HET BELGISCHE ARBEIDSMIGRATIEBELEID EN ZIJN DETERMINANTEN NA WERELDOORLOG II - Onderzoekspaper tot het behalen van de graad Master in de Geschiedenis

Faculteit Letteren en Wijsbegeerte Vakgroep Nieuwste Geschiedenis Academiejaar 2008-2009

HET BELGISCHE ARBEIDSMIGRATIEBELEID EN ZIJN DETERMINANTEN NA WERELDOORLOG II Onderzoekspaper tot het behalen van de graad Master in de Geschiedenis

Brecht De Rijck Stamnummer 20055626 Master in de Geschiedenis Promotor: Prof. Dr. Frank Caestecker 0

HET BELGISCHE ARBEIDSMIGRATIEBELEID EN ZIJN DETERMINANTEN NA WERELDOORLOG II HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN VRAAGSTELLING 1.1.

Algemene inleiding

1.2.

Structuur

1.3.

Bronnenmateriaal

HOOFDSTUK 2: THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OMTRENT MIGRATIEBELEID 2.1. Historiografische benaderingswijze 2.2. Economische motieven 2.3. Culturele motieven: nationale identiteit en burgerschap 2.4. Sociale factoren: transnationale netwerken 2.5. Juridische positie van immigranten 2.6. Conclusie

HOOFDSTUK 3: HET NAOORLOGSE ARBEIDSMIGRATIEBELEID VAN BELGIË: REVOLUTIE OF CONSOLIDATIE? 3.1. Demografisch profiel van de Belgische migrantenpopulatie 3.2. Historisch overzicht van de economische migratie naar België sinds 1945 3.2.1. Ontstaan van de gastarbeider in de jaren ‘30 3.2.2. België na WO II: de zoektocht naar herstel... en extra handen 3.2.3. De periode 1950-1955: hoge werkloosheid en ruimere immigratie 3.2.4. De late jaren ’50: het gastarbeidersbeleid in transitie 3.2.5. The Swinging Sixties: versnelde economische expansie en massale immigratie 3.2.6. De crisis van de jaren ’70: teloorgang van de industriële economie en migratiestop 3.2.7. België na de migratiestop: Europese burgers vs. derdelanders en de verschuiving naar gezinshereniging en asiel

1

3.3. Juridisch kader van het Belgische arbeidsmigratiebeleid 3.3.1. Bevoegde instanties na 1945 3.3.2. Recht op verblijf en arbeid volgens de Koninklijke Besluiten inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers: 1936, 1952, 1967 en 1999 3.3.3. Sociaal-economische rechten van de buitenlandse werknemer in België: de rol van bilaterale akkoorden en internationale organisaties 3.4. Determinanten van het arbeidsmigratiebeleid in België 3.4.1. Rol van werkgevers 3.4.2. Rol van de vakbonden 3.4.3. Rol van de politiek, de publieke opinie en diplomatieke druk

HOOFDSTUK 4: INVLOED VAN HET NAVO-BONDGENOOTSCHAP OP DE BELGISCHE MIGRATIEPOLITIEK

4.1. Arbeidsmigratiebeleid als oplossing voor sociale instabiliteit 4.2. De NAVO-werkgroepen AC/10 en AC/36 4.3. Inhoud van de verstrekte adviezen 4.3.1. Vergadering van 31 oktober 1952: formulering van het NAVO-advies in overeenstemming met de doelstellingen van Lissabon 4.3.2. Vergaderingen van 4, 17, 19 en 25 november 1952 4.3.3. De Belgische houding in de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit

HOOFDSTUK 5: BESLUIT

2

WOORD VOORAF Langs deze weg zou ik graag een oprecht woord van dank richten tot enkele mensen die elk op hun eigen manier hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze masterscriptie.

Om te beginnen wil ik Prof. Dr. Frank Caestecker bedanken voor het op zich nemen van het promotorschap voor deze thesis. Zijn visie, suggesties en opmerkingen hebben me enorm geholpen om een duidelijke richting te kiezen in de complexe materie die migratie is. Hoewel ik besef dat ik hem te weinig betrokken heb bij de concrete uitwerking van deze scriptie, heeft zijn hulp wel degelijk een verschil gemaakt in het hele proces.

Ten tweede lijkt ook een kort woord van dank aan het personeel van de acrhieven van de NAVO en het ARA hier op zijn plaats. Hun behulpzaamheid, aanwijzingen en raad zijn onmisbaar gebleken bij het doelgericht consulteren van hun relevante bestanden.

Tenslotte dank ik mijn ouders, broers, zus, familie en vrienden voor hun niet-aflatende steun, interesse en vertrouwen tijdens dit hele project, dat niet altijd van een even leien dakje is gelopen. Hun betrokkenheid gaf mij de moed om dit allemaal tot een goed einde te brengen.

3

HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN VRAAGSTELLING 1.1.

Algemene inleiding

Sinds geruime tijd krijgt het migratievraagstuk uitgebreide aandacht, niet enkel binnen de academische wereld, maar in toenemende mate ook in politieke kringen en het sociaaleconomische middenveld. Dit hoeft niet te verbazen, aangezien geen enkel ander naoorlogs fenomeen de West-Europese maatschappijen voor reusachtiger uitdagingen heeft geplaatst dan de grootschalige instroom en integratie van buitenlandse arbeidskrachten en asielzoekers. Hoewel de gangbare opvatting onder de bevolking nog al te vaak luidt dat migratie en het bijhorende beleid pas echt relevant zijn geworden sinds de Tweede Wereldoorlog, is het tegendeel waar: migreren - zij het niet altijd op even grote schaal - is zo oud als de mens zelf en voor België is dat niet anders. „Migratie‟ is een allesomvattende term voor het hele proces dat komt kijken bij de regionale of internationale verplaatsing van een individu of groep naar een andere regio/staat om er te verblijven en/of te werken voor een langere periode, mogelijk met uitzicht op een tijdelijke of permanente verblijfs- en/of werkvergunning, bepaalde rechten en zelfs burgerschap1: de verplaatsing an sich is dus maar een onderdeel van dit proces, dat eveneens de uitstoting uit het thuisland en de integratie in een gaststaat omvat. Bij dit laatste luik is de motivatie voor de delokalisatie cruciaal, aangezien die bepalend is voor de status die de vreemdeling zal krijgen en het beleid waaronder hij valt in de ontvangende staat. In alle Westerse immigratielanden is het vreemdelingenbeleid nl. sinds geruime tijd opgesplitst in diverse subcategorieën op basis van de beweegredenen van de betrokken migrant, wat resulteerde in het ontstaan van een particulier beleid voor economische migratie, gezinshereniging en asielzoekers, de diverse visumregelingen voor toeristen, academici, stagiairs e.a. niet nagelaten. Hoewel het onderscheid tussen de verschillende migrantentypes soms moeilijk te maken is - zeker voor de publieke opinie - blijft het criterium van de motivatie tot op heden het enige referentiepunt voor de uittekening van een coherent migratiebeleid, ook in België. Van de drie voornoemde hoofdgroepen zal deze masterscriptie zich toeleggen op die van de economische migranten, die het grootste aandeel hadden in de netto migratie-instroom gedurende de periode 1945-1974, m.a.w. voor de migratiestop van kracht werd en

1

J. MONEY, Fences and neighbours, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999, pp. 7-11.

4

gezinshereniging en asiel de enige gates2 bleven voor niet-Europese inwijkelingen. Niet zozeer de omvang en herkomst van de migratoire bewegingen op zich, maar wel de evolutie van het beleid van de Belgische instellingen terzake en de factoren die dit beïnvloed hebben zijn het centrale uitgangspunt voor dit onderzoek. Doel is dus om te komen tot een deconstructie van de politieke -, juridische -, economische -, ideologische -, culturele - en externe krachten die vorm geven aan de beleidsoutput van de federale regering inzake arbeidsmigratie. Dat we hier uitdrukkelijk naar het nationale niveau verwijzen is geen toeval: in de federale staat waarnaar België sinds de jaren ‟70 is geëvolueerd is migratie als globaal domein versplinterd geraakt over de verschillende bestuursniveau‟s en daarom een kwestie van multi-levelled governance3. De afbakening tussen de bevoegdheden van de federale overheid en die van de gemeenschappen en gewesten is echter vrij eenvoudig te maken door het beleid te ontdubbelen in enerzijds het zuivere „immigratiebeleid‟ en anderzijds het „integratiebeleid‟: de federale overheid bepaalt wie toegelaten wordt tot het territorium en welke juridische status en rechten de betrokken individuen worden toegekend, terwijl de deelstaten instaan voor de socio-culturele en economische integratie van hen die van die federale regering een al dan niet permanente verblijfstitel verkregen hebben 4. Bovendien heeft ook de Europese integratie zijn sporen nagelaten in het Belgische migratiebeleid, niet in het minst op het vlak van internationale arbeidsmobiliteit: door de creatie van de Schengen-zone en de interne arbeidsmarkt voor EU-burgers heeft België alvast een deel van zijn soevereiniteit moeten prijsgeven aan Europa5, niettegenstaande de nationale richtlijnen inzake verblijfs- en werkvergunningen voor onderdanen van „derde‟ staten tot op heden invoege blijven6.

1.2.

Structuur

Vooraleer in te gaan op het Belgische arbeidsmigratiebeleid achtte ik het aangewezen om eerst en vooral een oppervlakkige theoretische achtergrond te schetsen bij het concept „arbeidsmigratie‟ en vervolgens een snelle blik te werpen op het demografische profiel van de hedendaagse migrantenpopulatie in ons land. In een derde onderdeel wordt er een uitgebreid 2

A.M. MESSINA, West European Immigration and immigrant policy in the new century, Santa Barbara, Greenwood Publishing Group, 2002, pp. 1-2. 3 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 33. 4 Ibidem, p. 33. 5 G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, pp. 3-6. D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 37-41. 6 A. TANNER, Finland’s Prosperity Brings New Migrants, Helsinki, Finnish Immigration Directorate, 2004, p. 3.

5

historisch kader opgezet waarin de naoorlogse migratiepatronen gekoppeld worden aan de politieke - en sociaal-economische ontwikkelingen in toenmalig België en de wereld. Aangezien we ons specifiek richten op economische migratie is het logisch dat het centrale punt van aandacht het zgn. ‘gastarbeidersbeleid’ zal zijn, hoewel dat strikt gezien niet in permanente immigratie voorzag7. Na aanvankelijk gericht te zijn geweest op het compenseren van het nijpend tekort aan mankracht in de Waalse mijnbouw d.m.v. bilaterale akkoorden met Italië, breidde de regering tijdens de jaren ‟60 de buitenlandse rekruteringen uit, zowel wat betreft het aantal landen van herkomst als het aantal sectoren waarvoor deze wervingen konden gebeuren8. Aan deze vorm van „tijdelijke‟ immigratie kwam een einde met de migratiestop van 1974, maar veel minder bekend is dat de wortels van dit economisch gedetermineerde beleid niet lagen in de late jaren ‟40, maar wel in het Interbellum 9; een korte terugblik naar de ontwikkelingen in de jaren ‟30 dringt zich dus op. In de periode volgend op de economisch woelige jaren ‟70 zullen we zien dat er niet enkel een verschuiving plaatsgrijpt van de migratiestromen naar gezinshereniging en asiel10, maar vooral dat er vrij ingrijpende hervormingen gebeuren omtrent het aantrekken van buitenlandse arbeid. Dergelijk beleid bleef ondanks de transitie naar een post-industriële economie immers nodig omdat EGburgers niet zomaar geweerd konden worden uit de Belgische arbeidsmarkt, maar ook omdat de nood aan buitenlandse werknemers voor bepaalde knelpuntberoepen na 1974 niet verdween. I.p.v. grootschalige rekruteringscampagnes te voeren in landen met een groot arbeidsoverschot werden werkvergunningen nu enkel nog uitgereikt op ad hoc-basis voor een beperkt aantal specifieke vacatures11. In de jaren ‟80 en ‟90 komt vooral het asielvraagstuk meer en meer op de voorgrond, wat een scherp politiek debat genereerde en de opkomst van extreem-rechts, dat migratie impliciet en expliciet ging criminaliseren12. Onder meer de gevoeligheid van de publieke opinie hiervoor gaf aanleiding tot strengere wetgeving, voor België gecodificeerd in de Vreemdelingenwet van 198013.

7

A. GEDDES, The Politics of Migration and Immigration in Europe, Londen, Sage Publications, 2003, p. 108. M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 15-16. 9 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 34. A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 136-137. 10 A.M. MESSINA, West European Immigration and immigrant policy in the new century, Santa Barbara, Greenwood Publishing Group, 2002, pp. 1-3. 11 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., p. 34. 12 A.M. MESSINA, op. cit., p. 2. 13 H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, p. 3. 8

6

In een volgend onderdeel wordt er ingegaan op de juridische constructies die de opeenvolgende Belgische regeringen hebben opgezet om de instroom van buitenlandse arbeid te controleren en reguleren. Wetteksten op zich zeggen natuurlijk niet alles en zijn steeds het resultaat van diverse, op elkaar inwerkende krachten zoals die van economische drukkingsgroepen, politieke agenda‟s, de publieke opinie en in toenemende mate ook de internationale gemeenschap. Ook de bilaterale - en multilaterale verdragen omtrent de rekrutering van werknemers door de Belgische bedrijven worden uiteraard onder de loep genomen omwille van hun cruciale belang in de periode vóór 1974. In dit juridische luik wordt er natuurlijk vooral aandacht geschonken aan de praktische invulling die de wet geeft aan het vreemdelingenstatuut, zowel wat betreft het verblijfsrecht op zich als de politieke -, sociale - en economische rechten waarop het betrokken individu zich kan beroepen. Het spreekt voor zich dat een onderzoek dat zich toespitst op economische migratie hierbij bijzondere aandacht besteedt aan het recht op arbeid, in België verleend bij wijze van werkvergunningen aan niet-EU-burgers. Europese onderdanen hebben het recht op vrije vestiging en tewerkstelling in het hele grondgebied van de Europese Unie en ontsnappen zodoende aan de Belgische jurisdictie omtrent migratie14. Deze dichotomie tussen EU-burgers aan de ene kant en immigranten van buiten de Unie heeft de afgelopen decennia geresulteerd in een fundamenteel verschillend statuut voor beiden in de Belgische wetgeving, net zoals dat het geval is in onze buurlanden, en wordt daarom eveneens van naderbij bekeken. Hoofdstuk drie wordt afgerond met de ontrafeling van de diverse krachten en factoren die de Belgische beleidsoutput mee vorm hebben gegeven, of tenminste toch een poging daartoe. Omdat werkgevers en vakbonden de voornaamste belanghebbenden zijn bij het uitstippelen van een arbeidsmigratiebeleid, worden zij het eerst behandeld, gevolgd door het Belgische politieke apparaat en besluitvormingssysteem, waarbij het communautaire nooit ver weg is. Zoals eerder aangehaald heeft ook de publieke opinie haar rol gespeeld en dan vnl. als katalysator voor een restrictiever toelatingspolitiek. Dat vierde hoofdstuk zal proberen nagaan in welke mate het Belgische lidmaatschap van het NAVO-bondgenootschap een impact heeft gehad op de migratiegerelateerde beleidskeuzes die de federale overheid sinds de Tweede Wereldoorlog genomen heeft. Dat dit misschien een ongewone invalshoek lijkt is op zich niet zo vreemd, aangezien de NAVO in de eerste plaats een militaire organisatie is. De sociaal-economische situatie in bepaalde Europese landen was in de late jaren ‟40 en vroeger jaren ‟50 echter zo onstabiel dat men begon te vrezen dat deze 14

A. BALDACCINI, E. GUILD en H. TONER, eds., Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy, Oxford – Portland, Hart Publishing, 2007, pp. 59-65.

7

een bedreiging vormde voor de uitvoering van de defensie-engagementen die in het Pact van Washington waren aangegaan. Om deze reden achtte de NAVO het noodzakelijk om binnen het bondgenootschap demografische overschotten uit economisch zwakke regio‟s te transfereren naar regio‟s met krapte op de arbeidsmarkt15. In de praktijk kwam dit grosso modo neer op het afleiden van arbeiders uit het door massale werkloosheid geplaagde Italië naar het sterk geïndustrialiseerde en snelgroeiende West-Europa16. Er bestaat geen twijfel over dat die aantrekking van buitenlandse arbeid in België wel degelijk plaatsgegrepen heeft, maar minder duidelijk is welke rol voornoemd NAVO-advies daarbij heeft gespeeld. Om hier zicht op te krijgen is er uitgebreid bronnenonderzoek verricht op de vrijgegeven documentenreeksen van de werkgroepen AC/10 en AC/36 in het NAVO-hoofdkwartier te Evere, ook al ben ik daarbij op de nodige methodologische hinderpalen gestoten. Doorheen deze thesis zullen we ook geregeld stil staan bij de gestaag groeiende rol van de Europese Gemeenschap en latere Unie. Dat Europa een steeds grotere rol opeist in het hele asiel- en migratiedebat is niets meer dan een logisch gevolg van het opengooien van de binnengrenzen voor personenverkeer. Het afschaffen van interne grenscontroles heeft immers als consequentie dat de Europese lidstaten de gevolgen dragen van elkaars migratiebeleid: wie erin slaagt legaal binnen te komen in één lidstaat heeft meteen vrije toegang tot de rest van de Unie, ook al voldoet die persoon niet aan de wettelijke immigratievoorwaarden die elders van kracht zijn17. De afgelopen twee decennia hebben echter aangetoond dat vooruitgang op dit vlak bijzonder moeizaam verloopt door de sterke reserves die bestaan bij veel nationale overheden om de controle over wie wel en wie niet toegelaten wordt tot hun territorium - een cruciaal onderdeel van de soevereiniteit - over te dragen aan Europa18. Van een gemeenschappelijk arbeidsmigratiebeleid is er dus nog lang geen sprake, maar de betekenis van de eengemaakte Europese markt heeft anderzijds erg verstrekkende gevolgen gehad voor de Belgische controle op de nationale arbeidsmarkt, die nu vrij toegankelijk is voor alle inwoners van de Europese Unie19. Na een korte vergelijking te maken met wat in onze buurlanden beweegt op het vlak van economische migratie, wordt deze scriptie besloten door een recapitulerend antwoord te formuleren op de centrale onderzoeksvraag, nl. in welke richting het Belgische 15

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 586-589. 16 Ibidem, pp. 581-582. 17 D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 37-41. 18 A. TANNER, Finland’s Prosperity Brings New Migrants, Helsinki, Finnish Immigration Directorate, 2004, p. 3. 19 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 33.

8

arbeidsmigratiebeleid is geëvolueerd sinds 1945, welke factoren die richting hebben gedetermineerd en wat er o.b.v. die inzichten kan verwacht worden in de toekomst.

1.3.

Bronnenmateriaal

De analyse die gemaakt wordt in deze masterscriptie is in sterke mate gefundeerd op een extensieve literatuurstudie, aangevuld met een bronnenonderzoek bestaande uit twee luiken. Voornaamste punt van aandacht was aanvankelijk het nagaan van de NAVO-aanbevelingen i.v.m. de „optimale redistributie van het menselijk kapitaal‟ in Europa en de weerslag hiervan op de koers van de Belgische overheid inzake migratie in het beperkte tijdskader van de jaren ‟50 en ‟60. De documenten van de daarvoor bevoegde werkgroepen AC/10 en AC/36 leken daartoe het ideale vertrekpunt, maar al snel werd duidelijk dat van volledige toegankelijkheid geen sprake kon zijn, ondanks de bereidwillige medewerking van het hoofd van de archiefdienst, mevrouw Anne-Marie Smith. Hoewel de algemene rapporten van de werkgroepen wel een zekere kijk bieden op de houding van de Belgische regering in de betrokken dossiers, slaagde ik er niet in de hand te leggen op de cruciale bronnen, nl. de interne rapporten en briefwisseling van de leden van de Belgische delegatie en overheid. Die zouden immers het voordeel hebben geboden van een vrij accurate afspiegeling te zijn van de opvattingen van onze nationale beleidsmakers, zonder dat deze uitgevlakt waren door ze te verzoenen met de standpunten van de andere bongenoten in de eindconclusies van de algemene rapporten. Al bij al is dit onderzoek zeker niet als „waardeloos‟ te bestempelen: het beeld dat naar voor komt bij het lezen van de verslagen van de betrokken werkgroepen geeft wel degelijk een betrouwbaar beeld van de positie van onze federale overheid in de Europese migratieproblematiek en is ontegensprekelijk een interessante invalshoek. Ter compensatie van het gebrek aan nuance tussen de betrokken overheidsactoren, nl. de Ministeries van Werk, Justitie en Buitenlandse Zaken, drong aanvullend onderzoek zich op. Om een beeld te krijgen van de belangen die de diverse politieke - en maatschappelijke actoren in België nastreefden, moest er logischerwijs een beroep gedaan worden op de thematische dossiers van de Vreemdelingenpolitie, het orgaan dat sinds jaar en dag instaat voor de uitvoering van het Belgische migratiebeleid. Vermits het hier om het beleid na 1945 gaat, diende er gewerkt te worden op de dossiers van de tweede neerlegging, een recentelijk vrijgegeven bestand waarop nog geen diepgaand onderzoek is verricht. Zoals verhoopt hebben deze dossiers een helderder licht geworpen op de interactie van de diverse

9

overheidsdiensten en belangengroepen bij de totstandkoming van de regelgeving voor arbeidsmigratie. Tenslotte zou ik willen opmerken dat ieder onderzoek onvermijdelijk op bepaalde methodologische barrières stoot en voor deze masterscriptie is dit niet anders. Het voornaamste en meest voor de hand liggende probleem is eigen aan de hedendaagse geschiedschrijving, nl. de niet-toegankelijkheid van een groot aantal bronnen uit privacy- en veiligheidsoverwegingen.

De

wijziging

van

de

archiefwet

in

200720

heeft

de

neerleggingstermijn van honderd naar dertig jaar teruggebracht, wat een enorme sprong voorwaarts heeft betekend voor het onderzoek van de 20e eeuw, maar bronnenonderzoek voor de periode na de jaren ‟60 blijft alsnog moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk.

20

Wetsvoorstel tot wijziging van de Archiefwet van 24 juni 1955, in: < http://www.senaat.be/www/?MIval=/publications/viewPub.html&COLL=S&LEG=3&NR=2084&VOLGNR=1 &LANG=nl >, geraadpleegd op 09.06.2009.

10

HOOFDSTUK 2: THEORETISCHE BESCHOUWINGEN OMTRENT MIGRATIEBELEID Migratiebeleid wordt als onmiskenbaar complex gegeven gedetermineerd door tal van factoren en processen, gaande van de historische context tot politieke -, economische - en sociale structuren, morele normen, internationale verdragen, niet-statelijke actoren en belangengroepen, publieke opinie enz. De lectuur van enkele toonaangevende auteurs laat toe een methodologisch kader op te zetten waarin we de grote contouren kunnen onderscheiden van het hedendaagse historische onderzoek naar migratie en de manier waarop staten ermee omgaan: de bril waardoor iemand naar het “fenomeen” migratie kijkt, bepaalt immers sterk de onderzoeksvragen én -uitkomsten van eender welk onderzoek. Hoewel de historiografie een valabele invalshoek op zich vormt, wordt ze al te vaak louter als „bondgenoot‟ gebruikt door vorsers uit andere disciplines om het eigen gelijk te bewijzen; zowel de politoloog, econoom, socioloog als antropoloog menen in de geschiedenis aanwijzingen te vinden dat bepaalde factoren dé verklaring kunnen bieden voor hoe staten - doorgaans de liberale democratieën van West-Europa en Noord-Amerika - beslissen met immigratie om te gaan. Het moet onze ambitie zijn om het historisch kader weer op de voorgrond te plaatsen in de multidisciplinaire onderzoeksmethode die het migratievraagstuk vereist: aan de diverse invloedsfactoren - politiek, sociaal-economisch, cultureel,... - kan pas een werkelijk gewicht op de besluitvorming worden toegekend indien deze terdege gekaderd worden in een historisch correcte reconstructie van de maatschappelijke realiteit in de onderzochte periode. De relevantie van de onderscheiden factoren varieert m.a.w. doorheen de tijd, een cruciaal uitgangspunt dat de geschiedschrijving in staat stelt de verkramptheid van wetenschappelijke wetmatigheden in het economische - en sociologische denken te compenseren. Deze postmoderne insteek trekken we natuurlijk niet door in zijn meest extreme vorm: in tegenstelling tot wat Keith Jenkins beweert, ambieert deze masterscriptie meer te zijn dan louter een „verhaaltje‟. De voornaamste invalshoeken die kort behandeld worden zijn die van de historiografie, de economie, de sociologie, het rechtswezen en nationale identiteit en burgerschap.

2.1. Historiografische benaderingswijze Toonaangevende auteurs zoals Klaus Bade en J.F. Hollifield stoelen hun betoog over migratietendenzen vaak op een diepgaand historisch overzicht van de maatschappelijke

11

ontwikkelingen in de liberaal-democratische markteconomieën van West-Europa en NoordAmerika doorheen de 19e en 20e eeuw. Hun verhaal is hetzelfde - feiten spreken immers voor zich -, maar de interpretaties en verklaringen die eraan gegeven worden lopen meer dan eens sterk uiteen, evenals de invalshoek die ze gebruiken. Zetten we die historische feiten even kort op een rijtje, dan is er duidelijk sprake van fasen in het beleid van de betrokken staten inzake immigratie-regulatie: algemeen genomen was de 19e eeuw er één van relatief open immigratie - de periode van post-revolutionaire spanningen vóór 1850 niet inbegrepen21 - in dergelijke mate dat we die nergens in de 20e eeuw meer terugvinden. Europa trad de nieuwe eeuw binnen in een toestand van moordende economische - en koloniale competitie, met een sterke terugval van de emigratie als bijproduct22. Het verdwijnen van de 3 grote rijken na WO I en de hertekening van de kaart van Centraal- en Oost-Europa brachten grote bewegingen van etnische minderheden en politieke vluchtelingen met zich mee, maar economisch was er slechts weinig druk tot migratie door verregaand protectionisme en nativisme23 na de beurscrash van 1929. WO II en haar etnische zuiveringen brachten miljoenen vluchtelingen op de been24, maar versnelden wel de toekenning van humanitaire rechten aan migranten na 194525. Door de neerdaling van het Ijzeren Gordijn tijdens de Koude Oorlog werd West-Europa, koortsachtig op zoek naar arbeid voor de wederopbouw, afgesneden van de traditionele arbeidsreserve‟s van Oost-Europa26 en zodoende gedwongen de benodigde extra krachten te gaan zoeken in Zuid-Europa en NoordAfrika: in het kader van de gastarbeidersprogramma‟s kwamen miljoenen vreemdelingen naar het Westen, vaak gevolg door hun familie‟s via de procedure van gezinshereniging en dit tot begin jaren ‟70, toen de oliecrisis de eerste grote recessie inluidde sinds WO II27. Ondanks de migratiestop die toen werd ingevoerd, blijven 10.000en migranten jaarlijks naar Europa trekken, al dan niet op legale wijze. Zoals eerder aangehaald ligt de sterkte van de historische benadering in haar vermogen om de wisselende impact van de diverse factoren op de beleidsvoering op het voorplan te brengen en niet zozeer om als dienstmaagd van de wetenschap te functioneren zoals dat in het verleden al

21

K. BADE, Migration in European history, Mass., Blackwell, 2003, pp. 129-130. J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 141-143. 23 Ibidem, p. 142. 24 K. BADE, Migration in European history, Mass., Blackwell, 2003, pp. 204-205. 25 J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 141-143. 26 S. SPENCER, The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change, Oxford, Blackwell, 2003, pp. 26-27. 27 J.F. HOLLIFIELD, op. cit., pp. 144-145. 22

12

te vaak het geval was. Zo kan de centrale rol van de sociaal-economische context in het arbeidsmigratiebeleid niet ter discussie gesteld worden, maar de historicus mag nooit blind zijn voor de andere elementen die - in welke mate ook - het beleid in een bepaalde richting hebben proberen sturen. Zo hanteert Bade bv. een sterke ideologisch - en nationalistisch getinte argumentatie, terwijl die invalshoek bij Hollifield veel minder sterk aan bod komt. Laatstgenoemde gaat wél uit van een overwegend economisch verhaal, dat in de 20e eeuw steeds meer plaats moet ruimen voor de impact van het politiek besluitvormingssysteem op zich, dat onder meer door het ontstaan van transnationale netwerken en internationale juridische belemmeringen het steeds moeilijker krijgt om de controle te behouden over de influx van migranten, de territoriale soevereiniteit en het burgerschap. Opvallend is dat er in Hollifields “rechtsgebaseerde liberale staat-these”28 nauwelijks een rol is weggelegd voor de nationale identiteit en de publieke opinie - zeker in de meest recente decennia - daar waar deze volgens andere auteurs, zoals Brubaker, Money, Brochmann, Hammar, Bade en Zolberg een niet onaanzienlijke impact hebben op het beleid. Geen van laatstgenoemde auteurs heeft zich aan een volledig historisch overzicht gewaagd dat uitsluitend berust op hun visie en hebben zich beperkt tot selectieve onderdelen van de hedendaagse geschiedenis die naar hun mening de theoretische presumpties van hun keuze ondersteunen. Dat op zich is al een teken aan de wand dat men met de nodige kritische zin moet omgaan met hun stellingnames en dat de historische benadering van migratie een niet te onderschatten uitdaging wordt. De geschiedkundige invalshoek is slechts bruikbaar wanneer hij berust op solide bronmateriaal en dat is voor migratie niet anders. Beleidsvoering kan je op twee manieren benaderen, nl. door na te gaan welke de reëele krachten zijn die de juridische situatie van vreemdeling vorm hebben gegeven enerzijds, en anderzijds door haar functionaliteit te meten a.d.h.v. de „praktijk‟, m.a.w. de migratiebewegingen op het terrein. Om die in kaart te brengen kan er beroep gedaan worden op uiteenlopende bronnentypes, hoewel enig voorbehoud daarbij noodzakelijk is: welk cijfermateriaal men immers ook gebruikt - gaande van lokale registers tot nationale statistische data -, de letter van de wet is nooit volledig in overeenstemming met de realiteit29, enerzijds door gebrekkige registratie in het verleden en anderzijds door de niet te onderschatten omvang van de illegale immigratie. Daar deze scriptie zich toelegt op de legale economische migratie vervallen deze bezwaren gedeeltelijk: 28

J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 138-141. 29 A. FAHRMEIER, O. FARON en P. WEIL (eds.), Migration Control in the North Atlantic World. The Evolution of State Practices in Europe and the United States from the French Revolution to the Inter-War Period, New York/Oxford, Berghahn, 2003, p. 302-307.

13

voor een groot deel van de behandelde periode vormen het aantal afgeleverde arbeidsvergunningen immers een vrij getrouwe weergave van de instroom van buitenlandse arbeid. Deze zullen dan ook gebruikt worden om een demografische schets te maken van de migrantenpopulatie in België, terwijl de vormgeving van het beleid zelf vooral een kwestie van kwalitatief onderzoek blijft.

2.2. Economische motieven Als er over één punt min of meer consensus bestaat, dan is het wel de centrale rol die de economische structuren en ontwikkelingen spelen bij het uitstippelen van migratiebeleid in de West-Europese welvaartsstaten. De vraag is dus niet of economie een rol speelt in het opwekken van migratiestromen en de controle ervan, maar wel in hoeverre deze nog plaats laat voor andere factoren bij het bepalen van een migratiebeleid. De visies van de meeste onderzoekers hierop lopen samen tot op zekere hoogte, maar sommigen stellen de realiteit al wat radicaler empirisch voor dan de anderen. Allen vertrekken ze vanuit de 2 kernpunten binnen het economische denken, nl. de push- en pullfactoren als generatoren voor migratiebewegingen en de kosten-batenanalyse bij het bepalen van het beleid in de landen van bestemming. Het meest radicaal hierin is Jeannette Money: zij herleidt een migratiebeleid tot de uitkomst van de economische calculus van gegroepeerde belangen30 m.b.t. de werking van de arbeidsmarkt, in se de werkgevers als grote voorstanders van immigratie en de werknemers, die uit vrees voor lagere lonen en arbeidsvoorwaarden het belangrijkste tegengewicht vormen. Volgens Money gaan nationale identiteit en etniciteit pas een rol spelen als drukkingsfactor op het beleid wanneer het aantal immigranten zo groot wordt dat er competitie ontstaat om de schaarse middelen in de samenleving31. M.a.w. een migratiebeleid zou volgens haar weinig meer zijn dan de uitkomst van een machtsstrijd tussen de verschillende sociale partners32. De invloed van de publieke opinie blijft relatief beperkt zolang er geen competitie tussen autochtonen en allochtonen ontstaat om de schaarse middelen, werkgelegenheid, sociale zekerheid e.a. 33. Er mag dus enigszins gesteld worden dat Money een quasi-absolutistische rol toebedeelt aan de economische belangen als determinanten voor volume en richting van de migratie én de reactie erop in gaststaten. 30

J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999, p. 7. 31 Ibidem, p. 7. 32 Ibidem, p. 7. 33 Ibidem, p. 8.

14

De visies van Bade en Hollifield zijn in dat opzicht veel gematigder dan die van Money: beiden erkennen de impact van de economische noden en - belangen op het beleid, maar geven meer ademruimte aan andere factoren, respectievelijk nationale identiteit (ook ideologie) en juridische barrières bij het besluitvormingsproces. Ze zijn ervoor beducht om het politieke proces te herleiden tot een economische optelsom van kosten en baten en de staat tot een reflectie van socio-economische belangen.34 Hollifield ontkent niet dat om het immigratiebeleid te begrijpen er inzicht nodig is in de distributie van kosten en baten en ziet de invloed van het bedrijfsleven als één van de mogelijke verklaringsgronden naast de uitbreiding van de juridische bescherming van migranten voor het feit dat migratie in een relatief snel tempo is blijven evolueren, ook na het invoeren van de migratiestop in de jaren ‟7035. In de sterk globaliserende wereld na WO II en vooral na het einde van de Koude Oorlog beschouwt hij dergelijke vraag naar vreemde arbeidskrachten als structureel: de tijd dat immigratie volledig werd bepaald door conjunctuurschommelingen, zoals dat in de 19e en vroege 20e eeuw het geval was, is volgens Hollifield dan ook voorbij36. De vraag naar extra menselijk kapitaal op de transnationale arbeidsmarkt - nog steeds de sterkste pullfactor voor potentiële migranten - is nu constant aanwezig, waardoor de reële instroom aan vreemdelingen nagenoeg volledig afhangt van de capaciteit van de staat om er greep op te krijgen en dit zal niet veranderen zolang het Zuiden in het wereldkapitalisme in een structurele afhankelijkheidspositie blijft zitten37. En het is nu net hierom dat de „rechtsgebaseerde liberale staat-these‟ van Hollifield draait: hij is van mening dat de politieke output niet meer alleen onderhevig is aan economische belangen, maar ook aan ideële -, culturele - en institutionele factoren.38 De consequentie daarvan is dat er meerdere variabelen in rekening moeten worden gebracht bij het hanteren van dergelijk theoretisch model en daarin ligt nu net de moeilijkheid en complexiteit ervan. Een centrale rol legt hij weg voor de toenemende hinder die de staat ondervindt van het internationale recht bij het uittekenen van strategieën die ervoor zorgen dat er een maximum aan economische voordelen kan worden gehaald uit immigratie zonder de politieke - en sociale orde te verstoren39. 34

J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 132-138. 35 Ibidem, pp. 138-141. 36 Ibidem, pp. 138-141. 37 Ibidem, pp. 142-146. 38 Ibidem, pp. 138-141. 39 Ibidem, pp. 133-137.

15

Bade volgt dan weer meer de klassieke visie die economische groei koppelt aan verhoogde migratie en omgekeerd, maar heeft in vergelijking met Money en Hollifield speciale aandacht voor de nationale identiteit en het burgerschap als zijnde invloedrijke factoren binnen de economische realiteit die de bereidheid van een staat om immigranten toe te laten bepaalt. Van de drie toonaangevende auteurs is het het theoretisch model van Hollifield dat het meest aanleunt bij de opzet en onderzoeksmethode van deze scriptie, net omdat deze invalshoek de beste garantie biedt op een pluralistische benadering van de manier waarop migratiebeleid tot stand komt.

2.3. Culturele motieven: nationale identiteit en burgerschap Deze factor komt in de werken van nagenoeg alle grote namen terug, maar eenduidigheid over de constructie en de reële impact ervan op het uiteindelijke beleid is er allerminst. De visie die een natie heeft op haar identiteit en burgerschap is moeilijk te bepalen, aangezien ze verschillend is van staat tot staat en het product is van een vaak lange ontwikkeling en bewustwording; zeker voor België, een staat met twee distinctief onderscheiden „naties‟, is dit geen sinecure, omdat we dan in de leeuwenkuil van de communautaire tegenstellingen terecht dreigen te komen. Die gevoeligheid voor de invulling van de vermeende nationale identiteit is dan ook de voornaamste reden waarom het verlenen van burgerschap of naturalisatie nog steeds één van de bastions is van de nationale soevereiniteit40, ook al bestaat de „Europese burger‟ juridisch gezien al. Belangrijk is dat het hier gaat om het zelfbegrip van een natie, niet over een speciaal gecreëerde identiteit om zich te onderscheiden van immigranten. Bij analyse van deze materie kunnen we natuurlijk niet om het werk van Rogers Brubaker heen: d.m.v. het vergelijken van de antagonistische perceptie van nationaliteit en burgerschap in Frankrijk en Duitsland heeft hij duidelijk gemaakt hoe deze kunnen worden ingezet als middelen tot sociale uitsluiting41. Frankrijk hanteert tot op heden een burgerschap gebaseerd op burgerlijke participatie, wat toelaat nieuwkomers snel als volwaardig lid van de Franse nationale constructie op te nemen. Dit zou het gevolg zijn van de sterk centralistische uitbouw van de Franse staat sinds de Middeleeuwen. Anderzijds heeft de eeuwenlange politieke versnippering van het Heilige Roomse Rijk der Duitse Naties met zich meegebracht dat er zich in de quasi autonome vorstendommen een nationaal bewustzijn ontwikkelde dat niet gekoppeld was aan de grotere politieke structuur van dat keizerrijk en bijgevolg sterk etnisch40

R. BRUBAKER, Citizenship and nationhood in France and Germany, Cambridge, Harvard University Press, 1992, p. 3. 41 Ibidem, pp. 19-34.

16

cultureel werd ingevuld. Resultaat is een eerder gesloten Duits burgerschap voor vreemdelingen, behalve als het etnische Duitsers uit de voormalige Pruisische gebieden betreft 42. Het is dus duidelijk dat de toegang tot - en integratie van immigranten in de natie sterk afhankelijk is van de culturele elementen die daar door het gastland worden aan verbonden, wat zowel een push- als een pullfactor kan vormen voor potentiële migranten. Jeannette Money ziet voor etniciteit, burgerschap en nationale identiteit een minder uitgesproken rol weggelegd: hoewel ze erkent dat het factoren zijn die wel degelijk het beleid meesturen, is haar de mening toegedaan dat dit pas gebeurt op het moment dat er competitie ontstaat tussen autochtonen en allochtonen om de schaarse economische middelen. Zij koppelt dus niet de identiteit van de immigrant op zich aan de reactie van de publieke opinie en diens invloed op het beleid, maar wel aan het aantal migranten: nationale identiteit zou dus slechts bepalend worden voor het beleid wanneer een zekere numerieke grens wordt overschreden bij de migrantenpopulatie43, zeker als deze door de opzet van transnationale migrantennetwerken een aanzuigeffect lijkt te bewerkstelligen. De invloed van Money‟s sterk economische visie is in dit opzicht dus sterk voelbaar. Ook gaat ze eerder uit van de statische idee dat de tolerantie jegens vreemdelingen voorgedetermineerd is in een samenleving: hoewel Brubaker met Frankrijk als case-studie het tegendeel bewijst, is Money er van overtuigd dat burgerschap gestoeld op burgerlijke participatie enkel mogelijk is in de zgn. settler-states zoals de VS, Australië, etc.. Voor West-Europa - en dus ook voor België hanteert ze de regel dat deel uitmaken van de samenleving onlosmakelijk verbonden is met cultuur en etniciteit, waarmee ze in zekere mate ingaat tegen de stellingen van Brubaker44. Nuance is duidelijk niet het sterkste punt van Money, niet op economisch gebied en al evenmin op het gebied van de nationale identiteit. Aristide Zolberg, een andere autoriteit in het migratielandschap, gaat dan weer iets dieper in op het burgerschap en de evolutie ervan in de Verenigde Staten, dat - net als in Frankrijk vnl. gestoeld was op burgerlijke participatie, zeker in de begindecennia van de nieuwbakken natie45. Dit hoeft ons niet te verwonderen, aangezien de voormalige Britse kolonie etnisch zo divers was dat een burgerschap gebaseerd op etnisch-culturele grond ondenkbaar was. Dergelijke staten, waarin nieuwkomers snel uitzicht hebben op integratie in de natie, trekken 42

R. BRUBAKER, Citizenship and nationhood in France and Germany, Cambridge, Harvard University Press, 1992, p. 3. 43 J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999, pp. 10-13. 44 R. BRUBAKER, op. cit., p. 3. 45 A. ZOLBERG, A Nation by Design: Immigration Policy in the Fashioning of America, Boston, Harvard University Press, 2006, pp. 79-82.

17

daar ook onmiskenbaar een economisch voordeel uit en het hoeft niet gezegd dat de impact ervan op het beleid niet in het nadeel zal spelen van de immigranten. Grete Brochmann en Thomas Hammar zien in de houding van de publieke opinie niet zozeer het gevoel van bedreiging voor de eigen nationale identiteit spelen, maar louter xenofobie: de vrees voor het onbekende die zich tegen de immigratie keert, hoewel deze niet echt een invloed heeft op de zelfperceptie van de natie zelf46. Onderscheid wordt volgens deze auteurs dus niet gemaakt o.b.v. uiteenlopende nationale identiteiten die samenkomen en mogelijk kunnen botsen, maar gewoon op het „anders zijn‟ dan de gastnatie zelf. Tot slot brengt James Hollifield nationale identiteit als invloedfactor bij het beleid nauwelijks ter sprake, wat echter niet wil zeggen dat hij ze volledig buiten zijn analyse laat: hij dicht deze wel een zekere rol toe, maar dan vnl. in het vooroorlogse tijdperk, toen nationalisme vooral binnen Europa zelf speelde47. Zijn liberale staat-these stelt immers dat de reële uitkomst van het beleid heden ten dage steeds minder kan beantwoorden aan de druk van de publieke opinie en nationalistische tendenzen omdat het liberale ethos van de westerse democratieën de staten gedwongen heeft steeds meer civiele -, politieke - en sociale rechten te verlenen aan migranten, wat nog versterkt werd door de toekenning van universele basisrechten op supranationaal niveau. Staten, zelfs onder druk van de publieke opinie, hebben het zo steeds moeilijker om een restrictiever op te treden tegen de instroom van migranten48. Hollifield raakt hiermee een erg interessant onderzoekspunt aan, dat in de loop van hoofdstuk drie dan ook de nodige aandacht zal krijgen.

2.4. Sociale factoren: transnationale netwerken Hoe groot de push- en pullfactoren ook zijn, migratie blijft steeds een heikele onderneming voor ieder die verblijf en tewerkstelling in een andere staat ambieert: er is de enorme onzekerheid op financieel gebied, de totaal vreemde omgeving waarin men terecht komt, de taalproblemen, de cultuurschok etc.. Als reactie op deze migratoire drempelvrees hebben er zich in de loop van de 2e helft van de 20e eeuw zgn. migrantennetwerken en transnationale gemeenschappen ontwikkeld49, die door het bieden van een gevestigd cultureel-, religieus- en etnisch kader de stap voor potentiële migranten vergemakkelijken. Vooral Money en

46

G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, pp. 17-19. 47 J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 142-146. 48 Ibidem, pp. 138-142. 49 Ibidem, pp. 132-141.

18

Hollifield calculeren deze in in hun analytisch model: Money is van mening dat deze wegen op het beleid, aangezien het ze de socio-culturele integratie beperken en een aanzuigeffect veroorzaken, wat op zijn beurt - gezien de gevoeligheid van de publieke opinie voor grote aantallen immigranten - de tegenstand tegen vreemdelingen nog verder zal aanwakkeren 50. Hollifield kent aan deze transnationale netwerken zo mogelijk een nog grotere rol toe dan aan de nationale identiteit bij de beleidsvorming: hij meent immers dat deze, in combinatie met de groeiende rechtszekerheid van de migrant, verantwoordelijk zijn voor het doorgaan van de immigratie naar West-Europa na de immigratiestop van de jaren ‟7051 o.a. via de procedure van gezinshereniging. De uitbouw en het effect van dergelijke transnationale netwerken was dus enkel mogelijk door de aanwezigheid van voldoende politiek-legale structuren en Hollifield is ook van mening dat de dekolonisatie hier een grote rol heeft in gespeeld52.

2.5. Juridische positie van immigranten Men kan vandaag nog moeilijk ontkennen dat immigranten in de liberale democratieën van het Westen een aantal rechten genieten die hen beschermen tegen willekeur en mensonterende controlepraktijken van de staten waar ze hopen te verblijven en werken. Zowel Money, Brochmann, Hammar, Bade en Hollifield wijzen erop dat staten het steeds moeilijker krijgen om restrictief op te treden tegen de immigratiestroom door de verregaande wettelijke bescherming van migranten die hen zowel vanuit het liberale ethos van de eigen westerse democratie als van op het supranationale niveau worden toegekend53. Zoals reeds eerder vermeld is het vooral Hollifield die hier het meeste gewicht aan toekent in zijn theses van de liberale staat en de rechtengebaseerde migratiepolitiek: vanuit zijn visie is het verstrekken van die rechten in de 2e helft van de 20e eeuw haast even belangrijk geworden als de economische incentieven die hij in de geglobaliseerde wereld van vandaag als structureel beschouwt54. Deze laten immers gezinshereniging toe, beschermen migranten tegen willekeurige uitzetting, verlenen hen het recht op veelvuldig beroep enz. Bade en Money stappen in deze redenering mee, maar geven er een minder zwaar gewicht aan bij hun totaalanalyse van het migratiebeleid. 50

J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999, pp. 9-10. EN G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, p. 11. 51 J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 138-141. 52 Ibidem, pp. 141. 53 Ibidem, pp. 138-142. 54 Ibidem, pp. 138-146.

19

Brochmann en Hammar gaan iets verder in op de juridische mechanismen die zijn opgezet door de staten om het nationale belang te dienen zonder te raken aan internationaal erkende principes m.b.t. de basisrechten van het menselijk individu55. Zo wordt reeds in de landen van herkomst werk gemaakt van een preventief beleid dat d.m.v. ontwikkeling en creatie van welvaart het potentiële aantal emigranten onder controle moet houden. Een tweede buffer zijn de ontradingscampagnes die potentiële migranten moeten ontmoedigen om naar het Noorden te trekken. Voor degenen die niet vatbaar zijn voor preventie zijn er dan uiteindelijk de grensbeveiligende controles van paspoorts en visa, aangevuld door regulaties voor toegang tot de arbeidsmarkt d.m.v. werkvergunningen. Een laatste pijler van het moderne migratiebeleid is tweeledig: ofwel wordt de motivatie voor het verblijf niet aanvaard en volgt uitwijzing hetzij gedwongen of op vrijwillige basis -, ofwel wordt de immigrant aanvaard en wordt er werk gemaakt van zijn integratie en eventuele naturalisatie56. Deze mechanismen zijn steeds gebaseerd op de motivatie voor de migrantiebeweging en vormen dan ook de basis voor de categorisering die door de staat gehanteerd wordt: zo onderscheiden we o.a. asielzoekers, tijdelijke werkkrachten, denizens met een permanente verblijfs- en werkvergunning en genaturaliseerde staatsburgers57. Deze categorisering en de voornoemde mechanismen zijn min of meer historisch gegroeid: vandaag worden ze vooral gedetermineerd door de structuren van het wereldkapitalisme dat de migratiestromen naar de welvarende markteconomieën vanuit de periferie heeft gegenereerd58 en er wordt zorgvuldig op toegezien dat deze niet in overtreding zijn met het respecteren van de basisrechten van het individu waartoe men zich als liberale democratie verbonden heeft.

2.6. Conclusie Uit de behandelde lectuur rijzen er duidelijk een aantal punten op die we steeds in het achterhoofd moeten houden bij het onderzoek naar migratiebeleid: er lijkt een relatief grote consensus over te bestaan dat economische structuren en - belangen de drijvende kracht zijn en blijven achter de pogingen van staten om controle te verwerven op de instroom van migranten. De meeste variaties in de internationale migratie zijn dan ook grotendeels te verklaren a.d.h.v. deze factor. Toch speelt ook de nationale identiteit nog steeds een grote rol,

55

G. BROCHMANN en T. HAMMAR, Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European Regulation Policies, Oxford, Berg, 1999, pp. 3-6. 56 Ibidem, pp. 7-8. 57 Ibidem, pp. 7-8. 58 J. MONEY, Fences and neighbors, the political geography of immigration control, Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999, pp. 10-13.

20

vermits deze via het burgerschap eveneens kan worden aangewend als een krachtig wapen van exclusie en via de publieke opinie de politieke machthebbers in een bepaalde richting kan duwen. Nationale identiteit blijft echter een zeer gevoelige materie, daar het in iedere staat een eigen invulling krijgt en zodoende een hindernis kan vormen in de analyse van een migratiebeleid. Ook de juridische positie van het migrerend individu speelt een minstens even dwingende rol bij de vormgeving van het beleid en wellicht zal deze in de toekomst nog in belang groeien. Sociale netwerken kunnen als katalysator fungeren voor verdere immigratie door een vertrouwd kader te creëren voor migranten in de bestemmingslanden en zijn cruciaal in periodes van een restrictiever beleid, wat niet wegneemt dat een minimaal politiek-legaal kader vereist blijft om aanhoudende immigratie mogelijk te maken. Zoals we merken zijn al deze factoren sterk met elkaar verweven en moeten dus in relatie tot elkaar worden onderzocht, wil men tot een volledig en correct beeld komen van de manier waarop een beleid betreffende immigratie tot stand komt.

21

HOOFDSTUK 3: HET NAOORLOGSE ARBEIDSMIGRATIEBELEID VAN BELGIË: REVOLUTIE OF CONSOLIDATIE? 3.1. Demografisch profiel van de Belgische migrantenpopulatie Volgens de data van het Nationaal Instituut voor de Statistiek telde België op 1 januari 2006 officieel 10.511.382 inwoners, waarvan 900.473 personen met een vreemde nationaliteit of omgerekend ca. 8,6% van het totale bevolkingsaantal59. Van de residenten die niet beschikken over het Belgische staatsburgerschap is het leeuwendeel afkomstig uit de overige 24 lidstaten van de Europese Unie - dus Roemenië en Bulgarije uitgezonderd -, waarvan de onderdanen over het recht beschikken zich vrij in ons land te vestigen. Deze groep is met 603.383 inwoners goed voor 67% van het totale aantal buitenlanders in België, terwijl 77.137 (8,6%) van hen afkomstig zijn uit de rest van Europa. Tenslotte verblijven er in ons land 219.953 (24,4%) mensen met niet-Europese roots, wat de verhouding Europeanen - niet-Europeanen op 3 op 1 brengt60. Het totale aantal personen van niet-Belgische afkomst is echter moeilijk te bepalen, aangezien genaturaliseerde Belgen en hun nakomelingen verdwijnen uit de officiële migratiestatistieken; de omvang van laatstgenoemde groep is niet te onderschatten, zeker sinds de bekrachtiging van de zgn. „Snel-Belgwet‟ door de regering Verhofstadt I in 2000, dewelke de naturalisatieprocedure voor bepaalde categorieën buitenlanders aanzienlijk versneld heeft61. Een tweede obstakel is de niet-gedocumenteerde immigratie, die vanzelfsprekend niet in de officiële cijfers wordt weergegeven. Bepaalde instanties schatten dat er ca. 100.000 mensen illegaal in België verblijven, maar aangezien deze kwestie haast een onderzoeksveld op zich vormt, zal er in deze scriptie geen verdere aandacht aan besteed worden. De ruim 900.000 vreemdelingen zijn demografisch gezien disproportioneel over de drie Belgische gewesten verspreid: terwijl Vlaanderen met zijn ruim 6 miljoen inwoners maar liefst 58% van de totale Belgische bevolking vertegenwoordigt, neemt het gewest amper 314.202 ofwel 35% van de niet-Belgen in ons land voor zijn rekening62. In absolute cijfers volgt Wallonië op de voet met maar liefst 312.578 vreemdelingen op een totaal bevolkingsaantal van 3,4 miljoen. Daarmee is het Waals Gewest goed voor een gelijkaardig 59

Bevolking naar voornaamste nationaliteiten per arrondissement, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, p. 12, geraadpleegd op 06.07.2009. 60 Ibidem, pp. 12-16. 61 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, pp. 39-40. 62 Bevolking naar voornaamste nationaliteiten per arrondissement, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009.

22

aandeel van ongeveer 35% in het aantal niet-Belgen , ondanks het veel lagere aandeel van 32% in de totale populatie van het koninkrijk. Verhoudingsgewijs neemt het Brussels Hoofdstedelijk Gewest dus met voorsprong het grootste aantal buitenlandse onderdanen voor zijn rekening: op een populatie van 1.018.804 mensen zijn er maar liefst 273.693 niet-Belgen geteld, goed voor ruim 30% van het totale aantal verblijvend in het hele territorium63. Met respectievelijk 5,2%, 9,2% en 26,9% is het aandeel van de buitenlandse bevolking in de inwonersaantallen van Vlaanderen, Wallonië en Brussel dus duidelijk heel verschillend. Ook deze cijfers verbergen in sterke mate de etnische realiteit van de populatie wegens de afwezigheid van naturalisatiedata. Onder de migrantenpopulatie zijn er een tiental nationaliteiten die de statistieken domineren: de grootste groep bij uitstek is die van de Italianen, onmiskenbaar een gevolg van de arbeidsmigratie in de jaren ‟50 en ‟60 die we uitgebreid zullen behandelen64. Hun aantal is de afgelopen jaren vrij sterk gedaald door naturalisatie en invoering van het ius soli in de nationaliteitswetgeving voor migrantenkinderen sinds 198565, maar kwam op 1 janurai 2006 nog steeds uit op ruim 175.000 mensen. Door hun sterke historische band met de mijnindustrie is het logisch dat bijna ¾ van hen nog steeds ten zuiden van de taalgrens woont. Met 120.600 Fransen in vooral Wallonië en Brussel zijn onze zuiderburen de tweede talrijkste groep buitenlanders, gevolgd door de 110.492 Nederlanders die zich bijna uitsluitend in Vlaanderen hebben gevestigd. De grootste groep niet-Europeanen is met 80.602 personen afkomstig uit Marokko, waarvan maar liefst de helft in het Brussels Gewest woont, terwijl de meerderheid van de 40.000-tal Turken dan weer in Vlaanderen gevestigd is. De top tien van meest frequente nationaliteiten wordt tenslotte afgesloten door achtereenvolgens Spanje, Duitsland, Groot-Brittannië, Portugal en Griekenland. Belangrijk te vermelden zijn ook de minderheden afkomstig uit de voormalige kolonie Congo en de Verenigde Staten66. Een blik werpen op de beschikbare data van de voorbije jaren is al voldoende om zich te realiseren dat de gehanteerde cijfers van 2006 een vertekend beeld geven van de werkelijke omvang van de groep mensen in ons land met een niet-Belgische achtergrond. Zoals reeds aangehaald is het vooral de steeds flexibeler naturalisatieprocedure die daar verantwoordelijk voor gesteld kan worden. Vooral niet-EU onderdanen kiezen er in grote getale voor het 63

Bevolking naar voornaamste nationaliteiten per arrondissement, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009. 64 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 37. 65 Ibidem, pp. 39-40. 66 Bevolking naar voornaamste nationaliteiten per arrondissement, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009. A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., pp. 36-37.

23

Belgische staatsburgerschap te verwerven: zo verdwenen er tussen 2002 en 2006 maar liefst 10.055 Marokkanen en 7.380 Turken uit de migratiestatistieken67. Burgers van de Europese Unie zijn dan weer steeds minder geneigd om hun nationaliteit op te geven, omdat hun verblijfsrecht - in tegenstelling tot burgers van derde staten - gebetonneerd zit in de Europese wetgeving68. Hoewel de Belgische nationaliteitswetgeving in se uitgaat van het principe van afkomst - het zgn. ius sanguinis - is er sinds 1992 ook een beperkte vorm van het ius soli geïntroduceerd, welke toelaat in België geboren kinderen van legaal residerende vreemde ouders het staatsburgerschap toe te kennen via een eenvoudige verzoekprocedure vóór hun 12e verjaardag69. Samen met de soepeler naturalisatieprocedure voorzien in de Snel-Belgwet70 is het logisch dat deze maatregelen veel vreemdelingen over de streep heeft getrokken om volwaardig burgerschap te verwerven. Kijken we naar de drie voornaamste demografische aspecten, nl. geslacht, leeftijd en burgerlijke staat, dan valt er het een en ander aan te merken op de Belgische migrantenpopulatie. Het voornaamste verschil met de Belgische bevolking lijkt te liggen in de wel heel afwijkende leeftijdspiramide: waar België in het algemeen te kampen heeft met de beruchte „vergrijzing‟, is de migrantengemeenschap met 211.969 personen jonger dan 25 en amper 105.160 65-plussers opvallend „groen‟71. Dat de grootste leeftijdsgroep die van de dertigers en veertigers is, is dan weer niet uitzonderlijk. Kijken we naar de zgn. „sex ratio‟, dan stellen we vast dat waar de Belgische bevolking uit iets minder mannen dan vrouwen bestaat - wat vooral een gevolg is van de hogere levensverwachting van de laatsten -, dat bij de migrantengemeenschap net omgekeerd is72. Daarvoor zijn er in de loop der jaren een aantal uiteenlopende verklaringen gegeven, de ene al wat voor de hand liggender dan de andere. Zo zou de groep eerste generatiemigranten en asielzoekers volgens sommige onderzoekers nog steeds gedomineerd worden door jonge, alleenstaande mannen, hoewel deze claim eenvoudig van tafel te vegen valt. Voorgaand statement ging op ten tijde van de zuivere arbeidsmigratie 67

A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 37. Bevolking naar voornaamste nationaliteiten per arrondissement, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 12-16, geraadpleegd op 06.07.2009. 68 T. FAIST en A. ETTE, eds., The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, pp. 12-13. 69 Belgische nationaliteit, in: < http://www.diplomatie.be/nl/services/nationalitydetail.asp?TEXTID=448 >, geraadpleegd op 06.07.2009. A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., pp. 39-40. 70 Ibidem, pp. 39-40. 71 Vreemde bevolking naar burgerlijke staat, geslacht en leeftijd - per provincie, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 272-301. 72 Vreemde bevolking naar burgerlijke staat, geslacht en leeftijd - per provincie, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 302-309.

24

in de jaren ‟50 en ‟60, maar door de sterke opmars van gezinshereniging en asiel sinds de jaren ‟70 is die discrepantie tussen het aantal mannelijke en vrouwelijke immigrés nagenoeg verdwenen73. De echte reden achter de omgekeerde verhouding ligt logischerwijs in de leeftijdsstructuur van de migrantenbevolking: de sex ratio slaat bij de geboorte zowel bij autochtonen als allochtonen lichtjes door naar de mannelijke zijde, wat bij de Belgische bevolking slechts door de grote groep vrouwelijke bejaarden opgeheven wordt. Onder de migrantenpopulatie blijft die compensatie echter uit door haar opvallend jonge samenstelling, wat maakt dat mannen geheel genomen hun relatieve overwicht op de vrouwen blijven behouden74. Algemeen gesteld vormen buitenlanders in België dus een opvallend jonge, licht overwegend mannelijke bevolkingsgroep; inzake de burgerlijke staat zijn er amper verschillen met de Belgische burgers aan te merken.

3.2. Historisch overzicht van de economische migratie naar België sinds 1945 Nu

we

een

idee

hebben

van

de

omvang

en

compositie

van

de

Belgische

migrantengemeenschap is de volgende stap het opzetten van een uitgebreid historisch kader waarin de naoorlogse migratiepatronen gekoppeld worden aan de politieke - en sociaaleconomische ontwikkelingen in België en de wereld. Aangezien we ons specifiek richten op economische migratie is het logisch dat het centrale punt van aandacht het zgn. „gastarbeidersbeleid‟ is, hoewel dat strikt gezien niet in permanente immigratie voorzag. Na aanvankelijk gericht te zijn geweest op het compenseren van het nijpend tekort aan mankracht in de Waalse mijnbouw d.m.v. bilaterale akkoorden met Italië, breidde de regering tijdens de jaren ‟60 de buitenlandse rekruteringen uit, zowel wat betreft het aantal landen van herkomst als het aantal sectoren waarvoor deze wervingen konden gebeuren75. Aan deze vorm van „tijdelijke‟ immigratie kwam een einde met de migratiestop van 197476, maar veel minder bekend is dat de wortels van dit economisch gedetermineerde beleid niet lagen in de late jaren ‟40, maar wel in het Interbellum; een korte terugblik naar de ontwikkelingen in de jaren ‟30 dringt zich dus op in dit onderdeel77. In de periode volgend op de economisch woelige jaren ‟70 zullen we zien dat er niet enkel een verschuiving plaatsgrijpt van de migratiestromen naar 73

A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, pp. 36-37. 74 Vreemde bevolking naar burgerlijke staat, geslacht en leeftijd - per provincie, in: < http://statbel.fgov.be/pub/d2/p202y2006_nl.pdf >, pp. 272-309. 75 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 15-16. 76 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., p. 34. 77 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 136-137.

25

gezinshereniging en asiel, maar vooral dat er vrij ingrijpende hervormingen gebeuren omtrent het aantrekken van buitenlandse arbeid. Dergelijk beleid bleef ondanks de transitie naar een post-industriële economie immers nodig omdat EG-burgers niet zomaar geweerd konden worden uit de Belgische arbeidsmarkt, maar ook omdat de nood aan buitenlandse werknemers voor

bepaalde

knelpuntberoepen

na

1974

niet

verdween78.

I.p.v.

grootschalige

rekruteringscampagnes te voeren in landen met een groot arbeidsoverschot werden werkvergunningen vanaf dan enkel nog uitgereikt op ad hoc-basis voor een beperkt aantal specifieke vacatures. In de jaren ‟80 en ‟90 komt vooral het asielvraagstuk meer en meer op de voorgrond, wat een scherp politiek debat genereerde en de opkomst van extreem-rechts, dat migrantie impliciet en expliciet ging criminaliseren 79. Onder meer de gevoeligheid van de publieke opinie hiervoor gaf aanleiding tot strengere wetgeving, voor België gecodificeerd in de Vreemdelingenwet van 198980. Het historische overzicht eindigt bij de groeiende rol van Europa inzake asiel- en migratiebeleid. 3.2.1. Ontstaan van de gastarbeider in de jaren ‘30 Wie het naoorlogse beleid van de Belgische regering t.o.v. buitenlandse werknemers wil begrijpen, kan onmogelijk om de ingrijpende veranderingen vlak vóór het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog heen. Hoewel 1945 op vele vlakken als cesuur wordt genomen in de geschiedschrijving, gaat dit voor migratiebeleid niet op: er bestaat immers geen breuk - noch juridisch, noch sociaal-economisch - tussen het immigratiebeleid vlak voor en na WO II81. Het Belgische vreemdelingenbeleid heeft zijn grootste transformatie ondergaan in de periode 1918-1939, het zgn. Interbellum, dat komaf maakte met de 19 e eeuwse liberale migratieregimes in heel West-Europa. In die 19e eeuw was de staat amper aanwezig in het sociaal-economische leven, daar het staatsbelang samenviel met dat van de bourgeois ondernemer: die was gebaat bij een maximale laissez-faire, wat toeliet concurrentie op alle vlakken te laten spelen, vooral in de arbeidsmarkt. Dat zuiver economische staatsbelang bracht met zich mee dat het lidmaatschap van de staat amper geformaliseerd was en irrelevant

78

A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 34. 79 A.M. MESSINA, West European Immigration and immigrant policy in the new century, Santa Barbara, Greenwood Publishing Group, 2002, pp. 1-3. 80 H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, p. 3. 81 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677.

26

vanuit maatschappelijk oogpunt82. Aangezien er voor de grote massa geen politieke - of sociale rechten waren weggelegd, speelde nationaliteit amper een rol in sociaal-economisch opzicht. Buitenlandse residenten konden o.b.v. de Vreemdelingenwet van 1835 wel uitgewezen worden indien de Staatsveiligheid dit - bv. omwille van ongewenste politieke activiteiten - aangewezen achtte, maar verder werden ze in de praktijk grotendeels ongemoeid gelaten83. Voor arbeidsmigratie betekende dit specifiek dat werkgevers met een nood aan extra werkkrachten via semi-private rekruteringsbureau‟s buitenlandse werknemers naar België konden halen zonder dat daar ernstige controle vanwege de betrokken overheden kwam bij kijken84. Een soepele verlening van het „denizen‟-statuut - een permanente verblijfstitel met daaraan verbonden rechten die de houder ervan bijna gelijkstelde aan de Belgische burger - en genereuze naturalisatiewetgeving bevorderden bovendien de integratie van langdurige residenten in de Belgische samenleving85. Toch bleek dit liberale migratiebeleid niet houdbaar op de lange termijn: met het uitbreken van de Groote Oorlog gingen niet alleen de Belgische steden, maar langzaamaan ook de rechten van niet-burgers in vlammen op. Dat het beleid jegens buitenlanders die naar België kwamen dergelijke fundamentele veranderingen onderging vanaf de jaren ‟20 heeft meerdere oorzaken. De belangrijkste daarvan is echter de drastische hertekening van de Belgische polity, een gevolg van de sociale strijd en geleidelijke democratisering die tijdens de voorgaande decennia de gevestigde orde op haar grondvesten deed daveren86. Met de Russische Revolutie en links-revolutionaire bewegingen in Centraal- en Oost-Europa in het achterhoofd werd die nieuwe politieke orde geformaliseerd met de invoering van het algemeen enkelvoudig stemrecht voor mannen tijdens de zgn. Afspraken van Loppem op 11 november 1918. Hiermee beoogden Koning Albert I, het grootpatronaat en het financierskapitaal de spanningen omtrent de radicale verandering in de politieke machtsverhoudingen definitief te neutraliseren, wat vooral de Katholieke rechterzijde trof. Het socialisme en de christen-democratie werden de grote winnaars en vergrootten hun electorale aandeel tot gemiddeld 35-40% in het Interbellum87. De hervormingen die in Loppem werden doorgevoerd vestigden het meerpartijenregime binnen coalitieregeringen, welke met zich meebrachten dat compromissen van programma‟s en dus 82

F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-260. 83 Ibidem, pp. 267-268. 84 Ibidem, p. 259. 85 Ibidem, pp. 262-264. 86 Ibidem, pp. 265-269. 87 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 165-169.

27

belangen noodzakelijk werden. Die ontwikkeling verzwakte het parlement ten voordele van de partijleiders, die de echte architecten werden van het te voeren regeringsbeleid en zo het nationale belang gingen herleiden tot een samenspel van de private belangen van de belangengroepen die ze vertegenwoordigden88. Dat die op het eerste zicht conflicterende belangen van grootkapitaal, arbeid en middenstand uiteindelijk zouden leiden tot de totale degradatie van de zelfvoorzienende vreemdeling uit de 19e eeuw, werd pas duidelijk begin jaren ‟30, toen de nieuwe politieke orde zich in een economisch woelig klimaat begon te consolideren89. Hoewel de werkgevers de grote verliezers waren in het nieuwe systeem, hadden zij wel degelijk te winnen bij een restrictiever migratiebeleid, ook al betekende dat dat zij voortaan niet langer in staat zouden zijn om goedkoper en flexibeler werkkrachten te importeren à la carte. De situatie op de internationale arbeidsmarkt was in de tweede helft van de jaren ‟30 voor de zware industrie immers zo nijpend geworden - o.a. door de opkomst van de welvaartsstaat in de buurlanden - dat de werkgevers op zoek gingen naar een manier om aangetrokken arbeid - die steeds verder gezocht diende te worden - aan zich te binden. Om die reden zag het grootkapitaal wel brood in een systeem dat goedkope buitenlandse arbeid beschikbaar hield voor de sectoren die daar nood aan hadden en deze tegelijk voor een langere periode aan het rekruterende bedrijf of sector bond om de gemaakte investering te laten renderen. Het feit dat vreemdelingen niet konden genieten van de nieuwe sociale bescherming, ingekapseld werden in een beperkt aantal sectoren en overgeleverd werden aan de willekeur van de staat omtrent hun verblijfsrecht garandeerde de grote industriebekkens de blijvende beschikbaarheid van een reservoir aan weinig weerbare, goedkope arbeidskrachten90. De georganiseerde arbeid, bij monde van de vakbonden, was in tegenstelling tot het grootkapitaal de grote winnaar door de toekenning van sociale - en politieke rechten aan de grote massa, die dankzij de opkomende welvaartsstaat niet meer volledig blootgesteld werd aan de pure marktwerking in het kapitalistische systeem91. Ondanks het mooie ideaal van een „internationaal‟ socialisme, beseften de vakbonden maar al te goed dat de zware industrie een structurele nood had aan goedkope buitenlandse arbeid om toe te laten de Belgische arbeidersklasse

sociaal

te

beschermen

zonder

het

economische

weefsel

en

de

concurrentiekracht van de bedrijven aan te tasten. Een systeem dat de eigen werknemers liet 88

F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 265-266. 89 Ibidem, pp. 265-267. 90 Ibidem, pp. 265-268. 91 Ibidem, pp. 257-259.

28

genieten van sociale voordelen en beschermde tegen uitbuitingsarbeid door buitenlanders in te schakelen in de onaantrekkelijke zware industrie werd als een noodzakelijk kwaad beschouwd: hoewel deze vreemde werkkrachten bijdroegen aan de financiering van de welvaartsstaat, konden ze er zelf niet op terugvallen in economisch harde tijden, waarin ze zonodig konden uitgewezen worden92. Door de validiteit van hun werkvergunningen te berperken tot de slechtstbetaalde jobs in o.a. de mijnbouw werd bovendien gegarandeerd dat ze niet konden concurreren met Belgische burgers om de beter betaalde arbeidsplaatsen. De sociaal-economische vooruitgang van de eigen arbeidersklasse werd m.a.w. bekostigd door de marginalisering van de buitenlandse werkers93. Naast werkgevers en vakbonden zag in de late jaren ‟30 ook de middenstand een niet te missen kans in het hervormen van het vreemdelingenbeleid om de sterke concurrentie van buitenlandse handelaars en ambachtslieden aan banden te leggen. Klachten over oneerlijke praktijken van malafide buitenlanders die een eigen zaak oprichtten in ons land waren dagelijkse kost bij de Vreemdelingenpolitie en het Ministerie van Werk, zo bleek ook uit de talloze dossiers die ik in het Rijksarchief onder ogen kreeg. Door te lobbyen voor de introductie van de leurkaart en de beroepsvergunning ondernam de middenklasse een poging om de staat te laten instaan voor het verhinderen van deze oneerlijke concurrentie. Daar werd in 1939 nog een schep bovenop gedaan door de termijn waarna zelfstandige buitenlanders een permanente verblijfsstatus kregen - voor arbeiders aanvankelijk 10 jaar - ongelimiteerd te verlengen, tenzij ze de Belgische nationaliteit verwierven94. Naast de private belangen die vorm gaven aan het vreemdelingenbeleid, stond er natuurlijk voor de staat zelf een en ander op het spel. Puur politiek gezien achtten vooral de conservatieve krachten binnen het staatsbestel het noodzakelijk om de controle over buitenlandse inwijkelingen op te voeren, vnl. omwille van de dreiging die uitging van het communistische gedachtengoed dat ingang had gevonden in de Europese arbeidsmiddens. In eigen land waren de linkse principes dan wel doorgebroken, maar het traditionele establishment - of wat ervan overbleef - was niet van plan om toe te kijken hoe de extreme variant ervan werd geïmporteerd via vreemde arbeidskrachten. Om die reden werden op grond van bedenkelijke politieke activiteiten grote aantallen buitenlanders de toegang tot het

92

F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 265-266. 93 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677. 94 F. CAESTECKER, op. cit., pp. 268-269.

29

grondgebied ontzegd of uitgewezen, hoewel dat in de 19e eeuw al eerder gebeurd was95. Een tweede reden voor de staat om vreemde arbeidskrachten te marginaliseren waren de bergen geld die de uitbouw van de sociale zekerheid kostte aan de Schatkist. Om die uitgaven beheersbaar te houden was het noodzakelijk de werkloosheidsgraad tot een minimum te beperken; door de niet-Belgische werknemers uit de sociale voorzieningen uit te sluiten en hen in de meest kwetsbare sectoren tewerk te stellen, fungeerden dezen niet enkel als nettobijdragers aan de staatsfinanciën, maar ook als buffer tegen hoge werkloosheidscijfers onder de nationale burgerbevolking96. Hoewel de logica dat door een aantal buitenlandse arbeiders uit te wijzen er evenveel Belgische werklozen minder zouden zijn later niet correct is gebleken, heeft deze toch in belangrijke mate bijgedragen tot het harde beleid jegengs vreemdelingen in de jaren ‟3097. Het uiteindelijke resultaat van de hierboven beschreven overgang naar een corporatistisch staatsbestel waarin diverse private belangen het nationale belang gingen sturen was een reeks drastische wetwijzigingen, waaronder die van 31 maart 1936 de meest significante. Deze creëerden officieel de gastarbeider, een statuut dat de vreemdeling reduceerde tot een zuiver economische actor ontdaan van enige politieke - of sociale rechten. Dat hield in dat vreemdelingen niet langer het recht hadden om op zelfstandige basis enige economische activiteit uit te oefenen zonder vergunning van de overheid en enkel vacante posities mochten betrekken die niet ingevuld raakten door het Belgische werkvolk. Bovendien werd hun verblijfsrecht gekoppeld aan hun blijvende „loyauteit‟ t.a.v. hun tewerkstelling in deze onaantrekkelijke sectoren: wie werkloos werd of de job waarvoor hij/zij gerekruteerd was opgaf voor het verstrijken van de tienjarige termijn na aankomst, werd onherroepelijk uitgewezen. Pas na tien jaar kreeg de gastarbeider de status van „gepriviligieerde vreemdeling‟, wat o.a. een permanente verblijfstitel en bepaalde sociale rechten inhield. Voor zelfstandigen werd in 1939 zelfs die weinig genereuze regeling vernietigd met de beslissing hun verblijfsrecht ten allen tijde opzegbaar te maken zolang ze het Belgische staatsburgerschap niet verworven hadden98. Met al deze maatregelen leek de doelstelling om de nationale arbeidsmarkt te beschermen tegen concurrentie van buitenlandse „indringers‟ zonder het grootkapitaal te hard te treffen behaald. Of om het met de woorden van toenmalig directeur van de dienst Arbeidskrachten, M. Bolle, te zeggen: 95

F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 267-268. 96 Ibidem, pp. 267-268. 97 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677. 98 F. CAESTECKER, op. cit., pp. 259-270.

30

‘La réglementation sur l’emploi de la main-d’oeuvre étrangère tend à sauvegarder les intérêts de notre main-d’oeuvre nationale, en évitant toute concurrence déloyale des travailleurs étrangers en lui réservant, par priorité, et dans toute la mesure compatible avec nos obligations internationales et avec une charité bien comprise, les occasions de travail. De plus, dans l’avenir, elle permettra de réserver aux Belges certaines categories d’emplois particulièrement intéressants, en veillant à ce que les étrangers, autorisés à travailler dans une autre profession ne viennent pas les concurrencer.’99 Dit beleid, slechts mogelijk door het geven van een onbegrensde macht aan de minister van Arbeid en Sociale Voorzorg, leverde de buitenlandse arbeider in België de facto volledig over aan de werking van de markt en de algemene economische toestand: in de wet waren er immers geen criteria vastgelegd om een arbeidsvergunning toe te kennen of te weigeren100. Het gastarbeidersregime dat hiermee verrees, zou bijna veertig jaar het referentiekader blijven voor economische migratie naar België, zij het doorheen de jaren in licht gewijzigde vorm.

3.2.2. België na WO II: de zoektocht naar herstel .... en extra handen Het België dat op 8 mei 1945 uit de Tweede Wereldoorlog tevoorschijn kwam, had de grootste moeite om het hoofd te bieden aan de reusachtige uitdagingen waarmee heel Europa na vijf jaar oorlog geconfronteerd werd. Toen de regering Pierlot eind september 1944 uit Londen terugkeerde naar Brussel moest die niet enkel de economische puinhoop aanpakken, maar ook zien te voorkomen dat zware politieke - en sociale spanningen het pas bevrijde land zouden verscheuren101. Aangezien breekpunten zoals de Koningskwestie, de repressie van collaborateurs en de diverse levensbeschouwlijke conflicten in dit onderzoek niets terzake doen, zullen we ons beperken tot de voor arbeidsmigratie relevante ontwikkelingen. De economische chaos die het terugtrekkende Duitse leger achterliet in België was niet enkel een kwestie van vernielde infrastructuur en immense tekorten aan goederen waar de bevolking onder te lijden had. Voor de conservatieve Katholieke - en liberale geledingen van het establishment was het vooral de sociale onrust die erbij kwam kijken die zorgen baarde, in het bijzonder de schrikbarend snelgroeiende aanhang van de Kommunistische Partij (KPB). Die had door haar leidende rol in het anti-Duitse verzet, het groeiende prestige van de Sovjet99

A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677. 100 Ibidem, p. 677. 101 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, p. 247.

31

Unie en de verdeeldheid binnen het socialistische kamp na de ontbinding van de Belgische Werkliedenpartij (BWP) een belangrijk deel van de linkerzijde weten te verleiden. Met een electorale winst die op zijn hoogtepunt opliep tot meer dan 12% van de stemmen slaagde de KPB - die zich opvallend gematigd opstelde - er zelfs in binnen te breken in vijf nationale regeringen tussen september ‟44 en maart ‟47102. Samen met Katholieken, Liberalen en de heropgerichte Belgische Socialistische Partij (BSP) zorgden de Communisten voor een prijsstabilisering en loonsverhoging en koppelden het economische herstel aan de uitbouw van een algemeen sociaal verzekeringsstelsel. Het compromis tussen vakbonden en patronaat voorzag zodoende in de restauratie van een liberaal economisch beleid mits de opzet van een sociaal stelsel dat iedere werknemer recht gaf op een vervangingsinkomen bij werkloosheid, ziekte en ouderdom. In se kwam dit neer op een uitbreiding en stroomlijning van diverse sociale maatregelen die reeds in het Interbellum waren uitgewerkt103. Door het radicaal linkse sociaal-economische programma van de BSP, het uitbreken van de Koude Oorlog met de bijhorende anti-communistische sentimenten en de toetreding van België tot het Westerse blok middels het Marshall Plan werd de KPB in het nauw gedreven. In maart 1947 verdween ze uiteindelijk uit de Belgische regering, die o.l.v. socialisten en christen-democraten verder werk maakte van het economische herstel104. De relevantie van deze politieke zijsprong voor het onderzoek zal verder in deze scriptie duidelijk worden gemaakt, wanneer onderzocht wordt of de toetreding van België tot het westerse, anti-communistische blok gevolgen heeft gehad voor het arbeidsmigratiebeleid in de jaren ‟50 en ‟60. De heropbouw van de Belgische economie is in vergelijking met andere West-Europese landen zeer snel gegaan, wat te danken was aan de relatief goede staat van het productieapparaat enerzijds en de voortzetting van het vooroorlogse liberale vrijemarktbeleid anderzijds105. Een snelle productieverhoging in de steenkoolmijnen bleek echter onontbeerlijk voor die Nationale Wederopbouw, die gefaciliteerd moest worden door de industrie van goedkope energie en grondstoffen te voorzien om zo hun concurrentiepositie te versterken. Daar de mijnbouw reeds in de jaren ‟30 in hoge mate afhankelijk was geworden van buitenlandse arbeidskrachten - die bij het uitbreken van de oorlog opgevorderd waren voor militaire dienst in hun thuislanden - was een massale aanwerving van ondergrondse mijnwerkers noodzakelijk en daar knelde nu net het schoentje. De uitermate slechte loons- en 102

E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 248-258. 103 Ibidem, pp. 258-262. 104 Ibidem, pp. 262-269. 105 Ibidem, p. 258.

32

arbeidsvoorwaarden in de mijnbouw - net om de productie zo goedkoop mogelijk te houden in combinatie met de verhoogde sociale weerbaarheid van de werkersklasse maakten dat de steenkoolindustrie de grootste moeite had om voldoende gegadigden te vinden om in de schachten van Wallonië en Limburg af te dalen106. In eerste instantie trachtte de regering Van Acker, die tegen het aantrekken van buitenlandse arbeid was, deze „Kolenslag‟ te winnen met het aantrekken van Belgische - en dan vooral Vlaamse - werknemers voor de tienduizenden openstaande vacatures door het mijnwerkersstatuut op te waarderen. Midden april 1945 - nog voor het officiële einde van de Tweede Wereldoorlog - moesten een premie, extra verlofdagen, gratis treinbiljetten, een aanvullend pensioen, vrijstelling van militaire dienst en woonkredieten met een lage rentevoet de Belgische werklieden weer naar de mijnen lokken. Ook werden kompels die de mijnbouw verlaten hadden voor en tijdens de oorlog opgespoord en, indien deze intussen werkloos waren geworden, geschrapt van de sociale uitkeringen indien ze weigerden de openstaande betrekkingen voor ondergrondse mijnwerkers in te vullen. Tenslotte werd ook de „burgerlijke mobilisatie‟ uitgevaardigd van alle personen die enige ervaring hadden met de steenkoolindustrie; zij die hier geen gehoor aan gaven werden zonder pardon vervolgd107. Dit impliceerde al dat noch overheid, noch patronaat van plan was om om het even welke prijs te betalen voor de aantrek van voldoende werkkrachten. Drastische loonsverhogingen zouden de gedolven steenkool immers flink duurder maken en de economische relance in de weg staan. Ondanks de hoge werkloosheid in Vlaanderen en de verbetering van het mijnwerkersstatuut keerden de Belgische arbeiders de mijnen de rug toe, waardoor de idee van grootschalige tewerkstelling van buitenlanders zich een weg baande naar de onderhandelingstafel van het kabinet, mét instemming van de vakbonden108. Toen duidelijk werd dat met het geringe aantal Belgische kompels de broodnodige steenkoolproductie niet kon worden opgevoerd naar het vooroorlogse niveau en zodoende het nationale herstel in het gedrang kwam, greep de Belgische overheid in eerste instantie naar Duitse krijgsgevangenen. Begin 1946 waren er al zo‟n 46.000 in de Belgische industrie tewerkgesteld, waarmee ze goed waren voor 1/3 van de nationale steenkoolproductie. De regering besefte echter dat dit maar een tussenoplossing kon vormen, aangezien alle

106

A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2, pp. 84-85. 107 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 154-156. 108 A. MORELLI, op. cit., pp. 87-88.

33

krijgsgevangenen in mei 1947 - 2 jaar na het beëindigen van de oorlog - zouden vrijkomen109. Aangezien het intussen duidelijk was dat de Belgische arbeidsmarkt dit niet zelf zou compenseren, moest er gezocht worden naar een nieuwe tijdelijke oplossing. Daar de vooroorlogse arbeidsreserves in Oost-Europa door het Ijzeren Gordijn werden afgesneden van de herstellende economieën in West-Europa, bleek Italië - Spanje was in een isolement terecht gekomen na de machtsgreep van Franco - veruit de enige mogelijke Europese leverancier van arbeid voor de Belgen. De sociale situatie in het Zuid-Europese land was op dat moment zo gespannen dat de Italiaanse regering in het groeiende arbeidstekort in België een uitgelezen kans zag om de massale werkloosheid wat te verlichten110. Dat was niet alleen het gevolg van de naoorlogse economische chaos: Italië was op dat moment nog nauwelijks geïndustrialiseerd en kampte met een structurele overbevolking. België en Italië vonden elkaar in het protocol dat tussen de twee landen werd gesloten op 20 juni 1946. Dat voorzag in het sturen van 50.000 Italiaanse arbeiders naar de Belgische mijnen in ruil voor 3 miljoen ton steenkool per jaar; België haalde zijn extra werkkrachten binnen, Italië kon als verslagen oorlogsland de wereld zijn goede wil tonen voor de economische wederopbouw van Europa en verzekerde zich van een goedkope energiebron voor de beginnende industrialisatie111. Inzake de arbeidsvoorwaarden voor de Italiaanse kompels zou er worden teruggegrepen naar het vooroorlogs akkoord dat wederkerigheid van sociale rechten voor elkaars arbeiders waarborgde voor de duur van hun werkvergunning112. Hoewel tussen juni 1946 en december 1949 meer dan 77.000 Italianen voor de Belgische mijnbassins werden gerekruteerd - aanzienlijk meer dan de voorziene 50.000 - leverde de campagne onvoldoende resultaten op. Aangezien amper de helft van de Italiaanse kompels langer dan een jaar in de Belgische mijnen bleef, zag Brussel zich genoodzaakt een gelijkaardig protocol te onderhandelen met de Duitse bezettingsoverheid over de transfer van enkele duizenden Oost-Europese vluchtelingen die zich in Duitsland ophielden. Op die manier werden de Italiaanse mijnwerkers vervoegd door nog eens 23.000 Oost-Europeanen, wat het verlies van de Duitse krijgsgevangenen tot op zekere hoogte compenseerde 113. Tegen 109

A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, p. 678. 110 A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2, pp. 89-90. 111 DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als casestudy. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, pp. 71-74. (promotor: R. Coolsaet). 112 A. MORELLI, op. cit., p. 90. 113 CASTLES (S.). „The Guest-Worker in Western Europe - An Obituary‟ In: International Migration Review, 20 (1986), 4, pp.761-763. A. MARTENS, op. cit., pp. 158-161.

34

het einde van 1947 waren de ca. 100.000 vreemde mijnwerkers goed voor ongeveer de helft van de Belgische kolenproductie, die op amper drie jaar tijd verdubbelde van 1 naar 2 miljoen ton per maand114. De Kolenslag leek dus gewonnen. In 1948 begon de economische groei echter gevoelig te vertragen, waardoor de werkloosheidsgraad tussen januari 1948 en januari 1950 verdrievoudigde tot 15,4% van de actieve beroepsbevolking. Die periode van laagconjunctuur ging gepaard met algemene stakingen, onder meer in februari 1948, uit onvrede met de dalende koopkracht. Doordat in veel andere sectoren intussen de lonen en arbeidsvoorwaarden fors verbeterd waren, kwamen vooral de mijnwerkers met nieuwe looneisen voor de dag115. Omstreeks deze tijd groeide in vakbondskringen het ongenoegen over de aanwezigheid van de buitenlandse arbeiders in de Belgische mijnen: zij zouden immers de oorzaak zijn van het feit dat de lonen in de mijnbouw relatief laag konden worden gehouden terwijl in andere sectoren - die geen beroep konden doen op buitenlandse arbeid - de barema‟s dermate gestegen waren dat ze het voordelige mijnwerkersstatuut ondergroeven116. Hoewel ook de werknemersorganisaties moesten toegeven dat de aantrekking van deze arbeiders een goedkope steenkoolproductie voor de nationale wederopbouw mogelijk hadden gemaakt, vonden ze toch dat er actie moest ondernomen worden tegen de ondermijning van hun onderhandelingspositie voor de verloning op de arbeidsmarkt, zeker bij de stijgende werkloosheid die in de loop van 1948 voelbaar werd. Om die reden eisten de vakbonden op de Nationale Arbeidsconferentie van 30 maart 1948 de oprichting van een paritaire commissie voor de buitenlandse werknemers, die moest nagaan welke maatregelen konden worden getroffen om te vermijden dat laatstgenoemden gevaarlijke concurrenten van de Belgische arbeiders zouden worden 117. Die eis kreeg een beslag in de opzet van de ‘Drieledige Commissie voor de Vreemde Arbeidskracht’ (DCVA) op 12 juli 1948, waarin zowel de regering, de werkgevers als de vakbonden 5 afgevaardigden kregen. De commissie kreeg bij besluit van de Regent de opdracht een jaarlijks advies te formuleren over de aanwervingscriteria voor individuele applicanten en de gegrondheid van contingentenaanvragen118. Amper een maand later riep ze onder druk van de werknemersorganisaties op om iedere aanwerving van buitenlandse 114

A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 677-678. 115 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 165-167. 116 PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, pp. 431-434. 117 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 32-33. 118 A. MARTENS, op. cit., pp. 167-168.

35

arbeiders vanaf oktober 1948 stop te zetten, met uitzondering van bepaalde broodnodige categorieën en burgers van Nederlandse, Luxemburgse en Franse nationaliteit, voor wie de Belgische regering via bilaterale verdragen een uitzondering had gecreëerd 119. Die aanbeveling werd door de autoriteiten aanvankelijk beantwoord met een resem maatregelen die het toezicht op de tewerkgestelde vreemdelingen verscherpten: de controle van de werkvergunning werd versterkt, terwijl de rekrutering van kandidaat-gastarbeiders minitieuzer en selectiever werd uitgevoerd. Ondanks de groeiende werkloosheid bleven de steenkoolmijnen met een blijvende arbeidsschaarste geconfronteerd worden, waardoor er in het omslagjaar 1948 nog steeds 35.000 Italianen werden gerekruteerd120. Tegen het einde van het jaar begonnen de steenkoolvoorraden echter snel aan te groeien, een duidelijk teken dat de economie op zijn terugweg was. Die veronrustende situatie van snel oplopende werkloosheid en vertraging van de algemene productie overtuigde de vakbonden om drastisch in te grijpen. Het ACV eiste op de DCVA-vergadering van 22 december de onmiddelijke stopzetting van elke buitenlandse inwijking voor alle sectoren, de uitwijzing van vreemdelingen zonder werkvergunning, de concentratie van de buitenlandse werknemers in de meest afgelegen regio‟s en de opschorting van alle contractshernieuwingen121. De werkgevers slaagden erin om deze eisen in sterke mate af te zwakken: hoewel de inwijking van nieuwe buitenlanders werd stopgezet, verkregen zij toch een uitzondering voor bepaalde specialisten, de metaalverwerkende - en mijnindustrie en alle burgers van de Benelux-landen en Frankrijk. Een andere belangrijke toegeving was dat de lopende arbeidsvergunningen nog steeds hernieuwd konden worden, wat de mijnen toeliet essentiële werkkrachten in dienst te houden. Illegaal tewerkgestelde arbeiders werden echter wel degelijk uitgewezen en hun legale lotgenoten werden geconcentreerd in Oost-Limburg en enkele Waalse mijnbekkens. Tegelijkertijd werd de burgerlijke mobilisatie weer van kracht, wat de talrijke Belgische werklozen weer in de mijnen moest krijgen122. Het Belgische arbeidsmigratiebeleid vlak na de Tweede Wereldoorlog hanteerde dus m.a.w. hetzelfde recept waarmee in de jaren ‟30 aan de noden van werkgevers én werknemers was tegemoet gekomen. De concurrentiekracht van de ondernemingen werd versterkt door hen een goedkope kolenproductie te verzekeren, mogelijk door de massale aanwerving van relatief 119

KURGAN - VAN HENTENRYK (G.) en SIRJACOBS (I.), eds. Documents diplomatiques belges 1941-1960: de l’indépendance à l’interdépendance - 4: L’Europe: aspects économiques. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, IV, pp. 41-42. 120 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 168-170. 121 Ibidem, pp. 170-172. 122 Ibidem, pp. 171-173.

36

slechtbetaalde mijnwerkers. De pogingen om daarvoor in eerste instantie Belgische arbeid aan te trekken d.m.v. een voordeliger statuut aan de mijnbouw te verbinden wijst er op dat immigratie op zich als ongewenst werd beschouwd123. Dat men daar van af moest stappen was louter een zaak van economische logica: een drastische loonsverhoging om het mijnwerk voldoende aantrekkelijk te maken op de nationale arbeidsmarkt zou de industriële relance aanzienlijk vertragen. Om die prijsverhoging niet te moeten maken, kwam men uit bij de buitenlandse arbeid als goedkope substitutiefactor voor de binnenlandse werkkrachten 124. In een periode van snelle groei en vrij lage werkloosheid konden de vakbewegingen leven met deze oplossing; het economisch herstel werd alle kansen gegeven en de Belgische arbeiders ondervonden maar weinig concurrentie aangezien de vreemdelingen enkel werden ingezet in ‟s lands meest onaantrekkelijke sectoren. Toen de groei echter plaats moest ruimen voor een periode van laagconjunctuur gingen er in vakbondskringen snel stemmen op om komaf te maken met de zgn. „oneerlijke‟ concurrentie die de Belgische arbeidsklasse werd aangedaan door de buitenlandse werknemers125. De logica dat arbeidsplaatsen die door de Belgen verlaten waren in een periode van hoogconjunctuur opnieuw voor dezen moesten worden vrijgemaakt klonk voor velen aannemelijk en kreeg daarom zijn neerslag in het beleid, maar was daarom niet per se correct. In combinatie met de afwijzing van het vergoeden van buitenlandse werklozen was de rekening snel gemaakt: bovenop de wervingsstop moesten ca. 20.000 buitenlandse mijnwerkers België verlaten tussen december 1948 en december 1950 omwille van de niet-hernieuwing van hun arbeidscontract126. Dat de toegepaste strategie getuigde van weinig zin voor realiteit werd bewezen in een studie van Albert Martens. Ten eerste was er van „massale‟ werkloosheid onder de vreemde arbeiders geen sprake: hoewel ze ca. 7% van het Belgische inwonersaantal uitmaakten, namen ze amper 2,5% van het totale werkloosheidscijfer voor hun rekening tijdens de recessieperiode 1948-1950. Ook de zgn. substitutie van de buitenlandse werknemers door hun Belgische lotgenoten door niet-hernieuwing van verlopen arbeidscontracten kan in vraag worden gesteld. Van de ruim 20.000 arbeidsplaatsen die door het vertrek van o.a. Italiaanse

123

DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 240-245. 124 A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2, pp. 84-85. 125 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 678-680. 126 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 173-175.

37

kompels in de mijnen vrijkwamen, werden er amper 1.591 door Belgische werklozen ingenomen, ondanks alle inspanningen om hen de schachten in te krijgen. Tegen het einde van 1950 waren er zelfs minder Belgische mijnwerkers dan voor de recessie en ook de maandelijkse steenkoolproductie daalde dramatisch, ondanks de structureel hoge vraag. Door duizenden buitenlanders wandelen te sturen had de Belgische overheid zich m.a.w. in de eigen voet geschoten: de vervanging van buitenlandse mijnwerkers door de eigen werklozen was dus mislukt127. Met de terugkeer van die vreemdelingen werd gedacht een eindpunt te hebben bereikt in de praktijk van „gastarbeid‟, waarvan het tijdelijke karakter in 1950 bewezen was. Dat de nood aan goedkope buitenlandse arbeid echter structureel was geworden, zou snel blijken bij de volgende conjunctuurverbetering, hoewel het nog een decennium zou duren om de beleidsmakers daarvan te overtuigen...

3.2.3. De periode 1950-1955: hoge werkloosheid en ruimere immigratie De jaren ‟50 waren in meerdere opzichten een beslissend decennium in de evolutie van het Belgische arbeidsmigratiebeleid en de manier waarop men immigratie percipieerde. De periode 1950-1955 toonde vooral een herhaling van de beleidskeuzes waarvoor regering, werkgevers en vakbonden ook in de late jaren ‟40 hadden geopteerd: vreemde arbeid aantrekken bij hoogconjunctuur, strengere controle en wetgeving bij een vertragende economie. Het begon echter duidelijk te worden dat bepaalde sectoren een structurele nood hadden ontwikkeld aan goedkope, buitenlandse arbeid en op het internationale vlak bewoog er ook het een en het ander met het afsluiten van diverse bilaterale en multilaterale protocols en verdragen. De laatste vijf jaar onderging de rekrutering en tewerkstelling van vreemde werknemers de grootste transformatie: de oorspronkelijke reden voor de gastarbeid, nl. het tekort aan mijnwerkers voor de steenkoolindustrie, ruimde plaats voor een ruimere kadering binnen de Belgische economie en maatschappij. Tegen het einde van het decennium werd het voor velen dan ook duidelijk dat de „tijdelijkheid‟ van de buitenlandse aanwezigheid nog maar moeilijk kon volgehouden worden128. Keren we nu terug naar 1950, dan treffen we België aan in een paradoxale economische toestand van hoge structurele werkloosheid - vooral in Vlaanderen - en een blijvend tekort aan arbeidskrachten voor bepaalde sectoren, vnl. in het Franstalige landsgedeelte. Met een piek 127

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 176-179. 128 DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, p. 246.

38

van meer dan 246.000 werklozen in de periode 1952-1953 zit zo meer dan 10% van de actieve werkbevolking zonder job en dat terwijl de steenkoolmijnen met een chronisch tekort aan ondergrondse mijnwerkers bleven kampen129. Daar de stopzetting van buitenlandse rekruteringen uit 1948 nog steeds van kracht was, trachtte de federatie van steenkoolbedrijven dat tekort te verhelpen door de aanwerving van Nederlandse -, Luxemburgse - en Franse grensarbeiders, die volgens de geldende bilaterale akkoorden een arbeidspas konden bekomen zonder onderzoek van de arbeidsmarkt130. Deze konden echter het voortdurende verlies aan Belgische kompels niet goedmaken, die aangetrokken werden door de hoge lonen in andere sectoren en de sterk expanderende landbouw. De Belgische regering weigerde op dat moment nog steeds de structurele nood aan buitenlandse arbeid voor de mijnen te erkennen en reageerde op de vakbondseis voor „volledige tewerkstelling‟ met een nieuwe vergeefse poging om de arbeidsmobiliteit van Vlaanderen naar de Waalse mijnbekkens te stimuleren. Aan Vlaamse zijde begon daarop stilaan het ongenoegen te groeien over de onwil van de nationale beleidsmakers om werk te maken van de industriële ontwikkeling van het noorden i.p.v. een politiek van volksverplaatsingen te blijven voeren als oplossing voor het structurele gebrek aan lokale arbeidsplaatsen131. Wegens de aanhoudende schaarste aan ondergrondse mijnwerkers werd de wervingsstop voor de kolenindustrie in december 1950 opgeheven, waardoor opnieuw kon gerekruteerd worden in Italië. De Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten (DCVA) - het adviesorgaan waarin zowel regering, vakbonden als werkgevers waren vertegenwoordigd - stemde eveneens in met een versoepeling van de tewerkstellingsvoorwaarden en de procedure om een verblijfsvergunning te bekomen voor de echtgenotes en kinderen van mijnwerkers die naar België kwamen132. In 1951 nam het aantal buitenlandse kompels daardoor aanzienlijk toe tot een aantal van 67.000, wat toeliet het productiepeil op peil te houden en de oplevende economie te ondersteunen. Om ook de buitenlanders die op dat moment reeds 5 jaar in België hadden gewerkt en verbleven - en daardoor recht hadden op een arbeiderspas type A, d.w.z. geldig voor onbepaalde duur en alle bedrijfssectoren - te vervangen in de mijnen, werden maar liefst 27.000 nieuwe wervingen uitgevoerd in Italië133. Anders dan in de jaren ‟40 129

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 180-181. 130 KURGAN - VAN HENTENRYK (G.) en SIRJACOBS (I.), eds. Documents diplomatiques belges 1941-1960: de l’indépendance à l’interdépendance - 4: L’Europe: aspects économiques. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, IV, pp. 41-42. 131 DUPRIEZ (L.H.). „Les determinantes principales de la situation économique belge‟. In: Revue Economique, 2 (1951), 3, pp. 305-309. 132 A. MARTENS, op. cit., pp. 182-183. 133 Ibidem, p. 183.

39

kregen nu ook andere „zware‟ sectoren zoals de staalindustrie het moeilijk om nog voldoende ongeschoolde arbeidskrachten te vinden, wat ertoe leidde dat ook enkele bedrijven buiten de mijnindustrie een vergunning kregen om honderden vreemdelingen aan te werven 134. Die evolutie werd door de syndicaten vanzelfsprekend met argusogen gevolgd, aangezien zij bleven vrezen dat een verruiming van de arbeidsmigratiepolitiek de door werkloosheid geplaagde Belgische werkersklasse concurrentie zou aandoen135. Om hun objectief van volledige tewerkstelling te realiseren, goten zij hun voorstellen in 4 concrete eisen: meer jobcreatie door arbeidsduurverkorting en verlaging van de pensioenleeftijd, stimuleren van de geografische - en interprofessionele mobiliteit d.m.v. premies en vormingscentra, investeringen in de industriële ontwikkeling van regio‟s met hoge werkloosheid en ten laatste de nationalisatie van de zware industrie en uitbreiding van het budget voor openbare werken. In Vlaanderen werd echter afwijzend gereageerd op de nieuwe plannen voor de intensivering van het interregionale arbeidsverkeer; met de eis „werk in eigen streek‟ - wat ons anno 2009 wellicht vertrouwd in de oren klinkt - werd het onvermijdelijke einde ingeluid van de Vlaming als goedkope werkkracht voor de Waalse industriebekkens136. Tegelijkertijd begon het de vakbonden te dagen dat ze concurrentie tussen Belgische - en buitenlandse werknemers niet enkel meer konden voorkomen door druk uit te oefenen op de autoriteiten om de immigratie af te blokken: ook in periodes van laagconjunctuur was die niet-Belgische arbeid immers noodzakelijk gebleken. Om die reden gingen de vakbonden dan ook steeds meer inzetten op het verbeteren van de loons- en arbeidsvoorwaarden van de buitenlandse werknemers en de incorporatie van dezen in de syndicale beweging, ten einde te voorkomen dat zij als groeiende groep werknemers een concurrentiefactor buiten de bonden om zouden vormen137. Via de DCVA slaagden de bonden er in 1951 in om een aantal hervormingen door te drukken, zoals de afschaffing van de automatische tewerkstelling in de mijnbouw van kinderen van buitenlandse kompels, het recht van vreemde arbeiders op kinderbijslag, verbetering van de huisvesting en de aanpassingsprogramma‟s, het vergoeden van buitenlandse aalmoezeniers enz.. De integratie van de buitenlanders in de syndicaten verliep dan weer moeizamer dan verwacht: hoewel het ACV bv. een vruchtbare 134

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 19-24. PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, p. 439. 136 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 185-186. 137 A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2, pp. 102-107. 135

40

samenwerking met het katholieke syndicaat van Italië, de ACLI, op touw kon zetten, bleven veel buitenlandse werknemers de Belgische vakbewegingen met groot wantrouwen bekijken. Dat hoeft niet te verbazen, aangezien het diezelfde vakbonden waren die zich verzetten tegen grootschalige immigratie en bovendien kwamen veel van die werknemers ook uit landen waar het syndicalisme nog steeds negatief werd gepercipieerd. De eis van de Centrale der Mijnwerkers om vreemdelingen via hun aanwervingscontract te verplichten zich aan te sluiten bij een syndicale organisatie naar keuze bleef bijgevolg een groot twistpunt138. Zoals eerder vermeld werd de periode 1950-1955 ook gekenmerkt door de invoering van enkele belangrijke internationale maatregelen, die de Europese arbeidsmarkt langzaam maar zeker begonnen te liberaliseren. Reeds op 16 april 1948 was de Europese Organisatie voor Economische Samenwerking - voorloper van de huidige OESO - opgericht ter ondersteuning van het Marshallplan139. De stichtende lidstaten hadden zich er toen al toe verbonden arbitraire bepalingen in de nationale wetgeving m.b.t. tewerkstelling van elkaars arbeiders af te bouwen, een voornemen dat later werd overgenomen in het EEG-verdrag maar vrij eenvoudig te omzeilen viel, iets wat België vaak genoeg heeft gedaan. Het jaar daarop werd op de 97e Conventie van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) beslist om te streven naar de non-discriminatie en gelijkstelling van buitenlandse - met nationale werknemers m.b.t. verloning, arbeidsvoorwaarden, huisvesting, onderwijs, syndicale participatie en algemene rechtsbescherming140. Het was meteen duidelijk dat België op dat vlak heel wat werk voor de boeg had, aangezien buitenlandse werknemers in ons land jarenlang in een onzekere situatie bleven zitten omtrent hun verblijf. Nog in 1951 ondertekenden België, Nederland, Luxemburg, Frankrijk en Groot-Brittannië een verdrag te Brussel waarin ze zich engageerden om de levensstandaard van hun respectievelijke inwoners te verbeteren, o.a. d.m.v. een optimale afstemming van de arbeidsmarkt op de economische activiteit van een regio. Daartoe begonnen de verdragspartners openstaande betrekkingen die moeilijk ingevuld raakten aan elkaars arbeidsbemiddelingsdiensten door te spelen141. Het meest significante verdrag kwam tot stand in Parijs en vormde de prille aanzet voor wat later de Europese Unie zou worden: de opzet van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal op 18 april 1951 138

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 187-190. 139 T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp. 426-427. L’Organisation Européenne de Coopération Economique, in: < http://www.oecd.org/document/53/0,3343,fr_2649_201185_1876917_1_1_1_1,00&&en-USS_01DBC.html >, geraadpleegd op 04.07.2009. 140 A. MARTENS, op. cit., p. 191. 141 Ibidem, p. 192.

41

stelde het vrij verkeer van gekwalificeerde werknemers voor de kolen- en staalindustrie in tussen de lidstaten, nl. de Benelux-landen, Frankrijk, de Duitse Bondsrepubliek (BRD) en Italië. Die werknemers kregen dan een speciale arbeidskaart die enkel op grond van risico‟s voor de volksgezondheid of de openbare orde kon worden geweigerd142. Dit principe zou later bij de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) verbreed worden naar alle werknemers uit alle sectoren. De reden dat België - net als alle andere deelnemende staten - bereid was deze verregaande concessies te doen i.v.m. internationale arbeidsmobiliteit was dat de onderlinge migratie tussen de verdragslanden in die periode sterk aan het teruglopen was door hun versnelde economische ontwikkeling en gelijkmatige welvaartsgroei 143. Zo werd in 1956 in Benelux-verband de arbeidspas helemaal afgeschaft, aangezien het aantal Nederlandse - en Luxemburgse residenten in België sinds 1938 scherp was gedaald144. De liberalisering van de Europese arbeidsmarkten viel in België samen met een compenserende verscherping van de controle op binnenkomst, verblijf en vestiging van vreemdelingen. De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952 verleende aan de Minister van Justitie een nagenoeg onbegrensde macht daar er in de wettekst geen duidelijke criteria werden opgenomen voor opschorting of weigering van een verblijfs- of werkvergunning. Deze juridische hervorming, vaag en ronduit discriminerend, holde de verblijfszekerheid van de in België verblijvende buitenlanders nog verder uit, helemaal tegen de geest van de internationale overeenkomsten in145. De regering ging dus via het Ministerie van Justitie onder het mom van de openbare veiligheid een verholen arbeidsmarktpolitiek voeren, waar in periodes van laagconjunctuur gebruik van gemaakt werd om bepaalde buitenlanders - al dan niet werkloos - uit te wijzen na intrekking van hun verblijfsvergunning. Deze praktijk zou zo‟n 20 jaar overeind blijven en pas in de loop van de jaren ‟70 worden aangepast. De achterliggende reden voor het verscherpte toezicht op de arbeidsmigratie was de versnelde groei van de werkloosheid naar een ongezien niveau van 246.000 volledig arbeidslozen in 1952 en 1953146. Ondanks de opening die de internationale verdragen hadden gemaakt voor werknemers uit de buurlanden voor bepaalde sectoren, opteerde België weer voor het 142

D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 46-57. T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, p. 429. 143 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 192. 144 DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18. S. GOEDINGS, Labor Migration in an Integrating Europe, Den Haag, SDU Uitgevers, 2006, pp. 19-26. 145 J. DE BOCK. „De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952. „L‟étranger doit être parfait‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 38 (2008), 1-2, pp. 159-200. 146 A. MARTENS, op. cit., pp. 194-195.

42

klassieke recept dat het bij recessies al sinds de jaren ‟30 hanteerde, nl. strengere controles, stopzetting van de immigratie waar mogelijk en substitutie van vreemde arbeiders door Belgische werklozen. Vanaf mei 1952 werd de immigratie van vreemde arbeidskrachten voor een tweede keer sinds de Tweede Wereldoorlog stopgezet, behalve voor de steenkoolmijnen die nog ruim 17.000 extra werkkrachten invoerden in 1952 en 1953. Het onmiddelijke gevolg van die beslissing was een dalend migratiesaldo, dat in 1954 zelfs negatief werd met een emigratie-overschot van meer dan 1.700 mensen. Desondanks bleven de mijnen met een nijpend tekort aan ondergrondse arbeiders kampen, zo‟n 5.000 tijdens de hele recessieperiode. Pogingen om die vacatures in te vullen met Vlaamse werklozen d.m.v. substantiële premies draaiden ook nu weer op een mislukking uit147. Recapituleren we even kort de evolutie van het Belgische arbeidsmigratiebeleid in de periode 1950-1955, dan komen we tot de conclusie dat er ondanks de hoge werkloosheid in bepaalde sectoren een structureel tekort aan laaggeschoolde buitenlandse arbeid bleef bestaan door het mislukken van de substitutie van die werknemers door de eigen werklozen148. Dit maakte duidelijk dat het Belgische productie-apparaat - gericht op de fabricatie van half-afgewerkte producten voor de uitvoer - twee blijvende gebreken had ontwikkeld, nl. de extreme gevoeligheid van de arbeidsmarkt voor de internationale conjunctuur en de nood aan goedkope buitenlandse arbeid om de zware en gevaarlijke jobs in te vullen die anders vacant bleven en dat in de toekomst ook zouden blijven149. In de 19e en vroege 20e eeuw had men daarvoor de Vlaamse werkersklasse weten te mobiliseren, maar die weigerde te blijven opdraaien voor de economische wanpolitiek van diegenen die met het tewerkstellingsbeleid waren belast en eisten daarom investeringen in de industrialisatie van Vlaanderen. Hoewel steeds meer mensen ervan overtuigd raakten dat gastarbeid als „tijdelijke‟ oplossing onhoudbaar was, bleef de politiek een kortzichtig migratiebeleid voeren: buitenlandse werknemers werden aangetrokken in periodes van hoogconjunctuur en afgedankt bij een afkoelende economie en arbeidsmarkt150. De vakbonden, realistisch genoeg om in te zien dat het een vergissing zou zijn zich te verzetten tegen de tewerkstelling van vreemdelingen in de sectoren die het nodig hadden, gooiden het in hun strijd voor de belangen van de Belgische arbeidersklassen over een andere boeg: door betere arbeidsvoorwaarden te eisen voor hun 147

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 195-198. 148 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 15-16. 149 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 310-315. 150 DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 240-245.

43

buitenlandse collega‟s en hen te incorporeren in de syndicaten moest concurrentie op de werklvloer tussen Belgen en niet-Belgen alsnog vermeden worden151. Wat de wetgeving op zich betreft, zijn er voor de vroege jaren ‟50 uiteenlopende tendenzen vast te stellen: aan de ene kant werd het internationale arbeidsverkeer d.m.v. internationale overeenkomsten geliberaliseerd, terwijl in België het Ministerie van Justitie strenge beperkingen ging opleggen m.b.t.

binnenkomst,

verblijf

en

vestiging

van

vreemdelingen

via

een

nieuwe

Vreemdelingenwet in 1952152. Arbeidsmigratiebeleid in de jaren ‟50 is dus op zijn minst complex te noemen. 3.2.4. De late jaren ’50: het gastarbeidersbeleid in transitie De economische recessie waarin België terecht gekomen was begin jaren ‟50 ging in het najaar van 1955 duidelijk over in een herstel en zelfs versnelde groei, zowel wat betreft productie en export als de tewerkstelling153. Het aantal bedrijven dat met een acuut gebrek aan ongeschoolde arbeid begon te kampen breidde zich verder uit: zowel de steenkool- en staalindustrie als de bouw en landbouw dienden aanvragen in om talrijke buitenlandse werknemers aan te werven, wat vanaf mei ‟55 weer toegelaten was. Toch was het vooral weer de mijnbouw die het het moeilijkst had: door een tekort van 7.200 ondergrondse mijnwerkers waren de kolenstocks zo beperkt geworden dat het Departement van Arbeid geen andere keuze had dan de heropening van de grenzen voor buitenlandse arbeid. Tegen het einde van het jaar werden zo 12.000 Italianen gerekruteerd, maar daarmee was aan slechts een deel van de totale vraag voldaan154. Die economische expansie viel samen met het strengere toezicht dat de Italiaanse autoriteiten hadden ingesteld op de emigratie van ondergrondse mijnwerkers naar België na de mijnramp van Quaregnon in februari ‟56, waarbij 7 Italianen om het leven kwamen155. Italië weigerde nog

langer

contingentswervingen

toe

te

staan

aan

mijnen

met

onvoldoende

veiligheidsvoorzieningen en legde bovendien - via Italiaanse militanten binnen het ACV - een eisenbundel van de hier verblijvende arbeiders op tafel: zo verlangden ze een hervorming van 151

A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2, pp. 102-107. 152 J. DE BOCK. „De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952. „L‟étranger doit être parfait‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 38 (2008), 1-2, pp. 159-200. 153 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 16-22. 154 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 200-201. 155 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, p. 683.

44

het geldende loonstelsel o.b.v. individuele productie, dat arbeiders ertoe aanzetten de nodige veiligheidsvoorschriften te verwaarlozen. Ook moest de sociale bescherming van de Italiaanse arbeiders verbeterd worden en beroepsziekten zoals silicose (stoflong) erkend. De gesprekken die daarover in april ‟56 werden gevoerd sprongen af daar de Belgische delegatie enkel toegevingen wou doen op het vlak van veiligheid, huisvesting en aanwervingscriteria. Door tussenkomst van de Hoge Autoriteit van de EGKS werd de dialoog hervat, waarbij overeengekomen werd dat Italiaanse mijnwerkers afgevaardigden kregen in de diensten van het Mijnwezen én een adjunct bij het hoofd van de Veiligheidsdienst. Van inspraak in de loonstructuren kon volgens het patronaat en de socialistische vakbond geen sprake zijn, omdat het hier een strikt nationale aangelegenheid betrof156. De Italiaanse regering, zich bewust van de reeds opgestarte onderhandelingen met Spanje voor een gelijkaardig migratieprotocol, zou dus haar goodwill moeten tonen. Op dat moment, in augustus 1956, kwamen bij de beruchte mijnramp van Marcinelle 136 Italiaanse kompels om het leven; aangezien gebrekkige veiligheid - voornaam twistpunt tijdens de Italo-Belgische onderhandelingen - als één van de oorzaken naar boven kwam in het onderzoek, betekende deze tragedie de facto het einde van de Italiaanse migratie naar de Belgische mijnen157. Eind 1957 werd nog wel een nieuw protocol getekend tussen beide landen, maar uiteindelijk kwamen er sindsdien nog amper 4.300 Italianen naar België. Genoodzaakt nieuwe arbeidsreserves aan te boren, kwamen omstreeks dezelfde tijd bilaterale akkoorden met Spanje (28 november 1956) en Griekenland (12 augustus 1957) tot stand, die zorgden voor de toekenning van respectievelijk 7.387 en 10.195 arbeidsvergunningen gespreid over de periode 1955-1961158. Daarnaast werden nog eens 5.200 arbeiders van diverse nationaliteiten en zo‟n 1.900 politieke vluchtelingen - vnl. Hongaren - uit kampen in Duitsland en Oostenrijk naar België gehaald. Los van de contingentsaanvragen kwamen daar nog eens de „illegale‟ applicanten bij, vooral Italianen die zonder arbeidskaart naar België kwamen. Ondanks het verbod uit 1936 op de tewerkstelling van deze mensen, werd van duizenden arbeiders de situatie terplekke geregulariseerd, tot grote woede van de vakbonden. Zij konden de regering ertoe dwingen geen regularisaties meer toe te staan na 1 april 1957 en de illegale arbeiders uit te wijzen159.

156

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 207-209. 157 C. DEGLAS, Rampen in België, Tielt, Lannoo, 2005, pp. 88-97. DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als case-study. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, p. 73. (promotor: R. Coolsaet). 158 A. MARTENS, op. cit., p. 210. 159 Ibidem, pp. 204-206.

45

De Belgische migrantenpopulatie werd niet enkel etnisch diverser, ook de sectoren waarin ze tewerkgesteld werd werden ruimer en uiteenlopender. Het aandeel van de steenkoolmijnen in het aantal afgeleverde arbeidsvergunningen viel terug tot „amper‟ 58% ten voordele van de metaalnijverheid, de bouwsector en de personenzorg160. Na 1961 zou die verschuiving naar andere sectoren nog toenemen, vooral omdat de steenkoolindustrie in België dan over haar hoogtepunt heen was. Ook het snel stijgende aandeel van vrouwen - tewerkgesteld in de zgn. „zachte sectoren‟ - in de totale immigratie heeft bij deze trend meegespeeld. Als deze evolutie al iets duidelijk maakte, dan is het wel dat het tijdelijkheidsperspectief waarmee de naoorlogse immigratie van arbeidskrachten werd benaderd, voorbijgestreefd was161. De hoop van overheid en sociale partners om buitenlanders slechts voor de steenkoolmijnen en gedurende enkele maanden aan te werven hield nu geen steek meer: de sectoren die gingen afhangen van de goedkope buitenlandse arbeid werden alsmaar talrijker, wat de nadelen van de Belgische productiestructuren - gericht op de export van halffabrikaten - blootlegde162. Een eveneens opvallende vernieuwing was het debat dat in het kielzog van het zgn. „Sauvyrapport‟ ontstond over de functionaliteit van immigratie, die tot dan toe als uitsluitend „tijdelijk economisch‟ fenomeen was benaderd. Naarmate het demografische evenwicht van de Belgische bevolking verstoord raakte door de vergrijzing gingen er stemmen op om immigratie een rol te laten spelen in een reeks maatregelen om met dit probleem om te gaan163. Naast betere gezondheidszorg en een verhoging van de nataliteit zou de immigratie van jonge arbeiders met hun gezinnen de economische groei en welvaart van het land moeten veiligstellen. De beleidsmakers gingen m.a.w. de economie en demografie aan elkaar gaan koppelen en immigratie had daarin een onmiskenbaar belangrijke plaats verworven 164. Dat nam echter niet weg dat er in perioden van recessie nog steeds migratiebeperkende maatregelen werden genomen. Zo werd het aantal afgeleverde werkvergunningen opnieuw ingeperkt toen de economie na 1958 opnieuw begon te vertragen en de werkloosheid steeg165. 160

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 19-24. DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 240-245. 162 MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 212. 163 Le Rapport Sauvy sur le problème de l’économie et de la population en Wallonie, in: < http://wallonie.apinc.org/dossiers/fiches/histoire/rapport_Sauvy.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009. A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 33. 164 DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 246-247. 165 MARTENS, op. cit., pp. 202-203. 161

46

Een opvallende trend was echter wel - los van de economische toestand - de sterke aangroei van de buitenlandse vrouwenbevolking in de periode 1955-1961: jaarlijks groeide hun aantal met 7.000 aan, goed voor ruim de helft van de totale instroom aan vreemdelingen. Zij bleken ook beter bestand tegen conjunctuurschommelingen, wellicht omdat ze tewerkgesteld waren in de zachte sectoren zoals personenzorg en huishoudhulp166. De diversificatie van de immigranten en de sectoren waarin ze tewerkgesteld werden en de demografische noden van de Belgische samenleving konden niet verhinderen dat in januari 1958 de immigratie van werknemers voor een derde keer werd stopgezet omwille van de recessie die eind 1957 voelbaar werd op de arbeidsmarkt167. Tot 1959 steeg het aantal werklozen opnieuw boven de 200.000, waarbij vooral de steenkoolindustrie rake klappen kreeg. De overproductie was zo ernstig geworden dat er een ingrijpend saneringsprogramma aan te pas moest komen: op 5 jaar tijd werd de productiecapaciteit ingekrompen met 9,5 miljoen ton, wat tal van sluitingen, fusies en 30.000 afdankingen met zich meebracht. Ondanks internationale engagementen werden vanaf 1959 ook geen arbeidsvergunningen B meer toegekend aan gekwalificeerde mijnwerkers uit het buitenland. Met al die maatregelen werd het duidelijk dat de mijnsector geen prioritaire industrie meer was 168. Hoewel immigratie van buitenlandse arbeiders in de meeste sectoren niet meer mogelijk was, werden er wel uitzonderingen gemaakt, bv. voor inwonende huishoudhulp en medisch personeel. Over de hele periode 1955-1961 kende het vrij verkeer van werknemers tussen België en andere Europese landen dan weer enkele verruimingen, vnl. tijdens de economisch sterke jaren 1955-1957. Het Benelux-arbeidsverdrag van 7 juni 1956 maakte het vrij verkeer van arbeid tussen België, Nederland en Luxemburg definitief en compleet: een arbeidspas was dus niet langer nodig, tenzij de situatie op de arbeidsmarkt daar om vroeg. Met de stichting van de Benelux Economische Unie 2 jaar later verviel ook die beperking en was iedere onderdaan van de 3 lidstaten volledig vrij om te werken waar hij/zij wou169, een principe dat later zou worden opgepikt door de Europese Economische Gemeenschap. Dat vrij arbeidsverkeer heeft voor België nauwelijks gevolgen gehad, daar het om heel beperkte aantallen mensen ging en de sociaal-economische toestand niet bepaald aantrekkelijker was dan in de buurlanden, wat massamigratie uitsloot. Binnen de Europese Organisatie voor Economische Samenwerking 166

MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 203. 167 Ibidem, p. 213. 168 Ibidem, pp. 213-214. 169 DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18.

47

werd dan weer een akkoord ondertekend waarin de lidstaten er zich toe engageerden de aanvraagprocedures voor werkvergunningen nauwkeuriger en objectiever te maken en de behandelingstermijn te beperken tot 1 maand. De verplichting om een vergunning aan te vragen viel dus niet weg voor niet-Benelux landen, maar gekwalificeerde mijnwerkers konden ondanks de crisis in de steenkoolindustrie toch gebruik blijven maken van de EGKSarbeidspas170. Op syndicaal vlak werd de periode 1955-1961 vooral gekenmerkt door een streven naar de verbetering van de arbeidsvoorwaarden van de buitenlandse werknemers, in eerste instantie nog steeds uit vrees voor zelfstandige acties buiten de bonden om171. De mijnramp van Marcinelle verstevigde de solidariteit tussen Belgen en niet-Belgen echter enorm, waardoor zowel de Belgische bonden als de Italiaanse regering druk uitoefenden op de werkgevers om extra garanties op vlak van verloning, sociale bescherming en veiligheid te geven. Uit nationalistische overwegingen werd hieraan maar weinig gehoor gegeven, ook al moest België wel enige toegevingen doen op het vlak van veiligheid en vertegenwoordiging van Italiaanse werknemers in de veiligheidsdiensten om te vermijden dat Italië al zijn werknemers uit de Belgische mijnen zou terughalen172. Blikken we terug op de ontwikkelingen in de late jaren ‟50, dan moeten we vaststellen dat de migratie naar België en het betrokken overheidsbeleid in een belangrijke transitiefase zaten. In de periode 1945-1958 waren meer dan 190.000 buitenlandse arbeiders aangetrokken voor de steenkoolmijnen, die het speerpunt vormden van de Belgische migratiepolitiek: degenen die kwamen zouden dat voor beperkte duur en enkel in deze sector doen. Op termijn zouden de Belgische werknemers het werk in de mijnen weer zelf gaan doen, meenden regering, patronaat en vakbonden173. Vanaf 1957 werd de sector via saneringsprogramma‟s echter systematisch afgebouwd, waarmee de oorspronkelijke reden voor de buitenlandse aanwervingen in se verdween. In de late jaren ‟50 waren echter heel wat andere sectoren deze vreemde arbeidsreserve gaan aanwenden, wat een numerieke - én sectoriële uitbreiding van de gastarbeid met zich meebracht: buitenlandse arbeid was in een sneltempo een structureel onderdeel van het Belgische productiesysteem geworden174. Tegelijkertijd was een deel van de politieke klasse overtuigd geraakt van het demografische nut van immigratie, nl. om de 170

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 34-35. A. MORELLI. „L‟appel à la main d‟oeuvre italienne pour les charbonnages et sa prise en charge à son arrivée en Belgique dans l‟immédiat après-guerre‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 19 (1988), 1-2, pp. 123-125. 172 MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 216-217. 173 Ibidem, pp. 218-219. 174 M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 15-16. 171

48

gevolgen van de groeiende vergrijzing van de Belgische bevolking te neutraliseren 175. Tenslotte werden op het vlak van syndicale vertegenwoordiging van buitenlandse arbeidskrachten en de liberalisering van de arbeidsmarkt op Europees niveau forse stappen vooruit gezet.

3.2.5. The Swinging Sixties: versnelde economische expansie en massale immigratie De jaren ‟60 zijn de geschiedenis ingegaan als het decennium van de massale immigratie doordat zich in deze periode meer dan 260.000 inwijkelingen gevestigd hebben in België. Dit was mogelijk door de zgn. „verruiming‟ van de immigratie, een trend die al duidelijk was geworden in de late jaren ‟50176. De explosieve groei van de Belgische economie in de periode 1961-1966 had de situatie op de arbeidsmarkt zo gespannen gemaakt dat de aanwerving van buitenlanders op grote schaal - 130.000 in 5 jaar - meer dan ooit noodzakelijk was. Hoewel de tewerkstelling van immigranten in de ooit zo dominante steenkoolnijverheid sterk achteruit begon te gaan, hadden andere sectoren zoals de metaal-, bouw- en dienstensector net een snel groeiende nood aan goedkope buitenlandse arbeid, een tendens die tijdens de jaren ‟60 een structureel kenmerk werd van de Belgische economie 177. Deze diversificatie was niet enkel een sectorieel fenomeen, maar manifesteerde zich ook op het vlak van de geografische spreiding van de gastarbeiders en hun etnische afkomst. Waar in de jaren ‟40 en ‟50 de overgrote meerderheid van de inwijkelingen in de mijnbekkens van Wallonië en Oost-Limburg terecht kwam, vestigden ze zich nu in alle grote industriële centra, waaronder Gent, Antwerpen en vooral Brussel178. De verruiming van de aanwervingsgebieden ging nog verder dan in de late jaren ‟50: naast Spanjaarden en Grieken werden nu ook NoordAfrikanen - vnl. Marrokanen - en Turken aangetrokken. Dat was een gevolg van het grotendeels wegvallen van de traditionele arbeidsreserve in Zuid-Europa, waar vooral Italië in een sneltempo aan het industrialiseren was en daarmee zelf in voldoende tewerkstelling kon voorzien179. De migrantenpopulatie werd daarmee een stuk heterogener. De inschakeling van migratie in een ruimer demografisch beleid waarvoor er eerder al stemmen al waren opgegaan werd na 1961 officieel in het beleid opgenomen. De louter economische benadering en het 175

Le Rapport Sauvy sur le problème de l’économie et de la population en Wallonie, in: < http://wallonie.apinc.org/dossiers/fiches/histoire/rapport_Sauvy.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009. 176 CASTLES (S.). „The Guest-Worker in Western Europe - An Obituary‟ In: International Migration Review, 20 (1986), 4, p. 763. 177 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 219-220. 178 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, p. 685. 179 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, p. 16.

49

tijdelijksperspectief waar altijd zo de nadruk op was gelegd, kwam daarmee aan haar einde... Tot de volgende conjunctuurdip de kop op stak welteverstaan. De substantiële omvang het aantal migranten, alsook hun geografische spreiding over het grondgebied en hun aanwezigheid in veel meer sectoren maakte dat de hele vreemdelingenkwestie een plaats kreeg in het maatschappelijk debat. Naarmate de publieke opinie zich begon te positioneren over het te voeren beleid werd migratie ook steeds meer gepolitiseerd 180. Een andere belangrijke verandering was die van de vervanging van de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten door de Adviserende Raad voor de Immigratie in 1965, wat noodzakelijk was door de verruiming van het migrantenvraagstuk181. De sterke economische expansie van de Belgische economie, die de hoofdverantwoordelijke was voor het massale arbeidstekort, liet zich - net als voorheen - eerst voelen in de steenkoolsector. Ondanks de sanering ervan daalde het aantal werklozen in de industrie aan een razend tempo, evenals de voorraden, wat de mijnen ertoe bracht om vanaf september 1961 opnieuw om contingenten buitenlandse arbeiders te vragen182. De vakbonden, niet opgezet met het lopende saneringsprogramma, weigerden hiermee akkoord te gaan als er niet aan 2 cruciale eisen werd tegemoet gekomen. Ten eerste wilden ze geen leeftijdsgrens meer voor de aanwerving van Belgische mijnwerkers die bij een sluiting van hun bedrijf elders werk moesten zoeken, wat moest voorkomen dat oudere - en dus duurdere - werknemers op straat werden gezet en vervangen door goedkopere buitenlandse krachten. Hun tweede eis had betrekking op het medisch onderzoek dat diezelfde werknemers moesten ondergaan om hun geschiktheid voor het mijnwerk te bevestigen; het instellen van de beroepsmogelijkheid tegen een ongunstige uitslag moest een 2e garantie vormen tegen het afdanken van oudere Belgische werknemers183. Door een akkoord hierover tussen werkgevers en vakbonden kon de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten een gunstig advies toekennen, wat resulteerde in een rekrutering van meer dan 40.000 buitenlandse mijnwerkers tussen 1962 en 1966184. Daarnaast was er ook een clandestiene vorm van arbeidsmigratie op korte tijd heel gebruikelijk geworden: werkwilligen kwamen met een toeristenvisum het land binnen en

180

J. WRENCH, A. REA en N. OUALI. „Discrimination and Diversity‟. In: J. WRENCH, A. REA en N. OUALI, eds. Migrants, Ethnic Minorities and the Labour Market: Integration and Inclusion in Europe. Houndmills Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 1-2. 181 K. PITTOMVILS. „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, p. 436. 182 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 221-223. 183 Ibidem, pp. 223-224. 184 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, p. 35.

50

zochten tijdens hun verblijf een job, wat door de krapte op de arbeidsmarkt niet bijzonder moeilijk was. Hoewel deze praktijk - die de verplichting voor de werkgever om toestemming te vragen aan het Ministerie van Arbeid vooraleer een buitenlandse werkkracht naar België te halen omzeilde - in duidelijke overtreding was met de bepalingen in het KB van 1936185, werden de „illegale‟ werknemers niet langer uitgewezen. De economische nood aan extra arbeid was zo groot dat de regering toeliet dat hun toestand terplekke geregulariseerd werd door de uitreiking van de benodigde werkvergunning186. De vakbonden, die deze irreguliere vorm van immigratie als onwenselijk ervoeren, stelden daarop voor het betrokken artikel 3 van het Koninklijk Besluit van 31 maart 1936 te versoepelen voor de sectoren die met ernstige arbeidsschaarste kampten. Zo zou er tenminste een duidelijk legaal kader zijn voor de tot dan toe illegale migranten, die op die manier onttrokken werden aan de willekeurige behandeling van de Vreemdelingenpolitie. Uiteindelijk werd het omstreden artikel niet gewijzigd uit vrees voor een té liberale Vreemdelingenwet, maar de strafvordering werd wel geschrapt voor bepaalde nationaliteiten en bedrijfssectoren187. Dat betekende dat de clandestiene arbeidsmigratie officieel onwettig bleef, maar in de praktijk gedoogd werd door het ontbreken van vervolging. Intussen nam de arbeidsschaarste problematische afmetingen aan, verscherpt door de terugkeer van vele Italiaanse arbeiders naar hun vaderland door de sterk toegenomen werkgelegenheid in de noordelijke regio‟s Piëmonte, Lombardije, Ligurië, Veneto en Emilia Romagna188. In juli 1962 kondigde het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid aan dat de „volledige tewerkstelling‟ bereikt was: op het ogenblik van de mededeling waren er maar liefst 16.349 openstaande vacatures terwijl nog amper 15.877 mensen als werkloos geregistreerd stonden, met een netto werknemerstekort van 472 mensen tot gevolg189. In de metaal-, bouw- en houtsector en de horeca was het tekort aan arbeidskrachten ronduit nijpend. De regering kwam met 3 maatregelen op de proppen: zo werd de invoering van het part-time stelsel aangemoedigd om meer vrouwen van achter de haard en op de werkvloer te krijgen en de verlengde activiteit van pensioengerechtigden gestimuleerd. Het bleek onontbeerlijk om

185

E. DESLÉ. „Bouwen en wonen te Brussel (1945-1958): De moeizame uitbouw van de keynesiaanse welvaartsstaat en de rol van de mediterrane gastarbeiders‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 21 (1990), 3-4, p. 446. 186 F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-270. 187 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 224-225. 188 V. ZAMAGNI, The Economic History of Italy, 1860-1990, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 337378. 189 A. MARTENS, op. cit., p. 227.

51

ook massaal arbeidsvergunningen te gaan afleveren aan buitenlandse werkwilligen die, op vraag van het Verbond der Belgische Nijverheid nu ook buiten de traditionele wervingsgebieden werden gezocht. In de vijf volgende jaren werden zo meer dan 125.000 arbeidskaarten uitgereikt, waarvan nog „slechts‟ een derde voor de steenkoolmijnen bestemd was190. De arbeidskrachtproblemen bleven - onder meer door de concurrentie met de buurlanden, die zich in dezelfde situatie bevonden - echter zo acuut dat de Belgische economie dreigde terecht te komen in een hoge inflatiespiraal. Daarom adviseerde de Nationale Arbeidsraad de aantrekking van buitenlandse werknemers te bevorderen door de toekenning van de arbeidsvergunningen te versoepelen. De regering ging daarop over tot een vlottere regularisatie van arbeiders zonder arbeidspas of van wie de pas niet tijdig werd hernieuwd. Daarmee werd de spontane immigratie met behulp van toeristenvisa officieel aangemoedigd, ondanks de onwettelijkheid ervan191. Heel belangrijk was ook de inkorting van de termijn voor het bekomen van een arbeidsvergunning A - geldig voor onbeperkte duur en alle sectoren - van 10 tot 5 jaar bij KB van 20 juli 1967192. Een jaar later werden onderdanen van EEG-lidstaten bovendien volledig vrijgesteld van elk marktonderzoek voor hun tewerkstelling en kregen ze onmiddelijk een arbeidsvergunning A toegekend bij aankomst in België193. Naast het productievermogen van de migranten werd door de overheid vanaf 1961 ook actief het gebruik van hun voortplantingsvermogen nagestreefd als onderdeel van een breder demografisch beleid. In de jaren ‟50 was er al ongerustheid ontstaan over de vergrijzing van de Belgische bevolking en de demografische krimp in het Waalse landsgedeelte door het immer teruglopende geboortecijfer en de steeds langere levensduur. Als deze trend niet bijgestuurd zou worden, dan dreigde de druk van de oude inactieve populatie op de werkende jonge bevolking te groot te worden194. Enkel een drastische verhoging van de nataliteit zou op lange termijn volstaan om het aantal werkenden op peil te houden, maar aangezien er uit die hoek weinig hoopvolle signalen kwamen, keken de beleidsmakers uit naar alternatieve oplossingen. Het was hen niet ontgaan dat de vreemde arbeidskrachten die zich in België kwamen vestigen, vaak aan het hoofd van een kroostrijk gezin stonden. Hen aansporen om zich te laten vervoegen door hun echtgenotes en kinderen en hen zo permanent in de 190

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, p. 35. A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 231-232. 192 M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 157-159. 193 P. LEYS. De arbeidsmigratie in de EEG. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 1975, pp. 49-50. (promotor: M.A.G. van Meerhaeghe). 194 Le Rapport Sauvy sur le problème de l’économie et de la population en Wallonie, in: < http://wallonie.apinc.org/dossiers/fiches/histoire/rapport_Sauvy.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009. 191

52

Belgische samenleving te integreren kon een uitweg bieden uit de ontwrichte demografische situatie in bepaalde regio‟s van het land. Dat maakte een actief beleid voor gezinshereniging en integratie noodzakelijk en zou het migratiedossier moeten loskoppelen van puur economische noden195. Diverse rapporten over de demografische toestand van Wallonië riepen de regering effectief op de traditionele conjuncturele tewerkstellingspolitiek t.o.v. vreemdelingen te vervangen door een sterk immigratiebeleid van buitenlandse gezinnen, wat vooral aan Franstalige kant niet in dovemansoren viel. Zo riep de gouverneur van de provincie Luik de overheid op de herbevolking van Wallonië te laten primeren op economische motieven bij het uitzetten van de migratiepolitiek196. Ook de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten gaf in september 1963 een sterk signaal naar de regering door de wens uit te drukken dat het beleid de vestiging van buitenlandse arbeiders zou faciliteren door hen toe te laten om hun families hier te installeren. Uiteindelijk werd de vraag tot gezinsmigratie gesteund door zowel vakbonden als werkgevers, maar de nieuwe Rooms-rode regering Harmel hield zich in haar regeerverklaring van juli ‟65 opvallend op de vlakte over de kwestie. Ze nam zich voor de immigratie van buitenlandse werkkrachten te stimuleren, maar gaf daar geen andere motivering voor dan de uitbreiding van de actieve werkbevolking. Het demografische aspect, nl. de herbevolking van de Waalse provincies, was ondanks alles dus geen prioriteit geworden van de nieuwe regering, hoewel enkele maatregelen die nog door het kabinet Lefèvre waren ingevoerd van kracht bleven. Die voorzagen o.a. in de oprichting van provinciale onthaaldiensten in Luik, Limburg, Henegouwen en Namen om migranten wegwijs te maken inzake hun verblijf, tewerkstelling, huisvesting enz.. Ook moesten deze centra de eigen Belgische bevolking degelijk informeren over de immigratie en de eventuele problemen die die opleverde197. Belangrijker was echter de tegemoetkoming in de reiskosten die de overheid gaf aan gastarbeiders die hun gezin naar België lieten overkomen, een maatregel die de indruk wekte van een actief familiemigratiebeleid. Die vergoeding bedroeg 100% van de reiskosten voor EEG-onderdanen en 50% voor burgers van derde staten, voor beide categorieën op voorwaarde dat ze minstens 3 afhankelijke kinderen naar België haalden. Van deze gunstregeling maakten echter bitter weinig gezinnen gebruik - amper 1.500 van de 30.000 gerechtigden in 1965 en 1966 - door gebrekkige communicatie en de krappe termijn

195

DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als casestudy. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, p. 74. (promotor: R. Coolsaet). 196 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 233-238. 197 Ibidem, pp. 239-241.

53

van 90 dagen na aankomst in België waarin de transfer van het gezin moest gebeuren198. Hoe het ook zij, deze maatregelen waren er aanvankelijk op gericht om vooral de Waalse provincies er demografisch terug bovenop te helpen en dat was allerminst het geval: de migratiestromen gingen zich steeds in belangrijker mate op de nieuwe industriële centra in Vlaanderen en Brabant richten en ook de binnenlandse migratie werd tijdens de jaren ‟60 negatief voor Wallonië199. Op 20 december 1965 werd tenslotte de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten vervangen door de nieuw opgerichte Adviserende Raad voor de Immigratie (ARI), die door de verruiming van de migratieproblematiek buiten het louter economische aspect beter aangepast was aan de nieuwe uitdagingen m.b.t. integratie. Het nastreven van zowel economische - als demografische doeleinden vroeg immers een ruimere aanpak die stricto sensu buiten de bevoegdheid van de DCVA lag. De ARI kreeg niet enkel ruimere competenties - nl. het opzetten van studies en verlenen van adviezen m.b.t. alle migratiegerelateerde

kwesties

-

maar

ook

een

ruimere

samenstelling.

Naast

vertegenwoordigers van de diverse Ministeries (Tewerkstelling en Arbeid, Justitie, Binnenlandse Zaken, Landbouw, Economische Zaken, Openbare Werken, Sociale Voorzorg, Financiën en Huisvesting), vakbonden en werkgevers werden ook nog het Bureau voor Economische Programmatie, de Economische Raad voor Vlaanderen, de Conseil Economique Wallon en de provincies betrokken in de werking van de Adviserende Raad, die daarmee zo‟n 32 leden telde200. Met de oprichting van de ARI toonde het Belgische migratiebeleid een nooit eerder geziene openheid voor immigratie en integratie, die leek losgekoppeld te zijn van zuiver economische belangen. Amper enkele maanden later zou een economische recessie, waarbij naar de oude recepten werd teruggegrepen, een voortijdig einde maken aan dit nieuwe elan. Reeds eind 1964 werd in de steenkoolindustrie duidelijk dat de economie aan het vertragen was door de gestaag toenemende werkloosheid. Dat bracht de vakbonden ertoe om zich te verzetten tegen de verdere aanwerving van contingenten voor de mijnen, hoewel in de overige economische sectoren op dat moment de nood aan buitenlandse werkkrachten nog hoog bleef201. Door onenigheid over de kwestie in de toen nog functionerende DCVA trok de Minister van Arbeid het dossier naar zich toe en besliste om enkel voor de mijnbouw 198

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 241-242. 199 Ibidem, pp. 244-245. 200 PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, p. 436. A. MARTENS, op. cit., pp. 242-244. 201 Ibidem, pp. 245-246.

54

beperkingen in te stellen: vanaf 16 februari ‟65 werden de contingentstoekenningen opgeschort, evenals individuele werkvergunningen voor ondergronds mijnwerk en buitenlandse kompels die het land verlieten werden niet meer vervangen. Omdat de evolutie van de algemene conjunctuur op dat moment nog onduidelijk was en de andere arbeidsintensieve industrieën zoals de staal- en bouwsector geen onmiddelijke terugval in de werkgelegenheid verwachtten, bleven voor hen de geldende regels in voege202. Wel werd een mechanisme uitgewerkt waarbij buitenlanders die in België een job zochten met een toeristenvisum het land werden uitgezet als zij er niet in slaagden om meteen aan de slag te gaan. De wet van 1936 werd dus weer gedeeltelijk van kracht doordat werkwillige „toeristen‟ die zich zonder arbeidskaart bij het Plaatsingsbureau aanboden voor een job het bevel kregen het land te verlaten indien het bureau meende dat zij geen kans maakten om binnen de maand een betrekking te vinden203. Toeristen kregen bovendien aan de grens een rode stempel in het paspoort waardoor ze zich niet konden inschrijven in de gemeente waarin ze verbleven, tenzij geregulariseerd. Deze maatregelen moesten een afradend effect hebben op potentiële illegale arbeidsmigranten, met succes. Voor de werknemersorganisaties ging deze verstrenging niet ver genoeg, enerzijds omwille van de verhoogde concurrentie die de grote toevloed van buitenlandse arbeid veroorzaakte en anderzijds omdat illegale immigranten bij vroegtijdige werkloosheid niet uitkeringsgerechtigd waren en dreigden in de armoede of criminaliteit te belanden. De vakbonden wilden dan ook de terugkeer naar de strikte toepassing van het KB uit 1936 betreffende de uitwijzing van alle irreguliere arbeidsmigranten204. De werkgevers pleitten echter voor het behoud van het vigerende systeem dat hen toeliet voldoende personeel te vinden terwijl zij die geen kans maakten op werk nog steeds werden uitgewezen. De DCVA steunde de werkgevers, maar de vervangende Adviserende raad voor de Immigratie die de DCVA enkele weken later verving, ondernam wel stappen in de richting van een strenger migratieregime205. Ten eerste wou men komaf maken met het gedoogbeleid t.o.v. de tewerkstelling van vreemdelingen die België binnenkwamen met een toeristenvisum i.p.v. met een verblijfsvergunning o.b.v. een vooraf toegestane arbeidskaart. Zoals hierboven beschreven werd de wet uit 1936 nooit gewijzigd, maar omwille van de conjuncturele nood aan arbeiders 202

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 241-242. 203 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 78-80. 204 PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, pp. 436-440. 205 A. MARTENS, op. cit., pp. 247-248.

55

had men de overtreders ervan buiten vervolging gesteld en zonder veel problemen geregulariseerd. Meer dan 50.000 vreemdelingen van buiten de EEG hadden zich op die manier in België kunnen vestigen206. Door de economische terugval besliste de overheid om vanaf 1 april 1966 het KB van 31 maart 1936 opnieuw strikt toe te passen en alle buitenlanders die niet over de benodigde arbeidskaart bij hun aankomst in België beschikten, uit te wijzen, tenminste dat was de bedoeling207. Doordat potentiële inwijkelingen hier amper over geïnformeerd konden worden, ging de spontane immigratie zonder meer voort, wat een overgangsperiode noodzakelijk maakte. Over gans 1966 werden om die reden 19.000 arbeidsvergunningen bij immigratie alsnog uitgereikt terwijl de werkloosheidsgraad opnieuw boven de 5% steeg. Die snel oplopende werkloosheid bracht de bonden ertoe hun standpunt kracht bij te zetten, nl. om enkel nog georganiseerde en vooraf goedgekeurde immigratie toe te laten en regulier aangeworven vreemdelingen de eerste 6 maanden van hun tewerkstelling te beschermen tegen willekeurig ontslag208. Deze eis werd tenslotte door de Minister van Arbeid ingewilligd: vanaf 1 februari 1967 was het formeel verboden vreemdelingen tewerk te stellen zonder dat de voorafgaande toelating daarvoor was toegekend. Tot 1 maart ‟67 konden irreguliere migranten die vóór 1 februari een job hadden gevonden nog amnestie krijgen, maar daarna ging de deur onherroepelijk dicht voor de illegalen, uitzonderingen niet nagelaten. Tegen 1969 werd het aantal toegestane werkvergunningen bij immigratie daardoor gereduceerd tot nog amper 2.500209. Het beleid diende echter ook voor reguliere immigranten aangescherpt te worden, wat de regering Vanden Boeynants realiseerde met het KB betreffende de tewerkstelling van werknemers van vreemde nationaliteit van 20 juli 1967. Dit verving officieel het KB van 31 maart 1936, maar bracht in de praktijk geen grondige wijziging teweeg in het vigerende immigratiebeleid: het uitgangsprincipe bleef nog steeds dat vreemde werknemers niet in België konden tewerkgesteld worden zonder een voorafgaande vergunning210. Onderdanen van EEG-lidstaten bleven natuurlijk nog steeds vrijgesteld van deze verplichting. De opgelegde boetes bij overtreding werden weliswaar verlaagd, maar aangezien vooral de werkgever aansprakelijk werd gesteld zouden ze de effectiviteit van de wet ten goede komen. Punt van kritiek voor de vakbonden was de afschaffing van de Commissie van Beroep inzake 206

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 78-80. A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 248-250. 208 PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, pp. 436-440. 209 A. MARTENS, op. cit., pp. 251-252. 210 M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 157-159. 207

56

Vreemde Arbeidskrachten zonder dat de regering daarbij de Adviserende Raad voor de Immigratie - hoewel volledig bevoegd om hierover een advies uit te brengen - had betrokken. Die commissie had tot dan toe een onafhankelijk én bindend oordeel geveld over zaken waarin bezwaar was aangetekend tegen de weigering van een werkvergunning, maar werd nu vervangen door het arbitraire oordeel van de minister van Arbeid en Tewerkstelling. De vakbewegingen betreurden deze beslissing, omdat het een situatie creëerde waarin de overheid zowel belanghebbende partij als rechter was en zodoende de kans op een subjectief beroep ondermijnde211. Ter compensatie voerde de regering enkele versoepelingen door m.b.t. de toekenning en intrekking van arbeidsvergunningen middels het KB van 6 november 1967 en het Ministerieel Besluit van 19 december 1967. Zo konden erkende politieke vluchtelingen voortaan een arbeidskaart krijgen zonder dat de situatie op de arbeidsmarkt in acht werd genomen en aan houders van een arbeidskaart B (voor beperkte duur en 1 sector) werd de toestemming gegeven om toch van sector te veranderen bij langdurige werkloosheid212. Die versoepelingen werden een jaar later door de nieuwe regering Eyskens V alweer ter discussie gesteld omwille van de aanslepende recessie en de blijvend hoge werkloosheid. Kersvers minister van Arbeid en Tewerkstelling Major presenteerde een reeks voorstellen om „de immigratie aan te passen aan de huidige conjunctuur‟. Zo wou hij de sterk groeiende categorie van de inwonende dienstboden en dienstmeiden het recht op gezinshereniging en sectoriële mobiliteit ontzeggen zolang ze geen werkvergunning type A - dus na 5 jaar - hadden bekomen. Een tweede beperking moest volgens de minister bestaan in het afschaffen van de automatische toekenning van een arbeidspas van hetzelfde type als hun ouders aan afhankelijke migrantenkinderen ouder dan 15 jaar. Dergelijke maatregel zou de verblijfszekerheid van die kinderen op het spel zetten doordat zij dan zelf een aanvraag voor een werkvergunning, die onderworpen werd aan een arbeidsmarktonderzoek, zouden moeten indienen. Een laatste voorstel van Major was de uitwijzing van alle houders van een arbeidspas B of C die tijdens de geldigheidsduur ervan werkloos werden en er niet in slaagden om binnen de 2 maand na de verloopdatum een nieuwe betrekking te vinden. Die uitwijzing zou niet gedwongen gebeuren, maar op eigen initiatief door de werkloosheidsuitkering te beperken tot de duur van de werkvergunning vermeerderd met 2 maanden, waarna de betrokken vreemdeling zonder inkomen zou komen te zitten en geen andere keuze dan emigratie zou hebben. Dit derde en laatste hervormingsvoorstel van de regering, nl. het

211

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 252-256. 212 Ibidem, p. 256.

57

uitwijzen van buitenlandse werknemers bij werkloosheid, zou de klok terugdraaien naar de zuiver conjuncturele immigratiepolitiek van de jaren ‟40 en alle stappen op het vlak van gezinshereniging teniet doen213. In de Adviserende Raad voor de Immigratie werd het hele programma-Major verworpen, vooral onder druk van de vakbonden die de uitwijzing van vreemde arbeidskrachten bij werkloosheid onaanvaardbaar vonden. Het ACV gaf aan de hele zaak zowel nationale - als internationale ruchtbaarheid, wat voor een storm van protest zorgde214. De regering trok daarop het voorstel m.b.t. de uitwijzing van werkloze houders van een werkvergunning type B in, maar de voorgestelde maatregelen voor huispersoneel en de kinderen van vreemde werknemers bleven wel overeind en werden van kracht in de loop van 1969215. Het KB van 5 mei 1970 maakte bovendien de toekenning van een werkvergunning afhankelijk van het sluiten van een arbeidscontract van 1 jaar: De arbeidskaart die hiermee verkregen werd dekte dan ook slechts het verblijf van de werknemer gedurende dat jaar en werd niet langer automatisch hernieuwd. Ieder jaar werd een arbeidsmarktonderzoek gevoerd en enkel indien dit positief was én de werkgever bereid was het arbeidscontract te vernieuwen, werd de werkvergunning voor een jaar verlengd. Deze maatregel moest er voor zorgen dat werkloos geworden buitenlanders vrijwel onmiddelijk het land moesten verlaten en niet meer ten laste van de Belgische staat bleven zoals dat het geval was toen de arbeidskaarten - en dus ook de verblijfsvergunning - voor een langere periode werden uitgereikt216. Voordeel was dan wel weer dat migranten telkens voor de periode van een jaar bestaanszekerheid genoten, daar ze bij werkloosheid tot de vervaldatum van hun werkvergunning - hooguit enkele maanden - recht hadden op een uitkering. Het beleid werd dus strenger, maar duidelijker. Dit betekende echter wel dat het bekomen van een arbeidsvergunning A en dus ook permanent verblijfsrecht haast onmogelijk werd in economisch zwakke tijden: de kans dat een buitenlandse werknemer erin slaagde 3 opeenvolgende jaren - tijdens de hoogconjunctuur van de jaren ‟60 was de wachttermijn voor een vergunning type A onder bepaalde voorwaarden teruggebracht tot amper 3 jaar - een

213

PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, pp. 440-445. 214 Ibidem, pp. 449-455. 215 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 256-260. 216 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 79-80.

58

verlenging van zijn arbeidskaart type B te bekomen, was in de turbulente jaren ‟70 immers bijzonder klein217. Tot slot kunnen we stellen dat de besproken verruiming van het gastarbeidersbeleid en het heftige debat erover gezorgd heeft dat migratie vanaf de jaren ‟60 doorgebroken is als maatschappelijk probleem. De publieke opinie kon niet langer afgeschermd worden van de vreemdelingenkwestie omdat die nu ook numeriek zichtbaar geworden was en zich over het hele grondgebied en in alle geledingen van de samenleving verspreid had218. Migratie was nl. geen puur economische zaak meer van een beperkt aantal jonge mannen die in zware sectoren werden ingezet, maar ook van hele buitenlandse families die in de Belgische maatschappij moesten geïntegreerd en geassimileerd worden. Het was dan ook niet toevallig dat het eerste wetsvoorstel omtrent de bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven misdaden tot stand kwam in 1966219. De vrij radicale positionering van enerzijds de vakbonden en anderzijds de werkgevers bij de uittekening van het beleid kan verklaard worden door de integratie van de migratiekwestie in de nieuwe strijd tussen arbeid en kapitaal die in de late jaren ‟60 losbrak toen duidelijk werd dat de Keynesiaanse welvaartsstaat onder druk was komen te staan.

Dat was een onvermijdelijk gevolg geweest van de

voortschrijdende contractualisering van de klassenverhoudingen die was ingesteld met het Sociaal Pact in 1944. De sociale vrede was in de naoorlogse periode op die manier bewaard door de integratie van de vakbonden in het georganiseerde kapitalisme, waardoor de de syndicaatsbureaucratie voorgedetermineerd was in haar eisen en het algemeen belang vaak boven dat van de loonwerkers was gaan stellen, met een verwijdering van de basis tot gevolg220. Bij de economische terugval na 1968 resulteerde dat in een reeks spontane verzetsacties van de militanten zelf, vooral in de uitdovende kolensector, waar duizenden banen verloren gingen. Omdat de zware sectoren het hardst getroffen werden door de recessie speelden de buitenlandse werknemers hier een belangrijke rol in en slaagden er zo in een aantal eisen omtrent hun statuut op de agenda van de vakbonden te krijgen221. De samenleving werd op dat moment geconfronteerd met diverse protestbewegingen, o.a. tegen het 217

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 261. 218 J. WRENCH, A. REA en N. OUALI. „Discrimination and Diversity‟. In: J. WRENCH, A. REA en N. OUALI, eds. Migrants, Ethnic Minorities and the Labour Market: Integration and Inclusion in Europe. Houndmills Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 1-2. 219 DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 246-247. 220 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335. 221 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 83-101.

59

ongebreidelde materialisme, de Vietnamoorlog en de ondergeschikte positie van de vrouw; het valt daarom niet te verbazen dat binnen diezelfde maatschappij eveneens stellingen werden ingenomen omtrent migratie. Vooral de vakbonden slaagden erin de publieke opinie voor hun zaak te mobiliseren en konden zo de bovenvermelde sociale eisen doordrukken, zoals het recht op staking en syndicale verkiesbaarheid voor buitenlandse werknemers. Door hun extreem afwijkende standpunten omtrent immigratie hoeft het niet te verwonderen dat het tot zware confrontaties kwam tussen werkgevers, syndicaten - gedwongen tot nieuwe strijdbaarheid door spontane stakingen - en regering, toen laatstgenoemde vanaf 1967 opnieuw

wou

overgaan

tot

een

strikt

conjuncturele

tewerkstellingpolitiek

voor

vreemdelingen222. 3.2.6. De crisis van de jaren ’70: teloorgang van de industriële economie en migratiestop De vroege jaren ‟70 brachten geen verbetering in de economische situatie, integendeel, ze diepten de crisis van de subsidiemechanismen van de keynesiaanse welvaartsstaat nog verder uit via de blijvend hoge werkloosheid en de immer teruglopende staatsinkomsten223. De wereldeconomie raakte bovendien ernstig gedestabiliseerd door het einde van het Bretton Woods-regime, dat sinds 1944 alle nationale valuta had gelinkt aan de dollar, die op zijn beurt tegen een vaste pariteit aan de Amerikaanse goudvoorraad was gekoppeld224. De monetaire stabiliteit die dit met zich meebracht, had aanzienlijk bijgedragen aan de snelle wederopbouw van de Europese economieën na Wereldoorlog II. Het systeem had één groot zwaktepunt, nl. dat het enkel overeind kon blijven bij een integer en stabiel monetair beleid door de Federal Reserve en net daar begon het goed fout te gaan vanaf het einde van de jaren ‟60. Al sinds de jaren ‟50 waren er aanzienlijk meer dollars in omloop gebracht dan de Amerikaanse goudreserves konden dekken, wat niet heel problematisch was zolang andere staten die niet massaal gingen converteren in de gegarandeerde hoeveelheid goud. Om de enorme begrotingstekorten ten gevolge van de geldverslindende oorlog in Vietnam en het Great Society-programma van president Johnson te verzachten, ging de Amerikaanse Centrale Bank echter over tot het massaal bijdrukken van dollars, wat onder meer de Europese landen erg 222

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 265-266. T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp. 540545. 223 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 335-343. 224 R.R. PALMER, J. COLTON en L. KRAMER, eds, A History of the Modern World, Boston, McGraw-Hill, 2002, p. 869.

60

zenuwachtig maakte over de waarde van hun dollarreserves. Veel regeringen koppelden daarop hun nationale munten los van de overgewaardeerde dollar en gingen hun eigen reserves van de munt inruilen tegen de gegarandeerde goudhoeveelheid. Daar amper 25% van die tegoeden kon gedekt worden door de aanwezige goudreserves betekende dat de facto het einde van Bretton Woods. De directe weerslag op de wereldeconomie was dat nationale munten opnieuw volatiel werden en zo een zware beurscrash in 1973-1974 induceerden225. De oliecrises van 1973 en 1979 zorgden bovendien voor hallucinante stijgingen van de olieprijs op de internationale markten, wat zware economische schade aanrichtte in Europa en NoordAmerika226. In België betekende de zware recessie die er het gevolg van was het definitieve einde van de steenkoolindustrie, waarin tienduizenden banen verloren gingen 227. Op dat moment bleek ook hoe kwetsbaar de Belgische economische structuur was, die weinig geëvolueerd was en tot dan toe gericht was geweest op de productie en export van half afgewerkte producten met een relatief laag rendement. De reconversie naar een postindustriële economie voltrok zich voornamelijk in Vlaanderen en Brussel en deed het economische zwaartepunt definitief van zuid naar noord verschuiven: de Waalse industriebekkens pasten niet langer in de post-industriële fase die de wereldeconomie was ingetreden, nl. die van technologie en diensten228. De verdere toename van de werkloosheid in de vroege jaren ‟70 verharde het standpunt van de vakbonden dat nieuwe aanwervingen van buitenlandse werknemers uit den boze waren. De maatregelen die waren genomen om enerzijds de aangroei van de migrantenpopulatie in te dijken via beperkingen op gezinshereniging en anderzijds om remigratie te stimuleren bleven gehandhaafd en werden strikter uitgevoerd229. Gezien het grote arbeidsoverschot op de nationale arbeidsmarkt werden er nog amper nieuwe arbeidsvergunningen afgeleverd aan buitenlandse werkwilligen, wat de immigratie - want die bleef ondanks alles doorgaan - voor een groot deel in de illegaliteit bracht nu zgn. „arbeiderstoeristen‟ niet langer geregulariseerd werden230. Dat die vreemdelingen clandestien konden worden tewerkgesteld, bewees dat het

225

R. MEESE. „Currency Fluctuations in the Post-Bretton Woods Era‟. In: Journal of Economic Perspectives, 4 (1990), 1, pp. 117-134. 226 W.C. MCWILLIAMS en H. PIOTROWSKI, The World Since 1945: A History of International Relations, Londen, Lynne Rienner Publishers, 2005, pp. 261-262. 227 T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp. 501-503. 228 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 343-351. 229 PITTOMVILS (K.). „Het ABVV, internationale arbeidsmigraties en 'gastarbeiders' in de periode 1960-1974: internationalisme versus nationale verdediging‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 27 (1997), 3-4, pp. 438-440. 230 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 36-37.

61

Belgische productiesysteem een structurele nood had aan goedkope arbeid die niet verricht werd door de eigen bevolking, ondans de hoge werkloosheidsgraad231. Naast de substantiële groei van het aantal illegalen bleef echter ook de reguliere immigratie aanhouden, vnl. via gezinshereniging - die mede onder druk van de Waalse demografische agenda overeind bleef en de asielprocedure. Ook werden er nog steeds werkvergunningen afgeleverd aan bepaalde categorieën van gespecialiseerde werknemers, zoals technici, ingenieurs etc.232. Het samenvallen van de implosie van Bretton Woods, de keldering van de beurzen en het uitbreken van de eerste oliecrisis in 1973 maakte de economische vooruitzichten uiteindelijk zo slecht dat de Belgische regering besloot om vanaf 1974 de immigratiestop in te voeren voor alle economische inwijking, uitzonderingen voor knelpuntberoepen niet nagelaten233. Vooral de vakbonden waren tevreden met deze beslissing en de werkgevers staakten uiteindelijk hun verzet, omdat de traditioneel hoge nood aan ongeschoolde arbeid snel afnam, niet enkel door de crisis, maar ook door de economische reconversie naar nieuwe sectoren die niet meer in hoofdzaak teerden op dat type arbeid. Bovendien zorgde illegale immigratie ervoor dat bedrijven die het nodig hadden nog steeds beroep konden doen op buitenlandse werknemers, zij het in een „alternatief‟ arbeidscircuit234. Als gebaar van goede wil en vanuit humanitaire overwegingen werd familiale migratie niet afgeschaft: de regering meende dat het niet meer dan menselijk was om aan de buitenlandse arbeidskrachten die zich de voorbije 3 decennia in België hadden gevestigd de kans te geven zich te laten vervoegen door hun gezin om hen als geheel te integreren in de Belgische samenleving. Doordat er geen nieuwe arbeidsmigranten meer konden bijkomen, werd verwacht dat die gezinshereniging uitdovend zou zijn: enkel de reeds aanwezige families zouden er beroep op doen en op termijn volledig assimileren235. Bij een groot deel van 2e generatie-migranten - overwegend afkomstig uit Noord-Afrika en Turkije - ontwikkelde zich echter de gewoonte om een huwelijkspartner uit hun vaderland te zoeken en naar België over te brengen. Deze praktijk gaat nog steeds door tot op heden en is de voornaamste „gate‟ geworden waarlangs migranten nog steeds regulier

231

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 36-37. A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 34. 233 S. SPENCER, The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change, Oxford, Blackwell, 2003, pp. 25-26. DE GENDT (N.). Internationale migratie. De recente migratiestromen naar België en Nederland als case-study. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2003, p. 77. (promotor: R. Coolsaet). 234 M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., pp. 37-38. 235 A. GEDDES, The Politics of Migration and Immigration in Europe, Londen, Sage Publications, 2003, p. 109. B. NASCIMBENE, ed., Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries, Milaan, Giuffrè Editore, 2001, s.p. 232

62

het land binnenkomen236. Hoewel erg omstreden en in vraag gesteld, genieten onderdanen van bepaalde landen nog steeds een voorkeursregime m.b.t. gezinshereniging zoals dat in de bilaterale akkoorden van de jaren ‟50 en ‟60 werd overeengekomen237. Om het probleem van de illegale werknemers - vnl. Marrokanen en Turken - op te lossen ging het oranje-blauwe kabinet Tindemans vanaf augustus ook over tot de regularisatie van een groot deel van deze arbeiders. De idee achter deze eenmalige schoonmaakoperatie was om wie binnen was, binnen te laten in een duidelijk legaal statuut, terwijl voor potentiële migranten de deur onherroepelijk dicht ging238. Ook de vakbonden hadden hiervoor geijverd om de aanwezige werknemers in de reguliere arbeidsmarkt en dus onder syndicaal toezicht te brengen, waar ze geen oneerlijke concurrentiefactor konden vormen. Een aanvullende maatregel was de invoering van het leefloon in 1974, dat geregulariseerden die niet uitkeringsgerechtigd waren voor de sociale zekerheid door hun illegale arbeidsvoorgeschiedenis de kans moest bieden om aan de zwarte arbeidsmarkt te ontsnappen239. Dit maakte echter geen einde aan de clandestiene immigratie, daar de irreguliere tewerkstelling welig bleef bloeien door de voordelen die ze bood aan de werkgevers. Buiten lagere uurlonen betaalden ze immers ook geen sociale bijdragen voor deze illegale werkers, met als gevolg dat de officieel gereglementeerde

arbeidsmarkt

steeds

meer

terrein

verloor

in

het

Belgische

productiesysteem240. Het zou in de late jaren ‟70 trouwens één van de speerpunten worden van het opkomende neoliberalisme, dat via belastingverlaging op de officiële tewerkstelling die zwarte markt meende te kunnen liquideren241.

3.2.7. België na de migratiestop: Europese burgers vs. derdelanders en de verschuiving naar gezinshereniging en asiel Het afkondigen van de immigratiestop in 1974 maakte zoals hierboven gezegd allesbehalve een einde aan de instroom van buitenlanders in België. Ondanks de stopzetting van de actieve rekrutering in het buitenland werden in de periode 1974-1984 nog meer dan 100.000 werkvergunningen uitgereikt, waarvan een derde aan nieuwkomers242. Dat België zijn

236

J. LIEVENS. „Family-Forming Migration from Turkey and Morocco to Belgium: The Demand for Marriage Partners from the Countries of Origin‟. In: International Migration Review, 33 (1999), 3, pp. 717-742. 237 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, pp. 34-36. 238 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 37-38. 239 W. VAN EECKHOUTTE, Sociaal Zekerheidsrecht, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2004, pp. 343-344. 240 M. AERTS en A. MARTENS, op. cit., p. 38. 241 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 343-351. 242 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., p. 35.

63

grenzen niet volledig kon sluiten had een dubbele oorzaak: enerzijds voorzag de wetgeving in de mogelijkheid om alsnog een werkvergunning uit te reiken aan bepaalde technici, ingenieurs en andere categorieën van werknemers die schaars bleken op de nationale arbeidsmarkt en anderzijds was de Belgische overheid de absolute controle verloren over de tewerkstelling van EEG-onderdanen. Door de uitbreiding van het principe van vrij arbeidsverkeer van mijnwerkers en staalarbeiders uit de late jaren ‟50 naar alle staatsburgers van de Gemeenschapsleden, konden deze laatsten vrij in België wonen en werken zonder dat daar een marktonderzoek aan vooraf ging; bij registratie kregen ze immers meteen de EEGequivalent van de werkvergunning type A afgeleverd, d.w.z. voor alle sectoren en onbepaalde duur. Dat vrij verkeer van arbeid heeft in de economisch vrij homogene EEG nooit uitgesproken migratiestromen naar één of meerdere landen gegenereerd: de instroom aan EEG-onderdanen evenaarde meestal de uitstroom van Belgen naar andere EEG-lidstaten, waardoor het voor België in se om een nuloperatie ging243. Via voorgaande overblijvende reguliere kanalen voor economische immigratie bleven er dus jaarlijks nog steeds zo‟n 3.000 nieuwkomers in België bijkomen, naast de ca. 7.000 vreemdelingen die jaarlijks hun verblijfsen werkvergunning hernieuwden, een gemiddelde dat tot diep in de jaren ‟90 stabiel bleef244. Kijken we naar de aangroei van de totale Belgische bevolking, dan valt het op dat die tussen 1970 en 1990 met iets meer dan 300.000 mensen is aangegroeid, waarvan amper een 60.000tal arbeidsmigranten. Aangezien we werken met officiële statistieken - waarin de illegale immigratiepopulatie dus niet is opgenomen - betekent dat concreet dat gedurende de periode van 20 jaar maar liefst 75 à 80% van de legale inwijkelingen geïmmigreerd zijn via een andere procedure dan die voor tewerkstelling, nl. asiel en gezinshereniging245. Het te voeren beleid omtrent deze 2 migratievormen werd herzien in de Vreemdelingenwet van 15 december 1980, die een algemeen juridisch kader voor gezinshereniging opzette naast de gunstregelingen voorzien in de diverse bilaterale overeenkomsten uit de jaren ‟50 en ‟60 en tevens vastomlijnder criteria voor de toekenning van het asielzoekersstatuut omvatte246. De

243

G. BASCOUR. De EEG en de arbeidsmigratie. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 1970, pp. 54-59. (promotor: M.A.G. Van Meerhaeghe). 244 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 35. 245 België - Loop van de bevolking, in: < http://www.statbel.fgov.be/figures/d22_nl.asp >, geraadpleegd op 06.07.2009. Migratiebalans van Belgen en vreemdelingen in België van 1970 tot 2003, in: < http://www.dofi.fgov.be/nl/statistieken/belgian%20migration%20point/migratiebalans%20van%20Belgen%20en %20vreemdelingen%20in%20Belgi%C3%AB%20van%201970%20tot%202003.pdf >, geraadpleegd op 06.07.2009. 246 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., op. cit., pp. 34-35.

64

algemene regel voor familiale migratie werd dat alle niet-EEG-onderdanen met een verblijfsvergunning van minstens 3 maanden konden vervoegd worden door hun meerderjarige huwelijkspartner en minderjarige kinderen. Deze kregen dan het verblijfsrecht voor maximaal 1 jaar, verlengbaar in functie van de verblijfstitel van hun in België residerende partner of ouder, en pas later kon hen eventueel een permanente status worden toegekend247. Over de nieuwe regels voor gezinshereniging en asiel zullen we hier niet verder uitweiden, aangezien ze losgekoppeld zijn van de arbeidsmigratie. Tijdens de jaren ‟80 vierde het neoliberalisme wereldwijd hoogtij en met de komst van de PVV in de nationale kabinetsformaties tussen 1981 en 1988 vormde België daar geen uitzondering op. De globale economie, aangevuurd door de voortschrijdende liberalisering van de wereldmarkt, groeide in sneltempo en zorgde voor de opkomst van de zgn. Aziatische Tijgers. West-Europa plukte, net als de VS, de vruchten van die versnelde groei van de wereldeconomie, maar kon toch niet verhinderen dat de werkloosheidsgraad relatief hoog bleef ten opzichte van de gouden jaren ‟60248. De algemene tendens tot liberalisering en privatisering zorgde voor zware sociale conflicten tussen overheid en syndicaten, die de jobs en sociale bescherming van duizenden werknemers bedreigd zagen. Van aanzienlijke belastingsverminderingen en afbraak van de sociale programma‟s zoals in de VS was er in België geen sprake, daar het sociale overlegmodel daar geen ruimte voor liet, zeker op een moment dat de werkloosheid maar moeizaam daalde249. Een heropstart van de actieve arbeidsmigratie werd niet langer overwogen omwille van de grootschalige heroriëntering van de Belgische economie, de beperkter tewerkstellingskansen en de verdere ontwikkeling van de illegale tewerkstelling als uiterst voordelige arbeidsreserve voor de bedrijfswereld. Het debat erover kwam ook amper aan bod in de felle machtsstrijd tussen vakbonden enerzijds en de bedrijfswereld en regering anderzijds250. Migratie als maatschappelijk vraagstuk in zijn geheel werd bovendien gedomineerd door de discussie of de significant stijgende aantallen inactieve (familie)migranten en asielzoekers al dan niet wenselijk waren voor de Belgische samenleving. Het is ook in deze periode dat het Vlaams Blok, opgericht in 1978, aan een voorzichtige opmars begint met de eis van „de terugkeer van de overgrote meerderheid der 247

H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, p. 123. 248 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 343-351. R.R. PALMER, J. COLTON en L. KRAMER, eds, A History of the Modern World, Boston, McGraw-Hill, 2002, pp. 968-976. 249 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, op. cit., pp. 351-356. 250 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 37-38.

65

niet-Europese gastarbeiders naar hun eigen vaderland en dit binnen een redelijke termijn‟ en zo van asiel en migratie een blijvend heet hangijzer maakten251. De ontwikkelingen in de late jaren ‟80 zouden uiteindelijk een nieuwe migratiegolf naar West-Europa op gang brengen, nl. vanuit Oost-Europa en de Balkan. De neoliberale spiraal waarin de wereldeconomie terecht gekomen was had duidelijk gemaakt dat de communistische planeconomie en politieke structuur van de Sovjet-Unie en haar satellietstaten het niet meer kon halen tegen het kapitalistische systeem van de liberale democratieën in het Westen. Ondanks pogingen om meer openheid te creëeren middels de glasnost en perestrojka hield de Sovjet-Unie op Kerst 1991 op te bestaan en ruimde plaats voor het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, terwijl de meeste Oost-Europese landen kozen voor een parlementair democratische koers richting Europa252. Met het vallen van het Ijzeren Gordijn waagden vele Oost-Europeanen de reis naar West-Europa om er als vluchteling erkend te worden. Daar was wel degelijk een grond voor, omdat er in de jaren ‟90 o.a. in de Baltische staten een sterke discriminatie bestond binnen de multi-etnische samenleving die de Sovjet-Unie had achtergelaten. In de Balkan jaagden de etnische zuiveringen tijdens de Bosnische oorlog eveneens tienduizenden mensen op de vlucht, net zoals dat het geval was in de Kaukasus, waardoor West-Europa in de vroege jaren ‟90 - met 1993 als uitschieter - te maken kreeg met een echte toevloed aan asielzoekers253. Om verdoken economische immigratie via de asielprocedure te bestrijden vond er een gevoelige verstrenging van de criteria plaats, ook in België. De groei van de Europese economieën herstelde zich in de late jaren ‟90 - na de zwakke start van het decennium in navolging van de beurscrash in ‟87 en de Golfoorlog in „91 - en schakelde een versnelling hoger door de politieke stabilisering die het einde van de Koude Oorlog met zich had meebracht en de sterk gedaalde olieprijs254. De sterke economische groei en veranderende arbeidsmarkt maakten dat tegen het einde van de jaren ‟90, in volle hoogconjunctuur, de wet op de tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten hervormd werd. Het KB van 30 april 1999 verving het KB van 20 juli 1967, maar behield nog steeds het basisprincipe dat in 1936 was ingesteld, nl. dat buitenlandse werknemers niet in België tewerkgesteld mogen worden zonder voorafgaande 251

DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 247-253. 252 W.C. MCWILLIAMS en H. PIOTROWSKI, The World Since 1945: A History of International Relations, Londen, Lynne Rienner Publishers, 2005, pp. 484-502. 253 B. NASCIMBENE, ed., Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries, Milaan, Giuffrè Editore, 2001, s.p. 254 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 374-390.

66

toelating onder de vorm van de arbeidsvergunning. Naast de vrijstelling voor EU-onderdanen werden er een aantal uitzonderingen ingevoerd om de tewerkstellingsprocedure voor bepaalde categorieën werknemers te vereenvoudigen: hooggekwalificeerde buitenlanders zouden voortaan op flexibeler wijze hun werkvergunning voor 4 jaar of zelfs een langere periode kunnen verlengen255. Ook werd de verplichting om over een arbeidspas te beschikken afgeschaft voor een grotere groep mensen: naast EU-burgers verviel de vergunningsplicht ook voor residenten met een permanente verblijfsstatus, topsporters, academisch personeel en onderzoekers, bepaalde verstrekkers van diensten enz.. Een uitbreiding van het vergunningensysteem moest de groep die in aanmerking kwam voor tewerkstelling verder differentiëren om optimaal aan de nieuwe noden van de arbeidsmarkt tegemoet te kunnen komen en terzelfdertijd de immigratiestop te handhaven voor diegenen die geen economische meerwaarde bieden256. Naast de vergunning type A, geldig voor alle sectoren en van onbepaalde duur, en type B, voor een welbepaalde job op jaarbasis, werd nu ook de vergunning

C

ingevoerd

voor

asielzoekers,

buitenlandse

werkstudenten,

tijdelijk

geregulariseerden en slachtoffers van mensensmokkel. Deze vergunning C geeft het recht op tewerkstelling in meerdere betrekkingen, maar is beperkt in de tijd: ze moest toelaten mensen met een onzeker of tijdelijk verblijfsstatuut te laten werken tot ze meer duidelijkheid hebben over hun toekomst in België257. Deze aangepaste regelgeving moest het Belgische arbeidsmigratiebeleid klaarstomen voor de 21e eeuw en had als direct gevolg dat het jaarlijkse netto-migratiecijfer meer dan verdubbelde, nl. van ca. 14.000 in 2000 naar meer dan 35.000 in 2001258. Natuurlijk hebben ook de sterk aantrekkende economie en de verdere groei van de immigratie via gezinshereniging hier een groot aandeel in. De meest recente ontwikkeling die van belang is geweest voor de Belgische arbeidsmarkt is de toetreding van 10 Centraal- en Oost-Europese landen tot de Europese Unie en de gemeenschappelijke arbeidsmarkt op 1 mei 2004259. Uit vrees voor een overrompeling van de nationale arbeidsmarkten van de „oude‟ Unie door werklustigen uit de nieuwe lidstaten werd een overgangsregeling voorzien die normaliter zou aflopen op 30 april 2006. Tot dan konden de lidstaten individueel beslissen of ze hun arbeidsmarkt zouden opengooien voor de 255

A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 35. 256 Ibidem, p. 35. 257 Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg - Tewerkstelling van buitenlandse werknemers, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=4888 >, geraadpleegd op 08.07.2009. 258 België - Loop van de bevolking, in: < http://www.statbel.fgov.be/figures/d22_nl.asp >, geraadpleegd op 06.07.2009. 259 S. DEVRIESE. Arbeidsmigratie ten gevolge van de uitbreiding van de Europese Unie. Gent (onuitgegeven licenciaatsverhandeling Universiteit Gent), 2007, p. 73. (promotor: K. Schoors).

67

voormalige Oostbloklanden of niet. België besloot uiteindelijk om zijn markt te blijven afschermen tot 30 april 2009 - de uiterste deadline voor de overgangsperiode - om voldoende de tijd te hebben om enkele controlemechanismen te installeren die moesten voorkomen dat het vrij verkeer van arbeid zou misbruikt worden om mensen hier te werk te stellen tegen loons- en arbeidsvoorwaarden die veel lager liggen dan in ons land. Vanaf mei 2006 ging de deur wel al op een kier, nl. voor de zgn. „knelpuntberoepen‟ waarvoor er een ernstig tekort heerst op de Belgische arbeidsmarkt. Voor Vlaanderen - tewerkstelling en aflevering van werkvergunningen zijn bevoegdheden van de gewesten - gaat het o.a. om ingenieurs, vrachtwagenchauffeurs, loodgieters, metsers enz.. Voor deze vacatures werd dan ook een eenvoudiger procedure voorzien om de benodigde werkvergunning te bekomen: het voorafgaand marktonderzoek en het geneeskundig attest vielen weg, de werknemer mocht al in België verblijven op het moment van de aanvraag en de werkgever kon de aanvraag rechtstreeks naar de bevoegde Vlaamse dienst sturen, die zich ertoe verbond om deze binnen de 5 werkdagen te verwerken. Dankzij deze verkorte procedure kwamen al enkele duizenden Oost-Europese werknemers België binnen en verwacht wordt dat hun aantal nog sterk zal stijgen sinds de Belgische arbeidsmarkt sinds 1 mei 2009 volledig opengegaan is, behalve voor Roemenië en Bulgarije260. De liberalisering van het arbeidsmigratiebeleid via het KB van 30 april 1999, de herzieningen ervan en de openstelling van de knelpuntvacatures voor Oost-Europeanen worden gezien als de voornaamste reden voor de explosieve groei van het aantal immigranten tijdens de afgelopen 10 jaar. Terwijl er in 1998 nog een positief migratiesaldo was van ruim 11.000 personen, is dat in 2007 al opgelopen tot meer dan 55.000. Het kantelmoment van die spectaculaire aangroei-evolutie ligt in de periode 2000-2001, m.a.w. op het moment dat het KB van april ‟99 van kracht is geworden261. Even opmerkelijk is de verdubbeling van de natuurlijke aangroei van de Belgische bevolking in dezelfde periode dankzij een aanzienlijke stijging van de nataliteit en een matige daling van het sterftecijfer. Het aantal asielaanvragen is door de strengere criteria en het afschaffen van de financiële steun het afgelopen decennium dan weer fors teruggelopen, in tegenstelling tot het aantal mensen dat het land binnenkomst via gezinshereniging, ook al is sinds 2006 de strijd tegen

260

Tewerkstelling van nieuwe EU-onderdanen: overgangsmaatregelen, in: < http://www.werk.be/wg/werknemers_buitenlandse_nationaliteit/tewerkstelling_nieuwe_euonderdanen/overgangsfase_nieuwe_toetreders.htm? >, geraadpleegd op 15.07.2009. 261 België - Loop van de bevolking, in: < http://www.statbel.fgov.be/figures/d22_nl.asp >, geraadpleegd op 06.07.2009. A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 35.

68

schijnhuwelijken gevoelig opgevoerd262. Als deze trends zich doorzetten zal de Belgische bevolking op korte - en middellange termijn een forse toename kennen die nagenoeg volledig op rekening van arbeids- en gezinsmigratie zal komen te staan. De belangrijkste vraag die we ons dan ook kunnen stellen is of arbeidsimmigratie in België aan een 2e adem begonnen is, zeker nu er vooral aan liberale zijde weer stemmen opgaan om een attractief beleid op poten te zetten naar Amerikaans voorbeeld, nl. de aantrekking van hooggekwalificeerde werknemers, ook van buiten de Europese Unie. De verruiming van de mogelijkheden om economisch te migreren naar ons land gedurende de afgelopen 10 jaar wekt alvast die indruk. Anderzijds kunnen we er niet om heen dat Europa een steeds grotere rol opeist in het hele migratiedebat: belangrijke stappen zijn gezet met de creatie van de interne Europese arbeidsmarkt en enkele maatregelen die de aanzet hebben gegeven voor een gemeenschappelijk asielbeleid. Voorstellen voor de invoering van een Europese „blue card‟ als onderdeel van een pakket maatregelen om de Lissabon-doelstellingen te halen en van Europa ‟s werelds eerste kenniseconomie te maken, wijzen er op dat de toekomst van het Belgische arbeidsmigratiebeleid wellicht eerder aan het Luxemburgplein zal liggen dan in de Wetstraat.

3.3. Juridisch kader van het Belgische arbeidsmigratiebeleid 3.3.1. Bevoegde instanties na 1945 De uitvoerende bevoegdheid voor de wetgeving inzake het toezicht op - en de controle van vreemdelingen is altijd een speelbal geweest tussen de twee federale departementen Binnenlandse Zaken en Justitie, al sinds de onafhankelijkheid in 1830. Het Bestuur Openbare Veiligheid, waaronder migratie ressorteerde, werd bij Koninklijk Besluit van 9 januari 1832 overgeheveld van het Ministerie van Binnenlandse Zaken naar Justitie. Enkele wissels tijdens de jaren ‟30 niet nagelaten, bleef de minister van Justitie gedurende de hele 20e eeuw bevoegd voor het vreemdelingenbeleid, uitgevoerd door twee diensten263. Het toezicht op de binnenlandse verplaatsingen van vreemdelingen en hun verblijfplaats werd uitgeoefend door de diensten van de Vreemdelingenpolitie, die later werd omgevormd tot de huidige Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ). Deze Vreemdelingenpolitie als tweede directie binnen de Openbare Veiligheid kwam pas tot stand na de Eerste Wereldoorlog, toen 262

A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, pp. 34-35. 263 De FOD Justitie: historiek van het departement, in: < http://www.just.fgov.be/index_nl.htm >, geraadpleegd op 13.05.2009.

69

migratiebeleid een meer economische kwestie werd en niet meer zozeer draaide rond het bestrijden van ongewenste politieke activiteiten zoals dat in de 19 e eeuw het geval was geweest. De herdefiniëring van „ongewenstheid‟ van vreemdelingen maakte van migratie een complexer materie en vroeg om die reden een gespecialiseerd controleorgaan dat nu ook de private belangen van de lagere sociale groepen - nl. bescherming tegen concurrentie van buitenlandse arbeidskrachten - in rekening diende te brengen. De invoering van arbeidskaarten, leurdersvergunningen en beroepskaarten waren daar de juridische neerslag van264. De arbeidsnoden van de zware industrie genereerden vooral in de jaren ‟50 een explosieve stijging van de immigratie naar België, maar zoals het betaamde in de corporatistische staat waarnaar België na 1945 geëvolueerd was, werden de beslissingen daaromtrent genomen in overleg met de sociale partners binnen de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten265. De Vreemdelingenpolitie werd m.a.w. ingeschakeld in het behoud van de sociale vrede en werd deels een instrument van het arbeidsmarktbeleid van de regering, waardoor logischerwijs ook andere ministeries bij de vormgeving van het migratiebeleid betrokken werden. Voor de zuivere arbeidsmigratie is vooral de nauwe samenhang tussen de ministeries van Justitie en Werk belangrijk: verblijf werd voor nietvluchtelingen immers gekoppeld aan het bekomen van een werkvergunning, wat een competentie was van de minister van Arbeid en Sociale Voorzorg (vanaf 1959 Tewerkstelling en Arbeid)266. Deze synergie tussen Justitie en Arbeid is overduidelijk zichtbaar bij onderzoek van de archieven van de Vreemdelingenpolitie in het Algemeen Rijksarchief te Brussel: het merendeel van de dossiers betreft immers consultaties tussen beide kabinetten omtrent al dan niet gegronde werk- en verblijfsaanvragen. Ook de ministeries van Buitenlandse - en Economische Zaken hadden een vinger in de pap via de DCVA en de latere Adviserende Raad voor de Immigratie, maar desondanks bleef migratie steeds vallen onder de bevoegdheid van Justitie267. In 1994 werd de Vreemdelingenpolitie - toen al onder de naam Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) - uiteindelijk opnieuw ondergebracht bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken268. 264

F. PLISNIER en F. CAESTECKER, Inventaire des archives du Ministère de la Justice, Administration de la Sûreté Publique (Police des étrangers) - Dossiers généraux: deuxième versement 1930-1960, Brussel, Algemeen Rijksarchief, 2008, pp. 17-19. 265 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 167-168. 266 Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg: Historiek, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=245 >, geraadpleegd op 13.05.2009. 267 A. MARTENS, op. cit., pp. 243-244. 268 R. DEPOORTERE, De dossiers van de Vreemdelingenpolitie en van de Dienst Naturalisaties van FOD Justitie: een goudmijn voor genealogen, in: < http://www.vvfbrussel.be/pdf/thema2006/verslag20061021_02_rolande_depoortere.pdf >, geraadpleegd op 02.07.2009.

70

Het geven van de uiteindelijke toestemming tot permanente vestiging in België en de toekenning van naturalisaties behoorde niet tot het takenpakket van de Vreemdelingenpolitie: deze werden behandeld door de Dienst Naturalisaties, een onderdeel van het Bestuur der Wetgeving van het departement Justitie. Deze dienst liet door de parketten enquêtes uitvoeren omtrent de motivatie van de vreemdeling voor diens aanvraag tot het verkrijgen van het Belgische staatsburgerschap, dewelke daarna werden doorgestuurd naar de Kamer van Volksvertegenwoordigers, die dan officieel beslisten over de toekenning van de nationaliteit269. Voor dit onderzoek is naturalisatie echter irrelevant en de evolutie van dit instituut wordt dan ook niet verder uitgediept.

3.3.2. Recht op verblijf en arbeid volgens de Koninklijke Besluiten inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers: 1936, 1952, 1967 en 1999 Sinds 1945 zijn er tal van Koninklijke - en Ministeriële besluiten geweest die de tewerkstelling van buitenlandse werknemers op het Belgische grondgebied reguleren. Tel daar de veelvuldige amenderingen inzake handhaving en bestraffing bij en men komt tot een onoverzichtelijke verzameling wetteksten waarbij het moeilijk wordt om door de bomen het bos te blijven zien. Om die reden komen in de volgende paragrafen slechts de juridische hervormingen aan bod die een wezenlijke verandering teweeg hebben gebracht in de grondprincipes van het Belgische arbeidsmigratiebeleid. Tijdens de hele naoorlogse periode is het principe dat werd vastgelegd in het KB van 31 maart 1936 de leidraad geweest voor de toelating van vreemde werknemers op de Belgische arbeidsmarkt, nl. dat iedere tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten in België onwettelijk is indien daar geen voorafgaande toestemming voor gegeven is onder de vorm van een werk- en verblijfsvergunning270. De wetswijzigingen die zijn doorgevoerd gedurende de daaropvolgende decennia hebben dat uitgangspunt nooit in vraag gesteld, maar hooguit gewijzigd i.f.v. de toenmalige sociaaleconomische toestand. Het KB van 31 maart 1936 inzake de tewerkstelling van buitenlandse werknemers zou zoals gezegd de toon zetten voor het arbeidsmigratiebeleid van de 20 e eeuw. Het kwam tot stand in de economisch erg woelige periode van de jaren ‟30 op een moment dat de werkloosheidsgraad historisch hoge toppen scheerde. De socialistische minister van Werk 269

R. DEPOORTERE, De dossiers van de Vreemdelingenpolitie en van de Dienst Naturalisaties van FOD Justitie: een goudmijn voor genealogen, in: < http://www.vvfbrussel.be/pdf/thema2006/verslag20061021_02_rolande_depoortere.pdf >, geraadpleegd op 02.07.2009. 270 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 35.

71

Delattre achtte het om die reden wenselijk om grip te krijgen op de duizenden buitenlandse werknemers die zich in België ophielden zonder dat de autoriteiten enig zeggenschap hadden over hun economische wenselijkheid: vreemde arbeiders en zelfstandigen veranderden nl. voortdurend van job en bleven zolang ze zelf wilden op het Belgische grondgebied en dergelijk praktijk kon volgens de overheid in het toenmalige sociaal-economische klimaat niet blijven duren, wou men de eigen bevolking beschermen tegen ongebreidelde concurrentie van hun buitenlandse collega‟s271. Het klonk immers niet meer dan logisch dat een strenge controle op de tewerkstelling van laatstgenoemden - die er bovendien van beschuldigd werden tegen lagere lonen te werken - ervoor kon zorgen dat meer Belgische werklozen opnieuw een baan zouden vinden272. Delattre kreeg de steun van minister van Buitenlandse Zaken Spaak, die in een nieuwe verstrengde wetgeving een middel zag om druk uit te oefenen op landen die in het licht van de economische crisis Belgische werknemers de deur hadden gewezen. Na de kortwieking van de politieke rechten van de migrant met de Vreemdelingenwet van 1897 was het nu dus tijd geworden om ook zijn economische activiteit aan banden te leggen indien niet in overeenstemming met de noden van de Belgische arbeidsmarkt273. De wet die op 31 maart 1936 van kracht werd, moest een cruciale schakel vormen in de hele evolutie naar een protectionistisch arbeidsmigratiebeleid. Dat wil echter niet zeggen dat 31 maart een magische datum werd die alles van de ene op de andere dag veranderde: het KB van die dag was vnl. een bundeling van alle restrictieve maatregelen die in de voorgaande jaren (1931, 1933, 1934 en 1935) reeds van kracht waren geworden. Zoals gezegd werd het centrale principe dat van de voorafgaande toelating voor tewerkstelling onder de vorm van een werkvergunning: alle buitenlanders die tewerkstelling in België ambieerden mochten dat voortaan niet langer doen zonder een werkvergunning van zekere duur te hebben ontvangen via hun toekomstige werkgever, die verantwoordelijk werd voor de vergunningsaanvraag bij het Ministerie van Werk. Dat gold niet alleen voor nieuwkomers, maar ook voor alle buitenlanders die minder dan 10 jaar in België verbleven. Enkel de houders van een identiteitskaart en een werkvergunning A - voor onbepaalde duur ontsnapten zodoende aan de absolute macht van de regering en konden enkel uitgewezen worden op grond van veiligheidsredenen274. Alle buitenlanders met een verblijf korter dan 10 jaar - tot februari 1935 was dat „amper‟ 5 jaar - werden daarmee overgeleverd aan de 271

F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 202-203. 272 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 176-179. 273 F. CAESTECKER, op. cit., p. 203. 274 Ibidem, pp. 203-204.

72

willekeur van de minister van Werk, die iedere aanvraag voor een werkvergunning arbitrair kon weigeren naargelang de toestand op de binnenlandse arbeidsmarkt. Een werkvergunning type B van het Ministerie van Werk die werd afgeleverd aan nieuwe immigranten, werd beperkt in tijd (maximaal 2 jaar indien niet verlengd) en sector en was noodzakelijk om van het Ministerie van Justitie een tijdelijke verblijfsvergunning te krijgen. Indien een buitenlander niet over een werkvergunning beschikte, werd hij/zij verzocht het grondgebied te verlaten op vrijwillige basis, tenzij die kon bewijzen dat hij/zij in zijn/haar levensonderhoud kon voorzien zonder job. Wanneer dit laatste niet het geval was en de vreemdeling weigerde te vertrekken, kon er zelfs worden overgegaan tot gedwongen repatriëring275. Dit gold ook voor mensen die reeds langere tijd in België verbleven en houder waren van een identiteitskaart: indien hun verblijf de 10 jaar niet overschreed werd ook deze groep onderworpen aan de nieuwe verplichtingen omtrent de werk- en verblijfsvergunning. Waar kaarthouders vóór het KB van maart 1936 enkel het land konden worden uitgezet om veiligheidsredenen, genoten zij die bescherming niet meer na de bekrachtiging van de nieuwe wet. Om verwarring tussen identiteitskaarthouders met een verblijf van minder dan 10 jaar en degenen met een langdurig verblijf van meer dan 10 jaar te voorkomen, werd uiteindelijk besloten om enkel nog aan de laatsten een identiteitskaart uit te reiken. Daardoor werd de wet een stuk duidelijker: wie langer dan 10 jaar in het land was, kreeg een werkvergunning A voor onbepaalde duur en alle sectoren - en een identiteitskaart toegekend en was zodoende beschermd tegen willekeurige uitzetting. Wie minder dan 10 jaar in het land verbleef, zag zijn/haar toekomst in België afhangen van de al dan niet positieve beslissing van de Ministeries

van

Werk

verblijfsvergunningen

276

en

Justitie

omtrent

de

verlenging

van

werk-

en

.

Het KB inzake de tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten van 31 maart 1936 genereerde m.a.w. een verdere diversifiëring binnen de migrantenpopulatie in België. Voor nieuwkomers ging de immigratie afhangen van de toekenning van een werkvergunning type B - voor een beperkte duur van 2 jaar indien niet verlengd en beperkt tot een bepaalde sector of job - en een tijdelijke verblijfsvergunning van het Ministerie van Justitie. Mensen die reeds in België verbleven maar nog niet beschikten over een identiteitskaart hingen volledig af van de Ministeries van Werk en Justitie, die elk beslisten over de mogelijke verlenging van hun vergunningen. Aan langdurige residenten die minstens 10 jaar in België verbleven werd een

275

F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 204-205. 276 Ibidem, p. 204.

73

identiteitskaart én werkvergunning type A verleend, wat dezen in staat stelde om om het even welk beroep uit te oefenen zonder dat ze nog ten prooi vielen aan de ministeriële willekeur voor de verlenging van de vergunning, waarvan de geldigheid onbeperkt in de tijd was. Aanvankelijk dienden ook zij nog steeds een louter vormelijk hernieuwing aanvragen om de 2 jaar of bij verandering van werkgever, maar aangezien die automatisch werd goedgekeurd, werd deze vereiste enige tijd later afgevoerd omwille van een personeelstekort op het Ministerie van Werk. Enkel wanneer deze langdurige inwoners een gevaar voor de openbare veiligheid gingen vormen, konden zij nog uitgewezen worden, maar die praktijk bleef ongebruikelijk277. Naast de langdurige residenten hadden ook enkele bevoorrechte nationaliteiten, zoals Nederlanders en Fransen, o.b.v. bilaterale akkoorden recht op een werkvergunning A, maar dit zal later besproken worden. Ook wat betreft sociale rechten van inwijkelingen was de verblijfsperiode van 10 jaar cruciaal: wie over de status van gepriviligieerde resident beschikte, kon aanspraak maken op nagenoeg dezelfde sociale bescherming als Belgische staatsburgers. Het beperkte sociale stelsel dat voor WO II bestond in België was m.a.w. niet toegankelijk voor vreemdelingen met een tijdelijke verblijfstitel, tenzij er afspraken over wederkerigheid van sociale voorzieningen gemaakt waren met hun thuislanden via bilaterale akkoorden. De principes uit 1936 en het toen hervormde systeem van werkvergunningen bleven doorheen de hele jaren ‟40 nagenoeg ongewijzigd doorwerken en werden op grote schaal toegepast bij het aanwerven van hele contingenten Italiaanse kompels voor de Waalse en Limburgse steenkoolmijnen278. De nieuwe Vreemdelingenwet van 28 maart 1952 scherpte het beleid nog verder aan door de Ministers van Justitie en Werk een nagenoeg onbegrensde macht te verlenen, daar er in de wettekst geen duidelijke criteria waren opgenomen voor de opschorting of weigering van een verblijfs- of werkvergunning. Deze juridische hervorming, vaag en ronduit discriminerend, holde de verblijfszekerheid van de in België verblijvende buitenlanders nog verder uit, wat helemaal tegen de geest van enkele toen afgesloten bilaterale akkoorden inging279. Aan het vergunningensysteem veranderde op dat moment door de zwakke conjuncturele toestand vrij weinig: werknemers met een vergunning type B werden vastgezet in één job en dienden zich telkens weer opnieuw aan een marktonderzoek te onderwerpen wanneer ze van werkgever wilden veranderen, wat door de willekeur van de 277

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 140-145. 278 A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 675-680. 279 J. DE BOCK. „De Vreemdelingenwet van 28 maart 1952. „L‟étranger doit être parfait‟. In: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, 38 (2008), 1-2, pp. 159-200.

74

overheidsdiensten bij een vertragende economie niet evident was280. Na een 10-jarige periode van tewerkstelling o.b.v. een arbeidskaart B kreeg de buitenlandse werkkracht uiteindelijk een werkvergunning A, die hem/haar toegang gaf tot alle sectoren van de arbeidsmarkt en dit voor onbepaalde duur, dus zonder de vereiste van hernieuwing na marktonderzoek. Migranten konden op dat moment ook slechts terugvallen op de Belgische sociale zekerheid voor de duur van hun werkvergunning, waardoor werkloos geworden houders van een arbeidspas B na hooguit enkele maanden geen andere keuze hadden dan het land te verlaten wanneer ze geen hernieuwing kregen van hun vergunning. De economisch gouden tijden van de jaren ‟60 brachten enkele ingrijpende wijzigingen met zich mee, vooral omtrent de uitreiking en diversificatie van de werkvergunningen. Aan het Koninklijk Besluit van 20 juli 1967 inzake de tewerkstelling van vreemde werknemers en de amendering ervan in 1970 gingen enkele jaren van acute arbeidstekorten vooraf, wat de nood aan een versoepeling - maar niet afschaffing - van de vigerende wetgeving duidelijk had gemaakt281. Het nieuwe vergunningensysteem werd vooral gekenmerkt door de ingekorte wachttermijn om in aanmerking te komen voor een permanente werkvergunning en de flexibeler regeling om van job te veranderen voor houders van een tijdelijke arbeidspas. De standaardvergunning type B werd nog steeds uitgereikt als eerste arbeidspas aan nieuwkomers, had in principe een geldigheidsduur van één jaar en was gekoppeld aan één specifieke job bij een bepaalde werkgever. De verplichting om bij iedere verandering van werkgever een nieuwe arbeidspas - waaraan nog steeds een marktonderzoek vooraf ging - aan te vragen bleef voor deze categorie arbeiders overeind. Indien de werkgever van de betrokken buitenlandse werkkracht bij afloop van diens werkvergunning hem/haar in dienst wenste te houden, dan werd er een aanvraag ingediend tot het bekomen van een zgn. arbeidskaart Bsector. Deze kende aan de houder het recht toe om te veranderen van job binnen dezelfde sector zonder voorafgaande machtiging van het Ministerie van Werk; ook deze vergunning diende jaarlijks vernieuwd te worden. Personen die jobs uitoefenden die we vandaag als onder „dienstverlening en zorg‟ zouden klasseren, konden dan weer zelf een aanvraag indienen voor een werkvergunning type C, die - indien toegekend - hen toelating gaf om bv. op zelfstandige basis een beroep uit te oefenen of als loontrekkende te werken voor verschillende werkgevers, bv. een schoonmaakster282. 280

A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 180-181. 281 CASTLES (S.). „The Guest-Worker in Western Europe - An Obituary‟ In: International Migration Review, 20 (1986), 4, p. 763. 282 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 157-158.

75

De meest begeerde arbeidspas was echter de vergunning type A, ook wel permanente arbeidskaart genoemd. Deze machtigde de betrokken werknemer om jobs uit te oefenen in om het even welke sector, zonder dat de autoriteiten daar telkens hun zegen voor dienden te geven. Van zodra een vreemde arbeidskracht over deze vergunning beschikte, was hij/zij niet langer afhankelijk van zijn werkgever voor de verlenging van zijn/haar verblijf en recht om te werken, wat hem/haar een gepriviligieerde resident van België maakte283. De voorwaarden tot het bekomen van deze toenmalige Belgische versie van de „green card‟ waren sterk versoepeld door enerzijds de economische hoogconjunctuur en anderzijds de veelvuldige verdragen die met een aanzienlijk aantal Europese - en Noord-Afrikaanse landen afgesloten waren. Een vreemdeling moest tewerkgesteld zijn in België o.b.v. een arbeidskaart B en een ononderbroken legaal verblijf in ons land kunnen aantonen van een bepaalde periode. Die verblijfstermijn bedroeg drie jaar voor erkende vluchtelingen en vijf jaar voor alle andere personen, ongeacht hun nationaliteit, wat een halvering betekende van de in de jaren ‟30 ingestelde termijn van tien jaar. Wat betreft de vereiste tewerkstellingstermijn werd er een onderscheid gemaakt naargelang nationaliteit en burgerlijke staat. Politieke vluchtelingen en gehuwde staatsburgers van Nederland, Groot-Brittannië, Ierland, Oostenrijk, Spanje, Griekenland, Malta, Denemarken, Noorwegen, Zweden, Marokko, Algerije, Tunesië en Turkije die met hun gezin in België verbleven, kregen reeds na twee jaar arbeid o.b.v. een vergunning B een arbeidskaart A toegekend. Voor ongehuwden van voorgaande nationaliteiten en gehuwden van alle andere staten werd die termijn opgetrokken tot drie jaar; alleenstaanden van derde staten tenslotte moesten vier jaar tewerkstelling o.b.v. een arbeidskaart B kunnen voorleggen284. Deze differentiatie bewijst de invloed van de internationale betrekkingen en de proactieve gezinspolitiek van de regering op het arbeidsmigratiebeleid in de late jaren ‟60. Tenslotte waren er ook vier categorieën van werknemers gecreëerd die recht hadden op een arbeidskaart type A zonder dat daar voorwaarden inzake verblijf en tewerkstelling aan verbonden waren. Het ging hier om de huwelijkspartners van Belgische onderdanen, EEG-burgers die in België verbleven en werkten en vreemdelingen in het bezit van een arbeidskaart A en hun kinderen. Voor kinderen van Belgische burgers werden er geen voorwaarden gesteld in tegenstelling tot die van vreemdelingen: die moesten zelf ongehuwd zijn en onder één dak leven met de

283 284

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 157-158. Ibidem, pp. 158-159.

76

vergunninghoudende ouders285. Tenslotte waren Nederlandse - en Luxemburgse staatsburgers al enkele jaren vrijgesteld van de verplichting om een verblijfs- en werkvergunning te bekomen: in de Benelux was het verkeer van personen immers dan al volledig vrij286. Het KB van 20 juli 1967 kwam met deze versoepelingen tegemoet aan zowel de economische - als demografische noden van de Belgische samenleving van dat moment, zonder het sterk regulerende karakter van de migratiepolitiek in se aan te tasten; de deur ging m.a.w. iets verder open, maar er zat nog steeds een stevige stok achter. Zoals in het historisch overzicht al aangehaald werd, vond er in deze periode ook grootschalige illegale immigratie plaats met behulp van toeristenvisa die dan achteraf geregulariseerd werd. Hoewel deze praktijk - die een flagrante schending inhield van de basisprincipes die in 1936 waren vastgelegd - algemeen gedoogd werd, is dit nooit officieel overheidsbeleid geweest 287: er bestaat dan ook geen juridische neerslag van in de migratiewetgeving. De wetgeving die in 1967 van kracht werd, schepte een referentiekader dat nagenoeg ongewijzigd bleef voortbestaan tot de herziening in het Koninklijk Besluit van 30 april 1999, ondanks de hervorming van belangrijke elementen in het globale migratiebeleid in de Vreemdelingenwet van 15 december 1980288. De richtlijnen die toen zijn vastgelegd vormen de kern van het Belgische arbeidsmigratiebeleid van vandaag: naast de volledige vrijstelling van

EU-onderdanen

zijn

er

een

aantal

uitzonderingen

ingevoerd

om

de

tewerkstellingsprocedure voor bepaalde categorieën werknemers te vereenvoudigen: hooggekwalificeerde buitenlanders kunnen voortaan op flexibeler wijze hun werkvergunning voor 4 jaar of zelfs een langere periode verlengen289. Ook is de verplichting om over een arbeidspas te beschikken afgeschaft voor een grotere groep mensen: naast burgers van de Europese Economische Ruimte en Zwitserland verviel de vergunningsplicht ook voor residenten met een permanente verblijfsstatus, topsporters, academisch personeel en

285

H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, pp. 121-124. 286 DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18. 287 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 224-225. 288 30 april 1999: Wet betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers (Belgisch Staatsblad van 21 mei 1999), in: < http://www.bruxelles.irisnet.be/cmsmedia/nl/wet_van_30_april_1999_betreffende_de_tewerkstelling_van_buite nlandse_werknemers.pdf?uri=43742a96028fc51a010290a867bf0010 >, geraadpleegd op 20.07.2009. 289 A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, p. 35.

77

onderzoekers, verstrekkers van bepaalde diensten enz.290. Een uitbreiding van het vergunningensysteem moet de groep die in aanmerking komt voor tewerkstelling verder differentiëren om optimaal aan de nieuwe noden van de arbeidsmarkt tegemoet te kunnen komen en terzelfdertijd de immigratiestop te handhaven voor diegenen die geen economische meerwaarde bieden. Concreet betekent dat dat alle onderdanen van niet-EER-landen (plus Zwitserland) die in België wensen te komen werken door hun werkgever een aanvraag tot het bekomen van een arbeidsvergunning B moeten laten indienen. Bij een positief marktonderzoek wordt deze vergunning toegekend, waarna de werknemer een Schengenvisum type D kan aanvragen o.b.v. die werkvergunning B, een medisch attest en een getuigschrift van goede zeden over de laatste vijf jaar291. De arbeidskaart B is beperkt tot de tewerkstelling bij één werkgever, heeft een geldigheidsduur van 12 maanden en moet dus jaarlijks hernieuwd worden. De vergunning B-sector, die professionele mobiliteit toeliet binnen dezelfde sector, is in de wet van 1999 volledig verdwenen, maar dit wordt gecompenseerd door de werknemer bij hernieuwing van zijn arbeidskaart B toe te staan een andere job uit te oefenen op voorwaarde dat hij daartoe een herscholing volgt in een erkend centrum. Een andere versoepeling is de verkorting van de algemene wachttijd voor een arbeidspas A: die geldt voor alle in loondienst uitgeoefende beroepen en voor onbepaalde duur en wordt uitgereikt aan niet-EER-burgers die over een periode van maximaal 10 jaar legaal en ononderbroken verblijf in België kunnen bewijzen dat ze vier jaar arbeid o.b.v. een werkvergunning type B hebben verricht. Voor die vier jaar komen ook periodes van arbeidsongeschiktheid in aanmerking, maar niet van werkloosheid. Zoals reeds voorzien in 1967 kan ook nu nog steeds de termijn van vier jaar teruggebracht worden tot twee en drie jaar voor de uitzonderingscategorieën die in de vorige paragraaf omschreven zijn. De arbeidspas C, geldig voor alle in loondienst uitgeoefende beroepen en voor een bepaalde tijd, onderging de grootste hervorming: deze stelt vandaag bepaalde categorieën mensen met een beperkt of onzeker verblijfsstatuut in België in staat om toch actief te zijn op de arbeidsmarkt tot zolang ze geen duidelijkheid hebben over hun toekomst in ons land. We hebben het dan over o.a. asielzoekers, buitenlandse werkstudenten, tijdelijk geregulariseerden en slachtoffers van

mensensmokkel292.

Belangrijke

opmerking

is

ook

dat

de

opeenvolgende

staatshervormingen er voor gezorgd hebben dat de uitreiking van werkvergunningen niet 290

Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg - Tewerkstelling van buitenlandse werknemers, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=4888 >, geraadpleegd op 08.07.2009. 291 Belgisch Staatsblad van 21 mei 1999: Wet betreffende de tewerkstelling van buitenlandse werknemers, in: < http://www.ejustice.just.fgov.be/mopdf/1999/05/21_1.pdf >, geraadpleegd op 09.07.2009. 292 Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg - Tewerkstelling van buitenlandse werknemers, in: < http://www.werk.belgie.be/defaultTab.aspx?id=4888 >, geraadpleegd op 08.07.2009.

78

langer een federale -, maar gewestelijke bevoegdheid is: aanvragen tot het bekomen van een arbeidspas worden dan ook behandeld door de Vlaamse - en Waalse diensten voor arbeidsbemiddeling, respectievelijk de VDAB en de FOREM. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is nog steeds het Ministerie van Werk rechtstreeks bevoegd i.p.v. Actiris en in de Duitstalige Gemeenschap is dat de dienst Arbeitsamt. In elk van de gewesten en gemeenschappen kan de te volgen procedure dan ook lichtjes verschillen, evenals de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen een negatieve beslissing293. Als we terugblikken op de juridische evolutie van het Belgische arbeidsmigratiebeleid en de omstandigheden waarin deze vorm gekregen heeft, dan kunnen we enkel besluiten dat ons land sinds het Interbellum een migratiepolitiek heeft gevoerd uit voornamelijk conjuncturele overwegingen: m.a.w. migratie als arbeidsmarktregulatie.

3.3.3. Sociaal-economische rechten van de buitenlandse werknemer in België: de rol van bilaterale akkoorden en internationale organisaties Het geven van een overzicht van de toelatings- en verblijfswetgeving voor arbeidsmigranten was slechts het eerste luik in de juridische benadering van de naoorlogse economische immigratie naar België: de reglementering omtrent rekrutering, transfer en inzet van buitenlandse werkkrachten zegt nl. nog niets over de sociaal-economische positie waarin die migranten hier terecht komen. Zoals reeds gezegd kenmerkte de vroege 20e eeuw zich door een doorgedreven „nationalisatie‟, wat een einde maakte aan het dan toe liberale arbeidsregime: de marginalisering van buitenlandse werknemers liet zich niet enkel voelen in hun verblijfszekerheid, maar ook in hun sociale rechten en arbeidsvoorwaarden294. Daar de Belgische sociale zekerheid zoals ze tot stand kwam in navolging van het Sociaal Pact van 1944 niet voorzag in een automatische dekking van buitenlandse werknemers, verkeerden dezen in voortdurende onzekerheid over hun inkomen en arbeidsvoorwaarden295. Van zodra iemand er in slaagde een permanente verblijfs- en arbeidstitel te verkrijgen - op dat moment na 10 jaar - verdween dat verschil in sociale bescherming nagenoeg volledig, maar voor de echte „gastarbeiders‟ met een tijdelijk verblijfsrecht ging de overheid vaak heel arbitrair te werk. Een algemene opvatting was bv. dat het ongepast zou zijn voor de Belgische samenleving om op te draaien voor de werkloosheidsverzekering van geïmmigreerde 293

A. TRIANDAFYLLIDOU en R. GROPAS, eds., European Immigration: a sourcebook, Aldershot, Ashgate, 2007, pp. 33-34. 294 J.F. HOLLIFIELD, The Politics of Immigration and the Rise of the Migration State: Comparative and Historical Perspectives, Oxford, Blackwell, 2006, pp. 141-143. 295 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335.

79

werknemers296. Wanneer een vreemdeling tijdens de geldigheidsduur van zijn arbeidspas B zonder werk kwam te zitten, betekende dat vaak ook dat hij op korte termijn het land moest verlaten, hetzij gedwongen, hetzij omdat hij zonder inkomen viel. De wil van de autoriteiten om buitenlandse werknemers te laten genieten van goede arbeidsvoorwaarden en sociale verzekering hing bovendien nauw samen met de conjuncturele toestand. Pas met de wet van 27 juni 1969 zouden vreemde arbeidskrachten verzekerd worden op dezelfde wijze als hun Belgische collega‟s, tenminste voor de duur van hun werkvergunning en zelfs daarmee zouden niet alle ongelijkheden zijn weggewerkt297. Om die reden werden de arbeidsvoorwaarden en sociale verzekering van buitenlandse werknemers in België gedurende de jaren ‟40, ‟50 en ‟60 het voorwerp van bilaterale akkoorden met de voornaamste landen van herkomst, zoals Italië, Spanje, Griekenland, Turkije enz.. Het concept van die bilaterale akkoorden dateerde al van vóór WO II, toen ze vooral gebruikt werden tussen Europese staten onderling om wederkerigheid van verblijfsrecht en sociale verzekering in te stellen voor elkaars onderdanen. Volgens de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) moesten die bilaterale verdragen niet alleen zorgen voor een verplaatsing van mankracht vanuit regio‟s met overtollige werknemers naar de arbeidsintensieve industriële economieën van West-Europa, maar ook voor een verspreiding van gelijke arbeidsvoorwaarden, zowel tussen nationale - en vreemde werknemers in de gaststaten als voor de bevolking van de emigratielanden298. Dat zou er immers voor zorgen dat de gaststaten hun arbeidsnood verlicht zagen zonder dat ze te maken kregen met oneerlijke concurrentie tussen eigen - en vreemde werknemers enerzijds en anderzijds moest het een garantie vormen tegen een leegloop van geschoolde, broodnodige arbeidskrachten voor de eigen economie. Om deze doelstelling te verwezenlijken vaardigde de IAO talloze conventies en adviezen uit - bv. omtrent de gelijkberechtiging inzake verzekering tegen werkloosheid en arbeidsongevallen299 -, maar in tegenstelling tot de vooroorlogse periode werden deze na ‟45 nooit op grote schaal geratificeerd door de traditionele gaststaten in Noord-Amerika en West-Europa. Ironisch genoeg heeft er wel degelijk een grotendeelse egalisering van de arbeidsvoorwaarden en sociale bescherming plaatsgevonden, maar dan enkel in de gaststaten zelf. De reden daarvoor lag niet in het nastreven van een nobel, maar 296

A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 678-679. 297 H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, pp. 109-110. 298 C. RASS, Did international labour treaties help to spread equal labour standards?, s.l., 2008, pp. 1-4. 299 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 191.

80

naiëf internationaal gelijkwaardigheidprincipe, maar wel in de bescherming van de belangen van de eigen nationale arbeidersklasses. De Europese welvaartsstaten beseften immers maar al te goed dat immigratie zonder regulatie en gelijke arbeidsvoorwaarden een dodelijke bedreiging

vormde

voor

de

hoogontwikkelde

arbeidsvoorwaarden

en

sociale

zekerheidsstelsels die waren ontwikkeld voor de eigen werknemers. Migranten moesten een arbeidstekort verhelpen, maar mochten niet d.m.v. lage standaarden en lonen oneerlijk gaan concurreren met de binnenlandse werkkrachten; een gelijkschakeling inzake lonen en arbeidscondities werd daarom met reden noodzakelijk geacht300. Op het vlak van verblijfszekerheid en aanspraak op uitkeringen bij werkloosheid, arbeidsongevallen, ouderdom e.d. verliep die egalisering echter heel wat moeilijker. Vooral tijdens de economisch gouden jaren ‟60 werden hieromtrent grote stappen gezet omwille van de massale nood aan extra vreemde arbeidskrachten in alle West-Europese landen, wat een ware concurrentieslag teweeg bracht inzake het verlenen van uitgebreider sociale rechten via bilaterale akkoorden. Door die wedijver om extra werknemers gingen de meeste gastlanden sociale toegevingen doen die in veel gevallen even ver gingen als de maatregelen die in de conventies van de IAO waren opgenomen: niet-ratificatie ervan betekende dus niet noodzakelijk dat de principes door de internationale gemeenschap verworpen werden301. Als voorbeeld kunnen we de slag om Italiaanse arbeiders tussen België en Frankrijk in de late jaren ‟40 nemen. De Franse overheid ging als eerste een bilateraal akkoord aan met de regering de Gasperi in februari 1946, waarin een aanzienlijke transfert van arbeidskrachten werd voorzien zonder garantie op gelijke behandeling van die werknemers. De procedure die werd ingesteld was bovendien erg omslachtig, gaf de Italianen geen enkele verblijfsgarantie op langere termijn en verbood zelfs om het in Frankrijk verdiende geld deels naar familieleden in Italië te sturen. Belgie, dat op dat moment met een acuut tekort aan mijnwerkers kampte, sloot amper vier maanden later een gelijkaardig verdrag af, maar gaf betere en gedetailleerde arbeidsvoorwaarden (hoewel deze geen gelijkheid impliceerden en in de praktijk vaak te wensen overlieten) en de garantie dat de Italiaanse kompels hun spaargeld naar Italië zouden kunnen doorstorten. Brussel hoopte hiermee dat de Italiaanse arbeiders massaal voor ons land zouden kiezen i.p.v. voor Frankrijk, maar dat was buiten de regering Bidault gerekend: Frankrijk vernieuwde zijn verdrag met Italië in november ‟46 met soepeler procedures en een aanzienlijke aankomstpremie voor immigranten tot gevolg. Op zijn beurt ging België daarop over tot het uitgeven van modelcontracten door Fédéchar, dewelke 300 301

C. RASS, Did international labour treaties help to spread equal labour standards?, s.l., 2008, pp. 1-4. Ibidem, pp. 4-15.

81

voorzagen in een quasi-gelijk sociaal statuut voor Italiaanse - en Belgische werknemers en een grotere zekerheid boden omtrent de kans op een permanente verblijfstitel in ons land. Frankrijk besloot dan maar als ultieme tegenbod de volledige gelijkstelling van Italianen en Fransen te aanvaarden in zijn verdrag met Italië van maart 1948. België kon niet ander dan volgen. Door het competitiespel tussen de twee landen in arbeidsnood was het probleem omtrent het sociaal statuut van de Italiaanse gastarbeiders nog vóór het einde van het decennium grotendeels opgelost. Toen in de late jaren ‟50 en „60 de Italiaanse arbeidsreserve niet meer volstond om aan de noden van de West-Europese economieën te voldoen, herhaalde eenzelfde scenario zich voor de andere Zuid-Europese landen: België sloot gelijkaardige bilaterale akkoorden af met Spanje en Griekenland op respectievelijk 28 november 1956 en 12 augustus 1957. In de jaren ‟60 kwamen daar nog eens Turkije en verscheidene Maghreblanden zoals Algerije, Tunesië en Marokko bij. Naarmate de competitie om werknemers heviger werd, verbeterden ook voor deze verdragslanden de condities omtrent arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid302. Hoewel ze geen nationale implementering konden opleggen, mag ook de invloed van bepaalde internationale organisaties niet vergeten worden, vooral wat betreft de vrijmaking van het intra-Europese arbeidsverkeer (wat verder aan bod komt). De standaarden die werden uitgewerkt door de Internationale Arbeidsorganisatie kunnen praktisch gezien in bijna alle geldende verdragen worden teruggevonden - zij het in licht gewijzigde vorm naargelang de sociaal-economische structuren van ieder land - en ook de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking303 bracht heel wat adviezen uit omtrent de intensifiëring van arbeidsmigratie en de gelijkschakeling van de sociale statuten die ermee samengaan. Veel Europese landen verklaarden zich in die internationale fora bereid om arbitraire bepalingen in de nationale wetgeving m.b.t. de tewerkstelling van elkaars arbeiders af te bouwen, een voornemen dat een wezenlijke vorm kreeg bij de opzet van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal op 18 april 1951, waarin het vrij verkeer van gekwalificeerde werknemers voor de kolen- en staalindustrie tussen de lidstaten, nl. de Benelux-landen, Frankrijk, de Duitse Bondsrepubliek (BRD) en Italië werd opgezet. Die werknemers kregen dan een speciale arbeidskaart die enkel op grond van risico‟s voor de volksgezondheid of de openbare

302

C. RASS, Did international labour treaties help to spread equal labour standards?, s.l., 2008, pp. 1-4. T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp. 426-427. L’Organisation Européenne de Coopération Economique, in: < http://www.oecd.org/document/53/0,3343,fr_2649_201185_1876917_1_1_1_1,00&&en-USS_01DBC.html >, geraadpleegd op 04.07.2009. 303

82

orde kon worden geweigerd304. Dit principe zou later bij de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) verbreed worden naar alle werknemers uit alle sectoren. De reden dat België - net als alle andere deelnemende staten - bereid was deze verregaande concessies te doen i.v.m. internationale arbeidsmobiliteit was dat de onderlinge migratie tussen de verdragslanden in die periode sterk aan het teruglopen was door hun versnelde economische ontwikkeling en gelijkmatige welvaartsgroei305. Zo werd in 1956 in Beneluxverband de arbeidspas helemaal afgeschaft, aangezien het aantal Nederlandse - en Luxemburgse residenten in België sinds 1938 scherp was gedaald306. Intra-Europese migratie en gelijkstelling van de sociale statuten hielden m.a.w. geen risico‟s meer in, vandaar dat het egaliseringsproces binnen Europa veel vlotter verliep dan dat met andere delen van de wereld. Terwijl de Europese integratie langzaam voortschreed, bleef voor de zgn. „derde landen‟ het regime van bilaterale verdragen de belangrijkste garantie op gelijkberechtiging. Op 27 juni 1969, nog vóór de migratiestop, maakte de nieuwe wet betreffende de maatschappelijke zekerheid van arbeiders eindelijk komaf met de fundamentele discriminaties tussen

Belgische

-

en

buitenlandse

werknemers

binnen

het

nationale

sociale

zekerheidssysteem. De plaats van arbeid en niet langer nationaliteit of verblijfsstatuut werd toen het kerncriterium voor het recht op sociale verzekering: vreemdelingen moesten immers net dezelfde bescherming krijgen als hun Belgische collega‟s, was het uitgangspunt307. Anderzijds konden binnen het kader van deze nieuwe nationale wetgeving niet alle moeilijkheden waarmee migranten geconfronteerd werden opgelost raken, vandaar dat een aanvulling met bilaterale akkoorden ook sindsdien nodig is gebleven. Voor buitenlandse werkkrachten is er bovendien geen volledige symmetrie tussen enerzijds de contributieve verantwoordelijkheden en anderzijds het gerechtigd zijn op prestaties vanwege de sociale bijstandsorganen. Wat betreft de financiering van de sociale zekerheid, geldt dus het principe dat eenieder die tewerkgesteld is in België in dienst van een hier gevestigde werkgever of verbonden is aan een in ons land gevestigde exploitatiezetel verplicht is tot het betalen van sociale bijdragen. Nationaliteit en verblijfsstatus spelen hierbij geen enkele rol meer, ook 304

D. DINAN, Europe Recast: A History of European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, pp. 46-57. T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, p. 429. 305 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 192. 306 DE PAUW (F.) en GROSBOIS (T.), eds. Belgische diplomatieke stukken 1941-1960: Van onafhankelijkheid tot onderlinge afhankelijkheid - Deel 3: Benelux. Brussel, Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetenschappen en Kunsten, 2001, III, pp. 7-18. S. GOEDINGS, Labor Migration in an Integrating Europe, Den Haag, SDU Uitgevers, 2006, pp. 19-26. 307 H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, pp. 109-110.

83

wanneer de hier tewerkgestelde vreemdeling niet eens op het territorium verblijft. Een uitzondering op dit territoriaal criterium is de bedrijfsbijdrage voor de kinderbijslag, die o.b.v. residentie in België betaald dient te worden, ongeacht de plaats van arbeid van de Belg of vreemdeling308. Het is echter bij het recht op sociale zekerheidsprestaties vanwege de Belgische staat dat verblijfs- en/of nationaliteitsvoorwaarden nog steeds obstakels kunnen vormen. Op het vlak van arbeidsongevallen stelt er zich geen probleem, daar zowel contributie als het recht erop gebaseerd zijn op de plaats van arbeid: iedere werknemer kan er dus op terugvallen, ook de buitenlandse, zelfs wanneer ze niet in België verblijven. De ziekte- en invaliditeitsverzekering ligt dan weer moeilijker doordat ze enkel op het Belgische grondgebied van toepassing is: in de kosten van geneeskundige verstrekkingen wordt enkel tegemoet gekomen als deze in België verzorgd zijn. In EU-verband is er tegenwoordig wel reeds een beperkt kader opgezet waarbij nationale ziekteverzekeringsstelsels in zekere mate tussen kunnen komen voor medische kosten die gemaakt zijn in een andere lidstaat. Voor derde staten bestaat dergelijke constructie echter niet. Ook de kinderbijslag wordt in principe alleen verstrekt aan kinderen die in België worden opgevoed, maar de meeste bilaterale overeenkomsten includeren een uitzondering op deze regel, zodat de Belgische staat wel degelijk bijslagen uitkeert voor de opvoeding van kinderen in bepaalde landen die genieten van deze overeenkomst. Wat de pensioenen betreft worden we geconfronteerd met een gelijkaardige situatie: vreemde werknemers hebben evenwel recht op een pensioen als Belgische burgers, maar in tegenstelling tot deze laatsten kunnen zij dat recht niet exporteren; hun pensioenrecht vervalt m.a.w. van zodra zij niet meer in België gevestigd zijn. In de praktijk stelt dit probleem zich echter niet zo frequent, daar de internationale overeenkomsten die ons land heeft afgesloten met de andere Europese landen en de belangrijkste landen van herkomst ook hieromtrent een uitzonderingsclausule hebben opgenomen die hen toelaat na hun pensionering terug te keren naar hun land van herkomst met hun Belgisch pensioen op zak. Werknemers van vreemde nationaliteit op wie geen dergelijk verdrag van toepassing is, vallen hier wel uit de boot309. De meest ingewikkelde - en tevens belangrijkste tak van de sociale zekerheid is echter de werkloosheidsverzekering. De toelatingsvoorwaarden om er recht op te hebben liggen immers vaak moeilijk voor buitenlandse werknemers: het algemene principe dat voor iedereen geldt is immers een bepaald aantal dagen legaal gewerkt - en dus bijgedragen betaald - hebben in 308

H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, p. 110. 309 Ibidem, pp. 110-113.

84

België, afhankelijk van de leeftijd van de persoon in kwestie. Arbeid verricht in het buitenland kan wel in aanmerking worden genomen indien deze uitgevoerd in België aanleiding zou gegeven hebben tot het betalen van sociale bijdragen voor de werkloosheidsverzekering. Onofficiële, niet-belaste arbeid geeft dus later geen recht op een werkloosheidsuitkering, of die nu is uitgevoerd in België of het buitenland. De bilaterale akkoorden met bepaalde landen bieden ook hier weer soelaas doordat ze buitenlandse arbeidsdagen gelijkstellen met gewerkte dagen in België, op voorwaarde dat de migrant in kwestie nog minstens één dag arbeid verricht in ons land. Deze bevoordeling is verdragsrechterlijk vastgelegd voor alle landen van de Europese Economische Ruimte (EER), Turkije, alle voormalige Joegoslavische deelrepublieken, Algerije, Cyprus en San Marino 310. Onderdanen van landen die geen verdrag hebben lopen met België omtrent deze wederkerige erkenning van arbeidsdagen, kunnen hun tewerkstellingsduur in hun land van herkomst dus niet inbrengen in ons land. Door het stellen van deze bijzondere voorwaarden aan werknemers van vreemde niet-bevoordeelde nationaliteit genieten dezen geen gelijke behandeling. Dat is bv. het geval voor Marokkaanse werknemers doordat er in het Belgisch-Marokkaans verdrag geen onderdeel omtrent wederzijdse werkloosheidsuitkeringen is opgenomen. Concreet betekent dat dat een Marokkaanse werknemer die hier werkloos wordt zijn arbeidsdagen verricht in zijn thuisland niet kan laten meetellen om aan het minimum aantal vereiste werkdagen te komen die recht geven op dekking door de Belgische werkloosheidsverzekering en dit in tegenstelling tot hun Algerijnse, Turkse en EER-lotgenoten. Op een wacht- of overbruggingsuitkering hebben Marokkaanse schoolverlaters volgens het verdrag dan weer wel recht. Cruciale regel in de werkloosheidsverzekering is ook dat werknemers van vreemde nationaliteit

hun

recht

op

stempelgeld

verliezen

bij

het

verstrijken

van

hun

verblijfsvergunning of 60 dagen na afloop van hun arbeidspas B of C. Dit is natuurlijk niet het geval voor vreemdelingen met een permanente verblijfsvergunning, houders van een arbeidspas A, EU-onderdanen en erkende vluchtelingen311. Het recht op een gewaarborgd inkomen voor bejaarden en de tegemoetkomingen voor mindervaliden berusten min of meer op dezelfde principes: ze gelden in de regel enkel voor Belgen en EER-onderdanen, maar kunnen toch aan andere vreemdelingen worden toegekend o.b.v. clausules in verdragen. Voor asielzoekers en vluchtelingen zijn er tal van uitzonderingsmaatregelen van kracht, maar deze 310

Sociale Zekerheid in België, in: < https://www.socialsecurity.be/site_nl/citizen/Infos/international/home.htm#intertitel2 >, geraadpleegd op 23.07.2009. 311 H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, pp. 110-113.

85

zijn hier irrelevant. Sinds de invoering van het bestaansminimum in 1974 kunnen alle meerderjarige vreemdelingen die hier op welke manier ook over een geldig verblijfsstatuut beschikken en onvoldoende bestaansmiddelen hebben voor een menswaardig leven, aankloppen bij het OCMW voor een leefloon. Sindsdien zou er wettelijk gezien niemand Belg noch vreemdeling - meer zonder enige vorm van inkomen vallen zolang de persoon in kwestie hier legaal verblijft. Irreguliere migranten vallen in ieder opzicht uit de boot: of ze nu zouden kunnen terugvallen op een bilateraal akkoord of op de Belgische sociale wetgeving zelf, zolang ze op zijn minst geen voorwaardelijke verblijfstitel hebben, hebben ze geen sociale rechten312. Op het vlak van zuivere loons- en arbeidsvoorwaarden is er vrij snel overgegaan tot een nagenoeg volledige gelijkstelling van Belgen en buitenlandse werknemers onder druk van de vakbonden, die in ongelijkheid op de werkvloer de grootste concurrentiële bedreiging zagen voor de nationale arbeidsbevolking. Deze egalisering was een fundamentele voorwaarde om te garanderen dat buitenlandse arbeid de onderhandelingspositie van de nationale werkersklasse niet zou uithollen, vandaar dat de vakbonden onmiddelijk gelijkberechtiging eisten als voorwaarde voor hun akkoord voor de aanwerving van vreemdelingen. Vanaf 17 februari 1971 was ook de volledige gelijkstelling van Belgische - en vreemde arbeiders inzake syndicale rechten een feit: tijdens hun verblijf in België hebben vreemde werkkrachten het volle

recht

om

als

vakbondsafgevaardigde

op

te

komen

en

te

stemmen

bij

syndicaatsverkiezingen. Als besluit kunnen we dus stellen dat verblijfs- en nationaliteitsvoorwaarden waardoor buitenlandse werknemers niet van een gelijke behandeling kunnen genieten zo goed als verdwenen zijn als het gaat over algemene loons- en arbeidsvoorwaarden, syndicale rechten en het leveren van sociale bijdragen. Hun rechten op prestaties vanwege de Belgische sociale zekerheid vertonen echter wel nog een aantal discriminaties op basis van nationaliteit en/of verblijfsstatuut. Voor een groot deel van de arbeidsmigranten vormt dit echter geen probleem, daar diverse bilaterale (voor Marokko, Algerije,...) - of multilaterale verdragen (voor bv. de Europese Economische Ruimte) hen alsnog een gelijke behandeling garanderen. De vreemdelingen die geen beroep kunnen doen op een verdrag blijven met in sommige gevallen echter recht op een leefloon in de kou staan wanneer zij vroegtijdig werkloos worden of België verlaten. Het is dus in de eerste plaats in de nationale wetgeving dat de discriminatie tussen de diverse migrantengroepen - die overduidelijk nog steeds in een zekere mate 312

Wie heeft recht op maatschappelijke integratie?, http://www.vmc.be/vreemdelingenrecht/wegwijs.aspx?id=3649 >, geraadpleegd op 23.07.2009.

in:

<

86

aanwezig is - dient weggewerkt worden: het meest rechtvaardige toegangsprincipe zou iemand‟s bijdrage tot de Belgische samenleving moeten zijn, niet zijn nationaliteit313.

3.4. Determinanten van het arbeidsmigratiebeleid in België Vóór het ontstaan van de strenge reglementering op de tewerkstelling van vreemdelingen tijdens de jaren ‟30 was dit een private zaak tussen de buitenlandse werkwillige en zijn werkgever. Met het KB van 31 maart 1936 werd aan deze twee contracterende partijen echter de plicht tot voorafgaande toelating door de minister van Werk opgelegd, wat arbeidsmigratie officieel verhief tot een politieke zaak. Zoals bij ieder ander beleidsdomein zijn er diverse groepen in de samenleving die er alle belang bij hebben om invloed uit te oefenen op de vorm die de overheidsinstanties en bevoegde personen geven aan de regulatie en de modaliteiten die komen kijken bij officiële migratie. Daar het hier om een sterk sociaal-economisch vraagstuk ging dat een belangrijke hindernis kon vormen voor het corporatistische staatsbestel waarnaar België met het Sociaal Pact van 1944 geëvolueerd was, is het niet onlogisch dat de voornaamste spelers in de beleidsvorming de sociale partners en de overheid als vertegenwoordiger van de private belangen in de samenleving waren.

3.4.1. Rol van de werkgevers In de hele discussie omtrent de wenselijkheid en de vorm van arbeidsmigratie waren de werkgevers de sterk vragende partij voor wat zij als een lucratieve verruiming van de arbeidsmarkt zagen. Een intensief aanwervingsbeleid in het buitenland zou immers de loonkost en daarmee de inflatie kunnen matigen door een groter aanbod op de van tijd tot tijd krappe Belgische arbeidsmarkt te brengen. Reeds in 1937 gingen de patroons van de steenkoolmijnen over tot collectieve rekruteringen in het buitenland in overleg met de verschillende verantwoordelijke ministeries in België en de zendstaat, een praktijk die na ‟45 op systematische wijze wordt doorgevoerd. In de omstandigheden van de Belgische wederopbouw - waarvoor hogere steenkoolproductie noodzakelijk was - steunde de overheid de werkgevers dan ook in die mate dat de aanvoer van arbeidskrachten zo optimaal mogelijk zou verlopen314.

313

H. VAN HOUTTE, ed., De Vreemdelingenwet: Commentaar op de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer, 1981, pp. 119-120. 314 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 38-39.

87

Bij iedere volgende periode van snellere economische groei gingen de werkgevers - eerst in de mijnen, later in alle sectoren - de vraag om buitenlandse arbeidskrachten met aandrang herformuleren. Wanneer bleek dat een nieuwe verhoging van het arbeidsaanbod een te sterke stijging van de inflatie kon voorkomen, dan vond het patronaat bijna altijd een belangrijke bondgenoot in de regering, die immers het algemene economische belang van het land voor ogen moest houden. Een groot aanbod van goedkope arbeidskrachten drukte zoals gezegd overdreven loonsstijgingen, wat het competitief karakter van de Belgische export ten goede kwam. Diezelfde overheid was in periodes van echte hoogconjunctuur - zoals de jaren ‟60 zelfs bereid om onder druk van de werkgevers toegevingen te doen inzake de toepassing van de vigerende wetgeving, zoals het gedoogbeleid jegens toeristenimmigratie als gratis alternatief voor de dure contingentenwervingen die moesten worden opgezet in de emigratiestaat zelf. Steeds op zoek om maximaal gebruik te maken van binnen- en buitenlandse arbeidsreserves verzetten de werkgevers zich haast onafgebroken tegen arbeidsmigratieremmende maatregelen en ook de uiteindelijke opheffing van de verplichte tijdelijke vastzetting van werknemers in een bepaalde job of sector is hen altijd een doorn in het oog geweest. Uiteindelijk is het succes van het patronaat om buitenlandse werknemers aan te werven altijd afhankelijk geweest van de algemene economische toestand van het land: waar ze hun eisen gemakkelijker kracht konden bijzetten in periodes van hoge groei en lage werkloosheid, konden ze dat veel minder bij oplopende werkloosheid op de binnenlandse arbeidsmarkt. In dergelijke situatie waren het meestal de vakbonden die aan het langste eind trokken, of er nu een structureel tekort aan arbeid bleef bestaan in bepaalde beroepen en sectoren of niet315. Dat de Belgische werkgevers tot de jaren „80 een voortdurende nood aan buitenlandse arbeiders hadden, kan verklaard worden door de kenmerking van de toenmalige Belgische industriële

productie

door

een

overwicht

van

de

traditionele,

half

afgewerkte

goederenproductie voor de export. De Belgische economie had na Wereldoorlog Twee de fout gemaakt te blijven focussen op goedkoop geproduceerde waren en niet te investeren in de innovatie en diversificatie van zijn productiesysteem, een kapitale fout die pas in de jaren ‟70 duidelijk werd met de economische crisis en reconversie316. Vandaag zijn werkgevers nog steeds een sterk vragende partij voor toegenomen arbeidsmigratie, zij het wel van hooggekwalificeerde mensen voor knelpuntberoepen.

315

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 38-39. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, p. 212. 316

88

3.4.2. Rol van de vakbonden In tegenstelling tot de werkgevers werden de vakverenigingen pas een actieve actor in het Belgische arbeidsmigratiebeleid na Wereldoorlog Twee: pas in maart 1948 slaagden ze er in het onderhandelingsrecht m.b.t. de aantrekking van vreemde werkkrachten af te dwingen door de stijgende werkloosheid en de grote vrees dat de massale aanvoer van buitenlandse werknemers een gevaarlijke concurrentie zouden vormen voor de Belgische arbeiders indien niet doordacht gecontroleerd en gereguleerd. Voor de vakbonden stond of viel de sociale vrede dan ook met hun betrokkenheid in dit dossier317. De werknemersorganisaties hebben sindsdien altijd getracht om het monopolie over het arbeidsaanbod te behouden om concurrentie tussen Belgen en buitenlanders en in het ergste geval zelfs de aantasting van het stakingsrecht te vermijden. Zij hebben zich altijd opgeworpen als de hoeders van de nationale arbeidsmarkt en wel op twee manieren. Enerzijds door zich te verzetten tegen de instroom van té omvangrijke groepen vreemdelingen in de Belgische arbeidsmarkt d.m.v. beperkingen van de contingentsaanvragen van de werkgevers en het verzet tegen de gedoogpolitiek en regularisatie van irreguliere arbeidsmigranten. Anderzijds moest kost wat kost vermeden worden dat de werkgevers buitenlanders aan voordeliger voorwaarden konden tewerkstellen dan Belgen, wat onvermijdelijk zou leiden tot werkloosheid van deze laatsten. Daartoe voerden de vakbonden een verbeten strijd voor gelijke looneisen en arbeidsvoorwaarden voor iedere werknemer om zo onderlinge concurrentie geen kans te geven. Het logische bijproduct van die bescherming van het nationale eigenbelang was dat buitenlandse werknemers snel een hele reeks sociale eisen op relatief makkelijke wijze gerealiseerd zagen318. Doordat de vakbonden zich met het sluiten van het Sociaal Pact hadden binnengebracht in alle belangrijke sociaal-economische kwesties, waren ze ook geresponsabiliseerd t.o.v. de algemene welvaart van het hele land, waardoor ze vaak compromissen moesten aanvaarden tussen economische noden en de verzuchtingen van de werkersklasse. Het is om die reden dat de syndicaten inzagen dat ze in de omstandigheden die zich stelden moesten aanvaarden dat er in zekere mate beroep werd gedaan op buitenlandse werknemers. Als de Belgische bedrijven dit niet konden zou de krapte op de arbeidsmarkt de lonen immers zo de hoogte injagen dat de inflatie uit de hand zou lopen en een negatieve weerslag zou hebben op de 317

A. MARTENS. ‟25 jaar wegwerparbeiders: het Belgisch immigratiebeleid na 1945‟. In: De Gids op Maatschappelijk Vlak, 64 (1973), 9, pp. 676-677. 318 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 41-43.

89

Belgische economie in zijn geheel319. Hoewel arbeiders wel oren hadden naar dergelijke looneisen, verplichtte economisch realisme de vakbonden tot het compromis van een arbeidersimmigratie onderworpen aan bepaalde beperkingen en controles als garantie tegen de afbraak van de sociale rechten van de Belgische werkersklasse. Die garanties kwamen er via de vereisten om voor de aanwervingen een positief advies te krijgen van ondernemingsraden, syndicale delegaties en de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskracht. De houding van de bonden werd - in tegenstelling tot die van de werkgevers - nagenoeg volledig bepaald door de conjuncturele toestand van het land: bij vertraging van de economie dwongen zij de overheid beperkende maatregelen te nemen tegen onverantwoorde immigratie, wat meestal neerkwam op de strikte toepassing van de eis tot voorafgaande toelating o.b.v. een marktonderzoek voor werkgever en werknemer om buitenlanders in België aan het werk te zetten. Het was ook bij de vakbonden dat lange tijd de stille hoop gekoesterd werd dat bij een teruglopende economie de buitenlanders weer zouden vertrekken en vervangen zouden worden door Belgische werklozen, een wens die nooit realiteit geworden is320. Er kan dus gesteld worden dat de houding van de vakbonden t.o.v. arbeidsmigratie op zijn minst ambivalent te noemen viel: aan de ene kant verzetten ze zich tegen arbeidsmigratie uit vrees voor concurrentie en hogere werkloosheid, maar anderzijds stelden ze wel alles in het werk om vreemdelingen te laten genieten van gelijke kansen en sociale promotie. De drijfveer erachter was duidelijk: concurrentie vermijden door ze ofwel buiten te houden ofwel door ze sociaal op te waarderen eenmaal ze binnen zijn. In sommige gevallen werd er in vakbondskringen ook gespeeld met de gedachte om immigratie te gebruiken ter uitbreiding van het arbeidsaanbod en zo de eigen positie te verbeteren en arbeidsduurverkorting te realiseren.

3.4.3. Rol van de politiek, de publieke opinie en diplomatieke druk Hoewel de staat tot het begin van de 20e eeuw nooit actief betrokken was geweest bij arbeidsmigratie, kreeg zij met de wetswijzigingen van de jaren ‟30 plots de zware rol toebedeeld om voortaan een evenwicht te vinden tussen de economische belangen van het land en de sociale bescherming van de arbeidersklasse. De opzet leek aanvankelijk vrij eenvoudig: buitenlandse arbeiders zouden enkel worden toegelaten als de reserve op de nationale arbeidsmarkt ontoereikend was. Jaar op jaar werd de regering echter onder druk 319

E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335. 320 M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 41-43.

90

gezet van het patronaat enerzijds en de vakbonden anderzijds om de gestelde criteria te versoepelen of te verstrengen naargelang de conjuncturele schommelingen. De overheid had in het kader van de sociale pacificatie ook voor arbeidsmigratie drieledige overlegorganen opgericht, waarin werkgevers, vakbonden en overheidsfunctionarissen een gezamenlijk standpunt probeerden te bereiken omtrent het al dan niet toekennen van contingenten buitenlandse

werknemers

aan

bepaalde

bedrijven,

de

herziening

van

de

toekenningsvoorwaarden voor een arbeidsvergunning op individuele basis en de mate waarin de wet van 31 maart 1936 al dan niet streng werd toegepast. Tot 1970 gebeurde dit in de Drieledige Commissie voor Vreemde Arbeidskrachten of de latere Adviserende Raad voor Immigratie, waarin de bevoegde ministers zich lieten adviseren op een niet-bindende wijze. Na 1965 werd die adviserende bevoegdheid uitgehold en soms werd de Raad zelfs niet eens meer geraadpleegd, wat een tendens onthulde van een groeiende arbitraire houding van de regering, los van de sociale partners. Zo hield de regering bv. geen rekening met de adviesraad bij het gedogen van de spontane toeristenimmigratie en de demografische agenda voor de herbevolking van Wallonië maakte bovendien duidelijk dat de politieke machthebbers migratie meer en meer begonnen loskoppelen van het louter economisch aanvoeren van werknemers. Ook de groeiende invloed van internationale akkoorden omtrent migratie haalde de inwijking van buitenlandse arbeidskrachten uit de zuivere strijd van sociaal vs. economisch belang. De ontwikkeling van het „middenveld‟ de afgelopen decennia heeft ook gemaakt dat tewerkstelling en migratie meer algemeen behandeld worden als onderdeel van een grotere socio-economische politiek in organen zoals de Nationale Arbeidsraad, het Centraal Planbureau, de Centrale Raad voor het Bedrijfsleven, enz.. Arbeidsmigratie is door de overheid dus losgeweekt uit de strijd tussen vakbonden en werkgevers en geïntegreerd in de ruimere beleidvisie die voor het land wordt uitgewerkt321. De publieke opinie heeft vóór 1970 amper een rol gespeeld in de politieke benadering van arbeidsmigratie. Dat was tot dan toe trouwens niet nodig geweest, want zowel de beleidsmakers als de bevolking hadden tot dan toe in de overtuiging geleefd dat de aanwezigheid van de migranten tijdelijk was en uit puur economische overwegingen werd toegelaten, tot de realiteit het tegendeel bewees. De publieke opinie kon niet langer afgeschermd worden van de vreemdelingenkwestie omdat die nu ook numeriek zichtbaar geworden was en zich over het hele grondgebied en in alle geledingen van de samenleving

321

M. AERTS en A. MARTENS, Gastarbeider: lotgenoot en landgenoot?, Leuven, Kritak, 1978, pp. 43-47.

91

verspreid had322. Migratie was geen puur economische zaak meer van een beperkt aantal jonge mannen die in zware sectoren werden ingezet, maar ook van hele buitenlandse families die in de Belgische maatschappij moesten geïntegreerd en geassimileerd worden. Het was dan ook niet toevallig dat het eerste wetsvoorstel omtrent de bestraffing van bepaalde door racisme of xenofobie ingegeven misdaden tot stand kwam in 1966323. Ook de opgang van het Vlaams Blok zou een decennium later tekenend zijn voor de maatschappelijke aandacht die migratie had getrokken. Men kan natuurlijk wel maar moeilijk weten in hoeverre het arbeidsmigranten dan wel asielzoekers en vluchtelingen zijn die door de publieke opinie negatief gepercipieerd worden. Doorgaans komen de negatieve sentimenten voort uit de associatie van migratie met de de vaak sociaal - en economisch inferieure positie die vreemdelingen in onze samenleving bekleden. Wat betreft politieke impact is het wel duidelijk dat de publieke opinie een rol heeft gespeeld in de strengere toegangsvoorwaarden voor vluchtelingen en asielzoekers in de jaren ‟80 en ‟90, maar de periode vóór de migratiestop werd veel meer beheerst door de grote sociaal- en economische tegenstellingen dan door het tot dan toe vrij neutrale sentiment van de Belgische bevolking jegens vreemdelingen324.

322

J. WRENCH, A. REA en N. OUALI. „Discrimination and Diversity‟. In: J. WRENCH, A. REA en N. OUALI, eds. Migrants, Ethnic Minorities and the Labour Market: Integration and Inclusion in Europe. Houndmills Basingstoke, Macmillan, 1999, pp. 1-2. 323 DESLÉ (E.). „De betekenis van internationale arbeidsmigraties en van het racisme voor de ontwikkeling van de nationale welvaartsstaat‟. In: MARTENS (A.) en DESLÉ (E.), eds. Gezichten van hedendaags racisme. Brussel, VUBPress, 1992, pp. 246-247. 324 Ibidem, pp. 240-259.

92

HOOFDSTUK 4: INVLOED VAN HET NAVO-BONDGENOOTSCHAP OP DE BELGISCHE MIGRATIEPOLITIEK Dit vierde hoofdstuk zal proberen nagaan in welke mate het Belgische lidmaatschap van de Noord-Atlantische

Verdragsorganisatie

(NAVO)

een

impact

heeft

gehad

op

de

migratiegerelateerde beleidskeuzes die de federale overheid sinds de Tweede Wereldoorlog genomen heeft. Dat dit misschien een ongewone invalshoek lijkt is op zich niet zo vreemd, aangezien de NAVO in de eerste plaats een militaire organisatie is. De sociaal-economische situatie in bepaalde Europese landen was in de late jaren ‟40 en vroege jaren ‟50 echter zo onstabiel dat men begon te vrezen dat deze een bedreiging vormde voor de uitvoering van de defensie-engagementen die in het Pact van Washington waren aangegaan. Om deze reden achtte de NAVO het noodzakelijk om binnen het bondgenootschap demografische overschotten uit economisch zwakke regio‟s te transfereren naar regio‟s met krapte op de arbeidsmarkt325. In de praktijk kwam dit grosso modo neer op het afleiden van arbeiders uit het door massale werkloosheid geplaagde Italië naar het sterk geïndustrialiseerde en snelgroeiende West-Europa326. Er bestaat geen twijfel over dat die aantrekking van buitenlandse arbeid in België wel degelijk plaatsgegrepen heeft, maar minder duidelijk is welke rol voornoemd NAVO-advies daarbij heeft gespeeld. Om hier zicht op te krijgen is er uitgebreid bronnenonderzoek verricht op de vrijgegeven documentenreeksen van de werkgroepen AC/10 en AC/36 in het NAVO-hoofdkwartier te Evere. Belangrijk om in het achterhoofd te houden is dat de NAVO-adviezen niet louter op zichzelf stonden en een puur militair-strategisch doel voor ogen hadden. De activiteit van de verdragsorganisatie moet eerder gezien worden in het kader van de hele inschakeling van de West-Europese - en dus ook Belgische - internationale betrekkingen in de belangen van het Westerse machtsblok dat zich onmiddelijk na WO II o.l.v. de Verenigde Staten aan het vormen was327. Het Marshallplan en de oprichting van de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking waren daar naast de NAVO de belangrijkste veruitwendigingen van en de controle over migratiestromen werd daarbij van vitaal belang beschouwd. De belangrijkste stappen m.b.t. de beheersing van de migratieproblematiek werden vnl. gezet via bilaterale akkoorden tussen de Europese landen zelf, maar er kan gesteld worden dat organisaties zoals de OEES en de

325

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 586-589. 326 Ibidem, pp. 581-582. 327 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 275-276.

93

NAVO een invloedrijke rol hebben gespeeld om er voor te zorgen dat die akkoorden ook maximaal de geostrategische - en sociaal-economische belangen van het Westerse blok voor ogen hielden in de context van de Koude Oorlog328. 4.1. Arbeidsmigratie als oplossing voor sociale instabiliteit Toen de Tweede Wereldoorlog in Europa in mei ‟45 officieel aan zijn einde was gekomen, kon gestart worden met de wederopbouw van het oude continent. Naast de zuiver materiële en economische problemen die dat met zich meebracht, was het vooral de tweeledige migratiecrisis die om dringende oplossingen vroeg. De internationale aandacht ging aanvankelijk vooral naar de opvang en vestiging van de miljoenen vluchtelingen die de oorlog had gegenereerd. De oprichting van de Internationale Vluchtelingen Organisatie (IRO) in ‟46, het Hoogcommissariaat voor Vluchtelingen van de Verenigde Naties (UNHRC) in ‟50 en de Conventie van Genève in ‟51 toonde aan dat de wereld werk maakte van een internationaal vluchtelingenregime dat een duidelijke breuk vormde met de vooroorlogse periode 329. Het tweede probleem - hoewel minstens even zorgwekkend -, nl. dat van de structurele overbevolking van diverse Europese regio‟s kreeg echter veel minder aandacht. De situatie was het meest precair in Italië en het Middellandse Zee-bekken in het algemeen, maar ook landen zoals Finland, Oostenrijk, Nederland en Groot-Brittannië kampten met demografische overschotten. Dit probleem was niet nieuw, het was zich al gaan stellen in de loop van de 19 e eeuw en was door de betrokken staten beantwoord met een actief emigratiebeleid om de sociaal-economische stabiliteit niet in het gedrang te brengen. Dat was in die periode perfect mogelijk door het liberale migratieregime dat wereldwijd invoege was: vanuit Europa konden miljoenen mensen zonder hindernis naar de Nieuwe Wereld en de gekoloniseerde territoria trekken. Het actieve emigratiebeleid in de zendstaten was m.a.w. niet in contradictie met het immigratiebeleid van de ontvangende staten, waardoor een optimale spreiding van de demografische overschotten mogelijk was330. Zoals reeds vermeld in hoofdstuk 3 bracht het begin van de 20e eeuw echter sterke wijzigingen met zich mee inzake de bewegingsvrijheid van migranten in de hele Westerse wereld. In 1927 stelde de VS een quotum in dat de jaarlijkse immigratie drastisch inperkte tot maximaal 150.000 personen, waardoor de grootste

328

W.C. MCWILLIAMS en H. PIOTROWSKI, The World Since 1945: A History of International Relations, Londen, Lynne Rienner Publishers, 2005, pp. 31-47. 329 M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 575-576. 330 Ibidem, pp. 576-578.

94

„afzetmarkt‟ voor Europese emigranten plots wegviel331. Ook in Europa zelf kon men zich niet meer vrijelijk vestigen in een andere staat om er te wonen en te werken, wat zich in België juridisch vertaalde in het beruchte KB van 31 maart 1936332. Op dat moment veroorzaakte dat echter geen migratiecrisis omdat zelfs de meest overbevolkte landen - zoals Italië - in de isolationistische aanloopperiode naar WO II hun demografische sterkte als machtsfactor beschouwden en zodoende emigratie inperkten333. In de onmiddelijke naoorlogse periode traden er echter vrijwel meteen aanzienlijke problemen op doordat het structurele bevolkingsoverschot niet meer zomaar naar de overzeese gebieden kon worden gestuurd. Ondanks demografische expansieprogramma‟s in Canada en Australië was het duidelijk dat de regio‟s die kampten met overpopulatie hun emigratiepolitiek in eerste instantie op Europa zelf zouden moeten richten334. Tijdens de reconstructiejaren werd de Europese arbeidsmarkt gekenmerkt door een sterke vraag naar extra arbeidskrachten in de noordwestelijke industrielanden en een groot overschot in de periferie van Zuid-Europa, Ierland en Finland. De meest voor de hand liggende oplossing zou een intense intra-Europese migratie van werkkrachten zijn geweest, maar de ontvangende landen, vnl. België, Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland, waren niet bereid om zomaar een ongecontroleerde instroom van vnl. Italiaanse arbeiders toe te laten335. De politiek van streven naar volledige tewerkstelling bracht met zich mee dat het immigratiebeleid gehanteerd werd als een instrument om de arbeidsmarkt te reguleren: migratiestromen werden „geselecteerd‟ naargelang de sociale - en economische noden van de gaststaten d.m.v. bilaterale akkoorden, een werkwijze die terugvoerde tot de late jaren ‟20. Zo ondertekende Italië tussen 1946 en 1948 migratieprotocollen met maar liefst 8 Europese landen, dewelke een intra-Europees migratiesysteem op poten zetten dat strikt gereguleerd was, een arbeidstekort in specifieke sectoren moest wegwerken en gekenmerkt werd door grote instabiliteit en sterke fluctuaties doorheen de tijd336. Het Belgische gastarbeidersbeleid dat besproken werd in hoofdstuk 3 was daar een van de beste voorbeelden van. Het systeem van bilaterale akkoorden in een context van sterk gereguleerde mobiliteit maakte echter wel dat migratie erg afhankelijk werd van de 331

7 FAM 1120: Acquisition of U.S. Nationality in U.S. Territories and Possessions, in: < http://www.state.gov/documents/organization/86756.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009. 332 F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-270. 333 R.R. PALMER, J. COLTON en L. KRAMER, eds, A History of the Modern World, Boston, McGraw-Hill, 2002, pp. 785-790. 334 M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 575-576. 335 Ibidem, pp. 581-582. 336 A. MARTENS, 25 jaar wegwerparbeiders: het Belgische Immigratiebeleid na 1945, Leuven, Sociologisch Onderzoeksinstituut KUL, 1973, pp. 269-270.

95

onderhandelingscapaciteiten van de betrokken zend- en gaststaten en zodoende van de internationale relaties in het algemeen. Immigratie en repatriëring, maar ook de lonen, arbeidsvoorwaarden en sociale rechten van vreemde arbeidskrachten werden dus een zaak van de internationale politiek. Omwille van het actieve emigratiebeleid in de zendstaten en een restrictief immigratiebeleid in de gaststaten spreken we voor de periode 1920-1960 dan ook van een internationale migratiecrisis337. Italië, sinds geruime tijd één van de belangrijkste emigratielanden ter wereld, moest in deze moeilijke omstandigheden een uitweg zien te vinden uit de economische chaos die de Tweede Wereldoorlog en het fascistische regime hadden achtergelaten. In 1945 bedroeg het Bruto Nationaal Product nog slechts 60% van het niveau in 1936 en de werkloosheidsgraad was ver boven de 10% uitgestegen, wat de levensstandaard van de bevolking ernstig had aangetast338. In deze omstandigheden had het communisme sterke voet aan de grond gekregen in Italië, wat de stabiliteit van de nieuwe republiek voortdurend bedreigde. Zich ervan bewust dat het oplossen van de overpopulatie noodzakelijk was om het land economisch weer op de rails te krijgen - en zo sociale rust te brengen -, ging het kabinet De Gasperi vanaf 1946 over tot het streven naar een snelle industrialisatie in combinatie met een actief emigratiebeleid. In de praktijk bleek het echter onmogelijk om nog zomaar op ongecontroleerde wijze massa‟s Italiaanse werknemers naar het buitenland te sturen: de VS wou nog slechts enkele duizenden Italianen per jaar toelaten tot zijn grondgebied en leek niet van plan om snel een liberalisering van dat beleid door te voeren. Ook Brazilië en Argentinië vielen begin jaren ‟50 als aantrekkelijke bestemmingen uit de boot door economische achteruitgang en strengere immigratiecriteria. Naast de nieuwe immigratielanden Australië en Canada waren het m.a.w. de sterk groeiende Europese economieën die de hoofdrol zouden moeten spelen bij het oplossen van Italië‟s demografische overschotten. Bij gebrek aan een Europees migratieregime bleken de voornoemde bilaterale akkoorden de enige manier om toch nog een aanzienlijke uitstroom te verzekeren339. Intussen was de perceptie m.b.t. het nijpende Italiaanse bevolkingsoverschot sterk veranderd in de context van de Koude Oorlog, vnl. in de Verenigde Staten, dat het oplossen ervan steeds meer als een internationale kwestie begon te zien in het kader van de Westerse blokvorming. Het ontstaan van een Westerse wereld die zich positioneerde tegenover de invloedssfeer van 337

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 576-579. 338 V. ZAMAGNI, The Economic History of Italy, 1860-1990, Oxford, Oxford University Press, 1998, pp. 337378. 339 M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 581-582.

96

de Sovjet-Unie betekende dat de staten in West-Europa en Noord-Amerika op alle vlakken interdependent werden t.o.v. elkaar en belangrijke kwesties, zoals de instabiliteit die uitging van de Italiaanse overbevolking, samen dienden aan te pakken. De Amerikaanse president Truman benadrukte herhaaldelijk dat de demografische situatie in bepaalde delen van Europa één van de grootste bedreigingen vormde voor het economische herstel van de landen die deel uitmaakten van de Noord-Atlantische Alliantie en zodoende de veiligheid van het hele Westerse blok in het gedrang bracht340. Hoewel de Italiaanse emigratie voor de Europese staten vnl. een zaak was van sociaal-economische belangen - nl. het oplossen van arbeidstekorten en -overschotten - werd de kwestie onder Amerikaanse druk dus ook een factor in de internationale politiek omwille van de bedreiging die de sociale impact van overpopulatie en werkloosheid stelde voor de veiligheid van de Atlantische ruimte. Zoals voor andere, vooral economisch-gerelateerde domeinen was het de wens van de Verenigde Staten om ook voor migratie een supranationaal regime op te zetten ter compensatie van het gebrekkige systeem van bilaterale akkoorden. Het moest de link maken tussen Europa - en dan vooral Italië - en Noord-Amerika en migratie promoveren tot een politieke - en niet louter economische kwestie. Hoewel de hegemonie van de VS na Wereldoorlog Twee ervoor kon zorgen dat er voor tal van zaken internationale regimes werden opgezet, slaagde het er niet in dat te doen voor migratie, omdat de betrokken landen er gewoonweg geen belang bij hadden. De staten die nood hadden aan extra werkkrachten - waaronder België - konden immers beschikken over een haast onuitputtelijke arbeidsreserve in Zuid-Europa en Noord-Afrika. Voor hen was er niets te winnen bij het afstaan van de controle over hun grenzen voor arbeidsmigranten zolang het systeem van de bilaterale akkoorden de gewenste resultaten bleef bereiken, nl. een migratiepolitiek i.f.v. de noden van de eigen arbeidsmarkt. Een internationaal mobiliteitsregime voor werkkrachten zou volgens hen op dat moment enkel de doelstelling van volledige tewerkstelling en daarmee de sociale vrede in de West-Europese economieën ondergraven en was om die reden ongewenst341. Ondanks de terughoudendheid van West-Europa om mee te stappen in een zuiver politieke benadering van arbeidsmobiliteit, werden de potentiële gaststaten toch vanuit diverse hoeken onder druk gezet om een vrijere arbeidsmigratie to accepteren. De Verenigde Staten voerde o.a. via het Marshall Plan een politiek van snelle reconstrutie in West- en Zuid-Europa uit nadrukkelijk geostrategische overwegingen, nl. het voorkomen van een communistische

340

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 595-596. 341 Ibidem, pp. 586-589.

97

machtsgreep en de indijking van de expanderende Sovjet-invloedssfeer342. De Amerikanen slaagden erin om Europa te verenigen rond de wederopbouw in de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES) en het strategische bondgenootschap in de NoordAtlantische Verdragsorganisatie (NAVO), maar hetzelfde bereiken voor migratie bleek niet mogelijk, ondanks het sterke politieke -, economische - en morele gezag van de VS. De Italiaanse regering schaarde zich achter de Amerikaanse doelstellingen om een vrij(er) verkeer van werknemers te realiseren en maakte daarbij dankbaar gebruik van de geostrategische agenda van Washington om een voor Italië hoofdzakelijk economisch probleem op het voorplan te brengen343. Dat er geen supranationaal orgaan kwam voor migratie wil echter niet zeggen dat er geen invloed is uitgeoefend ten voordele van verhoogde arbeidsmobiliteit: terwijl Rome de snelgroeiende Europese economieën met wisselend succes onder druk trachtte te zetten via de EGKS, opteerde VS dat te doen via adviezen van enerzijds het Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie (ICEM) - voorloper van de huidige Internationale Organisatie voor Migratie, oorspronkelijk opgericht om de hervestiging van de miljoenen vluchtelingen na WO II in goede banen te leiden - en anderzijds 2 werkgroepen in de schoot van het NAVO-bondgenootschap. Het is echter onduidelijk wat de reëele inhoud en betekenis is geweest van die adviezen en in welke mate die al dan niet objectief tot stand kwamen. Over de impact op het terrein en de reactie van de bondgenoten op het werk van die werkgroepen is al evenmin veel bekend, vandaar dat ze een waardevolle invalshoek voor dit onderzoek bieden. Belangrijk om in het achterhoofd te houden is dat het hier niet louter ging om een voor de betrokken materie tandenloze organisatie die enkele vrijblijvende adviezen formuleerde. De NAVO was en is dan wel een cruciale schakel in de hele geostrategische concept van collectieve veiligheid tussen Noord-Amerika en Europa, de werking ervan bleef louter intergouvernementeel en beschikte dus niet over instrumenten om de lidstaten te dwingen tot bepaalde stappen in domeinen die toebehoren aan de nationale soevereiniteit. Toch mag de context niet vergeten worden waarin dit alles plaatsgreep: België had, net als alle andere West-Europese landen, in zijn zoektocht naar veiligheidsgaranties en snelle economische wederopbouw zijn lot verbonden aan dat van het Westerse blok o.l.v. de Verenigde Staten. Door zich eerst economisch en daarna ook militair en politiek onder Amerikaanse bescherming te plaatsen, werd België ingrijpend geïntegreerd in het VS-beleid

342

E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 275-280. 343 M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 589-594.

98

en verloor zodoende een belangrijk deel van zijn autonomie inzake buitenlands beleid344. Adviezen die de wil weerspiegelden van Washington werden daarom allesbehalve genegeerd, maar uit onderzoek van de geselecteerde documenten zal moeten blijken of ze het gehaald hebben van het economische eigenbelang van ons land.

4.2. De NAVO-werkgroepen AC/10 en AC/36 Met de val van Nazi-Duitsland was West-Europa in 30 jaar tijd tot tweemaal toe het slachtoffer geweest van een invasie en verwoestende oorlog. België, Nederland, Luxemburg, Frankrijk en Groot-Brittannië zochten naar alternatieve garanties voor hun veiligheid voor het geval de nieuw opgerichte Verenigde Naties zijn rol als wereldwijde vredebrenger niet kon waarmaken345. Aanvankelijk stuitte de wens om aan die gezochte garanties gestalte te geven via regionale veiligheidsorganisaties op hevige weerstand bij de communistische partijen in de Europese regeringen. Met de deelname aan het Marshall Plan en de duidelijke polarisatie tussen Oost en West vertrok o.a. in België de Kommunistische Partij (KPB) uit de nationale regering en trok men volop de kaart van een regionaal veiligheidsblok, wat zijn beslag kreeg in het Pact van Brussel op 17 maart 1948. Onder de naam „Westerse Unie‟ voorzag dat in een waarborg op collectieve veiligheid tussen de Benelux-landen, Frankrijk en Groot-Brittannië en was in eerste instantie gericht tegen een mogelijke heropleving van het Duitse militarisme346. Omdat enerzijds de pogingen om een volwaardig Europees defensiesysteem niet van de grond kwamen en anderzijds duidelijk was geworden dat de echte dreiging niet langer uit Duitse -, maar wel Sovjet-hoek kwam, drong een alliantie met de Verenigde Staten - de enige die een mogelijk militair optreden van Moskou kon counteren - zich op. De ondertekening van het Noord-Atlantisch Verdrag op 4 april 1949 maakte de oprichting van de NAVO formeel en legde het lot van de West-Europese veiligheid voortaan in Amerikaanse handen347. De Pax Americana in Europa was een feit en gaf zoals gezegd aan de Verenigde Staten een enorme invloed op de buitenlandse politiek van de NAVO-lidstaten. De uitbraak van de Koreaanse Oorlog in 1950 voedde in het Westen het beeld van een communistische samenzwering om de dominante macht in de wereld te worden en bracht de uitvoering

van

het

geostrategische

veiligheidsconcept

van

de

NAVO

in

een

344

E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 275-280. 345 T. LUYKX, Politieke Geschiedenis van België van 1789 tot heden, Amsterdam - Brussel, Elsevier, 1973, pp. 426-430. 346 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, op. cit., pp. 275-280. 347 G. W. PEDLOW, The Evolution of NATO Strategy, 1949-1969, Brussel, NATO International Staff Central Archives, 1997, p. XI.

99

stroomversnelling. Cruciaal daarin was een sterke herbewapening van Europa en het was op dit punt dat arbeidsmobiliteit relevant werd voor het militaire bondgenootschap: de belabberde economische situatie in Italië en vanaf 1952 ook in Griekenland en Turkije - die op 18 februari van dat jaar toetraden tot de NAVO - bracht de benodigde militaire draagkracht van deze strategisch gelegen landen in het gedrang en zo de globale veiligheid van het hele Westerse blok348. Naast de Verenigde Staten en Italië deelde ook Frankrijk de mening dat, om de economische stabiliteit van de Atlantische Ruimte te versterken, er werk moest worden gemaakt van een doorgedreven en grootschaliger emigratie om de druk van de overpopulatie op de kwetsbare economieën van Zuid-Europa te verlichten. De Amerikaanse regering deinsde er niet voor terug om herhaaldelijk morele druk te zetten op de Europese regeringen door hen te wijzen op de enorme geldbedragen die door de VS in het economische - en militaire herstel van Europa werd gepompt terwijl ze zelf meer zouden kunnen doen349. Toen de Noord-Atlantische Raad in september 1951 van het Militaire Comité te horen kreeg dat de defensiebijdragen van de Europese bondgenoten niet voldeden aan de essentiële vereisten voor de verdediging van Europa bij een Sovjet-aanval, werd een Tijdelijk Raadscomité opgezet dat moest nagaan of de militaire planning effectief moest aanpast worden aan de economische draagkracht van de verschillende lidstaten350. In dit comité hield de Italiaanse minister van Financiën Giuseppe Pella met succes een dramatisch betoog over hoe ‘hongerige en ontevreden mensen niet efficiënt kunnen produceren, hun land verdedigen of weerstaan aan extremisme’ en „dat het overschot aan werkkrachten in Italië gezien moet worden als een zwakte en gevaar voor de hele Atlantische gemeenschap, tenzij aangewend waar ze nodig zijn en op die manier een troef worden’351. Bijgevolg werd in het eerste rapport van het toezichthoudende Pearson-comité in december „51 geadviseerd om de problematiek van het arbeidskrachtenoverschot nauwgezet te laten opvolgen door de Permanente Raad van de NAVO, die de opdracht gaf tot de oprichting van een drieledige werkgroep voor de kwestie: de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit AC/36352. Toen bleek dat de aanvankelijke strategie van Italië, nl. het bekomen van een opheffing van de Amerikaanse migratiequota om meer Italianen naar de Verenigde Staten te sturen, gefaald had, verliet de regering De Gasperi de politiek van directe druk op Washington en begon ze voluit te lobbyen voor internationale 348

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 589-592. 349 Ibidem, pp. 586-592. 350 North Atlantic Council, Lisbon, 15th - 20th September 1951: Final Communiqué, in: < http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c510920a.htm >, geraadpleegd op 04.07.2009. 351 M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 589-592. 352 NATO Archives, Permanent Council of the North Atlantic Community, C-R(52)21.

100

coöperatie

via

de

Europese

Gemeenschap

voor

Kolen

en

Staal

(EGKS),

het

Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie (ICEM) en de 2 werkgroepen in de schoot van de NAVO. Het gaat hier om de reeds aangehaalde werkgroep AC/36 enerzijds en de ‘Werkgroep van het Comité van de Atlantische Gemeenschap’ (AC/10), die onder de naam Pearson-comité (supra) de migratiekwestie op de tafel van de Raad had gebracht en zo verantwoordelijk was voor de oprichting van AC/36353.

4.3. Inhoud van de verstrekte adviezen De officiële aanzet tot de oprichting van de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit AC/36 werd gegeven op de 3e NAVO-top van 20 t.e.m. 25 februari 1952 te Lissabon. Naast de bekrachtiging van de toetreding van Griekenland en Turkije tot het militaire bondgenootschap en de permanente installatie van de Noord-Atlantische Raad te Parijs, werden daar de diverse punten van het tussentijdse rapport van het Comité van de Noord-Atlantische Raad besproken354. Net zoals in het rapport van het Tijdelijke Comité van de Raad - dat zich moest toeleggen op de meest prangende problemen binnen het bondgenootschap - was daarin een paragraaf opgenomen waarin de mobiliteit van werknemers expliciet gekoppeld werd aan de gebrekkige defensieproductie in Europa. De twee rapporten wezen de Raad erop dat een tekort aan arbeidskrachten in bepaalde cruciale sectoren - vooral de kolen- en staalindustrie in West-Europa de productie van militair materieel ernstig vertraagden. In Zuid-Europa zorgden overbevolking en hoge werkloosheid dan weer voor sociale - en politieke instabiliteit, wat het economische herstel belemmerde en daarmee ook rechtstreeks de defensiecapaciteit van de betrokken landen aantastte - aldus de twee comités355. In de rapporten werd er om die reden bij de Raad op aangedrongen om de arbeidsmobiliteit en migratie binnen de Atlantische gemeenschap door de NAVO te laten monitoren en er bij de lidstaten op aan te dringen hun respectievelijke immigratiewetgevingen i.f.v. de productieproblemen te herzien. De afgevaardigden van de Raad stelden daarop voor een multilaterale werkgroep op te richten van nationale afgevaardigden met enige expertise op het vlak van tewerstelling en migratie in hun respectievelijke thuislanden356. Dat voorstel werd op de september-top van de nieuw samengestelde Raad aangenomen. Aan het Internationale Secretariaat werd de opdracht

353

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 591-592. 354 North Atlantic Council, Lisbon, 20th - 25th February 1952: Final Communiqué, in: < http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c520225a.htm >, geraadpleegd op 04.07.2009. 355 NATO Archives, Committee on the North Atlantic Community, § 28 in C/9-D/8 en § 14 in C/9-D/20. 356 NATO Archives, Permanent Council of the North Atlantic Community, § 7 in D-D(52)94.

101

gegeven om in samenspraak met de nationale experten informatie te verzamelen over alle problemen omtrent arbeidsmobiliteit en migratie en de resultaten ervan door te spelen aan een nieuw opgerichte werkgroep AC/36. De Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit was daarmee een feit357. Op 15 oktober 1952 werd door de Raad beslist dat drie landen de kern zouden gaan vormen van de werkgroep, nl. de Verenigde Staten, Italië en Griekenland, dat de voorzitter leverde358. Dat de drie vurigste verdedigers van een liberaal arbeidsmigratieregime in het hele bondgenootschap de zwaarste stem kregen in werkgroep AC/36 verplicht ons om op zijn minst zware vraagtekens te plaatsen bij de objectiviteit van de adviezen die erdoor verstrekt werden. De oprichting van de werkgroep viel bovendien samen met de goedkeuring van de McCarran-Walter Act door het Amerikaanse Congres, wat een overwinning betekende voor de anti-immigratielobby binnen de Democratische Partij en de Republikeinen359. Deze immigratiewet verstrengde de quota die in de wetten van 1924 en 1927 waren vastgelegd en stelde criteria in die alle personen die op welke manier ook aan het communisme konden worden gelinkt, de toegang tot de Verenigde Staten ontzegden 360. Ondanks verzet van president Truman - een heftig pleitbezorger van intensieve transatlantische migratie - had de vrees voor een communistische infiltratie via immigratie het gehaald van de wil om te komen tot een liberaal migratieregime en zo West-Europa te versterken als eerste verdedigingslinie tegen de Sovjet-Unie. Grootschalige immigratie uit Italië en Griekenland, twee landen met een aanzienlijke groep communistische militanten, werd daarom als onwenselijk beschouwd voor de nationale veiligheid: per jaar mochten nog maximaal 5.645 zorgvuldig gescreende Italianen migreren naar de VS361. Het feit dat de Verenigde Staten als hegemonische macht er niet in slaagde om het goede voorbeeld te geven in wat Truman hoopte een internationaal arbeidsregime zou worden, bracht een dodelijke slag toe aan het Amerikaanse vermogen om het migratiebeleid van de andere NAVO-leden te beïnvloeden. Truman en zijn opvolger Eisenhower vreesden echter dat de McCarran-Walter Act in Italië, Griekenland en Turkije de indruk zou wekken dat ze een loodzware defensie-opdracht kregen toegeschoven zonder dat het militaire bondgenootschap zich bekommerde om de precaire sociaal-economische situatie in de landen. De VS meende dat die perceptie koren op de molen van extreem-links en -rechts 357

NATO Archives, Permanent Council of the North Atlantic Community, C-R(52)21. NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/1 van 17.10.1952, p. 1. 359 M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 594-595. 360 7 FAM 1120: Acquisition of U.S. Nationality in U.S. Territories and Possessions, in: < http://www.state.gov/documents/organization/86756.pdf >, geraadpleegd op 04.07.2009. 361 M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 594-596. 358

102

zou zijn bij de Italiaanse parlementsverkiezingen van ‟53 en wou daarom een krachtig signaal geven dat de Atlantische gemeenschap een echt partnerschap vormde en zich de overbevolkingsproblemen in Zuid-Europa wel degelijk aantrok362. Een poging om druk uit te oefenen op Canada om zijn reeds genereuze immigratieprogramma nog uit te breiden, draaide op niets uit. De ambivalente houding van de Amerikaanse regering, gekenmerkt door enerzijds een restrictief immigratiebeleid onder interne druk van de communistische samenzweringshysterie - geïncarneerd in de figuur van Joseph McCarthy363 - en anderzijds door een sterke lobby vóór liberalisering van het arbeidsverkeer in o.a. het Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie (ICEM), moet in dit licht gezien worden. Wellicht om de eigen tekortkoming bij het stimuleren van emigratie vanuit overbevolkte regio‟s te compenseren, ging Washington een extra inspanning leveren op diplomatiek vlak om alsnog een oplossing voor de kwestie uit de brand te slepen en zo de goodwill van de voor Amerika‟s geostrategische belangen cruciale landen en hun bevolking te behouden364. Hoewel daar geen enkel hard bewijs voor te vinden is in het NAVObronnenmateriaal of de geraadpleegde literatuur, zou ik met enig voorbehoud durven veronderstellen dat dezelfde motivatie gold voor de Amerikaanse druk om de adviezen van de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit uitdrukkelijk ten gunste van de emigratielanden Italië en Griekenland - en in mindere mate Turkije - te laten formuleren. Met die gedachte in het achterhoofd hoeft de samenstelling van de AC/36-groep niemand te verbazen.

4.3.1. Vergadering van 31 oktober 1952: formulering van het NAVO-advies in overeenstemming met de doelstellingen van Lissabon Na een planningsvergadering van de drie kernleden om de agenda en werkwijze van de groep vast te leggen365, ging de eerste echte vergadering van de werkgroep van start op 31 oktober 1952. Er werd begonnen met een duidelijke schets van het arbeidskrachtprobleem, dat in opdracht van de Raad in 3 subaspecten was opgedeeld, nl. de verhoging van migratie vanuit gebieden met een ernstige overbevolking, het vermijden van een tekort aan werkkrachten waar dat gevolgen heeft voor de NAVO-defensieprogramma‟s en het opstellen van een noodplanning om een gebrek aan werknemers te voorkomen in oorlogstijd366. Voor het 362

M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 595-596. 363 M.B. NORTON, D.M. KATZMAN et al., A People and A Nation: A History of the United States, Boston - New York, Houghton Mifflin Company, 2007, pp. 538-540. 364 M. MACCARI CLAYTON, op. cit., pp. 594-596. 365 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, C-R(52)25, deel XII. 366 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 2.

103

Belgische arbeidsmigratiebeleid zijn vooral de eerste twee aspecten van belang, de planning van de arbeidsmarkt in oorlogstijd heeft immers vooral betrekking op het overleg tussen de lidstaten welke economische - en militaire sectoren al dan niet prioritair zijn bij uitbraak van een gewapend conflict en is bijgevolg niet zo relevant voor dit onderzoek. Over de te volgen aanpak klonk het eensgezind bij de drie kernleden dat het probleem van overbevolking het eerst aangepakt diende te worden door de werkgroep, ‘because of its conviction that alleviation of the surplus population problem of certain NATO countries is of prime political urgency to the North Atlantic Community. The stability of the entire Community is threatened when populations of one or more Member Countries are so severely distressed for so long that they lose hope of alleviation through democratic government and international cooperation.’367 Alleen al het feit dat de openingsrede van de werkgroep AC/36 haast een exacte kopie was van het gepassioneerde betoog van de Italiaanse minister Pella368 was al een teken aan de wand dat de pleitbezorgers van een verhoogde migratie de zwaarste stem kregen bij het uitbrengen van de gevraagde adviezen aan de Raad. De intentieverklaring beklemtoonde echter ook de nood aan een versnelde economische ontwikkeling van de overbevolkte gebieden als voornaamste redmiddel voor hun precaire situatie, waarmee ook een belangrijke verantwoordelijkheid werd weggelegd voor de getroffen staten zelf. Intensifiëring van migratie bleef echter cruciaal om te slagen in dit opzet en om die reden stelde de werkgroep zich tot doel te komen tot concrete maatregelen om de Lissabonaanbevelingen in de praktijk om te zetten, een objectief dat stond of viel met de medewerking van de lidstaten. De kernleden verklaarden zich ook bewust te zijn van de sociale - en economische implicaties van grootschalige migratie - waarmee ze begrip toonden voor de terughoudendheid van de West-Europese staten om hun grenzen open te gooien voor ongebreidelde mensenstromen -, maar onderstreepten nogmaals dat herverdeling van werknemers in de eerste plaats een politieke beslissing moest zijn in het belang van de hele Noord-Atlantische Alliantie369. Met voorgaande uitgangspunten in het achterhoofd besloot de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit haar startvergadering met de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES) - die arbeidsmobiliteit uitvoerig observeerde - te vragen om alle beschikbare informatie over de geboekte vooruitgang van de nationale regeringen inzake arbeidsmigratie door te sturen en zo verder te bouwen op het reeds uitgevoerde studiewerk. 367

NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 2. M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 589-592. 369 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 3. 368

104

Ook werd de Raad verzocht een communiqué te verspreiden onder alle bondgenoten om na te gaan in hoeverre zij al werk gemaakt hadden van de aanbevelingen omtrent een minder rigide migratiebeleid én tegelijkertijd aan te dringen op een snellere implementatie van de voorgestelde maatregelen om zo onevenwichten in de arbeidsmarkten weg te werken en een optimale uitvoering van de NAVO-defensiedoelstellingen te garanderen370. In dat communiqué werden de lidstaten nog eens op het hart gedrukt dat hun participatie noodzakelijk was om te komen tot een solidair en veilig westers blok en dat dit diende te gebeuren op twee manieren, nl. het nemen van individuele maatregelen om interne migratie tussen de lidstaten van het bondgenootschap te stimuleren enerzijds en het aanmoedigen van emigratie naar „vrije‟ niet-NAVO-leden (buiten de invloedssfeer van de Sovjet-Unie dus) anderzijds d.m.v. het onderhouden van goede buitenlandse betrekkingen en sterke steun aan internationale organisaties zoals de OEES en de IMO. Hoewel een regime waarbij enkel noodzakelijke arbeidsmigratie werd toegestaan om bepaalde tekorten op te vangen economisch gezien beter was voor de ontvangende staten, drong de Raad in het communiqué toch aan op de toepassing van het „all you can absorb‟-principe, zolang het militaire bondgenootschap één of meerdere staten telde die door hun instabiele sociaal-economische toestand de collectieve veiligheid van het Westen bedreigden371. Vatten we dit even bondig samen, dan kwam het advies van de NAVO neer op het volgende: de tijdelijke openstelling van de grenzen voor een intense migratie tussen overbevolkte regio’s en sterk geïndustrialiseerde landen met een krapte op de arbeidsmarkt binnen het NAVObondgenootschap zonder dat de mogelijk negatieve economische gevolgen voor de laatstgenoemden teveel in rekening werden gebracht. Tot zolang de sociaal-economische instabiliteit in Italië, Griekenland en Turkije aanhield en de collectieve veiligheid in het gedrang bleef brengen, moest er volgens de Raad dus een spreiding van de lasten - in dit geval de overbevolking - gebeuren om de zwakke plekken in de verdedigingslinie tegen de Sovjets te versterken. Eenmaal de achterophinkende staten voldoende bijgebeend zouden zijn, zou dan eventueel opnieuw kunnen worden overgegaan tot een migratiepolitiek

waarbij

de

nationale

economische

belangen

opnieuw

de

doorslaggevende factor zouden zijn, nl. het louter opvullen van deficiten op de eigen arbeidsmarkt.

Sociaal-economische

solidariteit

i.f.v.

de

gemeenschappelijke

veiligheidsagenda moest dus de oplossing bieden voor de overpopulatiecrisis in ZuidEuropa, aldus de Raad van de NAVO. Maar met dat advies was niet iedereen het duidelijk 370 371

NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, p. 3. NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/2 van 17.10.1952, pp. 4-5.

105

eens, zo getuigen de antwoorden van de verschillende delegaties tijdens de volgende vergaderingen.

4.3.2. Vergaderingen van 4, 17, 19 en 25 november 1952 Groot-Brittannië, één van de zwaargewichten binnen het NAVO-bondgenootschap, reageerde niet onverdeeld positief op de voorstellen die in het Raadscomuniqué aan de nationale regeringen werden gedaan. De Britse delegatie maakte dat meteen duidelijk door het eerste kernaspect, nl. het oplossen van de overbevolking in Zuid-Europa, niet eens in haar officiële antwoord op te nemen. Omtrent het voorkomen van storingen in de defensie-inspanningen door arbeidstekorten en het garanderen van voldoende mankracht bij het uitbreken van vijandelijkheden klonk het droogweg dat de oplossing niet zozeer lag in de immigratie van extra arbeidskrachten, maar wel in een organisatorische optimalisering van de nationale arbeidsmarkten. Die schakelden de beschikbare werknemersaantallen immers al te vaak op inefficiënte wijze in in het productieproces, aldus Londen. Een efficiënter beheer en betere opleiding van de eigen werknemers zou dus veel betere resultaten bereiken dan zomaar de grenzen wagewijd open te gooien voor de massa‟s ongeschoolde gelukzoekers uit andere lidstaten van het militaire bondgenootschap372. Door te beweren dat dit geen spreiding van de lasten, maar wel verspreiding van instabiliteit met zich zou meebrengen, nam de Britse regering een houding aan die typisch zou worden voor heel West-Europa, nl. het stellen van de nationale sociaal-economische belangen boven die van het militaire bondgenootschap. Dat betekende dat enkel immigratie van specifieke arbeidsgroepen voor zgn. knelpuntberoepen wenselijk was. Groot-Brittannië was dus niet bereid om de recente binnenlandse sociale vrede te riskeren voor de verlichting van de economische problemen in het Zuiden die het uiteindelijk niet als de zijne beschouwde, wat de NAVO ook beweerde. Londen erkende de nefaste invloed van de overbevolking op de defensieverplichtingen van o.a. Italië wel, maar meende dat een doorgedreven industrialisatie en efficiënt arbeidsmarktbeleid veel meer konden bereiken dan het verplaatsen van massa‟s werklozen naar de andere lidstaten. Van migratie kon dus wel sprake zijn, maar in beperkte mate en volgens wettelijke regels die rekening hielden met de specifieke omstandigheden in ieder land373. Eindboodschap van de Britten was dus dat migratie wel een onderdeel van de oplossing voor het werkkrachtenprobleem kon zijn, maar slechts in beperkte mate en i.f.v. de uiteenlopende noden in de diverse lidstaten. Wat die noden waren en hoe die konden worden omgezet in 372 373

NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/3 van 04.11.1952, p. 1. NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/3 van 04.11.1952, p. 2.

106

nationale migratieregels moest verder onderzoek door o.a. de OEES uitwijzen374. De Britse focus op de punten omtrent het oplossen van arbeidsgerelateerde problemen op het zuiver nationale niveau wijst er duidelijk op dat het zijn eigen defensie en belangen hoger inschatte dan die van het bondgenootschap: the British Empire was duidelijk niet zo hard geschokt door Wereldoorlog Twee als men in Washington en Rome gehoopt had. Het verdere verloop van de vergadering maakte het overduidelijk dat zich rond het migratiedossier vrijwel meteen twee kampen hadden gevormd. Aan de ene kant pleitten de Verenigde Staten, Italië, Griekenland, Portugal en Turkije voor de politieke benadering van de overbevolkingskwestie zoals die in het startcommuniqué voorgesteld werd. Allen waren ze van mening dat de militaire tekortkomingen door de politieke - en sociaal-economische situatie in de mediterrane NAVO-lidstaten enkel beantwoord konden worden met een genereus en solidair migratiemechanisme in de schoot van het bondgenootschap en eventuele emigratie-akkoorden met niet-leden buiten de Sovjet-invloedssfeer. Aan de andere zijde vonden we de West-Europese industrielanden, die o.l.v. Groot-Brittannië en Frankrijk een pragmatisch-economische

benadering

voorstonden,

gebaseerd

op

doorgedreven

industrialisatie van de overbevolkte regio‟s en een beperkte functionele migratie van arbeidskrachten voor die economische sectoren die het nodig hadden. Van een grootschalige migratiegolf die mogelijk het broze evenwicht van de eigen arbeidsmarkten - en bijgevolg ook van de sociale vrede - zou bedreigen, kon dus geen sprake zijn. Ook België, dat op dat moment bij de snelst herstellende landen van Europa hoorde, moeten we in dit kamp situeren375: de terugkeer naar een beleid van vrije arbeidsmigratie zou het patronaat misschien wel gunstig stemmen, maar volledig ingaan tegen de beperkende maatregelen die in de jaren ‟30 van kracht waren geworden ter bescherming van de belangen van de Belgische arbeidersklasse376. Het blootstellen van het eigen werkvolk aan onbeperkte concurrentie uit het buitenland zou niets meer of minder betekenen dan het opblazen van het Sociaal Pact en het uitbarsten van een nieuwe arbeidersstrijd, een prijs die noch België, noch zijn buurlanden bereid waren te betalen, zeker niet nu de VS zelf de grenzen gesloten hield voor diezelfde migranten met de McCarran-Walter Act377. Door zelf met een nota over een werkwijze om de impact van arbeidsgerelateerde problemen op de defensie-activiteiten naar buiten te komen, 374

NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/3 van 04.11.1952, p. 2. NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-R/1 van 04.11.1952, pp. 1-3. 376 F. CAESTECKER, Alien Policy in Belgium, 1840-1940: The Creation of Guest Workers, Refugees and Illegal Aliens, New York - Oxford, Berghahn Books, 2000, pp. 259-270. 377 E. WITTE, J. CRAEYBECKX en A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België van 1830 tot heden, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 2005, pp. 328-335. M. MACCARI CLAYTON. „Communists of the Stomach: Italian Migration and International Relations in the Cold War Era‟. In: Studi Emigrazione, 16 (2004), 155, pp. 594-595. 375

107

veegde Groot-Brittannië de initiële aanbeveling van de NAVO m.b.t. verhoogde arbeidsmigratie vakkundig van tafel. De OEES zou geconsulteerd worden omtrent reeds afgewerkte studies en op basis daarvan zou een technische subgroep verder onderzoek verrichten. De paper van Groot-Brittannië legde de klemtoon echter in grote mate op de manier waarop een arbeidsmarkt moet georganiseerd worden in oorlogstijd, waardoor de kwestie van de overpopulatie in Zuid-Europa al snel op de achtergrond verdween378. Tijdens de vergadering van 19 november werd het standpunt van de werkgroep geammendeerd in overeenstemming met de positionering van de West-Europese staten in het hele migratiedebat: formeel erkenden dezen de hypotheek die de sociaal-economische situatie in de mediterrane regio legde op de veiligheid van het bondgenootschap en de pro-migratiestaten gingen akkoord om te stipuleren dat niet alle heil zou komen van een intensifiëring van de migratie en dat er wel degelijk limieten waren aan de absorptiecapaciteit van mogelijke gaststaten379. M.a.w. begon het de VS, Italië, Griekenland en andere staten met een sterke voorkeur voor vrije migratie te dagen dat een gematigder aanpak meer vruchten zou afwerpen dan hun radicale roep om volledige spreiding van de overbevolkingslast zonder de sociale - en economische realiteit in de gaststaten in aanmerking te nemen380. De aanbeveling van de Raad bleef echter grotendeels hetzelfde, nl. dat ieder land in het bondgenootschap zijn verantwoordelijkheid zou moeten opnemen bij het oplossen van de overbevolkingsproblemen en daartoe zijn immigratiebeleid zou moeten herzien381. Frankrijk en Groot-Brittannië maakten daarop hun ergernis kenbaar omtrent de dominantie van de „politieke visie‟ op migratie en eisten meer aandacht voor de socio-economische haalbaarheid van de doelstellingen382.

4.3.3. De Belgische houding in de Werkgroep voor Arbeidsmobiliteit België behoorde ontegensprekelijk tot de critici binnen de NAVO omtrent de vrijmaking van de migratie binnen het bondgenootschap om de eerder vermelde redenen. In tegenstelling tot het harde scepticisme van Frankrijk en Groot-Brittannië, was België wel een trouwe verdediger van het multilateralisme, maar enkel als onderdeel van een breder Europees arbeidsbeleid. De Belgische regering meende dat de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES) daarin een cruciale taak te vervullen had: door niet louter te focussen 378

NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-R/2 van 17.11.1952, pp.1- 2. NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/4 van 19.11.1952, pp. 2-8. 380 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/4 van 19.11.1952, pp. 4-6. 381 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/4 van 19.11.1952, pp. 7-8. 382 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-R/3 van 25.11.1952, pp. 1-2. 379

108

op het overpopulatieprobleem in Italië en zijn rangen te versterken met nationale arbeidsmarktspecialisten moest de OEES dé oplossing worden voor de uiteenlopende sociaaleconomische uitdagingen op het continent en zo indirect de politieke -, sociale - en economische doelstellingen van het militaire bondgenootschap ondersteunen383. M.a.w. vroeg België eigenlijk toen al om een supranationaal kader voor de regulatie van de Europese arbeidsmarkten via de OEES om een algemeen migratieregime te bekomen zoals het eigenlijk op dat moment door bilaterale verdragen werd geregeld, nl. het in bepaalde mate opnemen van arbeidsmigranten uit minder ontwikkelde landen om tegemoet te komen aan de krapte op de West-Europese arbeidsmarkten zonder de sociale stabiliteit ervan in gevaar te brengen. Een uitbreiding van het systeem waarbij nationale arbeidsdiensten vacatures aan elkaar doorspelen zoals voorzien in het Verdrag van Brussel zou daarbij een mogelijk piste zijn, aldus de Belgische delegatie. Ook verklaarde ons land zich akkoord met de stelling dat de WestEuropese landen het aantal vreemde arbeidskrachten dat ze toelieten moesten verhogen in de mate van het mogelijke o.b.v. eventuele quota. België nam zich een jaarlijkse immigratie van 20.000 mensen voor om zijn actieve werkbevolking op peil te houden. De binnenlandse demografische agenda speelde dus ook mee in België‟s internationale politiek. In die optiek valt het ook te begrijpen dat de nationale delegatie opriep om aan arbeidsmigranten het recht te geven zich te laten vervoegen door hun gezinnen384. België besloot zijn antwoord op het communiqué van de Raad met enkele kernpunten van het geldende beleid voor tewerkstelling van vreemde arbeidskrachten in ons land: in 1952 werden zo‟n 20.000 werknemers naar België gehaald, een streefcijfer dat ook in 1953 voor ogen gehouden zou worden. België promootte ook de internationale samenwerking via het Internationaal Arbeidsbureau, de OEES en het Intergouvernementele Comité voor Europese Migratie en verklaarde zich bereid te spreken over de administratieve vereenvoudiging inzake de aflevering en verlenging van werkvergunningen385. Eenmaal alle bondgenoten hun mening hadden uitgedrukt over de voorstellen en standpunten van de Raad omtrent het versterken van de arbeidsmigratie tussen NAVO-leden, verdween de heikele kwestie van overbevolking en zijn implicaties voor de defensie-opdracht van ZuidEuropa naar de achtergrond t.v.v. de discussie omtrent de organisatie van de nationale arbeidsmarkten in oorlogstijd. Dit kwam vooral neer op ellenlange rapporten door de VS en

383

NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/7/1, p. 1. NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/7/1, pp. 1-2. 385 NATO Archives, Working Group on Labour Mobility, AC/36-D/7/1, pp. 1-2. 384

109

Groot-Brittannië over hun ervaringen en expertise tijdens WO II, waarmee planningen werden uitgewerkt in de andere NAVO-lidstaten om voorbereid te zijn op gewapende conflicten.

110

HOOFDSTUK 5: BESLUIT Na een blik te hebben geworpen op de evolutie van het naoorlogse Belgische arbeidsmigratiebeleid is duidelijk geworden dat het fundamenteel verschillend is van de vreemdelingenpolitiek die werd gevoerd tot en met de vroege 20e eeuw. Waar openbare veiligheid en het onder controle houden van subversieve politieke individuen en groepen de hoofdbekommernissen waren van de Belgische autoriteiten, werd migratie ingeschakeld als sociaal-economische regulator in het nieuw ontworpen corporatistische staatsbestel waarnaar België - net als de rest van West-Europa - omstreeks de Tweede Wereldoorlog was geëvolueerd. Arbeidsmigratie ging niet langer om de zoektocht naar de verbetering van iemands lot, het werd een instrument, een strategie waarmee staten de nationale arbeidsmarkt reguleerden i.f.v. de economische omstandigheden. Wat begon als de aanvoer van tijdelijke arbeidskrachten die op termijn weer plaats zouden ruimen voor werkloze Belgen in economisch barre tijden, werd tegen de jaren ‟70 een permanente vestiging van grote groepen mensen die hier voortaan een leven zouden moeten opbouwen en geïntegreerd worden in onze samenleving. Die integratie verliep echter moeizamer dan gepland, niet in het minst op sociaal en economisch vlak. Migranten waren dan wel landgenoot geworden, voor de Belgen waren ze geen lotgenoot, daar ze voortdurend in onzekerheid moesten leven omtrent hun verblijfssituatie en inkomenzekerheid. Migratie werd op dat punt ook een kwestie van internationale politiek: de sociaal-economische bescherming die migranten hier genoten ging immers in grote mate afhangen van bilaterale akkoorden die hun thuislanden konden afsluiten met België. Ondanks de vooruitgang die op dit vlak gemaakt is, zijn vandaag nog steeds niet alle ongelijkheden tussen Belgen en hun legaal verblijvende mede-inwoners van dit land weggewerkt. Arbeidsmigratie werd ook een internationaal politieke aangelegenheid in zoverre dat ze kon ingezet worden om sociale -, economische - en zelfs militaire doelstellingen te behalen. Het vrije verkeer van arbeiders dat tot stand kwam binnen de Europese Unie is één van de grote succesverhalen uit de geschiedenis van de 20e eeuw en heeft de poort geopend naar een welvarender, open en sociaal gelijker Europa. Dat men er niet in geslaagd is een internationaal arbeidsregime op te zetten zoals dat voor andere economische domeinen wel gebeurd is sinds WO II, toont aan dat de wil om tot een eengemaakte arbeidsmarkt te komen niet te verzoenen was met de beveiliging van de welvaartsstaat die berust op de bescherming van de nationale arbeidsmarkt tegen pure marktwerking.

111

De toekomst van het arbeidsmigratiebeleid ziet er dan ook grotendeels hetzelfde uit als de afgelopen 50 jaar: arbeidsmigranten zullen enkel in de armen worden gesloten als de economie daar om vraagt en zelfs indien Europa er zou in slagen om de beslissingsmacht inzake deze materie naar zich toe te halen zal dat principe niet fundamenteel veranderen. De voorstellen om te komen tot een Europese „Blue Card‟ in navolging van de begeerde „Green Card‟ gaat immers uit van hetzelfde oude principe uit 1936…

112

BIBLIOGRAFIE PENNINX (R.) en

VAN

VELZEN (L.). Internationale arbeidsmigratie: uitstoting uit

‘thuislanden’ en maatschappelijke integratie van ‘gastlanden’ van buitenlandse arbeiders. Nijmegen, SUN, 107 p. GABRIEL (C.) en PELLERIN (H.). Governing international labour migration: current issues, challenges and dilemmas. New York, Routledge, 2008, 251 p. VAN DEN BROECK (J.). The economics of labour migration. Cheltenham, Elgar, 1996, 200 p. PIPER (N.), ed. New perspectives on gender and migration: livelihood, rights and entitlements. New York, Routledge, 2007, 347 p. SNOWDON (B.). Globalisation, development and transition: conversations with eminent economists. Cheltenham, Elgar, 2007, 537 p. COHEN (R.). Migration and its enemies: global capital, migrant labour and the nation-state. Aldershot, Ashgate, 2006, 252 p. KLEINSCHMIDT (H.), ed. Migration, regional integration and human security: the formation and maintenance of transnational spaces. Burlington, Ashgate, 2006, 289 p. KORTE (H.), ed. Cultural identity and structural marginalization of migrant workers: contributions to the second ESF workshop. Straatsburg, ESF, 1982, 189 p. MONEY (J.). Fences and neighbours, the political geography of immigration control. Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999, 247 p. SPENCER (S.), ed. The Politics of Migration: Managing Opportunity, Conflict and Change. Oxford, Blackwell, 2003, 213 p. WILLIAMS (G.). The price of social security: the problem of labour mobility. Londen, Kegan, Trench and Trubner, 1944, 199 p. TIMMERMAN (C.). Wanneer wordt vreemd vreemd? De vreemde in beeldvorming, registratie en beleid. Leuven, Acco, 2004, 289 p. STARK (O.). The migration of labour. Cambridge, Blackwell, 1993, 406 p. 113

VAN DEN BROECK (J.). The Economics of Labour Migration. Cheltenham, Edward Elgar, 1996, 200 p. PADOA SCHIOPPA (F.), ed. Mismatch and labour mobility. Cambridge, Cambridge University Press, 1991, 493 p. ØSTERGAARD-NIELSEN (E.), PRIES (L.) et al. Transnational politics: Turks and Kurds in Germany. Londen, Routledge, 2003, 178 p. WHITE (B.) et al., eds. Issues in world politics. Basingstoke, Palgrave, 2001, 306 p.

CASTLES (S.) en DAVIDSON (A.). Citizenship and migration: globalization and the politics of belonging. New York, Routledge, 2000, 258 p. STRIKWERDA (C.), BRODY (D.) et al., eds. The politics of immigrant workers: labor activism and migration in the world economy since 1830. New York, Holmes and Meier, 1993, 333 p. TEITELBAUM (M.S.) en WINTER (J.M.). A question of numbers: high migration, low fertility and the politics of national identity. New York, Hill & Wang, 1998, 290 p. COHEN (R.) en LAYTON-HENRY (Z.), eds. The politics of migration. Cheltenham, Elgar, 1997, 341 p. WEINER (M.). The global migration crisis: challenge to states and to human rights. New York, Harper Collins College, 1995, 253 p. LOOBUYCK (P.). Vreemdelingen over de werkvloer: het debat over arbeidsmigratie en de migratiestop in kaart. Gent, Academia Press, 2001, 250 p. VERSCHUEREN (H.). Internationale arbeidsmigratie: de toegang tot de arbeidsmarkt voor vreemdelingen naar Belgisch, Internationaal - en Europees gemeenschapsrecht. Brugge, Die Keure, 1990, 549 p. VERSCHUEREN (H.). Bibliografie van het juridisch statuut van vreemdelingen in het Belgisch recht. Brugge, Die Keure, 1988, 86 p.

114

RENIERS (G.). On the selectivity and internal dynamics of labour migration processes: a cross-cultural analysis of Turkish and Moroccan migration to Belgium. Gent, s.n., 1997, 25 p. TIMMERMAN (C.). Cultuurrelativisme: realiteit of fictie? Migratie en etnische minderheden in België. Antwerpen, Garant, 2003, 48 p. LIEVENS (J.). Krachtlijnen van gezinsvormende migratie. Gent, RUG Faculteit PSW, 1996, 30 p. AENDENBOOM (I.), FOBLETS (M.C.) et al, eds. Migratie en migrantenrecht: recente ontwikkelingen. Brugge, Die Keure, 2007, 520 p. DE GENDT (N.). Internationale migratie: de recente migratiestromen naar België en Nederland als case-study. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling (promotor R. Coolsaet), 2003, 172 p. VAN GHELUWE ( G.). „Arbeidsmigratie tussen Vlaamse gewesten en het buitenland‟. In: Economische Raad voor Vlaanderen – Mededelingen, 2, 4 (1965), 21 p. STEENHAUT (I.). De rol van België in de totstandkoming van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (1950). Gent, onuitgegeven masterverhandeling geschiedenis (promotor F. Caestecker), 2008, 109 p. CAESTECKER (F.). Vluchtelingenbeleid in de naoorlogse periode. Brussel, VUB Press, 1992, 166 p. CAESTECKER (F.). Het vreemdelingenbeleid in de tussenoorlogse periode, 1922-1937: een onderzoek naar de belangen achter het racisme. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling geschiedenis (promotor H. Balthazar), 1983, 290 p. CAESTECKER (F.). Alien policy in Belgium, 1840-1940: the creation of guest workers, refugees and illegal aliens. New York, Berghahn books, 2000, 330 p. CAESTECKER (F.). Huwelijksmigratie, een zaak voor de overheid? Leuven, Acco, 2005, 113 p. KHADER (B.). Penser l’immigration et l’intégration autrement: une initiative belge interuniversitaire. Brussel, Bruylant, 2006, 410 p. 115

FOBLETS (A.M.), FOQUÉ (R.) et al. Naar de Belgische nationaliteit : een jaar toepassing van het nieuwe Wetboek van de Belgische nationaliteit (Wet van 1 maart 2000). Brussel, Bruylant, 2002, 849 p. VRANKEN (J.), TIMMERMAN (C.) et al., eds. Komende generaties: wat weten we (niet) over allochtonen in Vlaanderen? Leuven, Acco, 2001, 326 p. GEENS (A.). Werk voor iedereen in Vlaanderen: een strategie voor volledige tewerkstelling. Antwerpen, Soethoudt, 1985, 139 p. OECD. International Migration Outlook. Parijs, OECD, 2006, 329 p. SLIMANE (P.L.). L’immigration clandestine de main d’oeuvre dans la Région bruxelloise. Brussel, Bruylant, 1995, 184 p

BASCOUR (G.). De EEG en de arbeidsmigratie. Onuitgegeven licenciaatsverhandeling (promotor M.A.G. Van Meerhaeghe), 1970, 111 p. BIGO (D.) en GUILD (E.), eds. Controlling frontiers: free movement into and within Europe. Aldershot, Ashgate, 2005, 283 p. HJARNØ (J.). Illegal immigrants and developments in employment in the labour markets of the EU. Aldershot, Ashgate, 2003, 148 p. WRENCH (J.), ed. Migrants, ethnic minorities and the labour market: integration and exclusion in Europe. Houndmills, Macmillan, 1999, 274 p. LEYS (P.). De arbeidsmigratie in de EEG. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling (promotor M.A.G. Van Meerhaeghe), 1975, 154 p. ABIRI (E.). The Securitisation of Migration: Towards an Understanding of Migration Policy Changes in the 1990’s - The Case of Sweden. Göteborg, Göteborg University, 2000, var. pag. BALDACCINI (A.), GUILD (E.) and TONER (H.), eds. Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy. Oxford - Portland, Hart Publishing, 2007, 550 p.

116

BROCHMANN (G.) and HAMMAR (T.). Mechanisms of Immigration Control: a Comparative Analysis of European Regulation Policies. Oxford, Berg, 1999, 342 p. DINAN (D.). Europe Recast: A History of European Union. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, 373 p. FAIST (T.) and ETTE (A.), eds. The Europeanization of National Policies and Politics of Immigration. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, 273 p. GEDDES (A.). The Politics of Migration and Immigration in Europe. London, Sage, 2003, 220 p. HUG (S.) en KÖNIG (T.). „In View of Ratification: Governmental Preferences and Domestic Contstraints

at

the

Amsterdam

Intergovernmental

Conference‟.

In:

International

Organization, 56 (2002), 2, s.p. GUILD (E.). The developing immigration and asylum policies of the European Union: adopted conventions, resolutions, recommendations, decisions and conclusions. Den Haag, Kluwer Law International, 1996, 528 p. GUILD (E.) en HARLOW (C.), eds. Implementing Amsterdam: Immigration and Asylum Rights in EC Law. Oxford - Portland, Hart Publishing, 2001, 325 p. GUILD (E.). Immigration Law in the European Community. Den Haag, Kluwer Law International, 2001, 370 p. GUILD (E.). European Community law from a migrant’s perspective. Nijmegen, doctoraatsverhandeling Rechten, 2000, 341 p. MINDERHOUD (P.). Security of residence and expulsion protection of aliens in Europe. Den Haag, Kluwer Law International, 2000, 256 p. NASCIMBENE (B.), ed. Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries. Milan, Giuffrè Editore, 2001, 602 p. ZIMMERMAN (K.F.), ed. European Migration: What Do We Know? Oxford, Oxford University Press, 2005, 653 p. 117

THOMAS (E.-J.), ed. Immigrant Workers in Europe: their Legal Status. Paris, Unesco Press, 1982, 245 p. TRIANDAFYLLIDOU (A.) en GROPAS (R.), eds. European Immigration: a sourcebook. Aldershot, Ashgate, 2007, 379 p. Consolidated Version of the Treaty on the European Union. Maastricht, 1992, s.p. Source: Database of the Treaties on the European Union and its Precedents, http://europa.eu/eurlex/en/treaties/dat/C_2002325EN.000501.html DESLÉ (E.), LESTHAEGHE (R.) et al., eds. Denken over migranten in Europa. Brussel, VUB Press, 1993, 230 p. REES (P.). Population Migration in the European Union. Chichester, Wiley, 1996, 390 p. WILLEQUET (L.). Het Europese asiel- en migratiebeleid: verdere uitbouw van het fort Europa? Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling Rechten (promotor G. Vermeulen), 2007, 104 p. BYLEMANS (A.). Een Europees migratiebeleid: op zoek naar verbanden tussen migratiegeschiedenis en -beleid en houding van enkele lidstaten. Verwachtingen naar de toekomst toe. Gent, onuitgegeven licenciaatsverhandeling politieke wetenschappen (promotor H. Vos), 2006, 84 p. ANDERSON (J.) en ARMSTRONG (W.), eds. Geopolitics of European enlargement: the fortress empire. Abingdon, Routledge, 2007, 243 p. STETTER (S.). EU foreign and interior policies: cross-pillar politics and the social construction of sovereignty. Abingdon, Routledge, 2007, 238 p. HUYSMANS (J.). The politics of insecurity: fear, migration and asylum in the EU. Londen, Routledge, 2006, 191 p. KUBAT (D.), ed. The politics of return: international return migration in Europe. New York, Center for Migration Studies, 1984, 369 p.

118

COLLINSON (S.). Shore to shore: the politics of migration in Euro-Maghreb relations. Londen, Royal Institute of International Affairs, 1996, 117 p. TRÄNHARDT (D.), ed. Europe - A new immigration continent: policies and politics in comparative perspective. Münster, Lit-Verlag, 1996, 281 p. VERSCHUEREN

(H.).

Grensoverschrijdende

arbeid: tewerkstelling

van buitenlandse

werknemers en vrij verkeer van werknemers in de Europese Unie. Brugge, Die Keure, 2000, 180 p. BADE (K.) en BROWN (A.). Migration in European history. Malden, Wiley-Blackwell, 2003, 402 p.

119