HÁTTÉRTANULMÁNY a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról
JOINT ACTION TO PROTECT CHILDREN FROM EXPLOITATION IN EUROPE
Cím: Háttértanulmány a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról E dokumentum a migráns gyermekek védelmét célzó MARIO projekt keretében készült. A MARIO projekt az Oak Foundation nagylelkű támogatásának kedvezményezettje. Az e dokumentumban kifejtett vélemények nem feltétlenül egyeznek az Oak Foundation álláspontjával.
Szerzők: Sávai Rita és Pierre Cazenave Kiadó: MARIO Projekt
Tervezte és tördelte: Strém Tamás A címlapfotó szerzője: Flurina Rothenberger
© Project Mario – All rights reserved
Készült: 2012. április 1.
A dokumentumra a következőképpen kell hivatkozni: Cazenave P. és Sávai R., Háttértanulmány a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról, MARIO projekt, 2012.
MARIO Projekt
Háttértanulmány a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról
2012. április
Tartalomjegyzék
I.
Bevezetés Alapvetés Célcsoport A tanulmány célkitűzései
II. Módszertan
5 5 6 7
9
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok felvétele és befogadása – Hatály és földrajzi megoszlás Csongrád megye Bács-Kiskun megye Győr-Moson-Sopron megye Szabolcs-Szatmár-Bereg megye További megyék
11 12 14 15 15 16
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak megfelelő védelmének strukturális akadályai 1. Feladat- és felelősségi körök nem megfelelő ellátása a) Gyám kijelölésének gyakorlata és eljárásmódja b) Az eljárás és gyakorlat összehangolása a nemzetközi normákkal
17 17 17 19
2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés a) Gyermekek kontra felnőttek b) Eltűnések: egy veszélyes status quo c) Információcsere hiánya
19 20 21 22
3. Nyelvi akadályok és kulturális megfelelőség a) Kommunikációs nehézségek b) Kulturális különbségek
22 22 23
4. Egészségügyi szolgáltatások
23
5. Emberkereskedelem – egy figyelmen kívül hagyott probléma
24
6. Hazatelepítés: (nem)hivatalos eljárások
25
V. Ajánlások
27
3
I. Bevezetés
A menedékjogot kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek1 helyzetét Magyarországon és másutt is széles körben megvitatták, rámutatván a védelmükre létrehozott nemzeti rendszerek hiányosságaira. A jelen tanulmány egy kevésbé feldolgozott, ám hasonló célcsoportot érintő kérdést vizsgál: a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek helyzetét. A tanulmány nem szándékozik megkérdőjelezni a menedékjogot kérő gyermekeket megillető, védelmük biztosítását célzó intézkedések alapvető jelentőségét. Azokat a kapcsolódási pontokat igyekszik inkább feltárni, amelyek révén a gyermekvédelmi rendszer képes lehet a menedékjogot nem kérő gyermekek megfelelő védelméről is gondoskodni, Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásaival összhangban. A migráns gyermekek védelmét célzó MARIO projekt keretében a Terre des hommes Közép- és Délkelet Európáért felelős regionális irodája pénzügyi támogatást kapott az Oak Foundation-tól arra, hogy ennek az időszerű és fontos témának a megvitatására fórumot szervezzen gyermekvédelmi szakemberek számára. Jelen tanulmány célja, hogy háttéranyagként szolgáljon a témában érintett szakemberek közötti viták előmozdításához, és hogy a kutatási eredmények felhasználásával – a párbeszéden keresztül – megoldást találjanak egy olyan problémára, amely mindig is kevesebb figyelmet kapott, mint amit megérdemelt volna. A tanulmány rövid helyzetjelentést ad a magyarországi viszonyokról, anélkül hogy minden aspektusra és részletre kiterjedne. A tanulmány korlátairól alább találhat tájékoztatást. A kutatás legfontosabb célja, hogy rávilágítson egy olyan, nem megfelelő mértékben feldolgozott problémára, amely a MARIO projektben résztvevő partnerek eddig elvégzett munkája szempontjából központi jelentőséggel bír. Miközben minden évben száz és száz olyan gyermek lépi át legálisan vagy illegálisan Magyarország határát, akik nem kérnek menedékjogot, még sosem készült ilyesfajta felmérés Magyarország erről a rendkívül veszélyeztetett csoportról.
Alapvetés Adatok támasztják alá, hogy a Magyarország területére illegálisan belépő gyermekek egy része később nem folyamodik menedékjogért. Egy 2009-ben készült tanulmányban2 az Európai Migrációs Hálózat megállapította, hogy “a centralizált adatfeldolgozás ellenére nehéz világos képet alkotni a kísérő nélküli 1
2
2007. évi LXXX. Törvény a menedékjogról: f) 5kísérő nélküli kiskorú:az a tizennyolcadik életévét be nem töltött külföldi, aki jogszabály vagy szokás alapján felügyeletéért felelős nagykorú személy kísérete nélkül lépett Magyarország területére, vagy a belépést követően maradt felügyelet nélkül, mindaddig, amíg ilyen személy felügyelete alá nem kerül; http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=A0700080.TV hozzáférés időpontja: 2012. március 2. Európai Migrációs Hálózat, Policies on reception, return and reintegration arrangements for, and numbers of, unaccompanied minors in Hungary (A kísérő nélküli kiskorúak létszáma és a befogadásukat, visszatérésüket és újbóli beilleszkedésüket célzó intézkedésekre vonatkozó szakpolitikák Magyarországon), 2009.
5
I. Bevezetés iskorúak említett csoportjáról, pontos számukról, és az elhelyezésükre szolgáló intézk ményekről.” A jelentés megemlíti még, hogy “2004 óta összesen mintegy 500 ilyen eset fordult elő. A becslések szerint évente mintegy 90 nem Magyarországról származó gyermek kerül ideiglenes elhelyezés alá, ami az összes gondozás alatt álló gyermek 2–3%-át teszi ki. Jelenleg közel 150 ilyen ügy van folyamatban. E gyermekek több, mint egyharmada uniós, főleg Romániából származó állampolgár.” Ezeket olvasva a kutatócsoport úgy döntött, hogy további adatokat szerez a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúakról, és ennek érdekében több előzetes kutatást szervezett. Az interjúk során megerősítést nyert, hogy az információk kezelésének folyamata nem zökkenőmentes, ami újabb ösztönzést adott a tanulmány elkészítésére. Elhatároztuk, hogy a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak helyzetének felmérésére, az elhelyezésükre szolgáló és számukra lehetőségeikhez mérten azonnali ellátást és támogatást nyújtó intézetekben dolgozó gyermekvédelmi szakemberekkel közösen további vizsgálatot végzünk. Meg kell jegyezni, hogy a kutatás a kezdetektől fogva számos olyan korlátba ütközött, amelyek egyrészt akadályozták, hogy a kutatás során helytálló adatokhoz jussunk, másrészt behatárolták a kísérő nélküli kiskorúak pontos létszámára és tényleges helyzetére vonatkozó világos következtetések levonásának lehetőségét. Noha a tanulmány az érintett hatóságok munkájának támogatását célozta, és a kutatócsoport mindig is őszinte volt a tanulmány célját és tartalmát illetően, egyes hatóságok meglepően hiányosan adtak tájékoztatást, ami szintén hozzájárult a kutatás bizonyos hiányosságaihoz.
Célcsoport A tanulmány kizárólag azokkal a kísérő nélküli kiskorúakkal foglalkozik, akik harmadik országból érkeztek Magyarországra, és itt nem folyamodtak menedékjogért. Ennek megfelelően azok a kísérő nélküli kiskorúak, akik – az eljárás valamely szakaszában – menekültjogi kérelmet adnak be, illetve akiknek ügyében menekültjogi vagy kiegészítő védelem megállapítására irányuló eljárás indult, nem tartoznak kutatásunk hatálya alá. Azok a kísérő nélküli külföldi kiskorúak azonban, akik még nem kértek menedékjogot és/ vagy akiknek esetleg nem nyílt érdemi lehetőségük arra, hogy menedékjogi kérelmet adjanak be, a tanulmány tárgyát képezik. A kutatás nem terjed ki azon gyermekekre sem, akik Magyarországon születtek külföldi illetőségű anyától, aki azonban, gyermekét hátrahagyva elhagyta az országot. Az ilyen esetek döntő többségében az anya nem hagyott hátra lemondónyilatkozatot, ezért 18 éves koráig a gyermek nem kaphat magyar állampolgárságot, és nem is fogadhatják örökbe őket. Bár e gyermekek is menedékjogot nem kérő kísérő nélküli külföldi kiskorúaknak tekinthetők, esetük mégis a bevándorlók egy másik kategóriájába tartozik, és a feljegyzések szerint a legtöbb esetben romániai származásúak. Jelen tanulmányban az ilyen gyermekeket sem vettük figyelembe.3
3
6
Bővebb információért lásd a magyar állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentését a következő internetes oldalon: www.obh.hu/allam/jelentes/201000497.rtf
A tanulmány célkitűzései
A tanulmány célkitűzései A magyar jogszabályok eltérő eljárásokat és támogatási intézkedéseket határoznak meg menedékkérő és a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak esetében. Amíg a menedékjogi kérelmet benyújtó bevándorló gyermekekre vonatkozó rendszer egyértelmű, kevésbé világos a helyzet a menedékjogot nem kérő bevándorló gyermekek védelmét biztosító rendszer tekintetében, ami olykor a végrehajtásért felelős szakemberek számára is zavaros helyzetet teremt. Az elmúlt években sok olyan illegális bevándorló lépett be az országba, akiknek nem állt szándékában menedékjogi kérelmet benyújtaniuk Magyarországon. Mivel a schengeni államok között megszűnt a fizikai határ, a bevándorlók gond nélkül elérhetik úti céljukat anélkül, hogy a határok jelentette kihívásokkal szembesülniük kellene. Azzal kapcsolatban, hogy a bevándorlók miért döntenek az Európai Unióba való utazás mellett, a beszámolók különböző okokat említenek: lehet szó családegyesítésről, vagy a jobb élet reményéről az Európai Unió egyik tehetősebb országában. A magyar határt átlépő illegális bevándorlók jelentős része még nem töltötte be a 18. életévét, ami a magyar jogszabályok (és az ENSZ Gyermekjogi Bizottsága4) alapján az érintett gyermek mindenek felett álló érdekeinek biztosítására szolgáló védelmi intézkedések életbe léptetését teszi szükségessé. Jelen tanulmány célja, hogy megvizsgálja azokat az intézkedéseket, amelyeket a magyar gyermekvédelmi rendszerben alkalmaznak a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek esetében, és hogy feltárja a helyi gyermekvédelmi rendszerben dolgozók előtt álló mindennapi kihívásokat. Szándékunk tehát nem az, hogy feltárjuk a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos ügyek kezelése tekintetében a magyar gyermekvédelmi rendszer által alkalmazott helyes gyakorlatokat és hiányosságokat, sokkal inkább az, hogy a munkaértekezlet keretében lehetőséget teremtsünk az adott tárgyról folytatott konstruktív vita megindításának. A tanulmány több olyan kérdést vet fel, amelyekre mindenképp megoldást kell találni, ha a magyarországi rendszer biztosítani szándékozik a védelmet igénylő kísérő nélküli kiskorú külföldiek jogait.
4
Az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának 6. sz. általános észrevétele (2005): A kísérő nélküli és hozzátartozóitól elszakított gyermekekkel való bánásmód származási országukon kívül, http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/%28symbol%29/CRC.GC.2005.6.En, hozzáférés időpontja: 2012. március 2.
7
II. Módszertan
A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok magyarországi helyzetét először jogi és politikai szempontból vizsgáltuk. A tanulmány az alkalmazott jogi eljárásokat foglalta magában, rávilágítva a kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok és a magyar állampolgárságú gyermekek kezelésében feltárt különbségekre. A tanulmány mennyiségi adatokat nem közölt, de világos képet adott a gyermekvédelmi rendszer szerkezeti felépítéséről. Ez nagyban segítette a kutatócsoport munkáját a magyar hatóságok által a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokkal kapcsolatos ügyekben a gyermekek elhelyezésére és védelmére alkalmazott eljárások megértésében. Más magyar civil szervezetek (Magyar Helsinki Bizottság, Menedék – Migránsokat Segítő Egyesület, Magyar Ökomenikus Segélyszervezet) képviselőivel együttműködve egy kérdőívet állítottunk össze, hogy válaszokat kapjunk a fent említett alapvető kutatási kérdésekre. Magyarország területe tizenkilenc megyére oszlik, ahol a Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat (TEGYESZ) tölti be a földrajzi hatáskörébe tartozó gyermekek elszállásolásának és ellátásának biztosításáért felelős intézmény szerepét. Az említett intézmények a területi önkormányzatoktól pénzügyi támogatásban részesülnek. A TEGYESZ gyermekvédelmi szakszolgáltatásokat nyújt, utógondozói ellátásokat biztosít, gondoskodik a gyermekotthonokban és befogadó otthonokban való elhelyezésről, és nevelőszülői hálózatot koordinál. A Szakszolgálat feladatait a gyermekvédelmi törvény határozza meg.5 A rendőrség gyermekotthonokban helyezteti el a menedéket nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokat, ahol otthont és védelmet biztosító szolgáltatásban részesülnek. Először a budapesti TEGYESZ intézetbe látogattunk el, ahol a beszámolók szerint az elmúlt években ilyen eset nem fordult elő. Ezt követően helyszíni interjúkat készítettünk más TEGYESZ intézmények munkatársaival, azokon a területeken, amelyekről ismert, hogy jelentős számban fogadnak be kísérő nélküli kiskorúakat (vagyis legnagyobbrészt a harmadik országokkal határos megyékben), valamint a Nemzeti Erőforrás Minisztérium munkatársaival és az érintett Idegenrendészetei hatóságokkal is. A többi (maradék 15 megyében) található gyermekotthonnal telefonon léptünk kapcsolatba, és gyűjtöttünk be további adatokat. A telefonos interjúk során is ugyanazt a kérdőívet használtuk, bár a beszélgetések terjedelme és az átadott információk minősége nem volt annyira kielégítő, mint a helyszíni látogatások alkalmával. Konzultáltunk a budapesti V. kerületi gyámhivatallal is, azzal az intézménnyel, ahol a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokkal kapcsolatos esetekre vonatkozó adatokat központilag egybegyűjtik.
5
1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/jr/ gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031.TV , hozzáférés időpontja: 2012. március 2.
9
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok felvétele és befogadása – Hatály és földrajzi megoszlás
A budapesti V. kerületi gyámhivatal – azon intézmény, ahol a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok ügyével kapcsolatos adatok összefutnak az ország egész területéről – 2011-ben a feljegyzések szerint mintegy 350 kísérő nélküli kiskorú ügyével foglalkozott, akiket később ideiglenesen a Magyarországon található gyermekotthonokban helyeztek el. A 2012-es évben6 már összesen 132 menedékjogért nem folyamodó külföldi kísérő néküli kiskorút regisztráltak. Ilyen esetek legnagyobb részben az Európai Unió külső határánál található területeken fordultak elő, különösen Csongrád és Bács-Kiskun megyében, a Szerbiával határos területen, ahol a legtöbb kísérő nélküli kiskorút találták, a magyar gyermekvédelmi rendszerbe felvett összes ilyen eset több mint 90%-át teszi ki. Három további megyét vontunk mélyrehatóbb vizsgálat alá: ezek Baranya, Békés és Hajdú-Bihar megyék. Bár ezek a megyék is egy harmadik (az Európai Uniónak és/vagy a schengeni övezetnek nem tag) országgal határosak, Csongrád és Bács-Kiskun megyével ellentétben a kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos problémák itt nem fordulnak elő rendszeresen. A menedékjogért nem folyamodó kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok nagyobb számban a következő megyékben kerültek elhelyezésre: –– –– –– ––
Bács-Kiskun megye Csongrád megye Győr-Moson-Sopron megye Szabolcs-Szatmár-Bereg megye
Úgy döntöttünk, hogy részletesen megvizsgáljuk a fent említett három megyét érintő helyzetet.
6
2012 február 29-ig.
11
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok
Csongrád megye A 4 megye közül, ahová ellátogattunk, Csongrád megye szolgáltatta a legpontosabb statisztikákat, ahol a Csongrád megyei Önkormányzat honlapja is mindenki számára elérhető információt tartalmaz a külföldi kísérő néküli kiskorúakra vonatkozóan. Az éves gyekmekvédelmi beszámolók tartalmaznak a megye területén található három gyermekvédelmi otthonban (Makó, Szeged, Szentes) elhelyezett harmadik országból származó kísérő nélküli kiskorú gyermekekről információt. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok száma Csongrád megyében: 2007: 11 eset, 2008: 60 eset, 2009: 92 eset, 2010: 111 eset, 2011: 139 eset, 2012 (január, február): 62 eset Az alábbi táblázat a három Csongrád megyei gyermekotthonban elhelyezett gyermekek számát mutatja nemzetiség szerinti bontásban:
Kísérő nélküli kiskorúak száma Csongrád megyében 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2007
2008
2009
2010
2011
2012
A 2012-es évben, márciusig, az esetek száma majdnem elérte már a tavalyi év esetszámának 50%-át. Ez a tendencia aggasztó hiszen az év végére az eddig mért adatok alapján – csak Csongrád megyében – 360-ra nőhet a menedékjogért nem folyamodó kísérő nélküli kiskorú külföldiek száma. Ez komoly elhelyezési problémákat jelenthet, hiszen már így is nagyon szűkös a férőhelyek száma a gyermekotthonokban. A kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok életkora 15 és 18 év között mozog, és legtöbbjük fiú.
12
Csongrád megye
Csongrád megyében elhelyezett kísérő nélküli külföldi kiskorúak állampolgárság szerinti megoszlása. Kísérő nélküli kiskorúak állampolgársága – 2010 70 60 50 40 30 20 10 0
Azon kísérő nélküli kiskorúak közül, akiket ideiglenes elhelyezésbe vettek, 50% szökött meg a gyermekotthonokból a 2010-es évben. Kísérő nélküli kiskorúak állampolgársága – 2011 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Azon a kísérő nélküli kiskorúak közül, akiket ideiglenes elhelyezésbe vettek, 48% szökött meg a gyermekotthonokból a 2011-es évben.
13
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok Kísérő nélküli kiskorúak állampolgársága – 2012 60 50 40 30 20 10 0
Azon a kísérő nélküli kiskorúak közül, akiket ideiglenes elhelyezésbe vettek, 70% szökött meg a gyermekotthonokból a 2012 februrár végéig.
Bács-Kiskun megye Csongrád mellett Bács-Kiskun megye az a másik terület, ahol – földrajzi elhelyezkedéséből fakadóan – a kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokat a legnagyobb számban fedezik fel a hatóságok. Ez az oka annak, hogy a gyermekotthonoknak napi szinten kell foglalkozniuk kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárokat érintő ügyekkel. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok száma Bács-Kiskun megyében: 2007: 14 eset, 2008: 40 eset, 2009: 38 eset, 2010: 77 eset, 2011: 117 eset, 2012 (január, február): 14 eset Kísérő nélküli kiskorúak száma Bács-Kiskun megyében 140 120 100 80 60 40 20 0
14
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Győr-Moson-Sopron megye
Hasonlóan, mint Csongrád megyében, Bács-Kiskun megyében is az esetek száma határozottan növekvő tendenciát mutat. Ebben a megyében is körülbelül a 360 fős esetszám prognosztizálható az év végére. A gyermekek életkora 16 és 18 év között változik, és legtöbbjük fiú. Nemzetiségek: afgánok, marokkóiak, algériaiak, etiópok, elefántcsont-partiak (1 eset), illetve néhány eset a szomszédos országokból. A beszámolók szerint a Délszláv háborút követően a 2000-es évek elején a gyermekek még inkább a szomszédos országokból, Boszniából, Koszovóból, Albániából érkeztek. Bács-Kiskun megyében a legtöbb gyermeknek pár napon belül nyoma veszik. Néhányan 1–2 napon belül tűnnek el, de a legtöbben 7–10 napot maradnak, amíg kipihenik magukat és a beszámolók szerint kapcsolatba lépnek valamelyik hozzátartozójukkal vagy egy harmadik személlyel.
Győr-Moson-Sopron megye A megyében, földrajzi elhelyezkedéséből adódóan jelentős számú kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárral kapcsolatos üggyel kell foglalkozni. A megye Ausztriával határos, és a kiskorúak általában megpróbálnak itt a határon átkelve eljutni egy másik európai uniós tagállamba. Általában a zöld határon próbálnak átjutni, autóval vagy vonaton.7 Nincs adatunk arra vonatkozóan, hogy hány kiskorút kaptak el a határ osztrák oldalán, ami bár értékes információval szolgálna, de az osztrák adatokhoz, a kutatás már említett korlátai miatt nem lehetett hozzáférni. Az esetek száma itt nem olyan magas, mint a déli megyékben, és nem is állnak rendelkezésre hivatalos adatok a hatóságok által a nyugati határszakaszon elkapott, illetve a még Magyarország területén felfedezett, később azonban valamelyik intézményből eltűnt kiskorúak számáról. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok száma Győr-Moson-Sopron megyében: 2009: 14, 2010: 20, 2011: 0 A gyermekek általában 16 és 18 év közöttiek, legtöbbjük fiú. Nemzetiségek: az elmúlt pár évben a kiskorúak többsége afgán volt, de előfordulnak albán, szerb (koszovói albánok), marokkói és török gyermekek is.
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye A megye keleten határos Romániával, és a nem Európai Uniós tagállam Ukrajnával is. Az elmúlt években a tanulmány tárgyát képező kiskorúak esetei nem voltak jellemzőek a megyében, azonban az idén (2012) már hat, menedékjogért nem folyamodó külföldi kísérő nélküli kiskorút regisztráltak. 7
2012. január 10-én készített interjú.
15
III. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldi állampolgárok
További megyék Az ország földrajzi adottságaiból adódóan a nyugat felé igyekvő migránsok gyakoriak voltak Zala illetve Vas megyében is, mely megyék nyugaton határosak Ausztriával. Azonban a helyi gyermekotthon vezetők nyilatkozatai szerint az elmúlt években nem találkoztak menedékjogért nem folyamodó kísérő nélküli kiskorúakkal munkájuk során.
16
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak megfelelő védelmének strukturális akadályai
A kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal foglalkozó legfontosabb intézmények (többek között a Rendőrség, a TEGYESZ, illetve a gyermekotthonok, valamint a budapesti V. kerületi gyámhivatal) képviselőivel folytatott megbeszélések több olyan problémára világítottak rá, amelyeket a hatóságoknak még nem sikerült oly módon megoldaniuk, hogy az érintett gyermekek helyzetének megfelelő, és Magyarország nemzetközi kötelezettségvállalásaival is összhangban történő kezelését biztosítani lehessen. Ez a fejezet a hatóságok előtt álló legfontosabb kihívásokat veszi górcső alá, a következő fejezet pedig olyan ajánlásokat fogalmaz meg, amelyek segíthetnek az említett hiányosságok orvoslásában.
1. Feladat- és felelősségi körök nem megfelelő ellátása Mindenek előtt fontos megjegyezni, hogy a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú külföldiek esetében alkalmazandó eljárásokat a szakemberek nem egyformán értelmezik. Sok fontos problémát kell még megoldani ahhoz, hogy elmondhassuk: a Magyarországon működő gyermekvédelmi rendszer képes megfelelő ellátást és oltalmat nyújtani a gyermekek e kiszolgáltatott csoportjának.
a) Gyám kijelölésének gyakorlata és eljárásmódja Az 1997/149-es a gyámhatóságok, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló Kormányrendelet kiköti8 azt, hogy magyar állampolgárnak kell tekinteni és a magyar jogot kell alkalmazni annak a gyermeknek az ügyében is, akit Magyarországon találtak és ismeretlen szülőktől származik. A gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról szóló, 1997. évi XXXI. gyermekvédelmi törvény hatálya ugyanolyan módon rendelkezik a tanulmány tárgyát képző kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal kapcsolatban, mint a magyar állampolgárságú gyermekekről9 amennyiben veszélyeztetésük áll fenn, és az ideiglenes intézkedés elháríthatatlan kárral 8
9
149/1997. (IX.10) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról. XXIII. Fejezet, Nemzetközi vonatkozású ügyek, Általános rendelkezések. http://net.jogtar. hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700149.KOR, hozzáférés időpontja: 2012. március 2. 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/ jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031.TV , 4. § (1) A törvény hatálya kiterjed a) a (2) és (3) bekezdésben foglalt eltéréssel Magyarország területén tartózkodó magyar állampolgárságú, valamint – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – a letelepedett, bevándorolt, illetve befogadott jogállású, továbbá a magyar hatóságok által menekültként, oltalmazottként, illetve hontalanként elismert gyermekre, fiatal felnőttre és szüleire; (3) E törvény szerint kell eljárni az (1) és (2) bekezdésben meghatározott személyeken kívül a Magyarország területén tartózkodó nem magyar állampolgárságú gyermek védelmében is, ha az ideiglenes hatályú elhelyezésnek, a nevelési felügyelet elrendelésének vagy az eseti gondnok kirendelésének az elmulasztása a gyermek veszélyeztetettségével vagy elháríthatatlan kárral járna. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2.
17
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak járna. A gyermekvédelmi törvény tartalmazza azon személyek listáját, akik dönthetnek a kiskorú ideiglenes hatályú elhelyezésbe vételéről10.: települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal valamint a rendőrség, az idegenrendészeti hatóság, a menekültügyi hatóság, az ügyészség, a bíróság, valamint a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága. A gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról szóló, 1997. évi XXXI. gyermekvédelmi törvény magában foglalja azon intézmények listáját, melyek gyámügyi feladatkörrel kapcsolatos tevékenységekkel vannak felruházva, továbbá a törvény meghatározza azon kötelező érvényű lépéseket, melyket a Gyámhivatalnak (Budapest V. Kerület Gyámhivatal) követni kell. Az eljárás a Magyarországra érkező kísérő nélküli kiskorú külföldiekkel kapcsolatosan jelenleg a következő. Az első tizenkét órában a kiskorú az Idegenrendészet felügyeletében tartózkodik. Ez idő alatt egy ügygondnok (nem gyermekvédelmi dolgozó, legtöbb esetben ügyvéd, vagy jogi tanácsadó, aki a migráns érdekeit hivatott megvédeni) jelenlétében megtörténik a kiskorú kihallgatása. Miután az idegenrendészeti hatóságok megbizonyosodtak11 arról, hogy a kiskorú valóban még nem töltötte be a 18. életévét, a legközelebbi gyermekotthonba szállítják, ahol a gyermeket ideiglenes hatályú elhelyezésbe veszik. Eseti gondnok12 kirendelése haladéktalanul akkor történik meg, ha a kiskorúnak rendezetlen jogi ügye van, amely ügyben egy felnőtt képviselete elengedhetetlen. Azideiglenes elhelyezés után eseti gondnokot Budapest V. Kerület Gyámhivatala jelöli ki, a helyi gyermekotthon vezető, illetve a területi szakszolgálat ajánlása nyomán. A jelen gyakorlat szerint azon kiskorúakhoz is, akiknek nincsen rendezetlen jogi ügye a budapesti V. kerülti gyámhivatal jelöl ki eseti gondnokot az ideiglenes elhelyezés alatt (az eseti gondnok feladat- és felelősségi köre eltér a gyámétól). Általában a kiskorúakért felelős személy a gyermekotthon igazgatója,vagy dolgozója lesz. A gyermekotthonok munkatársainak sem elegendő idejük, sem elegendő kapacitásuk nincsen arra, hogy a gyermekek egyéni igényeit folyamatosan el tudják látni. A kiskorú, gyermekvédelmben betöltött státusza, legkorábban 30 napon túl13 változhat meg. Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vétel elsősorban akkor törénik meg ha a gyermek menekült, oltalmazott, befogadott státuszt kap- a BÁH határozatával. Ezután gyámot jelölnek ki a kiskorú mellé.
10
11 12
13
18
1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/jr/ gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031. TV 72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal valamint a rendőrség, az idegenrendészeti hatóság, a menekültügyi hatóság, az ügyészség, a bíróság a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt, illetve külföldi állampolgárságú gyermek esetében a Kormány által kijelölt gyámhivatalt. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2. Lásd: 2.a. Gyermekek kontra felnőttek. 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/ jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031. TV 64. § A gyermekvédelmi szakszolgáltatás az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és tartós nevelésbe vett gyermek gyámsága érdekében. a) eseti gondnoki jogkörben ellátja a gyermek képviseletét, ha a gyám a gyermeket nem képviselheti, illetve, ha – különleges szakértelmet igénylő ügyben – a gyám nem tudja a gyermek képviseletét ellátni. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2. Külföldi kísérő nélküli kiskorúaknál az ideiglenes elhelyezés időtartama meghosszabbítható.
2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés
b) Az eljárás és gyakorlat összehangolása a nemzetközi normákkal Egyrészről az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának14 általános észrevétele értelmében a kísérő nélküli kiskorú külföldi mellé haladéktalanul gyámot kell kirendelni. Másrészről, a jelen magyar gyakorlat szerint Budapest V. Kerület Gyámhivatal az első 30 napban nem jelöl ki gyámot a kiskorú mellé. Ez a várakozási idő egyértelműen gátolja azt, hogy egy felelős és a gyermek ellátásval megbízott személy a gyermek mindenek felett álló érdekeit a legmegfelelőbben tudja képviselni, így a gyermeket megillető jogok is kön�nyen sérülhetnek. Ezért nem a gyermekekkel közvetlenül foglalkozó szakemberek, és nem a budapesti V. kerületi gyámhivatal a felelősek, hanem a törvényi keretekben meghatározott jelen eljárárend hiányosságai okolhatóak, melyeknek mielőbbi korrigálására van szükség. Az ENSZ Gyermekjogi Bizottsága szerint: ”Az állam köteles megteremteni az erre vonatkozó jogi keretrendszert, valamint megtenni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy biztosítsa a kísérő nélküli, vagy a családjától elszakadt gyermek megfelelő képviseletét”15. A gyermek azonosítását követően a gyám haladékalan kirendelése (48 órán belül), valamint a gyermek számára megfelelő gyermekvédelmi egységben való elhelyezés rengeteg problémát lenne képes megoldani, melynek részletezését a dolgozat végén, az ajánlásoknál tesszük meg. Azonban az egyik ilyen probléma a felelősségi kör kérdése. A kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal kapcsolatos ügyek kezelésében a nagyobb vagy kevesebb tapasztalattal és forrásokkal rendelkező rendszerek számára egyformán nehéz feladat annak a személynek a kijelölése, aki elsődlegesen a gyermek biztonságáért lenne felelős, ugyanakkor a gyermek mindenek felett álló érdekeit is képviselné olyan esetekben, amikor a gyermek maga de facto azt nem teheti meg (jogi eljárás esetén, vagy akkor, ha nagyon fiatal – netán újszülött – gyermekről van szó). Azzal, hogy gyám kijelölése nem történik meg a gyermekotthonba való elhelyezés után haladéktalanul (csak az első 30 nap letelte után, ha a gyermeket átmeneti vagy tartós nevelésbe veszik), a gyermek elhelyezése és alapvető igényeinek kielégítése minimális szintű felügyelet mellett történik az ideiglenes hatályú elhelyezés alatt. Ez a helyzet sem nemzetközi jogi, sem gyermekvédelmi szempontból nem elfogadható. A gyermek jólétét érintő cselekedetekért vagy mulasztásokért felelősséggel tartozó személy lehetne a kijelölt gyám, kivéve akkor, ha kiderül, hogy az nem lenne megfelelő eljárás, vagy ha egy másik, jobb megoldás is rendelkezésre áll. Ez a probléma szorosan összefügg a gyám kijelölésének megfelelő idejét érintő előző kérdéssel, és orvoslásuk is hasonló módon oldható meg, amelyre az ajánlásokkal foglalkozó fejezetben térünk majd ki.
2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés Miután a határon vagy más helyen felismerték, a kísérő nélküli külföldi kiskorúakat – amennyiben nem kérnek menedéket – azon megye legközelebbi gyermekotthonába irányítják, ahol megtalálták őket. A válaszadók kivétel nélkül azt állították, hogy a gyermekotthonban történő elhelyezés után azonnal értesítik a budapesti V. kerületi gyámhivatalt. 14
15
Az ENSZ Gyermekjogi Bizottságának 6. sz. általános észrevétele (2005): A kísérő nélküli és hozzátartozóitól elszakított gyermekekkel való bánásmód származási országukon kívül, http://www.unhchr.ch/ tbs/doc.nsf/%28symbol%29/CRC.GC.2005.6.En , hozzáférés időpontja: 2012. március 2. Lásd 4. lábjegyzet.
19
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak Ez az a pont, ahol a kísérő nélküli külföldi kiskorúak hivatalosan a gyermekvédelmi rendszer hatálya alá kerülnek. Általában az első 12 órában16 a kiskorúak a rendőrség felügyelete alatt maradnak, ahol a magukat kiskorúaknak vallókon életkoruk meghatározására irányuló vizsgálatokat végeznek annak megállapítása céljából, hogy valóban fiatalkorúak-e. Ha úgy ítélik meg, hogy 18 évesnél fiatalabbak, gyermekotthonba irányítják őket. A megyék által készített éves jelentések némelyike17 beszámol arról, hogy a gyermekotthonok a legtöbb esetben tele vannak, és a jelentések szerint a külföldi kiskorúak elhelyezése gyakran nehézségekbe ütközik. A kiskorúak általában legfeljebb egy vagy két napot maradnak az otthonban; kivételt képez ez alól Bács-Kiskun megye, ahol a jelentések szerint a gyermekek rendszerint mintegy hét napig maradnak az intézményben. A gyermekek ezt követően rendszerint eltűnnek; a gyermekotthonok ugyanis nyitott intézmények18.
a) Gyermekek kontra felnőttek A jelentések szerint sok illegális migráns vallja magát tizennyolc évesnél fiatalabbnak, amikor elfogják őket. A kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal foglalkozó szakemberek véleménye szerint ez általános jelenség, amit feltehetően azért tesznek, mert a fiatalkorú bevándorlókra kedvezőbb intézkedések vonatkoznak (vagy inkább azért, hogy így elkerülhessék a nagykorú nem menedékkérőkre vonatkozó bánásmódot, amelyben más jogérvényesítési eszközök érvényesek, például elzárás). Bármennyire is indokoltnak tűnik a feltételezés, hogy a nagykorú fiatalok egy bizonyos része fiatalabbnak vallja magát, a gyermekvédelmi rendszer védelme alá helyezésüket kizárólag egy független és multidiszciplináris kormeghatározási vizsgálat elvégzését követően szabadna megtagadni. Másrészről, a kísérő nélküli külföldi kiskorúak életkorát illetően felmerült kétségek esetén Magyarországon alkalmazott életkorvizsgálat nem megbízható. Egyes területeken, mint például Csongrád megyében, négy orvos áll folyamatosan készenlétben. Más helyeken, például Bács-Kiskun megyében a vizsgálatokat háziorvos végzi akiknek nincs különösebb tapasztalata az életkor meghatározására irányuló vizsgálatok tekintetében. A beszámolók alapján a vizsgálat 10–15 percig tart, és főként a fogakat és a csontokat ellenőrzik. Mivel ez a fajta vizsgálat nem mindig szolgál pontos információval19 – a vizsgálat nagyon gyakran arra az eredményre jut, hogy 16
17 18
19
20
Az első 12 órában a Rendőrség (Idegenrendészet) köteles elvégezni a kiskorú kihallgatását, ügygondnok jelenlétében, köteles elvégezni a kormegállapítást az orvosi kivizsgálás során, valamint a gyermeket ideiglenes hatályú elhelyezésbe venni egy gyermekotthonban és végül az esetről a jelentést megírni. Beszámoló a Csongrád Megyei Önkormányzat gyermekvédelmi feladatainak ellátásáról, 2008.http:// www.csongrad-megye.hu/onkorm/kozgyul/_old/20080424/k10.pdf, hozzáférés: 2011. december 12. 1997. évi XXXI. Törvény a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásáról. http://net.jogtar.hu/ jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=99700031. Magyarország területén a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező és szokásos tartózkodási helyet létesítő gyermek védelmét szolgáló eljárás során e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. Hozzáférés időpontja: 2012. március 2. A spanyol állampolgári jogok biztosa, a spanyol hatóságok által alkalmazott – a magyarországihoz nagyon hasonló – kormeghatározási vizsgálatról készített egyik nemrég közzétett jelentésében bemutatta a Magyarországon is használt technikák pontatlanságát és magas hibaarányát. Végső következtéseiben a következőket írta: “A jelentés fontosabb következtetési között szerepel a tudományos közösség azon meggyőződése, hogy a jelenleg rendelkezésre álló kormeghatározási technikák, például a csontok öregedésének és a fogak meszesedésének vizsgálata, magas hibahatárral dolgoznak. Orvosi szempontból táplálkozási, patológiai, egészségügyi és higiéniai, vagy fizikai tevékenységgel kapcsolatos tényezőket is figyelembe kell venni az életkor meghatározására irányuló vizsgálatok esetében. Ezenkívül az, hogy törvényszéki orvos-szakértőket nem vonnak be kellő mértékben az élet-
2. Gyermekotthonokban történő elhelyezés
a vitatott korú gyermek életkora 17 és 19 év közöttire tehető20 – a kedvezőbb eshetőség feltételezését kellene alkalmazni, és így az érintett személy jogosulttá válna a gyermekvédelmi rendszer nyújtotta védelemre. Tudomásul véve azt, hogy az életkor megállapítására megfelelőbb eszközökre van szükség, az említett eszközök hiánya nem teremthet alapot arra, hogy bármely személytől megtagadják a gyermekvédelmi eszközökhöz való hozzáférést.
b) Eltűnések: egy veszélyes status quo A gyermekotthonok nyitott intézmények minden ott elhelyezett menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorú számára. Miközben fontos, hogy a gyermekek ne zárt központokban vagy más, külvilágtól elzárt létesítményben kerüljenek elhelyezésre, éppen ez körülmény teremt a gyermekotthonok munkatársai számára újabb, a kiskorúak biztonságát és tevékenységeik felügyeletét érintő problémákat. A gyermekotthonok szakembereinek elmondása szerint a kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos általuk kezelt ügyek többsége azzal végződik, hogy a kiskorúak eltűnnek a gyermekotthonból, 48 órán belül. Az eltűnések azonban nem csak Magyarországon jellemzőek; az európai országok legtöbbjét érintő jelenségről van szó, ahogy azt a Terre des hommes egyik 2010-ben, 4 országra kiterjedően elvégzett vizsgálata is bemutatta.21 Mindazonáltal, noha egyes országokban a hatóságok elégedettek az ügyek ily módon történő lezárulásával, amely véget vet az általuk megoldhatatlannak ítélt eseteknek, ez bizonyosan nem könnyíti meg a gyermekvédelmi szakemberek jelenlegi helyzetét, és a gyermekjogok további megsértését eredményezi. A gyermekek eltűnésének köszönhetően a hatóságoknak nem kell gondnokot kirendelniük, nem kell védelmet és szállást biztosítaniuk, és bizonyos tekintetben megoldásként tüntethető fel egy olyan problémára, ami a hatóságok szemében csak további problémákat szül. Másrészről a gyermekek, akik eltűnnek, sokkal inkább ki vannak téve különféle veszélyeknek, például emberkereskedelemnek és kizsákmányolásnak, és útjuk során semmilyen szervezeti támaszt nem kapnak, hacsak nem áll rendelkezésükre egy olyan szociális vagy családhálózat, amelyben megbíznak, ami Magyarországon feltehetőleg nem így van. Végezetül, a magyar gyermekvédelmi rendszer, úgy tűnik, nincs megfelelően felszerelve ahhoz, hogy az ilyen eseteket kezelni tudja, mivel a beszámolók szerint az adatok különböző gyermekotthonok közötti egyeztetése nehézségekbe ütközik, annak ellenére, hogy a budapesti V. kerületi gyámhivatal az adatokat centralizáltan kezeli. Az eltűnések problémájának kezeléséhez valamennyi érintett hatóság együttes erőfeszítésére van szükség, és a gyermekeknek otthont biztosító befogadó intézmények kulturális megfelelősége is gyakran fontos szerepet játszhat abban, hogy a gyermekek számára
20 21
kor meghatározásra irányuló diagnosztikai vizsgálatok értelmezésébe gyakran azt eredményezi, hogy a becsült életkorra vonatkozó hivatalos jelentéseket és megállapításokat pusztán elszigetelt vizsgálatok (például röntgen vizsgálatok) alapján állítják ki, és így azok tudományos megalapozottsága nem tekinthető megfelelőnek.” Hozzáférés: 2012. március 2. http://www.defensordelpueblo.es/en/Documentacion/Opcion5/Documentos/English_children_age.pdf 2012. január 11-én készített interjú. Lásd: Boëton B. és Hedjam S., Disappearing, Departing, Running Away: A Surfeit of Children in Europe, Terre des hommes, 2010.
21
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak olyan környezetet teremtsenek, ahol biztonságban érzik magukat. Ezzel a kérdéskörrel foglalkozik a következő fejezet, és az ajánlások között is kitérünk rá.
c) Információcsere hiánya Több szakember is jelezte, hogy a kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal foglalkozó intézmények között nincs megfelelő információcsere. A beszélgetések során gyakran került szóba a munkatársak túlterheltsége, miközben a gyermekvédelemben dolgozók részéről kétszer akkora munkabírásra és tapasztalatra van szükség, hogy meg tudjanak felelni mind a magyar állampolgárságú gyermekek, mind a külföldi kiskorúak igényeinek, amely utóbbi esetek sokkal nagyobb kihívást jelentenek. A gyermekek hazaszállításának megszervezéséért felelős szervezet, a rendőrség nem tudja tájékoztatni a gyermekotthonokat a gyermekek ügyében folytatott eljárások aktuális állásáról és valószínűsíthető kimeneteléről, miközben a gyermekek tudni szeretnék, hogy áll ügyük és, hogy mi fog történni velük. Az otthonok igazgatóinak értesíteniük kell a budapesti V. kerületi gyámhivatalt az érkezésekről és az eltűnésekről egyaránt. A kutatócsoport több szakembernél bizonyos fokú csalódottságot fedezett fel amiatt, hogy nem minden esetben tudják úgy nyomon követni az ügyek alakulását, ahogy azt szeretnék. A beszámolók szerint a családvédelemben dolgozókat nem tájékoztatják arról, hogy a rendőrség mikor viszi el a gyermekeket (mikor kerül erre sor), mint ahogy arról sem, hogy mi fog történni a gyermekekkel. Ez nagyban megnehezíti a gyermekotthonok munkatársainak munkáját, akik így nem tudnak válaszolni a kísérő nélküli kiskorú külföldi gyermekek azon alapvető kérdésére sem, hogy mi fog történni velük. Ez vitathatatlanul az egyik oka annak, hogy a gyermekek adott esetben az otthon elhagyása mellett döntenek, és inkább saját útjukat járják.
3. Nyelvi akadályok és kulturális megfelelőség a) Kommunikációs nehézségek A beszámolók alapján a gyermekotthonok számára az egyik legnagyobb nehézséget a fordítás jelenti. A megkérdezettek többsége szerint ez a probléma jelentősen megnehezíti azt, hogy az érintett gyermekek valós szükségleteit fel tudják mérni, és a védelmüket szolgáló megfelelő és személyre szabott intézkedések végrehajtását is akadályozza. Természetesen egyik gyermekotthon sem rendelkezik tolmáccsal, azonban a szomszédos országokból származó gyermekek esetében találhatnának megoldást. Fentebb már említettük, hogy ha a gyermekek igényeiket, véleményüket és félelmeiket csak nehezen tudják elmondani és megértetni a körülöttük lévőkkel, hamarabb dönthetnek az otthonok elhagyása mellett, mivel a szolgáltatások, amikben részesülnek nem biztos, hogy tényleges igényeiknek és helyzetüknek megfelelő. Ahhoz, hogy a gyermekek biztonságban érezzék magukat, a bizalom légkörét kell megteremteni számukra, amit tolmács segítsége nélkül nem igazán lehet megvalósítani. Ez utóbbi probléma megoldását az eltűnések visszaszorítása tekintetében is kiemelt fontosságúként kellene kezelni.
22
4. Egészségügyi szolgáltatások
Egy jó példát is ki kell emelnünk azonban: Győr-Moson-Sopron megyében a beszámolók szerint22 az egyik munkatárs beszél perzsa nyelven. Tolmács segítségével a gyermekotthon szakemberei könnyebben megérthetik azokat a nehézségeket, amelyekkel a gyermekek szembesülnek, megtudhatják, hogy mire van szükségük, és a gyermekekkel való beszélgetés közben bizalmas környezetet teremthetnek. Szükségtelen megemlíteni, hogy a pénzügyi terhek jelentik a legnagyobb akadályát a tolmácsok alkalmazásának.23
b) Kulturális különbségek A legtöbb esetben a nyelvi akadályok mellett a kulturális különbségek is kihívást jelentenek a szakemberek számára a kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos ügyek megfelelő kezelésében24 (a beszámolók szerint elsősorban a Közel-Keletről vagy Közép-Ázsiából érkező kísérő nélküli kiskorúak igényeinek felmérése és a megfelelő intézkedések foganatosítása jelent nagy kihívást). A kísérő nélküli kiskorú külföldiek illetősége tekintetében az elmúlt években megváltozott a tendencia. Míg azelőtt a menekült-státuszért folyamodó bevándorlók legnagyobb része a Balkán térségből érkezett, manapság a legtöbben a Közel-Keletről, Közép-Ázsiából és Afrika szarvaként ismert területről vándorolnak be (Afganisztánból, Pakisztánból, Szomáliából, stb.), amely utóbbi esetekben a megszokottól eltérő szokásokat kell figyelembe venni a kísérő nélküli kiskorúak ügyeinek kezelésében, és mindenek felett álló érdekeik meghatározásában. A kísérő nélküli kiskorúak egy része rendszeresen imádkozik; ehhez azonban a beszámolók szerint a gyermekotthonok munkatársai nehezen tudnak igazodni, mivel az a személyzet beosztásának és az otthon néhány szokásának módosítását igényli. Az eltérő vallási szokások a kísérő nélküli kiskorúak által elfogyasztható ételek fajtái tekintetében is problémákat okozhatnak. A beszámolók szerint – a nyelvi akadályok miatt – nehéz kideríteni, hogy a gyermek adott esetben miért nem hajlandó enni, majd további problémákat okoz a gyermek által fogyasztható ételek beszerzése25, amiről addig azért nem gondoskodtak, mert nem értették meg a gyermek vallásosságával összefüggő szokásokat. Mindezek következtében előfordulhat, hogy a kísérő nélküli kiskorúak nem tudják egyik alapvető jogukat, nevezetesen vallásuk szabad gyakorlásához való jogukat gyakorolni. E gyermekek igényeinek kielégítéséhez speciálisan képzett szakemberekre van szükség, és egy átlagos gyermekotthon nem biztos, hogy meg tud birkózni egy olyan, származást, népszokásokat és vallási tradíciókat érintő feladattal, amely kihívást jelent a szociális ellátás európai orientáltságú gyakorlata számára.
4. Egészségügyi szolgáltatások A gyermekotthonok igazgatói szerint a kísérő nélküli kiskorúak a legtöbb esetben éjszaka érkeznek, amikor nincs lehetőség azonnali orvosi vizsgálat elvégzésére. A gyermekek a hosszú út után néha megviselt állapotban érkeznek be, és a gyermekotthonoknak nincs 22 23 24 25
2012. 2011. 2011. 2011.
január 10-én készített interjú. november 23-án készített interjú. november 23-án készített interjú, amelyet 2012. január 10-én megerősítettek. november 23-án készített interjú.
23
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak kapacitása arra, hogy a gyermekek speciális igényeit kielégítsék. Ha a kísérő nélküli kiskorúakat rossz fizikai állapotban találják, korházba vitetik őket, ahol egyben pszichológiai vizsgálatot is kellene végezni rajtuk. A fentebb már említett nyelvi akadályok miatt legtöbbször igen nehéz – ha nem lehetetlen – megállapítani, hogy a gyermeknek van-e valamilyen pszichológiai problémája, vagy hogy fellépett-e nála valamilyen poszt-traumatikus sokkhatás olyan események miatt, amiken Magyarországra érkezése előtt ment keresztül. A háborús övezetekből érkező, vagy emberkereskedők kezéből kimentett kiskorúaknak pszichológiai segítségre van szükségük, a gyermekotthonoknak azonban sem ideje, sem kapacitása nincs a gyermekek speciális igényeinek feltérképezésére.26 Ajánlatos lenne, hogy a gyermekek az életkoruk megállapítására irányuló vizsgálattal együtt igen alapos orvosi vizsgálaton essenek át, hogy ily módon fel lehessen tárni az esetleges egészségügyi problémákat, és hogy adott esetben az érintett gyermeket kórházba tudják küldeni. Ezenkívül az orvosi vizsgálatot és az életkor-meghatározást mindig a gyermekkel azonos nemű szakembereknek kellene elvégeztetni, szociális gondozó vagy pszichológus közreműködésével, amivel enyhíteni lehetne a vizsgálat okozta stressz-hatásokat.
5. Emberkereskedelem – egy figyelmen kívül hagyott probléma A külföldi állampolgárságú kísérő nélküli kiskorúakért felelős magyarországi intézmények közötti információáramlás hiányosságai27, és az emberkereskedelemről a gyermekotthonok dolgozói részére szervezett szakmai továbbképzések hiánya miatt sokszor előfordul, hogy a gyermekek olyan személyekkel hagyják el az otthonokat, akik ugyan a gyermek hozzátartozóinak vallják magukat, de lehetnek akár csempészek vagy emberkereskedők is.28 A megkérdezettek elmondták, hogy a külföldi állampolgárságú kísérő nélküli kiskorúaknak jogukban áll telefonhívásokat eszközölni a gyermekotthonokból. Az egyik megkérdezett elmondása szerint rendszerint a telefonhívások után (egy napon belül) megjelenik valaki29, aki a kísérő nélküli kiskorú egyik családtagjának mondja magát, és általában elviszi a gyermeket az otthonból. Ez egy igen elterjedt módszer, és az otthonok igazgatóinak, nincs joguk megakadályozni, hogy a felnőtt elvigye a gyermeket, még abban az esetben sem, amikor a nagykorú személy nem tudja dokumentumokkal igazolni, hogy a családhoz tartozik. Noha az igazgatóknak gyakran határozott gyanújuk van arra vonatkozóan, hogy a felnőtt nem hozzátartozó, hanem inkább csempész vagy emberkereskedő, nem áll módjukban közbelépni. Az egyik igazgató elmondta30, hogy ők nem adnak telefont a kísérő nélküli kiskorúaknak, de általában csak idő kérdése, míg szereznek egyet. Az említett hiányosságok rámutatnak arra, hogy az otthonok dolgozói mennyire tehetetlenek olyan esetekben, amikor gyanújuk szerint a gyermek emberkereskedelem áldozatává válhat. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Rantsev kontra Ciprus és Oroszország ügyben hozott mérföldkövet jelentő ítéletében foglaltak értelmében, „[amennyiben] bebizonyosodik, hogy az állami hatóságoknak tudomása volt, vagy tudomása kellett, hogy legyen olyan körülményekről, amelyek alapján alapos gyanú merül fel arra vonatkozóan, hogy egy személy emberkereskedelem vagy kizsákmányolás áldozatává vált, illetve annak valós és közvetlen veszélyének volt kitéve a palermói jegyzőkönyv 3(a) 26 27 28 29 30
24
2011. november 23-án készített interjú. Lásd a felsorolást a 17. oldalon. 2011. november 23-án készített interjú. 2011. november 23-án készített interjú. 2012. január 10-én készített interjú.
6. Hazatelepítés: (nem)hivatalos eljárások
cikke és az emberkereskedelem elleni küzdelemről szóló egyezmény 4(a) cikke értelmében […] az egyezmény 4. cikke megsértésének minősül, ha az adott hatóság nem tesz megfelelő intézkedéseket saját hatáskörén belül annak érdekében, hogy az adott személyt az említett helyzetből vagy veszélyből kiemelje”.31 Mivel annak lehetőségét, hogy kiskorú külföldiek emberkereskedelem áldozatává válhatnak, nem tekintették jelentős veszélynek, soha nem szerveztek semmilyen továbbképzést a magyar gyermekvédelmi rendszer keretén belül az emberkereskedelmet érintő kérdésekről. Mindazonáltal a legtöbb szakember részéről érdeklődés mutatkozott a téma iránt, legalábbis azok részéről, akiknek mindennapi munkájuk során kell kísérő nélküli külföldi kiskorúakkal foglalkozniuk. A képzéseken kívül világos központi iránymutatásokra is szükségük lenne a gyermekvédelmi rendszerben dolgozó szakembereknek, egyrészt azért, hogy birtokában legyenek azoknak az eszközöknek, amelyek segítségével fel tudják ismerni a potenciális, emberkereskedelmet érintő eseteket, másrészt azért, hogy az állami gyakorlatot az Emberi Jogok Európai Bírósága által meghatározott normaszintre lehessen emelni, amely normáknak a jelenlegi gyakorlat nem felel meg, és ez az emberi jogokról szóló európai egyezmény 4. cikkének megsértéséhez vezethet.
6. Hazatelepítés: (nem)hivatalos eljárások A gyermekotthonok igazgatóinak minden új érkezőről értesíteniük kell a budapesti V. kerületi gyámhivatalt, miközben továbbra is a rendőrség marad a gyermekek hazatelepítéséért felelős intézmény. A rendőrség tájékoztatása szerint az érkezők számához képest alacsony a hazatelepítések száma, mivel a legtöbb gyermek még a hazatelepítés folyamatának megkezdése előtt elhagyja a gyermekotthonokat32, ami megerősíti, hogy a gyermekotthonoknak az eltűnésekhez kapcsolódó kihívással is meg kell birkózniuk. Mindazonáltal, a magyar határon működő bevándorlásügyi hatóságok által kezelt ügyekről szóló vonatkozó feljegyzések áttanulmányozása után komoly kételyek merültek fel a rendőrség gyakorlatával kapcsolatban több olyan területen, amelyek nemzeti és nemzetközi ellenőrző projektek hatálya alá tartoznak. A magyar rendőrség, a Magyar Helsinki Bizottság és az UNHCR által 2010-ben készített közös jelentésben33 három olyan ügy szerepel, amikor kísérő nélküli külföldi állampolgárságú kiskorúakat telepítettek vis�sza szomszédos országokba. E hazatelepítések esetében súlyos kétségek merültek fel a visszaküldés tilalmának megfelelő végrehajtásával kapcsolatban.34 Azon kívül, hogy az érintettek nem részesülhettek a védtelen helyzetük szerint őket megillető hatósági segítségnyújtásban, az eljárás az ENSZ menekültügyi egyezményében vállalt magyar nemzetközi kötelezettségvállalások megsértésének minősül. A hazatelepítésre vonatkozó megállapodást is alapos vizsgálat alá kell vonni. Az érintettek a legtöbb esetben úgy nyilatkoztak, hogy a gyermekek hazatelepítését egyedi két31 32 33
34
Emberi Jogok Európai Bírósága, Rantsev kontra Ciprus és Oroszország, 2010. január 7., 25965/04 sz. kérelem, 286. pont. 2012. január 26-án készített interjú. A visszaküldés tilalmának elve a Genovai Egyezmény menekültek státuszára vonatkozó 33. cikkéből ered, amely megvédi az egyéneket attól, hogy visszavigyék őket egy olyan helyre, ahol életük, fizikai épségük és alapvető szabadságjogaik veszélyben vannak. A határmegfigyelő program 2008-ban és 2009-ben, Országos Rendőr-főkapitányság, ENSZ Menekültügyi Főbiztosság Regionális Képviselete (UNHCR), Magyar Helsinki Bizottság, 2010.
25
IV. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak vagy többoldalú megállapodások alapján hajtották végre. A hazatelepítésre vonatkozóan Magyarország által aláírt és ratifikált szerződések átvizsgálása után megállapítottuk, hogy azok közül egyik sem foglalkozik kimondottan gyermekek hazatelepítésével. A hazatelepítések esetében tehát felnőttekre vonatkozó megállapodásokat alkalmaztak, amelyek még csak rendelkezéseket sem tartalmaznak a gyermekekre vonatkozóan. Felmerül tehát annak kockázata, hogy az említett megállapodásoknak a kísérő nélküli külföldi kiskorúak hazatelepítésére történő alkalmazása ellentétes az ENSZ Gyermekjogi Egyezményében foglaltakkal és az Európai Unió jogával. Például, a visszatérésről szóló irányelv meghatározza, hogy a “kísérő nélküli kiskorúaknak a tagállam területéről történő kitoloncolása előtt a tagállam hatóságainak meg kell győződniük arról, hogy a kiskorú egy családtagjához, kinevezett gondviselőhöz vagy a fogadó állam megfelelő befogadó létesítményéhez kerül”. A szakemberek több olyan példát említettek, amikor a gyermekotthonban történő elhelyezést követően 48 órán belül a rendőrség elvitte a gyermekeket hazatelepítés céljából, ami felvet néhány súlyos kérdést azzal kapcsolatban, hogy a hatóságoknak volt-e kapacitása arra, hogy a külföldi érintett hatóságokkal ellenőrizzék, a hazatelepítés előtt álló gyermek valóban családjához, kinevezett gondozóhoz vagy megfelelő befogadó létesítménybe kerül. A statisztikai adatok vizsgálata során a kutatócsoport is talált példát ilyen eljárásra; az egyik beszámoló szerint egy afgán kisgyermeket kevesebb, mint 24 órán belül telepítettek haza vagy vissza a tranzitországba. Ismervén a származási, tranzit- és célországok közötti transznacionális ügyintézés nehézségeit, a kutatócsoport csak arra a következtetésre juthatott, hogy a hatóságoknak nincs ideje olyan vizsgálatot elvégezni, amelyből megbizonyosodhatnának a helyzetről, vagyis a hazaszállítás során nem veszik figyelembe a gyermekek mindenek felett álló érdekeit.
26
V. Ajánlások
Az összegyűjtött adatok, a szakemberek által alkalmazott gyakorlat és az érvényben lévő jogszabályi keret vizsgálata alapján úgy véljük, hogy a magyar hatóságoknak a következő ajánlásokat kellene fontolóra venniük ahhoz, hogy az általuk alkalmazott gyakorlat megfeleljen a nemzetközi normáknak. Az ajánlásokat költség-haszon elemzés keretében is megvizsgáltuk, és ez alapján alkalmazásuk lehetővé teszi a pénzügyi eszközök bölcsebb elosztását, ami csökkenti a magyar gyermekvédelmi rendszerre fordított kiadások mértékét. 1. A magyar kormánynak meg kellene vizsgálnia, hogy nem lenne-e helyénvalóbb a menedékjogot nem (vagy egyelőre nem) kérő kísérő nélküli kiskorúakkal kapcsolatos ügyek kezelését egy e célból kijelölt helyen „centralizálni”, ahol az összes szükséges eszköz elérhető lenne, a tolmácstól a megfelelő egészségügyi ellátáson át az oktatási lehetőségekig. Lévén, hogy a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli külföldi kiskorúak elhelyezése földrajzilag koncentráltan történik, egy nagyobb régión belül ki lehetne alakítani egy kiegészítő (pénzügyi és humán) eszközökkel felszerelt gyermekotthont (például egyet a déli területen és lehetőség szerint egy másikat Budapesten, amely utóbbi az ország egyéb területeit fedné le), amely fogadni tudná az adott régióban felismert valamennyi kísérő nélküli kiskorú külföldit. A szakértők javaslata szerint elegendő lenne egy olyan központ, mely 40 fő befogadására képes. A központ megteremtésével amellett, hogy a kijelölt intézmény méltó és kulturálisan megfelelő ellátást tudna nyújtani a kiskorúaknak, a rendelkezésre álló korlátozott pénzügyi forrásokból a lehető legnagyobb arányú támogatást is biztosítani lehetne. 2. A gyermekotthonok munkatársai részére a gyermekkereskedelem elleni küzdelemről szóló képzéseket kellene tartani. E képzések során elsősorban a (potenciális) kiskorú áldozatok azonosításának és átirányításának módjára kellene koncentrálni. Az említett intézmények munkatársai egyáltalán semmit, vagy csak nagyon keveset tudnak a gyermekkereskedelemről, és ezért a magyar hatóságoknak nagyon fontos lenne olyan szakembereket képezniük, akik a gyermekotthonokban felismerik a gyermekkereskedelem áldozatait és tudják, hogy ilyen esetben mi a teendőjük. 3. A magyar kormánynak gondoskodnia kell minden olyan biztosítékról, amelyek lehetővé teszik, hogy a gyermekek jogaikat (többek között a menedékjogi kérelem benyújtásának lehetőségét) a határon, illetve a Magyarország területére való belépésük után gyakorolni tudják. A menedékjogot nem kérő (vagy menedékjogi kérelem beadására vonatkozó szándékuk kifejezésére lehetőséget még nem kapó) kísérő nélküli kiskorú külföldiek esetében alkalmazott gyakorlat körül nem látszik a gyermekeket megillető jogi garanciák megléte. A kiskorúaknak a határoknál való visszatelepítésére több neves nemzetközi kormányzati és nem kormányzati szervezet jelentésében is szerepel példa35.
35
Lásd a 34. lábjegyzetet.
27
HÁTTÉRTANULMÁNY a Magyarországon menedékjogot nem kérő külföldi, kísérő nélküli kiskorúakról
JOINT ACTION TO PROTECT CHILDREN FROM EXPLOITATION IN EUROPE
V. Ajánlások 4. A hatóságoknak a menedékjogot nem kérő kísérő nélküli kiskorúak számára, a gyermekotthonban való elhelyezésük után 24 órán belül gyámot kellene kijelölniük, akinek feladata és felelőssége lenne, hogy a gondnoksága alá helyezett gyermekek mindenek felett álló érdekeit képviselje. A jelenlegi gyakorlat szerint a gyermekotthonokban elhelyezett menedékjogot nem kérő kísérő nélküli külföldi kiskorúak védelmére az ideiglenes elhelyezés időtartama alatt nem jelölnek ki olyan eseti gondnokot, aki a gyermeket az eljárásokban képviselné és mindenek felett álló érdekeit védelmezné. Noha nemzetközi egyezmények írják elő, hogy a nemzeti hatóságoknak a lehető leghamarabb eseti gondnokot kell kijelölniük, a rendelkezések nem teremtenek támogató jogi környezetet. 5. Az a személy, akit egy adott ügy felügyeletével bíztak meg, közigazgatási jogi felelősséggel kellene, hogy tartozzon súlyos mulasztás esetén, és büntetőjogi felelősség kellene, hogy terhelje, amennyiben a felelősségére bízott kísérő nélküli kiskorú gyermeket baj éri. A menedékjogot nem kérő kísérő nélküli külföldi kiskorú személyekkel kapcsolatos ügyekben jelenleg nincsenek kijelölt felelősök. Ezt a felelősséget már a gondozó kijelölésekor biztosítani kell (lehetőleg 24 órán belül), és az ügy lezárásáig fenn kellene tartani (más intézményben való elhelyezés, hazatelepítés, a budapesti V. kerületi gyermekgondozó hivatal hivatalos értesítése az eltűnésről). 6. Az életkor meghatározására irányuló vizsgálatok elvégzésével megbízott hatóságoknak figyelembe kell venniük a Magyarországon e célra alkalmazott eljárások pontatlanságát, és minden olyan esetben alkalmazniuk kell az in dubio mitius (kedvezőbb eshetőség feltételezése) elvét, amikor kétség merül fel azzal kapcsolatban, hogy egy adott személy fiatalabb, vagy idősebb-e tizennyolc évesnél. Ezt a megközelítést kellene alkalmazni egészen addig, amíg tudományosan validált eszközök nem állnak rendelkezésre és vannak használatban az ilyen vizsgálatok elvégzésére. Ezenkívül az életkor meghatározására irányuló vizsgálat súlyos traumát okozhat a vizsgálat alá vetett gyermek számára. Tanácsos ezért, hogy egy szociális gondozó vagy pszichológus mindvégig jelen legyen a vizsgálat folyamán, hogy csökkenteni lehessen a kísérő nélküli külföldi kiskorúaknál a vizsgálatok során jelentkező kockázatok előfordulását. Mivel a vizsgálatok számát a lehető legkisebb mértékre kell csökkenteni, ugyancsak ajánlatos, hogy az életkor meghatározására irányuló vizsgálatot egy teljes orvosi vizsgálattal együtt végezzék el a kiskorúakon, amelynek célja, hogy minden, azonnali kórházi ellátást igénylő súlyos betegséget feltárjanak.
28
