Het is jouw bedrijf, maar het is mijn brand

“Het is jouw bedrijf, maar het is mijn brand”

De relatie tussen bedrijfscontinuïteit en de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid Januari 2013

Thesis Master of Crisis and Public order Management (MCPM) Auteur: ing. R.J van Gerven Studentnummer: 322459 Begeleider: drs. E. Braakhekke

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................................. 4 Samenvatting ........................................................................................................................ 5 Hoofdstuk 1 Inleiding ............................................................................................................. 6 1.1 Aanleiding .................................................................................................................... 6 1.2 Probleemstelling .......................................................................................................... 7 1.3 Onderzoeksontwerp ..................................................................................................... 7 1.4 Relevantie .................................................................................................................... 8 1.5 Leeswijzer .................................................................................................................... 8 Hoofdstuk 2 Introductie bedrijfscontinuïteit en de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid ................................................................................................................................ 9 2.1 Inleiding ....................................................................................................................... 9 2.2 Begrippen .................................................................................................................... 9 2.3 Introductie bedrijfscontinuïteitsmanagement (BCM) ....................................................10 2.4 Wet- en regelgeving ....................................................................................................14 2.5 Nederlandse overheid en bedrijfscontinuïteit...............................................................16 2.6 Crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid .............................................................19 2.7 Crisisbestrijdingsorganisatie van bedrijven en overheidsinstanties .............................20 Hoofdstuk 3 Theoretisch kader .............................................................................................21 3.1 Inleiding ......................................................................................................................21 3.2 Crisisbestrijding ..........................................................................................................22 3.3 Besluitvorming en Naturalistic Decision Making (NDM) ...............................................24 3.4 Netwerkmanagement ..................................................................................................28 3.5 Veerkracht en weerbaarheid in relatie tot bedrijfscontinuïteit ......................................30 Hoofdstuk 4 Operationalisering ............................................................................................32 4.1 Inleiding ......................................................................................................................32 4.2 Element 1: Repressieve fase ......................................................................................32 4.3 Element 2: Voorbereidende fase .................................................................................33 4.4 Element 3: Weerbaarheid en veerkracht .....................................................................33 Hoofdstuk 5 Casestudie .......................................................................................................35 5.1 Inleiding ......................................................................................................................35 5.2 Casus Stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard ..................................................35 5.3 Casus Brand Sell plastics, Nijkerk ...............................................................................37 5.4 Casus Aswolk Schiphol ...............................................................................................38 5.5 Casus Ontruiming Geinsche Hof, Nieuwegein ............................................................40 Hoofdstuk 6 Respondentenonderzoek..................................................................................42 2

Hoofdstuk 7 Conclusie..........................................................................................................45 Beantwoording hoofdonderzoeksvraag en deelvragen......................................................45 Aanbevelingen ..................................................................................................................46 Discussie ..........................................................................................................................47 Bijlage 1 Literatuur ...............................................................................................................48 Bijlage 2 Respondenten .......................................................................................................50 Bijlage 3 Vragenlijst respondentenonderzoek .......................................................................51

3

Voorwoord Deze scriptie vormt de afsluiting van de studie Master of Crisis and Public order Management, leergang 2. De gemeente Lingewaard heeft mij in de gelegenheid gesteld om deze studie te volgen. Het schrijven ervan bracht voor mijzelf in elk geval een bewustwordingsproces op gang op het gebied van het multidisciplinair denken. Vooral over wat de hulpverleners van de verschillende hulpverleningskolommen nog verder kunnen bijdragen aan de veerkracht van de maatschappij in het algemeen en de weerbaarheid van bedrijven bij crises in het bijzonder. In de afgelopen jaren heb ik ervaren dat het interessant is om het terrein van crisismanagement te verbreden tot buiten de brandweer. De contacten met de andere partners in de crisisbestrijding heb ik daarbij als leerzaam ervaren. Mijn dank gaat uit naar de decanen Menno van Duin en Erie Braakhekke. De motiverende opmerkingen van Erie, die begeleider was bij deze masterthesis, gaven mij bij het schrijven soms net het zetje in de goede richting. Daarnaast dank ik iedereen die heeft meegewerkt aan het tot stand komen van deze scriptie en last but not least ben ik het thuisfront veel dank verschuldigd voor het geduld en de vele uren die ik aan de studie heb kunnen besteden. Arnhem, januari 2012 Rolf van Gerven

4

Samenvatting Waarom gaat een groot gedeelte van de bedrijven die getroffen worden door een crisis binnen een korte tijd failliet of houden zij op te bestaan? Eén van de belangrijkste oorzaken hiervan is dat bedrijven hun kritische bedrijfsprocessen onvoldoende hebben beschermd tegen crises. Er zijn namelijk verschillende risico’s die de continuïteit van een instelling bedreigen zoals terrorisme, diefstal, brand, een pandemie etc. Een belangrijk managementproces ter voorbereiding op een crisis is bedrijfscontinuïteitsmanagement dat tot doel heeft om een crisis te voorkomen of om de bedrijfsprocessen weer binnen een acceptabele periode te herstellen. De overheid heeft al getracht door campagnes de kritische bedrijfsprocessen tijdens crises beter te beschermen op het gebied van menselijk kapitaal (grieppandemie) en materieel (elektriciteit en ICT). Dit met als uiteindelijk doel de maatschappij veerkrachtiger te maken. Vanzelfsprekend is begonnen met de vitale infrastructuur die voor 80% in particuliere handen is. De verwachting daarbij was dat ook andere bedrijven en overheidsinstellingen bedrijfscontinuïteitsmanagement in enige vorm zouden invoeren om bij te dragen aan dit doel. De crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid heeft als hoofddoel het stabiel maken van een crisis en niet in eerste instantie het beschermen van de kritische bedrijfsprocessen van een bedrijf dat getroffen wordt door een crisis. De vraag die in deze scriptie gesteld wordt is of bedrijfscontinuïteitsmanagement van bedrijven en overheidsinstellingen effect heeft op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid. In deze scriptie wordt aan de hand van een kwalitatief verkennend onderzoek een antwoord gegeven op deze vraag. Hiertoe is eerst een literatuuronderzoek verricht en zijn met de inzichten in de operationalisering elementen vastgesteld. Met deze elementen zijn in een casestudie een aantal evaluaties van relevante crises onderzocht. Aansluitend is een respondentenonderzoek uitgevoerd om het beeld van de huidige situatie te complementeren en een beeld van de gewenste situatie te krijgen. Als laatste zijn bij de conclusie de deelvragen en hoofdvraag beantwoord en de aanbevelingen geformuleerd. De conclusie is dat een gedegen voorbereiding met behulp van bedrijfscontinuïteitsmanagement als managementproces in welke vorm dan ook voor een bedrijf of overheidsinstelling zeker zinvol is voor de bestrijding van een crisis. De crisisbestrijdingsorganisatie kan hierdoor vooral in de repressieve fase effectiever optreden en daarmee de kritische bedrijfsprocessen beschermen. Hiermee kan een bijdrage aan de veerkracht van het bedrijf en in een groter geheel gezien aan de veerkracht van de maatschappij geleverd worden. Wil dit echter in de toekomst meer vorm gaan krijgen dan zullen ten eerste de kritische bedrijfsprocessen van de crisisbestrijdingsorganisatie zelf beter beschermd moeten worden. Dit onderwerp zou in de beleidsplannen van de veiligheidsregio’s meer aandacht moeten krijgen en geconcretiseerd moeten worden. Ten tweede dienen bedrijven zelf ook meer initiatief te nemen door in de voorbereidende fase de crisisbestrijdingsorganisatie te betrekken bij het opstellen van de bedrijfscontinuïteitsplannen.

5

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Op 7 september 2008 brandde in Huissen het kunststofverwerkende bedrijf DOGRO tot de grond toe af. De eigenaar kreeg de belofte van zijn klanten dat deze hem de tijd zouden geven om de zaak weer te herstarten. Toen echter bleek dat de mallen om de kunststofproducten te produceren verloren waren gegaan, waren binnen drie weken nog maar vier van de 40 klanten over. De rest van de klanten had de productie al naar concurrenten overgebracht. Er bleek in dit geval geen enkel plan uitgewerkt te zijn om de kritische bedrijfsprocessen te beschrijven en te beschermen. Er waren dus geen maatregelen genomen om te voorkomen dat een crisis het failliet van het bedrijf zou betekenen. Als bijvoorbeeld de mallen om de kunststof producten te fabriceren wel goed in een kluis waren gestald hadden deze wellicht na een alternatieve inzet van de brandweer gered kunnen worden. Hierdoor had elders snel de productie weer hervat kunnen worden waardoor de meeste klanten behouden waren gebleven. Tijdens een crisis handelt de crisisbestrijdingsorganisatie enkel met het doel het incident of de crisis in een stabiele situatie te brengen. De verantwoordelijkheid wordt aansluitend overgedragen aan het bedrijf of de instelling zonder dat de bedrijfscontinuïteit van het bedrijf aan de orde is geweest of tijdens de overdracht aan het bedrijf nog aan de orde komt. Treffend is hierbij de uitspraak van een brandweercommandant tijdens een sessie over bedrijfscontinuïteit die luidde: “Het is jouw bedrijf, maar het is mijn brand”. Hoewel bedrijfscontinuïteitsmanagement sinds het begin van deze eeuw een grote vlucht heeft genomen zijn er nog veel bedrijven die nog geen maatregelen hebben genomen om de kritische bedrijfsprocessen te beschermen. Onderzoek door de Tameside Metropolitan Borough Council (2011) heeft uitgewezen dat nog steeds 80% van de bedrijven die getroffen worden door een groot incident, binnen achttien maanden failliet gaat. In april 2012 werd in Scheveningen de internationale conferentie ‘Resilient citizens in a resilient society’ gehouden. Lyndon Bird (2012) van het Business Continuity Institute beschrijft hier de relatie tussen bedrijfscontinuïteit en de weerbaarheid van de maatschappij. Hij stelde dat een organisatie pas volledige organisatorische weerbaarheid kan bereiken als ook de maatschappij voldoende weerbaar is. Aan de andere kant kunnen alleen bedrijven en overheidsinstanties die hun eigen interne weerbaarheid op orde hebben deel uitmaken van de noodzakelijke samenhang binnen de maatschappij die nodig is voor een adequate weerbaarheid. Ook noemde hij het voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk waar de overheid de verantwoording neemt op dit gebied. Vanuit de Civil Contingencie Act uit 2004 is de verantwoordelijkheid voor bedrijfscontinuïteitsmanagement bij de lokale overheid neergelegd. In lokale platforms worden hiermee afspraken gemaakt over de voorbereiding op crises. In de toekomst zou bedrijfscontinuïteit een grotere rol kunnen gaan spelen voor de multidisciplinaire hulpverleningsdiensten. De crisisbestrijdingsorganisatie zou in de voorbereiding maar vooral tijdens crisisbestrijding voordeel kunnen halen uit de ontwikkelingen op het gebied van bedrijfscontinuïteit. Tijdens de crisisbestrijding kan de continuering van de kritische bedrijfsprocessen al meegenomen worden in de besluitvorming binnen de verschillende teams die tijdens de crisisbestrijding opereren. Hierdoor zou grotere schade of faillissement voor een bedrijf of instelling voorkomen kunnen worden en zou de weerbaarheid van de maatschappij als geheel vergroot kunnen worden. Het is echter onbekend of de aanwezigheid van BCM positief effect heeft op de voorbereiding en het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. 6

1.2 Probleemstelling De hoofdonderzoeksvraag luidt: Is er effect van bedrijfscontinuïteitsmanagement bij bedrijven en overheidsinstanties op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de Nederlandse overheid in de voorbereidings- en repressieve fase. Zo ja, welk effect? De drie deelvragen, die van belang zijn om bovenstaande onderzoeksvraag te beantwoorden, zijn: Wat houdt bedrijfscontinuïteitsmanagement in en wordt bedrijfscontinuïteitsmanagement anders toegepast in bedrijven en overheidsinstanties dan in de crisisbestrijdingsorganisatie? In welke mate en door wie worden bedrijfscontinuïteitsplannen geactualiseerd en beoefend en hebben deze factoren invloed op de bruikbaarheid voor de crisisbestrijdingsorganisatie? Wat zijn de ervaren belemmeringen van het gebruik van bedrijfscontinuïteitsplannen door de crisisbestrijdingsorganisatie en hoe zijn deze op te lossen?

1.3 Onderzoeksontwerp Dit onderzoek is een verkennend kwalitatief onderzoek dat antwoord tracht te geven op de onderzoeksvraag en de deelvragen. Allereerst zal een introductie van het onderwerp plaatsvinden. Daarna wordt aan de hand van literatuuronderzoek het onderwerp verkend en een verdieping en verbreding van het onderwerp verkregen. Met deze informatie kunnen bij de operationalisering de elementen geabstraheerd worden uit de theorie. Aan de hand van deze elementen wordt een casestudie verricht door de evaluaties van een aantal crisissituaties te onderzoeken. De evaluaties hebben betrekking op incidenten uit het verleden waar bedrijfscontinuïteit een rol of juist geen rol speelde bij de crisisbestrijding. Op deze wijze wordt een beeld geschetst van de huidige situatie. Om dit beeld van de huidige situatie te completeren maar voornamelijk om een beeld te krijgen van de toekomstige gewenste situaties wordt een respondentenonderzoek uitgevoerd. Het respondentenonderzoek vindt plaats aan de hand van een standaardlijst van open vragen. Alle respondenten wordt vanuit de verschillende disciplines gevraagd wat bedrijfscontinuïteit voor de crisisbestrijdingsorganisatie betekent, kan gaan betekenen en hoe eventuele belemmeringen op te lossen zijn. De respondenten zijn vertegenwoordigers van bedrijven en overheidsinstanties die zich in het dagelijks leven bezighouden met bedrijfscontinuïteitsmanagement. Ook worden hulpverleners en medewerkers van bedrijven/overheidsinstanties, die betrokken zijn geweest bij incidenten waar de bedrijfscontinuïteit in gevaar is geweest, bevraagd. Als laatste worden bij de conclusie de hoofd- en deelvragen beantwoord. De beperking van dit onderzoek is ten eerste dat er geen uitgebreid onderzoek plaatsvindt met hoe te komen tot de gewenste situatie. Ten tweede worden in deze scriptie bedrijfsnoodplannen ook gerekend tot het instrument van BCM. Ten derde zijn de beleidsteams op provinciaal en landelijk niveau in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Ten vierde valt het overleg tijdens een crisis in de zogenaamde ‘driehoek’ (Officier van Justitie, Politiecommissaris en Korpsbeheerder) ook niet binnen de reikwijdte van dit onderzoek. Als laatste is de imagoschade aan bedrijven na een crisis niet meegenomen in dit onderzoek omdat de crisisbestrijdingsorganisatie hier weinig of geen invloed op heeft.

7

1.4 Relevantie Als tijdens een crisis bij de crisesbestrijdingsorganisatie duidelijk is dat in het betreffende bedrijf of instelling BCM gebruikt wordt en de plannen die daaruit voort zijn gekomen ook regelmatig beoefend worden, zouden deze plannen een rol kunnen spelen bij de incidentafhandeling. Daarnaast zou het in de toekomst ook kunnen betekenen dat bedrijven en overheidsinstanties deze plannen niet enkel opstellen voor hun eigen organisatie maar ook kijken wat dit betekent voor de crisisbestrijdingsorganisatie en waarmee ook het eigen doel sneller en efficiënter bereikt wordt. Uiteindelijk wordt de maatschappij hierdoor weerbaarder.

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 1 geeft aan welke verwondering aanleiding was voor het schrijven van deze scriptie en de in het verlengde daarvan het stellen van de hoofdonderzoeksvraag en de deelvragen. In hoofdstuk 2 vindt een introductie plaats van het onderwerp bedrijfscontinuïteit en de rol van de overheid daarin. Daarnaast vindt ook een korte introductie van de crisisbestrijdingsorganisatie plaats. Het literatuuronderzoek betreffende de onderwerpen die relevant zijn voor deze thesis vindt plaats in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 beschrijft de operationalisering van de informatie uit de introductie en het theoretisch kader door het opstellen van elementen. In hoofdstuk 5 vindt aan de hand van deze elementen een casestudie plaats door de evaluaties van een aantal crisissituaties te onderzoeken om op deze wijze een beeld van de huidige situatie te verkrijgen. Hoofdstuk 6 beschrijft de resultaten van het respondentenonderzoek. Dit leidt dan in hoofdstuk 7 tot de conclusie die bestaat uit het beantwoorden van de hoofdonderzoeksvraag en de deelvragen, de aanbevelingen en de discussie.

8

Hoofdstuk 2 Introductie bedrijfscontinuïteit en de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid 2.1 Inleiding Na een incident, crisis of ramp is het voor een bedrijf of instelling vaak zeer moeilijk om de draad weer op te pakken. Het duurt lang voordat de productie of het leveren van een dienst weer op het niveau liggen van voor het incident. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Al decennia lang zijn er methodes voor bedrijven en overheidsinstanties om zich zo goed mogelijk voor te bereiden op een crisis. Bedrijfscontinuïteitsmanagement lijkt nu de beste wijze van voorbereiding maar ook daar zijn weer verschillende methodes voor. Een Googleronde leert dat vele organisaties zich aanbieden om bedrijven en overheidsinstanties bij te staan om dit onheil af te wenden met BCM. In dit hoofdstuk wordt eerst een verkenning uitgevoerd van het begrip bedrijfscontinuïteitmanagement en de wijze waarop dit in bedrijven en overheidsinstanties tot stand komt en wat de ontwikkelingen zijn. De begripsbepaling die volgt is een voorwaarde voor het goed uitvoeren van het onderzoek. Vervolgens is wet en regelgeving natuurlijk belangrijk om te kijken wat verplichtingen zijn. Aansluitend wordt de rol van de overheid in dit kader bezien in het verleden, heden en in de toekomst. De huidige crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid wordt op relevante onderwerpen behandeld en als laatste wordt de crisisorganisatie van bedrijven en instellingen belicht.

2.2 Begrippen Een aantal begrippen dient op voorhand gedefinieerd te worden omdat dit een voorwaarde is om een duidelijk beeld te schetsen en vooral om elementen te kunnen gebruiken bij de operationalisering. Bedrijfscontinuïteitsmanagement (BCM) De meest gebruikte definitie van BCM komt uit de Britse norm British Standard (BS) 25999 (Hiles, 2011, p. 121): ‘BCM is een holistisch managementproces waarin potentiele bedreigingen voor een organisatie en de gevolgen daarvan indien ze werkelijkheid worden, worden geïdentificeerd. Het biedt een kader voor het bewerkstelligen van organisatorische weerbaarheid waarbij de middelen voorhanden zijn om effectief te reageren en zo de belangen van de belangrijkste stakeholders, de reputatie, het merk en de waardecreërende activiteiten te waarborgen’. Bedrijfscontinuïteitsplan (BCP) ‘Een BCP is een set van documenten die preventief wordt uitgewerkt om in geval van ramp een organisatie toe te laten zijn kritieke diensten te blijven leveren op een vooraf bepaald aanvaardbaar niveau binnen een bepaalde tijd. Het is een belangrijk onderdeel in het BCM van een organisatie’ (Bot, 2012). Bedrijfsnoodplan Een bedrijfsnoodplan is een plan van aanpak waarmee calamiteiten of incidenten vanaf het ontstaan, binnen een organisatie, kunnen worden aangepakt tot het moment dat professionele hulpverleners aanwezig zijn om de taak over te nemen. Het plan beschrijft hoe de calamiteit of incident planmatig binnen een organisatie aangepakt dient te worden. Een bedrijfsnoodplan moet voldoende flexibiliteit hebben om ook in onvoorziene omstandigheden een handvat te bieden voor aanpak van

9

calamiteiten of incidenten. Vaak maakt het bedrijfsnoodplan onderdeel uit van het BCP als dat aanwezig is. Ramp, crisis, ongeval, incident, gebeurtenis Veel is al geschreven over de begrippen ramp, crisis, ongeval en incident. Voor deze scriptie gaat het om een gebeurtenis die maakt dat op enig moment een Commando Plaats Incident (COPI), Regionaal Operationeel Team (ROT), Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) of Regionaal Beleidsteam (RBT) in het leven wordt geroepen. Deze gremia worden operationeel bij een landelijk toegepaste opschaling. De opschaling wordt de Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure (GRIP) genoemd en loopt van GRIP1 tot GRIP4. Crisisbestrijdingsorganisatie: In de voorbereidingsfase wordt hiermee de planvorming van de afzonderlijk operationele diensten van politie, brandweer, Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) en gemeente bedoeld. In de repressieve fase wordt bedoeld een COPI, ROT, GBT of RBT. De beleidsteams op provinciaal en landelijk niveau zijn in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven. In uitzonderlijke gevallen kan BCM van individuele bedrijven wel een onderwerp zijn op de agenda van deze beleidsteams op provinciaal en nationale niveau, zoals bij een bedrijf als Schiphol. Toch zullen bij de meeste crises binnen een specifiek bedrijf deze beleidsteams geen rol hebben. Indien de interne crisisbestrijdingsorganisatie van een bedrijf of overheidsinstantie wordt bedoeld, wordt dit expliciet vermeldt. Het gaat dan om het crisisteam en de BHV organisatie en alles wat daar verder nog mogelijk deel van uitmaakt.

2.3 Introductie bedrijfscontinuïteitsmanagement (BCM) Waarom BCM Er zijn verschillende risico’s die de continuïteit van een instelling bedreigen en het aantal neemt toe. Waren het voorheen enkel natuurrampen, brand en diefstal, recent zijn daar nog meer bedreigingen bijgekomen zoals pandemie, fysiek- en cyberterrorisme, bestuurlijke crisis, diefstal of verlies van informatie, sabotage, en lekken binnen organisaties. De gevolgen van de risico’s kunnen een crisis voor de organisatie tot gevolg hebben waarvan de gevolgen desastreus zijn. Het belang van bedrijfscontinuïteitsmanagement is daarom steeds groter geworden Wat is BCM De definitie is al bij de begrippen behandeld. Het product van BCM bestaat uit een samenhangend stelsel van maatregelen, die zowel preventief, detectief, repressief als correctief werkzaam zijn. In preventieve zin hebben maatregelen tot doel te voorkómen dat zich situaties voordoen die de continuïteit van de organisatie kunnen aantasten. Indien een dergelijke situatie zich toch voordoet, zorgen detectieve maatregelen ervoor dat zo spoedig mogelijk bekend wordt dát een bedreiging zich voordoet. Om de bedreiging zo snel mogelijk te stoppen en de gevolgschade zo veel mogelijk te beperken treden repressieve maatregelen in werking. Correctieve maatregelen zorgen er vervolgens voor dat de bedrijfsprocessen weer binnen acceptabele periode hersteld kunnen worden. Modellen en realisatie van BCM Op het gebied van BCM zijn verschillende standaarden, methodieken en codes of practice te gebruiken. Ploeg (Ploeg, 2009) schrijft dat de meest gebruikte de British Standard 25999 is. 10

Deze is ook het uitgangspunt voor de in 2012 uitgekomen ISO 22301. De wijze van aanpak verschilt weinig van elkaar. Er wordt min of meer dezelfde handelswijze gebruikt. Omdat de Britse norm British Standard 25999 het meest gebruikt wordt voor het opstellen van BCM zal deze kort behandeld worden om inzicht te krijgen van het ontstaan van BCM voor een bedrijf. British Standard 25999 De BS 25999 beschrijft vier fases om te komen tot BCM nadat het BCM-beleid is opgesteld: • Begrijp de organisatie. • BCM strategie vaststellen. • Ontwikkelen en implementeren BCM-reactie. • Trainen, onderhouden en evalueren. Programmamanagement en bewustwording/cultuurverandering zijn de processen die de totstandkoming van BCM ondersteunen.

Afbeelding 1: BCM Bron: British Standard 25999 Fase 1: begrijp de organisatie In de eerste fase staat het "begrijpen van de organisatie" centraal. Vragen die aan de orde komen zijn: • Wat zijn de belangrijke producten en services van de organisatie? • Welke processen brengen deze producten en services tot stand? • Wat is de impact als een proces (deels) stil komt te liggen en de producten/services niet geleverd kunnen worden (een business impact analyse)? • Wat kan het stilvallen van het proces veroorzaken (een dreigingsanalyse)? 11

• Welke maatregelen kunnen genomen worden om dreiging en de impact van de dreiging te doen afnemen? Vervolgens wordt, op basis van een kosten-batenanalyse, besloten wat er kan worden gedaan om de bedrijfscontinuïteit te garanderen: • Accepteren we het risico (de kosten zijn te groot om de dreiging te voorkomen c.q. de impact van de dreiging te verkleinen)? • Kunnen we het risico overdragen (bijv. via een verzekering)? • Moet de productie van het betrokken product (tijdelijk) stilgelegd worden? • Moet de bedrijfscontinuïteit van het product geregeld worden? Uit de kosten-batenanalyse wordt per product of service gekozen uit bovengenoemde maatregelen. In het uiterste geval kan dus geconstateerd worden dat de kosten, die gepaard gaan met het waarborgen van de continuïteit van een product of service, te hoog zijn en dat daarom het risico geaccepteerd wordt.

Afbeelding 2: fase 1 begrijp de organisatie (BS 25999) Fase 2: Vaststellen Continuïteitstrategie Voor de processen en producten, waarvoor in de eerste fase is besloten dat de bedrijfscontinuïteit geregeld moet worden, wordt een strategie vastgesteld. Voor die processen wordt gekeken naar: materialen, gereedschappen, grondstoffen, transport, personeel, gebouwen, techniek, informatie en stakeholders. In deze fase wordt vastgesteld: 12

• Wat is minimaal nodig om als organisatie te kunnen functioneren? • Met welke strategie wordt dit gerealiseerd? Fase 3: Ontwikkelen en implementeren van BCM Nadat in fase 1 begrip is vastgesteld voor welke processen/producten de continuïteit moet worden geregeld en in fase 2 voor die processen/producten een strategie is bepaald, worden in de 3e fase de maatregelen uitgevoerd die de vastgestelde strategie mogelijk maken. De maatregelen zijn een samenhangende set van maatregelen: • Preventieve maatregelen; maatregelen die de kans verkleinen dat een dreiging zich voordoet; • Detectieve maatregelen; maatregelen die de organisatie in staat stellen om snel te kunnen vaststellen dat een dreiging zich voordoet; • Repressieve maatregelen; maatregelen die ervoor zorgen dat de dreiging snel kan worden gestopt.. • Correctieve maatregelen; maatregelen die ervoor zorgen dat, als de dreiging zich voordoet, maatregelen kunnen worden genomen om de getroffen processen weer snel in de lucht te krijgen .

Afbeelding 3: fase 3, BCM (BS 25999) Fase 4: Trainen, onderhouden en evalueren De laatste fase van de BS 25999 beschrijft de maatregelen en activiteiten die 13

benodigd zijn om de BCM-maatregelen te oefenen en te trainen. Daarnaast wordt een proces van evaluatie en beheer opgezet. Het oefenen en trainen van de BCM-reactie heeft twee doelen: • Het betrokken personeel kan, in geval een dreiging zich daadwerkelijk voordoet, snel en adequaat reageren (men is getraind). • Tijdens het trainen en oefenen wordt zicht gekregen op de vraag of de BCM reactie nog wel de juiste is. Nieuwe situaties als gevolg van nieuwe omstandigheden worden zichtbaar en kunnen leiden tot aanpassingen. Door periodiek de continuïteitstrategie en –reactie te evalueren, wordt bereikt dat de strategie en de plannen up to date zijn. Bedrijfscontinuïteitsplannen (BCP’s) Volgens Bot (2012) is een BCP is een set van documenten die preventief wordt uitgewerkt om in geval van ramp een organisatie toe te laten zijn kritieke diensten te blijven leveren op een vooraf bepaald aanvaardbaar niveau binnen een bepaalde tijd. Het is een belangrijk onderdeel in het BCM van een organisatie. De plannen worden gemaakt door de verschillende afdelingen binnen een bedrijf voor de eigen kritische processen. Eerst worden een aantal scenario’s benoemd die relevant zijn voor de bepaalde afdeling. In het algemeen zijn uitval van locatie, voorzieningen en medewerkers bruikbaar als startpunt. Aan de hand hiervan worden de noodoplossingen uitgewerkt die in het BCP aan de orde komen: Activering en alarmering; Commando, controle en communicatie; Noodoplossing (Beschrijving processen, bemensing, benodigdheden); Inrichting van de noodoplossing; Locatiedetails; Logistieke details; Registratie, rapportage.; Bijlagen( alarmeringslijst, leden crisismanagementteam, checklists, draaiboeken) Zoals al aangegeven onder BCM moeten de BCP’s regelmatig geoefend worden.

2.4 Wet- en regelgeving De wet en regelgeving zijn voor de onderzoeksvragen en deelvragen op twee onderwerpen interessant. Ten eerste is dit de wet- en regelgeving op het gebied van crisisbestrijding en ten tweede die op het gebied van bedrijfscontinuïteitsmanagement. Crisisbestrijding Wet Veiligheidsregio’s (WVR) Allereerst geeft de wet een definitie voor een aantal termen: Ramp: een zwaar ongeval of andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd. Een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken. Rampenbestrijding: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een

14

veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp. Crisis: een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast. Crisisbeheersing: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen. Het onderscheid tussen rampen en crisis wordt in de Memorie van Toelichting (p.53/54) bij de WVR behandeld. Bij een crisis gaat het vaak over een serie van gebeurtenissen waarvan de oorsprong vaak diffuser is en een crisis beslaat een langere periode van verstoring van de openbare veiligheid. De bevoegdheid tot het opperbevel ligt volgens de WVR bij crisissituaties bij de burgemeester waarbij openbare orde en veiligheid aan de orde is. Voor overige crises ligt deze bevoegdheid bij bestuursorganen die beschikken over de bevoegdheden om maatregelen te nemen. Ook verplicht de WVR het bestuur van de veiligheidsregio om een beleidsplan vast te stellen waarin het beleid van de taken zijn vastgelegd. Dit beleidsplan moet gebaseerd zijn op een risicoprofiel. Eenmaal in de vier jaar stelt de veiligheidsregio een crisisplan vast waarin in ieder geval de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding en crisisbeheersing worden beschreven. Besluit Veiligheidsregio’s (BVR): Geeft aan waar het COPI en ROT uit moeten bestaan en wat hun taken zijn: BT: Een beleidsteam ondersteunt de burgemeester bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing. COPI: Een Commando plaats incident is belast met de operationele leiding ter plaatse, de afstemming met andere partijen, als bedoeld in art.16, tweede lid van de wet,(partijen die mogelijk betrokken zijn bij rampen en crises) en het adviseren van het ROT. ROT: Een regionaal operationeel team is belast met de operationele leiding, de afstemming met andere bij de ramp of crisis betrokken partijen en het adviseren van het gemeentelijk of regionaal beleidsteam. BCM In Nederland is over BCM momenteel niets direct in de wet te vinden. Toch liggen veel taken van verschillende overheidsinstanties, maar daardoor ook bij bedrijven, vast in de wet. Hierdoor ligt er ook een verplichting voor continuïteit van deze taak. Een voorbeeld hiervan is de overheid die in het kader van de telecomwet (i.c. de buitengewone omstandigheden) vergaande afspraken heeft gemaakt met de aanbieders van telecomdiensten Intermezzo In Groot-Brittannië is na een aantal crises en terrorismeaanslagen de The Civil Contingencies Act (2004) in het leven geroepen. Deze wet introduceerde de eis voor hulpverleningsdiensten om BCM maatregelen te ontwikkelen. Vanaf 2006 wordt vanuit de wet de overheid gedwongen om BCM maatregelen te promoten voor bedrijven en vrijwillige organisaties. Hiertoe is de BC 25999 ontwikkeld. In navolging van de BC 25999 is in 2012 de ISO 22301 ontwikkeld

15

Wet-, regelgeving en jurisprudentie, met name de misbruikwet, maken dat van de bestuurder van een organisatie bij ernstige bedrijfsschade of faillissement, de correctheid en effectiviteit van de handelswijze tijdens het incident door de aandeelhouders en andere belanghebbenden in twijfel getrokken kan worden. Er dient te allen tijde zorgvuldig gehandeld te worden en in het bedrijfsbelang. “Kennelijk onbehoorlijk bestuur” kan leiden tot juridische, individuele aansprakelijkheid van de bestuurder. Voorgaande gaat wellicht wat ver maar banken en verzekeraars nemen in toenemende mate een positieve houding aan ten opzichte van BCM-gecertificeerde organisaties.

2.5 Nederlandse overheid en bedrijfscontinuïteit Voor en tijdens en na de millenniumproblematiek ontstond bij de Nederlandse bevolking en daarmee ook de Nederlandse overheid, ‘onzekerheid over de vanzelfsprekendheid’, zoals een geïnterviewde, schetste. Deze onzekerheid werd nog versterkt door aanslagen van 9/11 en die in Madrid en London. West-Europa bleek kwetsbaar en het leek erop dat dit de komende jaren niet vanzelf zou veranderen. Verscherpte controles op luchthavens etc. konden niet voorkomen dat de onzekerheid bleef. De bescherming van de vitale infrastructuur, en daarmee bedrijfscontinuïteit, is sinds 2001 echt op de politieke- en beleidsagenda gekomen. De Europese Commissie heeft in eerste instantie het initiatief genomen om te komen tot het ‘European Programme Critical Infrastructure Protection’. Dit heeft in 2005 geleid tot een ‘Beleidsbrief bescherming vitale infrastructuur’ met daarin de eerste inhoudelijke analyse van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland en de daarin gekoppelde maatregelen voor vier jaar. Intermezzo Vitale infrastructuur zijn de bedrijven en delen van de overheid die producten en diensten leveren die van essentieel belang zijn voor het dagelijkse leven van de meeste mensen in Nederland. De vitale infrastructuur is ingedeeld in 12 vitale sectoren met in totaal 31 onmisbare producten of diensten, namelijk: -energie: elektriciteit, aardgas en olie; -telecommunicatie en ict: vaste en mobiele telefonie, radio, omroep en internet; -drinkwater: het leveren van drinkwater; -voedsel: voedselvoorziening (onder andere supermarkten) en voedselveiligheid; -gezondheid: spoedeisende hulp en andere ziekenhuiszorg, geneesmiddelen, vaccins; -financiële sector: betalingen, financiële overdracht overheid; -beheer oppervlaktewater: waterkwaliteit, waterkwantiteit (‘keren en beheren’); -openbare orde en veiligheid; -rechtsorde: rechtspraak en detentie, rechtshandhaving; -openbaar bestuur: diplomatie, informatieverstrekking overheid, krijgsmacht, besluitvorming; -transport: vliegveld Schiphol, haven Rotterdam, hoofdwegen en hoofdvaarwegennet, spoor; -chemische en nucleaire industrie: vervoer, opslag, productie en verwerking van stoffen.

Het bedrijfsleven beheert het grootste deel (70 à 80%) van de vitale infrastructuur. Omdat het uitvallen van (bedrijfs-)processen economische schade en imagoschade oplevert, hebben bedrijven vanuit hun eigen belang veelal al maatregelen getroffen. Maar bij ditzelfde bedrijfsleven wordt ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid gevoeld, die wordt vertaald in (extra) maatregelen ten behoeve van de vitale infrastructuur. Soms echter zijn de maatregelen en ook de regels die dit moeten waarborgen onvoldoende. In het geval de overheid zelf eigenaar is van de vitale infrastructuur, kan zij in die hoedanigheid wel zelf extra maatregelen treffen maar indien de vitale infrastructuur in handen is van particulieren niet. Dit is de belangrijkste reden dat vanaf 2005 het Strategisch

16

Overleg Vitale Infrastructuur (SOVI) is opgericht waarin zowel de overheid als het bedrijfsleven vertegenwoordigd zijn. In 2010 is de derde voortgangsbrief aan de tweede kamer gestuurd. Zo waren er diverse afzonderlijke overleggen gestart tussen overheid en bedrijfsleven zoals het platform BCVIF (Business Continuity Vitale Infrastructuur Financiële sector), NCO-T (Nationaal Continuïteitsoverleg Telecom) en voor de sector energie in het Platform Integrale Veiligheid. Op het specifieke gebied van cybersecurity komen sinds 2006 overheid en bedrijfsleven samen in de informatieknooppunten (IKC’s) van het programma NICC (Nationale Infrastructuur ter bestrijding van Cyber Crime). Een gerichte en door de overheid geleide campagne betreffende stimulering van bedrijfscontinuïteit is de voorbereiding en aanpak van de grieppandemie. Medio 2007 is door de ministeries van BZK en VWS het project 'Griep en Maatschappij' ingesteld. Het startte als voorbereiding op een grieppandemie bij de eigen ministeries en bij decentrale overheden. Vervolgens is het daar ontwikkelde product 'Handleiding Rijksoverheid' overgenomen als basis voor het uitwerken van het landelijk uitgedragen principe van continuïteitsmanagement. In 2008 werd het project "Continuïteitsplanning Grieppandemie Rijksoverheid" ingeluid. Departementen en kritieke uitvoeringsorganisaties hebben gezamenlijk een ‘Leidraad continuïteitsplan kerndepartementen en uitvoeringsorganisaties’ ontwikkeld. De sector medeoverheden (provincies, gemeenten en waterschappen) en de sector OOV (de veiligheidsregio’s en de politieregio’s) zijn hierbij ook als deelprojecten meegenomen. Om vitale organisaties te ondersteunen bij het opstellen van een continuïteitsplan is door de ministeries van BZK en VWS een toolbox samengesteld. Deze toolbox is vervolgens gedistribueerd onder alle organisaties die zijn aangeduid als behorend bij een 'vitale sector'. In diezelfde periode heeft toenmalig minister Ter Horst de organisaties binnen de vitale sectoren in een brief gevraagd om een continuïteitsplan op te stellen en in te voeren, dat rekening houdt met het scenario van een grieppandemie. Sinds eind 2009 hebben bijna alle belangrijke organisaties, zoals ziekenhuizen, energiebedrijven en overheidsinstanties een continuïteitsplan dat rekening houdt met een grieppandemie. Of deze sindsdien geactualiseerd en beoefend is kan worden betwijfeld. Uit onderzoek na de grootschalige stroomuitval in Haaksbergen in 2005 en in de Bommeleren Tielerwaard in 2007 bleek dat vitale sectoren beter beschermd moesten worden tegen uitval van communicatie (ict) en elektriciteit. Dit punt kwam ook voort uit de nationale risicobeoordeling. Intermezzo Voor de uitvoering de risicobeoordeling in het kader van de strategie nationale veiligheid is een wetenschappelijk verantwoorde methode opgesteld door een werkgroep bestaande uit experts van de overheid, kennisinstituten en het bedrijfsleven. De methode wordt, gezamenlijk met aanwijzingen voor het opstellen van scenario’s en de capaciteitenanalyse, beschreven in de leidraad Werken met scenario’s, risicobeoordeling en capaciteiten. Nadat scenario’s zijn uitgewerkt worden ze volgens deze vaste methodiek gescoord op hun waarschijnlijkheid en impact in de nationale risicobeoordeling (NRB).

Het ministerie van Veiligheid en Justitie zag het ontwikkelen en vaststellen van een continuïteitsplan als een effectieve methode om toekomstige situaties met grootschalige uitval van ICT en/of elektriciteit te beheersen en de continuïteit van de primaire dienstverlening te borgen. De aanname was dat de overheidsorganisatie die een plan

17

opstelt, zich (meer) bewust wordt van de problematiek en inzicht krijgt in de risico’s en consequenties. Dit biedt vervolgens de mogelijkheid om afspraken te maken met partners en in praktijk te testen of te oefenen hoe het werkt. Om overheidsorganisaties te ondersteunen bij het opstellen van continuïteitsplannen heeft het ministerie van Veiligheid en Justitie formats laten ontwikkelen en een groot aantal schrijfsessies georganiseerd. De formats (2011) zijn een hulpmiddel voor zelfanalyse en vervolgacties. Er worden tien waarborgen gepresenteerd die de continuering van organisatie realiseren bij uitval van ICT en elektriciteit. De schrijfsessies zijn goed bezocht, positief beoordeeld en zijn georganiseerd voor: organisaties met een vitale maatschappelijke functie, gemeenten, provincies, Rijk, waterschappen, politie en veiligheidsregio’s. Recent onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (Dorssen, 2012) heeft echter aangetoond dat slechts 19% van de organisaties binnen de sectoren OB en OOV inmiddels in het bezit is van een continuïteitsplan ten behoeve van uitval van ICT/elektriciteit terwijl de verwachting voor eind 2011, 80% was. Wel is meer dan de helft van de organisaties van plan om in 2012 jaar een continuïteitsplan op te stellen. Volgens een respondent (Kaouass) is de strategie achter de hiervoor beschreven projecten de volgende: Als de betreffende overheden de voorbereiding op uitval van elektriciteit en ICT en de grieppandemie goed hebben geborgd binnen de organisatie er een bewustwordingsproces op gang wordt gebracht. Andere kritische bedrijfsprocessen zullen dan ook als zodanig benaderd worden. Bij de grieppandemie ging het om de menselijke kant en bij de formats elektriciteit en ICT om de systeemkant. Voor het ministerie Veiligheid en Justitie, die de weerbaarheid van de maatschappij tracht te stimuleren, is vooral de gedachtenvorming belangrijk. De hoop is dat bedrijven zelf de stap maken om zichzelf weerbaar te maken. Opmerkelijk is dat wat betreft de voorbereiding voor de grieppandemie bedrijven actiever zijn betrokken dan bij de voorbereiding op uitval van elektriciteit. De reden daarvoor is niet duidelijk. Er is weinig geschreven door de afzonderlijke landelijke hulpverleningskolommen voor wat betreft de toekomstvisie (strategie) over de relatie tussen de bedrijfscontinuïteit van bedrijven en de hulpverleningsdiensten of crisisbestrijdingsorganisatie. Vanuit de Politie en GHOR is op dit gebied geen visie gevonden. De brandweer schrijft in ‘De Brandweer over morgen’ (NVBR, 2009, p. 70) dat ‘Door de brandweer meer in te zetten op zelfredzame en veiligheidsbewuste burgers en bedrijven zij haar maatschappelijk rendement vergroot’. De NVBR ziet de brandweer in de toekomst als primair verantwoordelijke voor de brandveiligheid waar zij een publieke rol als continuïteitsborger op zich neemt. Zij dient te acteren als een netwerkspeler. Om een impressie te krijgen van de beleidsvoornemens van de verschillende veiligheidsregio’s is een klein onderzoek verricht. In de van kracht zijnde beleidsplannen van de veiligheidsregio’s Gelderland-Midden, Rijnmond, Groningen, Amstelland en Utrecht is op vijf relevante zoektermen gezocht naar beleidsvoornemens die betrekking hadden op de hoofdvraag. De zoektermen waren veerkracht, zelfredzaamheid, continuïteit, bedrijven en herstel.

18

De term continuïteit leverde weinig tot geen resultaten op. De termen herstel, bedrijven, veerkracht en zelfredzaamheid gaven meer informatie die in verband kon worden gebracht met de relatie tussen bedrijfscontinuïteit en de crisisbestrijdingsorganisatie. Als eerste werd de term veerkracht verschillende keren gebruikt maar wel in een verschillende context. Zo werd in een beleidsplan onder veerkracht verstaan: Het vermogen van de veiligheidsregio en netwerkpartners om flexibel in te spelen op de risico’s en mogelijke rampen en crises in het verzorgingsgebied. Een goed functionerende en professionele crisisorganisatie werd daarvoor een voorwaarde genoemd. Ten tweede spraken verschillende plannen over de verantwoording die ook bij bedrijven ligt om zich voor te bereiden op een crisis maar vooral vanuit de gedachte dat van bedrijven zelfredzaamheid mag worden verwacht. Er werd niet gesproken over bedrijfscontinuïteit of de bescherming van de kritische bedrijfsprocessen. Ten derde werd gesteld dat er meer aandacht moet zijn voor de herstelfase. Om het leed en de maatschappelijke schade zoveel mogelijk te beperken wordt het van belang geacht dat het proces herstel zowel in de fase van risicobeheersing als van incidentenbestrijding tijdig op de agenda staat. Expliciet staat in een beleidsplan dat in de bestrijdingsfase herstel op de agenda’s van alle teams moet staan en vooral die van het ROT en BT. In de preparatieve fase moet worden nagedacht over de te nemen maatregelen om de duur van de herstelfase te beperken. Er wordt echter niet gesproken over bedrijven of bedrijfscontinuïteit maar meer over de burger in het algemeen. Het is daarom de vraag of de crisisbestrijdingsorganisatie onder de herstelfase ook de bescherming van de kritische bedrijfsprocessen van bedrijven rekent. In de uitwerking van de beleidsplannen zijn geen uitwerkingsprogramma’s aangekondigd over de hierboven beschreven onderwerpen. Er worden dus ook geen concrete stappen ondernomen om de kritische bedrijfsprocessen van bedrijven actiever te beschermen in de voorbereidings- en repressieve fase.

2.6 Crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid Om praktische uitvoering te geven aan de bevoegdheid als opperbevelhebber van de burgemeester vindt de crisisbestrijding in Nederland plaats aan de hand van de regionale hoofdstructuur. Deze bestaat uit: -de uitvoerende hulpverleningsdiensten brandweer, politie, gemeentelijke diensten en door organisaties die betrokken zijn bij de geneeskundige zorg. Deze laatsten gecoördineerd door de GHOR. Voor specifieke crisis hebben ook andere partijen taken zoals Waterschappen, Rijkswaterstaat en Defensie. -een multidisciplinaire drielagen commando- of coördinatiestructuur die beoogt multidisciplinaire sturing te geven aan deze uitvoerende diensten waardoor deze als één samenhangende organisatie de crisis kunnen bestrijden. Zoals al aangegeven liggen de taken en bemensing van het BT, ROT en COPI vast in de Wet op de veiligheidsregio’s. De werkzaamheden tijdens rampen en crisis behoren niet tot de dagelijkse werkzaamheden en de organisaties hebben in het dagelijks werk niet of weinig met elkaar te maken. Dit maakt dat het een gelegenheidsorganisatie is die in crisissituaties aangewezen is op elkaar. Om zich goed voor te bereiden oefenen bovengenoemde organisatie daarom regelmatig met elkaar.

19

Er is geen eenduidige doctrine van werken in deze teams. Er is dus geen landelijk vastgesteld reglement of procedure. In de praktijk werken deze teams wel op een gelijke wijze. Dit is deels te danken aan het door het ministerie van Veiligheid en Justitie opgelegde ‘netcentrisch werken’ waardoor het werken volgens een vastgestelde agenda gemeengoed is.

2.7 Crisisbestrijdingsorganisatie van bedrijven en overheidsinstanties Er is geen vast omschreven model voor een crisisbestrijdingsorganisatie bij bedrijven. Wel zijn er wettelijke kaders voor het hebben van een bedrijfshulpverleningsorganisatie (BHV) en wordt bij een crisis bij een groot bedrijf of overheidsinstantie wel een crisisteam in het leven geroepen. Cazemier , PLoeg, & Leegwater (2010) beschrijven de drie fases van de crisis in een bedrijf. Bij een crisis in een bedrijf gaat men van een chaotische fase via een fase met noodoplossingen naar een normale fase. De bestrijding van een crisis is voor een bedrijf in principe niets anders dan voor de hulpverleningsdiensten van de overheid. Ook hier is er een verschil tussen een zogenaamd pats-boemscenario en een smeulende, langzaam ontwikkelende crisis. De fase waarin men zich in een bedrijf tijdens een crisis bevindt kan anders zijn dan men zich als crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid bevindt. Dit wordt echter niet van belang geacht voor de beantwoording van de hoofdonderzoeksvraag.

20

Hoofdstuk 3 Theoretisch kader 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de theorie die in de literatuur is aangetroffen het onderwerp verkend en een verdieping en verbreding van het onderwerp verkregen. Deze informatie zorgt voor de vaststelling van de elementen die gebruikt worden bij de operationalisering in hoofdstuk 4. Er is slechts beperkte literatuur over de relatie tussen crisisbestrijding door de overheid en BCM bij bedrijven en overheidsinstanties beschikbaar. Hiles (2011) geeft aan dat bij training in BCM de lokale autoriteiten betrokken moeten worden bij de coördinatie. Er wordt echter niet gesproken op welke wijze de crisisbestrijdingsorganisatie betrokken wordt in de voorbereidingsfase of in de repressieve fase. Knegtel (2009) stelt dat er binnen ondernemingen weinig of niets bekend is van de structuur van de rampenbestrijding in de publieke sector hoewel het crisisbeheersingsproces in een organisatie en in het kader van openbare orde en veiligheid niet van elkaar verschillen. Er wordt niet of nauwelijks met elkaar geoefend en dus wordt er ook niets geleerd. Idealiter zou de afstemming volgens Knegtel (2009) plaats moeten vinden volgens de volgende figuur:

Afbeelding 3: Afstemming bedrijf-crisisbestrijdingsorganisatie, (Knegtel, 2009) In principe geeft deze de afbeelding de situatie bij een crisis, waarbij de crisisbestrijdingsorganisaties van de overheid en het bedrijf betrokken zijn, goed weer. 21

Zoals gezegd bestaat er weinig literatuur betreffende dit onderwerp. Toch is er een aantal theorieën dat relevant is voor het onderzoeksthema: criteria noodzakelijk voor een goede voorbereiding op crises (Quarantelli); besluitvorming en Naturalistic Dicision Making; netwerkmanagement; veerkracht/weerbaarheid. De overwegingen voor de keuze van de theorieën worden verantwoordt bij de behandeling hiervan.

3.2 Crisisbestrijding De relatie tussen het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid en BCM bij bedrijven en overheidsinstanties bij crises is het onderwerp van deze scriptie. Wat zijn kenmerken van een crisis die voor het beantwoorden van de hoofdonderzoeksvraag en de deelvragen van belang zijn? Op basis van een groot aantal onderzoeken door sociale- en gedragswetenschappers in de voorafgaande decennia, kwam Quarantelli (1988) tot tien criteria, die volgens hem noodzakelijk zijn voor een goede voorbereiding op rampen. Vanuit enkele van de criteria die Quarantelli meegeeft zal een verdieping plaatsvinden op de onderzoeksvraag. Bij elk criterium zal de relevantie voor de hoofdonderzoeksvraag en deelvragen beschouwd worden. Erken dat rampen kwalitatief anders zijn dan kleine incidenten Volgens Quarantelli (1988) bestaat het beeld, dat rampen alleen kwantitatief afwijken van reguliere incidenten. Dit is niet juist. Er zijn ook vele kwalitatieve verschillen, die bij de voorbereiding en bestrijding moeten worden meegewogen. Zo moet bij rampen samengewerkt worden met onbekende organisaties met andere prestatie-eisen en die ook hun autonomie verloren hebben Ook zijn hulpdiensten in hun eigen functioneren belemmerd door de ramp. Deze kwalitatieve verschillen tussen 'incident' en 'ramp' zijn essentieel bij de voorbereiding op rampen. In het kader van de hoofdonderzoeksvraag over het effect van BCM is dit criteria in zoverre van toepassing dat in de voorbereidingsfase de crisisbestrijdingsorganisatie zich voorbereidt op samenwerking met organisaties tijdens crises waar zij bij kleine incidenten weinig of niets mee van doen heeft. Bij rampen waarbij het eigen functioneren van de crisisbestrijdingsorganisatie wordt belemmerd, zijn deze crises van zodanige aard dat BCM van de betreffende bedrijven weinig invloed meer heeft op het effect van het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. Wees generiek in plaats van oorzaak-specifiek De voorbereiding op rampenbestrijding is vaak specifiek gericht op verschillende ramptypen. Quarantelli zegt dat voorbereiding die generiek is, ook beter is. Dit levert meer voordeel op voor wat betreft tijd en geld omdat algemene plannen breder toepasbaar zijn op de bestrijding van verschillende risico’s. Omdat een BCP vanuit het bedrijf de voorbereiding op een crisis meer oorzaak-specifiek maakt kan de voorbereiding van de crisisbestrijdingsorganisatie meer generiek zijn en kunnen elkaar dus aanvullen. Zorg voor integratie in plaats van fragmentatie Volgens Quarantelli (1988) vindt de voorbereiding op rampen vaak per sector plaats. Hierdoor zijn de plannen vaak niet goed op elkaar afgestemd. Er zijn bij rampenbestrijding meer partijen betrokken dan vooraf is ingeschat. Daarom dient de planvorming een integrale aanpak te kennen. Dit betekent ook dat partijen op de hoogte moeten zijn van elkaars

22

plannen omdat de plannen van invloed zijn op elkaar. Een factor is volgens Quarantelli (1988) de toenemende rol van bedrijven die zichzelf voorbereiden. Door bedrijven te betrekken tijdens de voorbereiding in het kader van BCM en het opstellen van een BCP zou gesproken kunnen worden van een meer integrale voorbereiding. Stem af op coördinatie van beschikbare middelen en gebruik geen “command and control” model Quarantelli (1988) stelt dat de aanname dat bij crises het 'command & control model' het beste werkt, niet juist is. Er wordt bij deze aanname uitgegaan dat er behoefte aan autoriteit in crisissituaties. Dit zou komen door het wegvallen van reguliere sociale structuren en het optreden van afwijkend individueel gedrag. Uit onderzoek blijken slachtoffers en organisaties echter min of meer normaal te blijven functioneren. Volgens Quarantelli (1988) dient de voorbereiding gerichte zijn op coördinatie van de actoren met respect voor de autonomie, belangen en verantwoordelijkheden. Dit wordt bevestigd in paragraaf 3.4 onder ‘netwerkmanagement’ waar dit onderwerp nog uitgebreid aan de orde komt omdat het van toepassing is op de hoofdonderzoeksvraag. Een goede voorbereiding is meer dan alleen een plan opstellen. Planvorming is volgens Quarantelli (1988) niet de essentie van goede voorbereiding. Voorbereiding is een proces waar de volgende activiteiten aan bod dienen te komen: voorlichting, netwerken, oefenen trainingsmethoden Het moet een proces zijn dat bestaat uit: overleg, oefening, middelen verwerven, overeenkomsten opstellen, publieksvoorlichting, risicocommunicatie, afstemmen van verschillende plannen en actualisering van deze plannen. Het proces dat door Quarantelli beschreven wordt komt voor zover mogelijk overeen met het proces om te komen tot BCM en een BCP en daarmee ook een criterium dat van toepassing is. Anticipeer op problemen en ontwikkel mogelijke oplossingen Quarantelli (1988) pleit er voor in de voorbereiding uit te gaan bepaalde aannames en problemen en daar in de voorbereiding rekening mee te houden. Door mogelijke oplossingen kunnen onzekerheden weggenomen worden. Dit wil echter niet zeggen dat hiermee een allesomvattende oplossing bedacht hoeft te worden. Door alleen de verwerking van de belangrijke kenmerken kunnen onzekerheden worden beperkt. Zouden we dit criterium toepassen op het opstellen van BCP’s dan voldoet dit hier zeker aan ervan uitgaande dat slechts de bescherming van de kritische bedrijfsprocessen gewaarborgd wordt en niet allerlei bijzaken. Ga bij de voorbereiding uit van wat waarschijnlijk is Tijdens de preparatie moet volgens Quarantelli (1988) uit worden gegaan van wat men logischerwijs aan gedrag, van mensen en organisaties verwachten kan. De mens gedraagt zich rationeel en stelt zich coöperatief op. Ook hier stelt hij dat er bureaupolitieke conflicten te verwachten zijn. Daarom zijn opleiding en training van vitaal belang, zowel voor de eigen organisatie als voor andere actoren omdat hiermee het wantrouwen wordt weggenomen. Dit criteria is zeker van toepassing op een bedrijf die zijn BCM goed wil waarborgen en verwacht dat bij crises de BCP’s goed uitgevoerd worden. Ook in de voorbereidingsfase is contact tussen de crisisbestrijdingsorganisatie en de andere actor, zijnde het bedrijf, van belang.

23

3.3 Besluitvorming en Naturalistic Decision Making (NDM) De onderzoeksvraag van deze scriptie richt zich op de vraag wat het effect is van BCM bij bedrijven en overheidsinstanties op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de Nederlandse overheid in de voorbereidings- en repressieve fase. Het effect van het optreden door de crisisbestrijdingsorganisatie wordt voor een groot deel beïnvloed door de besluitvorming in deze teams. Het is dus interessant om een beeld te krijgen hoe besluitvorming tot stand komt tijdens crisis in teams als het COPI, ROT en BT. Allereerst zal daarom de klassieke besliskunde aan de orde komen met daaropvolgend de modernere visie, ‘Naturalistic Decision Making’. Hierna zullen de fasen van de crisisbestrijding en in het licht van de besluitvorming worden bezien en aansluitend de verschillende niveaus van de crisisbestrijdingsorganisatie en de Beeld- Oordeels- en Besluitvorming BOB methode Klassieke benadering: Rationeel-Analytische Besluitvorming In de klassieke besliskunde komen volgens Gielings (2004) mensen als volgt tot het ideale besluit. De beslisser definieert het probleem en het te bereiken doel aan de hand van de beschikbare informatie. Daarna worden alle oplossingen op een rij gezet en worden voor- en nadelen afgewogen. Als laatste kiest de beslisser de beste oplossing. Optimalisatie is het uitgangspunt van deze klassieke benadering en veronderstelt dat mensen op rationeelanalytische wijze tot beslissingen komen. Bij belangrijke beslissingen kan bovenstaande methode gebruikt worden om het beste alternatief te vinden en daarmee het beste besluit te nemen dat achteraf duidelijk verklaard kan worden. De Amerikaanse psycholoog Gary Klein doet al decennia onderzoek naar de wijze waarop experts onder grote tijdsdruk en stress beslissingen nemen. Klein (2008) stelt dat eind tachtiger jaren onderzoekers steeds meer tot de conclusie kwamen dat beslissingen onder tijdsdruk juist niet op deze wijze tot stand kwamen. Er werden geen alternatieve opties rationeel tegen elkaar afgewogen omdat een besluit of beslissing te veel kennis, capaciteit maar vooral tijd zou kosten. Moderne benadering: Naturalistic Decision Making Uit de wetenschap dat experts onder tijdsdruk zelden alternatieven gebruiken om tot de beste keuze te komen is een meer intuïtieve benadering van besluitvorming voortgekomen. Dit kader is Naturalistic Decision Making genoemd en heeft inmiddels veel volgers gekregen. Volgens Klein (2008) worden functionarissen in de crisisbesluitvorming geconfronteerd met ‘hindernissen’ als tijdsdruk, onvolledige of onbetrouwbare informatie, snel veranderende situaties, et cetera. In de inschatting van de situatie maken zij een keuze die niet de beste hoeft te zijn als die achteraf beoordeeld zou worden. Er worden beslissingen genomen op basis van herkenning, zonder dat er meerdere opties tegen elkaar worden afgewogen. Klein (1996) heeft aan de hand van zijn onderzoek naar de rol van intuïtie bij besluitvorming een model ontwikkeld dat wordt aangeduid als de theorie van de ‘recognition-primed decision making’ ofwel het herkenningsgeoriënteerdbeslissingsmodel. Dit bestaat uit een combinatie van intuïtie en mentale simulatie. In het model van Klein komt de beslisser in drie stappen tot een besluit: 1. Situatieherkenning: de beslisser herkent de situatie op basis van een beperkt aantal patronen als bekend of als nieuw. In een bekende situatie kiest hij een bekende, vaak beoefende actie. Dit noemt Klein de ‘simple match’. In een nieuwe situatie is niet

24

direct duidelijk welke acties in aanmerking komen. In dat geval kiest de beslisser op basis van situatieherkenning als volgt zijn doelen en acties: 2. Seriële alternatievenvergelijking; de beslisser stelt in gedachten, op basis van zijn ervaring een lijst met alternatieve acties op die tot het beoogde doel kunnen leiden. Een alternatief komt hoger op de lijst naarmate het vaker en met succes is toegepast; 3. Mentale simulatie; de juistheid van de actie wordt dan bewust getoetst door zich voor te stellen wat er gebeurd als het plan ten uitvoer wordt gebracht. Dit noemt Klein ‘mentale simulatie’. Wanneer het beeld bevredigend is wordt het plan uitgevoerd. Stuit men tijdens de simulatie op een probleem wordt het draaiboek aangepast. Is het probleem onoplosbaar dan wordt het plan overboord gegooid en een volgend actie gesimuleerd, wederom zonder vergelijking met alternatieve mogelijkheden. Uit dit model blijkt dat onder tijdsdruk zelden alternatieven vergeleken worden om tot de beste keuze te komen maar dat op basis van een situatie-inschatting een passende keuze wordt gemaakt. Van Duin (2011) stelt in dit verband dat personen onder tijdsdruk handelen op basis van routines en ingeslepen procedures. Oefenen, trainen en simulaties zijn daarom voorwaarden om ons handelen in crisissituaties te optimaliseren. Klein (2008) concludeert dat hoe meer tijdsdruk op een beslissing staat hoe meer de beslisser van een rationeel analytische beslissing met behulp van het ‘Recognition Primed Decision’ model zijn besluiten neemt. Crisisbesluitvorming in fasen Bij grootschalige incidenten werkt de crisisbestrijdingsorganisatie onder tijdsdruk, onzekerheid en dynamische omstandigheden. Onder deze omstandigheden moet de crisisbestrijdingsorganisatie snel handelen en belangrijke beslissingen nemen. De omstandigheden waaronder de crisisbestrijdingsorganisatie functioneert, zullen niet gedurende de gehele incidentafhandeling gelijk blijven. De onzekerheid, tijdsdruk en dynamiek zullen in de beginfase het hoogst zijn. Omdat het voor de onderzoeksvraag interessant is hoe de fases tijdens de incidentbestrijding verlopen en in het COPI de onzekerheid, tijdsdruk en dynamiek het grootst zijn ligt het voor de hand de fases in het COPI te behandelen. Gieling (2004) onderscheidt de opstart-, stabilisatie-, en afbouwfase van het functioneren van een COPI. 1. De opstartfase wordt ook wel de chaotische fase genoemd. Het beeld van de deelnemers aan het COPI is nog niet compleet. In deze fase houdt men zich bezig met de processen inschaling en opschaling. Hierin spelen intuïtie, herkenning en automatismen een belangrijke rol. Als er voldoende beeld is van het incident en van de mogelijkheden en de onmogelijkheden volgt de eventuele opschaling. Nog heeft de besluitvorming veel NDM kenmerken. 2. De stabilisatiefase wordt grotendeels gevuld met de daadwerkelijke incidentbestrijding. De onzekerheid is nog steeds groot evenals de tijdsdruk en de dynamiek maar deze nemen gedurende deze fase af. Als herhaaldelijk knelpunten blijven ontstaan, dan wordt een structureel andere oplossing overwogen. Er kan meer gekeken worden naar zwaartepunten en er kan door scenariodenken een plan voor de toekomst gemaakt worden voor de middellange termijn. De besluitvorming in het COPI krijgt meer ‘rationeel-analytische’ kenmerken. 3. De afbouwfase breekt aan als het incident stabiel is. In de afbouwfase is de dynamiek van het incident en de tijdsdruk een stuk minder dan de eerste twee fases. In

25

gezamenlijkheid wordt een besluit genomen om af te schalen. Als laatste moeten nog acties worden uitgezet voor het herstel van de crisis. Crisisbesluitvorming op de verschillende niveaus van de crisisbestrijdingsorganisatie. Hoe vindt de besluitvorming plaats vanaf de start van een crisis. Kijken we naar afbeelding in de inleiding van Knegtel (2009) dan kan de eerste communicatie plaatsvinden tussen de BHV organisatie en de eerst aankomende eenheden maar ook pas in een later stadium tussen het crisisteam van de organisatie waar de crisis zich afspeelt. Het is van belang om te zien hoe op de verschillende niveaus de besluitvorming plaatsvindt. Kanttekening die hierbij geplaatst moet worden is dat bij het afgaan van de verschillende niveaus uitgegaan wordt van een pats-boem scenario zoals een ontploffing, bommelding, onvoorziene ongeregeldheden en het plotseling onwel worden van vele personen. Dus niet om een crisis die zich trager ontwikkeld en waar een vertegenwoordiger van een bedrijf of overheidsinstantie later in de crisis aansluit. De verschillende niveaus die onderscheiden kunnen worden zijn: Op het operationele niveau waarbij de eerst aankomende eenheden die monodisciplinair de eerste inzet doen, verlopen besluitvormingsprocessen zeer snel onder de hoogste tijdsdruk met weinig informatie in een risicovolle omgeving. Op dit niveau kunnen dus ook al deskundigen van het bedrijf of de overheidsinstantie waar zich de crisis zich afspeelt aanschuiven. Het besluitvormingsproces bevat intuïtieve en ‘rule-based’-elementen. De meeste beslissingen op dit niveau worden genomen volgens het RPD-model. Als de eenheden van de andere drie disciplines ook aanwezig zijn zal er tijdens het zogenaamde motorkapoverleg, het eerste multidisciplinaire overleg besproken worden of naar een volgend niveau moet worden doorgeschaald. Op het operationele niveau van het COPI verlopen besluitvormingsprocessen snel en worden ze genomen onder hoge tijdsdruk, in een risicovolle omgeving. Het besluitvormingsproces bevat intuïtieve elementen. Onder druk blijken de meeste beslissingen op het operationele niveau genomen volgens het RPD-model. Als de druk lager is of afneemt, dan worden meer analytische strategieën gebruikt. Op het tactisch niveau van het ROT vindt besluitvorming plaats onder hoge druk (tijd en risico’s) en is deze minder analytisch en meer ‘rule-based’ van aard. Daarnaast kan op het tactisch niveau behoefte bestaan aan reflexief denken. Analytische strategieën worden toegepast om alternatieve maatregelen te toetsen. Toch vindt ook besluitvorming plaats op operationeel niveau omdat het ROT verantwoordelijk is voor het effectgebied en daarvoor moeten soms ook beslissingen onder dezelfde hoge tijdsdruk als in het COPI genomen worden bijvoorbeeld voor wat betreft het alarmeren van de bevolking en plotseling evacueren van een gebied. Het strategisch niveau (BT) staat op een grotere afstand van het incident. Beslissingen hoeven over het algemeen niet in een ‘split-second’ te worden genomen en de effecten van de genomen beslissingen zijn niet direct van invloed op het incident. Hoewel er altijd sprake zal zijn van een zekere (tijds)druk, is de besluitvorming meer analytisch. Dit is vooral het geval als er voldoende tijd beschikbaar is of als er sprake van een onbekende of nieuwe situatie. Bij de besluitvorming wordt vooral gelet op de publieke en politieke gevolgen.

26

Beeld Oordeel Besluit (BOB)-methode In trainingen wordt het personeel van de crisisbestrijdingsorganisatie getraind om via de beeld-oordeel en besluitvormingsmethode tot een besluit te komen. Bij de beeldvorming wordt informatie uitgewisseld met als doel het creëren van een gezamenlijk beeld van alle probleemstellingen zodat inzichtelijk wordt waarover men een besluit moet nemen. Als eerste wordt bij de beeldvorming de voorlopige probleemstelling gedefinieerd. Ten tweede wordt het probleem verkend en in kaart gebracht. Als laatste wordt de definitieve probleemstelling gedefinieerd. Bij de oordeelsvorming stelt men eerst de oplossingscriteria vast waarna men de mogelijke oplossingen definieert. Als laatste worden de oplossingen afgezet tegen de criteria. Bij de besluitvorming wordt een keuze gemaakt tussen de verschillende oplossingen. Het BOB principe kan gekenmerkt worden als een gestructureerde wijze van de rationeelanalytische besluitvorming. Het is opmerkelijk dat in opleidingen en trainingen voor personeel dit model zoveel gebruikt wordt terwijl hierboven juist wordt aangetoond dat hoe hoger de tijdsdruk hoe meer men van de rationeel-analytische besluitvorming naar het ‘Recognition Primed Decision’ model terugvalt. Groepsprocessen Een individuele beslisser die deel uitmaakt van een team tijdens crisisbesluitvorming staat onder invloed van de rest van het team. De groepsprocessen kunnen van invloed zijn op de besluitvorming in de crisisbestrijdingsorganisatie. Zo zijn er verschillende ter zake doende processen te noemen. Ten eerste kan unieke informatie niet gedeeld worden. Dit doet zich voor als teamleden bang zijn informatie naar voren te brengen. Ten tweede is er het verschijnsel dat in ‘De risico’s van het vak’ (1999) ‘Distributed decision making’ genoemd wordt. Het gaat er dan om dat leidinggevenden in complexe situaties zelf niet in staat zijn alle beslissingen te nemen. Als laatste is er de neiging om ter vermijding van conflicten te snel een voor de hand liggende keuze te maken waarbij het risico is dat dit niet de optimale keuze is. Dit wordt ‘Group think’ genoemd. Voor de onderzoeksvraag is het interessant om iets nader in te gaan op dit laatste groepsproces omdat de kans aanwezig is dat bedrijfsdeskundigen die tijdens een crisis toetreden tot de overlegstructuren van de crisisbestrijdingsorganisatie hiermee geconfronteerd worden. In de jaren 70 heeft Irving Janis de theorie over groepsdenken ontwikkeld gebaseerd op een aantal fiasco’s in de buitenlandse politiek van de Verenigde Staten. Janis (Groupthink, 1982) stelt dat de neiging van groepen is om zich primair op het behoud van eensgezindheid en overeenstemming bij een beslissingsproces te richten in plaats van een kritische overweging van de feiten. Er ontstaat hierdoor een soort misplaatst geloof in eigen kunnen en overtuiging van eigen gelijk. Kenmerken van groepsdenken van deze hechte groep zijn onder andere de isolatie van de groep, het gebrek aan onpartijdig leiderschap, de overeenkomst in sociale achtergrond en ideologie. Daarnaast is ook een kenmerk dat er grote stress van buiten optreedt met weinig hoop op een beter besluit dan van de leider. De symptomen van groepsdenken zijn de illusie van onaantastbaarheid, het goedpraten van besluiten, druk op teamleden met een afwijkende mening, zelfcensuur en afschermen van negatieve informatie. De symptomen van deze falende besluitvorming zijn een incompleet 27

overzicht van de informatie, doelen en alternatieven. Tevens worden oplossingen niet meer geëvalueerd en alternatieven niet meer geraadpleegd. Deze kenmerken en symptomen kunnen betrekking hebben op het functioneren van de crisisbestrijdingsorganisatie. De maatregelen om groepsdenken te voorkomen zijn dus voor de operationalisering van belang. Een relevante maatregel is het betrekken van anderen in de groep voor nieuwe ideeën en een kritische benadering van bestaande ideeën. In diezelfde lijn wordt het bespreken met buitenstaanders van het beslissingsproces genoemd. Daarnaast wordt een onafhankelijke groepsleiding genoemd die geen voorkeuren aangeeft en objectieve informatie betrekt bij de besluitvorming. Als laatste dienen groepsleden aangemoedigd te worden een kritische houding aan te nemen.

3.4 Netwerkmanagement In de algemene inleiding is gesteld dat in een totale weerbare maatschappij de overheid, bedrijven en overheidsinstanties afhankelijk van elkaar zijn. Een organisatie kan pas echt weerbaar zijn als de maatschappij dit ook is en andersom. BCM speelt een grote rol hierin. Bedrijven en de crisisbestrijdingsorganisaties zijn meer van elkaar afhankelijk bij een crisis. Deze afhankelijkheid maakt dat overheid, bedrijven, overheidsinstanties en burgers gezien zouden kunnen worden als actoren in een netwerk. De crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid heeft op het eerste gezicht een hiërarchisch karakter. In principe loopt het besluitvormingsproces in crisisteams volgens het beeld- oordeels- en besluit principe waarbij de actoren zich coöperatief gedragen naar diegene die hiërarchisch de leiding heeft. Dit lijkt in strijd met functioneren in een netwerk met de crisisbestrijdingsorganisatie van het betreffende bedrijf. Het is daarom gezien de hoofdvraag interessant om naar de theorie van netwerkmanagement te kijken. Specifiek naar het verschil in kenmerken van het acteren in een netwerkorganisatie en in een hiërarchische organisatie. Dit om duidelijkheid te krijgen of dit effect kan hebben op het presteren van de crisisbestrijdingsorganisatie. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) beschrijven in het boek 'Management in netwerken', welke strategieën een actor kan gebruiken om zijn doelen te bereiken in een 'multiactorcontext'. Het algemene proces wat plaatsvindt tussen de actoren die elk hun eigen doelstellingen en prioriteiten hebben in een netwerkperspectief speelt zich een proces af dat door De Bruijn en Ten Heuvelhof omschreven wordt als de gang van “de dansende tafel”. Doelmatige strategieën zijn noodzakelijk als een actor - functionerend in een dergelijk multiactor omgeving met dergelijke grillige besluitvormingsprocessen zijn doelstellingen maximaal overgenomen wil zien. De besluitvorming in een netwerk verloopt volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) grillig en onvoorspelbaar. Dit is te wijten aan verschillende factoren zoals de vele rondes van besluitvorming, de onduidelijkheid over het begin- en eindpunt, de inhoud van het ontwerp die verschuift, en de prikkel om problematiek als ongestructureerd te beschouwen. De behandeling van deze strategieën zouden te ver gaan voor deze scriptie. Voor de onderzoeksvraag is meer van toepassing dat De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) stellen dat in een moderne samenleving maar weinig sprake is van een volstrekt hiërarchische structuur. Zij onderbouwen dit aan de hand van kenmerken die voor een hiërarchische structuur moeten gelden, welke zij vergelijken met de kenmerken van een multi-actornetwerk.

28

Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) gaat achter een hiërarchiemodel een aantal aannamen schuil die zich in de werkelijkheid vrijwel nooit zullen manifesteren. De gedachte dat actoren relaties van boven- en onderschikking erkennen, bestrijden beide auteurs. Dit omdat onze samenleving praktisch geheel op ruilrelaties is georiënteerd. De meeste actoren beleven hun relaties als van een netwerk-achtig karakter waarin men zich sterk bewust is van wederzijdse afhankelijkheden. Dat is ook bepalend voor de besluitvormingsprocessen zelfs onder grote tijdsdruk. Actoren zullen dus in veel gevallen kiezen en handelen vanuit een netwerk-perspectief. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) geven dit verschil weer in het onderstaande kenmerken-schema. Hiërarchie Uniformiteit

Netwerk Pluriformiteit (variëteit)

Eenzijdige afhankelijkheden Openheid/ontvankelijkheid voor hiërarchische signalen Stabiliteit

Wederzijdse afhankelijkheden Geslotenheid voor hiërarchische signalen Dynamiek

Afbeelding 5: Kenmerken hiërarchie en netwerk, (Bruijn & Heuvelhof, 2007) Het voorgaande beschouwend zou gesteld kunnen worden dat de processen en werkwijzen in het BT, ROT en COPI niet gezien kunnen worden als puur hiërarchische processen. Alleen het feit dat besluitvorming onder grote tijdsdruk moet plaatsvinden, maakt dat het lijkt dat er slechts relaties van boven- en onderschikking gelden. In werkelijkheid ligt dit anders. Zoals al eerder is gesteld komen alle afzonderlijke deelnemers aan de crisisbestrijdingsorganisatie uit verschillende organisaties met eigen opvattingen, belangen, machtsbronnen en relaties. Oefeningen en trainingen van crisisteams worden ook zo opgesteld dat de vergaderstructuur onder druk wordt gezet door vanuit de verschillende kolommen zaken in te brengen die tegenstrijdig zijn met de belangen van de andere kolommen. Hierdoor wordt getracht een discussie op gang te brengen die gevoerd moet worden omdat de belangen van alle partijen tegen elkaar afgewogen moeten worden. Van de andere kant moet dit proces wel gekanaliseerd moet worden om te voorkomen dat het een ‘dansende tafel’ proces wordt. De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007, p. 43) stellen dat er een hiërarchisering van een netwerk kan optreden als alle actoren hier het nut van zien, als het strookt met het belang van de afzonderlijke actoren. Dit belang bij crisis is dan dat de crisis zo spoedig als mogelijk stabiel dient te worden gebracht. Uitgangspunt is dat alle actoren in een crisisbestrijdingsorganisatie dit belang prioriteit geven. Dit betekent dat ook een team de flexibiliteit bezit om te schakelen van een hiërarchisch- naar een netwerkmodel en andersom. Het is interessant om bij de casestudies en interviews te onderzoeken of door het toevoegen van een externe actor aan de crisisteams er meer verschuiving van een hiërarchisch- naar een netwerkmodel plaatsvindt en of dit gevolgen heeft voor de effectiviteit van het betreffende team.

29

3.5 Veerkracht en weerbaarheid in relatie tot bedrijfscontinuïteit In paragraaf 2.5 is gesproken over de wens van de overheid om de maatschappij meer weerbaar te maken. BCM zou hier een bijdrage aan kunnen leveren. De hoofdonderzoeksvraag luidt of er effect is van bedrijfscontinuïteitsmanagement bij bedrijven en overheidsinstanties op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de Nederlandse overheid in de voorbereidings- en repressieve fase. Mocht dit effect op het optreden aanwezig zijn dan werpt zich echter de vraag op of door bedrijven meer te betrekken bij de voorbereiding de weerbaarheid niet juist wordt verminderd. In deze paragraaf zal getracht worden om deze paradox te belichten zodat die dan verwerkt kan worden als een element bij de operationalisering. Intermezzo Het verschil in veerkracht en zelfredzaamheid is volgens Van Duin (2011) dat het bij beide begrippen gaat om een reactie na een onwelkome, crisisachtige situatie. Veerkracht gaat over de potentiele kracht van de samenleving en sociale systemen; zelfredzaamheid over de kracht van de burgers en hun directe omgeving. Het begrip weerbaarheid en veerkracht worden in de literatuur door elkaar heen gebruikt met grotendeels dezelfde definitie: Het vermogen te herstellen van of zich makkelijk aan te passen aan ongeluk of verandering In deze scriptie zullen beide begrippen ook beide gebruikt worden zonder onderscheid.

Er is internationaal veel aandacht voor BCM en dat dit naast voordelen voor het bedrijf zelf ook voordelen kan hebben voor de maatschappij. Bird (2012) stelt dat een organisatie pas volledige organisatorische weerbaarheid kan bereiken als ook de maatschappij voldoende weerbaar is. Aan de andere kant kunnen alleen bedrijven en overheidsinstanties die hun eigen interne weerbaarheid op orde hebben deel uitmaken van de noodzakelijke samenhang binnen de maatschappij die nodig is voor een adequate weerbaarheid. Bird koppelt daarmee BCM aan adequate weerbaarheid en vindt BCM een absolute voorwaarde voor weerbaarheid van de maatschappij. Hij pleit er daarom voor om BCM voor bedrijven en overheidsinstanties verder uit te breiden. In ‘Searching for Safety’ zet Wildavsky (1988) uiteen dat het beter is als de maatschappij leert omgaan met onverwachte gebeurtenissen dan te proberen alle rampen te voorkomen. Een combinatie van anticiperen en vindingrijkheid is de beste strategie om risico's te beheersen. Het gaat hierbij om de tegenstelling tussen anticipation (anticipatie) en resilience (veerkracht). Veerkracht levert meer veiligheid op, anticipatie niet. De focus op de negatieve gevolgen van risico’s moet verlegd worden naar een geïntegreerde visie op risico en veiligheid: positieve en negatieve gevolgen dienen afgewogen te worden tegenover elkaar en tegenover andere alternatieven. Deze afweging gebeurt het beste in een samenleving waarin (economische) concurrentie bestaat. Door spreiding van trial and error op kleine schaal zullen welvaart, welzijn en veiligheid toenemen. Dit kan alleen als er veerkracht bestaat in de samenleving. Veerkracht om risico’s toe te laten en te leren van fouten. We leven al meer dan tweehonderd jaar in een veerkrachtige samenleving waarbij de laatste decennia het evenwicht doorslaat naar anticipatie, zegt Wildavsky. Hierdoor is onze samenleving niet goed meer in staat om (onbekende) risico’s toe te staan, of om de gevolgen van die risico’s te dragen. Dit alles zal leiden tot een minder veilige samenleving. Deze redenering volgend zou de stimulering van BCM door de overheid er uiteindelijk toe leiden dat de welvaart, veiligheid en welzijn afneemt. 30

Wildavsky (1988) ondersteunt zijn theorie van anticipatie en veerkracht aan de hand van vier voorbeelden: Niet-menselijke levensvormen: micro-organismen, het menselijk lichaam, kerncentrales en de Tort Law. Bij alle vier de voorbeelden komt hij tot de conclusie dat een strategie van veerkracht ervoor zorgt dat de veiligheid of bestaansrecht het meest gegarandeerd is. Volgens Wildavski (1988) moet men er vanwege de trail and error-aanpak rekening mee houden dat er iets fout gaat en om de gevolgen aan te pakken is slagkracht noodzakelijk. In het kader van dit onderzoek kan slagkracht gezien worden als wat de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid maar ook die van het betreffende bedrijf kan leveren. Dus ook wat in BCP’s aan maatregelen worden genoemd. Van Duin (2011) stelt dat er sprake is van een paradox. Het maken van dikke plannen en het beoefenen en trainen hiervan getuigt niet van veerkracht maar meer van anticipatie. Echter zonder enige oefening en voorbereiding is het een stuk lastiger om veerkrachtig te zijn. Helsloot (2007) haalt in ‘Voorbij de symboliek’, het onderzoek van Runyan (2006) aan over een analyse van hoe het midden- en kleinbedrijf de orkaan Katrina doorstaan heeft. De conclusie was dat een marginale planmatige voorbereiding een belangrijk verschil maakte in de overleving van deze bedrijven. Daartegenover stelt Helsloot (2007) dat uit vele evaluaties blijkt dat het hebben van een plan geen effect heeft op de bestrijding van het incident. Ook het effect van opleiden en oefenen blijft beperkt tot een beter begrip van de rambestrijdingsorganisatie en het vertrouwen in anderen dat weliswaar wordt vergroot maar niet leidt tot een beter functioneren. Het blind vertrouwen op het effect van planvorming, opleiden en oefenen is niet terecht en vergt volgens Helsloot een nadere beschouwing. Deze mening is niet de gangbare binnen de hulpverleningsorganisaties waar geloofd wordt dat meer training en oefenen, mits ‘goed’ uitgevoerd, leidt tot beter functioneren tijdens crises. De vraag die meegenomen kan worden bij operationalisering is of BCM in bedrijven ook niet een doorgeschoten vorm van anticipatie is en in het verlengde hiervan de veerkracht zal verkleinen en uiteindelijk zal leiden tot een onveiligere samenleving.

31

Hoofdstuk 4 Operationalisering 4.1 Inleiding In hoofdstuk 2 en 3 is het onderwerp verkend en is er een verdieping en verbreding van het onderwerp verkregen. In dit hoofdstuk operationalisering kunnen de elementen vastgesteld worden. De elementen worden dus geabstraheerd uit de theorie. Aan de hand van deze elementen wordt in hoofdstuk 5 een casestudie verricht door de evaluaties van een aantal crisissituaties te onderzoeken. De evaluaties hebben betrekking op incidenten uit het verleden waar bedrijfscontinuïteit een rol of juist geen rol speelde bij de crisisbestrijding. Op deze wijze wordt een beeld geschetst van de huidige situatie. Zoals hoofdstuk 2 laat zien besteden bedrijven en overheidsinstanties om puur bedrijfsmatige redenen steeds meer aandacht aan bedrijfscontinuïteit. Daarnaast stimuleert de Nederlandse overheid ook steeds meer bedrijfscontinuïteit voor bedrijven en overheidsinstanties. De reden hiervoor is dat de weerbaarheid van de maatschappij als geheel hiermee vergroot wordt. De crisisbestrijdingsorganisatie krijgt daarnaast ook steeds meer aandacht voor de eigen bedrijfscontinuïteit. Het personeel van de crisisbestrijdingsorganisatie zal dus ook steeds meer begrip krijgen voor BCM en daarmee voor de externe actoren tijdens de voorbereidingsfase van de crisis en repressieve fase tijdens de crisis. In dit hoofdstuk zijn daarom de voorbereidingsfase en de repressieve fase als elementen benoemd. Daarnaast is ook weerbaarheid/veerkracht als element benoemd in dit hoofdstuk omdat ook dit een belangrijke factor is die uit de theorie is geabstraheerd.

4.2 Element 1: Repressieve fase Uit het beschreven BCM-model blijkt dat in fase 3 de volgende onderdelen van de aanpak van BCM te gebruiken zijn voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de repressieve fase. Allereerst de repressieve maatregelen die ervoor zorgen dat de dreiging snel kan worden gestopt. Ten tweede de correctieve maatregelen die ervoor zorgen dat, als de dreiging zich voordoet, maatregelen kunnen worden genomen om de getroffen processen weer snel in de lucht te krijgen. Vraag: Is de informatie betreffende repressieve en correctieve maatregelen die in een BCP, of een soortgelijk plan, is opgenomen van belang voor de besluitvorming in het BT, ROT en COPI. Uit het theoretisch kader blijkt dat het resultaat van een team dat met groepsprocessen wordt geconfronteerd zoals ‘Group think’ beïnvloed kan worden. De crisisbestrijdingsorganisatie oefent regelmatig en kent elkaar in meer of mindere mate ook al is het een gelegenheidsteam. Bij een crisis wordt vaak een vertegenwoordiger van het bedrijf toegevoegd aan het COPI, ROT of zelfs het BT. Deze persoon treedt op als informant die de crisisbestrijdingsorganisatie kan voorzien van relevante informatie. Daarnaast heeft de bedrijfsdeskundige ook de functie van liaison met het calamiteitenteam van het bedrijf. Deze personen die van ‘buiten’ komen vanuit een bedrijf om het team te versterken bij een crisis kunnen het proces van group think beïnvloeden. Het kan het groepsdenken doorbreken op een punt waarbij een kokervisie dreigt te ontstaan in de besluitvorming. Een kritische heroverweging van de feiten of frisse ideeën van buiten kunnen maken dat er kritisch gekeken wordt naar een overdreven drang naar het behoud van overeenstemming en eensgezindheid bij een beslissingsproces. Het kan de efficiëntie van de crisisbestrijdingsorganisatie positief beïnvloeden. 32

Vraag: Is het efficiënt voor het optreden om vertegenwoordigers van bedrijven die niet participeren in de reguliere trainingen toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie om group think te voorkomen? In het theoretisch kader komt onder besluitvorming aan de orde dat besluitvorming in een netwerkomgeving grillig en onvoorspelbaar verloopt in vergelijking met de besluitvorming in een meer hiërarchisch georiënteerd team. Deze grilligheid en onvoorspelbaarheid zou voor de effectiviteit van de crisisbestrijdingsorganisatie negatieve gevolgen kunnen hebben. Het is interessant om bij de casestudies en interviews te onderzoeken of door het toevoegen van een externe actor aan de crisisteams er een verschuiving plaatsvindt van een hiërarchisch naar een netwerk georiënteerd team plaatsvindt en of dit gevolgen heeft voor de effectiviteit van het betreffende team. Vraag: Is het efficiënt om teamleden toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie als daardoor het risico ontstaat dat de besluitvorming meer grillig en onvoorspelbaar plaatsvindt?

4.3 Element 2: Voorbereidende fase Uit het beschreven BCM-model blijkt dat in fase 3 de onderdelen preventieve en detectieve maatregelen te gebruiken zijn voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de voorbereidende fase. Deze maatregelen zouden meegenomen kunnen worden in eventuele planvorming en daarnaast ook een rol kunnen spelen bij trainingen en oefeningen. Dit sluit aan bij een aantal criteria, dat in het theoretisch kader zijn genoemd met betrekking tot een goede voorbereiding op crisisbestrijding zoals de integrale samenwerking en anticipatie op problemen en mogelijke oplossingen. Vraag: Kan overleg in de voorbereidende fase over planvorming uiteindelijk leiden tot een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie? Het beschreven BCM-model gaat er in fase 4 de van de aanpak BCM van uit dat indien het betrokken personeel getraind is bij een dreiging snel en adequaat zal reageren. Voor wat betreft opleiding en training wordt onder crisisbestrijding in het theoretisch kader opleiding en training van vitaal belang geacht, zowel voor de eigen organisatie als voor andere partners. Dit criteria is zeker van toepassing op een bedrijf die zijn BCM goed wil waarborgen en verwacht dat bij crises de BCP’s goed uitgevoerd worden. Toch wordt in het theoretisch kader onder veerkracht door Helsloot (2007) hier vraagtekens bij gezet. Het is niet waarschijnlijk dat tijdens de casestudies specifiek over het opleiden en trainen informatie beschikbaar komt maar het is wel van belang voor het beantwoorden van de betreffende deelvragen die hierop terug wordt gekomen in de interviews. Vraag: Is de mate van training en opleiding van personeel van bedrijven in BCM van belang voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de repressieve fase?

4.4 Element 3: Weerbaarheid en veerkracht Uit het onderzoek blijkt dat de overheid een weerbare samenleving nastreeft en daarvoor BCM als middel inzet. Dit heeft ook daadwerkelijk geleid tot acties op het gebied van het stimuleren van BCM. Ook over de herstelfase na een crisis ziet zij naar de burger toe een rol weggelegd. In regionale beleidsplannen wordt ook meer aandacht gevraagd voor de herstelfase na een crisis om te zorgen dat burgers en bedrijven snel weer over kunnen tot de orde van de dag. Ook in de strategische visie van de brandweer komt dit naar voren. De 33

NVBR ziet de brandweer in de toekomst meer als continuiteïtsborger. Tot concrete maatregelen heeft dit nog niet geleid. In het theoretisch kader blijkt bij het onderwerp weerbaarheid en veerkracht dat er niet een eenduidig beeld is over of een voorbereiding op een crisis, in dit geval BCM, nu een vorm van anticipatie is of juist bijdraagt aan de weerbaarheid. De definitie van weerbaarheid (het vermogen te herstellen van of zich eenvoudig aan te passen aan ongeluk of verandering) geeft ook niet de gewenste duidelijkheid. Van Duin (2011, p.50) stelt terecht de vraag of ‘veerkracht nu de slagkracht is na een plotseling onheil of ook de wijze waarop de samenleving zich daarop heeft voorbereid’. In dat kader is het dus niet duidelijk of bedrijfscontinuïteitmanagement meer anticipatie is of veerkracht. Op zich is daar dus moeilijk een antwoord op te geven maar kan wel gebruikt worden bij de casestudie en als vraag binnen de interviews. Vraag: Maakt bedrijfscontinuïteitmanagement onderdeel uit van de slagkracht of is het een overdreven vorm van anticipatie en is daarmee de aandacht vanuit de crisisbestrijdingsorganisatie voor de BCP’s in de voorbereiding juist af te raden?

34

Hoofdstuk 5 Casestudie 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt aan de hand van de elementen die in hoofdstuk 4 zijn opgesteld in een casestudie de evaluaties van vier crises onderzocht: Evaluatie Stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard (Scholten & Helsloot, 2008) Evaluatie Brand Sell plastics, Nijkerk (Polman, 2012), (Hilgenberg & Zijp, 2012) Evaluatie Aswolk Schiphol (Verjans, 2010) Evaluatie Ontruiming Geinsche Hof, Nieuwegein (Bos, Zannoni, & Es, 2012) Gezamenlijk geven deze evaluaties een beeld van de huidige situatie. Deze crises zijn gekozen vanwege het feit dat tijdens deze crises de kritische bedrijfsprocessen bedreigd werden en dat daarop de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid een rol heeft gehad in het beschermen van deze processen. Verder is getracht een mix te maken tussen crises bij zeer grote bedrijven (Schiphol) en kleinere bedrijven (Sell plastics). De stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard is gekozen omdat door deze crisis plotseling zeer veel bedrijven getroffen zijn en het RBT hier een rol heeft gespeeld. Er is ook gezocht naar een crisis waar de GHOR een dominante rol speelde. Dit zijn crises die zich geleidelijk opbouwen en waardoor landelijke regie maakt dat er geen besluitvorming meer plaatsvindt in de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie zoals die omschreven zijn bij de begrippen. Toch heeft vooral de casus ‘Ontruiming Geinsche Hof’ de GHOR wel een belangrijke rol gespeeld. Een casus waar de politieprocessen dominant zijn was ook lastig te vinden. Dit komt voornamelijk omdat bij relevante crises die hebben plaatsgevonden niet direct de bedrijfscontinuïteit van individuele bedrijven een rol speelde. En is dit wel aan de orde dan vindt de besluitvorming veelal plaats in de zogenaamde ‘driehoek’ die weer buiten het kader van dit onderzoek valt.

5.2 Casus Stroomuitval in de Bommeler- en Tielerwaard Op woensdag 12 december 2007 vloog om 19.04 uur een Apache gevechtshelikopter nabij het Gelderse Hurwenen tegen de hoogspanningskabels aan die daar de Waal oversteken. Door het breken van een aantal van deze kabels viel de stroom uit in de Bommelerwaard en delen van de Tielerwaard. De reparatiewerkzaamheden door netbeheerder Continuon bleken uiteindelijk tot vrijdagavond te duren. Met behulp van grote kranen en pontons werden tijdelijke hoogspanningsmasten gebouwd en de kabels die op de bodem van de Waal lagen opgetakeld. De stroomuitval betrof meerdere gemeenten, zodat de regionale hoofdstructuur van de crisisbestrijdingsorganisatie in de loop van woensdagavond opschaalde tot GRIP 4. Dat betekende onder andere dat er geen afzonderlijke gemeentelijke beleidsteams werden gevormd, maar dat onder voorzitterschap van de coördinerend burgemeester er een regionaal beleidsteam functioneerde waarin alle betrokken (loco-) burgemeesters zitting hadden. Een consortium van het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra, de Politieacademie en de Vrije Universiteit Amsterdam heeft de crisisbeheersing door de overheid tijdens de stroomstoring onderzocht. Deze evaluatie (Scholten & Helsloot, 2008) heeft als basis gediend voor de beantwoording van de vragen uit hoofdstuk 4. Element 1 Repressieve fase Relevante vragen uit de operationalisering: Is de informatie betreffende repressieve en correctieve maatregelen die in een BCP, of een soortgelijk plan, is opgenomen van belang voor de besluitvorming in het BT, ROT en COPI? 35

Is het efficiënt voor het optreden om vertegenwoordigers van bedrijven die niet participeren in de reguliere trainingen toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie om group think te voorkomen? Is het efficiënt om teamleden toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie als daardoor het risico ontstaat dat de besluitvorming meer grillig en onvoorspelbaar plaatsvindt? Door de overheid is de verantwoordelijkheid gevoeld om zorg te dragen voor de kwetsbare objecten en personen. De tien zorginstellingen in het gebied hadden zelf beperkt voorzorgsmaatregelen genomen in de vorm van noodaggregaten maar dit was niet voldoende. De crisisbestrijdingsorganisatie heeft gezorgd voor noodstroomvoorziening. Het was vrij snel duidelijk wie welke capaciteit nodig had en deze is uiteindelijk ook uitgeleverd. Dit ging echter niet zonder problemen. De brandweer heeft bijvoorbeeld getracht een aggregaat aan te sluiten ten behoeve van het zusteroproepsysteem en noodverlichting maar dit bleek technisch niet mogelijk. Er is in het ROT geen prioriteitenlijst met meer dan de zorginstellingen aanwezig geweest. Kritische objecten zoals de gemalen zijn aan de aandacht ontsnapt. Feit is dat het RBT daar wel om heeft gevraagd maar dat deze er dus niet is gekomen, terwijl het RBT deze dus wel van belang achtte. In het kader van de vraagstelling hadden de zorginstellingen zich dus wel voorbereid maar er wordt niet in de evaluatie gesproken over BCM. De maatregelen die genomen zijn door de zorginstellingen waren dus wel degelijk van belang voor de besluitvorming in de crisisbestrijdingsorganisatie. Er hebben in de verschillende teams geen vertegenwoordigers van bedrijven zitting genomen dus zijn de laatste twee vragen niet te beantwoorden.

Element 2 Voorbereidende fase Relevante vragen uit de operationalisering Kan overleg in de voorbereidende fase over planvorming uiteindelijk leiden tot een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie? Is de mate van training en opleiding van personeel van bedrijven in BCM van belang voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de repressieve fase? Er is nauwelijks iets te vinden over dit onderwerp. Opmerkelijk is wel dat een vertegenwoordiger van het waterschap zitting had in het ROT en geen problemen aandroeg terwijl een ander onderdeel van de waterschappen noodstroom nodig had om overstort te voorkomen en het waterpeil te beheersen. Dit terwijl de waterschappen in de oefencyclus van het ROT meegenomen werden. Op de laatste vraag zou dus de conclusie getrokken kunnen worden dat ook al wordt door vertegenwoordigers van bedrijven of overheidsinstanties geparticipeerd in de trainingen zelfs dan is er geen garantie dat dit positief bijdraagt aan het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. Maar dit is een conclusie die dan gebaseerd is op één geval. Element 3 Veerkracht en weerbaarheid Relevante vragen uit de operationalisering: Maakt bedrijfscontinuïteitmanagement onderdeel uit van de slagkracht of is het een overdreven vorm van anticipatie en is daarmee de aandacht vanuit de crisisbestrijdingsorganisatie voor de BCP’s in de voorbereiding juist af te raden? Bij deze crisis is de veerkracht/weerbaarheid van de maatschappij als geheel op de proef gesteld. De tijd was er voldoende om initiatieven/problemen vanuit de bedrijven aandacht te geven in het ROT en BT. Bekijken we de definitie van veerkracht nogmaals in het kader van 36

deze crisis dan is de maatschappij zeker veerkrachtig gebleken omdat de maatschappij zich redelijk eenvoudig aanpaste aan de nieuwe situatie. Een betere voorbereiding van de waterschappen had tot minder ad hoc maatregelen door de crisisbestrijdingsorganisatie geleid. Ook de zorginstellingen hadden door het beter in kaart brengen van de kritische processen zich beter kunnen voorbereiden op deze stroomuitval. De vraag blijft echter of de crisisbestrijdingsorganisatie hier al op toe had moeten zien omdat dit lijkt op een overdreven vorm van anticipatie.

5.3 Casus Brand Sell plastics, Nijkerk In Nijkerk woedde op donderdagavond 3 mei 2012 een zeer grote brand bij Sell, een fabriek waar kunststof producten worden gemaakt. De rookpluim verspreidde zich over een breed gebied in de regio’s Flevoland en Noord en Oost-Gelderland. Vanwege neerslaande roetdeeltjes werd aangeraden gewassen met zichtbare roetdeeltjes weg te gooien en speeltoestellen en auto’s die onder de roetdeeltjes zitten schoon te maken. Een veeteeltbedrijf werd geadviseerd het vee op stal te zetten. Er raakt uiteindelijk niemand gewond en er werd besloten het gebouw gecontroleerd af te laten branden. Er is een Grip 2 afgekondigd waardoor er een COPI, ROT en GBT operationeel was. De crisis is monodisciplinair (Polman, 2012) en multidisciplinair (Hilgenberg & Zijp, 2012) geëvalueerd door de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden. Omdat in beide evaluatierapporten weinig aanvullende informatie stond betreffende de onderwerpen uit de operationalisering is in deze casus de informatie uit een interview met de betrokken Officier van Dienst (OvD) van de brandweer gebruikt. Element 1 Repressieve fase Relevante vragen uit de operationalisering: Is de informatie betreffende repressieve en correctieve maatregelen die in een BCP, of een soortgelijk plan, is opgenomen van belang voor de besluitvorming in het BT, ROT en COPI? Is het efficiënt voor het optreden om vertegenwoordigers van bedrijven die niet participeren in de reguliere trainingen toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie om group think te voorkomen? Is het efficiënt om teamleden toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie als daardoor het risico ontstaat dat de besluitvorming meer grillig en onvoorspelbaar plaatsvindt? Direct na aankomst van de eerste bevelvoerder heeft de vertegenwoordiger van het bedrijf de plaats van de kluis met de mallen aangegeven die voor het bedrijf essentieel waren voor de continuïteit. De bevelvoerder heeft in overleg met de OvD brandweer ervoor gekozen om de inzet te richten op dat deel van de hal waar de kluis gelegen was. Dit heeft er uiteindelijk in geresulteerd dat na de brand de productie van het bedrijf snel naar concullega ’s verlegd kon worden en dat hiermee het voortbestaan van het bedrijf is bestendigd. De BHV organisatie was voorbereid op calamiteiten en is goed opgetreden. Een voordeel daarbij was dat de brand is ontstaan tijdens kantoortijd en dus de BHV-organisatie op sterkte was. Het bedrijf voert geen BCM en heeft enkel een bedrijfsnoodplan waar de betreffende kluis wel in wordt vernoemd. Op de bereikbaarheidskaart van de brandweer is de kluis niet aangegeven en er heeft op dat punt in de voorbereiding ook geen overleg plaatsgevonden. Voor de beantwoording van de vragen is het niet zo dat de maatregelen in het COPI of ROT zijn besloten omdat het besluit voor de alternatieve inzet direct na het arriveren van het 37

eerste brandweervoertuig is genomen. Toch is het voor het uiteindelijke resultaat wel van belang geweest dat er informatie betreffende de bescherming van de kritische processen aanwezig was en werd gedeeld. Het is niet aangetoond dat de efficiëntie van het COPI positief is beïnvloed door de inbreng van de vertegenwoordiger van het bedrijf omdat hij daar niet fysiek aanwezig is geweest. Element 2 Voorbereidende fase Relevante vragen uit de operationalisering: Kan overleg in de voorbereidende fase over planvorming uiteindelijk leiden tot een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie? Is de mate van training en opleiding van personeel van bedrijven in BCM van belang voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de repressieve fase? Er heeft geen speciaal overleg plaatsgevonden en dus kan de eerste vraag niet beantwoord worden. Gezien het hierboven geschetste verloop van het incident lijkt het dat de goed getrainde BHV organisatie van belang is geweest voor de crisisbestrijdingsorganisatie. Element 3 Veerkracht en weerbaarheid Relevante vragen uit de operationalisering: Maakt bedrijfscontinuïteitmanagement onderdeel uit van de slagkracht of is het een overdreven vorm van anticipatie en is daarmee de aandacht vanuit de crisisbestrijdingsorganisatie voor de BCP’s in de voorbereiding juist af te raden. Ook al was hier geen sprake van BCM toch lijkt de voorbereiding intern goed op orde te zijn bij dit bedrijf. In de voorbereidingsfase is echter geen overleg geweest met de crisisbestrijdingsorganisatie. Het lijkt of BCM (bedrijfsnoodplan) wel onderdeel uitmaakt van de slagkracht. Of het daarmee een overdreven vorm van slagkracht is valt niet te zeggen.

5.4 Casus Aswolk Schiphol In april 2010 vond een verstoring van het luchtvaartverkeer plaats als gevolg van de aswolk van de IJslandse vulkaan Eyjafjallajökull. Het luchtruim was gesloten van 15 april tot 21 april en kostte de sector 1,5 tot 2,5 miljard euro. Door het stilgelegde vliegverkeer moesten privépersonen en bedrijven alternatieven verzinnen voor hun transporten en reizen. De weerbaarheid van de maatschappij werd hierdoor danig op de proef gesteld. In deze dagen waren het bedrijfsnoodteam (BNT), het operationeel team (OT) en het Beleidsteam (BT) operationeel. Uiteindelijk is de situatie getypeerd als een grootschalige bedrijfsverstoring en is GRIP 3 afgekondigd. In al deze gremia hebben bijna vanzelfsprekend vertegenwoordigers van de luchthaven Schiphol zitting gehad. De crisisbestrijdingsorganisatie heeft slechts zeer beperkt invloed gehad op de beslissing het luchtruim te sluiten en heeft zich dus primair gericht op de gevolgen hiervan. Er heeft een evaluatie van deze bedrijfsverstoring plaatsgevonden maar deze is in verband met de kwetsbaarheid en belang van de luchthaven Schiphol vertrouwelijk en dus niet beschikbaar. Wel is de samenvatting in presentatievorm ter beschikking gesteld en heeft een interview plaatsgevonden. Ook is het bedrijfsnoodplan (Schiphol, 2012) dat onderdeel uitmaakt van het bedrijfshandboek ter beschikking gesteld. Element 1 Repressieve fase Relevante vragen uit de operationalisering: Is de informatie betreffende repressieve en correctieve maatregelen die in een BCP, of een soortgelijk plan, is opgenomen van belang voor de besluitvorming in het BT, ROT en COPI?

38

Is het efficiënt voor het optreden om vertegenwoordigers van bedrijven die niet participeren in de reguliere trainingen toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie om group think te voorkomen? Is het efficiënt om teamleden toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie als daardoor het risico ontstaat dat de besluitvorming meer grillig en onvoorspelbaar plaatsvindt? Gesteld kan worden dat van de onderzochte cases alleen in deze casus een volwaardig BCM en BCP voorhanden is. Het Bedrijfsnoodplan (2010) is bestemd voor alle organisaties en functionarissen die betrokken zijn bij het opheffen van verstoringen die de continuïteit van de primaire bedrijfsprocessen bedreigen. Het plan is zeer uitgebreid en alle scenario’s van een grieppandemie tot het uitvallen van de verkeerstoren zijn verwerkt. In het algemeen is door de crisisbestrijdingsorganisatie de situatie constant gemonitord op hygiëne, medische- en levensvoorzieningen en openbare orde. De focus lag hierbij op het bevorderen van de zelfredzaamheid en de aandacht voor de groepen die minder zelfredzaam waren. De dilemma’s gingen vaak over het wel of niet evacueren van de passagiers, het wel of niet opvang verzorgen en een alcoholverbod dat uiteindelijk is afgekondigd. De conclusie uit de evaluatie is dat de structuur van de crisisbestrijdingsorganisatie op hoofdlijnen goed heeft gefunctioneerd. De informatie uit het bedrijfsnoodplan is zeker van belang geweest voor de besluitvorming in het BNT, ROT en in mindere mate in het BT. Uit de samenvatting van de evaluatie is niet de conclusie te trekken dat er group think heeft plaatsgevonden, dus ook niet dat deze positief beïnvloed is. Alle functionarissen van de luchthaven die zitting hebben in de bovengenoemde gremia worden ook als zodanig beoefend en daarmee zijn de laatste twee vragen betreffende de efficiëntie niet relevant. De indruk is wel dat de belangen van de luchtvaartmaatschappijen zo groot zijn dat hierdoor de functionarissen van de luchthaven wel een druk voelen waardoor in vooral het overleg in het OT en het BT meer netwerkkenmerken heeft en daardoor de besluitvorming grilliger en onvoorspelbaarder is maar dit komt dus niet uit de samenvatting van de evaluatie. Element 2 Voorbereidende fase Relevante vragen uit de operationalisering: Kan overleg in de voorbereidende fase over planvorming uiteindelijk leiden tot een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie? Is de mate van training en opleiding van personeel van bedrijven in BCM van belang voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de repressieve fase? Er is op de Schiphol veel overleg met de betreffende hulpdiensten en gemeente ten aanzien van de totstandkoming van het bedrijfsnoodplan en alle scenario’s die daarin zijn uitgewerkt. De evaluatie geeft geen uitsluitsel of dit ook heeft geleid tot een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. Ditzelfde geldt ook voor de training en oefening van het personeel. Beide vragen worden echter bevestigend beantwoord door de betreffende respondent. Element 3 Veerkracht en weerbaarheid Relevante vragen uit de operationalisering:

39

Maakt bedrijfscontinuïteitmanagement onderdeel uit van de slagkracht of is het een overdreven vorm van anticipatie en is daarmee de aandacht vanuit de crisisbestrijdingsorganisatie voor de BCP’s in de voorbereiding juist af te raden? De evaluatie geeft geen antwoord op deze vraag. Het feit dat de luchthaven een dergelijk belangrijke economische factor is voor de regio en voor de maatschappij maakt dat de impact van een incident zo groot is dat hier een adequate voorbereiding van de crisisbestrijding bestempeld kan worden als een vorm van anticipatie maar zeker niet van een overdreven vorm van anticipatie. Respondent vindt dat BCM zeker onderdeel uitmaakt van de slagkracht die noodzakelijk is voor een adequate weerbaarheid van de luchthaven Schiphol.

5.5 Casus Ontruiming Geinsche Hof, Nieuwegein Op 27 juni 2011 vindt in zorgcentrum De Geinsche Hof in Nieuwegein (onderdeel van Zorgspectrum) een brand plaats. De rookontwikkeling is zo ernstig dat de gehele locatie (138 cliënten) moet worden ontruimd en 52 personen moeten worden onderzocht in een ziekenhuis. Een aantal personen kampt met fysieke klachten als gevolg van inhalatietrauma en psychische klachten als gevolg van de gebeurtenissen. Er zijn geen dodelijke slachtoffers gevallen en dat is in een situatie als deze zeker niet vanzelfsprekend. De locatie is na de brand tijdelijk onbewoonbaar. Cliënten worden noodgedwongen elders ondergebracht. Van het incident is een evaluatie opgemaakt door het Instituut voor Veiligheids- en crisismanagement (COT) (Bos, Zannoni, & Es, 2012). Deze evaluatie heeft als basis gediend voor de beantwoording van de vragen uit hoofdstuk 4. De Geinsche Hof beschikte over een Bedrijfshulpverlenings/noodplan waar tijdens de ontruiming uitvoering aan is gegeven. Het primaire doel van het plan is om adequate hulp te bieden indien een calamiteit zich voordoet. Ook moet het plan ervoor zorgen dat er informatie wordt verstrekt aan de hulpverleners over de actuele stand van zaken en specifieke risico’s waardoor de hulpverlening op zo efficiënt mogelijke wijze plaatsvindt. Specifiek zijn er instructies in opgenomen over brand en ontruimingen. De instelling heeft een BHV-organisatie maar in het noodplan staat dat iedere werknemer in staat moet zijn om hulp te verlenen zodat letsel en schade zoveel mogelijk moet worden beperkt. Element 1 Repressieve fase Relevante vragen uit de operationalisering: Is de informatie betreffende repressieve en correctieve maatregelen die in een BCP, of een soortgelijk plan, is opgenomen van belang voor de besluitvorming in het BT, ROT en COPI? Is het efficiënt voor het optreden om vertegenwoordigers van bedrijven die niet participeren in de reguliere trainingen toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie om group think te voorkomen.? Is het efficiënt om teamleden toe te laten tot de teams van de crisisbestrijdingsorganisatie als daardoor het risico ontstaat dat de besluitvorming meer grillig en onvoorspelbaar plaatsvindt? In het COPI dat operationeel was heeft een vertegenwoordiger vanuit de Geinsche Hof plaatsgenomen. Ook in het BT heeft een vertegenwoordiger van de Geinsche Hof plaatsgenomen toen GRIP 3 werd afgekondigd. Er is gekozen om geen vertegenwoordiger in het ROT zitting te laten nemen omdat dit ten koste zou gaan van de deelname aan het COPI. Uit het evaluatierapport blijkt dat het COPI een zeer bepalende rol heeft vervuld en de 40

diverse taken goed heeft vervuld. Een opmerking is gemaakt over de dubbele registratie die door de Geinsche Hof zelf en ook de gemeente is uitgevoerd. Deze dubbele uitvoering van taken vond ook plaats bij de opvang. Volgens het Bedrijfsnoodplan werden de bewoners naar van te voren vastgestelde locaties vervoerd terwijl de gemeente een eigen opvanglocatie opengesteld had. Dit heeft verstorend gewerkt en onduidelijkheden gebracht. In de algemene conclusie staat dat er effectieve samenwerking is geweest tussen de hulpdiensten en het locatiemanagement onder regie van de leider COPI. De knelpunten die zich voordeden hebben een beperkte invloed gehad. Hieruit blijkt dat de eerste vraag met een ja kan worden beantwoordt in deze casus. Ook lijkt het dat het efficiënt is om teamleden die niet regulier zijn beoefend in de crisisbestrijdingsorganisatie toch toe te laten tot in dit geval het COPI en BT. Of het groepsdenken voorkomen of doorbroken is valt niet te concluderen. Dit geldt ook met betrekking tot de besluitvorming. Het is niet aannemelijk dat die grilliger en onvoorspelbaarder is geworden. Element 2 Voorbereidende fase Relevante vragen uit de operationalisering: Kan overleg in de voorbereidende fase over planvorming uiteindelijk leiden tot een efficiënter optreden van de crisisorganisatie? Is de mate van training en opleiding van personeel van bedrijven in BCM van belang voor de crisisbestrijdingsorganisatie in de repressieve fase? Eén maal per jaar wordt de BHV organisatie praktisch beoefend en één keer in de 3 jaar wordt de brandweer daarbij betrokken. Aan de hand van deze oefeningen wordt het bedrijfsnoodplan eventueel aangepast. De conclusie van het rapport is dat de Geinsche Hof adequaat is voorbereid op calamiteiten. Beide vragen kunnen in deze casus met een ja worden beantwoordt. Uiteindelijk is het oefenen van de brandweer in de voorbereidende fase van wezenlijk belang geweest voor de uiteindelijke ontruiming. Het geoefend en getraind zijn van het personeel is zeker in het belang geweest van de crisisbestrijdingsorganisatie. Element 3 Veerkracht en weerbaarheid Relevante vragen uit de operationalisering: Maakt bedrijfscontinuïteitmanagement onderdeel uit van de slagkracht of is het een overdreven vorm van anticipatie en is daarmee de aandacht vanuit de crisisbestrijdingsorganisatie voor de BCP’s in de voorbereiding juist af te raden? Bij deze crisis ging het om een kleine brand met een onvoorspelbaar brandverloop. Er is namelijk rook verspreidt van een op zich onbeduidende brand op het dak door de luchtbehandelingsinstallatie. Door de rookontwikkeling tegelijkertijd in de verschillende brandcompartimenten moest het gebouw zeer snel ontruimd worden en dat kon niet volgens de gangbare manier. Er is hiervoor hulp ingeroepen van bouwvakkers, familieleden en de brandweer, die hierdoor de bluswerkzaamheden pas in tweede instantie konden uitvoeren. In dit kader heeft men zich juist veerkrachtig opgesteld omdat de gangbare ontruiming niet mogelijk was en de BHV een alternatieve ontruiming heeft toegepast die nooit beoefend was met de brandweer. De conclusie zou getrokken kunnen worden dat wellicht juist de aanwezigheid van een bedrijfsnoodplan en het beoefenen daarvan met de brandweer in dit geval geleid heeft tot een snelle ontruiming. Het valt te betwijfelen of dat ook zo zou zijn als er in de voorbereidingsfase nooit contact was geweest met in dit geval de brandweer. Het zou wel vergezocht zijn om dit dan een overdreven vorm van anticipatie te noemen. 41

Hoofdstuk 6 Respondentenonderzoek Inleiding De interviews hebben plaatsgevonden met personen uit de verschillende hulpverleningsdiensten en met vertegenwoordigers van bedrijven die betrokken zijn geweest in de voorbereidende fase en de repressieve fase van een crisis. Ook zijn interviews gevoerd met ambtenaren van het ministerie van Veiligheid en Justitie, een burgemeester en een consultant die gespecialiseerd is in BCM. Een totale lijst van respondenten is te vinden in bijlage 2. De vragen die de respondenten voorgelegd zijn komen voort uit de casestudie van hoofdstuk 5 en de deelvragen. De vragen zijn terug te vinden in bijlage 3. Naast de vragen is ook gevraagd naar de huidige stand van zaken van het onderwerp en de gewenste situatie. Deze ‘ist en soll’ matrix is toegevoegd aan de vragenlijst en is per hulpverleningskolom ingevuld met als basisvraag ‘Heeft BCM van bedrijven en overheidsinstellingen effect op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid in de verschillende fases?’. Hierbij zijn de voorbereidende en repressieve fase uitgebreid met de herstelfase. Deze uitbreiding heeft plaatsgevonden omdat bleek uit één van de eerste interviews dat de herstelfase toch ook een belangrijke fase was die wezenlijk verschilde van de repressieve fase. Algemeen Uit de verschillende interviews is gebleken dat bij de hulpverleners uit de kolommen de kennis van BCM niet erg groot is. De voorbereiding op de pandemie wordt bijvoorbeeld wel herkend maar de voorbereiding op uitval van elektriciteit en ICT nauwelijks. Over de vele mogelijke andere bedreigingen voor de kritische bedrijfsprocessen en de mogelijke voorbereiding daarop is het bewustzijn niet groot te noemen. BCM wordt niet of nauwelijks toegepast. Een uitzondering hierop is de luchthaven Schiphol waar bedrijfscontinuïteit breed wordt toegepast en ingevoerd is in de organisatie. Wel hebben bedrijven en overheidsinstanties meestal een bedrijfsnoodplan. Doorgaans vinden respondenten wel dat het management voldoende aandacht besteed aan BCM. Een uitzondering daarop zijn de vertegenwoordigers van de rode kolom. Zij geven aan dat er weliswaar voor elektriciteit en grieppandemie een goede voorbereiding heeft plaatsgevonden maar er is geen totaalbeeld van de bedreiging van de kritische bedrijfsprocessen van deze hulpverleningsdienst terwijl dit wel gewenst is. Recent is weer gebleken dat bij uitval van het telefonienetwerk van een grote provider het onderling telefonieverkeer binnen de veiligheidsregio een paar dagen stil heeft gelegen terwijl er geen alternatief voorhanden was. Repressieve fase Slechts weinigen van de respondenten hebben te maken gehad met bedrijven en overheidsinstellingen waar BCM tot in de haarvaten is doorgevoerd. Wel met bedrijven die een bedrijfsnoodplan hadden maar dit wordt dan bij een crisis die zich in gebeurtenissen zeer snel opbouwt niet meer gelezen. Die tijd is er vanzelfsprekend wel bij een incident dat zich langzamer opbouwt. Vaak worden branden waarbij een ontruiming van zelfredzamen heeft plaatsgevonden als voorbeeld genoemd van bedrijven waar BCM als managementproces goed wordt uitgevoerd. Wel is het belangrijk voor de crisisbestrijdingsorganisatie dat de zogenaamde bedrijfsdeskundige weet waar hij of zij over praat, dus de eigen organisatie goed kent en ook de tekortkomingen onderkend. Belangrijk is

42

ook dat duidelijk wordt wat de betreffende organisatie nog wél kan bieden aan de crisisbestrijdingsorganisatie. Als voorbeeld van een crisis waar door het ontbreken van BCM de crisisbestrijdingsorganisatie niet heeft kunnen bijdragen aan het voorkomen van lange treinvertragingen was de recente brand in een schakelunit in Utrecht. Er werd ook gesteld door een respondent dat een vertegenwoordiger vanuit het bedrijf in één van de crisisteams niet gewenst is als volwaardig partner in de besluitvorming omdat de belangen soms te ver uiteen liggen en daarmee een grillige besluitvorming het gevaar is. Wel zou in bijzondere gevallen door een bedrijfsdeskundige een voorkeur voor een van de uitgewerkte opties uitgesproken kunnen worden. De mening van de bedrijfsdeskundige zou dan meegenomen kunnen worden bij de besluitvorming. Een respondent gaf zijn ervaring weer van een ROT oefening met een externe die nooit beoefend was in het functioneren in een ROT. Deze externe verstoorde de besluitvorming door allerlei niet ter zake doende proceszaken aan de orde te stellen. Toch werd algemeen onderkend dat de betrokkenheid van bedrijfsdeskundigen die zich enigszins aan konden passen aan de structuur van de crisisbestrijdingsorganisatie van waarde geacht voor het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. De belemmeringen die genoemd werden hadden te maken met het feit dat het personeel van bedrijven niet voldoende waren opgeleid en bij crises taken uitvoerden die geen bijdrage hadden aan een efficiënte inzet van de hulpdiensten. Dit had voorkomen kunnen worden door het beoefenen van het personeel, bij voorkeur met de hulpverleningsdiensten. Voorbereidende fase De algemene mening was dat overleg in de voorbereidende fase zeker zal leiden tot een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie maar dat dit in de praktijk niet haalbaar is om dit voor alle bedrijven te doen. Dit zou nog wel mogelijk zijn voor de vitale infrastructuur en door de meeste respondenten ook wel noodzakelijk geacht. Er wordt niet getwijfeld aan het belang van training en opleiding van het personeel voor de crisisbestrijdingsorganisatie. Het personeel dat opgeleid en beoefend wordt bestaat voor het merendeel voor personen uit de BHV organisatie. Zijn bedrijven van zodanige omvang dat zelfs geen BHV-organisatie verplicht is, is het belang van goed opgeleid personeel ook minder voor de crisisbestrijdingsorganisatie. Een uitzondering hierop is een bedrijf als Schiphol waar een veel groter deel van het personeel betrokken is bij de bescherming van de kritische bedrijfsprocessen. Veerkracht en weerbaarheid De algemeen gedeelde mening was dat BCM zeker bijdraagt aan de veerkracht/weerbaarheid van de maatschappij en dat BCM voor bedrijven en instellingen zeker geen overdreven vorm van anticipatie is. Echter zoals al gesteld is het qua beschikbaar personeel niet haalbaar om in de voorbereidende fase als crisisbestrijdingsorganisatie meer betrokken te zijn bij de totstandkoming van BCM en BCP’s. De geïnterviewde bestuurder had een heldere visie over de rol van de gemeente met betrekking tot bedrijven die getroffen zijn door een crisis waardoor het bestaansrecht in gevaar komt. Een bedrijf kan vooral voor een kleinere gemeente een dusdanige rol hebben voor de werkgelegenheid of de uitstraling van de gemeente dat de bestuurder zeker een rol ziet voor de incidentbestrijdingsorganisatie tijdens de incidentbestrijding. In de herstelfase 43

ziet hij deze rol verschuiven naar de gemeente (publieke zorg). Wat dit betreft wordt de landelijke ontwikkeling met het toevoegen van een OvD bevolkingszorg aan het COPI als een goede ontwikkeling gezien. Toch ligt er vooral in de voorbereiding op crises een grote verantwoordelijkheid bij het bedrijf zelf en wellicht bepaald dit ook de mate van hulp die een bedrijf zal krijgen van de gemeente. Opmerkelijk was dat de OvD bevolkingszorg die geïnterviewd is enkel een verantwoordelijkheid ziet voor de vitale infrastructuur maar niet voor andere bedrijven. Huidig en gewenste effect Uit de vraagstelling rond de ‘Ist en soll’ matrix komt het algemene beeld dat in de huidige situatie BCM van een bedrijf wel degelijk effect heeft op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid. Dit geldt enkel voor de repressieve fase en de herstelfase maar heeft momenteel maar een beperkt effect in de voorbereidende fase. Dit geldt voor alle disciplines van de crisisbestrijdingsorganisatie. Voor de gewenste situatie ligt dit meer complex. Vooral de GHOR ziet niet veel effect in de voorbereidingsfase en maar beperkt in de repressieve fase en herstelfase. Een uitzondering wordt gemaakt voor zorginstellingen waar vooral een snelle en goede ontruiming een voorwaarde is. De gemeentelijke kolom geeft aan dat BCM bij bedrijven voor de herstelfase in de toekomst meer van belang wordt geacht. De gemeente zal dan beter de taak kunnen uitvoeren die zij heeft voor de bevolkingszorg maar er is geen eensgezind beeld of dit beperkt moet blijven tot de vitale sectoren. De respondent van de politie gaf aan dat het voor de politie voor de toekomst belangrijk zou zijn als bedrijven zich beter voorbereiden op cybercrime zodat de politie op het gebied van opsporing meer zou kunnen betekenen. De rode kolom heeft een meer uitgesproken mening over wat in de toekomst in de voorbereidende fase nog praktisch gedaan kan worden. Aangegeven werd dat dit ook te maken heeft met de transitie waar de brandweer momenteel in zit. Volgens ‘de brandweer over morgen’ moet de brandweer zijn taak meer verleggen naar de voorkant van de veiligheidsketen als continuïteitsborger. Een voorbeeld in dit kader werd genoemd bij de advisering over brandveiligheid en het toestaan van zeer grote brandcompartimenten. De brandweer zou ook de consequenties van deze grote compartimenten aan kunnen geven, namelijk dat de brandweer minder mogelijkheden meer heeft om nog schadebeperkend op te treden. Zou het bedrijf dit totale compartiment vanwege het bedrijfsbelang niet totaal kwijt willen raken dienen wellicht toch andere keuzes gemaakt te worden die dan in overleg in de voorbereidende fase gemaakt zouden kunnen worden. Uiteindelijk verwacht het merendeel van de respondenten toch dat BCM zich verder zal ontwikkelen bij bedrijven en overheidsinstellingen en daar ook meer gemeengoed zal worden. Ook in de bedrijfsvoering van de eigen hulpverleningsdiensten zal BCM een grotere rol gaan spelen. Dit maakt dat in de toekomst het besef van BCM zal groeien en in alle fases een grotere rol zal gaan spelen en een positief effect zal hebben op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie.

44

Hoofdstuk 7 Conclusie Beantwoording hoofdonderzoeksvraag en deelvragen ‘Is er effect van bedrijfscontinuïteitsmanagement bij bedrijven en overheidsinstanties op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de Nederlandse overheid in de voorbereidings- en repressieve fase. Zo ja, welk effect?’. Deze vraag staat in deze scriptie centraal. De definitieve beantwoording vindt in dit hoofdstuk plaats en wordt ingeleid door de beantwoording van de deelvragen. Deelvraag 1: ‘Wat houdt bedrijfscontinuïteitsmanagement in en wordt bedrijfscontinuïteitsmanagement anders toegepast in bedrijven en overheidsinstanties dan in de crisisbestrijdingsorganisatie?’ Op het eerste deel van de vraag is het antwoord te vinden in deze scriptie in de vorm van een deel theorie over de totstandkoming van BCM. Daarnaast is ook de stand van zaken geschetst en vooral de rol die de overheid daarin speelt. Voor het tweede deel van de vraag is de conclusie dat bedrijven en overheidsinstellingen over het algemeen BCM als managementproces niet volledig hebben ingevoerd Specifiek wordt gebruik gemaakt van bedrijfsnoodplannen die echter niet het hele scala van kritische bedrijfsprocessen beschermen maar slechts het eerste deel van de crisis bestrijken tot de aankomst van de hulpverleningsdiensten. Ook de crisisbestrijdingsorganisatie zelf heeft BCM in de eigen organisatie niet volledig ingevoerd en er is niet geconstateerd dat er verschillen zijn in toepassing van BCM bij bedrijven en de crisisbestrijdingsorganisatie. Deelvraag 2: ‘In welke mate en door wie worden bedrijfscontinuïteitsplannen geactualiseerd en beoefend en hebben deze factoren invloed op de bruikbaarheid voor de crisisbestrijdingsorganisatie?’ Deze vraag kan vooral beantwoord worden met de informatie uit het respondenten onderzoek. De indruk is dat BCP’s wel regelmatig worden geactualiseerd en beoefend maar dan is toch meer sprake van bedrijfsnoodplannen en ontruimingsplannen en die dekken toch niet volledig af wat in BCM getracht wordt om goed te regelen. De personen die de BCP’s beoefenen zijn over het algemeen de personen die een rol hebben in de bedrijfshulpverlening. De conclusie is dat actualisatie en beoefenen van PCB’s een positieve invloed hebben op de bruikbaarheid van de crisisbestrijdingsorganisatie. Deelvraag 3: ‘Wat zijn de ervaren belemmeringen van het gebruik van bedrijfscontinuïteitsplannen door de crisisbestrijdingsorganisatie en hoe zijn deze op te lossen?’ Het antwoord blijft beperkt tot de bedrijfsnoodplannen of ontruimingsplannen waar van geconstateerd kan worden dat deze voorhanden zijn als deze wettelijk verplicht zijn. Alleen hele grote bedrijven of de vitale infrastructuur bezitten soms BCP’s. Het gebruik door de crisisbestrijdingsorganisatie levert weinig belemmeringen op als ze voorhanden zijn. Een belemmering is wel dat het personeel soms wel slecht beoefend is en niet op de hoogte is van de procedures. Voor de hand ligt dat deze belemmering kan worden opgelost door het personeel beter op te leiden en te beoefenen. Een andere belemmering is dat niet alle kritische bedrijfsprocessen zijn meegenomen maar de oplossing die ogenschijnlijk voor de 45

hand ligt is in de praktijk moeilijk te vervullen omdat dit zou betekenen dat BCM in elk bedrijf en overheidsinstelling voor 100% zou moeten zijn doorgevoerd en dit is een utopie. Hoofdonderzoeksvraag: ‘Is er effect van bedrijfscontinuïteitsmanagement bij bedrijven en overheidsinstanties op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de Nederlandse overheid in de voorbereidings- en repressieve fase. Zo ja, welk effect?’

Er is zeker positief effect van BCM op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. Dit komt echter alleen duidelijk naar voren in de repressieve fase. In de voorbereidende fase is het wellicht wel mogelijk maar daar zou voor het gros van de bedrijven teveel energie gestoken moeten worden door de crisisbestrijdingsorganisatie in de vorm van mankracht. Daar zijn nu niet de financiële mogelijkheden voor. Alleen voor de brandweer liggen er in de toekomst wellicht meer mogelijkheden. Het effect is ten eerste dat het bewustzijn van bedrijfscontinuïteit bij vertegenwoordigers van bedrijven, die BCM in welke vorm dan ook hebben ingevoerd, maakt dat er sneller besluitvorming plaatsvindt omdat de inhoudelijke informatie direct op de plaats komt waar deze het meest noodzakelijk is. Het tweede effect is dat de kritische bedrijfsprocessen sneller en beter beschermd kunnen worden waardoor uiteindelijk een veerkrachtiger maatschappij ontstaat. Wel valt op dat er in de in de beleidsplannen van de veiligheidsregio’s geen beleidsvoornemens te vinden zijn die BCM als managementproces binnen de eigen organisatie een plaats geven. De beleidsplannen en de rijksoverheid verwachten meer zelfredzaamheid van bedrijven maar hoe en in welke fase dit moet plaatsvinden en wat dan de relatie is met de crisisbestrijdingsorganisatie wordt niet aangegeven. Wil een bedrijf daadwerkelijk de kritische bedrijfsprocessen beschermen tijdens crises dan zal het bedrijf of overheidsinstelling in de voorbereidende fase zich samen met de crisisbestrijdingsorganisatie moeten prepareren. Zodat in de repressieve en herstelfase het optreden gezamenlijk kan plaatsvinden en daarmee door de crisisbestrijdingsorganisatie niet enkel de crisis gestabiliseerd wordt maar ook daadwerkelijk de kritische bedrijfsprocessen worden beschermd.

Aanbevelingen -

-

-

In beleidsplannen van de veiligheidsregio dient de bescherming van de kritische bedrijfsprocessen van de eigen organisatie een prominente plaats te krijgen met als doel een veerkrachtige organisatie die bijdraagt aan een veerkrachtige maatschappij. Pas dan kan van bedrijven en overheidsinstellingen verwacht worden dat ook zij met BCM in de repressieve fase bijdragen aan een efficiënter optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. Een concrete aanbeveling voor de brandweer zou zijn om met het oog op ‘de brandweer over morgen’ capaciteit vrij te maken om met bedrijven in de voorbereidende fase in gesprek te gaan om naast de wettelijke eisen van brandveiligheid ook oog te hebben voor de kritische bedrijfsprocessen. Wil een bedrijf daadwerkelijk zijn kritische bedrijfsprocessen optimaal beschermen dan zal in de voorbereidingsfase de crisisbestrijdingsorganisatie betrokken moeten 46

worden. Alleen dan kan de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid in de repressieve en herstelfase daadwerkelijk bijdragen aan een adequate bescherming van de kritische bedrijfsprocessen. Hiertoe dient een bedrijf zelf initiatief te nemen.

Discussie De scriptie heeft uiteindelijk toch een zwaar brandweerkarakter gekregen terwijl het uitgangspunt meer multidisciplinair was. De reden hiervoor is dat als het COPI en ROT operationeel zijn, het toch in 80 % van de gevallen om een pats-boemscenario gaat waar de brandweer een grote, zo niet de grootste rol heeft. Daarnaast heeft de brandweer in de meeste gevallen toch ook het meeste personeel en materieel om de kritische bedrijfsprocessen te beschermen in de repressieve fase. De elementen uit de operationalisering waren achteraf erg specifiek. Bij de casestudie leidde dit ertoe dat er voornamelijk afgegaan moest worden op informatie van respondenten. De evaluaties gaven niet of nauwelijks antwoord op de vragen uit de operationalisering. Ook was de hoofdonderzoeksvraag in het onderzoeksvoorstel anders gesteld. In de loop van het onderzoek is tot de conclusie gekomen dat ook in de voorbereidende fase BCM invloed kan hebben op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie. Hierop is de hoofdonderzoeksvraag aangepast. In eerste instantie werd gevraagd naar de meerwaarde van BCM maar dit is omgezet naar het effect voor het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie omdat dat daarmee de vraag meer concreet werd. De deelvragen zijn hier ook op aangepast.

47

Bijlage 1 Literatuur Bird, L. (2012). Bedrijfscontinuïteit en weerbaarheid. Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing , 26-27. Bos, J., Zannoni, M., & Es, A. v. (2012). Brand in zorgcentrum De Geinsche Hof, Evaluatie van de gebeurtenissen en de aanpak van de brand op 27 juni 2011. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement. Bot, R. (2012, juli 10). Wikepedia. Opgeroepen op oktober 5, 2012, van http://nl.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_plan Bruijn, H. d., & Heuvelhof, E. t. (2007). Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext. Den Haag: Lemma. Cazemier , J., PLoeg, J., & Leegwater, D. (2010). Business continuity management: Weg van de gebaande paden. Den Haag: Sdu Uitgevers. Council, T. M. (2011). Business continuity planning. Opgeroepen op oktober 4, 2012, van The tameside Citizen: http://www.tameside.gov.uk/emergencyplanning/businesscontinuity Dorssen, M. v. (2012). Continuïteitsplannen ICT / elektriciteit. Utrecht: Berenschot Groep / I&O Research. Duin, M. v. (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere. Apeldoorn: Politieacademie en Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV). Gieling, A. (2004). Sitting at the hot table. Hengelo: Brandweer Hengelo. Helsloot, I. (2007). Voorbij de symboliek. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Hiles, A. (2011). The definitive handbook of business continuity management (3rd ed.). Chippendam: Antony Rowe Ltd. Hilgenberg, S., & Zijp, J. (2012). Multidisciplinair evaluatierapport Zeer grote brand Sell Kunsstoffen BV. Arnhem: Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland Midden. Janis, I. L. (1982). Groupthink. Boston: Wadsworth. Justitie, M. v. (2011). Bent u voorbereidt op uitval van electriciteit of ICT. Waarborgen en aandachtspunten voor de continuïteit van uw organisatie . Den Haag. Klein, G. (2008). Naturalistic Decision Making. Human factors , 457. Klein, G. (1996). Sources of Power: How People Make Decisions. Massachusetts Institute of Technology. Knegtel, L. (2009). Crisis? Business continuity management! Magazine Nationale veiligheid en crisisbeheersing , 5-7. Koninksrijksrelaties, M. v. (1999). De risico's van het vak. Den Haag: Directie Brandweer en Rampenbestrijding. 48

Lammers, B., Kievit, M. d., Rooijen, T. v., Verweij, K., Moolen, B. v., & Janssen, R. (2010). Verkennende studie naar de gevolgen van het stilgelegde vliegverkeer door de aswolk. Delft: TNO. Midden, H. G. (2010). Beleidsplan rampenbestrijding en crisisbeheersing . Arnhem: Veiligheids- en gezondheidsregio Gelderland Midden . NVBR. (2009). De brandweer over morgen. Arnhem: NVBR. Planning, C. (2010). Bedrijfsnoodplan. Amsterdam: Amsterdam Airport Sciphol. Ploeg, J. (2009). Bedrijfscontinuïteit, Kleine stappen en toch snel(ler) thuis. Utrecht: Tias/Nimbas Business School. Polman, R. (2012). Monodisciplinair evaluatierapport GRIP 2 Zeer grote brand Sell Kunststoffen BV Nijkerk . Arnhem: Veiligheid- en gezondheidsregio Gelderland -Midden. Quarantelli, E. (1988). Assessing Disaster Preparedness Planning: a set of criteria and their Applicability to Developing Countries. Regional Development Dialogue Vol. 9. No. 1. USA: New York. Runyan, R. (2006). Small business in the Face of Crises: Identifying Barriers to Recovery from a Natural Disaster. Journal of Contingencies and Crisis management, volume 14, number 1 , 12-26. Schiphol, A. A. (2012, april 4). Bedrijfsnoodplan. Schiphol: Amsterdam Airport Schiphol. Scholten, A., & Helsloot, I. (2008). Stroomuitval in de Bommeler en Tielerwaard in december 2007. Arnhem: Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra, de Politieacademie en de Vrije Universiteit Amsterdam. Verjans, R. (2010, juni 14). Evaluatie Bedrijfsverstoring van 15 tot 21 april 2010 als gevolg van aswolk. Schiphol, Nederland: Amsterdam Airport Schiphol. Wildavsky, A. (1988). Searching for safety. New Brunswick, New Jersey: Transaction Publishers.

49

Bijlage 2 Respondenten -

H. de Vries, burgemeester gemeente Lingewaard J. Kuyvenhoven, Afdelingshoofd Pro-actie-Preventie, Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland- Midden, tevens Commandant van Dienst J. Slakhorst Afdelingshoofd Regionaal Grootschalig Optreden, Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland- Midden tevens Commandant van Dienst F. de Koning, Crisiscoördinator Ziekenhuis Rijnstate, Arnhem R. Koers medewerker OTO GHOR Veiligheids- en Gezondheidsregio GelderlandMidden, algemeen commandant geneeskundige zorg H. van Schoonhoven, Beleidsmedewerker unit CCB Politieregio Gelderland-Midden R. Latta, Ambtenaar Openbare Veiligheid gemeente Overbetuwe, OvD bevolkingszorg. M. Bokkering, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, Ministerie Veiligheid en Justitie H. Dullemond, Commercieel directeur, Sell Kunststoffen B.V. B. de Vries, Officier van Dienst Brandweer Nijkerk J. Duhen, Leider COPI Veiligheidsregio Utrecht R. Verjans, Senior Beleidsadviseur, Safety, Environment & Fire brigade Schiphol Amsterdam Airport A. Kaouass, consultant bedrijfscontinuïteit Capgemini

50

Bijlage 3 Vragenlijst respondentenonderzoek Algemeen Wat is uw kennis van BCM en een BCP? Wordt BCM in de organisatie waarvoor u werkt toegepast? Vindt u dat het management voldoende aandacht besteed aan BCM? Repressieve fase Hebt u in het verleden in uw rol binnen de crisisbestrijdingsorganisatie te maken gehad met bedrijven of overheidsinstellingen waarbij BCM in welke vorm dan ook wordt toegepast? Heeft dit effect gehad voor het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie? Wat waren de belemmeringen? Wat hebt u nodig om deze belemmeringen op te lossen? Voorbereidende fase Hoe wordt de incidentenbestrijdingsorganisatie in de voorbereidende fase betrokken bij de BCP’s? Hoe wordt personeel opgeleid en getraind in BCM en wie zijn dat? Vindt u dat BCM slechts noodzakelijk is voor bedrijven en overheidsinstanties in de vitale sectoren? Weerbaarheid/veerkracht Heeft de gemeente een verantwoordelijkheid voor de herstelfase van een bedrijf na een crisis? Op welke wijze draagt BCM bij aan veerkracht/weerbaarheid van de maatschappij? Is BCM voor bedrijven en overheidsinstanties een overdreven vorm van anticipatie? Vraag matrix: Heeft BCM van bedrijven en overheidsinstellingen effect op het optreden van de crisisbestrijdingsorganisatie van de overheid in de verschillende fases? Huidig Politie Brandweer GHOR Gemeente

Voorbereiding Repressie

Herstel

Gewenst Politie Brandweer GHOR Gemeente

Voorbereiding Repressie

Herstel

51