Het OM Verandert De basis
Het OM Verandert De basis Vastgesteld door het College van procureurs-generaal dd. 26 januari 2005
2
Inhoudsopgave Inleiding 1. Ontwikkelingen en opgaven 2. Uitgangspunten voor verandering 3. Bouwstenen voor een nieuw OM
3
Inleiding Het OM gaat veranderen. Eind 2004 heeft de organisatie het programma `Het OM Verandert’ voorgesteld 1. De Minister van Justitie heeft inmiddels de Tweede Kamer over een en ander geïnformeerd2. Dit document geeft een overzicht van de veranderingen die op stapel staan. Achtereenvolgens komen aan de orde de diverse ontwikkelingen die `Het OM Verandert’ noodzakelijk hebben gemaakt, de visie op de gewenste ontwikkelingsrichting en een bespreking van de concrete veranderingen die het OM de komende tijd gaat doorvoeren.
1 2
Informatie over het programma Het OM Verandert is ook te vinden op: www.om.nl Dit besluit is toegelicht in een brief aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 684, nr. 37.
4
1. Ontwikkelingen en opgaven Nieuwe inzichten met betrekking tot de organisatie en leiding binnen parketten, de noodzaak om lijn te brengen in samenwerkingsverbanden tussen parketten en de continuïteit en kwaliteit van specialismen te borgen, het vraagstuk van de gewenste standaardisatie in processen en organisatorische vormgeving, de noodzaak om efficiënt gecoördineerd op te treden, een toenemende externe druk tot prestatievergroting, gaven het OM aanleiding zich te bezinnen op de gewenste organisatieontwikkeling. …voorbij het Ideaal Typisch Parket … Om criminaliteit effectief te bestrijden is zicht op die problematiek en nauwe samenwerking met politie en bestuur noodzakelijk. Vanuit deze gedachte is bij de reorganisatie van het OM in 1995-1998 het Ideaal Typisch Parket (ITP) ingevoerd. Gekozen is om parketten in teams op te delen en verantwoordelijkheid te geven voor een duidelijk afgebakend geografisch gebied. Die stap is succesvol gebleken. Terugkijkend kan worden geconstateerd dat het OM zijn oriëntatie op de omgeving sterk heeft verbeterd3. De ITP-inrichtingseisen waren echter op onderdelen te rigide. Zo was de opdracht om de administratie in de teams op te nemen. In de praktijk blijkt bundeling van administratieve medewerkers in een aparte ondersteunende afdeling vaak efficiënter. Er ontstaan allerlei hulpconstructies waarbij de administratie weer door een aparte managementlaag wordt aangestuurd. Dat geeft aanleiding om nog eens opnieuw na te denken over welke processen en de daarbij behorende functies nu echt gebonden zijn aan de omgeving en welke meer als ondersteuning daarvan op enige afstand kunnen functioneren. Doordat in een ITP-team verschillende functies bijeen werden gebracht, kreeg de teamleider een brede managementtaak. Ook dat blijkt in de praktijk niet altijd goed te werken. Die functie blijkt op geheel verschillende manier te worden ingevuld. De vraag is of de aandacht niet veel meer op de inhoud van het gebiedsgebonden werken toegespitst zou moeten zijn. …komst nevenvestigingen … De keuze van het OM om zich sterker met politie en bestuur te oriënteren op criminaliteit, heeft in grote steden als Eindhoven en Tilburg geleid tot nevenvestigingen van het OM. Dat wordt alom als een wenselijke koers beschouwd. Echter wat zijn de voorwaarden, bijvoorbeeld in termen van criminaliteitsbeeld en daaruit voortvloeiend werkaanbod en kosten, waaronder het OM in staat en bereid is om een nevenvestiging te openen? En als hier meerkosten aan verbonden zijn ligt hier dan een verantwoordelijkheid voor het OM als geheel of moeten die door individuele parketten worden gedragen? Dit vraagt om een nevenvestigingsbeleid. … toename hulpconstructies … Parketten hebben verschillende initiatieven genomen om de in de praktijk ervaren financiële druk te verlichten, alsmede de kwaliteit van de behandeling van strafzaken te borgen. Dat heeft geleid tot het ontstaan van zogenoemde horizontale samenwerkingsverbanden (HoSa). Deze kwamen het eerst tot stand op het gebied van de aanpak van financieel-economische criminaliteit (fraude), economie en milieu. Dat is niet verwonderlijk, omdat bij specialismen het aantal medewerkers beperkt is, waardoor men extra kwetsbaar is in termen van continuïteit bij ziekte, vakanties en vacatures. Door taken en medewerkers te bundelen bleken de parketten minder kwetsbaar voor uitval. Daar komt bij dat door schaalvergroting de parketten gezamenlijk soms ook met net iets minder formatie toe kunnen, waardoor er geld kan worden vrijgemaakt voor andere taken. Dit principe bleek van toepassing op veel meer functies, zowel in het primaire proces als de ondersteuning. Dat is voor het eerst goed verkend door de parketten Breda en Middelburg. Daar is men gestart met een gemeenschappelijke Muldereenheid, piketdienst, gezamenlijke uitvoering van 3
De effecten waren al snel zichtbaar. Zie zevende voortgangsrapportage reorganisatie OM, Kamerstukken II 1998/1999, 24 034, nr. 31.
5
beheersactiviteiten en er wordt onderling bijstand geregeld bij personele krapte. Vanuit die filosofie van brede inzetbaarheid krijgen nieuwe medewerkers ook een aanstelling in beide parketten. In de loop der tijd zijn steeds meer parketten ertoe over gegaan om taken samen op te pakken. Met de komst van het Bureau Verkeershandhaving Openbaar Ministerie (BVOM) diende de mogelijkheid zich aan om verkeerszaken bij een gespecialiseerde eenheid onder te brengen. Een aantal parketten maakt daarvan inmiddels gebruik. Er kleven echter ook bezwaren aan deze hulpconstructies. Het al dan niet tot stand komen van hulpconstructies is vrijblijvend en daarmee afhankelijk van toevallige factoren en de chemie tussen personen. Tegelijk konden parketten, door het informele karakter van de samenwerking, maar beperkt tegemoet gekomen worden bij kwesties als (gezamenlijke) financiering en besturing. Voorts moet worden geconstateerd dat parketten niet steeds op dezelfde onderwerpen een samenwerkingsverband zijn aangegaan, hetgeen de bestuurlijke complexiteit verhoogt. Oplossingen die blijken te werken moeten structureel worden benut. Dat vraagt om meer ordening en vaste structuren. … specialismen in de knel … Het OM kent meerdere specialismen binnen de primaire en ondersteunende processen. De vraag is wat het OM als organisatie een medewerker te bieden heeft als deze als specialist wordt aangemerkt. Het antwoord luidt `onvoldoende’. Een specialisme moet nog te veel naast het reguliere werk “er bij worden gedaan”. Een medewerker wordt niet in een omgeving geplaatst waar deze zich echt in dat specialisme kan bekwamen. Specialismen verdunnen tot een taakaccent. Daarmee daagt het OM niet uit tot buitengewone prestaties, terwijl de maatschappij daar wel om vraagt. Parketten zijn dus ook kwetsbaar in termen van kwaliteit. Voor een belangrijk deel vindt dit zijn oorzaak in het schaalniveau waarop veel specialismen zijn georganiseerd. Een cassatieadvocaat-generaal met twee cassaties per jaar krijgt maar beperkt kans om ervaring op te doen. Bij voldoende werkaanbod zouden meerdere collega’s kunnen worden aangesteld waarmee onderling ervaring kan worden uitgewisseld en jongere collega’s opgeleid. Daarnaast zal een specialist ervaren dat het personeelsbeleid te weinig kansen biedt om carrière te maken als specialist. Het OM is onvoldoende in staat goede specialisten voor langere tijd aan zich te binden. Ook laat het OM zich nogal door de werkdruk verleiden om te weinig te investeren in opleiding en bijscholing. Voorts heeft de leiding lang niet altijd genoeg aandacht voor specialismen en kan die ook niet altijd vakinhoudelijk bijsturen. Dit alles vraagt om zowel herijking van de processen, organisatorische maatregelen als een aanpassing en betere toepassing van het personeelsbeleid. … kleine parketten relatief duur … Kleinere parketten presteren ten aanzien van algemene taken in de regel goed. Daarbij moet worden bedacht dat kleine parketten wel een relatief grote overhead in de vorm van leiding met basisstaf kennen. In het budgetverdeelsysteem (BVS) wordt rekening gehouden met dit gegeven. Daarom wordt gewerkt met een zogenoemde vaste voet.4 Uit recente analyses blijkt dat deze vaste voet voor de overhead eerder toe dan af zou moeten nemen. Kleine parketten worden daardoor verhoudingsgewijs nog duurder. …ontwikkelingen PIOFAH-dienstverlening… Verbeteringen zijn niet alleen noodzakelijk in het primaire proces. Ook de kwaliteit van de bedrijfsvoering kan en moet worden vergroot. Ontwikkelingen op het vakgebied van bedrijfsmatige ondersteuning richten zich steeds meer op het verder verhogen van kwaliteit en doelmatigheid door middel van het `shared service center’-concept. Daarmee is men in staat om middelen vrij te maken voor de primaire taakstelling van de organisatie en kwaliteitsverhoging van de service. Dat roept de vraag op welke wijze het OM in staat is om op doelmatige wijze hoogwaardige PIOFAH-dienstverlening op maat 4
In het budgetverdeelsysteem wordt het budget van het OM op grond van een aantal objectieve criteria over de parketten verdeeld. De vaste voet bedraagt ca. 12% van het toegekende budget.
6
te leveren. Tevens heeft onderzoek van de departementale accountantsdienst (DAD) en de Algemene Rekenkamer (ARK) uitgewezen dat nog bij veel parketten op te veel punten sprake is van ernstige tekorten in het financieel beheer. Forse investeringen zijn steeds weer nodig om op alle punten het OM een goedkeurende accountantsverklaring te laten krijgen. Tot slot speelt de reeds ingezette ontwikkeling dat zowel OM als ZM een eigen verantwoordelijkheid willen dragen voor hun PIOFAH-dienstverlening en dus – zoveel als wenselijk is - zelfstandig willen organiseren. … standaardisatie gewenst … Het is niet mogelijk om over de gewenste inrichting van het OM te praten zonder na te denken over de gewenste processen daarbinnen. Vastgesteld moet worden dat de werkprocessen van het OM complexer zijn geworden. Er zijn nieuwe processen bijgekomen, zoals bijvoorbeeld die van de slachtofferzorg. Steeds meer werkzaamheden worden niet langer op één plaats binnen het arrondissement uitgevoerd, maar ook bijvoorbeeld in een politiebureau of buurtkantoor. En die werkprocessen hangen in toenemende mate samen met die van andere OM onderdelen (andere parketten, het BVOM, het Landelijk Parket) of andere instanties (Centraal Justitieel Incassobureau). Parketten hebben die werkprocessen op zeer verschillende wijze vormgegeven. Voor ieder probleem wordt op 19 parketten en 5 ressortsparketten zelfstandig een eigen oplossing bedacht. Dat zorgde voor grote problemen bij het ontwerp van het Geïntegreerd Processen Systeem (GPS) ter vervanging van het oude bedrijfsprocessensysteem COMPAS. GPS dwingt als landelijk systeem tot standaardisatie van die verschillende werkprocessen. Dat is ook een voorwaarde om ten behoeve van de implementatie van beleid en wetgeving voorwerk te verrichten voor de parketten op het Parket-Generaal of elders. Dat vraagt om een OM dat, net zoals een groot filiaalbedrijf, grote en kleine vestigingen kan hebben met een iets verschillend assortiment, maar waarbij de logistieke processen strak zijn geregeld. Daarbij is het niet eenvoudig om één parket aan te wijzen als het succesvolle model voor de anderen. Alle parketten presteren in de huidige situatie op sommige onderdelen goed en op andere minder goed. En die mix varieert per parket. Achter in het oog springende `best practices’ blijkt veelal een bijzondere inzet van één of meer medewerkers te schuilen. Dat parketten op dat punt kwetsbaar zijn blijkt dan ook bij personele wisselingen. Dan kan een goede parketprestatie op een onderdeel sterk afnemen of een slechte prestatie juist verbeteren. Alles bij elkaar leidt dat ertoe dat het OM zijn werkprocessen veel meer dan voorheen eenduidig moet inrichten. Die processen zullen na analyse waar mogelijk gestandaardiseerd dienen te worden, zowel op parkettelijke als landelijke schaal. Waarna de uitkomsten kunnen worden vertaald naar de organisatie. … behoefte efficiënt gecoördineerd optreden … Van elkaar verschillende werkprocessen zullen in het algemeen ook leiden tot verschillende kostprijzen. Ook hier zijn schaalgrootte en standaardisatie belangrijke factoren. Het bleek handig om een gecentraliseerd antwoord te hebben op de beweging om massaal, via downloads van het internet, bezwaar aan te tekenen tegen Mulderbeschikkingen zoals na snelheidsovertredingen. Dat was effectief en efficiënt. Ook de keuze van een aantal parketten om verkeerszaken bij het BVOM onder te brengen is een vorm van centrale verwerking. Het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) staat model voor wat kan worden bereikt met een gecentraliseerde verwerking. De vraag is welke mogelijkheden het OM op dit punt heeft en hoe het daar gebruik van kan maken. … druk veiligheidsprogramma … Het OM heeft zich sterk gemaakt voor een inhaalslag op het terrein van de criminaliteitsbestrijding. De noodzaak om het tekort in de rechtshandhaving terug te dringen is door het kabinet als kern in het Veiligheidsprogramma opgenomen. Om de gestelde doelen te bereiken zijn extra middelen ter beschikking gesteld. Deze doelen zullen echter deels ook door verhoogde efficiëntie moeten worden
7
gerealiseerd, mede omdat er tegelijkertijd ook moet worden bezuinigd5. Dat doet een beroep op het innovatieve vermogen van het OM om middelen vrij te maken voor de kabinetsplannen. Die opdracht klemt te meer daar nieuwe opgaven op terreinen als georganiseerde misdaad en terrorisme zich al hebben aangediend. … externe evaluatie financieel-economische criminaliteit en milieucriminaliteit… De externe druk om te presteren bestaat ook op de meer specialistische terreinen van financieeleconomische criminaliteit en milieucriminaliteit. Evaluatierapporten maken duidelijk dat de aandacht voor criminaliteit waar de burger last van heeft ten koste gaat van minder zichtbare vormen van criminaliteit6. Het OM kreeg hiervoor geen goed rapportcijfer. Als rood (bloed) telkens voor groen (milieu) gaat, zijn structurele maatregelen nodig om een evenwichtige rechtshandhaving te verkrijgen. Dat betreft het garanderen van de benodigde capaciteit voor deze terreinen en daarnaast meer aandacht en sturing door leidinggevenden binnen het OM op deze onderwerpen.
5
Hiernaast dienen twee andere sporen worden gevolgd. Door preventie kan de omvang van de opdracht aan politie en Justitie worden beperkt. Die boodschap uit Samenleving en Criminaliteit (bron) blijft onverminderd actueel. Daarnaast zet het OM zich actief in om – waar dat toelaatbaar is en effectief kan zijn – andersoortige vormen van handhaving te bevorderen. 6 Vgl. onder meer: DHV, OM Strategie Milieuhandhaving, Een onderzoek naar de oorzaken en achtergronden van fluctuaties in het aantal verdachten van milieudelicten, november 2002 en Faber, Het ei van Columbo? Evaluatie van het project financieel rechercheren, Oss, april 2002.
8
2. Uitgangspunten voor verandering Vanuit de analyse van de huidige situatie is een visie op de organisatieontwikkeling van het OM ontwikkeld. Dit heeft geresulteerd in een aantal uitgangspunten die zullen worden gehanteerd bij het beoordelen van veranderingsplannen nu en in de toekomst. Centraal staan de oriëntatie op processen, oog voor de noodzaak de binding met onze lokale en (inter)nationale omgeving verder te versterken, het benutten van de mogelijkheden om als OM concern op te treden, het bewust creëren van ruimte voor specialismen, differentiatie in de behandeling van maatwerk- en standaardzaken, behoud platte organisatie en uitbouw samenwerkingsbereidheid, versteviging van het personeelsbeleid, en een scherp oog voor wat haalbaar is in termen van verandervermogen van de organisatie, financiën en wettelijke kaders. … oriëntatie op processen … Het OM staat voor de taak om strafrechtelijke interventies te realiseren met voldoende volume en van goede kwaliteit. Om dit effectief en doelmatig te kunnen realiseren is een ver doorgevoerde oriëntatie op processen noodzakelijk. Die zullen naar aard en samenstelling verder worden gestandaardiseerd. Dat raakt alle OM-onderdelen zowel in de eerste als tweede lijn. Hierbij zal de ontwikkeling van GPS als hefboom worden gebruikt. De inrichting van de OM organisatie is hierop volgend. Om zicht te krijgen op de problemen en het vinden van juiste strategieën om die tegemoet te treden, is het wenselijk te investeren in de versterking van de informatiepositie, planvorming en het maken van de juiste afspraken omtrent de inzet van het strafrecht (verwerving). De behandeling van de aldus binnenkomende zaken, met name de maatwerkzaken (incl. jeugd en veelplegers), kan vanaf de intake met de ketenpartners afhankelijk van de lokale omstandigheden georganiseerd worden (verwerking). Beide processen worden gelet op de aard der werkzaamheden en de benodigde competenties gescheiden en verder geprofessionaliseerd. Daarbij zullen procesmanagers ketenbreed de realisatie van de gemaakte afspraken monitoren en in- en extern de naleving daarvan bevorderen. … één concern … De procesoriëntatie brengt mee dat kritisch wordt gekeken naar welke processtappen waar moeten plaatsvinden. Het OM werkt niet in isolement. Bij alles wat het doet is er een context met daarbij interactie met bijvoorbeeld dader, slachtoffer, politie, rechter of vertegenwoordiger van een Justitiële dienst. Het OM moet voor derden herkenbaar en toegankelijk zijn aan de voordeur. Hoe de organisatie daarachter eruit ziet, is vooral een zaak van doelmatigheid. Er zal meer in termen van front- en backoffices kunnen worden gedacht. De trend is daarbij dat fysieke aanwezigheid door de komst van informatietechnologie aan belang verliest. Dat geldt zowel voor het primaire proces als de ondersteunende processen. De noodzakelijke interactie met de omgeving, zoals met de verdachte, het slachtoffer, de politie, de rechter, zal in belangrijke mate bepalen waar een processtap of - handeling moet zijn georganiseerd Grofweg kan worden gesteld dat de verwerving van zaken en de afdoening van maatwerkzaken in de regel dicht bij de omgeving moeten zijn georganiseerd en standaardzaken meer op afstand kunnen worden afgehandeld. Het OM is nu één organisatie van min of meer vergelijkbare parketten. In de toekomst zal het meer één concern zijn, waarbij taken zijn belegd bij verschillende onderdelen, maar die in samenhang worden uitgevoerd. …centrale verwerking… In de concerngedachte past dat de behandeling van standaardzaken waarbij de lokale context beperkt is (de norm is wel of niet overschreden) en interactie met de omgeving beperkt (schriftelijk verweer, geen complex situatie met bijvoorbeeld slachtoffer) worden gecentraliseerd. Door de gehele behandeling van deze zaken radicaal op een grotere schaal te organiseren kan dit doelmatiger geschieden. Voorts kunnen onderdelen van het werkproces in álle zaken doelmatig centraal worden belegd, zoals het aanmaken en
9
uitzenden van brieven. Daardoor kan capaciteit worden vrijgemaakt voor investeringen in bijvoorbeeld maatwerkzaken. … ruimte voor specialismen … In die concerngedachte past ook dat opnieuw wordt nagedacht over de schaalgrootte waarop specialismen tot hun recht kunnen komen. Dat geldt zowel voor medewerkers in het primaire proces als de ondersteuning. Geconstateerd is dat kleinere parketten als ook ressortsparketten niet voor alle specialismen voldoende werkaanbod hebben om een omgeving te creëren waarin medewerkers tot specialist kunnen uitgroeien. Ontwikkeling zal plaatsvinden langs een drietal lijnen. Ten eerste zal de rechtshandhaving op ordeningsterreinen waar er geen nadrukkelijke lokale context aanwezig is en daarom stelselmatig in aandacht moet afleggen tegen andere criminaliteitsproblematiek, landelijk worden belegd. Ten tweede zal er ten behoeve van de overige specialismen over de arrondissementale structuur een regiostructuur worden gelegd om voldoende werkaanbod te kunnen realiseren. Bij de ressortsparketten is het gewenste schaalniveau voor specialismen het landelijke niveau. Ten derde zal voor de bedrijfsvoeringstaken (PIOFAH-functies) afzonderlijk het geëigende schaalniveau worden vastgesteld. … kwaliteitsverbetering bedrijfsvoering… Ook voor de problemen die het OM in de huidige bedrijfsvoering ondervindt, moet de oplossing worden gezocht in de concentratie van taken en specialismen. Ondersteunende processen en diensten die specialistische kennis vragen of op een redelijk vergelijkbare wijze (kunnen) worden uitgevoerd, worden samengevoegd en apart georganiseerd. Op basis van afspraken worden dan diensten en producten geleverd aan de OM-onderdelen. Door ook voor PIOFAH-medewerkers een eigen professionele omgeving te creëren, zal de kwaliteit van diensten en producten kunnen worden verhoogd. Bij de herinrichting van de bedrijfsvoeringstaken zal aan de volgende visie worden getoetst. De bedrijfsvoering van het OM moet voldoen aan alle rijksbrede eisen en ondersteunt een slagvaardig optreden van het primaire proces door flexibele dienstverlening van goede kwaliteit te leveren. De dienstverlening is op maat en past bij de behoeften van de medewerker en de verschillende organisatieonderdelen. De bedrijfsvoering wordt bovendien op een resultaatgerichte wijze aangestuurd waarbij de kosten zoveel mogelijk worden beperkt. … samenwerking uitbouwen … Het OM moet verder op de ingeslagen weg om één concern te worden. In de jaren 1995-1998 is het OM gereorganiseerd met als uitdrukkelijk doel eenheid in optreden aan te brengen7. Op dat vlak is een hoop bereikt. Beslissingen worden genomen binnen afgesproken kaders. Het OM kent een open cultuur. Informatie wordt gedeeld en er is een grote bereidheid om met elkaar aan de slag te gaan. De uitdaging is nu om die samenwerking ook over de natuurlijke grenzen van het parket meer inhoud te geven. Niet alleen om `best practices’ van een collega over te nemen, maar ook om voor elkaar te presteren. Er komen immers meer OM-onderdelen waarmee een gemeenschappelijke prestatie moet worden behaald. Dat betekent dat in het OM-concern de onderlinge afhankelijkheid sterk toeneemt. … op inhoud geconcentreerd … Het OM bestaat aldus uit een lokale of geografische OM verwervingsafdeling en één of meerdere verwerkingsafdelingen georiënteerd op problemen van criminaliteit en onveiligheid in specifieke regio’s, steden, gemeenten en wijken daarbinnen. Daarnaast zijn er landelijke OM-onderdelen met afdelingen met een oriëntatie op problemen op (trans)nationale schaal (vormen van terrorisme en georganiseerde misdaad) of op ordeningsterreinen waar er geen nadrukkelijke lokale context is. Al deze afdelingen zijn zoveel mogelijk op de inhoud geconcentreerd. Dat betekent dat de noodzakelijke 7
De reorganisatie verliep voorspoedig. Al snel kon worden vastgesteld dat de gestelde reorganisatiedoelen in grote lijnen waren gerealiseerd (Kamerstukken II 1998/1999, 24 034, nr. 31.).
10
ondersteuning als bijvoorbeeld administratie, beslag, zittingsplanning, maar ook op terrein van personeelsbeleid, informatievoorziening, organisatieontwikkeling, financieel beheer, automatisering en huisvesting (PIOFAH) daarbuiten wordt georganiseerd. … platte organisatie … In essentie gaat het binnen het OM om de beslissingen van de parketsecretarissen en de officieren van Justitie ten aanzien van opsporing en vervolging respectievelijk de beslissingen van de advocaatgeneraal en de juridisch medewerker in de tweede lijn. De organisatie is dienstbaar om tot de goede beslissingen te komen en een goede uitvoering daarvan. Daarom staat de omgeving van de professional binnen de organisatieontwikkeling centraal, zijn afdelingen en leidinggevenden op de inhoud geconcentreerd en worden ondersteunende werkzaamheden daaromheen georganiseerd. Gelet op de gevolgen die beslissingen kunnen hebben, zijn korte lijnen tussen officier/AG – hoofdofficier/HAG – college en zelfs Minister essentieel. Om kwetsbaarheid te verminderen wordt tot een regiostructuur overgegaan. Bij de uitwerking daarvan moet worden voorkomen dat er daarbij een nieuwe managementlaag ontstaat. …oriëntatie op de omgeving … Het OM dient niet achterover te leunen tot werk wordt aangereikt. Vanuit de verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke rechtshandhaving wil het OM dicht op de criminaliteit en de daarbij betrokken bestuurlijke en handhavende instanties zitten. Dat geldt zeker ook de lokaal gewortelde criminaliteit. De inzet van het ITP om het gebiedsgeoriënteerde werken als uitgangspunt te hanteren, blijft gehandhaafd. Daar worden vaste groepen medewerkers mee te belast - dat dient de continuïteit, de herkenbaarheid voor de omgeving en voor het behouden van zicht op de zich voordoende problemen en mogelijke oplossingen. Zo’n vaste groep is als team bovendien ook eerder bereid een stap extra voor elkaar te zetten. Nadrukkelijk wordt erkend dat de omgeving van het OM kan verschillen. Naast de betrokkenheid van de parketten bij het lokale veiligheidsbeleid is ook de actieve inzet bij vraagstukken van (inter)nationale veiligheid noodzakelijk. Dat laatste is binnen het OM apart belegd bij het landelijk parket. De omgeving op het terrein van financieel-economische criminaliteit en milieucriminaliteit kent ook een eigen gezicht. Met de versterking van de landelijk werkzame bijzondere opsporingsdiensten zal dan ook het functioneel parket als counterpart aan betekenis winnen. Professionaliteit wordt gestimuleerd door de professional in een omgeving te plaatsen waarin deze met collega’s kennis kan uitwisselen en ideeën opdoen. Vakmanschap moet worden erkend. Dat bevordert ook de gemeenschappelijke identificatie en de beroepstrots. Bij het toedelen van werkzaamheden aan organisatie-eenheden zal dan ook zoveel mogelijk een homogene taakopdracht worden meegegeven. Kwaliteitsbevordering is hiermee een opdracht voor alle OM-onderdelen. Dit betekent dat de juridische kwaliteitsbevordering in den brede ook niet als een exclusieve taak aan de tweede lijn wordt opgedragen. …vaste structuren… De keuze voor een regiostructuur definieert vaste relaties tussen parketten waar in de toekomst andere werkzaamheden kunnen worden opgepakt, ook zonder dat er sprake is van specialistisch werk. Voorbeelden zijn een gezamenlijke piketdienst of onderlinge bijstand bij piekbelasting of personeelstekort … nevenvestigingsbeleid … Het zoveel mogelijk op de inhoud concentreren van afdelingen heeft als bijkomend voordeel dat het eenvoudiger wordt op dislocatie te werken. Het is relatief minder kostbaar om structureel of op projectbasis ook fysiek dichter bij politie en bestuur te zijn gehuisvest om gezamenlijk inhoud te geven aan criminaliteitsbestrijding.
11
Indien de financiële ruimte dat toelaat zal het OM in de toekomst in grote agglomeraties nevenvestigingen openen mits deze voldoende afstand tot de hoofdvestiging kennen, er voldoende werkaanbod is en de noodzakelijk te onderhouden relaties tot de omgeving geregeld kunnen worden. Besluitvorming in het kader van dit landelijke nevenvestigingsbeleid vindt plaats door het College van procureurs-generaal. De eventuele meerkosten zullen OM-breed worden gedragen. Hiernaast behouden de parketten de ruimte om binnen de eigen budgetten op dislocatie tijdelijke vestigingen op projectbasis te initiëren om een specifiek probleem van criminaliteit en onveiligheid aan te pakken bijvoorbeeld in de vorm van een Justitie In de Buurt kantoor. …bedrijfscultuur … Ook zal daarbij aandacht moeten worden geschonken aan de cultuur van de organisatie. Binnen de organisatie zullen verschillende bedrijfsculturen ontstaan. Dat verhoogt de kans op misverstanden en irritatie. Dat betekent dat de besturingsmechanismen hier mede op moeten zijn geënt. Voorts zal leiderschap binnen het OM concern meer in het teken van onderling samenwerken moeten zijn gedefinieerd. Hiernaast is het van belang om over een duidelijke, gemeenschappelijke OM-identiteit te beschikken. Tevens moet worden vastgehouden dat, hoe noodzakelijk de ontwikkeling naar een nieuw OM-concern ook is, deze slechts randvoorwaardelijk is voor de uiteindelijke kwaliteit van het OM optreden. Het OM is een typische professionele organisatie. Naast de aandacht voor de structuur waarbinnen de professional moet opereren, zal de kwaliteit van diens handelen voorwerp van aandacht moeten zijn. Daarbij geldt dat het OM een professionele organisatie wil zijn met ruimte voor die professional. …aanpassing personeelsbeleid OM… De OM-organisatie zal ingrijpend gaan veranderen. Dat heeft vanzelfsprekend ook consequenties voor het personeelsbeleid. Ten eerste komt er meer differentiatie in functies, hetgeen tot nieuwe functieomschrijvingen met meer differentiatie in competenties zal leiden. Ook daarin zal eenheid moeten worden aangebracht. Daarom dient zorg te worden besteed aan het ontwikkelen van een nieuw functielandschap. Hierin wordt uitgegaan van een beperkt aantal door het College vastgestelde kernfunctiebeschrijvingen voor het OM met als doel uniformiteit te bewerkstelligen en verschil in functiewaardering te voorkomen. De huidige mandateringsregeling ten aanzien van het formatiebeheer zal in dat verband worden herzien, om te voorkomen dat opnieuw een scala aan afwijkende functies ontstaat. Ten tweede zijn er door een andere inrichting van de organisatie en het onderscheid in processen, diensten en taken, meer gedifferentieerde en aantrekkelijker loopbaanpaden mogelijk. Het wordt voor medewerkers mogelijk zich óf breder óf dieper te ontwikkelen (zgn. horizontale mobiliteit), werkzaam te zijn in meerdere organisatieonderdelen, kennis te maken met verschillende bedrijfsculturen en ondersteunend óf uitvoerend bezig te zijn. Loopbaanpaden lopen niet meer automatisch verticaal, maar heel vaak horizontaal, gezien de mogelijkheid van differentiatie in werkzaamheden. De loopbaanpaden zullen gerichter uitgestippeld kunnen worden voor álle medewerkers en binnen álle organisatieonderdelen van het OM (in het hele land). Ten derde zal het interne verkeer tussen de OM-onderdelen meer aandacht van de leiding vragen. Dat vraagt om managementvaardigheid met als kernbegrippen: aangesproken worden op verantwoordelijkheden, resultaatgericht, bewust van onderlinge afhankelijkheden en servicegericht. Management is geen ‘hobby’ maar een vak. Tot slot zal ook meer differentiatie in opleidingen noodzakelijk zijn en zal opleiding en bijscholing structureel aandacht in de organisatie vragen. … evenwicht tussen veranderingsnoodzaak en veranderingsmogelijkheid … Hoeveel aanleiding er ook is om veranderingen door te voeren, het zal altijd in haalbare stappen moeten geschieden. Plannen mogen ambitieus ogen, maar ze moeten wel met realisme worden uitgevoerd. Bij
12
de besluitvorming spelen drie randvoorwaarden een belangrijke rol: het verandervermogen van de organisatie, de financiën en de wettelijke kaders. Het is evident dat de continuïteit van de werkzaamheden gewaarborgd moet zijn gedurende de veranderingen. Dat laat, gelet op de hoge werkdruk, geen ruimte voor grootschalige operaties. Te meer niet daar die gefinancierd moeten worden uit de eigen middelen en de kosten veelal voor de baten uitgaan. Eerst als de doelmatigheidswinst feitelijk en structureel is en de incidentele kosten van de reorganisatie zelf zijn opgebracht komen er gelden beschikbaar voor investeringen. De ruimte tot veranderen wordt voorts begrensd door gegevenheden als de Wet op de rechterlijke organisatie en de Politiewet. Op stelsel- en wetswijzigingen dient wel te worden geanticipeerd, maar op de korte termijn moet worden uitgegaan van het bestaande stelsel. Voorts hoort bij een realistisch plan, dat op een verantwoorde wijze rekening wordt gehouden met de consequenties daarvan voor de medewerkers.
13
3. Bouwstenen voor een nieuw OM Vanuit de visie op organisatieontwikkeling op de lange termijn is bezien hoe de eerste concrete stappen kunnen worden gezet om tegelijkertijd en in samenhang medewerkers en organisatie te ontwikkelen. Daarbij is evenwicht tussen veranderingsnoodzaak en veranderingsmogelijkheden gezocht. Gekozen is voor het realiseren van een vaste, landelijke structuur voor samenwerking, waarbinnen een aantal specialismen binnen de regio wordt versterkt, introductie van een nevenvestigingsbeleid, versnelde concentratie van milieuzaken bij het Functioneel Parket, oprichting van een Centrale Verwerkingseenheid OM, analyse van de mogelijkheden tot herinrichting van de PIOFAH functies per functie en versterking van de Tweede Lijn. Deze verandertrajecten worden uitgevoerd binnen het Programma Het OM Verandert. Hierop aansluitend is de start gegeven tot de herijking van het huidige personeelsbeleid. … ontwikkelingsperspectief … Eind 2004 heeft het OM formeel besloten hoe het gaat veranderen. Daarmee is een duidelijke en principiële beweging ingezet. Het reorganisatiebesluit levert na invoering de infrastructuur op voor de organisatie van de toekomst. Op termijn zal dat alle OM-onderdelen raken. De nu te nemen concrete stappen vormen de bouwstenen voor het nieuwe OM. Daarop kan niet alleen later worden doorgebouwd, maar ook tussentijds een beter antwoord gegeven op grote en kleine inrichtingsvraagstukken waar het OM over moet besluiten. Met de geformuleerde uitgangspunten kan consequente en logische koers worden gevaren. De keuze voor verandering heeft onmiskenbaar gevolgen voor de OM medewerkers. Het is daarom van belang dat bij de verdere uitwerking van het reorganisatiebesluit de medezeggenschap een actieve inbreng blijft hebben. Het College van procureurs-generaal acht dit van buitengewoon belang. … regiostructuur … De 19 arrondissementen zullen samenwerken in 11 regio’s8. Gelet op de eisen van een platte organisatie en een sterke regionale binding is besloten in die regio’s de hoofdofficieren van Justitie van alle 19 parketten zelfstandig verantwoordelijk en aanspreekbaar te houden voor de taakuitoefening van het OM in het arrondissement en politieregio (tenzij het aspecten betreft waarvan het gezag op landelijk niveau is belegd). Zij blijven het aanspreekpunt binnen het OM vormen voor de omgeving van het arrondissement zoals de leiding van de rechtbank, de korpsbeheerder, de korpschef en de burgemeesters. Die keuze voor behoud van de centrale positie van de hoofdofficier is vertaald in een ruimere ondersteuning dan uit doelmatigheidsoverwegingen denkbaar is. Die functies blijven dus op ieder parket aanwezig. Daarmee wordt het meer radicale scenario uit de houtskoolschets, waarin parketten verregaand worden geïntegreerd, nog niet gevolgd. Met de vorming van samenwerkingsverbanden in regio’s is de structuur gedefinieerd waarbinnen een aanvang kan worden gemaakt met het versterken van de specialismen. Gekozen is om niet meer op ieder parket, maar op regioniveau taken te beleggen die tot ‘kleine expertise’ zijn te rekenen. Dat zijn aangelegenheden die bijzondere deskundigheid vragen maar in omvang beperkt zijn. Voorbeelden zijn medische zaken, discriminatie, voetbalvandalisme en ondersteuning van crisisbeheersing. Deze expertise wordt dan benut door alle parketten in de regio. De verantwoordelijkheid voor de zaaksbehandeling blijft bij de hoofdofficier waar de zaak speelt. Vanzelfsprekend kan buiten hetgeen voorgeschreven is omtrent de taken die op regionaal niveau dienen te worden belegd, de specifieke situatie in een regio aanleiding geven op een aanvullend punt een taak op regioniveau te beleggen. …parket Utrecht … 8
Groningen, Leeuwarden en Assen, Zwolle en Almelo, Arnhem en Zutphen, Utrecht, Amsterdam, Haarlem en Alkmaar, Den Haag, Rotterdam en Dordrecht, Breda en Middelburg, Den Bosch, Maastricht en Roermond.
14
Voor sommige parketten is het vanwege hun forse omvang niet noodzakelijk om in regioverband met een ander parket samen te werken. Zij vormen in de regiostructuur als het ware een eigen regio. Utrecht bevindt zich als zelfstandig parket in een betrekkelijk kwetsbare situatie. Overwogen is een combinatie van dit parket met een ander, daartegen zijn echter steeds bezwaren te vinden. Vooralsnog blijft het parket Utrecht daarom zelfstandig. Op termijn zal worden bezien of eventuele ontwikkelingen zoals met betrekking tot veiligheidsregio’s of de politiële organisatie aanleiding geven om dit besluit te heroverwegen. …nevenvestigingsbeleid … Er komt een officieel nevenvestigingsbeleid van het OM, waarbinnen voor een aantal van de 19 hoofdvestigingen nevenvestigingen kunnen worden bepaald. Daartoe zal eerst een `business case’ worden ontwikkeld om te kunnen vaststellen wat de minimumeisen zijn waaraan zal moeten worden voldaan om tot een nevenvestiging te komen en welke meerkosten te verwachten zijn. Op basis van deze informatie en de financiële mogelijkheden zal het College van procureurs-generaal nadere besluiten nemen. … tweede lijn … De vijf ressortsparketten blijven afzonderlijke eenheden, maar zullen meer eenduidig gaan samenwerken. De werkprocessen worden op een uniforme wijze ingericht: dat betreft alle typen van zaken in hoger beroep, maar ook bijvoorbeeld in klacht- en schadevergoedingszaken. Ook in de organisatorische vormgeving wordt eenheid gebracht. Ter bevordering van de kwaliteit wordt op enkele terreinen de expertisefunctie toegewezen aan een specifiek parket. Het gaat hier om deskundigheid aangaande cassatie, economie en milieu, fiscale delicten, EU-EG fraude, terrorisme (alle aan Den Haag toegewezen), beursfraude (Amsterdam) en ontnemingen (Leeuwarden). Op deze terreinen zullen advocaten-generaal (mede leunend op expertise uit de eerste lijn) hun collegae assisteren. Bij de bepaling welk specialisme aan welk ressortsparket toegewezen dient te worden, is rekening gehouden met de plaats waar collega-specialisten in de eerste lijn zich bevinden. Hierdoor bestaat geen behoefte aan ondersteuning van de specialismen in de tweede lijn met zelfstandige kenniscentra en zijn niet alle specialismen bij één ressortsparket geconcentreerd, zoals in de eerste lijn het geval is. Wel is vastgehouden aan het gewenste schaalniveau waarop een specialisme dient te worden belegd. Daarnaast wordt ten behoeve van het hele OM de instelling, als wetenschappelijk expertisecentrum, van een wetenschappelijk bureau strafrecht en strafvordering overwogen. … concentratie milieuzaken … Een belangrijk deel van de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving wordt belegd bij het Functioneel parket. Milieuzaken met een sterk lokale component, de zogenoemde leefbaarheidszaken (vuilniszakken, vuurwerk, enz.) blijven op de parketten. Verder is het denkbaar dat in ruimere mate dan nu het geval is, taken ten aanzien van de financieel-economische criminaliteit landelijk worden belegd. Dat is op dit moment niet aan de orde. Het College van procureurs-generaal geeft er de voorkeur aan om voorrang te geven aan het besluit om al vanaf begin 2005 de milieutaak bij het functioneel parket te beleggen. Het besluit om 100 formatieplaatsen bij de parketten vrij te maken en bij het functioneel parket onder te brengen doet al een fors beroep op het verandervermogen van het OM. … vaste structuur vestigingen landelijke eenheden … Het feit dat een groot deel van de milieutaak landelijk belegd wordt betekent niet dat de daaruit voortvloeiende zaken alleen door de hoofdvestiging in Den Haag worden afgehandeld. Het functioneel parket zal in dit verband op een aantal andere plaatsen aanwezig zijn. Mogelijkerwijs geldt dat in de toekomst ook voor andere landelijk te beleggen taken. Gekozen is om ook een vaste structuur voor dit type vestigingsplaatsen aan te wijzen. Indien noodzakelijk zal dat in het arrondissement Amsterdam,
15
Den Bosch, Rotterdam en/of Zwolle worden gehuisvest. Mocht gelet op het werkaanbod in het Zuiden en/of Noord-Oosten van Nederland een logistiek steunpunt efficiënt zijn, dan zal dat in Maastricht en/of Groningen zijn gesitueerd. Met de keuze voor deze plaatsen kiest het College voor zoveel mogelijk aansluiting bij de structuur van de Bovenregionale Teams van de politie omdat daar ook concentratie van parketten overstijgende werkzaamheden plaatsvinden. Voor milieu is besloten met de vier genoemde vestigingensplaatsen en twee logistieke steunpunten van start te gaan. … centrale verwerking … Besloten is om binnen het OM één centrale verwerkingseenheid in te stellen voor de beroepen in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (momenteel 350.000 per jaar), strafzaken betreffende artikel 8 van de Wegenverkeerswet (rijden onder invloed – circa 40.000 strafzaken) en zaken betreffende artikel 30 van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorvoertuigen (circa 40.000 strafzaken). De verwerking van deze zaakstromen zal bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM) plaatsvinden, zij het dat de eventuele behandeling ter (straf-)zitting nog altijd een verantwoordelijkheid van de parketten blijft. Uit de mogelijke scenario’s is gelet op de personele consequenties en de te behalen doelmatigheidswinst, er voor gekozen om de werkzaamheden op één locatie te concentreren. De locatiekeuze wordt op economische gronden bepaald, waarbij uiteraard ook de personele consequenties in ogenschouw worden genomen. Het CVOM wordt centraal in het land gevestigd in Amersfoort of Utrecht. Nadrukkelijk is afgezien van het besluit om alle overige standaardzaken verplicht op regioniveau te concentreren. Het is zeer wel denkbaar dat er in de toekomst meer zaken, of meer elementen van zaaksverwerking, zullen worden geconcentreerd maar dan bij de landelijke centrale verwerkingseenheid. Daarover zal niet eerder worden besloten dan nadat het nieuwe CVOM ten volle functioneert. Eerst dan kan op grond van ervaring worden bezien of er volgende stappen moeten volgen en wat daarvan de inhoud is. … inrichting dienstverleningsorganisatie PIOFAH-taken … In beginsel wordt er voor gekozen de PIOFAH ondersteuning te zien als taken die afzonderlijk in de organisatie van het OM moeten worden belegd (dus niet als vast element van ieder organisatieonderdeel). Dat is nodig om deze functies professioneel te vervullen, tevens biedt dat mogelijkheden tot een meer doelmatige vormgeving. Het College onderschrijft de `shared service’gedachte. Om goed vast te kunnen stellen op welke wijze en waar de taken door de dienstverleningsorganisatie verricht gaan worden, worden per PIOFAH-letter de processen, producten en diensten verder in kaart gebracht. Op basis hiervan wordt door het College vastgesteld welke taken bij de dienstverleningsorganisatie terechtkomen en op welk niveau de diverse taken het meest effectief en efficiënt uitgevoerd kunnen worden: centraal of regionaal (al dan niet met lokale aanwezigheid). Daarbij moet er ook een afbakening komen van de PIOFAH-taken die uitgevoerd worden door het ParketGeneraal en die in de nieuwe dienstverleningsorganisatie. De financiële administratie zal met voorrang ingericht worden. Per september 2004 is de financiële administratie van het ZM en het OM volledig technisch ontvlochten. De ZM gaat over op het baten/lasten systeem en wil – overigens net als het OM – een eigen financiële administratie voeren. De ervaringen die bij de herinrichting van de financiële administratie worden opgedaan, worden gebruikt bij de inrichting van de gehele dienstverleningsorganisatie. …ontwikkelingsgericht personeelsbeleid … Bovenstaande besluiten worden in het kader van het programma Het OM Verandert opgepakt. De uitdaging hierbij is om de kwaliteit van de medewerkers aan te laten sluiten bij de ambitie van het OM. Hiertoe zullen initiatieven worden genomen op het terrein van het personeelsbeleid. Het huidige loopbaanbeleid (Overbosch) zal hiervoor als basis worden gebruikt. In essentie draait het binnen het OM
16
om de inzet en kennis van mensen. Zij moeten het doen. Daartoe dient er structureel aandacht te zijn voor het opsporen, ontwikkelen en behouden van talenten die essentieel zijn voor de organisatie, evenals voor het sturen en anticiperen op een adequate bezetting op de parketten. Populair gezegd: de juiste mensen met de juiste kennis en vaardigheden op de juiste positie. Daarnaast vereist een kennisintensieve organisatie een duidelijker nadruk op specialistische functies en borging van de kwaliteit. Daartoe wordt beleid ontwikkeld om sleutelposities te kunnen onderkennen en op personeelsplanning om een adequate bezetting van die posities te garanderen. Voorts zal beleid worden gemaakt op het verruimen van ontwikkelingsmogelijkheden vooral door het vergroten van de horizontale loopbaanpaden, naast de verticale. Tot slot zal de kwaliteit van de bezetting kunnen worden verhoogd door het stimuleren en het vergroten van de mobiliteit tussen en binnen parketten, zowel in en tussen eerste en tweede lijn. Daarbij hoort ook de introductie van een `puntensysteem’ in het opleidingenbeleid (borging) en zal tevens worden ingezet op aanvulling van het systeem van loopbaangesprekken en loopbaanprognoses om talenten tijdig te kunnen opsporen, ontwikkelen en vast te houden. Op deze wijze werkt het OM aan een geobjectiveerd, ontwikkelingsgericht personeelsbeleid. … samenhang andere trajecten … De in dit document geschetste kaders voor de organisatieontwikkeling van het OM vinden niet alleen toepassing in het programma `het OM Verandert’ en in de herijking van het personeelsbeleid. Met regelmaat dienen zich kleine en grotere vraagstukken voor die om een antwoord vragen zoals bijvoorbeeld de tweede fase GPS, de modernisering sanctietoepassing, de invoering van de OMbeschikking, de komst van het centraal meldpunt TBS, de herpositionering van de Internationale Rechtshulpcentra (IRC’s), de komst van een back-office internationale signalering onherroepelijke vonnissen, of een project beslaghuis. Het beleggen van dit soort taken dient in de toekomst niet langer vrijblijvend en afhankelijk van toevalligheden plaats te vinden (bijvoorbeeld omdat er op dat moment een goede, enthousiaste (hoofd)officier of (H)AG aanwezig is), maar ze moeten vanuit het organisatieperspectief gemotiveerd worden toegekend.
17
