HEALTH CHECK A VÝHLEDY SZP PO ROCE 2013 doc. Ing. Gejza Blaas, CSc.
OBSAH Předmluva ................................................................................................................................. 1 1 Střednědobé hodnocení SZP, tzv. „health check“ – záměry EK..................................... 1 2 Kompromisní řešení odsouhlasené Radou ministrů ........................................................ 2 3 Výsledky modelových simulací dopadů modulace plateb................................................ 6 4 Očekávaný další vývoj SZP po roce 2013.......................................................................... 7 5 Stanoviska členských států k reformnímu procesu SZP................................................ 10 6 Úvaha o možnostech pokračování reformy SZP v intencích současných poznatků ............................................................................................................................. 12 6.1 Problém politických cílů ....................................................................................... 13 6.2 Problém konstrukce nástrojů na podporu příjmů .................................................. 14 6.3 Možnosti explicitního stanovení cílů podpory příjmu .......................................... 15 6.4 Možnosti cílené podpory při politickém cíli eliminace selhání trhu ..................... 17 7 Shrnutí poznatků o budoucí podobě SZP EU................................................................. 18
Předmluva V rámci výzkumného záměru ÚZEI „Analýza a vyhodnocování možností trvalé udržitelnosti zemědělství a venkova ČR v podmínkách EU a Evropského modelu zemědělství“ vyšla periodická zpráva o výsledcích řešení za rok 2008, jejíž součástí je výstup 1 s názvem „Model AENVI-2 pro simulaci ekonomického a agroenvironmentálního chování do roku 2013, zpracovaná autorským kolektivem pod vedením RNDr. I. Foltýna, CSc.“ Součástí této zprávy je mj. kvalifikované střednědobé zhodnocení SZP, v rámci tzv. „health checku“ a podnětná úvaha k dalšímu vývoji SZP, kterou za využití zahraničních podkladů zpracoval jeden za spoluautorů periodické zprávy Doc. Ing. G. Blaas, CSc. (bývalý ředitel VÚEPP Bratislava). Hodnocení vývoje agrární politiky s výhledem do budoucnosti považujeme za natolik aktuální, že na stránkách „Bulletinu ÚZEI“ přinášíme se souhlasem autora podstatný výtah z předloženého textu. Celý příspěvek pod označením „Agrární politika ČR a EU – minulost, současnost, budoucnost“ vyjde následně jako součást připravované studie ÚZEI v rámci výzkumného záměru.
Ing. Václav Bašek, CSc. ÚZEI
1
STŘEDNĚDOBÉ HODNOCENÍ SZP, TZV. „HEALTH CHECK“ – ZÁMĚRY EK
Východiskem pro úvahu o možných scénářích vývoje SZP jsou poznatky o zaměření současných reforem a signálech, které naznačují možné budoucí trendy. Tyto informace lze odvodit z názorů a postojů členských států v probíhající diskusi v rámci tzv. zdravotní kontroly reformy SZP z roku 2003 („health check“), z diskuse o rozpočtu EU na období 2014-2019 (budget review) a z dokumentů předsednictev EU1 a publikací významných ekonomů2. Dalším zdrojem informací je analýza dlouhodobých trendů souvisejících s historií SZP. Revize legislativy SZP, která se uskutečnila v polovině rozpočtového období (2007-2013)3, nazvaná „health check“, je zaměřená na další prohloubení nastoupeného trendu a prosazování kroků, které se pro odpor členských států nepodařilo prosadit v roce 2003. Deklarovanými záměry „health check“ bylo prohloubit schopnost evropského zemědělství reagovat na signály trhu, zabezpečit takový systém podpor farmářů, který by omezil katastrofální následky nastupující krize na výrobní základnu, a rovněž reagovat na
1
2 3
Např. dokument francouzského předsednictví připravený na neformální schůzku Rady ministrů v Annecy 21.-23. 9. 2008. How to best prepare for the future? Council of the European Union General Secretariat, Brussels, 26. July 2008 (01.08) (OR. fr) SN-03986 Tangermann, S.: Perspektivy evropské agrární politiky. In: Agrarische Rundschau č. 6/2007, s. 24-27. I reforma 2003 byla ze začátku deklarovaná jako „mid-term-review“, tj. průběžná kontrola uprostřed rozpočtového období 2000-2006.
1
problémy, které přinesl vývoj ve světě např. ve formě klimatických změn4. Návrhy EK byly po téměř roční diskusi mezi členskými státy a ve společných orgánech ((Standing Committee for Agriculture – Stálý výbor pro zemědělství (SCA)) a také v Zemědělském výboru Evropského parlamentu5 schváleny Radou ministrů zemědělství 20. 11. 2008. V této fázi reformy SZP měla EK v úmyslu dosáhnout: − prosazení úplného odpojení přímých plateb od produkce odstraněním dosavadních koncesí na částečné plnění a plateb na některé komodity (škrob, len, konopí, seno apod.), u nichž se vázané platby ještě zachovaly; − zrušení regulace produkce (set-aside) a příprava na postupné zvyšování mléčné kvóty; − podstatné omezení tržních intervencí formou intervenčního nákupu; − další přesun zdrojů ve prospěch opatření zaměřených na udržení přírodních zdrojů a environment (modulace), tj. z pilíře I do pilíře II SZP; − zavedení progresivního snižování přímých plateb velkým příjemcům podpor (ve spojení s modulací – progresivní modulace nebo také degresivita); − podrobnější reglementace možnosti použití zdrojů přímých plateb na cílená opatření, která vytýčila reforma z r. 2003 v Nařízení Komise č. 1782/2003, čl. 69; − zjednodušení požadavků na příjemce přímých plateb na základě předpisů, tvořících „cross-compliance“.
2
KOMPROMISNÍ ŘEŠENÍ ODSOUHLASENÉ RADOU MINISTRŮ
V konečné podobě byla dohodnuta kompromisní řešení, která částečně vyhovovala stanoviskům jednotlivých členských států. NČS měly rezervované stanovisko zejména k problému modulace a degresivity, přičemž argumentovaly hlavně diskriminací výše přímých plateb vůči EU 15. Pro Slovensko a Česko byla zejména kritická otázka degresivity (vzhledem ke struktuře farem), a současně otázka odpojených (decoupled) plateb. S dalším odpojením plateb nesouhlasily ani pobaltské NČS. SR nesouhlasila také s omezením intervenčních nákupů obilovin a projevila rezervovaný postoj k návrhu na 1% zvyšování mléčné kvóty ročně. Kvalifikovanou většinou odsouhlasila Rada změny v SZP, které se mají postupně realizovat v období 2009-20136. V uplatňování systému jednotné platby (Single Payment Scheme - SPP) byly přijaté návrhy EK na odstranění stávajících neodpojených přímých plateb, mimo plateb na krávy bez tržní produkce mléka, ovce a kozy. U těchto plateb byla zachována možnost 100% a 50% spojených plateb. Od roku 2010 už nebude možné vyplácet ani část plateb na plodiny na orné půdě a odpojí se platby na chmel, tvrdou pšenici a olivový olej. Od roku 2012 budou odpojeny platby na suchá krmiva, bramborový škrob, len a konopí, hovězí a telecí maso, rýži, ořechy, osiva a proteinové plodiny. V roce 2011 rovněž skončí přechodné platby na bobuloviny v zemích střední a východní Evropy a budou zahrnuty do jednotné platby na farmu.
4
5 6
Mariann Fischer Boel na společné schůzce Zemědělského výboru Evropského parlamentu a národních parlamentů v Bruselu 3. 11. 2008. Zdroj: http://europa.eu/rapid/pressRelasesAction. EP nemá právo spolurozhodování v zemědělských záležitostech. www.agra-net.com
2
Členským státům bude umožněno volně se rozhodovat o změnách mezi uplatňováním historického nebo regionálního principu poskytování přímých plateb. Při změnách se jim umožní aproximace výšky plateb na základě objektivních a nediskriminačních kritérií. Systém jednotné platby na plochu (SAPS), který EK pokládá za přechodný, budou NČS využívat až do roku 2013 namísto do roku 2011. Rovněž bylo stanoveno, že bazickou veličinou pro stanovení výšky oprávnění plateb (entitlement) bude průměrná výška skutečné platby SAPS v letech 2005-2007. Protože v těchto letech nepobíraly NČS plnou výši přímých plateb, půjde zřejmě jenom o klíč pro poměrný výpočet výšky podpory, a ne o základ absolutní hodnoty platby. Rumunsko a Bulharsko mohou od roku 2010 navýšit svoje národní doplňkové platby (Top-Up) nad platby z EAGF z 30 na 45 % plné sazby přímých plateb. Poprvé je tedy oficiálně uvedená referenční báze pro stanovení plateb při přechodu na jednotnou platbu na farmu. Protože SAPS byl stanoven na regionálním principu (Česko i Slovensko jako jeden region), tak se tímto krokem při přechodu na SPS fixuje regionální redistribuce důchodů, která vznikla při zavedení SAPS. Podle dopadových studií z let 2003-2004 (VÚEPP Bratislava) jeden region při zavedení SAPS na Slovensku zaznamenal výraznou redistribuci zdrojů v neprospěch nejintenzivnějších zemědělských oblastí a podniků. Z tohoto hlediska referenční báze skutečné platby SAPS z let 2005-2007 sice odpovídá principu „historické“ platby podle definice WTO, ale neodpovídá principu spravedlnosti, protože důchodově diskriminuje produkční oblasti a produkčně výkonné farmy a tuto diskriminaci fixuje pod hlavičkou SPS. Platí sice, že mnohé státy EU 15 použily při přechodu na SPS regionální princip, avšak zvolily v rámci jednoho státu více regionů (Finsko 3 regiony, Švédsko 5 regionů, Německo spolkové země jako regiony). V aplikaci čl. 68 nového Nařízení Rady (EC) č. 73/2009 z 19. ledna 2009 (dříve čl. 69 Nařízení Rady č. 1782/2003) se uplatnilo více požadavků členů na samostatnější rozhodování o prostředcích EAGGF podle potřeb jednotlivých států. Podle uvedeného článku je možné použít 10% národní obálku přímých plateb na cílené formy podpory, což je nyní povoleno i členským státům uplatňujícím SAPS. Na doplnění zdrojů se jim rozdělí 90 mil. € (zdroje ušetřené ze zrušení energetických plateb). Samostatnější rozhodování znamená, že zdroje je možné použít i na opatření v jiných odvětvích. Opatření se mají zaměřit na podporu výrobců mléka, hovězího masa, ovcí a koz v znevýhodněných oblastech a do zranitelných typů farem. Také je možno takto redistribuované zdroje použít na financování opatření na řízení rizik (příspěvky k pojistným platbám v RV a na činnost společných fondů v případě nákaz v ŽV). Protože jde o zdroje EAGGF, určené na přímé platby, není jisté, zda národní vlády, pod tlakem zájmových skupin reprezentujících největší uživatele benefitů přímých plateb, budou nakloněné k využití možností poskytovaných nově koncipovaným čl. 68. Bylo by třeba podrobněji analyzovat (v podmínkách konkrétních členských států), jaké efekty by pro potenciální uživatele benefitů opatření přinesla (např. může jít o malé částky, které jsou z hlediska v hospodářského výsledku individuálního podnikatele nevýznamné). Pozitivně se hodnotí, že v obálce redistribuovaných podpor (10 % národní obálky) se zvýšil podíl zdrojů (3,5 %, resp. 35 % národní obálky), při jejichž použití se toleruje vazba na produkci, tj. nebudou muset odpovídat kritériím „green box“. To by umožňovalo řešit
3
stimulaci chovatelů skotu (mléko a maso) a částečně eliminovat de-intenzifikační efekty SAPS, resp. jiných odpojených přímých plateb u části podnikatelské struktury 7. Finsko a Slovinsko získalo výjimku z 3,5% limitu vázaných plateb8. Režim nevyužívání půdy (set-aside) byl zrušen, stejně jako prémie na energetické plodiny (45 €/ha). Výsledkem revize seznamu 18 předpisů cross compliance byly jako duplicitní nebo farmáři neovlivnitelné vynechané tři zákonné požadavky na hospodaření. Byla doplněna dvě nová kriteria pro dodržování podmínek „Dobrého zemědělského a environmentálního stavu“ (GAEC). První kriterium se týká zakládání ochranných pásem podél vodních toků (jako náhrada za environmentální efekty zrušeného set-aside), druhé kriterium požaduje respektování schvalovacích procedur při používání vody na zavlažování. Státy už nebudou vymáhat pokuty do 100 € včetně. Bude se pokračovat v zjednodušování systému cross compliance. V otázce modulace plateb bylo odsouhlaseno kompromisní řešení. Dále budou z modulace vyjmuté platby nižší než 5 tis. €, avšak původně navrhované 7% zvýšení modulace bude nahrazeno mírnějším zvýšením o 5 %, a to postupně o 2 % v roce 2009 a po 1 % v letech 2010-2012 na konečných 10 %. I progresivní modulace, která byla nakonec odsouhlasena, bude méně progresivní, než navrhovala EK. Pro původní členské země se bude týkat jen plateb nad 299 999 € (a už ne nad 100 tis. € a 200 tis. €) a dodatečná redukce bude 4%. Tak např. v roce 2009 celková výše redukce plateb v rozmezí 5 tis. - 300 tis. € bude 7 % (modulace původní 5 % + dodatečná 2 %), v roce 2012 až 10 %. Platby nad 300 tis. € budou zredukované v roce 2009 celkově o 11 %, v roce 2012 o 14 %. Pro NČS bude modulace v roce 2012 4 %, od roku 2013 stejná jako pro původní EU 15. Modulací získané prostředky budou převedeny do fondu rozvoje venkova jako zdroj na řešení tzv. „nových“ problémů. Zdroje dodatečné modulace zůstanou v členském státě, zatímco prostředky modulované podle dosavadních pravidel podléhají přerozdělování mezi členskými státy do výše maximálně 20 %. „Nové“ problémy, na které se modulované prostředky mohou využít (bude třeba přepracovat plány rozvoje venkova členských států), budou představovat programy na zmírnění dopadů klimatických změn, podporu udržitelných zdrojů energie, zlepšení hospodaření s vodou, udržení biodiverzity (včetně inovací v uvedených oblastech) a doprovodná opatření v odvětví produkce mléka. Půjde o investice z tzv. Mléčného fondu, které by měly podpořit konkurenceschopnost farmářů ovlivněnou zvyšováním mléčné kvóty a cenovou volatilitou. Protože jedním z argumentů proti rozšiřování modulace byly požadavky kofinancování z národních rozpočtů (programy Plánu rozvoje venkova se kofinancují z národních rozpočtů, zatímco platby z pilíře I jsou plně financované z EAGGF), Rada ministrů odsouhlasila, že výdaje z modulace budou spolufinancované EU ze 75 % (běžné je 50% spolufinancování z EAFRD) a v konvergenčních regionech 90 % (běžně 80 %).
7 8
V textu publikovaném na základě zdrojů Komise se uvádějí „zranitelné typy farem“. Nemohlo by výjimku získat i Slovensko vzhledem k hornatosti území?
4
Problém platebního nároku (payment entitlement) byl v průběhu diskuse o zdravotní kontrole opakovaně projednáván. Jedná se jednak o vyloučení příliš malých žadatelů, jejichž pokrytí je spojeno s neúměrně vysokými administrativními náklady (v porovnání s výší samotné podpory), jednak o možnost eliminace nároků uživatelů půdy, kteří nejsou zemědělci. Byly uvedeny příklady golfových hřišť jako odběratelů přímých plateb, a rovněž případy, kdy zemědělské aktivity jsou vykonávané finančními skupinami a kapitálovými společnostmi, jejichž hlavním předmětem podnikání není zemědělství. Zatímco v případě malých žadatelů přijala Rada ministrů řešení - byla stanovena spodní hranice nároku na platbu na 250 € nebo výměra 1 ha půdy (mimo Maďarska, Kypru, Portugalska a Slovinska, kde je spodní hranicí výměra 0,3 ha a Malty, kde je spodní hranicí 0,1 ha), v případě nároků nezemědělců přesunula Rada problém na členské státy. Mají být zplnomocněné, aby samy „rozhodly objektivním a nediskriminačním způsobem o nepřiznání přímých plateb společnostem a firmám, jejichž hlavní podnikatelské cíle nezahrnují vykonávání zemědělské činnosti“. Členským státům bude umožněno poskytovat platby ve dvou splátkách (doposud byl termín 1. 12. a zálohy se musely nechat schvalovat v EK). Podpora trhu Intervence se ponechává u pšenice potravinářské za cenu 101,3 € do limitu 3 mil. t. Nad tento limit budou intervence na bázi tendru. Intervenční nákup krmného obilí se zruší od 1. 7. 2009. Tendrová intervence bude možná jen při poruchách trhu. V odvětví produkce mléka byla ponechána dosavadní intervenční opatření: soukromé skladování másla, intervenční nákup másla a sušeného mléka (v rámci dosavadních limitů 30 tis. t másla a 109 tis. t sušeného odstředěného mléka). Nad tento rámec bude možné intervenovat formou tendrů. Mléčná kvóta se bude od roku 2009 zvyšovat ročně o 1 %, Itálie si může zvýšit kvótu o 5 % již v roce 2009. Pokuta za překročení kvóty (superlevy) se bude vymáhat ve výši 150 % v letech 2009/10 a 2010/11, jestliže stát překročí výši kvóty stanovenou na rok 2008/09 o více než 6 %. EK bude smět ve vlastní kompetenci rozhodnutím řídícího výboru snížit redukční koeficient mléčného tuku z 0,18 na 0,09 %. Členské státy budou smět odebrat mléčnou kvótu výrobci, který nebude plnit kvótu na 85 % (doposud 70 %). EK bude koncem let 2010 a 2011 předkládat zprávy o dosaženém pokroku na trhu s mlékem. Produkční náhrady na škrob budou zrušeny v roce 2010. Z celkového hodnocení Radou ministrů politicky odsouhlasené podoby dalších reformních změn SZP vyplývá, že řešení je kompromisem mezi konzervativními a liberálními stanovisky v EU. Státy s rozsáhlým zemědělstvím (Německo a Francie) dosáhly svých cílů. Německo získalo tzv. mléčný fond, Francie si prosadila pokračování intervencí. Neprosadily se liberální požadavky na snížení přímých plateb, na radikálnější progresivní modulace a přesuny dalších zdrojů ve prospěch rozvoje venkova. Návrh EK počítal se základní modulací 13 %, prosadilo se jen 10 %. Původní návrhy žádaly pro platby nad 300 tis. € modulaci až 22 %, schváleno bylo 14 %. Schválená podoba modulace znamená v roce 2013 relativně malou sumu prostředků ve výši 1,2 mld. € určenou na rozvoj venkova. Celkem se hodnotí přijaté změny jako rozšíření možností uplatňovat vázané platby, a to prostřednictvím čl. 68 (podíl těchto plateb se zvýšil z původních 25 % na 35 %).
5
NČS získaly 90 mld. € ročně na opatření přijatá na základě čl. 68. Podíl 10 % se bude počítat z obálky na rok 2013, kdy se má dosáhnout plná výše přímých plateb. Současně se bude prohlubovat rozdíl mezi NČS a EU 15 při řešení „nových“ problémů, neboť NČS nebudou mít zdroje z modulace.
3
VÝSLEDKY MODELOVÝCH SIMULACÍ DOPADŮ MODULACE PLATEB
Následují výsledky modelových simulací projektu IDEMA k ilustracie možných dopadů rozličných modelů přímých plateb při použití modulace na přerozdělení zdrojů mezi členskými státy EU9. I při platnosti dosavadních pravidel (nařízení Rady č. 1782/2003) by byla modulace (v případě, že by se týkala NČS) podle výsledků modelové simulace pro Česko a Slovensko jednoznačně nevýhodná, a to vzhledem k podnikatelské struktuře, ve které převažují velké farmy podléhající modulaci, na rozdíl např. od Polska nebo Maďarska. Potvrzují to výpočty provedené v projektu 6. RP EU IDEMA. Studie Balkhausena a Banseho analyzovala možné dopady uplatnění modulace v modelovém roce 2013 podle 2 scénářů. První scénář počítal s 5% modulací bez NČS, druhý scénář pracoval s předpokladem, že se do modulace zapojí i NČS. Podobně byly odzkoušeny i scénáře s předpokladem 50% modulace. Autoři ověřovali také dosahy změn ve financování SZP, a to variantu 50% národního spolufinancování přímých plateb a variantu snížení přímých plateb na polovinu. Tyto varianty byly uplatněny při ověřování možných dopadů dalších reforem SZP uvažovaných pro období rozpočtové perspektivy po roce 2013. Tab. 1 - Redistribuce plateb ve variantách scénářů modulace a modelů přímých plateb v roce 2013 (mil. €) Scénář 5% modulace bez NČS 5% modulace s NČS3) 50% modulace bez NČS 50% modulace s NČS3, 4) Všechny členské státy spolufinancují 50% PP (NČS bez modulace) Redukce PP o 50 %
EU 15 PP+RV Bilance 32 049,2 9 374,9 41 424,1 0,0 32 049,2 9 188,7 41 237,9 -186,2 21 534,0 19 890,1 41 424,1 0,0 21 534,0 18 028,2 39 562,2 -1 861,9 Netto pozice netto plátců se zlepší, pozice netto příjemců se zhorší 3 566,9 Netto pozice netto plátců se zlepší, pozice netto příjemců se 3 567,2 zhorší PP1)
RV2)
PP 9 487,8 9 317,3 9 487,8 7 782,7
NČS RV PP+RV Bilance 1 840,4 11 328,2 0,0 2 197,2 11 514,5 186,3 1 840,2 11 328,0 0,0 5 407,5 13 190,2 1 862,2
Netto pozice všech NČS se zhorší Netto pozice všech NČS se zhorší
-3 567,2
-3 567,2
1) Přímé platby. 2) Rozvoj venkova. 3) Bilance při 5% modulaci s NČS - Česko - 8,3 mil. €, , Maďarsko - 11,5 mil. €, Slovensko - 3,6 mil. €. Bilance při 50% modulaci s NČS - Česko - 83,1 mil. €, , Maďarsko - 115,5 mil. €, Slovensko - 35,5 mil. €. 4) Pro bilanci EU 15 a NČS: pokud se neuplatní současné pravidlo zadržení prvních 20 % modulovaných zdrojů a minimální limit 80 %, ztráta/zisk EU 15/NČS by byla 3 860,6 mil. € a Česko by získalo méně o 204,4 mil. €, Maďarsko o 230,2 mil. € a Slovensko o 63,9 mil. €. Pramen: Balkhausen, O., Banse, M.: viz citace uvedená v pozn. pod čarou 8)
9
Balkhausen, O., Banse, M.: Impact of Alternative Direct Payment Options on Budgetary Outlays. Working
paper series of the joint research project The Impact of Decoupling and Modulation in the Enlarged Union: A Sectoral and Farm Level Assessment (IDEMA). Deliverable No. 21. University of Göttingen, Institute of Agricultural Economics. 2006. The research project has been funded (Contract No. 502171) by DG VI of the EU-Commission.
6
Uvedené výsledky jednoznačně potvrzují, že modulace podle dosavadních pravidel znamená redistribuci zdrojů ve prospěch NČS. V řešení podle „health check“ tato redistribuce nenastane při dodatečné modulaci. Dodatečná modulace však ovlivní výši přímých plateb na hektar z. p., protože progresivní modulace odebere diferencované objemy prostředků z pilíře I, a to podle typu podnikatelské struktury v jednotlivých zemích.
4
OČEKÁVANÝ DALŠÍ VÝVOJ SZP PO ROCE 2013
V současnosti není mnoho opěrných bodů pro predikování změn nástrojů SZP a jejího financování v nové finanční perspektivě po roce 2013. Francie jako předsedající země EU (2. polovina roku 2008) iniciativně připravila neformální předsednictví 21.-23. 9. 2008 v Annecy, kde prezentovala dokument, který naznačoval francouzské představy o budoucnosti SZP. Dokument se soustředil na dvě oblasti: − úloha SZP při zabezpečování potravinové bezpečnosti Evropy a příspěvku EU k celosvětové potravinové bezpečnosti; − návrat k původním cílům SZP zakotveným v Římské smlouvě z roku 1957. Dokument implikuje představu o potřebě posilnění opatření SZP na stabilizaci trhu, tj. intervenčních a jiných nástrojů na podporu trhu a také o potřebě uplatňování principu preference EU. To by znamenalo opačný trend, než se prosazuje v multilaterálním negociačním procesu WTO směrem k rozšiřování přístupu na trh a omezování domácí podpory omezující trh. Témata tohoto dokumentu zopakovala předsedající země v návrhu, který předložila Radě na zasedání 21. 11. 2008 pod názvem „Závěry Rady o SZP po roce 2013“. „Závěry“ měly stanovit předběžné cíle pro SZP v rámci diskuse o rozpočtu po roce 2013 (budget review), která se má začít v dubnu 2009. Po projednání v SCA však byl materiál upravený tak, aby méně zdůrazňoval principy z období zakládání Unie (finanční solidarita, jednota trhu a preference společenství) a více se věnoval výsledkům současné reformy. V revidované verzi se explicitně uvádí, že nemá prejudikovat výsledky rozpočtové debaty a vyzdvihuje se multifunkční postavení zemědělství, problémy klimatických změn, zabezpečení zdravých potravin pro obyvatele Evropy a rozvoj venkova. Mezi úlohy budoucnosti se uvádějí − přezkoumání možností rozvoje systému přímých plateb; − řešení rozdílné úrovně přímých plateb mezi členskými státy; − pokračování v dalším zjednodušování regulační zátěže farmářů. Pro odpor některých delegací, kterým šlo především o to, aby dokument nestanovoval žádná zavazující stanoviska k budoucí rozpočtové debatě (V. Británie, Lotyšsko, Švédsko hlasovaly proti), byl dokument označený jen jako „Závěry předsednictva“, a ne, jak bylo navrženo, „Závěry Rady10“. Dosavadní debatu Rady o budoucí SZP je tedy možno hodnotit tak, že zůstává pouze při všeobecných konstatováních, které registrují potřebu reagovat na rozvojové problémy (klimatické změny, regionální rozdíly, rozvoj venkova, udržitelnost zemědělství, problém výživy světové populace).
10
Ministr zemědělství předsedající země M. Barnier oznámil, že české předsednictví věnuje v 1. polovině roku 2009 problematice budoucnosti SZP jednu z neformálních schůzek Rady.
7
Konkrétnější podněty k úvahám o dalším směřování SZP poskytuje již citované vystoupení komisařky EK Mariann Fischer Boel na Zemědělském výboru Evropského parlamentu. Zdůraznila v něm logiku kontinuity změn v SZP, v níž bylo radikálním krokem odpojení plateb od produkce v reformě v roce 2003. Odpojení plateb předznamenává vývoj agrárně politických nástrojů do dlouhodobé budoucnosti. V současnosti je třeba zaměřit se především na využití tržních příležitostí evropského zemědělství (EU jako velký agrární vývozce). Základním kritériem pro nástroje SZP má být „nechat fungovat trh“11. Nástroje trhu „nesmí určovat ceny“ a mají fungovat jako záchranná síť nacházející uplatnění v krizových obdobích. Pokud jde o problém řízení rizik, pokládá komisařka za dostatečné využít možnosti čl. 68 na podporu pojistných systémů společných fondů. Nedoporučuje „utopit“ obrovské sumy na všeobecné pojištění proti ztrátě příjmů. Opatření by vyvolalo neúměrně velké náklady a fungovalo by to kontraproduktivně za předpokladu, že hlavním cílem je dosáhnout tržní orientace sektoru. Není možné se vrátit do starých časů „těžkotonážního řízení trhu (heavy market management)“. Stabilita, které se dosahovalo, vedla k neúměrně vysokým rozpočtovým výdajům, nadprodukci, ztrátě konkurenceschopnosti a k napětí v mezinárodních vztazích. Budoucnost systému jednotné platby, resp. přímých plateb, je třeba vidět z pohledu jejich dvou funkcí: − podpora příjmů farmářů; − plnění cílů v environmentální oblasti, v oblasti pohody zvířat a veřejného zdraví prostřednictvím mechanismu cross compliance. V současnosti jsou ale tyto funkce zabezpečovány relativně necíleným způsobem. Např. přímá platba není kalkulovaná na základě příjmu farmáře12 a je sice vázána na splnění norem cross compliance, ale její výše není kalkulovaná z těchto norem (např. nákladů na jejich dodržování). Na druhé straně je to však systém relativně jednoduchý. Existují už i cílené nástroje, a to v politice rozvoje venkova a mezi specifickými tržními nástroji, při nichž se měří a hodnotí určité výstupy nebo se kalkuluje ušlý příjem, což je základ pro stanovení platby. Přechod k cíleným nástrojům je náročný na projekční a analytické práce. Podle M. Fischer Boelové je budoucnost SZP spojená s odpovědí na otázku, zda je potřeba více peněz na jednoduchý, ale nepřesný systém, nebo zda je potřeba udělat krok k přesnější definici a podpoře cílů. Mezi těmito cíli je i podpora příjmů farmářů a jejich odškodnění za náklady, které nevznikají farmářům mimo EU a mezi jiným i za to, že se starají o životní prostředí. Odpověď na tuto otázku má politický rozměr, protože je téměř jisté, že když se přejde k cílenému přístupu, bude to znamenat přesun financí mezi farmami, regióny i jednotlivými státy. Přesnost a cílenost jsou i požadavkem občanů, kteří chtějí vědět, na co dávají svoje daňové odvody. Je to důležité i pro zdůvodnění rozpočtu SZP po roce 2013. 11 12
Úloha trhu při alokaci zdrojů a tvorbě podnětů pro výrobce. V tomto by bylo možné s komisařkou Fischer Boel polemizovat. Platba SPS je odvozená od bývalých příjmů z jednotlivých komoditních plateb. Příjmy z komoditních plateb byly určené množstvím produkce a sazbou „kompenzace“ za snížení tržních cen. SPS tedy kopíruje přinejmenším hrubé příjmy příjemců plateb.
8
Komisařka Fischer Boel je přesvědčená, že bude pokračovat trend zvyšování podílu financování SZP v pilíři II, což však neznamená, že pilíř I zanikne. Zdůvodňuje to narůstajícími problémy souvisejícími s klimatickými změnami, požadavky občanů na estetickou hodnotu krajiny a s potřebou vytváření nových pracovních příležitostí na venkově pro zachování jeho životaschopnosti. Konzistentní představu o budoucí podobě SZP zformuloval odcházející ředitel Generálního direktoriátu pro obchod a zemědělství OECD S. Tangermann. Podle jeho názoru EU jako největší vývozce zemědělských a potravinářských výrobků má zájem na odstranění překážek obchodu kvůli získávání trhů. EU se nemůže vrátit k politice podpor tržních cen (zvýšit vnější ochranu, pokračovat v tržní intervenci a ve vývozních subvencích) kromě jiného i proto, že je to nespravedlivé – velcí farmáři dostávají více než malí, kteří pomoc nejvíce potřebují. Přímé platby, které jsou odvozené od historických příjmů farmářů a bylo kompenzací za zrušení podpory tržních cen, jsou také nespravedlivé, protože zabezpečují důchodové transfery zejména velkým zemědělským podnikům. Systém odpojených přímých plateb pokračuje ve stejném duchu. Navíc, tyto platby se transformují do ceny půdy a nájemného, a tím zvyšují náklady výkonných zemědělců a snižují konkurenceschopnost evropských výrobců. Tyto nedostatky odpojených plateb se nedají napravit modulací ani degresivitou, protože ani tyto prvky neodstraňují tržní deformace, které přímé platby způsobují (zvyšování ceny půdy). Systém cross compliance je krok správným směrem, avšak ani ten nevyhovuje kritériu cílenosti, protože neexistuje přímá ekonomická vazba mezi externalitami, které chce regulovat a stanovením výše podpůrné platby. S. Tangermann vyslovuje názor, že SZP po roce 2013 bude muset udělat další krok, a to po odpojení plateb přejít k jejich vázání na konkrétní cíle a výkony ve veřejném zájmu. Předpokládá se, že reformní proces SZP v nastupujícím rozpočtovém období bude pokračovat v intencích dosavadního vývoje, charakterizovaného opouštěním nástrojů podpory trhu a jejich nahrazováním rozpočtovými transfery. V rozpočtových transferech je jasný trend odpojování (decoupling) plateb od současné produkce, ploch a počtu zvířat. Současná reforma („health check“) prakticky dovršila tento proces a dovedla podpory zemědělství do podoby jakési „renty“ za užívání půdy. Je zřejmě nezbytné, aby se „renta“ změnila na cílenou platbu za konkrétní výkony ve veřejném zájmu. Za předpokladu zachování kontinuity změn v opatřeních a nástrojích SZP a respektování výhod volného trhu umožňují legislativní návrhy, předložené v rámci zdravotní kontroly, předpovídat budoucí vývoj SZP. Z tohoto hlediska jsou podstatné a rozhodující následující skutečnosti: − Odstranění většiny mechanismů podpory tržní ceny (intervence na vnitřním trhu, snížení vnější ochrany, odstranění vývozních subvencí) a vystavení evropského zemědělství konkurenčnímu prostředí globálního trhu. Současné návrhy v rámci zdravotní kontroly směřují k tomuto cíli. Dalším předpokladem realizace této cesty je úspěšné dovršení kola jednání WTO v Doha. − Úplné odpojení přímých plateb dříve nebo později povede k tomu, aby se SZP zřetelně distancovala od poskytování důchodové podpory rolníkům bez jasně a konkrétně stanovených cílů podpory a požadovaných výkonů, které za podporu budou příjemci poskytovat daňovým poplatníkům. Úplně odpojené platby v současné podobě zhoršují konkurenceschopnost zemědělství, protože zvyšují cenu půdy.
9
−
Progresivní modulace, tedy přesměrování plateb na opatření pilíře II SZP13, je začátkem procesu přesouvání veřejných zdrojů z dosavadní všeobecné podpory příjmu k jejich využití cílenými nástroji pilíře II SZP. Modulace je dočasným řešením do konce stávajícího rozpočtového období, ve kterém je na základě politického rozhodnutí pevně stanovená rozpočtová alokoce pro EAGGF. Návrh na progresivní modulaci je pokusem odpovědět na společenskou kritiku, která upozorňuje na těžko zdůvodnitelnou redistribuci veřejných zdrojů ve prospěch příjmově a majetkově velmi různorodé skupiny občanů. Odpojením plateb se tento společenský problém ještě zvýraznil. Progresivní modulace je dočasným opatřením, které ztratí v následujících rozpočtových obdobích opodstatnění.
Alternativu k dosavadnímu tvaru SZP představuje vytvoření podpůrného systému, který: − adresně a cíleně zabezpečí produkci konkrétně definovaných výstupů ze zemědělské aktivity v podobě environmentálních benefitů, kvality a zdravotní nezávadnosti potravin (např. produktů ekologického zemědělství) a bude podporu vázat na tyto nekomoditní výkony; − vytvoří stimuly pro uplatnění pracovní síly a ostatních výrobních faktorů v nezemědělských výdělečných aktivitách na venkově; − podpoří restrukturalizaci, technologickou změnu a inovace v segmentu komerčních producentů v zájmu konkurenceschopnosti a sladění produkčních systémů s požadavky na ochranu životního prostředí. Těmto požadavkům odpovídá pilíř II SZP. Jeden z možných scénářů SZP po roce 2013 předpokládá, že v rozpočtové kapitole „Ochrana a řízení přírodních zdrojů“ a subkapitole „Přímé platby a tržně orientované výdaje“ se sníží zdroje ve prospěch subkapitoly „Rozvoj venkova a životní prostředí“. V návrhu rozpočtu na rok 2009 je vyčleněna částka 42,9 mld. € na přímé platby a tržně orientované výdaje a 14,6 mld. € na rozvoj venkova a environment.
5
STANOVISKA ČLENSKÝCH STÁTŮ K REFORMNÍMU PROCESU SZP
Už diskuse v rámci zdravotní kontroly ukazuje, že členské státy se ve svých stanoviscích na možné další reformní kroky značně rozcházejí. Vývoj na světových trzích v posledním období (tzv. potravinová krize) poskytl živnou půdu jak pro konzervativní, tak 13
Podle návrhu Komise (Nařízení Rady, kterým se stanovují společná pravidla režimů přímé podpory pro zemědělce v rámci SZP a kterým se zavazují některé režimy podpory pro zemědělce KOM(2008) 306/4) se má objem modulovaných prostředků pilíře I zvýšit od roku 2009 každoročně o 2 %, takže v roce 2013 dosáhne 13 % (7 % v roce 2009, 9 % v roce 2010, 11 % v roce 2011 a 13 % v roce 2013). Tato procenta se dále zvyšují u plateb od 100 tis. € a 199 tis. € o 3 p. b., u plateb od 200 tis. € a 299 tis. € o 6 p. b. a u plateb nad 300 tis. € o 9 p. b. Prostředky získané dodatečnou modulací zůstanou v daném členském státě.13 Suma podpory přidělená farmářům do 5 tis. € zůstává nadále vyjmutá z modulace. V článku 16a návrhu Nařízení Rady, kterým se mění a doplňuje Nařízení (ES) č. 1698 (ES) o rozvoji venkova prostřednictvím EAFRD se tyto prostředky použijí na opatření na následující priority: změna klimatu, obnovitelné druhy energie, hospodaření s vodou a ochrana biodiverzity. V souladu s tím si členské státy upraví programy rozvoje venkova o aktivity, které souvisejí s jednou z uvedených priorit. Poznámka: Tento návrh byl přijat Radou ministrů 21. 12. 2008 v pozměněné podobě a na tyto změny reaguje předkládaná informace.
10
pro liberální přístupy. Např. růst poptávky po některých zemědělských komoditách koncem roku 2007 a v první polovině roku 2008 a s tím související cenový růst zlepšil konkurenční pozici evropských výrobců a ulehčil argumentaci ve prospěch odstraňování opatření na podporu trhu. Situace na trhu poskytla současně důvod pro obnovení otázky potravinové bezpečnosti, což podpořilo konzervativní postoje, prosazující produkčně orientované podpory, ochranu domácího trhu apod. Dokument francouzského předsednictví k neformální radě v Annecy otevřeně vyzývá k návratu k původním hodnotám SZP, čímž se rozumí návrat k metodám regulace trhu a ochrany před vnější konkurencí. Rovněž využívá argumentaci ve prospěch přímých plateb jako kompenzace evropským zemědělcům za to, že vyrábějí s vyššími standardy hygieny, kvality a zdravotní nezávadnosti potravin než jejich konkurenti ze třetích zemí. Je pravděpodobné, že po přijetí Lisabonské smlouvy, kdy se rozšíří kompetence Evropského parlamentu i na zemědělskou legislativu, bude implementace změn do SZP ztížená, a to kvůli rozšíření prostoru pro prosazování individuálních zájmů členských států v legislativním procesu. Zřetelné rozpory v názorech existují i v diskusi o revizi rozpočtu (budget review), tj. o budoucím rozpočtovém výhledu na období 2013-2019. Některá stanoviska vyslovená v souvislosti s revizí rozpočtu, získaná z různých zdrojů, jsou uvedena v následujících tab. 2 a 3. Tab. 2 - Stanoviska k rozpočtu od roku 2013 Konzervativní Odstranit britský rabat Zabránit snížení zemědělských výdajů Zohlednit potřebu potravinové bezpečnosti SZP má plnit následující cile: - zajistit potravinovou bezpečnost - zajistit rovnováhu na světových agrárních trzích - čelit důsledkům klimatických změn - zabezpečit rovnoměrný rozvoj regionů
Liberální Snížit výdaje rozpočtu EU Postupně odstraňovat přímé platby a tržní opatření Posílit výdaje na rozvoj venkova (klimatické změny) Posílit kompenzaci za environmentální přínosy nehonorované trhem Nejlepší nástroj na zaručení potravinové bezpečnosti je volný obchod. Při deficittu potravinářských surovin je důležitý přístup na funkční světové trhy, proto je třeba odstraňovat překážky obchodu Strukturální fondy směrovat na chudé rozvojové země, v bohatých státech je postupně omezovat
Tab. 3 - Některá všeobecná stanoviska prezentovaná před přijetím politické dohody o "health check" Francie (ministr Barnier při převzetí předsednictva) Zavést systém řízení krizí založený na veřejném i soukromém pojištění Umožnit, aby se zdroje v rámci čl. 69 mohly přeskupovat mezi sektory Zvýšit kontrolu dovážených produktů, aby spĺňovaly stejné normy jako domácí produkce Začít debatu o budoucnosti SZP
Velká Británie Krize si musí řešit farmáři sami diverzifikací aktivít, soukromým pojištěním, vzájemnými fondy – není důvod používat veřejné peníze Je třeba stanovit pravidla, aby nedocházelo k porušování pravidel volné soutěže mezi členskými státy (v souvislosti s čl. 69)
Jistotu a stabilitu pro výhledovou SZP po roce 2013 požaduje Německý rolnický svaz (Deutscher Bauernverband)14. Podle jejich stanoviska k jednání summitu členů EU ve dnech 11.-12. 12. 2008 v Bruselu je pro zemědělce Evropy nejdůležitější stabilita politik, aby mohli 14
Agra-Europe, 2008, č. 49. Europa Nachrichten str. 2: DBV erwartet klares Bekenntniss für eine starke EUAgrarpolitik nach 2013
11
podnikatelsky efektivně rozhodovat o návratnosti investic a perspektivě prosperity. Je třeba zachovat platby pilíře I, protože je to kompenzace evropským farmářům za vyšší hygienické, environmentální a zdravotní požadavky a požadavky na kvalitu potravin, které musí v porovnání se zahraniční konkurencí plnit. Existenci těchto standardů je třeba uhájit i na jednání ve WTO. Jestliže by měla pokračovat další demontáž klasických nástrojů tržní intervence, která by čelila výkyvům na globálních trzích, potom je nutné rozvíjet nástroje typů záchranných sítí a managementu rizika. Bude se zvyšovat důležitost bezpečného zajištění dodávek potravin a energií, jinými slovy požaduje se podpora domácí produkce agrárně politickými nástroji. Navzdory různým akcentům, které zaznívají ve stanoviscích členských států k dalšímu formování vývoje SZP, je zřejmé, že v časových změnách (reformách) existuje zřetelný trend, pokud jde o používaná opatření a nástroje podpory zemědělství. Pokračování tohoto trendu vede k celkem jednoznačným konsekvencím. Současná fáze reforem vytvořila předpoklady pro revidování nejen nástrojů, ale i rozsahu a zdůvodnění dosavadní podpory zemědělství. Není náhodou, že Francie jako předsedající země EU, která je největším příjemcem podpor z rozpočtu EU, přichází s návrhy na retrospektivu ve vývoji SZP s cílem zachovat dosavadní podíl tržní podpory a příjmových transferů v opatření budoucí SZP. Protože v rozhodovacím procesu o budoucnosti SZP dominují konkrétní zájmy jednotlivých členských států, časový horizont začátku radikálnějších změn není možno odhadnout.
6
ÚVAHA O MOŽNOSTECH POKRAČOVÁNÍ REFORMY SZP V INTENCÍCH SOUČASNÝCH POZNATKŮ
Z výše uvedeného vyplývá, že nástroje SZP vykáží v budoucnosti následující charakteristiky: − Nebudou to nástroje podpory trhu. Jestliže to budou nástroje intervenující na trhu, budou to regulační nástroje, jejichž úkolem bude zabezpečit spotřebiteli žádanou úroveň kvality a zdravotní nezávadnosti dovážených a tuzemských potravin. − Budou to přímé platby. Zdrojem těchto plateb nebudou nezbytně fondy EU nebo zdroje centrálních rozpočtů členských států, ale mohou to být i regionální a místní rozpočty, které budou zodpovědné za některé transfery. − Budou to od produkce oddělené platby. − Budou to cílené platby, tzn. budou mít stanovený konkrétní cíl, resp. úkol, který mají splnit. Spíše než plošné platby to budou místně a regionálně diferencované platby, pokud jde o příjemce benefitů a výši plateb. − Nárok na platbu a výše platby budou stanoveny na základě identifikace, definice a měření (kvantifikace) výsledku nebo nákladu spojeného s daným cílem. Jestliže se mají v aplikacích politik realizovat uvedené charakteristiky, bude to vyžadovat, aby tvůrci politik měli relativně přesné informace o možných budoucích efektech uvažovaných politik. Efektivnost politik z hlediska plnění zvolených cílů bude hlavním kritériem rozhodování při jejich zavádění. Vztah mezi politickým nástrojem a předpokládaným cílem je složitý a mnohdy zprostředkovaný. Efekt v podobě ekonomického výsledku (příjem farmy), sociálního cíle (osídlení krajiny) nebo veřejného statku (morfologie krajinného celku) je výsledkem transformace podnětu (představovaného nástrojem politiky) prostřednictvím chování
12
zemědělských farem v prostředí ovlivněném kromě nástrojů politiky ještě řadou dalších faktorů a vlivů. Nepochybně tvůrci politik budou muset mít k dispozici poznatky, které je možné získat jen kvalifikovaným výzkumem a aplikací vědy. Už nyní je možné, na základě studií a analýz Direktoriátu OECD pro zemědělství, výživu a rybolov15, které budou v dalším textu využívány, přibližně naznačit koncepční rámec uvažování o anticipování, identifikování, stanovování a měření souvislostí mezi implementací nástroje politiky a jeho výsledkem v podobě změny ekonomických, sociálních, geografických, environmentálních a jiných ukazatelů cílů politiky. 6.1 Problém politických cílů Především je třeba jasně identifikovat cíle politiky. Podle deklarovaných cílů je možné politiky rozdělit do dvou skupin: − politiky, které mají řešit problém příjmů farmářů; − politiky, které mají zabezpečit nápravu selhání trhu nebo výkony ve prospěch určitých veřejných statků. Cíle by měly být formulovány dostatečně konkrétně a zřetelně, aby bylo možné hodnotit a měřit účinky nástrojů politik, a to i v porovnání s možnými účinky alternativních nástrojů. Jestliže z tohoto hlediska posuzujeme např. cíl SZP uvedený v Římské smlouvě „příjem farmářů –zabezpečit odpovídající životní úroveň zemědělské komunity, a to zejména zvýšením individuálních příjmů osob pracujících v zemědělství“, pak tato formulace téměř neumožňuje exaktně určit příjem, vedoucí k „odpovídající životní úrovni“. Požadovaný příjem je třeba odvodit z životní úrovně průměru populace při použití určitých kritérií sociální spravedlnosti, resp. jiných kritérií. Druhým hlediskem, které se v praxi uplatňuje při zabezpečování příjmového cíle politiky, je stabilita příjmu. I ve státech s celkově nízkou úrovní zemědělské podpory se opatření na zmírnění dosahů neočekávaných výkyvů v produkci nebo cenách pokládají za dostatečný důvod pro zásahy vlády. Druhá skupina cílů souvisí se společenským očekáváním, týkajícím se životního prostředí, kultury venkovské krajiny, udržování přírodních zdrojů půdy a vody, zdravotní nezávadnosti potravin nebo potravinové bezpečnosti. V této oblasti obyčejně samotný trh nezabezpečuje dostatečně „produkci“ těchto statků. Tyto výkony zemědělství patří do kategorie externalit, což znamená výsledky zemědělské činnosti, jejíž náklady (resp. i výnosy) nejsou zohledněny v cenách produkce generovaných trhem. V případě negativních externalit (např. znečišťování vody při předávkování hnojivy nebo emise metanu přispívající k tvorbě skleníkových plynů prostřednictvím živočišné výroby) výrobci dosahují implicitní zisk, protože náklady tohoto poškozování životního prostředí nenesou oni, ale veřejnost. Opačně je tomu u pozitivních externalit (např. „esteticky utvářená krajina“), protože daný výstup zemědělství, který je spojený s určitými náklady, se prostřednictvím trhu výrobcům nehonoruje.
15
Výsledky mnohých prací v uvedeném směru shrnuje publikace J. Brooks a kol. Agricultural Policies in OECD Countries: A Positive Reform Agenda (OECD, 2002).
13
Tyto výstupy mají charakter veřejných statků (charakteristikou veřejného statku je, že jeho užití jedním spotřebitelem nebrání užití dalším spotřebitelem a neexistuje způsob, jak někoho vyloučit z této spotřeby). Trh sám nestimuluje produkci veřejných statků, protože podle uvedené charakteristiky snižuje ochotu za něj zaplatit a stimulaci producenta ho produkovat. Poněvadž většina veřejných statků produkovaných zemědělstvím je spojená s produkcí soukromých statků, jde o společný výstup zemědělské výroby mající charakter externality. Je však možná úvaha, že některé výstupy zemědělství, pokládané za veřejné statky (např. „esteticky utvářená krajina“), se mohou produkovat i samostatně, bez vytváření soukromých statků a může se za ně z veřejných zdrojů přímo platit. V tomto případě takto produkované veřejné statky ztrácejí charakter externality. Z hlediska praktické politiky jde i o zvážení jedné nebo druhé formy zabezpečení příslušného veřejného statku. Studie OECD16 dochází k závěru, že z hlediska konstrukce konkrétních nástrojů politik je důležité přísně oddělovat příjmové cíle od cílů zaměřených na eliminaci selhání trhu. I při použití jednoho nástroje zaměřeného na oba dva cíle je nutné kvantifikovat sumy (finanční objemy) vládní intervence pro každý z cílů jmenovitě. Není možné předpokládat, že zvýšení farmářského příjmu na určitou úroveň by automaticky zabezpečilo i optimální úroveň veřejného statku. Na druhé straně všechny formy podpory mají vliv na distribuci příjmů stejně jako nástroje, zaměřené na eliminaci selhání trhu. Je obtížné volit optimální kombinaci nástrojů, aby se dosáhlo zamýšlených cílů např. v oblasti stimulace tvorby veřejných zdrojů a zároveň aby nevznikaly neúměrné důchodové transfery (např. zisky z podpor tržních cen rostou s velikostí produkce, zatímco veřejné statky dokážou malé farmy produkovat stejně jako velké). Otázkou je, jakým způsobem dosáhnout toho, aby podpora zabezpečila cíle související s produkcí veřejných statků a současně neměla nežádoucí redistribuční efekty ve prospěch některého typu farem. 6.2 Problém konstrukce nástrojů na podporu příjmů Citovaná studie OECD při hodnocení dosavadních politik podpory příjmu vychází z předpokladu, že nejsou přesvědčivé důkazy o tom, že by zemědělské domácnosti měly v zemích OECD systematicky nižší příjmy než jiné typy domácností17. Přiznává však, že ve všech zemích existují domácnosti s příjmy nízkými a příjmy vysokými. Proto při určování příjmové politiky je třeba zkoumat příčiny nízkého příjmu a důvody pro podporu jeho zvýšení. Pokud zemědělská domácnost s nízkým příjmem má možnost životaschopné ekonomické alternativy, potom není důvod pro příjmovou podporu. Nemá-li takovou alternativu, potom poskytnutí přechodné pomoci na vytvoření této alternativy je užitečnější než poskytování podpory příjmu. Jestliže výsledkem testování příčin nízkého příjmu je neuspokojivá konkurenceschopnost a vláda má důvod udržet takové hospodářství, protože produkuje společensky žádoucí veřejné statky, které nehonoruje trh, bude poskytována farmě podpora z titulu zmírnění důsledků selhání trhu, a nikoliv na základě nízkého příjmu.
16 17
Agricultural Policies in OECD Countries: A positive Reform Agenda. OECD, 2002, s. 12. OECD: A Review of Farm Household Incomes in OECD Countries. Paris, OECD, 1994. OECD: Low Incomes in Agriculture. Paris, OECD, 2001.
14
Autor citované studie18 závěrem uvádí, že zřejmě není důvod k celoplošné podpoře příjmu19 a je odůvodněné stanovit explicitně kriteria oprávněnosti podpory. Samotný proces konkurence mezi farmami neustále vede k tomu, že existují farmáři, kteří dokážou přizpůsobit svoje výrobní postupy rostoucímu tlaku na náklady, ale také farmáři, kteří v důsledku nižší konkurenceschopnosti mají nižší příjmy než činí průměr. Těmto by se podporou příjmu nemělo bránit v odchodu z trhu, pokud nejsou důvody pro jejich udržení v odvětví kvůli tvorbě veřejných statků. 6.3 Možnosti explicitního stanovení cílů podpory příjmu Jestliže podpora příjmu má být cílená a adresná, potom je nutné mezi kritéria nárokovatelnosti zařadit ukazatele, které by měřily velikost příjmu příjemců benefitů a příslušné mezní hodnoty (limity). Podobný přístup existuje v mnohých zemích u některých sociálních dávek, které se poskytují v rámci systému sociální záchranné sítě (means tested benefits). Sociální dávky jsou vázané na určitou maximální příjmovou hranici. Pokud by se tento přístup měl uplatnit i na příjmovou podporu zemědělských subjektů, existuje více argumentů o nerealizovatelnosti tohoto záměru než o možnostech praktického uplatnění. Zásadní je problém samotného agrárně politického cíle. Je úkolem podpory příjmu vyrovnávat sociální rozdíly mezi skupinami obyvatelstva nebo je cílem příjmové podpory posílení konkurenceschopnosti zemědělských výrobců? Oba dva cíle jsou těžko slučitelné. Jestliže by cílem byla konkurenceschopnost, není možné diskriminovat žádné typy struktur podniků, zejména ne ty, které jsou jednoznačně orientované na tržní produkci, produktivitu a efektivnost. Převažují-li sociální cíle podpory, potom by příslušné politiky nemusely být bezpodmínečně součástí zemědělských politik, ale politik, které řeší problémy chudoby a nedostatku. Problematický je i výběr ekonomické kategorie podniku vyjadřující „příjem“, který by měl být nástroji politiky farmáři doplňovaný. Čistý zisk v případě samostatně hospodařícího rolníka má charakter smíšeného příjmu, protože zahrnuje i pracovní a manažerskou odměnu vlastníka podniku a neplacených rodinných příslušníků, zatímco v případě kapitálových farem jde o příjem připadající vlastníkovi základního kapitálu po odečtení nákladů na najímanou pracovní sílu (často i vlastní práce vlastníka), nákladů fixního kapitálu, nájemného atd. Užití čistého zisku v různých typech podniků je tedy rozdílné. Příspěvek na krytí fixních nákladů (gross margin), který by mohl být srovnatelný v různých typech zemědělského podnikání zase spíše vypovídá o rozsahu podnikatelských aktivit a o míře zhodnocení variabilních vkladů, ale
18 19
Agricultural Policies in OECD Countries: A Positive Reform Agenda (OECD, 2002), p. 13 I při akceptování myšlenky, že příjmová podpora by měla být přiměřená skutečnému příjmovému deficitu zemědělské domácnosti. Souhrnný zemědělský účet zemí EU svědčí o velmi vysokém podílu explicitní podpory (tj. o rozpočtových transferech) na příjmech zemědělství, nemluvě o celkové podpoře, kterou dokládá ukazatel PSE (v roce 2007 dosáhl 27 % z hodnoty produkce). V roce 2006 v EU 15 podíl podpor na důchodu z faktorů představoval 38,6 %, na hodnotě produkce 17,5 %. Na Slovensku je závislost tvorby důchodu na přímých transferech podstatně vyšší; v roce 2006 podíl dotací na důchodě z faktorů byl 68 %. (Pramen: EUROSTAT). Je zřejmé, že tvrzení o neadekvátnosti příjmové podpory na odvětvové úrovni by bylo možné zpochybnit.
15
má daleko ke skutečným monetárním efektům, které z hospodářské činnosti získávají zúčastněné subjekty. Stanovisko, že cílem příjmové podpory je konkurenceschopnost na trhu, tj, zabezpečení příjmu potřebného na obnovu, případně rozšířenou reprodukci výrobních faktorů, vyžaduje od příjemců podpory produkci, resp. tvorbu minimální hrubé přidané hodnoty, což neplatí pro současnou formu odpojených plateb. Pokud by se příjmová podpora měla vázat na standardy a kritéria v oblasti vlastního příjmu příjemců benefitů, vyžadovalo by to důkladnou a vědecky zdůvodněnou analýzu problému, v níž by velkou úlohu sehrálo i zhodnocení možnosti aplikace a vypovídacích možností hospodářských ukazatelů podniku, které by přicházely v úvahu jako kriteriální ukazatele a jejich informační pokrytí. S kriteriálním poskytováním příjmové podpory jsou spojené i značné transakční náklady. Individuální zjišťovaní skutečných příjmů a kontrola jednotlivých subjektů by bylo spojeno s velkými administrativními a kontrolními náklady. Z výše uvedeného vyplývá určitá skepse vůči možnostem praktické aplikace „testované“ příjmové podpory i k uplatnění principu spravedlivosti v rámci zemědělských politik. Proto příjmová podpora se jako nástroj politik v dlouhodobém horizontu jeví jako méně udržitelná. Naproti tomu je možné uvést některé příklady řízené příjmové podpory, které prošly zkouškou praktické aplikace a i v současnosti tvoří součást souboru politických nástrojů některých zemí. Jsou to programy zaměřené spíše na stabilizaci příjmu než na trvalou podporu příjmu. Příkladem je kanadský stabilizační program příjmů ze zemědělství (Canadian Agricultural Income Stabillisation Program, CAIS), od roku 2007 nahrazený stabilizačním a investičním programem (Agristability) a (Agriinvest)20 a program současného amerického zemědělského zákona21, který je alternativou k programu anticyklických plateb. Kanadské programy poskytují farmářům zařazeným do programů (individuálním i kapitálovým) kompenzační platbu, jestliže jejich příspěvek na úhradu (gross margin) klesne pod 85 % (program Agristability), resp. na méně než 15 % (program Agriinvest) referenčního příspěvku na úhradu (gross margin). Podmínkou je podání daňového přiznání a vykonávání zemědělské činnosti v celém hospodářském cyklu. Pro výpočet příspěvku na úhradu (gross margin) se použijí jen tržby a prokázané náklady na zemědělskou produkci. Účastník programu platí administrativní náklady a poplatek 4,50 kanadských dolarů za každých tisíc kanadských dolarů programem krytého příspěvku na úhradu (gross margin) (tedy 85 % referenčního příspěvku na úhradu). Program “Average Crop Revenue Election Program (ACRE)” je alternativou k anticyklickým platbám. Účastník má státem zaručený roční (hrubý) příjem ve výši 90 % pětileté průměrné úrovně zemědělské produkce (sklizňový benchmark) příslušné země a dvouleté programové garantované ceny. Sklizňový benchmark se počítá jako pětiletý průměr úrody komodity v zemi a garantovaná cena jako celonárodní průměr farmářské ceny dané komodity. Bere se v úvahu i intenzita produkce na konkrétní farmě, a to porovnáním s průměrnou sklizní komodity za poslední 3 (z pěti) let.
20 21
http://www4.agr.gc.ca/AAFC-AAC/display-afficher.do?id=1203969608293&lang=e http://www.ers.usda.gov/FarmBill/2008/Titles
16
Oba systémy jsou nositeli příjmové kompenzace za ztrátu příjmu ze skutečně dosažené zemědělské produkce. Jestliže farmář v referenčním období dosahoval nízkou produkci, i příjmové kompenzace jsou přiměřeně nízké. 6.4 Možnosti cílené podpory při politickém cíli eliminace selhání trhu Výdaje veřejných rozpočtů na cíle související s produkcí veřejných statků nebo s externalitami zemědělství tvoří jen malý podíl celkové podpory. V zemích OECD je to přibližně 1,4 %, v státech EU 1 %22. Ovšem mnohé platby, které podporují tvorbu veřejných statků, jsou klasifikované jako platby na podporu příjmu. Pro hodnocení podpory veřejných statků je důležité, že působí na růst příjmů i když nejsou primárně zaměřené na zvyšování důchodu. Proto se doporučuje23, aby se podpůrné nástroje zaměřené na podporu příjmu uplatňovaly až na základě příjmových efektů v případě již implementovaných nástrojů na eliminaci selhání trhu. Současná praxe aplikace SZP vede v konkrétních místních a regionálních souvislostech k možnosti zpochybnění spravedlnosti podpůrného systému, v němž se důchodová podpora (podpora tržní ceny a přímé platby) používá jako kvazi obligatorní základ podpory zemědělství, a různé platby environmentálního charakteru jako doplňkové benefity kalkulované na jiných principech, nezávislých na stanovení podpor příjmového charakteru. Pro hodnocení efektivnosti nástrojů zaměřených na dosažení tohoto cíle jsou důležité dvě skutečnosti: − Výstupy v podobě produkce veřejných statků jsou ve značné míře determinované regionálně nebo místně, proto i implementace podpůrných politik by se měla uskutečňovat na této úrovni. − Protože existuje spojení zemědělských výrobních aktivit s výstupy charakteru veřejných statků, podpora zemědělské aktivity může splňovat požadavky, resp. kritéria podporování tvorby veřejných statků. Všeobecně se cílená opatření na konkrétní (např. environmentální) aktivitu sice pokládají za efektivnější, avšak tato opatření bývají spojená s vysokými transakčními náklady. Proto může být z hlediska zdrojů úspornější používat transparentní a snadněji administrovatelný systém všeobecné podpory produkce24. Cílená opatření na podporu pozitivních externalit (v ekonomickém pojetí snaha o jejich internalizaci, tj. přeměnu na tržní komoditu, jejímž konzumentem je celá společnost) předpokládají spolehlivou kvantifikaci a hodnotové ocenění těchto externalit.
22
23 24
Payments based on non-commodity criteria. Agricultural Policies in OECD Countries: At Glance. OECD, 2008, p. 20. Agricultural Policies in OECD Countries: A positive Reform Agenda. OECD 2002, p. 19. Multifunctionality: Towards an Analytical Framework OECD, 2001.
17
7
SHRNUTÍ POZNATKŮ O BUDOUCÍ PODOBĚ SZP EU
Do roku 2013 jsou přijetím agendy „health check“ nástroje domácí podpory určené. Intervenční nástroje podpory tržní ceny budou v podstatě omezené na potravinářskou pšenici a na intervenční nákup a podporu soukromého skladování sušeného mléka a másla, ovšem při omezení množstevními stropy. Mléčná kvóta se bude postupně zvyšovat 1% ročním navýšením do roku 2015. V nástrojích domácí podpory typu přímých plateb bude dominovat jednotná platba na farmu odpojená od současné produkce. Zůstanou jen dvě vázané platby – na dojnice a na ovce a kozy. Ostatní do roku 2012 zaniknou. Jestliže odpojené přímé platby se klasifikují v „green box“, vývoj domácí podpory výsledek jednání kola WTO v Doha, i kdyby účastníci dosáhli dohody, už neovlivní. V oblasti nástrojů vnější ochrany je, vzhledem k otevřenému výsledku jednání kola WTO v Doha, předpověď vývoje nejistá. Tarifní ochrana vnitřního trhu bude záviset na výsledcích dohody v oblasti přístupu na trh. Je možné předpokládat, že při zachování skupiny citlivých položek redukce vnější ochrany podstatně neohrozí domácí konkurenceschopnost evropských výrobců hlavních komodit. Pokud pokládáme vyhlášený závazek EU na zrušení exportních subvencí do roku 2013 za jistý, pak to znamená, že vývozci EU budou muset akceptovat ceny generované zahraničními trhy. Z uvedeného je možné usuzovat, že nástroje podpory tržní ceny budou v období kolem roku 2013 velmi zeslabeny, a tedy, mimo výrobků chráněných známkami geografického původu a známkami zaručených specialit, budou ceny hromadně obchodovaných výrobků oscilovat kolem světových cen, a to i na domácím trhu. Finanční objem přímých plateb je zaručený rozpočtovým výhledem do roku 2013, i když budou trvat nejistoty vyplývající z mechanizmu finanční disciplíny a z plánovaného dalšího rozšiřování EU (balkánské země, Turecko).
18
