Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak?

Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak? Een kritiek op het rapport van de Commissie Luteijn

In opdracht van de gemeenten: Angerlo Beuningen Druten Duiven Kleve (D) Kranenburg (D) Millingen Ubbergen West Maas en Waal Wijchen

drs. Enne de Boer UHD Openbare Werken en Waterstaat januari 2003

Sectie Infrastructuurplanning Afdeling Infrastructuur Faculteit Civiele Techniek en Technische Geowetenschappen Technische Universiteit Delft

Exemplaren van het rapport zijn te bestellen bij: Y.E. de Haan-Simons TU Delft Faculteit Civiele Techniek k. 2.11 Postbus 5048 2600 GA Delft [email protected] De auteur is te bereiken onder: [email protected] 015-27 84672

VOORWOORD De Commissie Noodoverloopgebieden oftewel de Commissie Luteijn heeft middels haar rapportage ‘Gecontroleerd overstromen’ positief geadviseerd over het principe van ‘noodoverloop’. Zij heeft, conform haar opdracht, ook potentiële gebieden geselecteerd. Belanghebbenden in dergelijke gebieden, zoals het Duivense Broek, zijn vanzelfsprekend niet gecharmeerd van het idee, te worden geslachtofferd in het belang van anderen om op een onvoorspelbaar moment, over twintig jaar, volgend jaar januari, volgende week, van werk, huis, tuin en/of land verdreven te worden zonder te weten hoe de boel erbij staat of drijft als ze na een tijd weer terug mogen. De gemeenten Angerlo, Beuningen, Druten, Duiven, Kleve (D), Kranenburg (D), Millingen, Ubbergen, West Maas en Waal, en Wijchen hebben zich op initiatief van Ubbergen aaneengesloten en de TU Delft opdracht gegeven om ‘Gecontroleerd overstromen’ van commentaar te voorzien. De Sectie Infrastructuurplanning van de Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen kreeg deze opdracht, omdat zij nog voor de Commissie Luteijn in achtereenvolgende studies in opdracht van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat het concept van noodoverloop in het algemeen heeft bestudeerd (de Boer, 2000) en beoordeeld vanuit het perspectief van de maatschappelijke aanvaardbaarheid (de Boer, 2002). Daarbij werd bijvoorbeeld geconstateerd, - dat het aspect van de slachtoffering bepaald problematisch is en, in het verlengde daarvan, - dat de bestaande en voortdurende ongelijkheid van bescherming tegen overstromingen, die afwijkt van in de wet vastgelegde normen, uiterst slecht te verteren is. De in opdracht van de DWW door ons ontwikkelde inzichten zijn in een aantal opzichten in overeenstemming met die van de Commissie Luteijn. Het is zelfs zo, dat een van de hoofdpunten van kritiek op het rapport van de commissie, het structureel veranderen van de overstromingskans in het rivierengebied door de aftopping van een hoogwatergolf op de Rijn nabij het splitsingspunt te Pannerden, onze eerste studie ook kan worden aangewreven. Daar hadden wij niet goed over nagedacht. Ook in sommige andere kwesties kwamen wij bij nader inzien tot andere inzichten. Het valt ook echt niet mee om de hele reeks van vragen die Luteijn c.s. moest beantwoorden, volledig en consequent te doordenken. Helaas leidt dit op belangrijke onderdelen van het rapport tot ongezouten kritiek. De totstandkoming van ons rapport is begeleid door een commissie met vertegenwoordigers van de betrokkenen gemeenten. Bijzondere dank gaat uit naar de gemeente Ubbergen in de personen van burgemeester Wilbers, initiatiefnemer en voorzitter van de begeleidingscommissie en de heer Merkus, die voor ambtelijke ondersteuning zorgde. Vertegenwoordigers van allerlei instellingen, waaronder het Umweltamt van NordrheinWestfalen waren graag bereid informatie te verschaffen. Jan Smit van de Heemkundekring ‘De Duffelt’ bezorgde ons publicaties over dat gebied. Alfred van ’t Hof en Bianca Stalenberg hebben als student-assistent bijgedragen aan conceptteksten.

iii

iv

Met bewondering, maar ook enige verwondering moet men constateren, dat de bevolking van de bedreigde gebieden tot nu toe gematigd reageert op de ideeën van de Commissie Luteijn. Daardoor kon de heer Luteijn, een alleszins aangenaam mens, zijn gedachten in het dorp Ooij voor een groot publiek ongestoord uiteen zetten. Overtuigend zijn ze echter niet. Enne de Boer Januari 2003

v

Figuur 1: Tot je nek in het water. De kerk van Persingen, waarmerk van de Ooij.

vi

SAMENVATTING Inleiding De Commissie Noodoverloopgebieden maakte een omvattend advies over ‘nut en noodzaak’ van noodoverloopgebieden, plaatskeuze, inrichting en schadevergoeding en procedures van aanwijzing van/voor noodoverloopgebieden. Zij situeerde een aantal mogelijke gebieden dichtbij het punt waar de Rijn zich splitst in Pannerdens Kanaal en Waal. Een achttal gemeenten, waaronder twee Duitse, wier grondgebied werd bedreigd met een dergelijk gebied gaf aan de TU Delft opdracht om het rapport te becommentariëren. Het commentaar diende overwegend gericht te zijn op ‘nut en noodzaak’ en op grensoverschrijdende aspecten. Belangrijke punten daarbij zijn: • de afvoer waarvan men uitgaat: 18.000 m3/s • de mogelijkheid van alternatieve maatregelen • de wenselijkheid van grensoverschrijdende noodoverloopgebieden. De TU-rapportage bestaat uit een drietal delen: 1. een beschouwing over de ontwikkeling van de hoogwaterbestrijding, het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden oftewel calamiteitenpolders en het idee van een afvoer van 18.000 m3/s 2. een analyse en beoordeling van het werk en de advisering van de Commissie Luteijn, waarin ook het belangrijke advies van de Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) is verwerkt 3. een verkenning van zinspelingen op een grensoverschrijdend noodoverloopgebied, waardoor men behalve Nederlandse gemeenten ook nog enkele Duitse tegen zich in het harnas heeft gejaagd. Maatschappelijke en beleidsmatige achtergronden Eerst wordt beknopt geschetst hoe het beleid zich geleidelijk heeft ontwikkeld. De veelheid van gebeurtenissen leidt tot een fikse hoeveelheid tekst. Daarna kan een aantal belangrijke algemene kwesties bondig worden behandeld: • het wettelijk kader voor rijksbeleid ten aanzien van de waterkeringen • het huidige nationale beleid dat daaraan een invulling geeft • het internationale beleid dat mede richting kan geven aan het rijksbeleid • het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 • studies naar noodoverloopgebieden • het idee of zo men wil de fictie van aan maximale afvoer van 18.000 m3/s • Men heeft aldus een basis voor de beoordeling van het idee van noodoverloopgebieden. De omgang met hoogwater is in Nederland steeds ambitieuzer en beter geworden. Men is er in de vorige eeuw in geslaagd om de bedding vast te leggen en om hoge afvoeren binnen de bedding te houden. Na de hoogste afvoer van 1926 (12.600 m3/s) zijn dijkverhogingen uitgevoerd en na 1953 is men overstromingskansen met bijbehorende maatgevende afvoeren gaan vastleggen. Toen heeft men ook afscheid kunnen nemen van overloopmogelijkheden buiten het winterbed.

vii

viii

Na 1995 is het programma van dijkverbetering versneld voltooid. Men heeft de rampenbestrijding (voor het geval het toch nog eens fout dreigt te gaan) nog beter georganiseerd. Een nieuwe operatie (‘Ruimte voor Rivier’), om onwaarschijnlijk hoge afvoeren van 16.000 m3/s aan te kunnen, is in voorbereiding. Toch wordt gespeculeerd op mogelijke overstromingen en een binnendijkse oplossing: het noodoverloopgebied. Studies verricht vóór de Commissie Luteijn hebben duidelijk gemaakt hoe problematisch het concept in maatschappelijk opzicht is. Als men grondgebruikers slachtoffert (laat onderlopen) moet daar een overmatige compensatie tegenover staan. Wat steekt, is dat door herhaalde veranderingen in het beleid de beschermingsgraad in het rivierengebied van plaats tot plaats verschilt: de oudste dijkverbeteringen (na 1956) gingen uit van een afvoer van 18.000 m3/s, de nieuwste (jammerlijk genoeg o.a. alle na 1995 gerealiseerde) van een afvoer van 15.000 m3/s. Dat vraagt bij een verhoging van de maatgevende afvoer om een gelijktrekking van overstromingskansen en daarmee om een verdergaande dijkverbetering. De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook een systematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle van waterkeringen. Een geweldige verbetering in de aanpak! Er wordt gespeculeerd over een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s, die bij nadere beschouwing hooguit een schijn van waarschijnlijkheid heeft. De Duitse overheid beschouwt 16.000 m3/s als een absoluut maximum. Hogere afvoeren zullen hoe dan ook (mede door klimaatsverandering?) slechts geleidelijk bewaarheid kunnen worden. De gegarandeerde wettelijke procedure voorziet daarin. Het werk en de advisering van de Commissie Luteijn De Commissie Luteijn kreeg opdracht om ‘onafhankelijk advies uit te brengen over ‘gecontroleerd overstromen’ als middel om in extreme situaties het risico van overstroming van bepaalde gebieden (dijkringen) door de Rijn en de Maas te verkleinen’. ‘Bepaald’ betekent hier, zoals in het Nederlands gebruikelijk, onbepaald. Het gaat in feite om het gehele gebied van de bovenrivieren. Dit hield in het adviseren over: ‘ (I) de (regionale) aanvaardbaarheid van het concept van gecontroleerd overstromen; (II) selectie van gebieden die in extreme omstandigheden als gecontroleerd te overstromen gebieden (noodoverloopgebieden) kunnen worden ingezet en de daarbij gebruikte criteria; (III) de directe en indirecte gevolgen van een aanwijzing én van het mogelijk gebruik van noodoverloopgebieden voor mens en goed, inclusief de noodzakelijke mitigerende en compenserende maatregelen; (IV) ruimtelijke ordening en eventuele inrichtingsmaatregelen in noodoverloopgebieden; (V) de sturing en regie bij zowel de aanwijzing van noodoverloopgebied als bij de feitelijke inzet van die gebieden als noodoverloopgebied; (VI) de organisatie van de rampenbestrijding betreffende het traject van ontruiming tot en met droogmaking en heringebruikname van een noodoverloopgebied; (VII) de bestuurlijk-juridische vervolgstappen die nodig zijn met het oog op maatschappelijk en politiek draagvlak’

ix

x

De Commissie Noodoverloopgebieden moest zich buigen over de zin van het concept Noodoverloopgebied en het vervolgens ook volledig uitwerken, alsof de zin eigenlijk bij voorbaat al vaststond. Men zette conform deze opdracht een grote reeks van stappen. Deze worden in dit commentaar niet stuk voor stuk gevolgd, omdat ze niet allemaal relevant zijn in het kader van de opdracht van de gemeenten. Er wordt geschetst welke studies aan de advisering ten grondslag liggen en welke door de TU zijn geanalyseerd. Het gaat daarbij met name om de argumentatie betreffende een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s te Lobith (behandeld in het vorige hoofdstuk) en om de Kosten-BatenAnalyse. De Commissie concludeert, dat Noodoverloopgebieden nuttig, nodig en urgent zijn. Over regionale aanvaardbaarheid wordt in het advies niet gerept. Het zou dan moeten gaan om een opslagcapaciteit van 400 miljoen m3, die met het oog op het kolossale ruimtebeslag wordt gereduceerd tot 200 miljoen onder verwijzing naar de mogelijke effectiviteit van Duitse maatregelen, waarin men eigenlijk niet gelooft. De noodzaak wordt, uitgaande van een mogelijke hoge afvoergolf, niet aangetoond. Een afvoer van 18.000 m3/s is speculatief. Men is niet in staat om er een kans aan te hechten. Luteijn heeft het in voordrachten over een kans van 1:10.000. Die is afgeleid uit een statische black box benadering, die de beperkte capaciteit van de Duitse Benedenrijn negeert. Op basis van deze argumenten kan de aanwijzing van noodoverloopgebieden bezwaarlijk urgent zijn. Van nut kan onmogelijk sprake zijn, omdat geen schade voorkomen kan worden. Uitgaande daarvan hoeft men geen aandacht te besteden aan de problemen in en met de Kosten-Baten-Analyse (KBA), die uitgaat van 400 miljoen. Kwalijk is wel dat men in strijd met de KBA beweert, dat de maximale schade 55 miljard bedraagt. Het is volgens de KBA hooguit de helft. Zelfs daarop kan men nog wel wat afdingen. De Commissie kiest voor twee noodoverloopgebieden bij het splitsingspunt van Waal en Rijn (Pannerdens Kanaal). Dat betekent, dat het effect op de IJssel gering is en daar nog overstromingen kunnen optreden. Vanuit de TAW wordt commentaar geleverd op de twijfelachtige functionaliteit van noodoverloopgebieden. Men weet niet vast te stellen of en wanneer een dijk bezwijkt, dus ook niet wanneer en hoe het noodoverloopgebied in te zetten. Men twijfelt feitelijk aan het concept als zodanig. De Commissie Luteijn verwerpt feitelijk zelf het idee van noodoverloopgebieden door te kiezen voor aftopping van een hoogwatergolf bij Lobith. Zij kiest in wezen voor volledig ingerichte retentiebekkens op de plaatsen waar men ook eerder retentiebekkens gedacht had. De heer Luteijn verklaart, volkomen terecht, dat door deze maatregel, de overstromingskans in het rivierengebied wordt verminderd (volgens hem tot 1:4000). Dat nu is in strijd met de Wet op de Waterkering. Een wetswijziging in deze zin had de Commissie niet in gedachten. In het hoofdstuk ‘Opdracht’ verklaart zij zich te zullen houden aan de bestaande normen. De geloofwaardigheid van de rapportage wordt nog verminderd door slordigheden in de redenaties en gebreken in illustraties.

xi

xii

Grensoverschrijdende noodoverloopgebieden? In allerlei stukken wordt de mogelijkheid van grensoverschrijdende samenwerking bij de tijdelijke berging van water genoemd. De enige studie ernaar is die van Royal Haskoning naar de mogelijkheid van een retentiebekken in de Ooijpolder en de Millingerwaard, uitgevoerd in opdracht van het Polderdistrict Groot Maas en Waal. Het argument om dit te doen, was dat men dan, gegeven een te bergen hoeveelheid water, een geringere inundatiediepte zou krijgen. Bewoners van het Duitse aangrenzende gebied ervaren dit vanzelfsprekend als bedreigend, als agressie van een al lang niet meer vreemde mogendheid. Met name op verzoek van de Duitse opdrachtgevers is aan deze kwestie aandacht besteed. Eerst is nagegaan wat het Duitse beleid ten aanzien van waterberging is en of dit leidt tot waterberging nabij de grensovergang. Vervolgens is geanalyseerd in hoeverre er een uitgesproken en onderbouwde behoefte aan grensoverschrijdende berging is. Tenslotte is beoordeeld of het betreffende gebied i.c. de Duffelt in termen van Duits beleid acceptabel is. Het land NordRhein-Westfalen voert een programma van dijkverhoging/versterking en rivierverruiming uit. Bepaalde van de verruimende maatregelen, m.n. retentiebekkens kunnen, waterstandsverlagend werken in Lobith. Men geeft alleen oude overstromingsgebieden terug. In retentiebekkens liggen nooit woonkernen en hooguit hoogwatervrije bebouwing. Noodoverloopgebieden worden geen moment overwogen. Ook nu ondervindt men al genoeg weerstand. Er zijn geen redenen voor een grensoverschrijdend overloopgebied. Betrekkelijk dicht bij Lobith ligt een kandidaat-retentiebekken: Bylerward, onderdeel van een groot complex van vroegere zomerpolders. De Duffelt is er beslist geen alternatief voor. Het is evenmin als de Nederlandse gebieden, die worden genoemd (met uitzondering van de Rijnstrangen) een oud overstromingsgebied. Er liggen kernen in het gebied, wat de bestemming retentie onmogelijk maakt. Omdijking van deze kernen is een grote aantasting van de landschapshistorische relatie met het water: rivierduin, oeverwal, woonheuvels. Om kort te gaan Noodoverloopgebieden volgens Luteijn moeten een golf met een maximum van 18.000 m3/s (te Lobith) aftoppen tot 16.000 m3/s. Het optreden van een dergelijke golf is speculatief. De Duitse overheid ontkent de mogelijkheid van meer dan 16.000 m3/s. Het probleem is irreëel. Noodoverloopgebieden kunnen op deze wijze noch nodig, noch nuttig en al helemaal niet urgent zijn. Noodoverloopgebieden werken misschien niet eens. Dat is het oordeel van de Technische Adviescommissie Waterkeringen. Noodoverloopgebieden waarmee men, zoals Luteijn, een afvoergolf aftopt en aldus de overstromingskans structureel vermindert, zijn in strijd met de Wet op de Waterkering, waarin de kansen (ofwel de minimale bescherming) zijn vastgelegd. Als men de risico’s in bepaalde gebieden te groot acht moet men de aangekondigde risicodiscussie beginnen. Als men de omvang van mogelijke overstromingen te groot acht moet men gaan compartimenteren, zoals op de grens van Gelderland en Zuid-Holland vanouds gebeurt middels de Diefdijklinie. Over hogere afvoeren hoeft men zich geen zorgen te maken. Die worden via de regelmatige herziening van maatgevende afvoeren op de voet gevolgd. Nu werkt men aan maatregelen om 16.000 m3/s aan te kunnen, terwijl er nooit meer dan 12.600 m3/s gemeten is. Zou die 16.000 m3/s wel echt kunnen komen?

xiii

xiv

Er valt bij de operatie 16.000 m3/s veel te zeggen voor dijkverbetering, omdat daarmee de historische ongelijkheid van bescherming wordt weggenomen of op zijn minst verminderd. Het is eigenlijk onverteerbaar, dat gegeven eenzelfde norm (1:1250) sommige dijken zijn gedimensioneerd op 18.000 m3/s, andere op 16.500 m3/s en nog andere, de meest recente, ten onrechte op 15.000 m3/s.

xv

xvi

INHOUDSOPGAVE VOORWOORD..................................................................................................................... III SAMENVATTING............................................................................................................... VII 1. INLEIDING ........................................................................................................................ 21 1.1. Aanleiding en opdracht ................................................................................................. 21 1.2. Aanpak van de studie .................................................................................................... 21 1.3. Opbouw van het rapport ................................................................................................ 23 2. BELEIDSMATIGE ACHTERGRONDEN ..................................................................... 25 2.1. Inleiding ........................................................................................................................ 25 2.2. De ontwikkeling in het denken over de omgang met de rivier, met hoge afvoeren en met waterkeringen ................................................................................................................ 25 2.3. Het wettelijk kader voor rijksbeleid .............................................................................. 31 2.4. Het huidige nationale beleid.......................................................................................... 33 2.5. Het internationale beleid ............................................................................................... 37 2.6. Het idee van noodoverloopgebieden ............................................................................. 37 2.7. Studies naar noodoverloopgebieden.............................................................................. 39 2.8. Het idee van 18.000 m3/s te Lobith ............................................................................... 43 2.8.1. Klassieke bepaling: black box ............................................................................................ 43 2.8.2. Werken met grenswaarden ................................................................................................. 43 2.8.3. Speculatie............................................................................................................................ 45 2.8.4. Concluderend: een schijn van kans .................................................................................... 45

2.9. Het geheel overziende ................................................................................................... 45 3. DE ADVISERING VAN DE COMMISSIE LUTEIJN .................................................. 49 3.1. Inleiding ........................................................................................................................ 49 3.2. Opdracht ........................................................................................................................ 49 3.3. De studies ter ondersteuning van de advisering ............................................................ 51 3.4. De aanbevelingen van de Commissie............................................................................ 51 3.4.1. Inleiding.............................................................................................................................. 51 3.4.2. Nuttig en noodzakelijk ........................................................................................................ 53 3.4.3. Selectie van gebieden.......................................................................................................... 53 3.4.4. Inrichting en gebruik .......................................................................................................... 55 3.4.5. Regie en schadevergoeding ................................................................................................ 55 3.4.6. Gevolgen............................................................................................................................. 57 3.4.7. Beleidscontext..................................................................................................................... 57

3.5. Het commentaar van de Technische Adviescommissie Waterkeringen ....................... 59 3.6. Kwaliteit van de rapportage in het algemeen ................................................................ 61 3.7. Conclusies ..................................................................................................................... 61 4. BESCHRIJVING EN ANALYSE VAN EEN GRENSOVERSCHRIJDENDE MOGELIJKHEID.................................................................................................................. 65 4.1. Inleiding ........................................................................................................................ 65 4.2. Het Duitse beleid ten aanzien van waterberging........................................................... 65 4.3. De behoefte aan waterberging nabij de grensovergang................................................. 67 4.4. Een uitgesproken behoefte aan grensoverschrijdende waterberging?........................... 67 4.5. Ooij-Duffelt als noodoverloopgebied?.......................................................................... 69 17

18

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ......................................................................... 75 AFKORTINGENLIJST......................................................................................................... 79 ILLUSTRATIES .................................................................................................................... 79 LITERATUURLIJST ............................................................................................................ 81 BIJLAGEN ............................................................................................................................. 89

19

20

1. INLEIDING 1.1. Aanleiding en opdracht De Commissie Noodoverloopgebieden maakte een omvattend advies over ‘nut en noodzaak’ van noodoverloopgebieden, plaatskeuze, inrichting en schadevergoeding en procedures van aanwijzing van/voor noodoverloopgebieden. Zij situeerde een aantal mogelijke gebieden dichtbij het punt waar de Rijn zich splitst in Pannerdens Kanaal en Waal. Een achttal gemeenten, waaronder twee Duitse, wier grondgebied werd bedreigd met een dergelijk gebied gaf aan de TU Delft opdracht om het rapport te becommentariëren. Het commentaar diende overwegend gericht te zijn op ‘nut en noodzaak’ en op grensoverschrijdende aspecten. Belangrijke punten daarbij zijn: - de afvoer waarvan men uitgaat: 18.000 m3/s - de mogelijkheid van alternatieve maatregelen - de bijdrage daaraan door maatregelen bovenstrooms - de wenselijkheid van grensoverschrijdende noodoverloopgebieden. Aan de gebiedskeuze wordt anders dan in zeer algemene commentaren en in het geval van het gesuggereerde grensoverschrijdende gebied Ooij – Duffelt geen aandacht besteed. Er is dus geen sprake van NIMBY-commentaar.

1.2. Aanpak van de studie Het door de TU Delft geformuleerde commentaar is niet het resultaat van een empirische of modelmatige studie. De Commissie Luteijn werd ondersteund door een ambtelijke staf en door diverse onderzoeksbureaus. Met het rapport verscheen een serie achtergrondrapporten. In een beperkte opdracht kan men dat niet nog eens dunnetjes overdoen. Commentaar kan men echter verantwoord baseren op een aantal activiteiten. De volgende zijn ondernomen: - analyse van het rapport en de achtergrondrapporten: de opdracht van de commissie, de uitwerking ervan, de aanbevelingen, de basering op achtergrondstudies (en de eventuele afwijking daarvan!). Men kijkt dan naar juistheid, volledigheid, logica en overeenstemming met of aansluiting op bestaand beleid - literatuurstudie: vergelijking van het spectrum van activiteiten en uitspraken van de commissie met andere, bestaande bronnen, en met reacties van verschillende zijden, van individuele belanghebbenden, via georganiseerde, zoals de Vereniging van Riviergemeenten, tot technisch-wetenschappelijke als de Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW), - gesprekken met betrokkenen, deskundigen en belanghebbenden, die vaak ook een niet geringe (lokale) deskundigheid hebben, - verkenningen in het veld, vooral in verband met een gesuggereerd grensoverschrijdend noodoverloopgebied tussen Nijmegen en Kleef, individueel en met gidsen. Het gebied is meermalen doorkruist. De laatstgenoemde activiteiten hebben als neveneffect, dat een zekere identificatie met de bedreigde gebieden ontstaat. Die maakt de confrontatie met een poltiek-ambtelijke Moloch als de Commissie Luteijn wat draaglijker.

21

22

1.3. Opbouw van het rapport De rapportage bestaat uit de volgende delen: 1. beschrijving van de achtergrond van de opdracht van de commissie, het beleidskader • • • • • • •

de ontwikkeling van het denken over de omgang met hoge afvoeren en met de rivier, het wettelijke kader het huidige nationale beleid het vigerende grensoverschrijdend beleid het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 studies naar noodoverloopgebieden het idee van hogere afvoeren dan voorzien: de 18.000 m3/s bij Lobith

2. beschrijving en analyse van de rapporten van de commissie en haar adviseurs • • • • • • • •

de opdracht aan de commissie de onderzoeken in haar opdracht de aanbevelingen beschikbaar commentaar confrontatie met de opdracht confrontatie met het beleidskader confrontatie met achtergronden kwaliteit in de rapportage in het algemeen

3. beschrijving en analyse van een grensoverschrijdende mogelijkheid • • • • • •

Duits beleid ten aanzien van waterbergende gebieden behoefte aan een gebied nabij Lobith het idee van een grensoverschrijdend gebied de uitwerking ervan beoordeling in termen van Duits beleid beoordeling ten principale

4. conclusies en aanbevelingen

23

24

2. BELEIDSMATIGE ACHTERGRONDEN 2.1. Inleiding Dit hoofdstuk bestaat uit een aantal paragrafen van zeer ongelijke lengte. Eerst wordt beknopt geschetst hoe het beleid zich geleidelijk heeft ontwikkeld. De veelheid van gebeurtenissen leidt tot een fikse hoeveelheid tekst (2.2). Daarna kan in kortere paragrafen een aantal belangrijke algemene kwesties worden behandeld: • het wettelijk kader voor rijksbeleid ten aanzien van de waterkeringen (2.3) • het huidige nationale beleid dat daaraan een invulling geeft (2.4) • het internationale beleid dat mede richting kan geven aan het rijksbeleid (2.5) • het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 (2.6) • studies naar noodoverloopgebieden (2.7) • het idee of zo men wil de fictie van aan maximale afvoer van 18.000 m3/s (2.8) In een afsluitende paragraaf wordt geprobeerd aan te geven in hoeverre uit dit geheel een heldere en vaste basis voor de beoordeling van het idee van noodoverloopgebieden te construeren is.

2.2. De ontwikkeling in het denken over de omgang met de rivier, met hoge afvoeren en met waterkeringen De grote rivieren zijn in de historie altijd van groot belang geweest als verkeersader (en dus de oever als vestigingsplaats), leverancier van water en afvoer van een teveel aan water en aan afvalwater. De exploitatie van de rivier en haar bedding is in de loop van de vorige eeuw zo ver gegaan, dat zij sterk vervuilde, waardoor natuurwaarden aan verval onderhevig waren. Dat gold zowel voor het leven in het water als dat op de oevers. In eendrachtige internationale samenwerking is de vervuiling sterk teruggedrongen. De Rijnoeverstaten hebben ook werk gemaakt van herstel en schepping van natuurwaarden, in Nederland via het ‘plan Ooievaar’ (de Bruin e.a., 1987) en latere initiatieven. Overstromingen waren tot in de twintigste eeuw een regelmatig terugkerend verschijnsel. De bewoners stelden zich daar zo goed en zo kwaad als het ging op in, maar de overlast en schade voor met name het agrarisch bedrijf kon groot zijn. Om de schade te beperken zocht of maakte men hoge woonplaatsen en ging over tot bedijking. Al in de 14e eeuw was die min of meer volledig. Ondanks geleidelijke verhoging van de dijken was dit lange tijd niet voldoende om overstromingen te beperken. Men ontwikkelde daarom op diverse plaatsen overlaatsystemen. Het teveel aan water kon dan via gebieden die relatief diep lagen geleidelijk afvloeien naar plaatsen waar het weer op de rivier geloosd kon worden. Het bekendste voorbeeld is de Beerse Overlaat, die het meanderende deel van de Maas van Cuijk tot Heusden ontlastte, Bij Waalwijk werd het water via de Baardwijkse Overlaat geloosd op de Biesbosch.

25

Figuur 2: Nieuw gegraven monden van Maas en Waal (Rijksmuseum bl. 77)

26

Alleen ingrijpen in de loop van de rivieren kon de voortdurende problemen beteugelen. Belangrijke ingrepen waren het graven van het Pannerdens Kanaal aan het begin van de 18e eeuw, het graven van nieuwe Maas- en Waalmonden (Nieuwe Merwede en Bergse Maas) aan het eind van de 19e eeuw en de Maaskanalisatie na de overstromingen van 1926. Deze en talloze andere maatregelen betekenden dat een eind kwam aan regelmatige overstromingen. Het kwam de bewoning en het gebruik van uitgestrekte gebieden ten goede. Een zegen voor de natie. In de 20ste eeuw is op de overstromingen van 1926 (ook) gereageerd met dijkverhogingen. Na 1953 gebeurde dit eveneens, niet omdat in het gebied van de bovenrivieren ook maar iets gebeurd was, maar omdat men zich daar verontrust afvroeg of de dijken wel een verantwoorde bescherming boden. Zonder veel omwegen werd in navolging van het Deltaplan in 1956 voor het eerst een gewenst beschermingsniveau vastgesteld: een maatgevende afvoer van 18.000 m3/s te Lobith met een bijbehorende maximale overstromingskans van 1:1250 (zie bijlage C). Het daaruit voortvloeiende programma van dijkverbeteringen werd traag gestart en uitgevoerd, omdat de zaak minder urgent was dan die van de Delta en de door de zee beïnvloede benedenrivieren. Bij de Deltawerken bestond en ontstond weinig discussie over de normstelling voor werken, maar rees bij de afsluiting van de Oosterschelde verzet, vanwege de teloorgang van de inmiddels gewaardeerde natuurwaarden. Het leidde tot een ‘beleidsanalytische’ aanpak waarbij systematisch alternatieve maatregelen en hun uiteenlopende effecten werden geanalyseerd en gepresenteerd. Bij de dijkverbetering in het rivierengebied ontstonden in verschillende fasen conflicten, die voortvloeiden uit een technocratische aanpak zonder respect voor historische, landschappelijke en cultuurwaarden. Een conflict in Brakel (Bommelerwaard), waar rigoureuze plannen waren ontwikkeld, die weinig zouden overlaten van de dijkbebouwing, leidde tot de instelling van de Commissie Rivierdijken (Commissie Becht, 1977). Deze bestudeerde de kwestie ten principale, inclusief de uiterst simpele correspondentie die leidde tot de normstelling van 1:1250. Zij stelde voor het eerst officieel de vraag hoeveel water uit Duitsland zou kunnen komen. Daarvóór beschouwde men de rivier boven Lobith als een ‘black box’. Op de vraag aan het buurland ‘wat doen jullie met je dijken?’ was het antwoord ‘wij passen ons aan jullie aan.’ De conclusie van de commissie was, dat een maatgevende afvoer van 16.500 m3/s te Lobith paste bij de vastgelegde overstromingskans. Het betekende, dat de dijken wat bescheidener konden worden verbeterd. De commissie beval voorts aan om ‘uitgekiend’ te gaan ontwerpen, zodat bescheidener en plaatselijk beter passende oplossingen gekozen konden worden. Er werden provinciale coördinatiecommissies ingesteld om ontwerpen te beoordelen op hun omgevingseffecten, met name ten aanzien van ‘LNC-waarden’: Landschap, Natuur en Cultuur (Commissie Rivierdijken 1976). Een volgende conflict deed zich voor te Sliedrecht, in het gebied van de Benedenrivieren. Hier ontstond een patsituatie tussen gemeente en waterschap: men kon het niet eens worden over het dijktracé, gegeven de ondoenlijkheid van verbetering van de bestaande dijk met dichte bebouwing aan weerszijden. Van Veen, de geestelijk vader van het Deltaplan had voor de oorlog al vastgesteld, dat dijkverbetering in Sliedrecht geen optie was: de rivier zou moeten worden verlegd. Rijkswaterstaat (Directie Sluizen en Stuwen) werd ingeschakeld om openingen te vinden. Men paste de beleidsanalytische benadering toe: een grondige verkenning van problemen, mogelijkheden en effecten. (Rijkswaterstaat Directie Sluizen & Stuwen, 1986). De TU Delft werd ingeschakeld om effecten voor bewoning te beoordelen (de

27

28

Boer, 1987). Een rivierverlegging werd niet bestudeerd. Voor Sliedrecht werden oplossingen gevonden, maar de beleidsanalytische aanpak werd verder niet toegepast. Een volgende conflict, over de Bomendijk in de gemeente Voorst (Gelderse IJssel), leidde tot de instelling van de Boertien I. Actievoerders maakten bezwaar tegen het kappen van fraaie oude bomen in de bestaande waterkering bij verbetering ervan. Over dijkverbeteringen werden geen milieu-effect-rapportages (mer) uitgevoerd. De waterschappen, belast met de dijkverbetering, wensten daardoor niet gehinderd te worden. De commissie bestudeerde de kwestie van de rivierdijkverbetering wederom ten principale en kwam tot de conclusie dat de maatgevende afvoer van 16.500 m3/s nog steeds overdreven was: 15.000 m3/s zou passend zijn. Men moest ook werkelijk eens uitgekiend gaan ontwerpen: niet overgedimensioneerd en niet alleen in grond werken. Voortaan was een mer nodig. Bij de oorspronkelijke plannen voor dijkverbetering werd rigoureus vastgehouden aan het uitgangspunt dat verzwaring binnendijks moest plaatsvinden: het winterbed mocht niet aangetast worden. Uitgekiend ontwerpen kon inhouden, dat men dat losliet, en ook voor stedelijke ontwikkeling werd nog wel eens een aanslag op het winterbed gedaan. Het denken over het herstel van natuurwaarden in en langs de rivier was ongetwijfeld mede oorzaak van een omslag in het denken over de vormgeving van de afvoerfunctie van de rivier. De toenemende verharding van oppervlakken, door een verdergaande verstedelijking in het stroomgebied, leidde tot wateroverlast in de steden en een snellere afvoer van water naar de rivier, met de kans op hogere afvoergolven. Mogelijke klimaatsveranderingen met meer regenval zouden dit verschijnsel nog kunnen versterken. Internationaal ontstond tussen betrokken overheden overeenstemming dat met afvoeren zou moeten worden omgegaan in de (prioriteits)volgorde: vasthouden, bergen, afvoeren. Het betekent: vasthouden in de bodem, bufferen in opvangbekkens en pas daarna afvoeren naar zee. Men verliest daarbij overigens gemakkelijk uit het oog, dat wanneer grote watermassa’s via de Rijn ons land bereiken bufferen een geweldige opgave is, vanwege het kolossale ruimtebeslag dat vereist is, terwijl de zee dichtbij is. De beteugeling van de grote rivieren, m.n. de vastlegging van zomer- en winterbed, die geleidelijk was gerealiseerd leidde, zij het heel traag, tot een steeds hoger opslibbing van de rivier (minder ruimte in het winterbed). In combinatie met dijkverhoging en bodemdaling in de (veen)polders kwam en komt aldus de rivier steeds hoger in het land te liggen. Bij overstromingen kan dit plaatselijk tot diepere inundaties leiden. De combinatie van deze schrikbeelden, hogere afvoeren en groter gevaar bij dijkdoorbraken, leidde tot een in beleidskringen breed gedragen opvatting, dat de rivier meer ruimte zou moeten krijgen, overigens zonder veel kwantitatieve onderbouwing. De wateroverlast van de Maas in 1993, waarbij de waterstanden ongekende hoogten bereikten, leidden via de Commissie Boertien II, tot het tegendeel. Een groot deel van de Maas, ruwweg het gedeelte boven Grave was onbedijkt. Helaas was in het winterbed op forse schaal tot bebouwing over gegaan, zonder dat de betrokkenen op de hoogte waren van het overstromingsrisico. De roep om maatregelen ter beteugeling van de rivier was algemeen. Het gevolg was een immense beperking van de ruimte voor de Maas, doordat vrijwel over de gehele lengte ‘kaden’ werden aangebracht met een overstromingskans van 1:500. Buffering in de via afgraving te verbreden Grensmaas is slechts een belofte.

29

Figuur 3: Trouw donderdag 5 oktober 2000

30

De wateroverlast van de Rijn in 1995, die nergens tot overstromingen leidde, ondanks het feit dat grote delen van de dijken niet voldeden aan eisen van hoogte of sterkte, leidde tot ongekende evacuaties, die nationaal en internationaal als een groot succes werden bestempeld, maar voor de betrokkenen ongetwijfeld een traumatische ervaring waren: van huis en haard verdreven worden, zonder dat ook maar ergens sprake was van overstromingen. Het gevolg was een versnelling van het bestaande programma van dijkverbeteringen, om een afvoer van 15.000 m3/s aan te kunnen. Het gebeurde onder de volstrekt misplaatste vlag ‘Deltaplan grote rivieren’. De mer-procedure werd voor deze gelegenheid opzij gezet, maar de planontwikkeling lijkt meer dan ooit te zijn uitgegaan van LNC-waarden en uitgekiend ontwerpen. Er leek sprake van een ongekende harmonie in de omgang met belanghebbenden De ervaringen van 1993 en 1995 had twee belangrijke consequenties: • een verhoging van de maatgevende afvoer te Lobith naar 16.000 m3/s • een vaste vorm krijgen van het principe `Ruimte voor de Rivier’ zowel in termen van de bewaking van de bestaande ruimte als in termen van het scheppen van extra ruimte. In de paragraaf over bestaand beleid wordt daarop nader ingegaan.

2.3. Het wettelijk kader voor rijksbeleid De omgang met de waterkeringen is geregeld in de Wet op de Waterkering (1996). In de wet is vastgelegd, wat de maximale overstromingskans (overschrijdingskans) van dijken in een dijkring moet zijn. Deze normen, geformuleerd als een jaarlijkse kans, lopen uiteen van 1:1250 (gemiddeld eens in de 1250 jaar) voor het gebied van de bovenrivieren tot 1:10.000 voor de Randstad. De verschillen zijn gebaseerd op de ernst van overstromingen. Deze komen aan zee sneller en minder voorspelbaar, en de vluchtwegen naar hoge gronden zijn er langer. In de Randstad is de verstedelijking groter (meer potentiële slachtoffers) dan in bijvoorbeeld Friesland en Zeeland. Deze provincies hebben daarom een hogere overstromingskans: 1:4000. Bij de overschrijdingskans van bijvoorbeeld 1:1250 behoort voor de Rijn een maatgevende afvoer (tot 1995 15.000 m3/s te Lobith), die vertaald wordt in een maatgevend hoogwater (MHW) te Lobith en elders. Het MHW is de basis voor de dijkhoogte. De dijk moet voldoen aan een minimumprofiel. In het kader van de wet is geregeld dat de maatgevende afvoer via een standaardmethode regelmatig wordt herberekend op basis van recente waarnemingen en dat de dijkhoogtes daaraan worden aangepast. De dijken moeten ook periodiek worden getoetst om vast te stellen of de vereiste hoogte en kwaliteit nog wel aanwezig zijn. De zorg voor de keringen in het rivierengebied berust bij de waterschappen. Op deze wijze is een systeem gecreëerd, dat ervoor zorgt dat de kwaliteit van de keringen ook in gewijzigde omstandigheden op peil blijft. De eventuele hogere afvoeren, die het gevolg van klimaatsveranderingen zouden kunnen zijn, kunnen daardoor goed worden opgevangen. De hoge Rijnafvoeren van 1993 en 1995 hebben bij herberekening van de maatgevende afvoer geleid tot een waarde van 16.000 m3/s. Dit luidde automatisch een volgende operatie ter verhoging van de (afvoer)capaciteit van de rivier in.

31

32

Vooral aan de zeekant zijn achter de hoofdwaterkering veelal oude keringen aanwezig. Deze kunnen de functie van een tweede kering hebben. Dit is dan door het waterschap in zijn ‘keur’ vastgelegd. Eisen van rijkswege zijn er niet, hoewel de Vierde Nota Waterhuishouding (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997) belooft/voorspelt: ‘Provincies en waterschappen zullen in de planperiode eisen formuleren ten aanzien van deze keringen’. In de Randstad bijvoorbeeld ontbreekt een tweede kering. Compartimenteringsdijken, bedoeld om de omvang van overstromingen te beperken, zijn zeldzaam. Het betekent dat sommige dijkringen erg groot zijn. De Betuwe met de Tieler- en Culemborgerwaarden vormen één geheel. De Diefdijklinie op de oude grens van Gelderland en Zuid-Holland is een voorbeeld van een compartimenteringdijk. Van Lek naar Boven-Merwede vormen Diefdijk, Nieuwe ZuiderLingedijk en (oude) Zuider-Lingedijk een aaneengesloten geheel van Everdingen tot Gorinchem. De kering wordt slechts onderbroken door een afsluitbare opening voor de A2 en een dubbele sluis voor de Linge bij Asperen. Na de februariramp werd op Schouwen-Duiveland een delingsdijk aangelegd om te voorkomen, dat bij overstromingen het gehele eiland in een keer zou ondergaan. De Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) heeft het werken met overschrijdingskansen ter discussie gesteld en ook de normen als zodanig. Men zou naar de overstromingskansen van complete dijkringen moeten kijken. Dit gebeurt thans in het project Veiligheid Nederland in Kaart (VNK). Daaruit is tot nu toe bijvoorbeeld gebleken, dat de overstromingskans van de Randstad door een enkele zwakke plek groter is dan de vereiste 1:10.000, maar dat zij met beperkte verbeteringen op 1:30.000 gebracht kan worden. De Tielerwaard is eveneens beoordeeld. Behoudens een enkele zwakke plek (de inlaat van een oud inundatiekanaal voor de Waterlinie) is de overstromingskans 1:1.000, net te groot, vanwege de hogere MHW. Vervolgens zou men ook de risico’s voor bewoners, have en goederen eens beter moeten overwegen. Voor het rivierengebied geldt bijvoorbeeld, dat in sommige delen de omvang van de bevolking en van de economische activiteiten sinds de vaststelling van de norm van 1:1250 belangrijk gegroeid is. In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt deze discussie beloofd ‘rond het jaar 2000’.

2.4. Het huidige nationale beleid Het huidige beleid is gericht op het voldoen aan een maatgevende afvoer van 16.000 m3/s. Het beleid staat geheel in het teken van Ruimte voor de Rivier. Kort na de hoge afvoer van 1996 is een Beleidslijn Ruimte voor de Rivier tot stand gekomen. Deze eist strikte handhaving van het winterbed. Zo moest bij een beperkte buitendijkse verzwaring van de dijk in Boven-Hardinxveld aan de overzijde, in de Sliedrechtse Biesbosch, compensatie worden gevonden. In de Vierde Nota Waterhuishouding (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997) wordt gesproken over méér ruimte voor de rivier: ‘De bijna-overstromingen van de Rijntakken en de overstromingen in het Maasstroomgebied maken duidelijk dat de rivieren meer ruimte moeten krijgen. … Duurzame hoogwaterbescherming kan het beste worden gerealiseerd door zoveel mogelijk met natuurlijke processen mee te werken. … Voor de toekomst moeten we rekening houden met meer en hogere hoogwaters. … Hoewel er nog veel onzekerheden bestaan …. Zullen wijzigingen in de afvoer van de grote rivieren op de langere termijn een grotere claim leggen op het waterhuishoudkundig systeem. 33

34

…Een volgende ronde rivierdijkversterkingen is duur, maatschappelijk ongewenst …Retentiebekkens zijn vooral bovenstrooms van Lobith en Eijsden effectief. … Extra retentieruimte in Nederland is moeilijk te realiseren, maar niet onmogelijk. …Uit de Integrale Verkenning Rijntakken blijkt dat verlaging van het winterbed en verlegging van dijken uit oogpunt van waterstandsverlaging de meest effectieve maatregelen zijn. …Enkele polders (zullen) zijn gereserveerd voor waterberging bij extreem hoogwater (blz. 33). …De regering initieert een discussie over restrisico’s. …’ In de rapportage van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw (2000) is het gebrek aan ruimte voor het water hoofdthema. De gebeurtenissen op het einde van de 20e eeuw worden gedramatiseerd. De voorzitter in het voorwoord: ‘…Polders worden onder water gezet om dijkdoorbraken te voorkomen. Rivierdijken dreigen te bezwijken onder het hoge water …’ Bij die dijkdoorbraken gaat het overigens slechts om boezemkaden (EdB). De commissie wil bijstelling van veiligheidsnormen voor rivieren en kusten en aanwijzing van gebieden voor de opvang van water.… (Hoofdlijn advies) De situatie is, zeker na de recente verhoging van de rivierdijken, niet echt onveilig. …. Bij zeer extreme omstandigheden kunnen zich ook op korte termijn op sommige plaatsen onveilige situaties voordoen … De Rijn verandert van een smeltwaterrivier in een regenrivier’(Analyse). Dat laatste is onzin, dat was het altijd al (EdB). Een analyse van mogelijke hogere rivierafvoeren leert dat bij een middenscenario voor temperatuur- en neerslagontwikkeling de maatgevende afvoer van de Rijn slechts met 800 m3/s stijgt (Basisrapport bij het advies blz. 21). ‘Dijkverhoging ziet de Commissie niet als een duurzaam alternatief. Dijkverhoging betekent in wezen verhoging van de risico’s. Gaat het een keer mis, dan gaat het ook ernstig mis’(blz. 45). Men wil dat in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (2000) concrete ruimtereserveringen voor waterberging worden vastgelegd. De Commissie stelt vast dat een beleid op basis van Ruimte voor de Rivier tweeënhalf keer keer zo duur is als dijkverhoging, maar kiest voor een ander waterbeheer vanwege een aantal grotendeels niet economische baten (blz. 77). Gekwantificeerd wordt er niet. In het ‘Actieprogramma’ (Hoofdstuk 10) noemt men in de categorie ‘Geen-spijt’maatregelen ‘het op korte termijn aanwijzen van Rijnstrangengebied en Ooijpolder als retentiegebied’. Uit het concept-rapport (basisrapport genoemd) blijkt waarom: de RvR-aanpassingen om 16.000 m3/s aan te kunnen zullen pas in 2015 gereed zijn, daarom moeten deze twee gebieden snel worden gerealiseerd om eerder de 16.000 m3/s te kunnen halen. Daarna zou men ze dan voor 16.000-plus kunnen gebruiken. De Commissie stelt een kolossaal actieprogramma samen. Het ministerie lijkt niet echt raad te weten met de reeks van krachtdadige aanbevelingen. Voor de kwestie van restrisico’s wordt de Commissie Noodoverloopgebieden ingesteld. Voor de verwezenlijking van de capaciteit voor een afvoer van 16.000 m3/s wordt de Planologische KernBeslissing (PKB) Ruimte voor de Rivier gestart. In de startnotitie wordt verklaard, dat de 16.000 m3/s kan worden gehaald zonder retentiegebieden (Strategienota Ruimte voor Rivier 2002). Men vreest de maatschappelijke weerstand tegen deze en andere kunstgrepen.

35

36

2.5. Het internationale beleid Hierover kan men kort zijn. De Rijnoeverstaten zijn het eens over principes van waterbeleid: de trits vasthouden, bergen en (pas daarna) afvoeren. Het betekent dat men de wateroverlast niet op gebieden benedenstrooms afwentelt. Internationaal bestaan echter geen bindende afspraken over de mate van beveiliging en de technische uitwerking daarvan, laat staan de maxima die men afvoert. Nordrhein-Westfalen richt zich op een afvoergolf met een inhoud van maximaal 14.600 m3/s met een kans van 1:500. Dat staat in contrast tot de Nederlandse maatgevende afvoer van 16.000 m3/s.

2.6. Het idee van noodoverloopgebieden Het idee van noodoverloopgebieden, ofwel calamiteitenpolders, zoals ze eerst heetten, is geboren na de omvangrijke evacuaties van 1995. Na afloop van deze gedenkwaardige operatie verschenen diverse evaluaties. Deze stemden stuk voor stuk tot tevredenheid. Men was er in geslaagd om de bevolking redelijk geordend uit het gebied te laten vertrekken. Op basis van de ervaringen zou men in staat moeten zijn de evacuaties beter te plannen. Er werden middelen ontwikkeld om het verloop van eventuele overstromingen beter te kunnen voorspellen (Hoogwater Informatie-Systeem, HIS) en om vast te stellen welke maatregelen men in het kader van de rampenbestrijding zou moeten nemen (PoldEvac). Kritiek op de omvang van de evacuaties was er slechts in beperkte mate. Prof. Van der Ven bijvoorbeeld kritiseerde de ontruiming van de grootste betrokken kern, Tiel. Het zou gewoonweg onmogelijk zijn, dat de stad onderliep, omdat zij boven in een zeer grote dijkring ligt. De Tielse uitleg: ‘Je kunt zo’n stad toch niet midden in het water laten liggen?’ De stad lag natuurlijk niet midden aan het water, maar aan een overvolle rivier, waarvan de dijken ter plaatse geen tekenen van ontbinding vertoonden (EdB). In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt, zoals eerder aangegeven een ‘discussie over restrisico’s aangekondigd. Daarbij wordt enerzijds gesproken over een verdergaande rampenbestrijding (evacuatie uit ondergelopen gebied) en anderzijds over gecontroleerd inunderen: ‘Het gecontroleerd inunderen van één of enkele polders is … veruit te prefereren boven een ongecontroleerde overstroming’ (blz. 63). …Enkele polders (zullen) zijn gereserveerd voor waterberging bij extreem hoogwater (blz. 33). …De regering initieert een discussie over restrisico’s. … De Commissie Waterbeheer 21e eeuw formuleert voor de aanvang van haar werk uitgangspunten. Eén daarvan is dat het wenselijk is om naast retentiegebieden ook, voor noodgevallen ‘gebieden te hebben waar water gecontroleerd opgevangen kan worden’ (blz. 37). De Commissie reproduceert zonder commentaar de kaart met ‘calamiteitengebieden rivieren’ uit de Discussienota Ruimte voor de Rivier die ondertussen verscheen (Basisrapport blz. 84). Deze nota deed veel stof opwaaien met name vanwege de betreffende kaart. Deze bevat een grote reeks van mogelijke gebieden, zonder enige onderbouwing van de selectie. Zij werd samengesteld uit enkele beschikbare kaarten, die ten dele voor de opslag van gebiedseigen water werden ontwikkeld. Op de kaart (in de versie van de Commissie) zijn voor Gelderland alleen calamiteitengebieden aangegeven in de Tielerwaard en de Bommelerwaard.

37

38

2.7. Studies naar noodoverloopgebieden In reactie op het idee van noodoverloopgebieden zijn enkele studies verricht om er uitwerking aan te geven. De TU Delft schreef op verzoek van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat (DWW) twee beschouwingen over de idee. Zij exerceerde in studentenprojecten ook met specifieke gebieden. Op initiatief van de Kamer van Koophandel Rivierenland (Tiel), en met steun van o.a. de Provincie Gelderland verrichtte een consortium een studie naar de Tielerwaard als overloopgebied (WL Delft Hydraulics e.a 2001). In de eerste beschouwing van de TU werd geprobeerd vast te stellen wat men zich bij een noodoverloopgebied moest voorstellen: waarom, waar, hoe en wanneer en met name onder welke voorwaarden aan te wijzen en te gebruiken. Wij kwamen tot de volgende conclusies, die van belang zijn voor de beoordeling van het advies van de Commissie Luteijn: • Het aanwijzen van calamiteitenpolders is op het eerste gezicht een bizar beleidsvoornemen. De vrijwel voltooide rivierdijkverbetering en de aanvullende maatregelen in het kader van het project “Ruimte voor de Rivier” zorgen immer voor een sterke vermindering van het overstromingsrisico, …. de mogelijkheid om een zeer weinig voorkomende [nog nooit voorgekomen] afvoer van maximaal 16.000 m3/s bij Lobith benedenstrooms zonder veel problemen te verwerken. Véél beter dan het ooit geweest is! …. • De maatschappelijke haalbaarheid van het beleidsvoornemen is …. sterk afhankelijk van een goede onderbouwing en uitwerking van het concept …. • Het realiteitsgehalte van een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s zal men zo goed mogelijk moeten vaststellen en overdragen op de publieke en politieke opinie. … • Voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt een grote hoeveelheid zoekgebieden gepresenteerd. Er wordt niet bij aangegeven hoeveel nu eigenlijk nodig is, wat de geloofwaardigheid niet ten goede komt. • Het lijkt erop, dat men vrijwel de gehele last van de hoogwatergolf op de Waal wil afwentelen. … de gebieden langs de Waal worden intensiever gebruikt, dan die langs grote delen van de IJssel. • Er wordt … niet aangegeven … waarom verdergaande dijkverbetering zo volstrekt uit den boze is, dat het zelfs niet als referentie-alternatief mag dienen. Als het dan toch zo afschrikwekkend is … kan dit juist gebruikt worden om het gekozen alternatief relatief aantrekkelijkheid en aanvaardbaar te maken. • Grondgebruikers mogen misschien de indruk krijgen het slachtoffer te zijn, maar dan in ieder geval niet van willekeur. • Men zal een gemengde strategie van mitigerende en compenserende maatregelen moeten opwerpen. Daarbij mag niet alleen van kosten worden uitgegaan. Men offert de belangen van bepaalde eigenaren en gebruikers op ten bate van de gemeenschap. Het leed, dat bijvoorbeeld door de onzekerheid wordt veroorzaakt, mag wel tot uitdrukking komen in een zekere overcompensatie …’ (de Boer 2000, blz. 39 – 45).

39

Figuur 4: Maximale afvoer van de Rijn bij Lobith waarop de dijken zijn ontworpen (Bijlage Commissie Luteijn) 40

De tweede opdracht van de DWW behelsde een toespitsing op de maatschappelijke aanvaardbaarheid van noodoverloopgebieden. De dienst twijfelde daar kennelijk aan. De maatschappelijke aanvaardbaarheid werd getoetst met behulp van criteria die ooit voor de CRMH werden ontwikkeld toen SVV-II moest worden beoordeeld. Ten aanzien van de beleidsdoelen werd geconcludeerd: • ‘ … Het specifieke doel, dat men zich stelt, is, uitgaande boven wettelijke normen, eventuele, onwaarschijnlijk hoge afvoeren te kunnen verwerken zonder ongecontroleerde overstromingen. Dit specifieke doel is moeilijk te communiceren … • Een mogelijk tweede specifieke doel, dat overigens moeilijker te realiseren is, namelijk gebruik bij de dreiging van bezwijken van een dijk elders, lijkt een grotere mate van legitimiteit te hebben. Het betekent echter, dat de kwaliteit van de dijken kennelijk niet voldoende is. De reactie kan dan zijn: “Waarom doet men daar dan niets aan?”. En als men nu niet weet waar de kwaliteit onvoldoende is: “Doe dáár dan eerst iets aan!” Ten aanzien van beleidseffecten werd geconcludeerd: • ‘De instelling van noodoverloopgebieden is in beginsel positief voor de ontwikkeling van het rivierengebied. In de praktijk hoeft dit niet van belang te zijn: het overstromingsrisico is gering. Herhaling van de evacuaties van 1995 zou een belangrijke terugslag kunnen hebben [maar noodoverloopgebieden zijn er niet om die te voorkomen!]. • De gebieden, die aangewezen worden … zullen daarvan zeker een terugslag ondervinden …’ Ten aanzien van het beleidsinstrument waren de conclusies (nog) minder negatief. Grondgebruikers moeten soms wijken voor veiligheidszones, voor tijdelijke opslag van water (in uiterwaarden en boezemlanden) of voor de dreiging van de zee (inlagen) De algemene conclusie was: ‘Op het … niveau … van de beleidsdoelstellingen is het concept bepaalde discutabel omdat: - de overstromingskansen geringer zijn dan ooit, - het voor de hand ligt bestaande verschillen in overstromingskansen [die het gevolg zijn van verschillende beleidswijzigingen in decennia-lange dijkversterking na 1953] en eventueel overstromingsrisico’s te reduceren via partiële dijkverhoging, - het klassieke alternatief, dijkverhoging, niet bestudeerd wordt, …’ (de Boer 2002, blz. 39-43) Op de kaft van het rapport is de RvR-kaart afgedrukt, die weergeeft voor welke maatgevende afvoer dijken zijn ontworpen. De Waal, de Nederrijn en de Lek hebben over grote lengte de laagste en zwakste dijken. De westelijke dijk van het Pannerdens Kanaal valt eveneens in de slechtste categorie. Bij hogere afvoeren dan 15.000 m3/s is men in Millingen waarschijnlijk het slachtoffer. Dat is te gek voor woorden!

41

Figuur 5: Het 90 % betrouwbaarheidsinterval van de werklijn bij Lobith (Silva 2001, blz. 12)

42

De studie van WL c.s. was gericht op toepassing in een bepaald gebied (WL Delft Hydraulics 2001). De toepassing vertoont enkele opmerkelijke trekken: • er wordt uitgegaan van niet-aanleg van retentiebekkens, • men constateert, dat het inlaatpunt en daarmee het noodoverloopgebied eigenlijk te ver benedenstrooms ligt, maar geeft niet aan waar een dergelijk gebied dan wel zou moeten liggen, • het noodoverloopgebied wordt vrijgehouden van bewoningskernen, maar niet van hoofdinfrastructuur, zoals de A2, de A15 en de Betuweroute. Die mag kennelijk gewoon onderlopen.

2.8. Het idee van 18.000 m3/s te Lobith 2.8.1. Klassieke bepaling: black box De maatgevende afvoer wordt via een statistische analyse afgeleid uit piekafvoeren die zich in het verleden hebben voorgedaan. De basis vormen waarnemingen te Lobith die vanaf 1901 zijn verricht. Dit houdt in dat de Rijn boven Lobith eigenlijk buiten beschouwing wordt gelaten. Het is een black box benadering. De meetgegevens uit het verleden worden zo aangepast dat ze bij het huidig stroomgebied passen en de reeks wordt gehomogeniseerd. De gegevens worden in een grafiek geplaatst waar door middel van het trekken van een werklijn de optredende piekafvoer voor verschillende jaren kan worden afgelezen. Bij de afgeleide afvoer hoort een onzekerheidsband. Voor de maatgevende afvoer van 16.000 m3/s is er 90 % kans dat de maatgevende afvoer tussen de 13.000 m3/s en de 18.500 m3/s ligt. Hieruit volgt dat vanuit de klassieke bepaling een afvoer van 18.000 m3/s mogelijk is. De kans kan men uit een grafiek aflezen als zijnde 1:10.000. 2.8.2. Werken met grenswaarden De klassieke bepaling is natuurlijk een tikkeltje merkwaardig. Kennis van de Rijn boven Lobith en van ingrepen door met name de Duitse overheid moet een beter inzicht in de (on)mogelijkheid van hoge afvoeren kunnen geven. Er rijzen dan twee vragen: • welke afvoeren zijn mogelijk gebleken in delen van het stroomgebied van de Rijn, met name de zijrivieren Main en Moezel, maar ook kleinere zijrivieren dicht bij ons land, • welke capaciteit heeft de Rijn op het traject boven Lobith. Deze vragen liggen in elkaars verlengde: hoeveel water kan er toestromen en hoeveel overstroomt er in Duitsland. Deze vragen worden in een achtergrondrapport van de Commissie Luteijn besproken, op basis van eerdere rapportages. De schrijver, Silva (2001), geeft het volgende beeld: • Bovenstroomse zijrivieren kunnen als afvoertoppen samenvallen (wat nog nooit is gebeurd), op de Rijn boven Bonn zorgen voor een afvoertop van 18.000 m3/s. • Bonn is een bottleneck met een maximale capaciteit van 15.600 m3/s. • De benedenstroomse zijrivieren (Ruhr, Emscher en Lippe) kunnen, uitgaande van hun maximale afvoeren weer zorgen voor een niveau van 18.000 m3/s. • De Duitse Benedenrijn overstroomt in de huidige situatie bij een afvoer van 14.500 m3/s. • Het Duitse dijkversterkingsprogramma mikt op een afvoer van 14.600 m3/s in Lobith, maar de dijken zijn dermate royaal gedimensioneerd, dat ze een afvoer van 18.000 m3/s aankunnen, ook al loopt het water over de rand heen.

43

Figuur 6: Voorgenome Duitse maatregelen (Hoogwatermagazine 1) 44

In deze redenatie, die niet leidt tot een uitspraak in termen van kansen, is geen rekening gehouden met Duitse maatregelen, die de afvoertop kunnen verlagen, terwijl sommige daarvan (bijv. de geplande Bylerward-retentie) dat effect wel degelijk zullen hebben. De Duitse dijken spelen een sleutelrol in de redenatie. Nordrhein-Westfalen (NRW), verantwoordelijk voor deze dijken, ontkent ten stelligste, dat 18.000 m3/s Lobith kan bereiken. Men plant voor 14.600 m3/s en 16.000 m3/s is wel het maximum (mededeling aan de gemeenten Kleef en Kranenburg). 2.8.3. Speculatie In de vorige redenatie is natuurlijk al sprake van speculatie: het samenvallen van afvoertoppen, en het niet bezwijken van dijken onder waterstanden waarvoor ze in de verste verte niet zijn ontworpen. Een belangrijke toevoeging is de gevreesde klimaatverandering. Die bestaat uit twee onzekere factoren met een onzekere samenhang. Men verwacht een temperatuurstijging, maar deze kan sterk uiteenlopen. Temperatuurstijging leidt tot een grotere regenval, maar het is een open vraag of dat leidt tot meer regenval in het stroomgebied van de Rijn of elders. Silva schrijft: ‘Rekening houdend met klimaatverandering kan de maatgevende Rijnafvoer tot ruim 19.000 m3/s stijgen (maximum scenario rond 2100)’. Dat veronderstelt (EdB) dat de benedenstroomse zijrivieren hogere maximale afvoeren produceren en dat NRW de dijken verhoogt. Dat nu acht Silva gelet op de internationale solidariteit tussen de Rijnoeverstaten juist niet aannemelijk. 2.8.4. Concluderend: een schijn van kans De gevreesde afvoer van 18.000 m3/s kan men op verschillende momenten en plaatsen zien opduiken. Zij is echter ongeloofwaardig in de black box benadering (kijk in de Duitse zwarte doos), in een benadering via grenswaarden of systeemgrenzen (een opeenstapeling van onwaarschijnlijkheden) en ook al door een speculatieve toevoeging over klimaatverandering (de systeemgrenzen zijn al bereikt).

2.9. Het geheel overziende De omgang met hoogwater is in Nederland steeds ambitieuzer en beter geworden. Men is er in de vorige eeuw in geslaagd om de bedding vast te leggen en om hoge afvoeren binnen de bedding te houden. Na de hoogste afvoer van 1926 (12.600 m3/s) zijn dijkverhogingen uitgevoerd en na 1953 is men overstromingskansen met bijbehorende maatgevende afvoeren gaan vastleggen. Toen heeft men ook afscheid kunnen nemen van overloopmogelijkheden buiten het winterbed. Na 1995 is het programma van dijkverbetering versneld voltooid. Men heeft de rampenbestrijding (voor het geval het toch nog eens fout dreigt te gaan) nog beter georganiseerd. Een nieuwe operatie om onwaarschijnlijk hoge afvoeren van 16.000 m3/s is in voorbereiding. De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook een systematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle van waterkeringen. Toch wordt gespeculeerd op mogelijke overstromingen en een binnendijkse oplossing: het noodoverloopgebied. Studies verricht vóór de Commissie Luteijn hebben duidelijk gemaakt hoe problematisch het concept in maatschappelijk opzicht is. Als men grondgebruikers slachtoffert (laat onderlopen) moet daar een overmatige compensatie tegenover staan. Wat steekt, is dat door herhaalde veranderingen in het beleid de beschermingsgraad in het rivierengebied van plaats tot plaats verschilt: de oudste dijkverbeteringen (na 1956) gingen uit 45

Figuur 7: Tiengeboden aan de Ooijse bandijk, één van de weinige plekken waar dijkverhoging problematisch kan zijn.

46

van een afvoer van 18.000 m3/s , de nieuwste (o.a. alle na 1995) van een afvoer van 15.000 m3/s. Dat vraagt bij een verhoging van de maatgevende afvoer om een gelijktrekking van overstromingskansen en daarmee om een verdergaande dijkverbetering. De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook een systematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle van waterkeringen. Een geweldige verbetering in de aanpak! Er wordt desondanks gespeculeerd over een mogelijke afvoer van 18.000 m3/s, die bij nadere beschouwing hooguit een schijn van waarschijnlijkheid heeft. Hij zal hoe dan ook (mede door klimaatsverandering?) slechts geleidelijk bewaarheid kunnen worden. De gegarandeerde wettelijke procedure voorziet daarin. Het is op zijn zachtst gezegd prematuur nu al vooruit te lopen op een theoretisch mogelijke afvoer van 18.000 m3/s. Het is op zijn zachtst gezegd politiek lichtzinnig om maatregelen voor de 18.000 m3/s te plannen. Daardoor wordt de Duitse overheid automatisch gelegitimeerd om voor een aanvoer van 18.000 m3/s te zorgen. Men roept het onheil over zich af. Duitsland moet en wil meer aan vasthouden doen.

47

48

3. DE ADVISERING VAN DE COMMISSIE LUTEIJN 3.1. Inleiding De Commissie Noodoverloopgebieden moest zich buigen over de zin van dit concept en het vervolgens ook volledig uitwerken, alsof de zin eigenlijk bij voorbaat al vaststond. Men zette conform deze opdracht een grote reeks van stappen. Deze worden in dit commentariërende hoofdstuk niet stuk voor stuk gevolgd, omdat ze niet allemaal relevant zijn in het kader van de opdracht van acht gemeenten. In paragraaf 3.2. wordt aangegeven wat de opdracht van de Commissie inhield en waar in de commentaren accenten worden gelegd. Het rapport van de commissie is zeer beknopt. Daarom wordt in 3.3. geschetst welke studies aan de advisering ten grondslag liggen en welke door de TU zijn geanalyseerd. Vervolgens worden in 3.4 de aanbevelingen weergegeven. Vanzelfsprekend zijn deze het belangrijkste doelwit van commentaar. Commentaar van de TAW wordt beschreven in 3.5. In 3.6 wordt de kwaliteit van de rapportage besproken waarna de conclusies in 3.7 volgen.

3.2. Opdracht De Commissie Luteijn kreeg opdracht om ‘onafhankelijk advies uit te brengen over ‘gecontroleerd overstromen’ als middel om in extreme situaties het risico van overstroming van bepaalde gebieden (dijkringen) door de Rijn en de Maas te verkleinen’. ‘Bepaald’ betekent hier, zoals in het Nederlands gebruikelijk, onbepaald. Het gaat in feite om het gehele gebied van de bovenrivieren (EdB). Dit hield in het adviseren over: ‘ (I) de (regionale) aanvaardbaarheid van het concept van gecontroleerd overstromen; (VIII) selectie van gebieden die in extreme omstandigheden als gecontroleerd te overstromen gebieden (noodoverloopgebieden) kunnen worden ingezet en de daarbij gebruikte criteria; (IX) de directe en indirecte gevolgen van een aanwijzing én van het mogelijk gebruik van noodoverloopgebieden voor mens en goed, inclusief de noodzakelijke mitigerende en compenserende maatregelen; (X) ruimtelijke ordening en eventuele inrichtingsmaatregelen in noodoverloopgebieden; (XI) de sturing en regie bij zowel de aanwijzing van noodoverloopgebied als bij de feitelijke inzet van die gebieden als noodoverloopgebied; (XII) de organisatie van de rampenbestrijding betreffende het traject van ontruiming tot en met droogmaking en heringebruikname van een noodoverloopgebied; (XIII) de bestuurlijk-juridische vervolgstappen die nodig zijn met het oog op maatschappelijk en politiek draagvlak’ De Commissie verklaart met nadruk: ‘Bestaande veiligheidsnormen stelt zij niet ter discussie; uitgangspunt is de normering zoals die in de wet is vastgelegd’ (blz. 7 en 9). 49

50

Commentaar: Er wordt niet vastgesteld wat extreme situaties zijn en waarom nu juist dit vergaande middel moet worden bestudeerd. Een meer fundamentele vraag is waarom niet de discussie over ‘restrisico’s’ en in relatie daarmee de bestaande normen voor overschrijdingskansen wordt gevoerd. Die behoort vooraf te gaan aan de discussie over een technische maatregel.

3.3. De studies ter ondersteuning van de advisering De Commissie heeft om tot een verantwoorde advisering te komen een reeks van studies laten verrichten. In de rapportage worden deze vreemd genoeg niet herkenbaar opgevoerd (in een literatuurlijst, die verder uiterst summier is), maar ze zijn opgenomen op een toegevoegde CD-ROM. Te commentariëren rapportages In het verlengde van de thematische selectie, die is aangegeven in 3.2. krijgt in onze commentaren vooral de kwestie van nut en noodzaak, behandeld in een kosten-baten-analyse van Ecorys-NEI aandacht. (Witte 2002). Voorts is een rapport over de mogelijkheid van hogere afvoeren dan 16.000 m3/s, eveneens van het RIZA, van belang (Silva 2001). Een literatuurverkenning naar regionale aanvaardbaarheid van noodoverloopgebieden blijft buiten beschouwing, omdat zij sterk gericht is op individuele beleving (van bijvoorbeeld risico’s) en aanvaarding (laat ze meepraten). Daarmee is ze eerder op implementatie gericht. De wezenlijke kwestie van de rechtvaardigheid blijft buiten beschouwing De studies worden niet afzonderlijk gecommentarieerd, maar in het kader van de behandeling van de aanbevelingen van de Commissie.

3.4. De aanbevelingen van de Commissie 3.4.1. Inleiding De Commissie geeft in een aanbiedingsbrief bij het rapport aan wat haar belangrijkste conclusies zijn. Ze zijn ondergebracht in de rubrieken: • nuttig en noodzakelijk, • selectie van gebieden • inrichting en gebruik • regie en schadevergoeding en • gevolgen • beleidscontext De aanbevelingen onder die hoofden worden in de volgende paragrafen stuk voor stuk geciteerd en van commentaar voorzien.

51

Figuur 8: Het gebied dat via het Hollandsch-Duitsch gemaal bij Nijmegen afwatert op de Waal (Driessen e.a., blz. 113)

52

3.4.2. Nuttig en noodzakelijk “De Commissie vindt een rampenbestrijdingstrategie voor overstromingsrampen noodzakelijk. De aanwijzing van noodoverloop langs de Rijn en Maas is – als onderdeel van een rampenbestrijdingsstrategie – nuttig én noodzakelijk. Door de inzet van noodoverloop als airbag stijgt de waterstand benedenstrooms niet verder en wordt het overstromingsgevaar afgewend. Bij zo’n gecontroleerde overstroming is de kans op slachtoffers kleiner en de schade en maatschappelijke ontwrichting aanzienlijk geringer dan bij ongecontroleerde overstroming.” Commentaar Dit is een tamelijk complexe boodschap. De elementen worden afzonderlijk behandeld. • rampenbestrijdingsstrategie: de behoefte daaraan is evident, behoeft niet aangetoond te worden, • noodoverloop als onderdeel van zo’n strategie: dit is hoogst twijfelachtig, omdat het zeker met de functie en de plaats die de Commissie voor ogen heeft een structurele maatregel is. Dan kan men retentiegebieden, bypasses en ook dijken onderdeel van de rampenbestrijding noemen. De Commissie heeft niet gekeken naar deze alternatieve maatregelen. • kans op slachtoffers: die is er ook zonder noodoverloopgebied niet. Van inzet zal pas sprake zijn in zulke extreme omstandigheden, dat dan het gehele overstromingsgevoelige gebied al ontruimd is vanwege verregaande verweking van de dijken, • nuttig en nodig: dit is één van de meest verwerpelijke uitspraken van de Commissie. Uit de Kosten-Baten-Analyse van Ecorys-NEI blijkt dat de maatregel niet rendabel is: de investeringen wegen niet op tegen de baten, ook al zegt de Commissie om onverklaarbare redenen van wel. Zij voert daartoe zonder enige onderbouwing een maximale schade bij overstromingen van 55 miljard Euro op. In de KBA komt men nog niet tot de helft, gebaseerd op een omvang van de overstromingen die nog steeds (te) zeer omvangrijk zijn. 3.4.3. Selectie van gebieden “De Commissie heeft een zorgvuldige afweging tussen potentiële gebieden gemaakt. Voorop staat dat noodoverloopgebieden veilig en effectief moeten zijn. Gebieden met een grote bevolkingsdichtheid zijn daarom op voorhand uitgesloten, evenals gebieden die ver benedenstrooms liggen. Immers, des te verder stroomopwaarts, des te groter de effectiviteit. De potentiële gebieden zijn vergeleken aan de hand van vier criteria: sociaal maatschappelijke effecten, aanwezigheid van zeer risicovolle objecten, gevolgen voor landschap, natuur en cultuurhistorie en de economische effecten. Alles overwegende adviseert de Commissie voor de Rijn Rijnstrangen en Ooijpolder aan te wijzen en in te richten voor een watervolume van ruim 200 miljoen m3. Voor de Maas zou een deel van de Beersche Overlaat moeten worden ingericht met een volume van tenminste 100 tot 150 miljoen m3. Het ligt daarbij voor de hand het meest bovenstroomse deel hiervoor te kiezen. De Commissie adviseert om deze gebieden zo snel mogelijk geschikt te maken.” Commentaar • urgentie: ‘zo snel mogelijk geschikt maken’. Het is volmaakt onduidelijk waarom er zo’n haast is. Hij is ook op geen enkele manier te beredeneren. De Commissie acht de maatregel vooral noodzakelijk vanwege op de middellange termijn theoretisch mogelijke hogere afvoeren. Een motief kan zijn, dat men de gebieden voorlopig als retentiebekkens wil gebruiken. Dat staat alleen nergens.

53

54

•

•

ligging stroomopwaarts (Rijnstrangen, Ooijpolder en Millingerwaard): de maatregel is gericht op aftopping van een afvoergolf hoger dan 16.000 m3/s. Daarmee respecteert de Commissie bestaande normen nadrukkelijk niet. Men verlaagt aldus, volgens de woorden van de heer Luteijn zelf, de overstromingskans van de regio tot 1:4000. ‘En’ zo voegde hij bij zijn toespraak in het dorp Ooij toe ‘ik zie ook niet in waarom de overstromingskans in Friesland lager moet zijn dan hier’, Een capaciteit van 200 miljoen m3/s. De Commissie gaat uit van een maximale afvoer van 18.000 m3/s te Lobith. Daarvoor zou een capaciteit van 400 miljoen m3/s nodig zijn. Dat vond men qua ruimtebeslag te gortig. In de KBA wordt echter van het gehele volume uitgegaan. Dat bij de helft van de benodigde capaciteit nog steeds omvangrijke overstromingen kunnen optreden negeert de Commissie, en is vanzelfsprekend ook in de KBA niet terug te vinden.

3.4.4. Inrichting en gebruik “Noodoverloopgebieden zouden moeten worden voorzien van een inlaat- en uitlaatconstructie. Als het gevaar is geweken zijn ook pompen nodig om de gebieden weer droog te krijgen. Om te voorkomen dat ook aangrenzende polders onderlopen, is het nodig dat de noodoverloopgebieden aan alle kanten zijn omgeven door dijken. Groter woonkernen in de Ooijpolder en de Beersche Overlaat zouden omdijkt moeten worden. In Rijnstrangen zijn geen grote woonkernen aanwezig. Hierbij zal de overheid in overleg met betrokkenen moeten zoeken naar breed gedragen oplossingen. Omdat overloop maar zelden zal worden ingezet, is wijziging van de huidige planologische regels niet nodig. Bij ingrijpende ontwikkelingen zoals een woonwijk of industrieterrein is het aan de regionale en lokale bestuurders om te toetsen of de inzet als noodoverloop niet wordt belemmerd.” Commentaar • …voorzien van inlaat- en uitlaatconstructie … ook pompen nodig … aan alle kanten omgeven door dijken …grotere woonkernen omdijkt. Tot deze aanbevelingen komt iedereen, die zich met de kwestie bezig houdt. Dijken simpelweg doorsteken doe je gewoon niet en het leidt feitelijk tot ongecontroleerde overstromingen (!). Al deze maatregelen maken het concept structureel. Het is volmaakt onduidelijk wat het verschil met een retentiebekken is. • … wijziging van de huidige planologische regels niet nodig. Hier is een verschil met een retentiebekken. Men onttrekt het gebied niet aan zijn bestaande bestemming en behoeft dus niet tot schadevergoeding en opkoop over te gaan. Denkt men aldus op een koopje retentiebekkens te realiseren? Dat zal toch niet? 3.4.5. Regie en schadevergoeding “De rijksoverheid is verantwoordelijk voor de aanwijzing en de inzet van noodoverloop omdat de gevolgen hiervan regio-overstijgend zijn. Om de inzet van de gebieden in noodsituaties mogelijk te maken, is een aparte wet nodig. In deze wet zal ook de volledige schadevergoeding voor het onder water zetten moeten worden geregeld. Planschade als gevolg van de aanwijzing is al voldoende in de wet geregeld. De Commissie vindt het essentieel dat voor aanwijzing van de gebieden als noodoverloop, duidelijk is op welke wijze het Rijk de mogelijke schade zal vergoeden. Het Rijk moet de schaderegelingen voortvarend en adequaat toepassen.”

55

56

Commentaar • Het Rijk is verantwoordelijk voor de aanwijzing en inzet … omdat de gevolgen regiooverstijgend zijn. Als het gaat om de Rijn is dat niet zo. Het effect blijft beperkt tot de provincie Gelderland. Die zou men dus ook de verantwoordelijkheid voor de inzet kunnen geven • …volledige schadevergoeding …..Daarmee kan men, zoals eerder betoogd niet volstaan. Er staat overigens niet, dat het om nieuwwaarde gaat. 3.4.6. Gevolgen “De Commissie is zich terdege bewust van de gevolgen van noodoverloop voor de bewoners en de gebruikers van de betrokken gebieden. Zij hecht er aan de onzekere tijd tot aan aanwijzing zo kort mogelijk te houden. Als het Kabinet tot aanwijzing overgaat zijn er wettelijk vastgelegde mogelijkheden tot inspraak en het aantekenen van beroep. Vooraf moet helderheid zijn over de wijze waarop getroffenen schade krijgen vergoed. Voorzieningen die moeten worden getroffen om noodoverloopgebieden in te richten, dienen zo veel mogelijk in overleg met direct betrokkenen te gebeuren. Zorgvuldige communicatie is daarbij van groot belang. Als inzet van noodoverloop aan de orde is, hebben de bewoners minimaal een dag de tijd zichzelf, het vee en hun eigendommen in veiligheid te brengen. Om deze evacuatie in crisistijd ook daadwerkelijk goed te laten verlopen is het nodig dat deze goed wordt voorbereid en dat bewoners ook ‘in tijden van rust’ regelmatig worden geïnformeerd over de rampenbestrijding.” Commentaar • … De Commissie hecht er aan de onzekere tijd tot aan aanwijzing zo kort mogelijk te houden. Het kan helemaal niet kort (wetswijziging etc.) en de bevolking zal de mogelijkheid dat het allemaal niet doorgaat meer waarderen dan de zekerheid dat het wel doorgaat. • … hebben de bewoners minimaal een dag de tijd zichzelf, het vee en hun eigendommen in veiligheid te brengen. De bewoners worden al veel eerder geëvacueerd, het vee ook. Het meenemen van eigendommen (piano’s, wasmachines, antieke kasten) is in dit kader niet bevorderlijk. Of zou men bedoelen dat alleen goederen, die nagelvast zitten volledig worden vergoed? 3.4.7. Beleidscontext “In onze gesprekken in de regio is veelvuldig naar voren gebracht dat de inzet van noodoverloopgebieden in een extreme situatie niet los gezien kan worden van de het totale pakket van maatregelen om het rivierengebied te beschermen tegen overstromingsgevaar. De Commissie onderschrijft dit. Het advies presenteren wij u aan de vooravond van de inspraak over de Startnotitie Ruimte voor de Rivier. In deze notitie wordt aandacht besteed aan structurele maatregelen die nodig zijn om te voldoen aan de veiligheidsnorm. Deze maatregelen zullen moeten passen in een lange termijn visie, waarbij rekening wordt gehouden met een nog grotere maatgevende rivierafvoer. De Commissie is van mening dat het (volgende) Kabinet de noodzakelijke bouwstenen op tafel heeft om invulling te kunnen geven aan een samenhangend pakket van structurele maatregelen en een overstromingsrampenstrategie waar de noodoverloopgebieden deel van kunnen uitmaken.”

57

58

Commentaar • Deze maatregelen zullen moeten passen in een lange termijn visie, waarbij rekening gehouden wordt met een nog grotere maatgevende rivierafvoer. Dit is een buitengewoon wijze uitspraak. Het gaat bij Luteijn om de lange termijn: men neemt 18.000 m3/s als uitgangspunt. Op de korte en zelfs de middellange termijn zal die zich niet voordoen. Rekening houden is heel goed: men moet op basis van waarnemingen blijven rekenen aan de kwestie om voorbereid te zijn. Dat is gelukkig in hoofdzaken bij wet geregeld. Rekening houden kan ook betekenen ‘voorbereid zijn’. Men moet dus een beeld hebben van nodige aanpassingen aan de rivierbedding en zijn opstaande randen, om op termijn additionele maatregelen te kunnen nemen.

3.5. Het commentaar van de Technische Adviescommissie Waterkeringen Het advies van de TAW, uitgebracht in oktober 2002, is heel beschaafd (zie Bijlage B). Het is dermate omzichtig geformuleerd, dat men alleen weet wat er eigenlijk staat als men het concept-advies heeft gelezen (zie Bijlage A). Dit is uitgelekt via dagblad Trouw. De TAW is een adviescollege van de Minister, dat niet onafhankelijk is: het is o.a. samengesteld uit diensthoofden van de Waterstaat, vertegenwoordigers van adviesbureaus en wetenschappers. De relatie tussen deze categorieën is innig. Scherp kritische adviezen zijn dus vrijwel uitgesloten als ze ‘het beleid’ niet behagen. De secretaris is hoofd Waterkeren op het Hoofdkantoor van Rijkswaterstaat. Het advies, d.d. 8 oktober 2002 behelst het volgende: • Instemming met het principe van noodoverloop: in het kader van de rampenbestrijding liever een gecontroleerde, dan een ongecontroleerde overstroming. Het mag echter niet in de plaats van structurele maatregelen komen. • Nader onderzoek nodig vóór besluiten tot aanwijzing en inrichting. Antwoord is nodig op vragen als: waar en wanneer helpt het, wordt het doel wel bereikt, wat is er nodig voor een besluit? In een toelichting plaatst de TAW verdergaande kanttekeningen: pak eerst zwakke plekken in de keringen aan (dat helpt echt), evacuaties zijn hoe dan ook nodig (er vallen dus geen slachtoffers bij overstromingen), de investeringskosten wegen niet op tegen de baten (ofwel bespaarde overstromingskosten), de werkzaamheid van het instrument is hoogst onzeker (hoe constateert men dat een overstroming onvermijdelijk is, zal de waterstandsdaling voldoende zijn en komt zij wel op tijd). ‘De TAW acht dit een lastige problematiek, die echter opgelost moet worden, wil er sprake kunnen zijn van het effectief inzetten van noodoverloopgebieden.’ Voor de goede verstaander is het advies vernietigend. In een memo van 24 september staat terzake van het concept-advies o.a. ‘Belangrijke kritiekpunten van ons concept … overnemen maar neutraler formuleren’. Het concept-advies, opgesteld door deskundigen, stelt: ‘Naar het oordeel van de TAW kan op basis van het advies “Gecontroleerd overstromen” en de onderliggende rapporten niet geconcludeerd worden dat aanwijzing van noodoverloop … nuttig en noodzakelijk is en dat noodoverloop de meest optimale oplossing is’. Noodoverloopgebieden zijn minder effectief en efficiënt dan de Commissie beweert, v.w.b. het tweede in strijd met het rapport en de achtergrondrapporten van de Commissie zelf! Er is scherpe kritiek op de Kosten-Baten-Analyse, waarin de niet geborgen 200 miljoen m3, die voor overstromingen zal zorgen niet als schadepost voorkomt.

59

Figuur 9: Het gebied rondom Arnhem in 1830 en 2000 (Commissie Luteijn, blz. 40)

60

Dat komt (EdB) eenvoudigweg doordat de KBA is gemaakt voordat de Commissie zich had bedacht. Dat wordt niet vermeld. Het is slechts één van de vele gebreken van de rapportage. In de bijlage staan tal van behartigenswaardige opmerkingen die den volke ten onrechte worden onthouden. Enkele worden hier genoemd: • Het onderscheid tussen retentiebekkens en noodoverloopgebieden is onduidelijk, onder andere vanwege de inrichtingsmaatregelen. • De noodoverloopgebieden geven een structureel hogere veiligheid benedenstrooms (het is dus een structurele maatregel EdB).

3.6. Kwaliteit van de rapportage in het algemeen De rapportage vertoont zeker twee typen van gebreken: • inhoudelijke sprongen • gebrekkige illustraties Inhoudelijke sprongen. Vreemde sprongen worden gemaakt rond de kwestie van de berging van 200 miljoen in plaats van 400 miljoen. Men acht 400 miljoen eigenlijk nodig, maar (kennelijk) onder de druk van een groot ruimtebeslag vestigt men alsnog de hoop op Duitse maatregelen waarin men eigenlijk geen fiducie had. Men presenteert in een klein tabelletje een mogelijke overstromingsschade van 55 miljard (blz. 32), die nergens in het rapport wordt onderbouwd en uit achtergrondrapporten niet af te leiden is. Het is hooguit de helft. Gebrekkige illustraties. De vergelijking van de verstedelijking van het gebied van Arnhem/Nijmegen nu en in 1830 geeft aan dat het gebied toen totaal onbewoond was (blz. 40). Meer dan eens worden Maas en Rijn-illustraties verwisseld. Men laat een Maasdorp in de Rijn verdrinken (blz. 10). Erger is dat men een noodoverloopgebied al inzet bij 16.000 m3/s (blz. 52).

3.7. Conclusies De Commissie concludeert, dat Noodoverloopgebieden nuttig, nodig en urgent zijn. De noodzaak wordt uitgaande van een mogelijke hoge afvoergolf niet aangetoond. Op basis daarvan kan zij ook bezwaarlijk urgent zijn. Van nut kan onmogelijk sprake zijn, omdat geen schade voorkomen kan worden. Uitgaande daarvan hoeft men geen aandacht te besteden aan de problemen in en met de Kosten-Baten-Analyse. Vanuit de TAW wordt commentaar geleverd op de twijfelachtige functionaliteit van noodoverloopgebieden. Men weet niet vast te stellen of en wanneer een dijk bezwijkt, dus ook niet wanneer en hoe het noodoverloopgebied in te zetten. Men twijfelt feitelijk aan het concept als zodanig. De Commissie Luteijn verwerpt feitelijk zelf het idee van noodoverloopgebieden door te kiezen voor aftopping van een hoogwatergolf bij Lobith. Zij kiest in wezen voor volledig ingerichte retentiebekkens op de plaatsen waar men ook eerder retentiebekkens gedacht had.

61

62

De heer Luteijn verklaart, volkomen terecht, dat door deze maatregel, de overstromingskans in het rivierengebied wordt verminderd, tot 1:4000. Dat nu is in strijd met de Wet op de Waterkering. Een wetswijziging in deze zin had de Commissie niet in gedachten. In het hoofdstuk ‘Opdracht’ verklaart zij zich te zullen houden aan de bestaande normen. De geloofwaardigheid van de rapportage wordt nog verder verminderd door slordigheden in de redenaties en gebreken in illustraties.

63

Figuur 10: Marlen voor het graven van de ringgracht

64

4. BESCHRIJVING EN ANALYSE VAN GRENSOVERSCHRIJDENDE MOGELIJKHEID

EEN

4.1. Inleiding In allerlei stukken wordt de mogelijkheid van grensoverschrijdende samenwerking bij de tijdelijke berging van water genoemd. De enige studie ernaar is die van Royal Haskoning en Zandvoort naar de mogelijkheid van een retentiebekken in de Ooijpolder en de Millingerwaard, uitgevoerd in opdracht van het Polderdistrict Groot Maas en Waal (van Haselen e.a., 2001). Bewoners van het Duitse aangrenzende gebied ervaren dit vanzelfsprekend als bedreigend, als agressie van een al lang niet meer vreemde mogendheid. Met name op verzoek van de Duitse opdrachtgevers wordt aan deze kwestie aandacht besteed. Eerst wordt aangegeven wat het Duitse beleid ten aanzien van waterberging is (4.2). Vervolgens wordt aangegeven in hoeverre er behoefte is aan waterberging nabij de grensovergang (4.3). Daarna wordt geanalyseerd in hoeverre er een uitgesproken en onderbouwde behoefte aan grensoverschrijdende berging is (4.4). Tenslotte wordt ingegaan op de uitwerking, met name de vraag of het betreffende gebied i.c. de Duffelt in termen van Duits beleid acceptabel is. Het leidt tot een oordeel over de gewenstheid van het idee (4.5).

4.2. Het Duitse beleid ten aanzien van waterberging In Duitsland worden in het kader van de filosofie ‘vasthouden, bergen, afvoeren’ tal van maatregelen genomen. In Baden-Württemberg is men op de Bovenrijn begonnen met retentiebekkens. Het eerste, achter de Kulturwehr Kehl, was in eerste instantie bedoeld om verdroging van een gebied langs de Rijn tegen te gaan. Het heeft echter ook de functie van een retentiebekken, Retentionsraum, gekregen. De maatregelen langs de Bovenrijn (boven Karlsruhe) hebben als doel de verhoging van afvoergolven, ontstaan door de verregaande kanalisatie van dit deel van de rivier, ongedaan te maken. Daarvoor heeft men zo ongeveer alle voormalige Rheinauen nodig. De Rijnkanalisatie in zijn huidige gedaante is vooral het gevolg van na-oorlogs ingrijpen. De rivier is niet veel meer dan een stroomgeul tussen nieuwe bandijken, in gebruik voor waterafvoer, scheepvaart en elektriciteitsopwekking door Franse waterkrachtcentrales. De ingedijkte Rheinauen hebben een gemengde functie: agrarisch bedrijf (voornamelijk bosbouw), natuur en recreatie. Er is nauwelijks sprake van bewoning. De realisatie van Retentionsraüme verloopt desondanks moeizaam omdat de lokale bevolking zich eendrachtig tegen de operatie keert. Een van de grootste bezwaren is de kwel die vanuit gevulde bekkens ontstaat en in de omgeving al snel de kelders blank zet. Bij de Kulturwehr heeft men om het dorp Marlen een ringgracht gegraven, die wordt bemalen door een nieuw gemaal dat uitslaat op het bekken. Om het grondwaterpeil binnen de ringgracht goed te kunnen drukken zijn putten geslagen die ook weer bemalen worden en de ringgracht blijven vullen. Nordrhein-Westfalen heeft na de hoge afvoeren van 1993 en 1995 een omvangrijk ‘RVR’programma ontwikkeld. Het bevat verschillende typen van maatregelen: uiterwaardverlagingen, dijkverleggingen en retentiebekkens, waarvan er overigens slechts één ‘Taschenpolder’ is, bedoeld voor de aftopping van een afvoergolf: Bylerward boven Kleef.

65

Figuur 11: Waterschappen, dijken en uitwatering in het Nederlandse deel van de Duffelt in 1930. (Driessen e.a., blz. 72) Middenonder de Querdamm met een overlaat. In 1945 is de rijksgrens verlegd naar de Querdamm. Bij Nijmegen een tweede overlaat.

66

Het Bundesland heeft voor deze maatregelen geen onteigeningstitel. Men is afhankelijk van vrijwillige verkoop en gaat dus voorzichtig om met belanghebbenden. In retentiebekkens worden geen woonkernen opgenomen, ook niet binnen een omringdijk. De enige kern die thans nog in een dergelijke situatie verkeert, is Schenkenschanz, een oorspronkelijk Nederlandse vesting op het oude splitsingspunt van Rijn en Waal, die tegenwoordig in de uiterwaard Salmort ligt. Na recente verbetering van de waterkering is zij weer van een ommuring voorzien. Als er al woningen blijven staan in een bekken moeten ze hoogwatervrij worden gemaakt. Men kan dan geen problemen van welke aard dan ook krijgen wanneer het bekken wordt gebruikt. In Duitsland worden noodoverloopgebieden niet overwogen. Men durft het niet eens voor te stellen.

4.3. De behoefte aan waterberging nabij de grensovergang In het programma van Nordrhein-Westfalen worden langs het gehele traject beneden Keulen maatregelen uitgevoerd. Komend vanaf Lobith is de eerste maatregel een dijkverlegging benedenstrooms van de Emmericher Rijnbrug. Deze dient eerder voor verbetering van de afvoer dan voor berging. De tweede maatregel is de vorming van een Taschenpolder Bylerward. In een voorstudie zijn alternatieven in termen van omvang en inrichting aangegeven. De conclusie van deskundigen is, dat een alternatief met een capaciteit van 10 miljoen m3 het beste is. De inzet van dit retentiebekken zou een waterstandsverlagend effect van 11 cm hebben (Gewecke, 2001).

4.4. Een uitgesproken behoefte aan grensoverschrijdende waterberging? Er is al omstreeks tweehonderd jaar sprake van grensoverschrijdende samenwerking bij de aanpak van hoogwaterproblemen of tenminste van het respecteren van wederzijdse belangen. Het meest sprekende voorbeeld daarvan is het Hollands-Duits gemaal in de Ooijpolder, onderaan de Nijmeegse brug. Problemen kunnen ontstaan bij gebiedsafwatering, bij overstromingswater van elders, maar ook bij ingrepen in de rivierbedding, die elders tot overstromingen kunnen leiden. Oplossingen daarvoor werden soms in Staatsverdragen vastgelegd. Zo is bijvoorbeeld in 1918 bij Staatsvertrag met het Deutsche Reich vastgelegd, dat de ‘Lobither Kribbe’, oftewel de Spijkse Overlaat gesloten mocht worden. Dat was overigens in 1957 nog niet gebeurd (Hess e.a. 1957). Deze overlaat leidde hoge afvoeren vóór de flessehals van Lobith af naar de vallei van de Oude IJssel. Voortdurende problemen in de Duffelt met Nederlands overstromingswater uit de Ooijpolder leidde in 1853 tot een verdrag met Pruisen over de aanleg van een Querdamm op de grens. In de Querdamm zat overigens weer een overlaat om overstromingswater van Millings of Pruisisch grondgebied te kunnen afvoeren (Driessen en van de Ven, 1999) waar terug te vinden in literatuurlijst).

67

68

Uit de beschikbare stukken kan men niet afleiden dat er behoefte is aan een gezamenlijk opvang van water. De enige studie, die aandacht besteedt aan een grensoverschrijdende mogelijkheid is die van Haskoning voor het Polderdistrict Groot Maas en Waal. In deze studie wordt, uitgaande van de inzet van retentie bij afvoeren van meer dan 16.000 m3/s (!) een aantal ruimtelijke alternatieven voor retentie in de Ooijpolder en de Millingerwaard geschetst. Daaraan wordt in strijd met de uitgangspunten een fictief alternatief met inschakeling van de Duitse polders ten westen van Kleef toegevoegd. Men deed dit om de volgende redenen: ‘Bij deze fictieve variant is in Duitsland het gebied relatief groot en leeg. Dit betekent, dat er tegen weinig extra gedupeerden méér water kan worden geborgen. Bijkomend voordeel is dat in de gehele polder de waterstand dusdanig laag kan worden gehouden dat de inundatieschade significant lager zal zijn. Daarnaast wordt het mogelijk de inlaat bovenstrooms van het splitsingspunt te leggen, waardoor alle Rijntakken in Nederland voordeel ondervinden van de retentie in de Ooijpolder’ (blz. 25). De vraag is natuurlijk wat al deze argumenten waard zijn. Men vindt ze in andere bronnen niet terug. De Commissie Luteijn noemt een gedeeltelijke ligging van een noodoverloopgebied op Duits grondgebied als een theoretische mogelijkheid met de vermelding: ‘Uit overleg met bestuurders van deze Duitse deelstaat, is gebleken dat noodoverloop daar onvoldoende draagvlak heeft´. Zij voegt daaraan toe: ‘De commissie adviseert om te zoeken naar een optimale samenhang tussen noodoverloopgebieden in Nederland en compartimentering van dijkringen in Nordrhein-Westfalen.’ Zij geeft geen indicatie van een mogelijke denkrichting (blz. 19). In een interview opgenomen in het Duits-Nederlandse Hoogwatermagazine klaagt de verantwoordelijke minister van Nordrhein-Westfalen, Höhn over de onrust die Nederland bij de Duitse bevolking heeft veroorzaakt door de ideeën over noodoverloopgebieden. ‘Und dann wird vorgeschlagen, im Notfall Deiche zu zerstören und das dahinter liegende Gebiet zu überfluten. NRW wird nicht zulassen, dass dabei auch deutsches Gebiet überflutet wird’ (nr4, blz. 5). In de gemeenschappelijke verklaring bij het werkprogramma 2002 – 2006 voor DuitsNederlandse hoogwaterbescherming wordt verklaard: ‘NRW en provincie Gelderland / RWS zijn bereid gezamenlijk alle mogelijkheden te onderzoeken voor het bergen van water in het grensgebied, aan beide kanten van de Rijn. Bij dit onderzoek worden de desbetreffende Kreise, gemeenten en organisaties betrokken (blz. 16).’

4.5. Ooij-Duffelt als noodoverloopgebied? De dreiging van een grensoverschrijdend noodoverloopgebied is, gelet op het voorgaande, niet concreet. Er is enerzijds een welomschreven behoefte aan retentie in de vorm van de Bylerward en anderzijds de (lichte) dreiging om in plaats daarvan de Duffelt te gebruiken als noodoverloopgebied. Dat kan natuurlijk niet, maar men moet zich afvragen wat het verschil is tussen noodoverloopgebieden in de visie van Luteijn en retentiebekkens in de Duitse opzet. Hier worden de betreffende gebieden getypeerd en geconfronteerd met de wederzijdse eisen.

69

Figuur 12: De bandijken op de linker Rijnoever voor aanleg van de dijk Griet – Griethausen (Hess e.a., blz. 17)

Figuur 13: De uiteenlopende ligging van kernen in de Duffelt (Teunissen e.a., blz.89) 70

Bylerward is een onderdeel van een groot gebied tussen Grieth en Griethausen met een uitloper naar Kalkar dat in de jaren zestig binnen de bandijk werd gebracht. Het ging om ca. 4000 ha. die bijna jaarlijks overstroomden en nog eens 4000 ha. die minder vaak onderliepen. Het waterstandsverhogend effect ervan was 14 cm. Dit gevoegd bij het sluiten van de Spijkse Overlaat (9cm) leidde tot een extra dijkhoogte van 23 cm. Een beperkt deel van het destijds bedijkte gebied, 870 ha., wordt volgens de voorkeursvariant omgezet in een retentiebekken. De capaciteit is 10 miljoen m3, het waterstandsverlagende effect volgens Gewecke c.s. 11 cm. In het gebied zijn geen woonkernen aanwezig. De woningen liggen doorgaans hoog en zijn vrijwel uitsluitend agrarisch gebonden. Getroffen gebouwen: 3 – 10. De Duffelt (en in mindere mate ook de Ooij) is een gebied met een lange nederzettingstraditie. Het gebied ten noorden van de stuwwal was in de Romeinse tijd al bewoond. Dat geldt voor de oeverwal van Kleef tot Millingen maar ook voor Zyfflich, op zijn rivierduin, dat tot 14,5 m hoog is, ca. 4 m boven het maaiveld van de polder. De bedijking van het Duitse deel en het gebied van Millingen was al rond 1300 voltooid. De westelijke dijk liep van Wyler (op hoge grond) via Zyfflich naar de rivier. De dijkring van de Ooij werd voor 1400 voltooid. Erlecom lag oorspronkelijk aan de andere kant van de Rijn, maar kwam na een rivierverlegging in het gebied terecht. Middels de Erlecomse dam werd het later binnengedijkt. De dijk via Zyfflich is door het ontstaan van een grotere dijkring geleidelijk verdwenen. De dijk langs de oorspronkelijk Waalbocht loopt nog steeds uiterst schilderachtig van de oude kerk en het hof van Ooij onder de naam Kerkdijk, met een onderbreking naar de Kapitteldijk, genoemd naar het eertijds belangrijke kapittel van Zyfflich. De nederzettingen in het gebied vertonen fysischgeografisch opmerkelijke verschillen, niet zozeer qua nederzettingsvorm als wel qua relatie met het water. • Enkele nederzettingen liggen zeer opvallend op rivierduin, zandopduikingen van meters hoog. Het geldt voor Persingen in de Ooij (een nadrukkelijke ‘landmark’), voor Zyfflich (op een lang en grillig duin), voor Kekerdom (met een latere dijk dwars over het duin, en een buitendijkse ligging van de eeuwenoude kerk) en misschien ook voor de oude kern van Ooij met de kerk en het restant van Kasteel Ooij, samen een grillig en schilderachtig geheel. • Andere nederzettingen van Rindern tot Kekerdom liggen veel minder opvallend op de oeverwal. Eén dorp, Mehr, ligt binnen in het gebied curieus op een dubbele oeverwal. • Enkele kernen liggen binnen in het gebied, Niel en Leuth. Gelet op de vroeger regelmatig optredende wateroverlast is dat vreemd. • Boerderijen liggen in het gebied soms op ongewoon hoge individuele woonterpen. Men vindt het in de Ooij, in Mehr en in Niel. In het laatste dorp is er een bizar contrast tussen de lage ligging van de kerk (met een reeks overstromingsmerken) en de hoge ligging van een reeks gebouwen er omheen. Landschappelijk gezien is het gebied van bijzondere kwaliteit. Het was al in de zeventiende eeuw geliefd om zijn afwisselende vergezichten vanaf de stuwwal bij Nijmegen en Kleef (= klif). Aelbert Cuyp, recent geëxposeerd in Amsterdam en Washington, werkte in het gebied (bijvoorbeeld een schilderij van kasteel Ubbergen in de Ooij) en veel later de grote Koekoek, wiens riante huis in Kleef een museum voor romantische landschapschilderkunst is.

71

Figuur 14: Boerderijen op het hoogste punt van het rivierduin van Zyfflich. Eén van de weinige plekken die bij inundatie droog blijft.

72

Landschappelijk en cultuurhistorisch gezien is de bedijking van dorpen als Mehr, Niel en Zyfflich een regelrecht drama, maar ook die van de oeverzone vanaf Kekerdom is een afschuwelijke falsificatie. Een dijk voor Beek-Ubbergen en het Meer langs verbreekt de zichtrelatie tussen Ooij en het lage deel van de stuwwal. Het gebied voldoet in geen enkel opzicht aan de Duitse criteria voor retentiebekkens door de aanwezigheid van diverse kernen, die ook volgens de Commissie Luteijn omdijkt zouden moeten worden. Hier is ook absoluut geen sprake van het terugwinnen van ruimte die de rivier ontnomen is. Het gebied werd meer dan 600 jaar geleden al aan de rivier ontrukt, met uitzondering van het gebied van Erlecom, dat enkele eeuwen later werd herdijkt.

73

74

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Noodoverloopgebieden volgens de Commissie Luteijn moeten een golf met een maximum van 18.000 m3/s (te Lobith) aftoppen tot 16.000 m3/s. Het optreden van een dergelijke golf is speculatief, hooguit theoretisch mogelijk. De Duitse overheid werkt aan een dijkverhoging die een aanvoer van 14.600 m3/s in Lobith mogelijk moet maken. Men erkent dat de dijken misschien een afvoer van 16.000 m3/s toelaten, maar niet meer. Na de uitvoering van de operatie ‘Ruimte voor de Rivier’ (die mikt op 16.000 m3/s) zijn onze dijken daarop berekend. Het probleem van 18.000 m3/s is dus irreëel. Noodoverloopgebieden kunnen op deze wijze noch nodig, noch nuttig en al helemaal niet urgent zijn. Noodoverloopgebieden werken misschien niet eens. Dat is het oordeel van de Technische Adviescommissie Waterkeringen. Noodoverloopgebieden waarmee men, zoals Luteijn, een afvoergolf aftopt en aldus de overstromingskans structureel vermindert, zijn in strijd met de Wet op de Waterkering, waarin de kansen (ofwel de minimale bescherming) zijn vastgelegd. Als men de risico’s in sommige gebieden te groot acht moet men de aangekondigde risicodiscussie beginnen. Dat kan in theorie leiden tot een aanpassing van de wettelijke norm voor bepaalde gebieden. Vervolgens moet dan worden vastgesteld welke maatregelen moeten en kunnen worden genomen om aan die norm te voldoen. Het is voorlopig niet bijster aannemelijk dat het noodoverloopgebied daarvoor in aanmerking komt, en al evenmin, dat het dan bij het splitsingspunt komt te liggen. De mogelijkheid van een grensoverschrijdend noodoverloopgebied Ooij/Duffelt komt al helemaal niet in aanmerking, alleen al omdat Nordrhein-Westfalen het onder water zetten van een dergelijk bewoond gebied zonder meer afwijst. Als men de omvang van mogelijke overstromingen te groot acht moet men gaan compartimenteren, zoals op de grens van Gelderland en Zuid-Holland vanouds gebeurt middels de Diefdijklinie en op de grens gebeurt middels de Querdamm. De kosten van dergelijke maatregelen zijn niet gering. Compartimenteren kan in principe ook in het kader van de rampenbestrijding, als zich daadwerkelijk een overstroming voordoet. Het is dan wel nodig vooraf te bepalen hoe men daarbij te werk moet gaan en met name waar provisorische keringen kunnen worden opgeworpen. Over hogere afvoeren hoeft men zich geen zorgen te maken. Die worden via de regelmatige herziening van maatgevende afvoeren uitstekend gevolgd. Nu werkt men aan maatregelen om 16.000 m3/s aan te kunnen, terwijl er nooit meer dan 12.600 m3/s gemeten is. Zou die 16.000 m3/s wel echt kunnen komen? Er valt bij de operatie 16.000 m3/s, thans ‘Ruimte voor de Rivier’ gedoopt, veel te zeggen voor dijkverbetering, omdat daarmee de historische ongelijkheid van bescherming wordt weggenomen of op zijn minst verminderd. Het is eigenlijk onverteerbaar, dat gegeven eenzelfde norm (1:1250) sommige dijken zijn gedimensioneerd op 18.000 m3/s, andere op 16.500 m3/s en nog andere, de meest recente, ten onrechte op 15.000 m3/s.

75

76

De operatie ‘Ruimte voor de Rivier’ zou helemaal tussen de bestaande dijken kunnen worden voltrokken, vrijwel zonder dijkverhoging. Als men in plaats daarvan overgaat tot algemene dijkverhoging, heeft men in de toekomst nog royale mogelijkheden voor de vergroting van ruimte tussen de bandijken, een uitgestelde operatie RvR. De Commissie Luteijn claimt ten onrechte per onmiddellijk ruimte op het land. Dit is waarschijnlijk ingegeven door de angst dat deze door verstedelijking steeds verder dichtslibt. De regio kan deze angst wegnemen, door een aantal gebieden, zoals het Circul van Ooij, maar bijvoorbeeld ook de binnenlanden van het Land van Maas en Waal te vrijwaren van verstedelijking. Een claim op dergelijke gebieden voor de tijdelijke opslag van water is echter niet te motiveren.

77

78

AFKORTINGENLIJST CRMH DWW HIS KBA LNC-waarden mer MHW NRW PKB RIZA RvR RWS SVV-II TAW TU VNK WL

Centrale Raad voor de Milieuhygiëne Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat Hoogwater Informatie-Systeem Kosten-Baten-Analyse Landschap-, Natuur- en Cultuurwaarden milieu-effect-rapportage maatgevend hoogwater Nordrhein-Westfalen Planologische KernBeslissing Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en behandeling Ruimte voor Rivier Rijkswaterstaat Structuurschema Verkeer en Vervoer Technische Adviescommissie Waterkeringen Technische Universiteit Delft Veiligheid Nederland in Kaart WL Delft Hydraulics

Afvalwater-

ILLUSTRATIES Foto’s in de rapportage zijn genomen door de TU Delft. Figuur 8 en Figuur 11 met toestemming overgenomen uit: Het Hollandsch-Duitsch Gemaal; een waterstaatkundig moment tussen Nijmegen en Kleef; in opdracht van het vm polderdistrict Groot Maas en Waal te Druten vervaardigd door prof. G.P. van de Ven, Nijmegen / M. Slooves, Grave.

79

80

LITERATUURLIJST Barry, J.M.; Rising tide; The great Mississippi Flood of 1927 and how it changed America; 1997 Bestuurlijke Begeleidingsgroep Ruimte voor Rijntakken; Advies Ruimte voor Rijntakken; Arnhem, februari 2000 Boer, E. de; Evacuation as a mitigating measure against flooding; IAIA-paper; Estoril, 1996 Boer, E. de; Het veld ruimen; De laatste fase van het defensief tegen de rivier; in opdracht van Rijkswaterstaat DWW, rapport Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen TU Delft; juni 2000 Boer, E. de; Nood-overloopgebieden een noodgreep?; De maatschappelijke aanvaardbaarheid van een nieuw concept ter bestrijding van hoogwaterproblemen; in opdracht van Rijkswaterstaat DWW, rapport Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen TU Delft; februari 2002 Boer, E. de; Social dilemmas in flood control; reflections on past and present practices in The Netherlands; IAIA-paper; New Orleans, 1997 Boer, E. de / Hurkens, J.F.H.; Sociale aspecten in de beleidsanalyse dijkversterking Sliedrecht; Resultaten van een studie in opdracht van Rijkswaterstaat, de Provincie ZuidHolland en het Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden; Delft, maart 1987 Boer, E. de / Zhou, H.M.; Droge voeten voor droge soepen, overstromingsgevaar voor Honig Merkartikelen Nijmegen; Delft, 1994 Bruin, D. de, e.a.; Ooievaar, De toekomst van het rivierengebied; Stichting Gelderse Mileiufederatie, 1987 Commissie Noodoverloopgebieden; Gecontroleerd Overstromen; Advies van de Commissie Noodoverloopgebieden; 2002 Commissie Noodoverloopgebieden; Nieuwsbericht, Noodoverloopgebieden; nummer 3, februari 2002

periodiek

van

de

Commissie

Commissie Rivierdijken; Interim Rapport; ‘s Gravenhage, maart 1976 Commissie Rivierdijken; Rapport Commissie Rivierdijken, Den Haag, maart 1977 Commissie Waterbeheer 21e eeuw; Waterbeleid voor de 21e eeuw; Geef water de ruimte en de aandacht die het verdient; 31 augustus 2000 Deelstaat Nordrhein-Westfalen, Rijkwaterstaat Directie Oost-Nederland en de provincie Gelderland; Hoogwatermagazine, nummer 4; mei 2002

81

82

Driessens, A.M.A.J, Ven van de, G.P.; Het Hollandsch-Duitsch waterstaatkundig monument tussen Nijmegen en Kleef; Druten, 1999

Gemaal,

Een

Duin van, M.J., Hendriks, A.M.T, e.a.; Watersnood 1995; Een terugblik voor de toekomst; juni 1995 Ellen van, W.F.T.; Ruim baan voor de stroomgeul; Tijdschrift de Ingenieur nr. 21; 13 december 2000 Gerwen, B.A.A. van; De Tielerwaard als noodoverloopgebied; een herinrichtingsvoorstel voor de Tielerwaard, nadat de huidige gevolgen voor de diverse functies bij een gecontroleerde overstroming inzichtelijk zijn gemaakt; stageverslag; februari 2001 Gewässerdirektion Südlicher Oberrhein/Hochrhein; Gesamtkonzept Ökologische Flutungen im Integrierten Rheinprogramm – Ziele, Rahmenbedingungen, Optimierungsmöglichkeiten –; Lahr, februari 2000 Gewecke und Partner; Vorstudie Rückhalteraum “Bylerward”, Teil A Zusammenfassende Ergebnisdarstellung; in opdracht van Minsterium für Umwelt unde Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes NordrheinWestfalen; februari 2001 Gossen, M.; Die Düffel, eine Naturlandschaft am Niederrhein; Kleve, 15 mei 1986 Haselen van e.a. (Haskoning); Verkennende studie retentie Ooijpolder (concept); in opdracht van het Polderdistrict Groot Maas en Waal, rapport; Nijmegen, 2001 Hess, F., e.a.; Der Deichbau Grieth – Griethausen und seine Bedeutung für den linksniederrheinischen Grenzraum; Denkschrift; Kleve, 1 augustus 1957 Heugten van, W. en W.; Land van Kleef; Gids door de geschiedenis, kunst, cultuur en taal van het land aan de Duitse Nederrijn Hoogendoorn, R., Poot, K.; Waterbeleid in de 21e eeuw, lunchpauzelezing DWW; Delft, 30 oktober 2000 Internationale Commissie ter bescherming van de Rijn; Actieplan Hoogwater; maart 1998 Internationale Kommission zum Schutze des Rheins (IKSR); Hochwasserschutz am Rhein; Bestandsaufname; maart 1997 Klijn, F., Most van der, H.; Calamiteitenpolders een ruimteclaim in het rivierengebied?; rapport WL Delft Hydraulics; september 2000 Landesanstalt für Umweltschutz; Auswirkungen der Ökologischen Flutungen der Polder Altenheim; Ergebnisse des Untersuchungsprogramms 1993-1996; Lahr, juli 1999 Löffler, M.; Notitie ‘Retentiegebieden en Overloopgebieden’ (concept); De verschillen op een rijtje; 8 september 2000

83

84

Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Integrale Verkenning inrichting Rijntakken; Hoofdrapport “Een weegschaal voor rivierbeheer”; mei 1996 Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Vierde Nota waterhuishouding; Regeringsvoornemen; Den Haag, 1997 Ministerie van Verkeer en Waterstaat; Toetsing uitgangspunten rivierdijkversterkeringen (eindrapport); januari 1993 Oberrheinagentur; Rahmenkonzept des Landes Baden-Württemberg zur Umsetzung des Integrierten Rheinprogramms; Lahr, september 1996 Projectgroep CF612; Wonen en ruimte voor water in het rivierengebied; locatiekeuze, inrichtingsmogelijkheden en gebruik van een calamiteitenpolder; studentenrapport; april 2001 Projectorganisatie Ruimte voor de Rivier; Samenvatting Startnotitie MER; In het kader van de PKB-Procedure; Ruimte voor de Rivier; Den Haag, mei 2002 Provincie Gelderland; Ruimtelijke visie op de Rijntakken; Een creatieve visie op de inpassing van rivierverruimende maatregelen, gezien vanuit de ruimtelijke ontwikkeling van de Rijntakken en omgeving; Arnhem, 2 december 1999 Public Works History; Stemming the Tide: Design and Operation of the Bonnet Carre Spillway; number 17; december 1990 Raad voor Verkeer en Waterstaat; Veiligheid in zorg voor bestuurders; 2001 Rijksmuseum Amsterdam; de Physique Existentie dezes Landes; Jan Blanken (1755-1838) inspecteur-generaal van de waterstaat; essaybundel/catalogus; 1987 Rijkswaterstaat; Sociaal-maatschappelijke aspecten van noodoverloopgebieden; Oestgeest, 14 maart 2002 Rijkswaterstaat Directie Sluizen & Stuwen; Eindrapportage projectgroep proefproject dijkverbetering Sliedrecht; 1986 Rijkswaterstaat Directie Sluizen & Stuwen; Eindrapportage projectgroep beleidsanalyse dijkverbetering Sliedrecht; 1986 Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland; Inventarisatie van inundatiegebieden Rijntakken rond 1890; maart 1997 Rijkswaterstaat Directie Oost-Nederland; RVR-deelproject: Identificeren van maatregelen; Hoofdrapport; juli 1998 Rijkswaterstaat Directie Zeeland; Herstel Natuur Westerschelde, Alternatieven; januari 1996 Rijkswaterstaat Directie Zeeland; Herstel Natuur Westerschelde, Projectenbundel; januari 1996

85

86

Riza Rijksinstituut voor integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling; Afvoerverdeling Rijntakken; Een verkenning van de mogelijkheden en effecten van een andere afvoerverdeling onder maatgevende omstandigheden; november 1999 Scholtes, J.C.; Wie laat het in nood overstromen? Besluitvorming en informatievoorzieningen bij de ingebruikstelling van een noodoverloopgebied; Afstudeeronderzoek; Delft, februari 2002 Silva, W.; Hoogwaterbescherming langs de Rijntakken; Onzekerheden en omgaan met onzekerheden; 2001 Silva, W., Klijn, F., Dijkman, J.; Ruimte voor Rijntakken; Wat het onderzoek ons heeft geleerd; in opdracht van Rijkswaterstaat, directie Oost-Nederland; oktober 2001 TAW; Under pressure 1995; The condition of the Dutch river dikes during the flood period of January-February 1995; Delft, december 1995 TAW; Van overschrijdingskans naar overstromingskans; juni 2000 Teunissen, D., e.a.; De Duffelt; Feestuitgave bij het eerste lustrum van de heemkundekring ‘De Duffelt’- uitgegeven in samenwerking met ‘Numaga’; Nijmegen, 1975 Tillie, J.; Ontwerp van een beslissingsmethodiek voor de inzet van noodoverloopgebieden langs de Waal; hoofdrapport, afstudeeronderzoek; maart 2001 Ven van de, G.P.; Aan de wieg van Rijkswaterstaat; wordingsgeschiedenis van het Pannerdens Kanaal; 1976 Ven van de, G.P., Driessen, A.M.A.J., e.a.; Niets is bestendig; De geschiedenis van de rivieroverstromingen in Nederland; Utrecht, 1995 Wet op de Waterkering; 1996 WL | Delft Hydraulics; Case study naar de nooidoverloopgebieden; hoofdrapport; augustus 2001

effecten

en

consequenties

van

Zhou, Hou-Ming; Towards an operational risk assessment in flood allevation; theory, operationalization and application; proefschrift; 1995

87

BIJLAGEN Bijlage A: Concept advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 13 september 2002 Bijlage B: Advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 8 oktober 2002 Bijlage C: Briefwisseling Minister – GS Gelderland 1956

Bijlage A: Concept advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 13 september 2002

Bijlage B: Advies Commissie Noodoverloopgebieden door TAW d.d. 8 oktober 2002

Bijlage C: Briefwisseling Minister – GS Gelderland 1956