De Staat van de overheid (De onvermijdelijke transformatie van de overheid)
Detail from Government. Mural by Elihu Vedder. Lobby to Main Reading Room, Library of Congress Thomas Jefferson Building, Washington, D.C.
Het afgelopen (half)jaar hebben de denkbeelden van Hyman Minsky1 zich mogen verheugen in een groeiende belangstelling. Met name zijn research met betrekking tot financiële crises, meestal het gevolg van asset-bubbles2, wordt met grote regelmaat gebruikt in analyses en beschouwingen van de huidige financiële en economische crisis. Hoewel niet de gehele economische gemeenschap de denkbeelden van Minsky onderschrijft, heeft Minsky blijkbaar wel een grote invloed op het denken van vele economen en beleidsmakers. Als gevolg hiervan hebben ook wij, in onze beschouwingen over de toekomst van de Staat, de denkbeelden van Minsky nader bekeken en getracht een beeld te schetsen wat de consequenties van de huidige crisis kunnen zijn voor de Staat in het algemeen en voor relatie tussen de Staat en de burger in het bijzonder. 1
Hyman Minsky (September 23, 1919, Chicago-Illinois – October 24, 1996), was een Amerikaanse econoom en professor verbonden aan de Washington University in St. Louis. Zijn onderzoek was een poging om het karakter van een financiële crisis te begrijpen en te verklaren. Minsky wordt wel eens omschreven als een postKeynesiaanse econoom, vanwege het feit dat hij, in de Keynesiaanse traditie, voorstander was van een vorm van overheidsinterventie in financiële markten, ageerde tegen sommige van de populaire dereguleringsmaatregelingen in de jaren tachtig en argumenteerde tegen het accumuleren van schulden. 2
Bovenmatige waardering van vermogensbestanddelen zoals aandelen, huizen etc.
1
De theorieën van Hyman Minsky Eén van de meest bekende publicaties van Minsky is “Stabilizing an unstable economy”. Deze publicatie is verschenen in 1986. De kern van zijn verhaal is dat het marktkapitalisme een instabiel systeem is. In periodes van financiële stabiliteit worden complexe financiële structuren ontwikkeld, waardoor er een meer risicovol, speculatief en daarmee instabiel systeem ontstaat. Deze instabiliteit manifesteert zich uiteindelijk als de verwachtingen op basis waarvan de structuren ontwikkeld zijn, niet waargemaakt worden. Naast de hiervoor genoemde publicatie heeft Minsky ook een beschrijving gegeven van de wijze waarop overmatige speculatie zich ontwikkelt tot een “Bubble”, alsmede hoe de problemen die hieruit ontstaan opgelost kunnen worden 3. Dit model kan gebruikt worden als een analyse-instrument voor het traceren van mogelijke nieuwe “Bubbles”. Volgens het model ontwikkelt een “Bubble” zich in vijf fases. Namelijk:
1. Displacement (Verplaatsing van middelen) Displacement is meestal een externe schok die winstmogelijkheden creëert in bepaalde sectoren van de markt. Dit gaat vaak samen met het creëren van nieuwe beleggingsinstrumenten. 2. Credit creation (Geld/kredietcreatie) In de periode dat “Bubbles” ontstaan is altijd (zeer) veel geld voorhanden. Vaak dus in periodes dat er een ruimhartig monetair beleid wordt gevoerd, en de banken hun kredietverlening uitbreiden. 3. Euphoria (Euforie) Na de eerste nieuwe ontwikkelingen gaat het enthousiasme over in euforie. De vraag stijgt steeds verder en de verwachtingen worden steeds verder opgevoerd. Hierdoor ontstaan weer nieuwe mogelijkheden etc. etc. Op een gegeven moment staat het te verwachten rendement niet meer in verhouding tot het risico. Er is uiteindelijk alleen nog oog voor de (onbeperkte) mogelijkheden en niet meer voor de risico´s. 4. Critical stage/financial distress (Kritieke fase/financiële angst/pijn) Hier begint een aantal “insiders” zich terug te trekken uit de markt. Vervolgens beginnen steeds meer partijen zich te realiseren dat de vooruitzichten wellicht toch allemaal iets te mooi zijn voorgesteld en willen uit de markt. Na aanvankelijk rustig dalende prijzen volgen er uiteindelijk forse koersdalingen en/of crashes en paniek. 5. Revulsion (Afkeer/weerzin) Dit is het einde van het proces. De markten schieten door in hun pessimisme en de paniek is hier op het hoogtepunt. Uiteindelijk moet er worden ingegrepen door een Lender of last resort (de enige instelling die nog redding kan bieden), meestal de centrale bank en/of de overheid.
3
Charles P. Kindleberger heeft in zijn in 1978 gepubliceerde boek “Manias, Panics and Crashes” de verschillende financiële crises op basis van dit model beschreven. In latere edities zijn ook de crises van na 1978 hieraan toegevoegd.
2
Minsky geeft aan dat de grote depressie van de jaren dertig mede veroorzaakt is door het feit dat de overheid in die tijd te klein (in de V.S. 3% van het bruto binnenlands product (BBP)) was om echt in te grijpen. In de decennia daarna is het aandeel van de overheid in het BBP fors toegenomen. Minsky geeft dan ook aan dat de crises die in deze periode zijn ontstaan, minder ernstig waren als gevolg van de grotere rol die de overheid kon spelen en heeft gespeeld. Daarnaast hebben de centrale banken ten tijde van financiële crises een beleid kunnen voeren om het aantal financiële crises te beperken, en waar mogelijk te verzachten. Big government, big banks and big problems Een belangrijke aspect uit het voorgaande is dat Minsky het, bij het oplossen van financiële crises, van essentieel belang vindt dat er een voldoende grote en sterke overheid is (Big government), alsmede een geloofwaardige en sterke centrale bank (Big banks). Maar kunnen deze instellingen zelf niet in de problemen komen, en zo ja, wat zijn de gevolgen daarvan? Als dit zo is zouden we kunnen spreken van een “Bubble” op het gebied van de overheid. Als gevolg van de ontwikkelingen in 2008 en 2009 is dit niet ondenkbaar. Om te bepalen of er sprake is van een “Bubble” of een aankomende “Bubble”, zou het model van Minsky ons behulpzaam kunnen zijn. Hierna zullen we daarom de vijf fases van het Minsky model op de ontwikkeling van en binnen de overheid projecteren. Om dit te doen hebben we ons enige creativiteit4 veroorloofd, echter zonder dat dit naar onze mening iets afdoet aan het oorspronkelijke model en de uiteindelijke conclusies. 1. Displacement (Verplaatsing van middelen) Om aan te geven dat er sprake is van Displacement in deze context, kijken we hier niet direct naar de nieuwe winstmogelijkheden, maar meer naar de beperking van mogelijke verliezen in het financiële systeem. Ook dit kunnen we als winst zien. Het feit dat de overheid middelen ter beschikking moest stellen om financiële instellingen te behoeden voor faillissement, kan gezien worden als een externe schok. De beperking van de schade voor het financiële systeem is daarmee de winstmogelijkheid die gecreëerd is. De nieuwe beleggingsinstrumenten zijn enerzijds de belangen die de overheid heeft genomen in de banken middels aandelen en leningen, en anderzijds alle hulpprogramma’s (voor de insiders: bijv. TARP en TALF) voor de financiële markten en instellingen die op deze markten actief zijn. 2. Credit creation (Geld/kredietcreatie) Het zal duidelijk zijn dat de kenmerken van deze fase op vele fronten zichtbaar is. Bijna alle overheden hebben enorme hoeveelheden geld in de economie gepompt. Daarnaast voeren bijna alle centrale banken een (zeer) ruim monetair beleid. We kunnen weliswaar niet stellen dat de commerciële banken hun kredietverlening fors uitbreiden, maar daar staat tegenover dat de centrale banken en de overheden ook deze rol voor een groot gedeelte hebben overgenomen, direct of via garanties. 3. Euphoria (Euforie) Een algeheel gevoel van euforie is niet overal aanwezig. Toch hebben we hier aanwijzingen dat deze fase is aangebroken, of reeds aan de orde is. Na de aankondiging en implementatie van alle hulpplannen en stimuleringsmaatregelen, is er op de financiële 4
Creativiteit (lat. creatio = scheppen) is het vermogen om nieuwe en/of ongebruikelijke oplossingen voor bestaande problemen te vinden.
3
markten een beeld ontstaan dat de crisis adequaat wordt bestreden. In veel economische analyses wordt gesproken over “Green shoots” 5 (Green shoots economy: 366.000 hits op Google), ofwel de lente als symbool voor het nakende economische herstel. De koersen van aandelen, bedrijfsobligaties etc. hebben bijna allemaal een fors koersherstel doorgemaakt na de enorme dalingen in 2008 en begin 2009. Dit alles heeft er voor gezorgd dat de risico’s veel lager ingeschat worden dan het afgelopen halfjaar, de vraag of dit terecht is zal nog moeten blijken, maar het past in het (licht)euforische beeld dat we hier trachten te benoemen. Banken zien verder allerlei mogelijkheden om met de staatssteun om te gaan, van het inkopen van “oude leningen” tegen discountprijzen, tot het opzetten van spaarsystemen waarbij de depositogarantie van de overheid een dankbaar marketinginstrument is. 4. Critical stage/financial distress (Kritieke fase/financiële angst/pijn) Hoewel nog niet in alle facetten, zien we toch al de eerste berichten die er op wijzen dat de euforie zoals hiervoor beschreven op bepaalde punten, overgaat naar deze kritieke fase. Er worden her en der vragen gesteld bij de kredietwaardigheid van bepaalde landen, we zien daarbij de eerste downgrades6 van overheden door de ratinginstituten en we zien dat de rente die sommige overheden moeten betalen op hun schulden omhoog gaat, wat kan duiden op een verhoogde risicoperceptie van de beleggers. Van forse koersdalingen en/of crashes en paniek is echter geen sprake. Wel kunnen de genoemde eerste tekenen in combinatie met een aantal hierna te benoemen zaken leiden tot paniek. Maar nogmaals: op dit ogenblik zien we nog geen escalatie van de problemen, wat betekent dat indien dit model gevolgd wordt en er inderdaad sprake van een “Bubble” in ontwikkeling is, deze zich tussen fase 3 en 4 bevindt. 5. Revulsion (Afkeer/weerzin) In deze fase zit een bijzonder probleem verborgen in de context van dit verhaal. Deze fase is namelijk het einde van het gehele proces, waarin de markten doorschieten in hun pessimisme en de paniek op het hoogtepunt is, en uiteindelijk moet er worden ingegrepen door een Lender of last resort (de enige instelling die nog redding kan bieden). In de ons bekende crises zijn dit altijd de centrale banken en/of de overheid geweest. Maar wat nu als de overheid en de centrale bank niet leidend zijn, maar lijdend? In dat geval kunnen zij niet als reddende instelling ten tonele verschijnen. Althans niet op de wijze zoals dat tot nu toe het geval was. Hoe dan wel? Wel: de overheid dat zijn wij. Dit betekent dat wij (alle rechtspersonen en deelnemers aan de maatschappij) het laatste redmiddel zijn. Wij zullen dus de middelen moeten verschaffen om de crisis te bezweren en de problemen op te lossen. Een bijzonder Minsky-moment Als dit scenario zich voordoet hebben we te maken met een bijzonder Minsky-moment, namelijk een Minsky-moment bij de overheid: een stabiele overheid leidt tot een instabiele overheid. Als gevolg van de stabiliteit van de overheid, zijn er beslissingen genomen die er toe kunnen leiden dat de overheid een instabiele factor wordt in het financieel-economische en daarmee maatschappelijke systeem. Om de overheden te 5
De term “Green shoots”, of groene scheuten, wordt tijdens de crisis van 2008 en begin 2009 veelvuldig gebruikt als metafoor voor de signalen die mogelijk wijzen op een herstel in de economie. 6
Een afwaardering van de kredietwaardigheid van een instelling of financieel product.
4
kunnen blijven financieren in omstandigheden zoals beschreven onder fase 4 en fase 5, zijn er niet veel mogelijkheden. Het is daarom niet uit te sluiten dat de overheid besluit tot een drastische verhoging van de belastingen. In de jaren dertig en de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw zagen we in de Verenigde Staten ook stijgingen van het marginale tarief. In eerste instantie van 25% naar 63% en vervolgens naar 90%. Een andere mogelijkheid is dat de overheid afdwingt dat een gedeelte van de spaarmiddelen bij de overheid aangehouden wordt ter financiering van de tekorten. Is er sprake van een overheids”Bubble”? Aangezien de hiervoor genoemde financieringsmogelijkheden van de overheid niet echt wenselijk zijn, is de vraag of er inderdaad een “Bubble” in ontwikkeling is en of er ingrediënten hiervoor aanwezig zijn, van groot belang. Om een mogelijk antwoord te vinden, hebben we hierna een aantal zaken benoemd die ingrediënten kunnen zijn voor de (verdere) ontwikkeling van fase 4 en fase 5 van de mogelijke “Bubble”. -
Het uitblijven van een wezenlijk economisch herstel; indien de maatregelen en acties van de verschillende partijen, (inclusief overheid, financiële instellingen, bedrijven en particulieren) niet leiden tot een duurzaam herstel, worden de problemen bij de banken wederom een zorg voor de stabiliteit van het financiële systeem, en daarmee voor de overheid en de rest van de maatschappij.
-
De overheden krijgen moeite met het financieren van de tekorten; naast het geld dat de overheid nodig heeft voor de financiering van de oplossing van de problemen bij de banken, zullen ook de belastinginkomsten fors terugvallen. Dit alles kan leiden tot tekorten die nauwelijks en/of slechts tegen een hoge vergoeding te financieren zijn. In een studie van Absolute Return Partners uit Londen is een aantal scenario’s beschreven over de financierbaarheid van de overheid. Zij komen tot de conclusie dat in het optimistische scenario7 de twaalf grootste landen uit de G208 circa 15.000 miljard dollar moeten financieren. In het neutrale scenario is dit zelfs 33.000 miljard dollar, circa drie keer het bruto nationaal product van de Verenigde Staten. Ter vergelijking; de (geschatte) totale besparingen in de wereld bedragen 100.000 miljard dollar. Dit betekent dat circa 30% van de besparingen nodig zou zijn om de tekorten van deze overheden te financieren.
-
Het verschil tussen de verschillende bevolkingsgroepen en de diverse landen in termen van welvaart neemt verder toe; de enorme welvaartsverschillen tussen bevolkingsgroepen en landen onderling kan leiden tot sociale onrust, handelsconflicten of zelfs grensconflicten. De tekorten die er zijn ontstaan en nog zullen ontstaan op het gebied van water, voedsel en grondstoffen, in combinatie met de onevenredige verdeling van deze zaken dragen hier nog extra aan bij.
7
Hierbij is gekeken naar een studie van Carmen Reinhart (University of Maryland) en Kenneth Rogoff (Harvard University) van December 2008 over de impact van financiële crises. In deze studie is gekeken naar de belangrijkste financiële crises vanaf 1980, en de gevolgen daarvan voor de overheidsfinanciën. 8
De 19 landen met de grootste/belangrijkste economieën, waarbij het 20e lid de Europese unie is.
5
Gevolgen en conclusie Het is duidelijk dat het falen van de overheden een groot risico is voor de stabiliteit van het financiële en maatschappelijke systeem. Op dit moment zien we nog geen echte manifestatie van dit risico, maar we zien wel dat er genoeg ingrediënten zijn die dit risico een impuls kunnen geven. Naar onze mening is de overheid al lange tijd geleden een weg ingeslagen die zal leiden tot een noodzakelijke transformatie van de overheid. Niet alleen de financiële- en economische crisis zijn hier de oorzaak van. De overheid is te ver af komen te staan van de maatschappij die zij dient te vertegenwoordigen. Politieke partijen vragen zich niet meer af of zij de bevolking willen vertegenwoordigen op de punten die deze bevolking belangrijk vindt. Het tegenovergestelde proces is nu gaande. De politiek vraagt of de bevolking zich wil aansluiten bij de punten die zij belangrijk vinden, de omgekeerde wereld dus. De PVV heeft dit, net als de LPF in 2002, wel begrepen getuige de opmars van deze partij. Indien de overige partijen dit tijdig hadden ingezien, hadden we deze ontwikkeling kunnen voorkomen. Daarnaast is er een ontwikkeling op gang gekomen waarbij zowel de overheid als de maatschappij een onevenredige aanslag heeft gepleegd op het sociale en ecologische systeem. Dit heeft er toe geleid dat er crises zijn ontstaan op velerlei gebied, waaronder voedsel, water en energie. Maar ook op sociaal gebied. De ongelijke verdeling van de welvaart en de focus van het individu op zichzelf en haar eigen belangen, hebben de samenhang in de maatschappij ondermijnd. De overheid en daarmee de politiek zal moeten veranderen. Zij moeten beseffen dat ze een integraal onderdeel zijn van de maatschappij. Zij zijn “slechts” vertegenwoordigers van het volk, en zullen namens, in samenwerking met en voor het volk invulling moeten geven aan dat wat een in alle facetten geïntegreerde maatschappij nodig heeft. Dit geldt niet alleen voor de overheid. Ook alle andere participanten in de maatschappij zullen moeten veranderen. We moeten denken voorbij eigen belangen. Het kapitalisme, socialisme en corporatisme zullen moeten integreren tot een nieuwe vorm van coöperatisme. Samenwerken aan een gezamenlijk doel met inachtname van ieders mogelijkheden en belangen, en waarbij eenieder wordt beloond naar rato van zijn inbreng. De transformatie van de overheid en de maatschappij in het algemeen, lijkt onvermijdelijk. De wijze waarop we de afgelopen jaren hebben geleefd, de wijze waarop we met elkaar, met de wereld en met onszelf zijn omgegaan moet veranderen. De huidige systemen en structuren hebben hun uiterste houdbaarheidsdatum bereikt. Het transformatieproces zal soms chaotisch zijn, maar tenzij de overheden en/of de maatschappij een “zwarte zwaan”9 uit de hoge hoed kunnen toveren, en daarmee de oude systemen en structuren nieuw leven in kunnen blazen, zullen de komende jaren in het teken staan van een grote transformatie van mens en maatschappij. Jan J.Ph.M. de Dood
Juni 2009
9
Zwarte Zwanen ,een fenomeen beschreven in 2006 door Nassim Nicholas Taleb in zijn boek The Black Swan, zijn toevallige gebeurtenissen die ons leven bepalen, van bestsellers tot wereldrampen. Het fenomeen Harry Potter was een Zwarte Zwaan, het internet, 11 september was er een. Zwarte Zwanen liggen ten grondslag aan bijna alle belangrijke gebeurtenissen in de geschiedenis, politiek, wetenschap, in zaken en privé.
6
