‘Het kan beter’ Marc Calon
Bijdrage aan het boek ’Missie en mores’ ter gelegenheid van het afscheid van Jan van der Moolen als directeur van het Centraal Fonds Volkshuisvesting. Marc Calon is voorzitter van Aedes, branchevereniging van woningcorporaties. Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel. Februari 2013 _____________________________________________________________________________
Inleiding Het is 2013. Woningcorporaties zorgen er dagelijks voor dat een dikke vijf miljoen mensen in Nederland goed en betaalbaar wonen in een kleine twee en een half miljoen huizen. Voor die huurders, daar doen we het voor. Daar staan we voor en daar zijn we trots op. De Nederlandse sociale huisvesting kent een traditie van ruim honderd jaar. De verschijningsvorm van woningcorporaties is in die tijd telkens veranderd. Ook de huidige vormgeving is niet heilig. We onderzoeken de onderdelen van het systeem die beter kunnen. We lopen niet weg voor de gevallen waarin het misloopt. ’Het moet beter’ was niet voor niets de titel van de visie uit 2010 van de branchevereniging, waarvan ik voorzitter mag zijn. We beseffen dat we ons werk alleen goed kunnen doen op basis van maatschappelijk vertrouwen. Ongetwijfeld zijn er over honderd jaar nog steeds mensen die hulp kunnen gebruiken bij het vinden van een huis waarin ze zich prettig voelen en dat ze kunnen betalen. Gelukkig zullen ook dan veel mensen zichzelf kunnen redden op de markt, hoe die er dan ook uit ziet. Misschien hebben dan veel minder mensen hulp nodig, misschien juist meer. De woningcorporatie in zijn huidige verschijningsvorm of de grootte van de corporatiesector zijn geen doelen op zich, slechts middelen. Maar ik wil er aan werken dat het unieke systeem van sociale huisvesting dat in Nederland opgebouwd is, ook over honderd jaar nog in enigerlei vorm bestaat. Juist voor de mensen die er dan op aangewezen zijn, want die zullen er altijd blijven. Dan moeten we vandaag nadenken wat daarvoor nodig is. Ken uw geschiedenis Dit is niet de plek voor een volledige geschiedenis van de sociale huisvesting. Maar voor een goed begrip zijn de grote lijnen relevant. Met name de positionering van de huisvesters ten opzichte van samenleving, overheid en de markt is relevant. Die discussie is nog steeds actueel. Laten we ons bijvoorbeeld blijven beseffen dat de oorsprong van de organisaties die we nu woningcorporaties noemen ligt in particuliere initiatieven van verschillende aard. Kerken, vakbonden, werkgevers en notabelen namen om uiteenlopende redenen de taak op zich om te zorgen voor de huisvesting van mensen ‘aan de onderkant van de samenleving’. Daar lagen vaak idealistische motieven en maatschappelijk verantwoordelijkheidsgevoel aan ten grondslag. Maar ook de wens om tevreden, gezonde en goed uitgeruste mensen aan de fabriekspoort te krijgen. De bemoeienis ging soms ver: medewerkers kwamen bij hun huurders controleren of de was gestreken in de kast lag. Andere tijden. In 1901 kregen we met de eerste Woningwet het eerste wettelijk kader. In de loop van de vorige eeuw professionaliseerden de instellingen en kwamen ze onder steeds meer overheidsinvloed te staan. Veel ervan werden als gemeentelijk woningbedrijf ook
1
organisatorisch onderdeel van de overheid. De maatschappelijke verankering nam langzaam maar zeker af. Minder samenleving, meer overheid. Vooral na de Tweede Wereldoorlog lag de nadruk op woningbouw. De overheid bestreed met subsidies de woningnood en woningcorporaties kregen vooral het karakter van uitvoeringsbedrijven. Al dan niet als formeel onderdeel van de lokale overheid. En daar waren ze zeer succesvol in: corporaties waren niet alleen meer verhuurders, maar ontwikkelden zich ook richting professionele bouwbedrijven. Er ontstond een omvangrijk financieel systeem tussen corporaties en het Rijk van aan de ene kant jaarlijks miljarden objectsubsidies en aan de andere kant leningen van datzelfde Rijk. Een systeem met hoge kosten, een subsidie-orgie, zouden we - met de kennis van nu – zeggen. De verhouding met gemeenten was lang niet altijd vlekkeloos. Voor een terugtredende overheid lag daar een kans om een stap te zetten. Dat leidde tot de bruteringsoperatie, die in de negentiger jaren door staatssecretaris Heerma afgerond werd. Leningen en subsidies werden tegen elkaar weggestreept en verrekend. Woningcorporaties gingen verder als zelfstandige ondernemingen, zonder winstoogmerk, binnen de kaders van overheidsregels werkend aan een publiek belang. Als bruidsschat kregen ze hun woningen en ander vastgoed mee. Met dat kapitaal moesten ze zich voortaan redden, als maatschappelijke onderneming tussen overheid en markt. Sceptici vroegen zich af of dat financieel wel haalbaar zou blijken. Bomen tot in de hemel? Maar het tij zat aanvankelijk behoorlijk mee. In een opgaande vastgoedmarkt werden al die woningen doorlopend meer waard. Iedere ochtend dat een corporatiedirecteur wakker werd, was de bedrijfswaarde van zijn onderneming toegenomen. Los van de vraag of hij financieel volledig ‘in control’ was. Een scherp oog is niet nodig als de winst uit de verkoop van woningen ruim voldoende is om exploitatieverlies (onrendabele toppen) op sociale huurwoningen te compenseren. Een riante overwaarde maakt het gemakkelijk om tekorten te financieren met leningen. Lage rente maakte leningen voor nieuwe investeringen goedkoop en de leningenportefeuille groeide gestaag. Onder die omstandigheden en met politieke en maatschappelijke druk ‘in de rug’ kon de taakopvatting breder worden. An sich was daar niks mis mee. Uitvoering van de maatschappelijke taak van de corporatie was er bij gebaat. Corporaties investeerden in de woonomgeving en in leefbaarheid. Ze bouwden en beheerden maatschappelijk vastgoed voor maatschappelijke instellingen. Door het bouwen van wat duurdere huurwoningen en goedkope koopwoningen maakten ze gemengde wijken haalbaar. Alle activiteiten vonden hun verantwoording in een bijdrage aan goed wonen. Maar dan nog was er veel mogelijk. Nederland werd op veel plekken een stukje mooier gemaakt, maar de legitimiteitsvraag verdween naar de achtergrond. Wethouders en ministers stonden te klappen voor een stoomschip, een universiteitscampus of het opkopen van hoerenpanden om een wijk te redden. Deze omstandigheden hadden gevolgen, die we nu pas scherper gaan zien. De voorspoedige ontwikkeling van de (vastgoed)markt bracht nauwelijks prikkels om efficiënt te werken met zich mee. In rijke tijden lijkt een scherpe beoordeling van activiteiten minder noodzakelijk. Was er teveel vermogen op zoek naar een bestemming? En was het speelveld wel voldoende scherp afgebakend? Enkele woningcorporaties gingen zich meer spiegelen aan commerciële vastgoedbedrijven dan aan hun collega sociale verhuurders. Ook maatschappelijk ondernemerschap is ondernemerschap: er kon veel geleerd worden van commerciële ondernemers. Goede dingen en slechte dingen. De verleiding van de beloningen die daar bij horen bleken groot. Zonder tegenmacht werd te veel verwacht van de zelfbeheersing. Te veel markt? Sommige ego’s konden de weelde niet dragen en vergaten waar het allemaal om begonnen was. Ze zagen de maatschappelijke grenzen niet meer en werden er onvoldoende op gewezen. Sommigen geloofden zelfs dat ze er mee weg zouden komen als ze met de vingers in de suikerpot zouden zitten. Ten onrechte. Hoeveel ‘sommigen’ kun je hebben? Tegelijkertijd deden verreweg de meeste corporatiebestuurders consciëntieus hun werk en waren zuinig waar het moest. Ze investeerden waar het maatschappelijk nodig was en bleven wars van elke dikdoenerij. ‘Alles voor de huurder,
2
die het niet breed heeft’. Soberheid als basis voor de identiteit van de corporatie. Zij voelen zich terecht beledigd als ze nu generaliserend in de hoek van die ‘sommigen’ worden gezet. Want als iemand er last van had en heeft, zijn zij het. Maar het blijkt voor velen makkelijker de hele sector over één kam te scheren dan de nuance te zien. Achteraf kunnen we ons wel afvragen in hoeverre er binnen de sector een collectieve verantwoordelijkheid werd gevoeld? En of bijvoorbeeld de branchevereniging daar een grotere rol in had kunnen spelen? Maatschappelijk ondernemerschap is potentieel een krachtige combinatie. Maar kent ook risico’s als deze niet goed is ingeregeld. Zeker als ontwikkelingen sneller gaan dan wetgever, toezichthouder of brancheorganisatie met wetten en afspraken kunnen bijbenen. Het feest is over De financiële en economische crisis legde meedogenloos de tekortkomingen van het systeem bloot. Het ‘verdienmodel’ was ingesteld op een opgaande vastgoedmarkt, maar daar kwam een abrupt einde aan. Het feest was over. Verkoop van woningen werd steeds moeilijker en de opbrengst werd lager. Het sinds de brutering moeiteloos revolverende fonds stokte, terwijl de plannen voortgingen. De belangrijkste inkomsten van corporaties werden door inflatievolgend huurbeleid beperkt, terwijl met name bouwkosten nog steeds toenamen. De politiek begon met het afromen van het vermogen van de sector. Wellicht krabben ze zich achter de oren of ze toch niet te veel sturingsmogelijkheden uit handen gegeven hebben. Te weinig overheid? Nog steeds leeft het idee dat de bomen in de sector tot in de hemel groeien en het allemaal wel wat minder kan. De effecten daarvan treden in op het moment dat die werkelijkheid achterhaald is. Woningmarkt en economie worden onvermijdelijk direct de dupe van de beperking van de investeringscapaciteit van woningcorporaties. Tegelijkertijd is het maatschappelijk vertrouwen beschadigd door de evidente gevallen van onkunde, hoogmoed en fraude. Terwijl maatschappelijke ondernemingen het op langere termijn niet redden zonder dat vertrouwen. De situatie is voor de politiek aanleiding de ordening van de sector en de bijzondere maatschappelijke positie van corporaties tussen markt en overheid kritisch te bezien. Gezien de actuele noodzaak om een gat in de schatkist te vullen leidt dat tot keuzes waardoor de toekomst van de sociale huisvesting op het spel komt te staan. Het feest is over, maar er smeulen nog brandgaten in het tapijt. Niet iedereen hoeft zich aangesproken te voelen, maar vooral de eerder aangehaalde ‘sommigen’ bepalen het beeld. Terwijl de Nederlandse woningcorporaties er onverdroten dagelijks voor blijven zorgen dat miljoenen mensen in Nederland goed en betaalbaar wonen. Dat wordt door de – terechte aandacht voor de beschreven ongelukken en ontwikkelingen grotendeels aan het zicht onttrokken. Helaas. Een maatschappelijke sector krijgt ruimte en vertrouwen, als zij aantoonbaar haar maatschappelijke rol doelmatig en integer invult en als zij haar legitimatie in de samenleving vindt. Daar liggen de uitdagingen die de sector zichzelf de komende jaren moet stellen. Toekomst sociale huisvesting Het moet beter en het kan beter. Uitgangspunt van mijn gedachten daarover is dat er een toekomst is voor de sociale huisvesting. Dat verdient Nederland. Er blijven mensen die zijn aangewezen op hulp bij het vinden van geschikte huisvesting, om welke reden dan ook. Zij moeten daar op kunnen rekenen. De markt voorziet daar niet in. De overheid hoeft daar haar beperkte middelen niet aan te besteden als maatschappelijke ondernemingen die taak op zich nemen. Die kunnen dat beter en goedkoper. En door hun maatschappelijke inbedding zitten ze dichter op de lokale samenleving. Daar komt bij dat het unieke Nederlandse stelsel zijn waarde heeft bewezen. Er is geen aanleiding het kind met het badwater weg te spoelen. Woningcorporaties zien voor zichzelf een blijvende opdracht. In meer dan 100 jaar is een systeem tot stand gebracht dat steunt op een ‘maatschappelijk gebonden vermogen’, waar samenleving en corporatiebestuurders zuinig mee moeten zijn.
3
Corporatiebestuurders geven leiding aan een onderneming die dat vermogen beheert, zonder er de eigenaar van te zijn. Zij zetten het zuinig en verstandig in voor huisvesting van huurders, voor onderhoud, verduurzaming en voor speciale groepen. In de traditie van goed ‘rentmeesterschap’ zorgen zij tevens dat het vermogen behouden blijft voor de huurders van de toekomst. Dat vraagt soms om investeringen in het heden, soms om zuinigheid en reservering. Aan de hand van duidelijke financiële en volkshuisvestelijke ankers. Ook van politici mag dergelijk rentmeesterschap verwacht worden. Kortzichtig ‘lenen van de toekomst’ moet voorkomen worden. Nog niet zo heel lang geleden oordeelden we dat we een luxeprobleem hadden: de pensioenfondsen hadden te veel vermogen. Er moest geld terug naar de burger. Inmiddels weten we - met de benefit of hindsight – beter. Pensioenfondsen zijn op afstand van de overheid gezet. Om vergelijkbare redenen is dat ook voor het corporatievermogen nodig. Met de discussie of de corporatiesector niet te groot geworden is, verkeren we in feite weer in een luxepositie. De vraag is legitiem: is het huisvesten van 5 miljoen mensen in goede woonwijken tegen lage prijzen wel of niet te ruimhartig? Verstoort het op zichzelf de woningmarkt? Die vragen moet je beantwoorden en de bijbehorende problemen moet je oplossen. Maar breek niet af, wat je nooit meer terug zult krijgen. Waar renovatie nodig is, moet je niet slopen, maar verduurzamen. Buitenstaanders worden nog wel eens verrast door onze opstelling, maar voor de sector zelf is grootte geen doel op zich. Woningcorporaties zijn een middel om de onderkant van de woningmarkt te bedienen. En voor mensen in bijzondere omstandigheden. Corporaties kunnen zorgen voor woningen voor mensen aan het begin en eind van hun wooncarrière. Nu zijn ook veel lagere middeninkomens op onze hulp aangewezen. In een beter functionerende woningmarkt hoeft dat niet nodig te zijn. Het moet beter. En het kan beter Om in de toekomst een bijdrage te blijven leveren aan ‘goed wonen in Nederland’ zijn voor woningcorporaties in mijn ogen drie dingen noodzakelijk. 1. De legitimatie in de maatschappij moet verbeteren. 2. Het moet doelmatiger en efficiënter. 3. Het toezicht moet scherper. Legitimatie verbeteren De positie tussen markt en overheid vraagt om een eigen legitimatie van het handelen van corporaties, die er nu niet is. Er is geen democratische controle, noch een tucht van de markt. De ankers in de samenleving zijn in de loop der tijd losgewoeld. Corporaties hebben geen ‘aandeelhouders’ aan wie zij zich verantwoorden over hun maatschappelijke doelstellingen en activiteiten of over de efficiency van hun bedrijfsvoering. De maatschappij voelt terecht dat de corporaties haar die verantwoording verplicht zijn. Het moet weer duidelijk zijn ‘van wie de woningcorporatie is’. Dat is de weg richting herstel van het maatschappelijk vertrouwen. Hier ligt een opdracht voor de sector, waar vooralsnog geen blauwdruk voor is. Er zijn verschillende manieren om de legitimiteit verder vorm te geven. Binnen de vennootschapsrechtelijke structuur is de coöperatie een model. Bijvoorbeeld een ledenraad met huurders en kopers (huidig en toekomstig) die bestuur en RvC controleren. Een eigentijdse vorm van eigenaarschap, gebaseerd op macht en tegen-macht. Niet terug naar de oude vereniging, maar vormgeven aan een moderne coöperatie. Maar je kunt ook denken aan afrekenbare prestatieafspraken die democratisch gelegitimeerd worden. Als de legitimering vertrouwenwekkend wordt ingevuld, zal er minder aanleiding zijn de hele ordening ter discussie te stellen. Of voor directe bemoeienis en extra regels van de kant van de overheid. Er zijn goede argumenten voor het model tussen markt en overheid. Nog steeds. Laten we werk maken van de bijbehorende legitimatie. Bij legitimatie horen duidelijke en expliciete keuzes. De maatschappelijke onderneming moet haar maatschappelijke doelstellingen in evenwicht brengen met een verantwoorde financiële bedrijfsvoering. Maatschappelijk presteren is geen vrijbrief om alle zakelijke ratio’s te verlaten, maar mag ook niet ten onder gaan aan louter bedrijfsmatige afwegingen. Het is juist cruciaal
4
binnen een woningcorporatie het ‘hoofd’ en het ‘hart’ van de maatschappelijke onderneming met elkaar te laten samenwerken. Doorknippen betekent het verlies van de meerwaarde van de som der delen. Ook hiervoor zijn verschillende vormen denkbaar. Een model om die keuzes te expliciteren wordt inmiddels analytisch getoetst: het zogenaamde drie-kamer-model. Maatschappelijke afwegingen worden met stakeholders gemaakt (maatschappelijke kamer), financiële randvoorwaarden worden bewaakt in de vermogenskamer, efficiënte bedrijfsvoering staat centraal in de vastgoedkamer. Het lost potentieel interne vraagstukken rond sturing, verantwoording en efficiency op en biedt een lijn van denken die mij aanspreekt en het verder onderzoeken waard is. Efficiency Maatschappelijk vermogen verdient het om efficiënt ingezet te worden. Zeker in tijden van schaarste moet de sector zelf laten zien dat ze scherp aan de wind kan en wil zeilen. Professionalisering op allerlei vlakken is vereist om maximaal effect te sorteren. Er kan nog bespaard worden op de bedrijfsvoering. Bijvoorbeeld door standaardisatie, horizontale en verticale samenwerking en beter risicobeheer. Corporaties hebben allen een eigen profiel maar lijken in de kern erg op elkaar. Er is dus veel te besparen door samen te werken, gemeenschappelijke bedrijfsvoeringsmodellen te hanteren en door gezamenlijk op te trekken. Referentiearchitectuur voor organisatie en processen (als CORA) bespaart kosten. Een eigen benchmark binnen de sector (in ontwikkeling: het CBC) moet ervoor zorgen dat corporaties van elkaar leren en sturen op beheersing van hun kosten. Toezicht Randvoorwaarde om het stelsel goed te laten functioneren is een samenhangend systeem van toezicht met tanden. Daartoe behoren toezicht van de wetgever en een stevig institutioneel kader met duidelijke verantwoordelijkheden voor minister, toezichthouder, WSW en zelfregulering binnen de sector. Er moeten strenge waarborgen zijn dat bestuurders zorgvuldig handelen en dat er wordt ingegrepen als iets of iemand uit de bocht vliegt. Vertrouwenwekkend toezicht is voor de sector van groot belang, het gaat immers om haar volkshuisvestelijk vermogen. Wat dat betreft heeft de sector laten zien zelf de handschoen op te willen pakken. De voorstellen uit ‘Toezicht met bite’ werden breed omarmd, terwijl ze behoorlijk ver gaan. De (financiële) solidariteit tussen corporaties vraagt om veel steviger interne disciplinering. Corporaties stemden zelf voor een deskundigheidstoets, zonder zichzelf als zittende bestuurders uit te zonderen. En streng extern toezicht wordt inmiddels beschouwd als een vanzelfsprekende en noodzakelijke aanvulling op eigen regulering. Al doende leert men. De basis voor een duidelijk en goed systeem van toezicht is daarmee gelegd. We zijn het verplicht dat serieus af te maken. Ook aan Jan van der Moolen, die er onaflatend zijn bijdrage aan geleverd heeft. Hij mag er op vertrouwen dat ik mij tot het uiterste zal inspannen het tot een goed einde te brengen.
5
