18 coververhaal
TEKST BART VAN OOSTERHOUT ILLUSTRATIE PANC (SHOP AROUND)
Het ICTdrama Hoe de overheid miljarden verspilt
Een op de vijf grote ict-projecten bij de overheid komt nooit van de grond, en dat kostte tot nu toe miljarden. De Tweede Kamer wil nu een parlementair onderzoek. Maar in de ict-sector weet men allang waarom het zo vaak misgaat. Over megalomanie, fantasy-deadlines en de wederzijdse wurggreep van de aanbesteding.
S
tel, een op de vijf huizen in Nederland wordt nooit afgebouwd, of zodanig gammel opgeleverd dat ze onbewoonbaar zijn. Krankzinnig? Niet in de ict-sector. Vijftien procent van alle ict-projecten in Nederland wordt nooit opgeleverd, constateert een Nederlands onderzoek uit 2004. En dat is een conservatieve schatting. De Amerikaanse Stan-
dish Group, een onderzoeksbureau op ict-gebied, concludeerde in zijn laatste survey uit 2006 dat twintig procent van alle ict-projecten mislukt. De helft wordt niet volgens plan opgeleverd of voldoet niet aan de verwachtingen van de gebruikers. Schokkende cijfers, vindt Chris Verhoef, hoogleraar ict-management aan de Vrije Universiteit: ‘Als je dat op de bouw zou toe- w
WWW.INTERMEDIAIR.NL INTERMEDIAIR 50 14 DECEMBER 2007
coververhaal 19
w
passen, hadden we allang een parlementair onderzoek gehad.’ Hij wordt op zijn wenken bediend: een meerderheid van de Tweede Kamer eist een parlementair onderzoek naar de verspilling van ict-geld bij de overheid. De aanleiding: in een serie artikelen luidden Chris Verhoef en Jan Friso Groote van de TU Eindhoven de noodklok over verspild ict-geld bij de overheid. Tussen de vier en zes miljard, ‘een Betuwelijn per jaar’, zou volgens Groote mogelijk in de put verdwijnen als gevolg van mislukte ictprojecten. De artikelen leidden in juni tot Kamervragen aan minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken, die over de ict van het ambtelijk apparaat gaat. De Algemene Rekenkamer kreeg het verzoek het falen van ict-projecten grondig te onderzoeken. Ter Horst reageerde sceptisch. Ze geloofde niet dat het met de kosten zo’n vaart liep als in de pers werd gesuggereerd. Wel beloofde ze een overzicht te leveren van lopende ict-projecten bij de overheid. Een maand geleden verscheen dat overzicht. Het bevat maar liefst 73 ict-projecten van tien miljoen euro of meer. Een kwart overstijgt zelfs de 100 miljoen. Het begeleidend schrijven van Ter Horst is optimistisch van toon. ‘Niet uit te sluiten valt dat er ook in ICT-projecten bij de rijksoverheid het nodige mis gaat. Uit de inventarisatie blijkt echter ook dat de meeste projecten volgens planning verlopen.’ Een op zijn minst voorbarige conclusie, aangezien het overzicht alleen geplande budgetten vermeldt, en niets zegt over budgetoverschrijdingen. Het eerste deel van het rapport van de Algemene Rekenkamer dat twee weken terug verscheen, is kritischer op de rol van de overheid als opdrachtgever. Het bevat een paar conclusies die getrokken zijn uit eerdere onderzoeken van de Rekenkamer, onder andere naar P-direkt, een project dat de loonadministratie van alle rijksambtenaren moet bundelen. Een echt onderzoek verschijnt volgend jaar juni. De vergelijking met de Betuwelijn was overigens toegevoegd door de journalist, maar had wel effect, zegt Verhoef nu. ‘Het gaat erom dat een Betuwelijn veel ophef veroorzaakt omdat het een tastbaar project is. Wat wij wilden zeggen is: als er grote bedragen aan “onzichtbare” ict-projecten worden verspild, kraait er geen haan naar.’ Kampioen ministeries die hun ict verprutsen zijn Financiën (de Belastingdienst), Defensie en Binnenlandse Zaken met alle drie een miljard aan lopende projecten, maar ook bij Justitie, Onderwijs (de Informatie Beheer Groep) en VWS ging in het verleden – en gaat nog steeds – het nodige mis. Een paar voorbeelden van recente ict-debacles: de tienduizenden mensen die dit najaar vergeefs wachtten op uitbetaling van toeslagen voor de ziektekosten, huur en kinderopvang, omdat de aansluiting tussen de fiscus en het UWV niet werkt; de 100 euro miljoen voor P-direkt, het administratieproject voor ambtenaren dat nog steeds niet werkt, 20 miljoen daarvan werd betaald als ‘exit-vergoeding’ aan IBM en Logica CMG om van het contract af te komen; de 150 miljoen die nog nodig zijn voor SPEER, een project van Defensie dat alle logistiek van landmacht, luchtmacht en marine moet aansturen, waaraan al jaren wordt gebouwd en dat financieel op een bodemloze put begint te lijken.
STIJN RADEMAKER / HH
20 coververhaal
Het Elektronisch Patiënten Dossier (EPD) had op 1 januari 2007 in werking moeten treden
‘Ict wordt gezien als een technische oplossing voor wat in wezen een politiek probleem is’ Uit het verhaal van de mensen die we spraken voor dit artikel komen een paar hoofdoorzaken naar voren voor deze debacles. Vrijwel allemaal zijn ze het gevolg van politieke processen, een barok aanbestedingsproces, en een gebrek aan kennis van ict bij de overheid. Om met dat eerste te beginnen, zegt Chris Verhoef: ‘De politiek komt voortdurend met wat ik fantasy deadlines en fantasiebudgetten noem: Er is een probleem, de Kamer eist dat het opgelost wordt, een minister wil scoren en belooft plechtig dat een nieuw systeem voor, zeg, de zorg op één januari 2008 operationeel moet zijn, voor dat en dat budget. Maar geen enkel automatiseringssysteem is precies op zo’n datum klaar. En dat dat budget al vaststaat, is helemaal wonderlijk. Een kind weet dat het in het economische verkeer zo niet werkt, je kunt niet naar McDonald’s gaan en zeggen ik wil een Big-Macmenu en het moet één euro kosten.’ Maar daarna beginnen de problemen pas echt. ‘De overheid is een glazen huis’, zegt Verhoef. Alles moet
verantwoord en democratisch gecontroleerd worden. Nadat er besloten is tot automatisering van een of ander proces, gaat de Kamer zich ermee bemoeien. Het ene Kamerlid wil betere privacybescherming, het andere wil een elektronisch loket voor de burger – er volgt ronde na ronde van aanpassingen. En dat gaat maar door, ook als zo’n project allang in gang is gezet. Requirements creep heet zoiets in mooi Engels: de eisen stapelen zich op en het systeem dijt enorm uit. Als je dat op een gebouw zou toepassen, begin je met een flat van drie verdiepingen en eindig je met een Rembrandttoren. Maar daarvoor heb je wel een compleet ander fundament nodig, anders stort het gebouw in.’ De Algemene Rekenkamer begint zijn rapport met de constatering dat ict door het ‘enthousiasme van de beleidsmakers’, vaak als ‘wondermiddel’ wordt gezien voor allerlei beleidsvraagstukken. Anders geformuleerd: als een technische oplossing voor wat in wezen een politiek probleem is. Een voorbeeld is het Elektronisch Patiënten Dossier (EPD) in de zorg, een centraal punt van waaruit alle verspreide medische gegevens van patiënten centraal te raadplegen moeten zijn. Op 1 januari 2007 had het in werking moeten treden. Maar bij de eerste stap, een database van medicijngebruik, liep het al mis: huisartsen willen geen kosten maken om die medicijngegevens aan te leveren; ziekenhuizen hebben geen zin hun systemen te veranderen voor iets waarvan de haalbaarheid nog niet vaststaat; specialisten voelen er niets voor ge-w
coververhaal 21
WWW.INTERMEDIAIR.NL INTERMEDIAIR 50 14 DECEMBER 2007
zou verteld kunnen worden over het communicatiesysteem C2000 van ambulance, politie, marechaussee en brandweer, waar vijfentwintig politiekorpsen en hulpdiensten mee samen moeten werken. Over Pdirekt, waarbij de personeelsadministratie van acht ministeries in een nieuw systeem gevat moeten worden. Over het nog te bouwen elektronisch kinddossier, waarvoor allerlei instanties elkaar in de eigen dossiers moeten toelaten, en dat in de aanbestedingsfase al mislukte. De lijst is eindeloos en de oorzaak van het falen is overal vergelijkbaar: geen van de betrokken partijen is bereid informatie te delen met anderen. ‘Informatie is macht’, zegt Eli de Vries, die in 2003 promoveerde op mislukte ict-projecten bij de rijksoverheid. ‘Grote ict-projecten zijn altijd ingrijpende reorganisaties, waarbij competenties, dus machtsposities verschuiven. De manager die belangrijk is in het oude systeem, is dat niet meer in het nieuwe. Waarom zou hij zich inzetten voor iets wat niet van hem komt, en wat bovendien zijn positie aan kan tasten?’ Frans Schonk, vice-president overheid bij Capgemini, stoort zich om die reden aan de berichtgeving over falende ict. ‘Het is vrijwel nooit de techniek zelf die faalt, het zijn de mensen. P-direkt en SPEER zíjn helemaal geen ict-projecten, maar bestuurlijke integratietrajecten waarbij ict een rol speelt. Bij SPEER gebruiken ze standaard SAP software. Daar is niks mis mee. Ik baal ervan dat ict de schuld krijgt van het feit dat het politiek lastig is om krijgsmachtonderdelen of ministeries samen te laten werken.’
GER LOEFFEN / HH
w voelige informatie te delen. Een soortgelijk verhaal
SPEER, een project van Defensie, dat alle logistiek van landmacht, luchtmacht en marine moet aansturen, begint financieel op een bodemloze put te lijken
Eli de Vries zag tijdens zijn eerdere loopbaan bij de overheid dat er vaak werd gekozen voor nieuwe systemen waar de oude nog prima voldoen. Hij wijt het aan ‘de menselijke eigenschap om alles zelf in de hand te willen houden, en niet met dingen uit het verleden of van anderen te willen werken. Alles moet in één keer opgelost worden, zonder ballast uit het verleden.’ Het ‘denken in grote oplossingen’ is ook een van de oorzaken die de Rekenkamer noemt voor het mislopen van ict-investeringen. Verhoef: ‘Megalomane projecten, of grand designs zoals ik ze noem, komen vaak voort uit eerzucht. Je wilt de geschiedenis niet in als een minister of topambtenaar die met wat knip- en plakwerk de problemen te lijf ging, je wilt imponeren. Je moet herkozen worden. Helaas is het wel zo dat grote ict-projecten veel meer risico’s in zich dragen dan kleine.’ Het overzicht dat minister Ter Horst liet opstellen,
Debacles, een greep Elektronisch Patienten Dossier (EPD): Invoering wordt al jaren vooruitgeschoven. SPEER: samenvoegen logistiek van de krijgsmachtonderdelen. Verschillende malen uitgesteld. Kosten 240 miljoen tot een miljard. Aansluiting UWV en Belastingdienst deels mislukt. Duizenden gegevens verdwenen. Kosten: 200 miljoen. Elektronisch kinddossier. Aanbesteding dit jaar mislukt, moet overnieuw. Nog begroot: 14 miljoen.
‘Met wat doorpraten hadden ze ontdekt dat een Ford Focus met winterbanden ook voldoet’ bevat liefst zestien programma’s van meer dan 100 miljoen euro, een kwart van het totaal. Hoe dat geld precies besteed wordt, is onduidelijk, maar het is duidelijk dat de overheid relatief veel meer grote programma’s heeft lopen dan het bedrijfsleven. ‘Zo’n ictportefeuille lijkt mij een recept voor een ramp’, zegt P-direct. Samenvoeging personeelsadministraties van acht ministeries. Aanbesteding mislukt, afkoopsom 20 miljoen. Nog voor 700 miljoen begroot. Hoger Beroepssysteem: stopgezet 2001, kosten 13 miljoen euro. Politie Suite Opsporing (PSO): Landelijk systeem voor registratie van misdrijven te gebruiken voor de opsporing. Definitief afgeblazen in 2005. Kosten 430 miljoen. C2000 politie e.a. hulpdiensten: Jaren vertraging door gebrekkige samenwerking hulpdiensten en korpsen. Implementatie kost nog 72 miljoen.
Chris Verhoef. ‘Je zou projecten boven een bepaalde grootte gewoon moeten verbieden. En dat is geen grap. In Amerika is al sinds 1996 de Clinger-Cohen Act van kracht, die dergelijke excessen min of meer verbiedt. Grote projecten moeten verplicht opgeknipt worden behapbare onderdelen.’ Wat de overheid vooral op achterstand zet ten opzichte van de private sector zijn de aanbestedingsprocedures. Van de Europese Unie moeten sinds 2004 alle ict-opdrachten van de rijksoverheid die een bedrag van 137 duizend euro te boven gaan, officieel aanbesteed worden. Zulke aanbestedingen – de liefhebber kan ze raadplegen op aanbestedingskalender.nl – beslaan al gauw een pak papier ter dikte van een paar telefoongidsen en de kosten kunnen makkelijk oplopen tot een kwart miljoen euro. Dan is er met de organisatie van het project, laat staan met de uitvoering, nog niet eens begonnen. Feiko van Andel weet alles van aanbestedingen. Hij was onder meer accountmanager voor de publieke sector bij Atos Origin, en werkt nu bij softwareleverancier SAS. ‘Als je kijkt naar wat er misgaat, is de kern ervan dat de opdrachtgever niet weet wat hij wil omdat hij niet weet wat er te koop is. Als je een auto koopt, ga je eerst modellen vergelijken, praten met verkopers, proefrijden. Zo ontdek je wat er op de markt is en wat dat kost. Bij een aanbesteding gebeurt dat niet. Ja, je kunt naar een informatiesessie komen, maar dat blijft eenrichtingsverkeer.’ De wet staat wel w
coververhaal 23
‘Ict is je hart- en longfunctie, die moet je niet aan derden overlaten’
JEROEN OERLEMANS / HH
WWW.INTERMEDIAIR.NL INTERMEDIAIR 50 14 DECEMBER 2007
UWV-hoofdkantoor Amsterdam: Aansluiting UWV en Belastingdienst deels mislukt
w toe om zogeheten ‘precompetitief’ overleg te voeren met aanbieders, maar daar wordt nog nauwelijks gebruik van gemaakt, zegt Schonk van Capgemini. Praktische en goedkopere oplossingen blijven daarom vaak buiten beeld, denkt Van Andel: ‘In feite ontwerp je je eigen auto, en je zegt er bij: als u een millimeter afwijkt van deze specificaties, wordt uw offerte niet in behandeling genomen. Dan is het logisch dat opdrachtnemers zeggen: “Uiteraard kunnen wij zo’n auto leveren, die gaan we gewoon zelf bouwen.” Tegen exorbitante kosten natuurlijk. Terwijl je met een beetje doorpraten had ontdekt dat een Ford Focus met winterbanden ook voldoet.’ Voor de leveranciers is maatwerk lucratief. De kennis over het systeem blijft bij hen, de klus staat garant voor een jaar of tien aan onderhoudscontracten. Het mag geen wonder heten dat de overheid een gewilde klant is. Bij Capgemini maakt de overheid eenderde van de business uit, de helft daarvan is rijksoverheid.
moeten zeggen dat accepteren we gewoon niet. Overleg mag niet, maar het zou zomaar kunnen dat we alle zeven hetzelfde besluit nemen.’ Het idee van zo’n lijst van eisen is dat je daarmee kwaliteit selecteert. ‘Maar dat is een illusie’, meent Eric Sessink, hoofd inkoop a.i. bij het UWV: ‘Je bent alleen elkaar over en weer bezig aan het houden met juristerij, daar verdienen de advocatenkantoren van Nederland een dikke boterham aan. En wát je selecteert, zijn bedrijven die goed zijn in aanbestedingsprocedures. Dat zegt niets over hun kwaliteit als systeembouwer. Wat nodig is, is dat de Nederlandse overheid wat soepeler omgaat met de Europese aanbestedingsregels, net als andere EU landen. Die ruimte is er ook.’ Kortgeleden startte het UWV met een nieuwe manier van aanbesteden. Opdrachten worden nu vertaald in
De eisen die in aanbestedingen geformuleerd worden zijn zo streng, dat feitelijk alleen de
ICT-uitgaven overheid blijven een raadsel
‘grote zeven’ – Ordina, Atos Origin, Capgemini, Logica CMG, Getronics/Pinkrocade, Accenture en IBM – mee kunnen dingen naar grote aanbestedingen. Van Andel: ‘Er zijn eisen ten aanzien van je kredietwaardigheid, eisen aan het aantal eerdere gelijksoortige opdrachten, het aantal specialisten dat je in dienst hebt. De lijst is eindeloos. Daar komt een kleine speler helemaal niet tussen. Wie kan er zeggen dat hij al eerder een systeem heeft gebouwd voor vijftienduizend ambtenaren?’ Zo houden de overheid en de grote automatiseringsbedrijven elkaar in een ijzeren wurggreep, zoals ook het rapport van de Rekenkamer constateert. De ene partij is gebonden aan barokke aanbestedingsregels en politiek bepaalde budgetten en deadlines, de andere partij moet de schijn ophouden alsof hij daaraan kan voldoen. Frans Schonk van Capgemini: ‘Wij zijn we permanent bezig met veertig tot vijftig aanbestedingen. Er staan soms eisen in een aanbesteding die totaal onaanvaardbaar zijn, zoals een onbeperkte aansprakelijkheid voor alle directe en indirecte schade van een falend systeem. Daar bestaat niet eens een verzekeringspolis voor! Maar als ik niet integraal voor die eisen teken, mis ik de boot. Ik kan niet eens zeggen, “kunnen we het erover hebben?” anders lig ik eruit. Ik hoor vanuit de overheid “luister Frans, zolang jullie blijven aanbieden, gaan wij verder met het opvoeren van onze eisen”. Eigenlijk zouden we met zijn allen
Volgens de Algemene Rekenkamer gaf de totale overheid vorig jaar 2,1 miljard euro uit aan ict projecten, en nam het rijk daarvan een half miljard voor zijn rekening. Dat cijfer komt van het CBS. Maar het CBS zelf meldt ons dat dit bedrag beperkt is tot de directe uitgaven aan ict: investeringen in computers en software. Buiten beschouwing blijven de loonkosten van eigen personeel, kosten voor advies, scholing en reorganisatie. Uit een inventarisatie van grootschalige ict-projecten die minister Ter Horst onlangs naar de Kamer stuurde, blijkt al dat het bedrag een schromelijke onderschatting is. Op dit moment lopen er liefst 73 grootschalige projecten (10 miljoen euro of meer) waarbij ict een belangrijke rol speelt. De uitgaven aan ict van deze projecten komen op ruim vier miljard euro, de gemiddelde looptijd van de projecten bedraagt vijf jaar. Alleen al op grond van dit overzicht spendeert de rijksoverheid dus jaarlijks 800 miljoen euro, aanzienlijk meer dan waar de Rekenkamer van uitgaat. Het percentage mislukkingen is daarvan niet bekend, maar van ten minste twaalf grote projecten zijn grote vertragingen en soms complete mislukkingen bekend uit de pers. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de rijksoverheid een paar honderd miljoen tot een miljard per jaar aan ict verspilt. Da’s lang geen Betuwelijn, maar wel ernstig.
een precieze behoefte aan ict’ers, en die functies worden op een marktplaats online gezet. Sessink: ‘We besteden niet meer aan, maar huren de mensen rechtstreeks in. In feite doen we hetzelfde als de grote ict-kantoren: die huren een groot deel van de mensen die ze voor ons inzetten zelf ook in, alleen gaan ze dan twee, drie keer over de kop. Ik denk dat we zo tien tot veertig procent op ons ictpersoneel kunnen besparen.’
Sessink schetst nog een ander probleem van de overheid: de informatieachterstand op ict-gebied. ‘Je gesprekspartners, de automatiseringebedrijvens, hebben mensen in huis die vragen van klanten om weten te zetten in een it-systeem. Dat zijn procesdenkers. Als je die als overheid niet hebt, kun je geen weerwoord geven. Probleem is alleen dat het voor de overheid heel moeilijk is de goede mensen binnen te halen, ook niet als je – zoals het UWV – bovenin de beloningsschaal gaat zitten. Je zult mensen zelf moeten gaan opleiden. De automatiseringsbedrijven zijn daar al heel ver in. Dat gaan wij nu ook doen. De concurrentie op de arbeidsmarkt voor informatiemanagers is moordend.’ Het UWV heeft 1,2 miljoen klanten en voert vijf verschillende uitkeringen uit, en heeft daardoor een van de meest complexe ict-systemen van Nederland. Sessink werd er ingehuurd om een moderne inkoopafdeling op te bouwen die de behoefte van de uitkeringsinstantie moet vertalen in ict. Doel is om van de overheidsinstantie een betere klant te maken. Sessink: ‘Inkoop is een enorm hot topic bij de overheid. Mislukte ict-projecten haalden vroeger nauwelijks pagina dertien van het economiekatern, nu zijn ze voorpaginanieuws. Er is al een minister voor op het matje geroepen. Daar zijn ze bij de overheid doodsbenauwd voor.’ Vroeger hadden overheidsorganisaties als het UWV hun eigen automatiseringsafdeling. Die zijn allemaal ge-outsourced. ‘Een vergissing’, denkt Sessink. ‘Organisaties als de onze zijn vooral een ict-bedrijf. Datzelfde geldt voor ziekenhuizen: We organiseren processen en we schuiven informatie heen en weer. Ict is je hart- en longfunctie, die moet je niet aan derden overlaten. Dat besef is er nu. Insourcen is de nieuwe trend.’ VOOR EEN OVERZICHT VAN ALLE GROTE LOPENDE ICT-PROJECTEN BIJ DE RIJKSOVERHEID, EN BERICHTEN OVER MISLUKTE ICT-PROJECTEN, GA NAAR WWW.INTERMEDIAIR.NL
[email protected]
