HET BRAHIMI RAPPORT
WELKE TOEKOMST VOOR VREDESOPERATIES ?
l. Inleiding In maart 2000 besliste de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties tot de bijeenroeping van een Panel over United Nations Peace Operations. De opdracht van deze groep bestond erin, enerzijds de tekortkomingen van het bestaand systeem te evalueren, en anderzijds op te komen met "frank, specific and realistic recommendations for change". Tijdens de daarop volgende vier maanden heeft dit Panel, onder het voorzitterschap van de Heer Brahimi, oud- Minister van Buitenlandse Zaken van Algérie, in samenwerking en in overleg met allerlei inter-goevemementele en niet-goevemementele organisaties, een verslag opgesteld, het Brahimi-rapport, dat op 17 augustus werd voorgelegd aan de Secretaris-Generaal die het, op zijn beurt, op 21 augustus 2000 overmaakte aan de Voorzitters van de Algemene Vergadering en van de Veiligheidsraad. Het rapport houdt zich niet uitsluitend bezig met peacekeeping operations maar met een veel ruimer concept, nl. peace operations. Om dit te kunnen begrijpen moet men teruggaan naar het bekende Agenda for Peace van de vorige Secretaris-Generaal Boutros-Ghali waarin zeer duidelijk het onderscheid wordt gemaakt tussen: preventive diplomacy, peace-making, peace-keeping en peace-building. Het Brahimi-rapport legt de nadruk op alle aspecten van peace-keeping en peace-building: het operationele, het militaire, het juridische, het institutionele, etc..., en gaat na op welke wijze verbeteringen kunnen worden aangebracht aan al deze aspecten, met de bedoeling om deze operaties een meer efficiënt karakter te geven. Deze oefening (het Rapport) is ingegeven, enerzijds, door de mislukking van zekere vredesoperaties van de Verenigde Naties (in Somalië, Rwanda, Bosnië) en, anderzijds, door de noodzaak om het dilemma van een UNO-optreden in burgeroorlog-situaties te verzoenen met het beginsel van de non-interventie in de interne aangelegenheden. Hier volgen enkele juridische overwegingen bij het Brahimi-rapport, waarbij echter vooraf een korte samenvatting wordt gegeven van de basisbeginselen van het internationaal recht inzake VNvredesoperaties en van de ontwikkelingen in de VN-praktijk.
suysempk.doc
2. Het internationaal recht van vredesoperaties Er bestaat een belangrijk geheel van beginselen die betrekking hebben op peace-keeping operaties. Deze kunnen als volgt worden samengevat: 1. de instemming van de betrokken partijen, 2. de onpartijdigheid t.o.v. de partijen 3. lichte bewapening en defensieve ROE 4. internationaal en centraal commando 5. financiering door de Organisatie en door alle lidstaten 6. statuut van de troepen op basis van een SOFA De bronnen waar deze beginselen te vinden zijn, zijn van diverse aard: 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Resoluties van de Veiligheidsraad en verslagen van de SecGen Afspraken tussen het Secretariaat en de troepen leverende staten De status of forces agreements Secretariaatsinstructies Standby Arrangements en Memoranda of Understanding Het Handvest van de Verenigde Naties
3. De praktijk van de Verenigde Naties De Verenigde Naties hebben, sedert hun oprichting in 1945, vijf en vijftig vredesoperaties gelanceerd. Doorgaans wordt een onderscheid gemaakt tussen waarnemers en contingenten. In het eerste geval gaat het om een kleinere groep van individuele militairen van hogere rang - de zgnBlauwmuïsen die belast wordt met het waarnemen van een bestand (een staakt-het-vuren, een wapenstilstand) en omtrent hun bevindingen verslag uit te brengen aan het Secretariaat Generaal en aan de betrokken partijen. Meerdere van deze waamemingsoperaties bestaan vandaag nog (vb. UNMOGIP, UNMOT), en worden nog regelmatig door de Veiligheidsraad opgericht. Grotere contingenten - de zgn. Blauwhelmen - vormen echter de hoofdbrok van de peace keeping operations. Het gaat hier om grotere troepenmachten die ingezet worden om, na een bestand, de partijen te scheiden door het oprichten en bemannen van een bufferzone (vb. UNDOF, UNMEE). Deze contingenten bestaan uit troepen die, op een vrijwillige basis, geleverd worden door staten, en onder het bevel staan van een door de Secretaris-Generaal benoemde en door de Veiligheidsraad goedgekeurde bevelhebber. De omvang van een PKO hangt natuurlijk af van de natuur van de opdrachten en van geografische factoren.
3
In de ontwikkeling van de PKO-praktijk van de Verenigde Naties maakt men een onderscheid tussen twee (anderen zeggen :drie) fases of generaties al naargelang de mandaten waarmede deze troepenmachten worden belast. Het traditioneel concept van een PKO bestaat erin, door het oprichten van een bufferzone, te vermijden dat de vroegere strijdende partijen opnieuw in de clinch zouden gaan. De bufferzone zal dus gedemilitariseerd worden, en de peacekeepers zullen, door hun zichtbare aanwezigheid, bijdragen tot een afkoeling van het conflict, en mogelijks tot een oplossing ervan. Dit veronderstelt echter dat de partijen zich coöperatief gaan opstellen en het bereikte bestand zullen naleven. De aanwezigheid van een PKO berust -en dit weze herhaald - op de toestemming van de partijen, en zonder die toestemming en coöperatie kan een PKO niet functioneren. In de uitoefening van dit traditioneel mandaat kunnen de peacekeepers ook geconfronteerd worden met humanitaire problemen, maar dan op een incidentele wijze. Hun hoofdopdracht is strategisch-militair, alhoewel zij deze taken moeten uitvoeren zonder te kunnen beschikken over zware wapens. Hun taak bestaat er dus niet in de vrede op te leggen (peace enforcement) of oorlog te voeren. Stilaan werd dit concept uitgebreid, en kregen de PKOs belangrijke bijkomende mandaten. Humanitaire opdrachten, zoals de begeleiding van vluchtelingen naar huis, controle op de naleving van de mensenrechten, de ontwapening van milities, de voorbereiding en de organisatie van verkiezingen, de administratie van het land, de inrichting van een politiemacht, ontmijning, enz... zijn deel gaan uitmaken van vredesoperaties. Dit is het gevolg van een ontwikkeling in de internationale relaties die, meer en meer, te doen heeft met intra-staatse conflicten. Deze waren niet voorzien bij het opstellen van het UNO-Handvest. De PKOs kregen derhalve een geheel ander uitzicht: de hybridisatie zette zich door. In sommige gevallen werd de militaire componente eerder bijkomstig, en zijn de burgerlijke specialisten inzake mensenrechten, humanitair recht, grondwettelijk recht en verkiezingen overwegend aanwezig. Derhalve kan de vraag worden gesteld of men hier nog te doen heeft met PKOs. UNMIK (Kosovo) en UNTAET (Oost-Timor) zijn operaties sui generis en moeten dus elders worden ondergebracht, nl. onder de UNPO (United Nations Peace Operations) zoals behandeld in het Brahimi-rapport. Bij het begin van de inzet van PKOs in Kroatië en Bosnië-Herzegovina was er sprake van vredesbehoudende operaties van de derde generatie omdat, weliswaar op een voorzichtige wijze in het begin, aan de peacekeepers het recht werd toegekend om alle middelen te gebruiken om hun mandaat veilig te stellen. Aangezien daarenboven de strijdkrachten werden ingezet in een schemerzone tussen inter-staatse en intra-staatse conflicten, waarbij de troepen werden aangevallen en hun humanitaire taken werden verhinderd, is men gaan spreken over de mogelijkheid voor de PKOs om de vrede en om vredesakkoorden te gaan afdwingen. Peace-enforcement werd als een nieuw mandaat naar voor geschoven. De taken van UNPROFOR, UNOSOM I en II en van UNAMIR, in een klimaat van actieve burgeroorlog tussen partijen die zich aan geen regels gebonden achtten, leidde tot situaties waarin het klassiek concept van peace-keeping geen zin meer had. De grote fout !s toen geweest dat de Veiligheidsraad aan de peacekeepers de mogelijkheid gaf om wapengeweld te gebruiken, zonder daartoe de nodige middelen ter /
4
beschikking te stellen. Peace-keeping is niet verkeerd, en de praktijk bewijst dit. Maar aan enforcement gaan doen met de middelen van peace-keepers is een contradictio in terminis,. Dit wordt reeds verwoord in de allereerste paragraaf van het Brahimi-rapport waarin het volgende wordt gesteld: " There are many tasks which united Nations peacekeeping forces should not be asked to undertake and many places they should not go. But when the United Nations does send its forces to upheld the peace, they must be prepared to confront the lingering forces of war and violence, with the ability and determination to defeat them".
4. Een juridische kijk op het Brahimi-rapport. Het rapport bestrijkt een zeer ruim veld van V.N.-activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid. Dit zijn de basis-opdrachten die in het Handvest aan de Organisatie worden toegekend. En toch is het merkwaardig dat in het rapport nauwelijks over dit Handvest wordt gerept ! Het betreft hier een tekst die het voornamelijk heeft over de praktijk. Wat is er gebeurd ? Wat is er misgelopen ? En waarom ? En wat zijn de mogelijke remedies ? Het rapport beperkt zich niet tot de peace-keeping operaties. In het verlengde van de Agenda for Peace van de vorige Secretaris-Generaal, wordt van een veel ruimer concept vertrokken nl. dat van peace operations waartoe behoren: conflict prevention and peacemaking, peacekeeping and peacebuilding (§ 10). Hier zullen enkele aspecten worden belicht van peacekeeping voor zover zij verschillen van de gangbare princiepes die onder II kort werden belicht. l. De bedrock principles o f peacekeeping - instemming van de partijen, onpartijdigheid en defensief gebruik van geweld - worden bevestigd (§ 48). Het rapport spreekt zich niet uit over de andere beginselen. Derhalve mag aangenomen worden dat zij onbetwist zijn. Wat de instemming/consent betreft, spreekt het rapport over de "'consent of the local porties" (§ 48), en maakt zich blijkbaar enkel zorgen over het feit dat de instemming met een PKO ^may be manipulated in many ways'. Deze 'manipulatie' is beperkt tot een serie van uitdagingen op het politiek en militair gebied. En dan springt het rapport op de mogelijkheid en noodzakelijkheid van VN-troepen om zichzelf te verdedigen. Een aanpassing van de ROE dringt zich op: "...United Nations military units must be capable to defend themselves, other mission components and the missions's mandate. Rules of engagement should not limit contingents to stroke-for-stroke responses but should allow ripostes sufficient to silence a source of deadly fire that is directed at United Nations troops or at the people they are charged to protect and. in particularly dangerous situations, should not force United Nations contingents to cede the initiative to their attackers" (§ 49).
5
Het princiepe van de onpartijdigheid van PKOs was oorspronkelijk vanzelfsprekend in situaties van tussenstaatse conflicten. Van zodra echter VN-operaties worden ingezet in burgeroorlog-situaties, krijgt het beginsel van de onpartijdigheid een ander beeld. Wat moet de houding zijn van een PKO wanneer deze geconfronteerd wordt met grove schendingen van mensenrechten ? Het rapport bevat hierover zeer belangwekkende beschouwingen in § 50. In verband met Rwanda zegt het rapport: "Genocide in Rwanda went as far as it did in part because the international community failed to use or to reinforce the operation then on the ground in that country to oppose obvious evil ". Over het defensief gebruik van wapens gaat het rapport uit van een positie die de Veiligheidsraad reeds had ingenomen in Resolutie 1296 (2000), en waarin gesteld wordt dat "the targeting of civilians in armed conflict and the denial of humanitarian access to civilian populations afflicted by war may themselves constitute threats to international peace and security and thus be triggers for Security Council action". Dit opent dus de mogelijkheid van het gebruik van geweld door VN-troepen onder Hoofdstuk VII van het Handvest. Met een subtiele verwijzing naar het falen terzake in Bosnië, Somalië en Rwanda, zegt het rapport: "If a United Nations peace operation is already on the ground, carrying out those actions may become its responsibility, and it should be preparedn (§ 50 in fine). Dit impliceert dus dat peacekeepers, ook al worden zij ingezet in een traditionele operatie, toch de mogelijkheid achter de hand moeten houden om onmiddellijk in te grijpen, en daartoe de middelen in de hand moeten hebben. Dit heeft vanzelfsprekend gevolgen voor de omvang en de bewapening van de troepenmacht. Het rapport formuleert deze nieuwe doctrine in de volgende termen die voortaan de basis zullen vormen voor het gebruik van geweld door een VN-troepenmacht: "It means that mandates should specify an operation authority to use force. It means bigger forces, better equipped and more costly, but able to pose a credible deterrent threat, in contrast to the symbolic and non-threatening presence that characterizes traditional peacekeeping. United Nations forces for complex operations should be sized and configured so as to leave no doubt in the mind of would-be spoilers as to which of the two approaches the Organization has adopted. Such forces should be afforded the field intelligence and other capabilities needed to mount a defence against violent challengers" (§ 51). Dit nieuw concept inzake gebruik van geweld door een VN-troepenmacht betekent echter niet dat de Verenigde Naties aan oorlogsvoering gaan doen. Dat wordt overgelaten aan "coalitions of willing States, with the authorization of the Security Council, acting under Chapter VII of the Charter" ( § 53 ). Het moet eerder gezien worden als een extensieve interpretatie van het begrip zelfverdediging en van de middelen daartoe. Dit komt dan ook zeer duidelijk tot uiting in de formulering van de aanbeveling inzake de doctrine en de strategie van peacekeeping:
6 "once deployed, United Nations peacekeepers must be able to carry out their mandates professionally and successfully and be capable of defending themselves, other mission components and the mission's mandate, with robust rules of engagement, against those who renege on their commitments to a peace accord or otherwise seek to undermine it by violence" ( § 55, en Annex III, 3). 2. Enkele problemen in verband met de mandaten. Als leidraad geldt dat de mandaten van een vredesoperatie "clear, credible and achievable" moeten zijn. Het rapport behandelt drie belangrijke aspecten waarvan er twee verband houden met de relaties tussen de Veiligheidsraad en het Secretariaat enerzijds, en met die tussen de Veiligheidsraad en de troop contributing countries anderzijds. Een meer preventief en transparant samenspel tussen deze drie elementen lijkt noodzakelijk. Een ander aspect heeft een meer delicaat karakter. Het gaat hier over de wil van de SecretarisGeneraal om bijkomende bescherming te verlenen aan burgers in gewapende conflicten. De actie van de Veiligheidsraad om peacekeepers uitdrukkelijk te belasten met de bescherming van burgers in conflictsituaties ziet het rapport als een positieve ontwikkeling. De leden van het panel hebben evenwel bedenkingen bij de "credibility and achievability of a blanket mandate in this area". De verwachtingen kunnen daardoor te hoog gespannen zijn, en het risico op een verdere ontgoocheling in de rol van de VN op dit gebied is reëel.
3. Een speciale uitdaging van de voorlopige administratie. Op dit ogenblik is de Organisatie belast met de voorlopige administratie van Kosovo (UNMIK) en van Oost-Timor (UNTAET). Het rapport geeft in § 77 een opsomming van de functies en verantwoordelijkheden van deze operaties, en stelt zich dan de vraag ( § 78 ) "whether the United Nations should be in this business at all, and if so whether it should be considered an element op peace operations or should be managed by some other structure". Een zeer nijpend probleem i.v.m. deze administratie is dat van het toepasselijk recht. In de twee hoger vermelde gebieden was er geen locale politiemacht of rechterlijke organisatie. De vroeger bestaande rechtsorden worden in vraag gesteld. Zelfs indien er een bruikbare codex zou bestaan, moet die door het team van de VN-missie worden begrepen en geassimileerd om te kunnen vervolgen en berechten. Dit leerproces kan zeker zes maanden in beslag nemen. Inmiddels maken machtige locale politieke facties en mafiosi van de gelegenheid gebruik om het bestaand juridisch vacuüm te misbruiken. Volgens het panel kan eventueel beroep gedaan worden op beginselen, richtlijnen, codices en procedures die bevat zijn in meerdere internationale verdragen over mensenrechten, humanitair recht, en richtlijnen voor politie en rechters. Het panel beveelt dan ook aan :
7
"that the Secretary General invite a panel of international legal experts... to evaluate the feasibility and utility of developing an interim criminal code, including any regional adaptations potentially required, for use by such operations pending the reestablishment of local rule of law and local enforcement capacity" ( § 83, en Annex III, 6 ). Het Secretariaat is reeds op deze suggestie ingegaan door het vormen van een werkgroep. Die heeft zijn twijfels uitgesproken over zekere voorstellen tot het opstellen van een model codex van strafrecht. Wel werd beslist om, tegen midden 2001, een eerste ontwerp op te stellen van "interim rules of criminal law and criminal procedure" (cfr. Report of the Secretary-General on the implementation of the report of the Panel on United Nations peace operations. Doc. A/55/502, §§ 30 - 35).
Algemeen Besluit Zonder enige twijfel is het Brahimi-rapport een belangrijke mijlpaal voor de verdere ontwikkeling van de VN-vredesoperaties. Dit verslag zal, tijdens de komende jaren, grondig besproken en geïnterpreteerd worden in alle middens omdat het raakt aan de toekomstige structuren en werking van de Organisatie. De Secretaris-Generaal heeft reeds gereageerd in een eerste verslag aan de Algemene Vergadering. Ook de Veiligheidsraad reageerde door in Resolutie 1318 (2000) van 7 september 2000, een verklaring af te leggen die aanvaard werd door de staats- en regeringshoofden die n.a.v. de Millenium Top in New York vertoefden. (Cfr. Annex, III van deze Resolutie). De Raad zal de aanbevelingen behandelen die binnen zijn bevoegdheden vallen. Toch valt op dat, niettegenstaande het rapport het heeft over Peace-operations, de hoofdbrok ervan gewijd is aan de toekomst van de PKOs.
Emeritus Professor Dr. Eric SUY Oud-AdjunctSecretaris-Generaal en Juridisch Adviseur van de Verenigde Naties
14nov00
