Herontwerp en heroverweging schuldhulpverlening. Ambtelijk kernteam schuldhulpverlening Amsterdam, 10 juni 2010

Herontwerp en heroverweging schuldhulpverlening Ambtelijk kernteam schuldhulpverlening Amsterdam, 10 juni 2010

Voorwoord Dit document bevat het unanieme advies van een ambtelijke werkgroep over verbetering van de schuldhulpverlening en een heroverweging van taken en bevoegdheden. Het advies is opgesteld door vertegenwoordigers van stadsdelen en de Dienst Werk en Inkomen (DWI) en begeleid door de Bestuursdienst. Aanleiding voor het advies vormt de wens van het College om de effectiviteit van de schuldhulpverlening in Amsterdam te verhogen. Uit onderzoek blijkt dat forse verbeteringen noodzakelijk zijn. Vertrekpunt vormt de erkenning dat de schuldproblematiek van mensen veel meer is dan alleen een financieel probleem. Schulden hangen veelal samen met problemen in andere levensdomeinen. Dat vraagt om meer samenhang en differentiatie in het hulpaanbod. De voorstellen van de ambtelijke werkgroep zijn gebaseerd op een uitgebreide inhoudelijke analyse van de knelpunten in het huidige proces van schuldhulpverlening. Vervolgens zijn oplossingen besproken en zijn de bestaande en deels nieuwe taken heroverwogen op basis van vooraf vastgestelde uitgangspunten en criteria. Conform de filosofie van de commissie Mertens heeft de inhoud daarbij uitdrukkelijk voorop gestaan, en niet de gevestigde belangen van betrokken organisaties en uitvoerders. Dit advies is zowel afronding als startpunt. Met het advies wordt een andere aanpak op hoofdlijnen geschetst en wordt aangegeven waar bestaande en nieuwe taken het beste kunnen worden belegd. De werkgroep heeft in deze fase een aantal ‘hoe-vragen’ uitdrukkelijk opengelaten. Zo staat voor de ambtelijke werkgroep vast dat de integrale intake bij de stadsdelen thuishoort. Hoe deze vervolgens wordt gepositioneerd en ingericht, vraagt nadere verkenning. Een andere belangrijke uitwerkingsvraag vormt de financieringsstructuur. Uitgangspunt van Mertens en van ons College is dat de financiering de taken en bevoegdheden ‘volgt’. De uitkomsten van de heroverweging dienen dus nog – na bestuurlijke besluitvorming over de hoofdlijnen – te worden ‘doorvertaald’ naar de financieringsstructuur. De ambtelijke werkgroep is vijf keer bijeen geweest. De bestuurlijke opdrachtgevers hebben tussentijds driemaal gesproken over tussenproducten (de probleemanalyse, de voorgestelde oplossingsrichtingen en de uitkomsten van de heroverweging van taken en bevoegdheden). Daarnaast is de uitvoering betrokken via een informatie- en consultatieronde over knelpunten aan de start van het proces en via een bijeenkomst met enkele experts over de uitvoerbaarheid van de voorstellen. Linda Brasz (stadsdeel Noord) Christien Bronda (DWI) Hugo Fernandes Mendes (SB) Margreet Muller (stadsdeel Slotervaart/Nieuw-West) Jan Verheijden (stadsdeel Zuidoost) Maarten van Dijk (DWI) Marjanne Harinck (DWI) Kees Hulsman (DWI) Hester Benedictus (SB) Diana Starmans (SB)

2

Inhoudsopgave Voorwoord

2

1. Inleiding

4

2. Huidige schuldhulpverlening

7

3. Knelpunten schuldhulpverlening

12

4. Voorstellen voor herontwerp

15

5. Heroverweging taken en bevoegdheden

23

6. Advies voor taakverdeling

26

3

1. Inleiding 1.1 Achtergrond en aanleiding Amsterdam heeft ambities om de effectiviteit van de schuldhulpverlening te verbeteren. Deze inzet is dringend noodzakelijk: het aantal Amsterdammers met schulden is in de laatste jaren toegenomen en stijgt verder als gevolg van de economische crisis. Verhoging van de effectiviteit van de schuldhulpverlening vormt een centrale doelstelling in de notitie ‘Actief armoedebeleid Amsterdam’ van april 2009 en het Meerjarenbeleidsplan Inkomen en Armoede dat in december 2009 door de Raad is vastgesteld. In het najaar van 2009 heeft onderzoek plaatsgevonden naar de knelpunten in het schuldhulpproces en naar mogelijkheden om de effectiviteit te vergroten (uitgevoerd door bureau Hiemstra & De Vries). De resultaten wijzen uit dat forse verbeteringen noodzakelijk zijn. Ook het nieuwe wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening noopt tot aanpassingen van de Amsterdamse aanpak. De nadere uitwerking daarvan vraagt om een gezamenlijke betrokkenheid van centrale stad en stadsdelen. Daarbij kunnen ook wijzigingen in de verdeling van taken en bevoegdheden aan de orde zijn. Om die reden heeft het College van B&W op 2 februari jl. besloten tot een heroverweging van de schuldhulpverlening in het kader van ‘Mertens’. Deze rapportage bevat het advies van het ambtelijk kernteam. Het gaat om voorstellen voor aanpassing van het proces en voor een toedeling van de (aangepaste) taken en bevoegdheden. Op basis van de portefeuillehouderoverleggen is de voorrangszorg schuldhulpverlening voor DWI-klanten in re-integratie in het herontwerp buiten beschouwing gelaten. De middelen hiervoor uit het participatiebudget komen in 2011 namelijk te vervallen.

1.2 Doelstelling Via de bestuursopdracht voor de heroverweging schuldhulpverlening zijn de volgende vraagstelling en doelstellingen meegegeven. De centrale vraagstelling is als volgt: Welke aanpassingen in het proces van schuldhulpverlening in Amsterdam moeten worden doorgevoerd om de effectiviteit van de schuldhulpverlening te vergroten? Welke verdeling van taken en bevoegdheden tussen centrale stad en stadsdelen is passend bij dit aangepaste proces? Algemene doelstelling is om te komen tot een hogere effectiviteit van de schuldhulpverlening. Het herontwerp en de nieuwe taakverdeling zijn een voorwaarde en een eerste stap om een hogere effectiviteit van de schuldhulpverlening te bereiken. Het gaat hierbij om de volgende doelen: 1. Voorkomen van problematische schulden. Onder problematische schulden worden schulden verstaan die je niet binnen drie jaar volledig kunt aflossen of waarbij de betrokkene niet in staat is zelf een regeling te treffen voor een relatief lage schuld. 2. Verdubbeling van het percentage geslaagde schuldregelingen. Inzet is primair om het aantal minnelijke schuldsaneringen te verhogen. Alleen als een saneringskrediet echt niet mogelijk is, zet Amsterdam in op een wettelijke schuldsanering (WSNP).

4

3. Halvering van de gemiddelde doorlooptijd. Onder doorlooptijd binnen het bestaande proces wordt verstaan de duur vanaf de aanmelding tot de afsluiting van een dossier door het verkrijgen van een saneringskrediet of toelating tot de WSNP. 4. Drastische afname van uitval. 5. Drastische toename van succesvolle schuldhulpverleningstrajecten. Een traject is succesvol als er een stabiele schuldsituatie wordt bereikt dan wel cliënt aan het einde van het traject schuldenvrij is. Met een effectieve schuldhulpverlening willen we bereiken dat Amsterdammers door schulden niet worden belemmerd in hun maatschappelijk functioneren. Dit betekent minimaal dat er moet worden voorkomen dat: • Amsterdammers hun huis uit worden gezet; • Amsterdammers van energie worden afgesloten; • Amsterdammers niet tegen ziektekosten zijn verzekerd; • er minder dan 90% van het wettelijk minimum beschikbaar blijft voor levensonderhoud na beslag. Daarboven is het hogere doel het schuldenvrij maken van Amsterdammers. Dit is ook van belang voor de arbeidsmarktparticipatie. Het ambtelijk kernteam heeft ook preventieve activiteiten gericht op het voorkómen van schulden, bij de heroverweging betrokken. Doelgroep vormen alle Amsterdammers (ingeschreven in de basisregistratie) met problematische schulden. Voor het preventiebeleid geldt uiteraard een bredere doelgroep.

1.3 Aanpak Voor de heroverweging schuldhulpverlening is het bestuurlijk opdrachtgeverschap belegd bij bestuurders vanuit de stad en stadsdelen. Gedurende het traject hebben verkiezingen en bestuurswisselingen plaatsgevonden. Het bestuurlijk opdrachtgeverschap van de heroverweging was in de eerste periode in handen van wethouder Freek Ossel en de portefeuillehouders Kees Diepeveen (stadsdeel Noord), Jude Kehla (stadsdeel Zuidoost) en Lieke Thesingh (stadsdeel Oud-Zuid). De heroverweging is afgerond door wethouder Freek Ossel en de portefeuillehouders Coby van Berkum (stadsdeel Noord), Muriel Dalgliesh (stadsdeel Zuidoost) en Lieke Thesingh (stadsdeel Oost). De aanpak van de heroverweging schuldhulpverlening verschilt enigszins van eerdere heroverwegingen. Bij eerdere heroverwegingen ging het uitsluitend om een andere toedeling van bestaande (ongewijzigde) taken. In het geval van schuldhulpverlening gaat het nadrukkelijk óók om aanpassing van taken of om enkele nieuwe taken. Om die reden bestond deze heroverweging uit twee fasen: De eerste fase heeft bestaan uit het gezamenlijk formuleren van voorstellen voor aanpassingen van het proces van schuldhulpverlening. Daarbij ging het vooral om het delen, aanvullen en bevestigen van de bevindingen en voorstellen voor aanpassing uit het rapport ‘Naar hanteerbare schuldsituaties!’ van bureau Hiemstra & De Vries. Stadsdelen en instellingen voor maatschappelijke dienstverlening (madi’s) hebben begin februari 2010 hun commentaar op de bevindingen uit het rapport geleverd. Deze zijn meegenomen bij het herontwerp en de heroverweging.

5

In de tweede fase heeft een heroverweging/toedeling van taken en bevoegdheden plaatsgevonden op basis van het aangepaste proces. De heroverweging zelf heeft plaatsgevonden volgens de methodiek die eerder is toegepast bij de organisatie van het bestuurlijk toezicht (zgn. OBT-methode). Daarbij zijn de verschillende taken onderscheiden en is op basis van een vooraf opgestelde set criteria bekeken of de betreffende taak aan de stadsdelen dan wel aan de centrale stad zou moeten worden toebedeeld. Op basis van de uitkomsten van deze heroverweging en dit advies, zal besluitvorming plaatsvinden in B&W, de dagelijks besturen van de stadsdelen en de gemeenteraad. 1.4 Opbouw Het advies is opgebouwd aan de hand van de twee fases van de heroverweging. Dit betekent dat in de hoofdstukken 2 tot en met 4 de huidige schuldhulpverlening, de knelpunten in het huidige proces van schuldhulpverlening en een voorstel voor herontwerp van de schuldhulpverlening worden geschetst. In de hoofdstukken 5 tot en met 6 wordt vervolgens ingegaan op toedeling van taken en bevoegdheden.

6

2. Huidige schuldhulpverlening 2.1 Huidig aanbod schuldhulpverlening Ten aanzien van schuldhulpverlening heeft Amsterdam een aanbod op het gebied van: schuldpreventie, reguliere trajecten schuldhulpverlening voor alle Amsterdammers en trajecten schuldhulpverlening voor specifieke doelgroepen. Schuldpreventie Preventieve activiteiten op het gebied van schuldhulpverlening zijn onder te verdelen in activiteiten gericht op het: • versterken van (financiële) competenties; • in een zo vroeg mogelijk stadium signaleren van (beginnende) schulden. Er wordt momenteel een breed en divers scala aan preventieve instrumenten vanuit de Dienst Werk en Inkomen (DWI) en de stadsdelen ingezet. Het stedelijk preventief aanbod vanuit DWI (in samenwerking met de stadsdelen) bestaat uit: • Vroeg Eropaf!: waarbij cliënten thuis worden bezocht na een signaal van een schuldeiser (woningbouwcorporaties en incidenteel ook Nuon en Agis) om een goed beeld te krijgen van de cliënt zowel op financieel als psychosociaal gebied met als belangrijkste doel het voorkomen van huisuitzetting (of energieafsluiting/bronheffing) en het waar nodig starten van een schuldhulptraject. • Budgetlessen voor scholieren in de hoogste groep van het basisonderwijs, het praktijk- en speciaal onderwijs en het VMBO: waarbij kinderen worden geïnformeerd over financiële onderwerpen met als doel het verhogen van het financieel bewustzijn en het signaleren van eventuele financiële problemen van het gezin. • Budgetlessen met ondersteuning van peereducators in het voortgezet, speciaal en praktijkonderwijs: waarbij budgetlessen worden gegeven door jongeren die een schuldhulptraject hebben afgerond of doorlopen met als doel het verhogen van het financieel bewustzijn onder jongeren en het voorkomen van problematische schulden. • Schuldhulpverlening en budgetcursussen in het ROC: waarbij schuldhulpverleners op alle ROC’s in Amsterdam informatie- en adviesspreekuren en schuldhulpverleningstrajecten verzorgen en deel uitmaken van de zorgteams op de scholen. De scholen verzorgen zelf budgetlessen om scholieren te informeren over het omgaan met geld en het voorkomen van schulden. • Budgetcursussen: waarbij bewoners van de stadsdelen leren zinvol om te gaan met het beschikbaar inkomen. Er bestaat ook een speciale budgetcursus voor klanten van de Voedselbank. Hiernaast zetten stadsdelen verschillende preventieve instrumenten/activiteiten in hun stadsdeel. De aard en omvang van het preventieve aanbod verschilt sterk van stadsdeel tot stadsdeel. Het aanbod bestaat over het algemeen uit: • Voorlichtingsbijeenkomsten/budgetcursussen voor specifieke doelgroepen: waarbij mensen die het risico lopen om problematische schulden te krijgen leren omgaan met geld en informatie krijgen over voorzieningen. • Sorteergroepen en thuisadministratie: waarbij mensen die moeite hebben met het op orde brengen en houden van de administratie hiermee worden geholpen en hun zelfredzaamheid wordt gestimuleerd.

7

•

• •

Voorlichtingsactiviteiten op (basis)scholen: waarbij kinderen op jonge leeftijd worden geïnformeerd over financiële onderwerpen, hun financieel bewustzijn wordt verhoogd en eventuele financiële problemen van het gezin kunnen worden gesignaleerd. Pilot jongerenschuldhulpverlening: waarbij outreachende schuldhulpverlening aan jongeren wordt geboden. Deskundigheidsbevordering professionals ten behoeve van vroegsignalering: waarbij trainingen worden gegeven aan vrijwilligers/professionals die geconfronteerd worden met schulden en inkomensproblematiek met als doel het bevorderen van vroegsignalering en effectieve doorgeleiding.

Bovendien zijn er vanuit DWI (en WZS) en de stadsdelen verschillende algemene activiteiten die een relatie hebben met schuldhulpverlening zoals de formulierenbrigade, bewonersadviseurs, maatschappelijke steunsystemen en budgetmarkten. Reguliere schuldhulpverlening De reguliere schuldhulpverlening heeft als doel om de schulden van Amsterdammers te saneren met behulp van een saneringskrediet (minnelijk schuldsanering). Daarbij wordt een percentage van de schulden wordt afgelost tegen finale kwijting van de restschuld. Het saneringskrediet wordt omgezet in een lening die in drie jaar wordt afgelost. Als dit niet lukt, kan vervolgens een beroep worden gedaan op een wettelijke schuldsanering (WSNP). Het reguliere traject schuldhulpverlening bestaat uit de volgende hoofdfases: • Inkomensreparatie en opstellen dossier om een saneringskrediet aan te vragen. • Onderhandeling met crediteuren en verstrekken van saneringskrediet. • Nazorg of toeleiding WSNP (indien het niet lukt een minnelijke regeling te treffen). Het belangrijkste verschil tussen de minnelijke schuldhulpverlening en de schuldregeling in het kader van de WSNP is de mate waarin schuldeisers gedwongen kunnen worden mee te werken aan de oplossing van de schuldenproblematiek van de schuldenaar. Bij minnelijke schuldhulpverlening is het uitgangspunt dat schuldenaren en schuldeisers in onderling overleg tot een oplossing proberen te komen voor de schuldenproblematiek. Op basis van de WSNP heeft de rechter de mogelijkheid, indien hij de schuldsaneringregeling op basis van de WSNP van toepassing verklaart, een schuldregeling aan schuldeisers op te leggen. Schuldhulpverlening aan specifieke doelgroepen Naast het reguliere proces voor schuldhulpverlening zijn in Amsterdam nog drie andere trajecten te onderscheiden voor specifieke doelgroepen: 1. schuldhulpverlening voor (ex-)ondernemers 2. schuldhulpverlening voor jongeren 3. schuldhulpverlening voor gedetineerden

2.2 Huidige verdeling van taken en bevoegdheden Schuldpreventie Op het gebied van preventie bestaat er geen duidelijke taakverdeling tussen DWI en de stadsdelen. De grootste projecten op het gebied van preventie, Vroeg Eropaf! en preventie van schulden bij jongeren, zijn bij de centrale stad belegd. Op decentraal niveau (bij de stadsdelen) bestaat er een grote variëteit van kleinschalige projecten en initiatieven. De

8

uitvoering wordt veelal gedaan door de diverse instellingen voor maatschappelijke dienstverlening (madi’s). Reguliere schuldhulpverlening Schuldhulpverlening komt niet voor op de zogenaamde A-lijst van onderwerpen die expliciet aan de centrale stad toebehoren. De huidige verdeling van taken en verantwoordelijkheden op het gebied van de reguliere trajecten schuldhulpverlening is in de praktijk gegroeid en op dit moment als volgt verdeeld (vastgelegd in de nota Armoedebeleid 1998): • DWI is stedelijk regisseur en is verantwoordelijk voor een eenduidige werkwijze, eenheid van registratie en stedelijke afspraken met crediteuren. DWI voert de regie op onder andere beleidsontwikkeling, prestatiefinancieringsssystematiek en sanctiebeleid. De Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam (GKA) is sinds 2008 onderdeel van DWI en is verantwoordelijk voor het verstrekken van saneringskredieten na onderhandeling met crediteuren. • De stadsdelen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de schuldhulpverlening. Zij besteden de uitvoering uit aan instellingen voor maatschappelijke dienstverlening1 (madi’s). De madi’s stellen een dossier op om een saneringskrediet bij de GKA aan te vragen en bieden indien een saneringskrediet niet mogelijk is, nazorg of verzorgen een aanvraag voor de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP). Er is in de huidige keten een uitdrukkelijke scheiding aangebracht in de taken naar klanten en naar schuldeisers. Omdat het hebben van schulden veelal ontstaat door het gedrag (leefwijze) van mensen heeft het toenmalige gemeentebestuur ervoor gekozen om de klantcontacten te laten plaatsvinden bij de madi’s. De stadsdelen sturen de madi’s aan. De belangrijkste activiteiten van de madi’s zijn: • motiveren van klanten om de uitgaven in evenwicht te brengen met het inkomen; • de competenties verhogen zodat mensen in staat zijn om te budgetteren en een huishoudbegroting op te stellen; • inventariseren van alle schulden, inkomen repareren (via het aanvragen van inkomensvoorzieningen waar mensen aanspraak op maken) en de maandelijkse betalingen continueren of in sommige gevallen weer op gang te brengen; • bij acute noodgevallen voorkomen dat een huisuitzetting, een energieafsluiting of een boedelbeslag plaatsvindt (crisisinterventie). De contacten met de schuldeisers voor een schuldsanering vinden plaats via de GKA. Om te garanderen dat vanuit Amsterdam een consequente benadering plaatsvindt richting crediteuren worden door één organisatie, de GKA, de onderhandelingen gevoerd. Figuur 1 bevat een weergave van het reguliere proces schuldhulpverlening waarin is aangegeven welke processtappen door de madi’s worden uitgevoerd en welke door de GKA.

1

In Amsterdam zijn schuldhulpbureau’s bij Centram, Doras, Impuls, MaDiZo, Dynamo, Sezo en Puur Zuid en Civic Zeeburg.

9

madi’s

madi’s

GKA

Inkomensreparatie en opstellen dossier om een saneringskrediet aan te vragen

Onderhandeling met crediteuren en verstrekken van saneringskrediet

Nazorg Toeleiding WSNP

Inkomensbeheer

Figuur 1: reguliere proces schuldhulpverlening

De registratie van het reguliere proces schuldhulpverlening gebeurt in de huidige situatie met behulp van verschillende registratiesystemen van de madi’s (op basis van een stedelijk vastgesteld informatiemodel) en het registratiesysteem van de Kredietbank. Daarnaast hanteren partijen die inkomensbeheer uitvoeren ook een eigen registratiesysteem. ©

1

Schuldhulpverlening aan specifieke doelgroepen DWI is verantwoordelijk voor de trajecten schuldhulpverlening aan specifieke doelgroepen (ex-ondernemers, jongeren, gedetineerden). De uitvoering hiervan is momenteel uitbesteed aan commerciële aanbieders2.

2.3 Huidige budget en financieringssystematiek van de schuldhulpverlening Vanaf 1 januari 2007 is er sprake van prestatiefinanciering van de uitvoerder van schuldhulpverlening (de madi’s) door de stadsdelen en DWI. De basis voor deze financieringssystematiek zijn de geleverde diensten waarvoor normtijden en kostprijzen zijn vastgesteld. De systematiek van prestatiefinanciering maakt het mogelijk om vraag en aanbod per stadsdeel op elkaar af te stemmen waardoor wachtlijsten zoveel mogelijk worden voorkomen. Afrekenen op afgesloten trajecten geeft een impuls om de doorlooptijden te bewaken en de efficiëntie van het proces te verbeteren. De reguliere trajecten schuldhulpverlening van de madi’s worden betaald via cofinanciering (ongeveer 50% uit stedelijke middelen en 50% uit stadsdeelmiddelen). Wat betreft preventieve activiteiten worden door de centrale stad ook budgetcursussen volledig vergoed. (zie in bijlage 1: tabel toekenningen schuldhulpverlening per stadsdeel, 2009). De financiering van de schuldhulpverlening vindt grotendeels plaats uit gemeentelijke middelen. Daarnaast worden er incidentele doeluitkeringen van het Rijk ingezet. Zo is er op dit moment sprake van een geoormerkte Rijksbijdrage voor extra schuldhulpverlening in verband met de crisis voor de jaren 2009 tot en met 2011 van € 130 miljoen. Vooralsnog is het Amsterdamse aandeel voorzichtig geschat op € 4,1 miljoen incidenteel voor elk van de jaren 2010 en 2011. De huidige totale uitgaven aan schuldhulpverlening van DWI en stadsdelen bedragen ongeveer 16 miljoen en zijn opgebouwd uit:

2

De drie commerciële bureau’s die specifieke doelgroepen bedienen zijn momenteel Bureau Zuidweg & Partners BV voor zelfstandigen, Westerbeek COD voor jongeren en Plangroep Solutions voor gedetineerden.

10

• DWI - Armoedebudget In totaal zijn de uitgaven van DWI uit het armoedebudget ongeveer 12 miljoen. Dit budget wordt besteed aan trajecten schuldhulpverlening en preventie (zie in bijlage 1: tabel uitgaven schuldhulpverlening en inkomensbeheer DWI, 2009). • DWI - W-middelen Hiernaast financiert DWI uit de W-middelen de schuldhulpverlening voor cliënten in een reintegratietraject. Naar schatting is dat een bedrag van ongeveer € 600.000. Deze middelen komen in 2011 te vervallen met uitzondering voor bijzondere doelgroepen (tot 2012). • Stadsdelen In het kader van cofinanciering van de trajecten en nazorg schuldhulpverlening hebben de stadsdelen in 2009 2,8 miljoen besteed. Hiernaast zetten zij nog eigen middelen in ten behoeve van preventieve activiteiten.

11

3. Knelpunten schuldhulpverlening 3.1 Probleemschets: hoge uitval, lange doorlooptijden en een laag slagingspercentage Het doel van de schuldhulpverlening is om schuldenaren die zich in een problematische schuldsituatie bevinden, te helpen met een schuldsanering die leidt tot een schuldenvrije toekomst. Hoge uitval, lange doorlooptijden en een laag slagingspercentage zijn kenmerkend voor de huidige uitvoeringspraktijk. Van de ongeveer 11.000 aanmeldingen bij de schuldhulpbureau’s in 2009 zijn 4856 cliënten (44%) doorgestroomd naar de intake voor schuldhulpverlening en het verdere schuldhulpverleningstraject. Van deze groep is ongeveer 24 procent (516 cliënten) geholpen met een schuldsanering door de Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam (GKA) en bijna 19 procent (416 cliënten) met een wettelijke schuldsanering door de rechtbank. De gemiddelde duur in weken vanaf de aanmelding tot de afsluiting van het dossier door het verkrijgen van een saneringskrediet of toelating WSNP was 34 weken (2009). Een deel van de cliënten gaat na de aanmelding, budgetspreekuur en intake niet verder in het schuldhulpverleningstraject omdat hun probleem is opgelost (18%). Een ander deel van de cliënten wordt vanuit de schuldhulpverlening door verwezen naar andere hulpverlening (6%). De rest is gedurende het schuldhulpproces uitgevallen (62%). Onder uitval wordt onder andere verstaan dat: • cliënt niet meer komt opdagen of zich anderszins niet aan afspraken houdt of niet voldoet aan de voorwaarden voor hulpverlening (omdat er bijvoorbeeld nog geen inkomen is) na aanmelding bij madi (55%); • cliënt uitvalt tijdens/na de aanvraag van een saneringskrediet (10%); • cliënt uitvalt tijdens/na aanvraag WSNP (2%). Aanmeldingen (totaal) Doorverwijzing naar andere hulpverlening Probleem opgelost Uitval voor aanvraag saneringskrediet Aanvraag saneringskrediet succesvol Uitval tijdens/na aanvraag saneringskrediet Aanvraag WSNP succesvol Uitval tijdens/na aanvraag WSNP

11.056 (100%) 613 (6%) 2.014 (18%) 6.131 (55%) 516 (5%) 1.132 (10%) 416 (4%) 233 (2%)

Figuur 2: aanmeldingen schuldhulpverlening en resultaat (2009)

3.2 Knelpunten in huidig proces schuldhulpverlening Het bureau Hiemstra & De Vries heeft onderzocht wat de belangrijkste knelpunten zijn in het reguliere proces schuldhulpverlening. Deze knelpunten zijn weergegeven in figuur 3.

12

madi’s Inkomensreparatie en opstellen dossier om een saneringskrediet aan te vragen A, B

madi’s

GKA C

Onderhandeling met crediteuren en verstrekken van saneringskrediet E

Nazorg Toeleiding WSNP

Inkomensbeheer D

Figuur 3: knelpunten in regulier proces schuldhulpverlening

De belangrijkste knelpunten in het huidige werkproces zijn3: A. Intake: de intake bij de madi is voornamelijk gericht op een schuldsanering, terwijl een belangrijk deel van de schuldenaren wel problemen heeft met schuldeisers maar niet in staat is om een schuldsanering te doorlopen onder andere omdat er sprake is van (samenhang met) problemen in andere domeinen en/of psychosociale problematiek. B. Inkomensreparatie: door de afhankelijkheid van andere partijen zoals de belastingdienst neemt inkomensreparatie veel tijd in beslag. Ook wordt er een groot beroep gedaan op de zelfredzaamheid van de schuldenaren om zelfstandig ondersteuning te zoeken bij bijvoorbeeld de sociaal raadslieden. C. Overdracht van dossiers van de madi’s naar de GKA: de overdracht verloopt niet soepel en er gaat tijd voorbij doordat te veel dossiers incompleet worden aangeleverd en daarom worden teruggestuurd. Het betreft hier zowel de werkwijze van de madi’s als de GKA. D. Inkomensbeheer: het duurt lang voordat inkomensbeheer is opgestart en als het loopt ontstaan er te vaak problemen bij betalingen aan derden. E. Medewerking crediteuren: crediteuren werken te vaak niet mee aan een voorstel voor een schuldsanering. ©

1

Naast bovengenoemde knelpunten in de diverse processtappen is de huidige sturingsrelatie als knelpunt uit het onderzoek naar voren gekomen, doordat de sturingsrelatie diffuus is en het inzicht in deelresultaten beperkt. De knelpunten dragen in samenhang bij aan de grote uitval, lange doorlooptijden en het lage slagingspercentage in Amsterdam.

3.3 Overige knelpunten Naast knelpunten in het proces van de schuldhulpverlening, zijn er ook verschillende externe factoren die de effectiviteit van de schuldhulpverlening bepalen en van invloed zijn op de resultaten. Doelgroep met complexe problematiek Schuldenproblematiek en het oplossen van problematische schuldsituaties is een taai vraagstuk. Taai op het niveau van de schuldenaren omdat voor de meeste van hen geldt dat hun financiële problemen niet op zichzelf staan maar samenhangen met andere problemen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan psychosociale problemen, verslavingen, GGZ-problematiek of een verstandelijke beperking. Voor het oplossen van de problematische schuldsituatie is in die gevallen in de eerste plaats een gedragsverandering nodig en pas in de tweede plaats 3

Een nadere uitwerking van de knelpunten staat in bijlage 1 van ‘Naar hanteerbare schuldsituaties!’ van bureau Hiemstra & De Vries.

13

een financiële oplossing. Het doorbreken van armoede is bovendien een lastige opgave. Vaak is armoede ruimtelijk geconcentreerd en gaat armoede gepaard met een specifieke sociaal-culturele dimensie. Deze sociaal-culturele dimensie uit zich in een levensstijl met eigen waarden, aspiraties en samenlevingsvormen, die op zich zelf weer bijdragen aan de continuering van de armoede. Beperkingen in landelijke wet- en regelgeving Het oplossen van problematische schuldsituaties is ook op organisatorisch niveau taai. De handelingsvrijheid van de gemeente om een kortdurend en effectief proces in te richten is beperkt door: • de autonomie van crediteuren (bij wie inspanningen om de bereidheid om mee te werken te vergroten zeker resultaat hebben, maar wel tot een bepaalde grens); • wettelijke regelingen (die bijvoorbeeld bepalen dat bepaalde schulden niet voor een sanering in aanmerking komen); • het aanbod en de kwaliteit van andere hulpverlening; • de snelheid waarmee niet-gemeentelijke partijen zoals de belastingdienst, banken en uitkeringsinstanties voorzien in toeslagen, een bankrekening en uitkeringen. De complexiteit van het samenspel van crediteuren, wetgeving en andere (hulpverlenende) organisaties in een individueel dossier brengt met zich mee dat het werkproces en de manier waarop de betrokken professionals de uitvoering ter hand nemen slechts tot op zekere hoogte bepalend is voor de effectiviteit. Er zitten grenzen aan wat de gemeente op eigen kracht kan realiseren.

14

4. Voorstellen voor herontwerp 4.1 Visie herontwerp De visie die ten grondslag ligt aan het herontwerp is dat schulden nooit alleen komen. Vanuit deze visie moet er sprake zijn van een gedifferentieerd aanbod en een integrale benadering. Aan de basis van het herontwerp ligt het advies om voortaan niet meer elke schuldenaar die zich meldt te proberen direct met een schuldsanering schuldenvrij te maken. Het doorlopen van een schuldsanering is een zware opgave die alleen is weggelegd voor schuldenaren die in staat zijn om afspraken na te komen en beschikken over voldoende financiële vaardigheden. In het herontwerp wordt uitgegaan van een gedifferentieerd aanbod. In plaats van direct te starten met een schuldsanering voor iedereen, wordt een specifieke groep voortaan eerst geholpen met het hanteerbaar maken van hun schuldsituatie terwijl er aan andere sociale problematiek wordt gewerkt. Een schuldenvrije toekomst blijft in alle gevallen het streven. Maar door het scala aan mogelijke oplossingen uit te breiden, kiest het ambtelijk kernteam er voor om de realiteit te erkennen dat een belangrijk deel van de aanvragers op de korte of langere termijn niet (of zelfs nooit) in staat is om een schuldsanering te doorlopen. Door voor een deel van de groep in te zetten op hanteerbare schuldsituaties in plaats van op schuldsaneringen voor iedereen, is de schuldhulpverlening in staat om ook de groep die nu uitvalt de ondersteuning te bieden die zij nodig hebben of op zijn minst verdere escalatie te voorkomen. Het hanteerbaar maken van schuldsituaties vindt plaats binnen een integrale benadering, waarin aandacht is voor alle problemen die gerelateerd zijn aan de schuldenproblematiek (medeoorzaak zijn of mede daardoor veroorzaakt worden) waar professionele hulpverlening voor nodig is. Veel schuldenaren hebben niet alleen een financieel probleem maar ook een of meerdere psychosociale problemen. En om aan duurzame oplossingen te werken moet ook economische zelfstandigheid worden gestimuleerd, bijvoorbeeld met behulp van activering. De ondersteuning moet vanuit een integrale benadering gericht zijn op zowel financiële problemen, psychosociale problemen en zo nodig activering. Tot slot is het nieuwe wettelijk kader gemeentelijke schuldhulpverlening een belangrijke randvoorwaarde voor het herontwerp. In de WSNP is alleen opgenomen dat de gemeente moet verklaren dat er een minnelijk traject heeft plaatsgevonden voordat een schuldenaar een verzoek kan indienen om toegelaten te worden tot de WSNP. Het kabinet wil de minnelijke schuldhulpverlening verbeteren en vastleggen in een nieuwe wet. Hierdoor wordt minnelijke schuldhulpverlening een wettelijke taak met een regierol voor gemeenten die in ieder geval betrekking heeft op de volgende onderwerpen: • integrale schuldhulpverlening • brede toegankelijkheid van de minnelijke schuldhulpverlening voor burgers • het pakket en de kwaliteit van de minnelijke schuldhulpverlening • de minimale eisen ten aanzien van de wacht- en doorlooptijden • de rechten en plichten van elke schuldenaar (beschikking). De inhoud van het wetsvoorstel ‘wettelijke kader minnelijke schuldhulpverlening’ is opgenomen in bijlage 2. Het herontwerp en de uitkomst van de heroverweging van taken en bevoegdheden moeten voldoen aan het wetsvoorstel.

15

4.2 Voorstellen voor herontwerp Mede op basis van het rapport van bureau Hiemstra & De Vries ‘Naar hanteerbare schuldsituaties!’ en bijeenkomsten met de stadsdelen en madi’s komt het ambtelijk kernteam tot een advies over een herontwerp op hoofdlijnen zoals weergegeven in figuur 4. Het herontwerp gaat uit van een tweesporenbenadering met enerzijds trajecten gericht op schuldsanering en anderzijds trajecten gericht op schuldstablilisatie. Daaraan vooraf gaat een integrale intake waarbij ook naar de problemen in de andere levensdomeinen wordt gekeken en waar nodig doorverwijzing naar hulpverlening plaatsvindt, parallel aan het schuldhulpverleningstraject.

Integrale intake

Traject A: schuldsanering

Traject B: schuldstabilisatie

Figuur 4: herontwerp op hoofdlijnen

De belangrijkste voorstellen voor herontwerp zullen in deze paragraaf worden beschreven. Integrale intake Om ervoor te zorgen dat sprake is van een integrale benadering wordt een intake afgenomen waarin alle mogelijke problemen die iemand heeft onderwerp zijn van gesprek. Het resultaat van de intake is een integraal plan dat voorziet in een keuze voor: • schuldsanering (traject A) • schuldstabilisatie (traject B) en andere relevante hulpverlening voor niet-financiële problemen Om te indiceren of iemand in staat is om een schuldsanering te doorlopen, zal naar analogie van de re-integratie- en participatieladder een schuldenladder moeten worden ontwikkeld. Kenmerkend voor de schuldenladder is dat: • deze de hulpverlening ordent en de basis vormt om te bepalen hoe ver iemand af staat van een saneringskrediet met betrekking tot de financiële vaardigheden waarover diegene beschikt en de omvang en samenstelling van het schuldenpakket. • deze meerdere tredes kent. Het advies is om binnen het traject schuldstabilisatie meerdere tredes te onderscheiden; • de trede waarop iemand wordt ingedeeld, bepalend is voor de doorverwijzing en de in te zetten hulpverlening; • schuldenaren waar mogelijk een trede vooruit worden geholpen, zodat bijvoorbeeld degenen die bij de intake voorlopig niet in aanmerking komen voor een saneringskrediet daar zodra zij daar wel toe in staat zijn ook naar worden doorverwezen. Nader uitgewerkt moet worden hoe de integrale intake zich verhoudt tot andere plekken van informatie, advies, verwijzing en indicatie in Amsterdam. Uitgangspunt hierbij is dat de integrale intake moet worden ingepast in de bestaande of nog te ontwikkelen structuur. In de

16

bestaande structuur is het een optie om de integrale intake plaats te laten vinden onder verantwoordelijkheid van het stadsdeel (Loket Zorg en Samenleven of een instelling voor maatschappelijke dienstverlening) of onder verantwoordelijkheid van de stad (DWI Werkplein). Voor een keuze met betrekking tot de verantwoordelijkheid en positionering van de integrale intake zijn de volgende criteria van belang: • Het loket is laagdrempelig. • Het loket is breed in verband met de integraliteit. • De integrale intake wordt afgenomen door een onafhankelijke partij die geen financieel belang heeft bij toekenning cq. doorverwijzing aan een specifieke partij waardoor het dienstverleningsaanbod van verschillende aanbieders tot zijn recht komt. • Na afloop van de integrale intake moet volgens de nieuwe wetgeving een beschikking worden afgegeven over de toegang van de schuldhulpverlening. Schuldsanering (traject A) Dit traject heeft als doel het treffen van een percentageregeling met de schuldeisers en de verstrekking van een saneringskrediet om iemand aan een schuldenvrije toekomst te helpen. Dit traject is bedoeld voor schuldenaren: • met een voldoende stabiele persoonlijke situatie en inkomen; • waarvan de administratie op orde is en die naar verwachting geen nieuwe schulden maken; • waarvan de schuldsituatie volledig in beeld is; • en die in staat en in principe bereid zijn om zo nodig een wettelijk saneringstraject te doorlopen indien het niet lukt om met de betrokken crediteuren een minnelijke regeling te treffen. In dit traject gaat het om het inventariseren van de schulden en inkomensbronnen, opstellen van een budgetplan, motiveren van de klant om uitgaven en inkomen in evenwicht te houden, het benaderen van schuldeisers met een voorstel voor een percentageregeling en bij een geslaagde sanering het verstrekken van een lening aan de klant en de bewaking van de 4 aflossing gedurende 36 maanden. Inkomensbeheer, financiële vaardighedentraining, inkomensreparatie en/of crisisinterventie kunnen worden ingezet in dit traject. In alle gevallen waarin de aanvraag voor een percentageregeling in traject A door schuldeisers is afgewezen, wordt of een dwangakkoord ingezet of een wettelijke schuldsanering (WSNP) aangevraagd. Schuldstabilisatie (traject B) Dit traject heeft als doel het tot stand brengen van een stabiele situatie waarin bestaande schulden worden gefixeerd, geen nieuwe schulden worden gemaakt en de belangrijkste vaste lasten worden betaald. Op deze wijze wordt in dit traject primair flankerende ondersteuning voor andere hulpverlening geboden. Het biedt de context voor andere hulpverleningsinstanties om een schuldenaar te helpen met andere problemen die het doorlopen van een traject gericht op een saneringskrediet op dat moment in de weg staan. Concreet gaat het in dit traject om het bereiken van een situatie waarin een burger niet meer de dagelijkse dreiging van schulden voelt. Hiervoor moeten de volgende resultaten worden bereikt: • het inkomen is op orde • de vaste lasten worden maandelijks betaald • er zijn betalingsafspraken met schuldeisers over achterstanden.

4

Hierbij gaat het nadrukkelijk niet om een schuldbemiddeling waarbij geen krediet wordt verstrekt maar schuldeisers maandelijks worden betaald.

17

In een traject van schuldstabilisatie blijven de reeds gemaakte schulden dus grotendeels openstaan tot dat een cliënt toe is aan een schuldsanering. In het traject schuldstabilisatie worden schulden geïnventariseerd en waar mogelijk terugbetalingsafspraken gemaakt. Deze ondersteuning wordt aangevuld met verplicht inkomensbeheer (of eventueel bewindvoering), financiële vaardighedentraining, en waar nodig inkomensreparatie en/of crisisinterventie. Ter ondersteuning van de schuldenaar kan in dit traject extra begeleiding door bijvoorbeeld maatjes worden ingezet. Inzet instrumenten In de trajecten schuldsanering en schuldstabilisatie kunnen onder andere de volgende instrumenten worden ingezet: • Verplicht inkomensbeheer Voorstel is dat inkomensbeheer als voorwaarde wordt gesteld in het traject schuldstabilisatie5 en optioneel is in het saneringstraject. Door inkomensbeheer kunnen schuldeisers erop vertrouwen dat de schulden niet verder oplopen. Zonder inkomensbeheer is de kans op ontsporing van met name schuldenaren in het stabilisatietraject groot en leidt dit in veel gevallen tot uitval. Door vanaf het begin deze eis scherp te stellen en verplicht inkomensbeheer breder in te inzetten dan in de huidige situatie, zal dit leiden tot een hogere effectiviteit van de schuldhulpverlening. Deze keuze voor verplicht inkomensbeheer is een hele wezenlijke en een belangrijke voorwaarde voor een succesvol herontwerp. Het is een verregaande ingreep in de persoonlijke levenssfeer en is een relatief kostbaar instrument. Het vergt een expliciete afweging om hulpverlening slechts aan te bieden op deze voorwaarde. Klanten die de keuze maken om verplicht inkomensbeheer niet te accepteren, sluiten zichzelf uit voor de hulpverlening. Bij de uitwerking van de schuldenladder kan de inzet van verplicht inkomensbeheer mogelijk verder worden gedifferentieerd. Hierbij kan ook lerend inkomensbeheer worden ingezet waarin financiële vaardighedentraining wordt gegeven in samenhang met een geleidelijke afbouw van het inkomensbeheer. Hiermee kan worden voorkomen dat schuldenaren niet leren om zelf hun inkomen goed te beheren. • Financiële vaardighedentraining Een financiële vaardighedentraining heeft als doel het vergroten van de zelfredzaamheid van de schuldenaar op het gebied van inzicht in financiën, administratie, invullen van formulieren, uitkomen met inkomen, etc. • Inkomensreparatie Bij inkomensreparatie gaat het om het aanvragen van alle inkomensverruimende voorzieningen waar de schuldenaar recht op heeft en de mogelijkheden verkennen waarop iemand meer inkomen kan verwerven (activering). • Crisisinterventie Bij een crisisinterventie wordt er binnen drie werkdagen actie ondernomen om een uithuiszetting, afsluiting van water of energie of openbare verkoop van inboedel te voorkomen.

5

Inkomensbeheer is niet verplicht als de betaling van vaste lasten gegarandeerd is door middel van inhouding op de uitkering (door DWI).

18

• Casemanagement Casemanagement is alleen noodzakelijk voor schuldenaren bij wie sprake is van zware multi-problematiek. De casemanager zorgt voor afstemming tussen de verschillende hulpverleners en ziet er op toe dat de cliënt vooruitgang boekt. Voor casemanagement is een cliëntvolgsysteem noodzakelijk dat het onder andere mogelijk maakt om te volgen welke vooruitgang is geboekt en dubbele uitvraag van de cliënt te voorkomen. In het cliëntvolgsysteem kan worden bijgehouden welke hulpverlenende instanties betrokken zijn bij een cliënt en tot welke resultaten de ondersteuning moet leiden. Via het cliëntvolgsysteem is op elk moment te achterhalen welke voortgang is geboekt en kan worden beoordeeld of deze conform verwachting is. • Relatiebeheer crediteuren Om de bereidheid van crediteuren om mee te werken aan een saneringskrediet te vergroten, gaat Amsterdam investeren in haar relatie met crediteuren. Dit houdt onder meer in dat veelvoorkomende crediteuren actief worden opgezocht en uitgelegd krijgen hoe de schuldaanpak is georganiseerd. Op basis daarvan worden afspraken gemaakt over hun medewerking. • Begeleiding door (vrijwillige of zo nodig professionele) maatjes Maatjes kunnen schuldenaren praktisch ondersteunen en begeleiden gedurende een schuldhulptraject. Bovenstaande instrumenten kunnen of bij traject A (schuldsanering) of bij traject B (schuldstabilisatie) of bij beide trajecten worden ingezet. Tabel 1 biedt een overzicht van de inzet van de instrumenten in de trajecten.

Traject A (schuldsanering)

Traject B (schuldstabilisatie)

Inkomensbeheer

Optioneel

Verplicht

Financiële vaardigheden

Optioneel

Verplicht

Inkomensreparatie

Verplicht

Verplicht

Crisisinterventie

Optioneel

Optioneel

Casemanagement

Optioneel

Veelal noodzakelijk

Crediteurenmanagement

Noodzakelijk

Noodzakelijk

Begeleiding door (vrijwillige)

Veelal niet nodig

Optioneel

training

maatjes Tabel 1: instrumenten in traject A en B

4.3 Beoogde effecten herontwerp In het herontwerp wordt van schuldenaren niet meer gevraagd om inspanningen te verrichten waartoe zij niet in staat zijn. Ze krijgen een hulpverleningstraject dat past bij hun

19

zelfredzaamheid en vaardigheden. Bovendien wordt in het traject schuldstabilisatie inkomensbeheer verplicht gesteld, waardoor mensen niet afglijden of terugvallen. Hierdoor worden schuldenaren beter geholpen en wordt de uitval teruggedrongen. Doordat in het herontwerp het doel van de schuldhulpverlening in Amsterdam het hanteerbaar maken van schuldsituaties wordt, betekent dit voor het meten van de effectiviteit dat de focus niet langer alleen ligt op de vraag hoeveel mensen dankzij de inzet van de gemeente schuldenvrij worden. De hulpverlening is effectief als een schuldsituatie dankzij schuldstabilisatie of schuldsanering hanteerbaar is geworden. De inzet van een schuldenladder biedt Amsterdam de mogelijkheid om bovendien andere resultaten dan een schuldenvrije of stabiele schuldsituatie te meten. Ook beperktere toegevoegde waarde zoals het aanleren van budgetvaardigheden worden zichtbaar. Door over te gaan op een gedifferentieerd aanbod ontstaat een ander patroon van doorlooptijd. Terwijl het traject schuldsanering doorgaans een kortere looptijd zal hebben, zal bij het traject schuldstabilisatie doorgaans sprake zijn van een langere doorlooptijd. Omdat alleen schuldenaren die zelfredzaam en alle informatie paraat hebben of schuldenaren die middels het stabilisatietraject zijn klaargemaakt in aanmerking komen voor het traject schuldsanering zal de doorlooptijd hiervan korter worden. Het traject schuldstabilisatie zal wel een langere doorlooptijd hebben, maar dit traject wordt dankzij verplicht inkomensbeheer vaak wel minder intensief. Een goed sturingssysteem (met de juiste financiële prikkels) is van belang om er voor te zorgen dat schuldenaren indien mogelijk zo snel mogelijk doorstromen naar het traject schuldsanering. Tot slot, is er ook een breder effect te benoemen. Het hebben van schulden kan immers belemmerend werken voor het oplossen van problemen op andere maatschappelijke terreinen. Het oplossen van schulden kan bijvoorbeeld een voorwaarde zijn voor succesvolle re-integratie. Een effectievere schuldhulpverlening kan op deze wijze bijdrage aan een beperking van maatschappelijke kosten op aanverwante terreinen.

4.4 Illustratie procesgang: hoe werkt het stelsel in de praktijk? Wat betekent het herontwerp van de schuldhulpverlening en de nieuwe taakverdeling daarbinnen voor Amsterdammers? Hoe wordt het schuldhulpproces doorlopen? In deze paragraaf wordt dit geïllustreerd aan de hand van twee individuele voorbeelden. Mevrouw A is door een inkomensdaling na een scheiding in de schulden geraakt en heeft wel werk (voorbeeld van saneringstraject): • Mevrouw A meldt zich bij de madi in haar stadsdeel. • Na de integrale intake wordt bepaald dat mevrouw in staat is een schuldsanering (traject A) te doorlopen. • Mevrouw A ontvangt een beschikking van de gemeente. • In traject A worden in samenwerking met mevrouw A door de schuldhulpverlener van de madi de schulden geïnventariseerd. Zij blijkt roodstand bij de bank te hebben en achterstand van betalingen bij enkele schuldeisers. Mevrouw A blijkt recht te hebben op huurtoeslag. Zij wordt geholpen deze aan te vragen. De schuldhulpverlener brengt de inkomsten en uitgaven in beeld van mevrouw A en samen brengen zij deze vervolgens in balans. Hiervoor kan de leefstijl van mevrouw moeten veranderen, waarvoor de schuldhulpverlener haar moet motiveren. Tot slot zorgt de schuldhulpverlener voor een dossier waarmee een minnelijke schuldsanering kan worden aangevraagd.

20

•

•

•

Aangezien mevrouw A door haar scheiding in de schulden is geraakt en wel over goede financiële vaardigheden beschikt, zijn inkomensbeheer en trainingen voor haar overbodig. Het dossier van mevrouw A wordt door de schuldhulpverlener naar de GKA gestuurd die voor haar probeert overeenstemming met de schuldeisers over een percentageregeling tegen finale kwijting te bereiken om vervolgens een saneringskrediet te verstrekken. De aanvraag van het saneringskrediet is succesvol en mevrouw heeft alleen nog een schuld bij de GKA die zij in 3 jaar zal aflossen.

Meneer B heeft psychosociale problemen (voorbeeld van stabilisatietraject): • Meneer B wordt in verband met een grote huurachterstand thuis bezocht door een schuldhulpverlener en een maatschappelijk werker. • Meneer B blijkt al heel lang zijn post niet meer te hebben geopend. Hij heeft niet in de gaten gehad dat hij al enkele maanden zijn huur niet heeft betaald. • Voor de hulpverleners is het duidelijk dat een crisisinterventie noodzakelijk is en zij komen meteen in actie om uithuiszetting van meneer B te voorkomen. Met de woningbouwcorporatie wordt contact opgenomen en gevraagd alle acties tijdelijk stop te zetten. • Meneer B ontvangt een beschikking van de gemeente. • Hierna wordt tijdens een integrale intake een zo compleet mogelijk beeld verkregen van de situatie van meneer B. Hij blijkt psychosociale problemen te hebben. Meneer B wordt doorverwezen naar het traject schuldstabilisatie: het is belangrijk dat hij eerst andere hulpverlening ontvangt voordat hij in staat is om een schuldsanering te doorlopen. • Omdat meneer B wordt doorverwezen naar verschillende hulpverleners (bijvoorbeeld Mentrum of Jellinek) is het belangrijk dat door casemanagement de afstemming tussen de verschillende hulpverleners plaatsvindt en ook de vooruitgang van meneer B kan worden gevolgd. • De schuldhulpverlener gaat aan de slag met meneer B. Samen met meneer B wil hij ten eerste orde gaan brengen in zijn administratie om een beeld van de schulden te krijgen. De schuldhulpverlener merkt dat meneer B het lastig vindt om met zijn administratie en schulden aan de slag te gaan. Daarom biedt de schuldhulpverlener meneer B een vrijwillig maatje aan die hem hierbij kan ondersteunen. Meneer B maakt hiervan graag gebruik. Zijn maatje kan met hem mee naar de afspraken met de schuldhulpverlener en bijvoorbeeld praktische hulp bieden bij het doorspitten van de vuilniszakken vol met brieven, het invullen van formulieren en het verzamelen van benodigde gegevens. • De schuldhulpverlener kijkt hoe het huidige inkomen van meneer B kan worden aangevuld. Komt meneer misschien in aanmerking voor de armoedevoorzieningen van de gemeente Amsterdam? • De schuldhulpverlener meldt meneer B aan voor verplicht inkomensbeheer zodat zijn vaste lasten worden betaald en zijn schulden niet verder oplopen. De schuldhulpverlener begeleid meneer B bij het inkomensbeheer. • Als de schuldhulpverlener alle schuldeisers in beeld heeft, zal deze proberen om binnen de stedelijk afgesproken kaders tot betalingsafspraken met schuldeisers te komen. • Meneer B moet nog veel leren op het gebied van financiën. Daarom wordt hij door de schuldhulpverlener aangemeld voor een financiële vaardigheden training.

21

•

De casemanager blijft meneer B volgen. Als meneer B voldoende vooruitgang heeft geboekt en een stabiele situatie heeft bereikt zou hij mogelijk op een moment wel in aanmerking komen voor het traject schuldsanering (traject A).

22

5. Heroverweging taken en bevoegdheden 5.1 Toe te delen taken en bevoegdheden Ten behoeve van de heroverweging zijn de volgende afzonderlijke taken en bevoegdheden benoemd. Omdat het niet alleen gaat om het heroverwegen van bestaande taken maar ten dele ook over een herinrichting van het proces, zijn de taken hier tot op een relatief gedetailleerd niveau beschreven.

Preventie • Vergroten van competenties van bewoners op het gebied van financiën waardoor schulden worden voorkomen (preventie): het geven van informatie en advies op financieel gebied en alle activiteiten waarbij ingezet wordt op het vergroten van de competenties van bewoners op het gebied van financiën waardoor schulden worden voorkomen. Hierbij gaat het om activiteiten zoals sorteercursussen, cursussen thuisadministratie, budgetcursussen, etc. • Benaderen schuldenaren /outreachende dienstverlening: vroegsignalering van schulden bij burgers door outreachende dienstverlening. Onder outreachende dienstverlening wordt bijvoorbeeld verstaan een huisbezoek van een bewonersadviseur. Het gaat hier dus om burgers met schulden die nog niet bij de schuldhulpverlening bekend zijn. • Afspraken maken met grote schuldeisers over melding van beginnende schulden: (vroeg)signalering van schulden bij burgers op basis van een melding van een grote schuldeiser, zoals door woningcorporaties en energieleveranciers. Een voorbeeld hiervan is het project Vroeg Eropaf!. • Voorkomen van schulden bij kinderen (primair onderwijs) en jongeren (voortgezet onderwijs en andere vindplaatsen): hierbij gaat het onder andere om voorlichting en budgetlessen voor kinderen in het primair onderwijs en het voorkomen van schulden bij jongeren in het voortgezet onderwijs (waaronder het voorgezet speciaal en praktijkonderwijs, vmbo, havo en vwo). • Voorkomen van schulden bij jongeren in het mbo: hierbij gaat het om voorlichting en budgetlessen voor jongeren in het middelbaar beroepsonderwijs. Hoofdtaken herontwerp • Afnemen integrale intake: intake waarin alle mogelijke samenhangende problemen die iemand heeft onderwerp zijn van gesprek. Het gaat bijvoorbeeld ook over verslaving of opvoedingsproblemen. De intake resulteert in een integraal plan en een doorverwijzing naar een (schuld)hulpverleningstraject. • Afgeven beschikking reguliere schuldhulpverlening: in het nieuwe wettelijk kader krijgt een aanbod van een schuldhulptraject de vorm van een door de gemeente af te geven beschikking. Op basis van de beschikking kunnen de voorwaarden worden gesteld aan de schuldenaar. De beschikking kan alleen worden afgegeven door een overheidsorgaan (eventueel in mandaat). • Uitvoeren crisisinterventie: waarbij een schuldenaar die zich meldt binnen drie werkdagen wordt geholpen om een uithuiszetting, afsluiting van water of energie of openbare verkoop van inboedel te voorkomen in gevallen waarbij sprake is van acute dreiging. • Voorbereiden dossier minnelijke schuldsanering (inclusief dwangakkoord en WSNP, als onderdeel van traject A): het proces van het inventariseren van de schulden, inkomensreparatie en het opbouwen van een dossier voor de aanvraag voor een minnelijke schuldsanering. Dit dossier kan tevens worden gebruikt voor het

23

•

•

• •

•

•

• •

•

aanvragen van een moratorium en het opstarten van een dwangakkoord en WSNP indien het minnelijke traject niet mogelijk blijkt. Realiseren schuldstabilisatie (traject B): hierbij gaat het om het inventariseren van de schulden, inkomensreparatie en het (waar mogelijk) maken van terugbetalingsafspraken (binnen de stedelijk vastgestelde kaders, zie de taak ‘crediteurenmanagement’), gericht op het beheersbaar maken van de schuldsituatie. Een stabiele schuldsituatie stelt een schuldenaar in staat te werken aan andere problemen die het doorlopen van een saneringstraject op dat moment nog in de weg staan. Aanvragen WSNP: indien een minnelijk traject niet mogelijk is, bijvoorbeeld doordat de aanvraag voor een percentageregeling is afgewezen, wordt een wettelijke schuldsanering (WSNP) aangevraagd. Afgeven verklaring WSNP: hierbij gaat het om de taak van de gemeente om een verklaring af te geven dat er een minnelijk traject heeft plaatsgevonden. Uitvoeren casemanagement: afstemmen tussen de verschillende hulpverleners en er op toezien dat de cliënt vooruitgang boekt en waar mogelijk daadwerkelijk de overstap maakt naar het schuldsaneringstraject (traject A). Uitvoeren crediteurenmanagement: waarbij het gaat om alle contacten met de schuldeisers en het verbeteren van de relatie met de schuldeisers (relatiemanagement). Onderdelen van crediteurenmanagement zijn: o Investeren in de relatie met de (meest voorkomende) crediteuren: dit houdt onder meer in dat crediteuren actief worden opgezocht en wordt uitgelegd hoe de schuldaanpak is georganiseerd en op basis daarvan afspraken worden gemaakt over de medewerking. o Minnelijke schuldsanering (onderdeel van het traject schuldsanering, traject A): het bereiken van een overeenstemming met de schuldeisers over een percentageregeling en het verstrekken van een saneringskrediet om iemand aan een schuldenvrije toekomst te helpen. o Vaststellen van de ‘spelregels’ (accreditatie/grenzen/kaders) voor het maken van terugbetalingsafspraken met schuldeisers (onderdeel van het traject schuldstabilisatie, traject B). Contracteren van inkomensbeheer: het sluiten en controleren van contracten met uitvoerders van inkomensbeheer die het inkomen van cliënten beheren, waarbij de cliënt leefgeld ontvangt en de vaste lasten en aflossingen worden betaald. Begeleiden inkomensbeheer: het aanmelden en begeleiden van cliënten bij inkomensbeheer. Vergroten competenties schuldenaren: er voor zorg te dragen dat de cliënt de uitgaven afstemt op de inkomsten, zodat nieuwe schulden en crisissituaties voorkomen kunnen worden. Concreet gaat het om het initiëren, stimuleren, motiveren en ondersteunen van een leerproces in het verkrijgen van inzicht in de inkomsten en uitgaven, het voeren van een overzichtelijke administratie en het afstemmen van de uitgaven op het beschikbare budget, zodanig dat de schulden worden afgelost en/of in de toekomst geen (nieuwe) schulden meer ontstaan. Bieden flankerende begeleiding aan schuldenaren: flankerende begeleiding is een vorm van extra persoonlijke ondersteuning die er ten eerste op gericht is dat mensen hun financiële situatie onder controle houden in het stabilisatietraject en waar mogelijk in aanmerking komen voor een saneringskrediet. En daarnaast om mensen te ondersteunen om hun schuldsaneringstraject af te maken en niet terug te vallen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de inzet van vrijwillige maatjes of professionele begeleiding.

24

•

•

•

•

Bieden nazorg: alle acties (informatie/advies, concrete dienstverlening, bemiddeling en begeleiding) die erop zijn gericht, dat een cliënt na het tot stand komen van een schuldregeling of een wettelijk traject, niet terugvalt in een problematische schuldsituatie. Daarbij komt ook de persoonlijke begeleiding bij het wettelijke traject (bijvoorbeeld voorbereiden op verschijnen voor de rechtbank). Coördineren proces schuldhulpverlening: zorgen voor een eenduidige stedelijke aanpak op onderdelen van de schuldhulpverlening, zoals de werkwijze, het voorkomen wachtlijsten en registratie. Investeren in de relatie met partijen die van invloed zijn op de effectiviteit van het schuldhulpproces (Belastingdienst, UWV, etc). Ontwikkelen stedelijk beleid schuldhulpverlening: monitoren van stedelijke resultaten, opstellen (stedelijke) bestuurlijke documenten, adviezen, rapporten en notities, G4samenwerking, verantwoording naar het Rijk, verordening en beleidsregels. Ontwikkelen stadsdeelbeleid schuldhulpverlening: uitwerken beleid op stadsdeeltaken binnen stedelijke kaders, bewaken en verbeteren samenhang schuldhulpverlening met overige dienst- en hulpverlening in het stadsdeel.

Bijzondere doelgroepen • Afgeven beschikking bijzondere doelgroepen: net als bij de trajecten reguliere schuldhulpverlening moet ook bij de trajecten schuldhulpverlening aan bijzondere doelgroepen een beschikking worden afgegeven door de gemeente. • Schuldhulp verlenen aan zelfstandigen: hierbij gaat het om schuldhulpverlening aan ondernemers en ex-ondernemers. • Schuldhulp verlenen aan gedetineerden: hierbij gaat het om het in kaart brengen van eventuele schulden en een plan maken om de schulden na detentie op te lossen met als doel een succesvolle re-integratie van de gedetineerde. • Schuldhulp verlenen aan dak- en thuislozen en verslaafden: hierbij gaat het om schuldhulpverlening aan dak- en thuislozen en verslaafden, een doelgroep met veelal meervoudige problematiek. • Schuldhulp verlenen aan jongeren in het mbo: hierbij gaat het om schuldhulpverlening aan jongeren onder en boven de 18 jaar die respectievelijk worden ondersteund en doorverwezen dan wel schuldhulp wordt verleend.

5.2 Criteria voor taakverdeling De bestaande taakverdeling op het gebied van schuldhulpverlening wordt (her)overwogen op basis van algemene criteria en specifieke criteria voor het proces van schuldhulpverlening. Algemene criteria heroverwegingen Voor de heroverweging van de schuldhulpverlening worden dezelfde criteria gehanteerd als bij eerdere heroverwegingen in het kader van ‘Mertens’: 1. De inhoud van de schuldhulpverlening staat centraal. 2. Doel is te komen tot een herontwerp dat ertoe leidt dat de gemeente als geheel tot betere prestaties komt. 3. Het uitgangspunt van een ongedeelde stad (één Amsterdam) is richtinggevend voor het doorvoeren van verbeteringen. 4. De door B&W overgenomen aanbevelingen van de Commissie Mertens over de taakverdeling zijn leidend. Specifieke criteria voor de heroverweging schuldhulpverlening

25

De volgende criteria zijn geformuleerd voor de heroverweging van de taakverdeling op het gebied van schuldhulpverlening: 1. Beoogd effect voor burger is leidend: de taakverdeling die wordt afgesproken moet niet langs de lijnen van de wetten of organisaties vorm krijgen maar worden gewogen op de bijdrage aan het beoogde effect voor de burger en de stad. Burgers moeten 6 aantoonbaar profijt hebben bij de nieuwe taakverdeling. 2. Drempels voor de burgers zo laag mogelijk: om ook moeilijk bereikbare burgers en schulden zo vroeg mogelijk te signaleren, moet de drempel tot de dienstverlening zo laag mogelijk zijn. Dit betekent dicht bij huis, in de eigen wijk. Ook betekent dit het beperken van overdrachtsmomenten. Wisseling van hulpverlenende instanties kan voor mensen een drempel vormen. 3. Aansluiting bij andere dienst- en hulpverlening: er wordt rekening gehouden met hoe taken zich verhouden tot andere taken van de stadsdelen en stad en hierop wordt aansluiting gezocht. Ook worden taken daar gelegd waar de expertise en deskundigheid hiervoor aanwezig zijn of beschikbaar kunnen komen. Hierbij gelden de volgende voorwaarden om de criteria te bereiken: 1. Uniformiteit en eenheid in definities, dienstverlening (werkwijze) en registratie: ten behoeve van de burger en de omgang met grote schuldeisers is uniformiteit in definities (bijvoorbeeld van effectiviteit, etc.), dienstverlening en informatievoorziening van belang. 2. Overdrachtsmomenten beperken: met het oog op de effectiviteit van de schuldhulpverlening moeten overdrachtsmomenten worden beperkt. 3. Risico’s minimaliseren: bevoegdheden, verantwoordelijkheden en taken moeten zodanig zijn toebedeeld dat (bestuurlijke) risico’s op terrein van uitvoering, financiën beperkt worden/blijven. Een herverdeling van taken mag niet betekenen dat risico’s alleen maar worden verplaatst. 4. Financieringsstroom sluit aan bij verantwoordelijkheidsverdeling: de financiële prikkels zodanig zijn dat alle betrokken organisaties een belang hebben bij een succesvolle sanering/stabilisatie. 5. Budgettair neutraal: waarbij het gaat om het huidige beschikbare budget van de schuldhulpverlening. Daarbij wordt uitgegaan van het budget van 2010 (zie bijlage 1). Het nieuwe programakkoord handhaaft het niveau van de armoedevoorzieningen (geen bezuinigingen). Een kanttekening hierbij is wel dat de incidentele doeluitkering vanuit het Rijk voor schuldhulpverlening vervalt na 20117.

6

De doelstelling voor het herontwerp zijn beschreven in paragraaf 1.2 en zijn op basis van het actief armoedebeleid geformuleerd: het percentage geslaagde schuldregelingen wordt verdubbeld, de gemiddelde doorlooptijd wordt gehalveerd, de uitval drastisch wordt teruggebracht en er sprake is van een toename van succesvolle schuldhulpverleningstrajecten. 7 Voor extra schuldhulpverlening in verband met de crisis wordt in 2010 een geoormerkte Rijksbijdrage verwacht in het kader van de voor de jaren 2009 tot en met 2011 beschikbaar gekomen € 130 miljoen. Vooralsnog is het Amsterdamse aandeel voorzichtig geschat op € 4,1 miljoen incidenteel voor elk van de jaren 2010 en 2011.

26

6. Advies voor taakverdeling

6.1 Advies over taakverdeling: samenvattend Na de beschrijving van alle taken en verantwoordelijkheden in het herontwerp schuldhulpverlening en het vaststellen van de criteria voor de heroverweging heeft het ambtelijk kernteam per taak bekeken of deze het beste belegd kan worden bij de stadsdelen of de centrale stad. De uitkomsten van deze heroverweging van taken tussen stadsdelen en centrale stad op het gebied van schuldhulpverlening is weergegeven in tabel 2. Laagdrempeligheid en het beperken van overdrachtsmomenten voor burgers zijn bij de taakverdeling de belangrijkste criteria geweest. Het hebben van een eenduidig aanspreekpunt is echter niet alleen voor burgers van belang. Ook voor schuldeisers is eenduidigheid in de zin van het hebben van een aanspreekpunt een belangrijk principe. Medewerking van schuldeisers aan aflossingsregelingen is immers een voorwaarde sine qua non voor het slagen in alle trajecten. Daarom heeft het ambtelijk kernteam ook de eenduidigheid voor schuldeisers betrokken bij de heroverweging. Toepassing van dit principe heeft ertoe geleid dat veel taken gericht op burgers zijn belegd bij de stadsdelen en de taken waarbij de schuldeisers centraal staan grotendeels de verantwoordelijkheid zijn van de centrale stad.

TAAK Preventie Vergroten van competenties van bewoners Benaderen schuldenaren / outreachende dienstverlening Afspraken maken met grote schuldeisers over melding Voorkomen van schulden bij kinderen (po) en jongeren (vo en andere vindplaatsen) Voorkomen van schulden bij jongeren in het mbo Hoofdtaken herontwerp Afnemen integrale intake Afgeven beschikking reguliere schuldhulpverlening Uitvoeren crisisinterventie Voorbereiden dossier minnelijke schuldsanering Realiseren schuldstabilisatie Aanvragen WSNP Afgeven verklaring WSNP Uitvoeren casemanagement Uitvoeren crediteurenmanagement Contracteren van inkomensbeheer Begeleiden van inkomensbeheer Vergroten competenties schuldenaren Bieden flankerende begeleiding aan schuldenaren Bieden nazorg Coördineren proces schuldhulpverlening Ontwikkelen stedelijk beleid schuldhulpverlening Ontwikkelen stadsdeelbeleid schuldhulpverlening Bijzondere doelgroepen Afgeven beschikking bijzondere doelgroepen Schuldhulp verlenen aan zelfstandigen Schuldhulp verlenen aan gedetineerden Schuldhulp verlenen aan dak- en thuislozen en verslaafden Schuldhulp verlenen aan jongeren in het mbo Tabel 2. Advies taakverdeling stadsdelen – centrale stad

STADSDELEN

CENTRALE STAD

X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

27

Hieronder wordt per taak de afweging weergegeven om deze bij de stadsdelen dan wel bij de centrale stad te beleggen.

6.2 Preventie De criteria profijt voor de burger, zo laag mogelijke drempels en aansluiting bij andere diensten hulpverlening maken dat de taken ‘het vergroten van competenties van burgers’ en ‘het benaderen van schuldenaren’ via outreachende dienstverlening het beste bij de stadsdelen passen. Vanuit de gedachte dat grote schuldeisers één aanspreekpunt moeten hebben binnen de Gemeente Amsterdam, is de centrale stad verantwoordelijk voor de ‘afspraken met grote schuldeisers over melding’. Stadsdelen zijn verantwoordelijk voor het voorkomen van schulden bij jongeren in het voortgezet onderwijs (waaronder het voortgezet speciaal- en praktijkonderwijs, vmbo, havo en vwo) en andere vindplaatsen in het stadsdeel. Het belangrijkste argument hiervoor is dat deze taak goed past bij de andere dienst- en hulpverlening van het stadsdeel. Een aandachtspunt hierbij is preventie en vroegsignalering bij 16- en 17-jarigen die niet meer naar school gaan. Dit hangt samen met het beleid om ‘jongeren niet kwijt te raken’ bij uitval uit het onderwijs. Omdat het middelbaar beroepsonderwijs vanwege de regiofunctie stadsdeeloverstijgend is en de spreiding verre van evenredig is over de stadsdelen heeft het ambtelijk kernteam er voor gekozen om de taken ‘voorkomen van schulden bij jongeren in het mbo’ en ‘schuldhulp verlenen aan jongeren in het mbo’ bij de centrale stad te beleggen.

6.3 Hoofdtaken herontwerp Integrale intake De integrale intake wordt een verantwoordelijkheid van de stadsdelen. De integrale intake moet in de stadsdelen functioneren als ‘voorsorteerstation’ voor schuldsanering dan wel schuldstabilisatie en aanpalende hulpverlening. De exacte positionering van de integrale intake moet nog worden uitgewerkt. Het advies van het ambtelijk kernteam is om de integrale intake uit te werken in de context van het dienstverleningsmodel van de stadsdelen. Uitgangspunt moet zijn om de integrale intake te positioneren in relatie tot het Brede Sociale Loket. Hierbij zou mogelijk een intake instrument (bijvoorbeeld een protocol of checklist) ontwikkeld moeten worden om meer integraal te signaleren en het aanbod van andere organisaties kan worden ingezet indien vereist. Bij de positionering en invulling van de integrale intake in de stadsdelen moet rekening gehouden worden met: • de plaats waar schuldenaren ‘binnenkomen’. Cliënten zullen en kunnen zich op diverse plekken melden en signalen over schuldenproblematiek komen op verschillende plekken binnen. • het beperken van overdrachtsmomenten. • de kennis en expertise die nodig is voor de feitelijke indicatiestelling. • de tijd die nodig is voordat er een compleet overzicht is van de totale problematiek. • de mogelijke rol die stadsdelen aan de madi’s geven ten behoeve van de indicatiestelling rekeninghoudend met de verwijzing naar dienstverlening binnen en buiten de madi. • de integrale intake de crisishulpverlening door de madi’s niet bemoeilijkt.

28

Beschikking Na de integrale intake moet een beschikking worden afgegeven voor toegang tot de schuldhulpverlening. Beoordeling en afgifte van de beschikking moeten wettelijk gezien door een overheidsorgaan gebeuren (eventueel in mandaat door een private rechtspersoon). Gelet op de rechtsgevolgen (waaronder de mogelijkheid van bezwaar en beroep) is het van belang dat dit zorgvuldig gebeurt. Aangezien stadsdelen verantwoordelijk zijn voor de integrale intake en de ‘indicatiestelling’ voor de reguliere schuldhulp, wordt het afgeven van de beschikking voor de reguliere schuldhulpverlening ook bij de stadsdelen belegd. Voor de bijzondere doelgroepen waarvoor de centrale stad verantwoordelijk is (zie in paragraaf 6.4), ligt de taak voor het afgeven van de beschikking bij DWI. Klantmanagement en crediteurenmanagement De taken waarbij het dossier voor een minnelijke schuldsanering wordt voorbereid dan wel schuldstabilisatie wordt gerealiseerd worden belegd bij de stadsdelen. Voor deze taken is (langdurig) contact met de klant noodzakelijk. Er wordt gekozen voor een uitvoering waarbij de madi’s voor de klanten de front-office vormen en de GKA als back-office verantwoordelijk is voor het contact met de crediteuren. Bij de taken ‘uitvoeren crisisinterventie, begeleiden inkomensbeheer, uitvoeren casemanagement, vergroten competenties van schuldenaren en bieden van flankerende begeleiding aan schuldenaren, bieden nazorg ’ staat het klantcontact centraal. Al deze taken worden belegd bij de stadsdelen. Het ambtelijk kernteam adviseert voor de uitwerking van casemanagement om aan te sluiten bij de ontwikkelingen met betrekking tot aanbodcoördinatie. Hierbinnen kan aansluiting worden gezocht met het case-management zoals georganiseerd bij de multiprobleemgezinnen- en maatschappelijke steunsystemenaanpak. Crediteurenmanagement is daarmee uitsluitend een taak van de centrale stad die daarmee verantwoordelijk is voor het tot stand brengen van schuldsaneringen, het stellen van de kaders en regels voor het realiseren van terugbetalingsafspraken bij schuldstabilisatie en relatiemanagement met crediteuren. Zonder medewerking van schuldeisers kunnen geen saneringstrajecten tot stand komen. Duidelijkheid, uniformiteit en gemak zijn belangrijke voorwaarden voor schuldeisers om mee te werken. Zij hebben op deze wijze één aanspreekpunt. Met betrekking tot het wettelijke traject zijn de taken als volgt verdeeld: • Omdat de doelgroep van het saneringskrediet beperkt is tot schuldenaren in een stabiele situatie met regelbare schulden, worden aan het begin van het saneringstraject strengere eisen gesteld. Het dossier wordt onder verantwoordelijkheid van de stadsdelen klaar gemaakt voor zowel een saneringskrediet als een dwangakkoord dan wel aanvraag WSNP. De klant wordt ook onder stadsdeelverantwoordelijkheid voorbereid op het wettelijke traject. • De centrale stad (GKA) geeft de WSNP-verklaring af en zorgt ervoor dat een wettelijke schuldsanering (WSNP) wordt aangevraagd indien de aanvraag voor een percentageregeling is afgewezen of het minnelijk traject anderszins niet mogelijk is. Het sluiten en controleren van contracten met uitvoerders van inkomensbeheer wordt toebedeeld aan de centrale stad waar hiervoor de deskundigheid en expertise aanwezig zijn.

29

Het ‘coördineren van het proces schuldhulpverlening’ is een verantwoordelijkheid van de centrale stad. Het is een taak van DWI om te zorgen voor een eenduidige stedelijke aanpak. Daarnaast is de centrale stad verantwoordelijk voor het ‘ontwikkelen van stedelijk beleid’ op het gebied van schuldhulpverlening. Stadsdelen zijn verantwoordelijk voor het uitwerken beleid op stadsdeeltaken binnen stedelijke kaders, bewaken en verbeteren samenhang schuldhulpverlening met overige dienst- en hulpverlening in het stadsdeel (‘ontwikkelen stadsdeel beleid’).

6.4 Bijzondere doelgroepen De centrale stad is verantwoordelijk voor de volgende bijzondere doelgroepen: • Zelfstandigen: schuldhulpverlening aan zelfstandigen is specialistisch werk waarvoor specifieke expertise nodig is. Bovendien hebben ondernemers/ex-ondernemers over het algemeen voldoende capaciteiten om het loket voor zelfstandigen te vinden. Wel moet bij de implementatie de doorverwijzing en protocollering van zelfstandigen met psychisch sociale problemen worden uitgewerkt. • Gedetineerden: nazorg aan gedetineerden is een taak van het Rijk en gemeenten. Schuldhulpverlening aan Amsterdamse gedetineerden vindt plaats in penitentiaire inrichtingen. Er zijn slechts enkele penitentiaire inrichtingen in de stad en gedetineerden komen uit alle stadsdelen. • Dak- en thuislozen en verslaafden (inclusief zwerfjongeren): schuldhulpverlening aan dak- en thuislozen is onderdeel van de geïntegreerde voorzieningen die centraal zijn georganiseerd. Het is een specialistisch vak en bovendien zijn er voor de dienstverlening aan deze doelgroep extra veiligheidsmaatregelen noodzakelijk. Extra aandacht is nodig voor de groep die geen uitkering van DWI heeft. • Schuldhulp verlenen aan jongeren in het mbo: net als de preventie van schulden bij jongeren in het mbo, is de centrale stad verantwoordelijk voor de (outreachende) schuldhulpverlening aan jongeren in het middelbaar beroepsonderwijs. De schuldhulpverlening aan jongeren vindt zoveel mogelijk plaats op scholen, om uitval van jongeren te voorkomen. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is dat de schuldhulpverlener op de school aandacht besteedt aan het gezin en de omgeving van de jongere ten behoeve van de integraliteit. Het ambtelijk kernteam heeft ook stilgestaan bij de outreachende schuldhulpverlening aan burgers in intra- en extramurale instellingen (wegens de afbouw van de AWBZ). Burgers die (tijdelijk/gedeeltelijk) in een instelling verblijven, moeten daar ter plaatse door een schuldhulpverlener kunnen worden geholpen. Besloten is de doelgroep niet als bijzondere doelgroep te benoemen. Stadsdelen zijn daarmee verantwoordelijk voor de outreachende schuldhulpverlening aan deze doelgroep. Een aandachtspunt bij deze doelgroep is de grootte van de pendelbewegingen (tussen stadsdelen) en de financiële consequenties als gevolg daarvan. Overigens is de omvang van deze groep nog niet duidelijk. Mocht in de praktijk blijken dat zich hier grote knelpunten voordoen, dan kan hier op dat moment alsnog naar worden gekeken.

6.5 Veranderingen en effecten Wat zijn de belangrijkste veranderingen ten opzichte van de huidige taakverdeling? In het advies wordt ten eerste een duidelijke verdeling van taken op het gebied van preventie

30

gemaakt. In de huidige taakverdeling was hiervan geen sprake. In de praktijk betekent dit dat stadsdelen verantwoordelijk worden voor een groter deel van de preventie dan voorheen. De integrale intake en het afgeven van de beschikking zijn nieuwe taken waarvoor de stadsdelen verantwoordelijk zijn. Ook is de scheiding van taken tussen de stadsdelen en centrale stad op het gebied van klantcontact en contact met crediteuren verder doorgevoerd, waarbij vanuit de schuldhulpbureau’s alleen in het geval van een crisisinterventie en terugbetalingsafspraken in het stabilisatietraject binnen vastgestelde stedelijke kaders direct contact wordt opgenomen met crediteuren. De nieuwe taakverdeling tussen de centrale stad en stadsdelen biedt het kader voor het herontwerp. Het beoogde effect van de nieuwe taakverdeling is duidelijkere sturing op de schuldhulpverlening in Amsterdam. Door de veranderingen ontstaat er meer duidelijkheid in de verdeling van taken tussen stad en stadsdelen, meer samenhang tussen preventief en curatief beleid, meer samenhang tussen schuldhulpverlening en aanpalende terreinen en meer eenduidigheid voor schuldeisers.

6.6 Varianten die ook zijn overwogen In ons advies zijn de taken verdeeld over de stadsdelen en centrale stad. Was het niet mogelijk ervoor te kiezen om alle taken te beleggen bij of de stadsdelen of de centrale stad? Deze varianten worden hieronder kort beschreven, waarbij ook wordt toegelicht waarom de variant is afgevallen. Variant 100% decentraal In deze variant zijn de stadsdelen verantwoordelijk voor alle taken op het gebied van schuldhulpverlening. Het idee achter deze variant is de schuldhulpverlening zo dicht mogelijk bij de burger organiseren en een grote vrijheid voor stadsdelen in de organisatie van de schuldhulpverlening voor hun burgers. Uitwerking van deze variant zou onder andere betekenen dat elk stadsdeel een eigen kredietbank krijgt. Deze variant is afgevallen om een aantal redenen: • Een kredietbank is een specialisme, wat betreft doelmatigheid niet op deze schaal georganiseerd kan worden. • Deze variant is zeer nadelig voor de relatie met de schuldeisers die te maken zullen krijgen met diverse kredietbanken. • Er zullen grote verschillen ontstaan in de werkwijze en dienstverlening op het gebied van schuldhulpverlening in Amsterdam. Variant 100% centraal Een tweede variant die overwogen is, is die waarbij alle taken op het gebied van schuldhulpverlening bij de centrale stad zijn belegd. Op deze wijze is de schuldhulpverlening georganiseerd in Den Haag, Utrecht en Rotterdam. In Amsterdam zou dit betekenen dat DWI alles zelf uitvoert op het gebied van schuldhulpverlening bijvoorbeeld via de Werkpleinen of dat DWI de instellingen voor maatschappelijke dienstverlening centraal aanstuurt. Het voordeel hiervan is uniformiteit in de dienstverlening. Deze variant is afgevallen om de volgende redenen:

31

• •

De kennis en het zicht dat stadsdelen hebben op de behoefte van de burgers wordt in deze variant niet gebruikt. Bij deze variant is geen aansluiting bij de bestaande hulp- en dienstverlening op andere domeinen in de stadsdelen zoals het zorgaanbod in het kader van de WMO, het welzijnswerk en het outreachend werken. Daarnaast zijn de stadsdelen verantwoordelijk voor het overige aanbod van de madi’s, waardoor een dubbele aansturing van de madi’s zou ontstaan.

6.7 Uitwerkingsvragen Dit advies over het herontwerp en heroverweging van de schuldhulpverlening biedt de basis voor een nieuwe organisatie van de schuldhulpverlening in Amsterdam. Op basis hiervan kan de financieringsstructuur (budgettair neutraal: geld volgt middelen, geen bezuinigingen) worden bepaald. Ook biedt het advies de basis voor de implementatie van het herontwerp en de taakverdeling. De volgende punten moeten in de lijn van het advies nog verder worden uitgewerkt: • Integrale intake: deze taak is belegd bij de stadsdelen. De stadsdelen moeten samen met de centrale stad de kaders stellen en afspraken maken over de positionering van de integrale intake. Dit document bevat daartoe al criteria (zie paragraaf 6.3). • Schuldenladder: ontwikkelen treden, criteria en aanbod. • Aanbod preventie: stadsdelen zijn verantwoordelijk voor een groot deel van het preventieve aanbod. Een inventarisatie van het huidige preventieve laat een grote variëteit aan activiteiten en partners zien. De stadsdelen moeten samen met de centrale stad de kaders stellen en afspraken maken over uniformering van het preventieve aanbod. • Registratie- en cliëntvolgsysteem: een belangrijk uitgangspunt van het herontwerp en nieuwe taakverdeling is eenheid in registratie. De ontwikkeling van een registratie- en cliëntvolgsysteem moet door de centrale stad in samenspraak met de stadsdelen worden opgepakt.

32

Bijlage 1 Overzichten financiën schuldhulpverlening

Bijdrage Stadsdeel Centrum Westerpark Oud-West Zeeburg Zeeburg IJburg Bos en Lommer De Baarsjes Noord Geuzenveld-Slotermeer Osdorp Slotervaart Zuidoost Oost Oud-Zuid Zuideramstel

DWI € 282.399 € 183.195 € 137.352 € 237.083 € 78.224 € 203.325 € 240.576 € 505.238 € 204.576 € 197.851 € 175.388 € 504.087 € 283.280 € 281.780 € 118.852

Stadsdeel € 213.064 € 139.073 € 109.571 € 176.269 € 58.614 € 165.441 € 195.870 € 388.863 € 155.163 € 151.628 € 132.900 € 432.800 € 216.863 € 210.936 € 92.271

Totaal per stadsdeel

Percentage bijdrage stadsdeel

€ 495.463 € 322.268 € 246.923 € 413.352 € 136.838 € 368.766 € 436.446 € 894.101 € 359.739 € 349.479 € 308.288 € 936.887 € 500.143 € 492.716 € 211.123

43,0% 43,2% 44,4% 42,6% 42,8% 44,9% 44,9% 43,5% 43,1% 43,4% 43,1% 46,2% 43,4% 42,8% 43,7%

Totaal € 3.633.206 € 2.839.326 € 6.472.532 Tabel toekenningen schuldhulpverlening per stadsdeel, 2009

43,9%

Schuldhulpverlening en inkomensbeheer (DWI) Schuldhulpverlening (trajecten stadsdelen en nazorg) Schuldhulpverlening (trajecten zelfstandigen en overigen) Eropaf!, Vroeg Eropaf! Strafrechtelijke opvang verslaafden Schuldsanering via GKA Fondsen: bijzondere Noden en Schuldsanering Budgetlessen / budgetbeheer jongeren Superteam schuldhulpverlening, Achteraf Eropaf! Inkomensbeheer overigen Inkomensbeheer daklozen Totaal Tabel uitgaven schuldhulpverlening en inkomensbeheer DWI, 2009

Rekening 2009 (x1000 euro) 3.717 1.025 1.946 250 1.324 134 496 225 948 1.866 11.931

33

Bijlage 2 Inhoud wetsvoorstel ‘wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening’ Vooraf Hierna is de materiële inhoud van het wetsvoorstel ‘wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening’ opgenomen. Op basis van dit stuk zal het wetsvoorstel worden opgesteld. Bij de nadere uitwerking die daarvoor noodzakelijk is zal nog uitgebreid overleg met de uitvoering plaatsvinden. Het is daarbij niet uitgesloten dat dit op onderdelen nog tot wijzigingen zal leiden. Algemeen In de wet op te nemen: • De inhoud van een aantal kernbegrippen zal duidelijk worden omschreven. • Er komt een aparte wet waarin het wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening is geregeld. De voorlopige werktitel is ‘wettelijk kader minnelijke schuldhulpverlening’. Integrale schuldhulpverlening In de wet op te nemen: • De gemeenteraad krijgt de taak plannen vast te stellen die richting geven aan de beslissingen die de gemeenteraad en het college van B en W nemen over het integrale karakter van de minnelijke schuldhulpverlening en de regierol daarbij van de gemeente. • De minnelijke schuldhulpverlening heeft een integraal karakter en staat onder regie van de gemeente. • De integrale schuldhulpverlening is - voor zover noodzakelijk - toegesneden op de individuele cliënt (maatwerk). In de memorie van toelichting opnemen: • De taak van de gemeenteraad om een plan vast te stellen is op een vergelijkbare manier uitgewerkt als in de WMO. • De eis dat de integrale schuldhulpverlening – voor zover noodzakelijk – toegesneden moet zijn op de individuele cliënt houdt in de schuldhulpverlening ook adequaat moet zijn voor groepen als bijvoorbeeld dak- en thuislozen, ex-gedetineerden en licht verstandelijk gehandicapten. Het voorgaande betekent in een aantal gevallen dat het niet mogelijk zal zijn de termijnen te hanteren die bijvoorbeeld gelden op basis van gedragsregels van de NVVK of de NEN-normen. • Integrale schuldhulpverlening houdt ook in dat niet alleen aandacht aan de schuldenaar wordt besteed maar dat er, indien dat toegevoegde waarde heeft, ook aandacht is voor bijvoorbeeld huisgenoten (gezinssituatie). • Essentiële onderdelen van integrale schuldhulpverlening zijn op preventie gerichte activiteiten en nazorg in de gevallen waarin dat noodzakelijk is (mogelijk kan dit ook in de omschrijving van integrale schuldhulpverlening worden opgenomen). Brede toegankelijkheid van de minnelijke schuldhulpverlening In de wet opnemen: • Minnelijke schuldhulpverlening is toegankelijk voor natuurlijke personen die problematische schulden hebben, of die voorzien op termijn problematische schulden te krijgen. • De gemeente waar een natuurlijke persoon woont, verleent minnelijke schuldhulpverlening aan die natuurlijke persoon. Voor daklozen geldt dat de

34

•

schuldhulpverlening wordt verleend door het college van de gemeente waar de belanghebbende zich op het moment van zijn aanvraag bevindt. De gemeenteraad legt in een verordening vast op basis van welke individuele omstandigheden een natuurlijk persoon de toegang tot de schuldhulpverlening wordt ontzegd.

In de memorie van toelichting opnemen: • De minnelijke schuldhulpverlening is niet alleen toegankelijk voor natuurlijke personen met privé schulden, maar ook voor natuurlijke personen die schulden hebben in verband de liquidatie van een onderneming. Voorwaarde voor de toegang tot de minnelijke schuldhulpverlening is dat de activiteiten van de onderneming van de natuurlijke persoon feitelijk gestopt moeten zijn. • Omstandigheden op basis waarvan een gemeente een natuurlijke persoon de toegang tot de minnelijke schuldhulpverlening kan ontzeggen zijn bijvoorbeeld: o het feit dat een natuurlijke persoon al een aantal malen niet succesvol eerder beroep op de minnelijke schuldhulpverlening heeft gedaan en dat hem of haar te verwijten is; o het feit dat de betrokkene bijvoorbeeld vanwege een verslavingsprobleem nog niet geschikt is om deel te nemen aan minnelijke schuldhulpverlening; o het feit dat de onderneming van betrokkene niet is gestopt. Kwaliteit van de minnelijke schuldhulpverlening In de wet op te nemen: • De vaststelling van de afloscapaciteit van een schuldenaar vindt plaats op basis van een in de wet op te nemen norm. In de memorie van toelichting op te nemen: • Het is niet gewenst in de wet vast te leggen dat certificering verplicht is. Certificering en de normen die daaruit voort zijn gekomen, zijn door de sector zelf ontwikkeld. Er is geen reden hiervan af te wijken. • Een verwijzing naar het hopelijk tot stand gekomen convenant over een moratorium tussen onder andere de VNG, zoveel mogelijk gemeenten en belangrijke (organisaties van) schuldeisers en de daarin mogelijk opgenomen normen voor de kwaliteit van de schuldhulpverlening. • De gelijke behandeling van schuldeisers zonder preferente positie (paritas creditorum) is essentieel. Het is niet nodig dit in de wet op te nemen, omdat dit al geldt op basis van 3: 277 BW. Wacht- en doorlooptijden In de wet op te nemen: • De gemeenteraad heeft de taak om op basis van een door hen vast te stellen plan nader beleid te formuleren met betrekking tot wachttijden in hun gemeente. • De maximale wachttijd is 4 weken. • De wachttijd ingeval van bedreigende schulden is maximaal 3 werkdagen. • Gemeenten zijn verplicht om een schuldenaar vooraf een globaal inzicht te geven in de verwachte doorlooptijd. Voorwaarde hierbij is dat de schuldenaar meewerkt aan de schuldhulpverlening. • De op te nemen maximale wachttijd en de aan de cliënt medegedeelde verwachte doorlooptijd zijn termijnen van orde. Rechten en plichten

35

In de memorie van toelichting op te nemen: • Op grond van de AWB staat tegen schriftelijke beslissingen van de gemeente de mogelijkheid van bezwaar en beroep open. • In de wetten waarin een verplichting tot re-integratie is opgenomen bestaat de mogelijkheid een sanctie op te leggen aan een uitkeringsgerechtigde die niet of niet meer meewerkt aan schuldhulpverlening en als gevolg daarvan de re-integratie belemmert. Moratorium In de memorie van toelichting op te nemen: • De actuele stand van zaken opnemen als het gaat om het realiseren van een breed convenant waarin de belangrijkste schuldeisers en de schuldhulpverleners een vrijwillig moratorium afspreken. • Er zal een onderzoek worden ingesteld op basis waarvan in het najaar van 2011 objectief vastgesteld kan worden wat de toegevoegde waarde is van de instelling van een breed wettelijk moratorium voor de effectiviteit van de schuldhulpverlening. Hierin zal ook de vraag worden betrokken of de werking van vrijwillig afgesloten moratoria een wettelijk moratorium overbodig maken. Aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek zal de wenselijkheid worden bezien van een wettelijk moratorium. Beleidsinformatie In de wet op te nemen: • De verplichting van het college om desgevraagd kosteloos de inlichtingen te verstrekken die de minister van SZW m.b.t. deze wet nodig heeft. Bij of krachtens amvb kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot het verstrekken van deze gegevens. In de memorie van toelichting op te nemen: • Dat bij de informatie die van gemeenten wordt gevraagd zoveel mogelijk aangesloten zal worden bij de informatie die binnen gemeenten zelf al beschikbaar is. Evaluatie In de wet op te nemen: • De wet zal na een periode van 4 jaar worden geëvalueerd. Financiering Op te nemen in de memorie van toelichting: • Op basis van artikel 2 van de Financiële verhoudingswet moet in het wetsvoorstel worden aangegeven of de inhoud van het wetsvoorstel leidt tot taakverzwaring van de gemeenten en indien dit het geval is, zal aangegeven moeten worden hoe deze verzwaring gefinancierd moet worden.

36