Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Oleh: A.A. Oka Mahendera, S.H

Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Oleh: A.A. Oka Mahendera, S.H.

Disharmonisasi antara Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2009 tentang Badan Hukum Pendidikan dengan Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengenai antara lain pengertian keuangan negara1 membuat penyusunan Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Badan Hukum Pendidikan Pemerintah berjalan alot. Bahkan pembahasan dalam rapat panitia antar kementerian sampai “ber-darah-darah”. Masingmasing wakil kementerian berpegang teguh pada undang-undang yang menjadi dasar hukum pelaksanaan fungsi dan tugas pokoknya. Berbagai jurus mematikan dikeluarkan untuk meruntuhkan argumentasi wakil kementerian lainnya. Ada wakil kementerian berpendapat bahwa kekayaan BHPP termasuk dalam pengertian kekayaan negara menurut Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003. Sehingga pengelolaan keuangannya tunduk pada peraturan perundang-undangan dibidang keuangan. Sebaliknya ada wakil kementerian yang berpendapat kekayaan BHPP tidak termasuk pengertian tersebut, karena BHPP bukan perusahaan negara/perusahaan daerah sehingga pengelolaan keuangannya dilakukan tersendiri2. Hal serupa juga terjadi dalam penyusunan Rancangan Undang-Undang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (RUU BPJS). Biang keladinya ialah disharmonisasi antara Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1992 tentang Usaha Perasuransian dan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1992 tentang Jaminan Sosial Tenaga Kerja. Disharmonisasi tersebut menyangkut bentuk BPJS. Menurut Undang-Undang SJSN bentuk badan hukum BPJS ditentukan badan hukum nirlaba, pengelola dana amanat yang dibentuk dengan undangundang sedangkan Undang-Undang Usaha Perasuransian dan Undang-Undang Jaminan Sosial Tenaga Kerja menentukan BPJS berbentuk BUMN. Akibatnya sampai berakhirnya tenggat waktu yang ditentukan dalam Pasal 52 ayat (2) UU SJSN yaitu tanggal 19 Oktober 2009, Undang-Undang BPJS gagal dibentuk. Mengapa terjadi disharmoni antar peraturan perundang-undangan. Ada 6 (enam) faktor yang menyebabkan disharmoni sebagai berikut: a. Pembentukan dilakukan oleh lembaga yang berbeda dan sering dalam kurun waktu yang berbeda; b. Pejabat yang berwenang untuk membentuk peraturan perundang-undangan bergantiganti baik karena dibatasi oleh masa jabatan, alih tugas atau penggantian; c. Pendekatan sektoral dalam pembentukan peraturan perundang-undangan lebih kuat dibanding pendekatan sistem;

1

Pasal 2 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 antara lain menentukan: "keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi…. kekayaan negara/kekayaan daerah…. yang dipisahkan pada perusahaan negara/ perusahaan daerah" 2 Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 9 tahun 2009, menentukan: "BHPP adalah Badan Hukum Pendidikan yang didirikan oleh pemerintah".

Page 1

www.djpp.depkumham.go.id

d. Lemahnya koordinasi dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang melibatkan berbagai instansi dan disiplin hukum; e. Akses masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembentukan peraturan perundangundangan masih terbatas; f. Belum mantapnya cara dan metode yang pasti, baku dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan. Disharmoni peraturan perundang-undangan mengakibatkan : a. Terjadinya perbedaan penafsiran dalam pelaksanaannya; b. Timbulnya ketidakpastian hukum; c. Peraturan perundang-undangan tidak terlaksana secara efektif dan efisien; d. Disfungsi hukum, artinya hukum tidak dapat berfungsi memberikan pedoman berperilaku kepada masyarakat, pengendalian sosial, penyelesaian sengketa dan sebagai sarana perubahan sosial secara tertib dan teratur.

Bagaimana mengatasi disharmoni peraturan perundang-undangan? Dalam hal terjadi disharmoni peraturan perundang-undangan ada 3 (tiga) cara mengatasi sebagai berikut: a. Mengubah/ mencabut pasal tertentu yang mengalami disharmoni atau seluruh pasal peraturan perundang-undangan yang bersangkutan, oleh lembaga/instansi yang berwenang membentuknya. b. Mengajukan permohonan uji materil kepada lembaga yudikatif sebagai berikut; 1). Untuk pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar kepada Mahkamah Konsitusi; 2). Untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang kepada Mahkamah Agung. c. Menerapkan asas hukum/doktrin hukum sebagai berikut: 1). Lex superior derogat legi inferiori. Peraturan perundang-undangan bertingkat lebih tinggi mengesampingkan peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah, kecuali apabila substansi peraturan perundang-undangan lebih tinggi mengatur hal-hal yang oleh undang-undang ditetapkan menjadi wewenang peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah3. 2). Lex specialis derogat legi generalis Asas ini mengandung makna, bahwa aturan hukum yang khusus akan menggesampingkan aturan hukum yang umum.

3

Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia, Yogyakarta, 2004, hal.56. Periksa juga penjelasan Pasal 7 ayat (5) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan sebagai berikut; "dalam ketentuan ini yang dimaksut dengan " hierarki" adalah penjenjangan setiap jenis peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada asas bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi".

Page 2


Ada beberapa prinsip yang harus diperhatikan dalam asas Lex specialis derogat legi generalis4: (a) Ketentuan-ketentuan yang didapati dalam aturan hukum umum tetap berlaku, kecuali yang diatur khusus dalam aturan hukum khusus tersebut. (b) Ketentuan-ketentuan lex specialis harus sederajat dengan ketentuan-ketentuan lex generalis (undang-undang dengan undang-undang). (c) Ketentuan-ketentuan lex specialis harus berada dalam lingkungan hukum (rezim) yang sama dengan lex generalis. Kitab Undang-Undang Hukum Dagang dan Kitab UndangUndang Hukum Perdata sama-sama termasuk lingkungan hukum keperdataan. 3). Asas lex posterior derogat legi priori. Aturan hukum yang lebih baru mengesampingkan atau meniadakan aturan hukum yang lama. Asas lex posterior derogat legi priori mewajibkan menggunakan hukum yang baru. Asas ini pun memuat prinsip-prinsip5: (1) Aturan hukum yang baru harus sederajat atau lebih tinggi dari aturan hukum yang lama; (2) Aturan hukum baru dan lama mengatur aspek yang sama. Asas ini antara lain bermaksud mencegah dualisme yang dapat menimbulkan ketidak pastian hukum. Dengan adanya Asas Lex posterior derogat legi priori, ketentuan yang mengatur pencabutan suatu peraturan perundang-undangan sebenarnya tidak begitu penting. Secara hukum, ketentuan lama yang serupa tidak akan berlaku lagi pada saat aturan hukum baru mulai berlaku.6

Dapatkah disharmoni peraturan perundang-undangan dicegah? Pencegahan disharmoni peraturan perundang-undangan antara lain dapat dilakukan melalui harmonisasi penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan. Untuk penyusunan rancangan undang-undang harmonisasi dilakukan pada tahap: a. Penyusunan program legislasi nasional dilingkungan pemerintah. Pengharmonisasian dilakukan oleh Menteri Hukum dan HAM dengan Menteri lain atau pimpinan lembaga pemerintah non kementerian penyusun rencana pembentukan rancangan undang-undang dan pimpinan instansi pemerintah terkait lainnya.7 Pengharmonisasian dimaksud diarahkan pada perwujudan keselarasan, konsepsi tersebut dengan falsafah negara, tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, undang-undang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya dan kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dalam rancangan undang-undang tersebut.8 4

Ibid, hal 58. Ibid hal 59. 6 Ibid hal 59. 7 Peraturan Presiden RI Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Prolegnas, Pasal 14. 8 Ibid, Pasal 15. 5

Page 3


Pengharmonisasian konsepsi rancangan undang-undang dilaksanakan dalam forum konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM RI.9 Selanjutnya Menteri Hukum dan HAM mengkoordinasikan prolegnas yang diajukan oleh pemerintah dengan Badan Legislasi DPR RI dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi prolegnas.10 b. Penyusunan prolegnas antara DPR dengan pemerintah. Koordinasi dilaksanakan oleh Badan Legislasi DPR RI.11 c. Persiapan penyusunan rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden. Pengharmonisasian dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM.12 Pengharmonisasian dilakukan sebagai berikut: 1). Untuk penyusunan rancangan undang-undang berdasarkan prolegnas, keikut sertaan wakil Kementerian Hukum dan HAM dalam setiap panitia antar kementerian, dimaksudkan untuk melakukan pengharmonisasian rancangan undang-undang dan teknik rancangan peraturan perundang-undangan.13 Panitia antar Kementerian menitik beratkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsip mengenai obyek yang akan diatur, jangkauan dan arah pengaturan.14 Dalam praktek pembahasan dilakukan secara rinci termasuk soal-soal teknis penyusunan dan teknis redaksional perumusan. 2). Untuk penyusunan rancangan undang-undang diluar prolegnas pemrakarsa diwajibkan mengkonsultasikan rancangan undang-undang dimaksud dengan Menteri Hukum dan HAM dalam rangka pengharmonisasian.15 Untuk kelancaran pengharmonisasian Menteri Hukum dan HAM mengkoordinasikan pembahasan konsepsi rancangan undang-undang tersebut dengan pemerintahan dan lembaga terkait lainnya.16 d. Pengharmonisasian konsepsi rancangan undang-undang usul inisiatif DPR RI : Pengharmonisasian konsepsi rancangan undang-undang dilakukan oleh Badan Legislasi DPR RI.17 Pengharmonisasian rancangan undang-undang meliputi aspek teknis, substansi, dan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan.18

9

Ibid, Pasal 16 ayat (1). Ibid, Pasal 19. 11 Ibid Pasal 20. 12 Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Pasal 18 ayat (2). 13 Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancanagn Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden, Pasal 8. 14 Ibid, Pasal 10 Ayat (1). 15 Ibid, Pasal 21. 16 Ibid, Pasal 22 Ayat (1). 17 Peraturan DPR RI Nomor. 01/DPR RI/I/2009-2010, tentang Tata Tertib, Pasal 116 Ayat (1). 18 Ibid, Pasal 115. 10

Page 4


Aspek apa saja yang di harmonisasikan? Pengharmonisasian rancangan undang-undang mencakup 2 (dua) aspek sebagai berikut: 1. Pengharmonisasian materi muatan rancangan undang-undang dengan: a. Pancasila; b. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945/harmonisasi vertikal; c. Undang-undang /harmonisasi horizontal; d. Asas-asas peraturan perundang-undangan. 1). Asas pembentukan. 2). Asas materi muatan. 3). Asas-asas lain yang sesuai dengan bidang hukum rancangan undang-undang yang bersangkutan. 2. Pengharmonisasian rancangan undang-undang dengan teknik penyusunan peraturan perundang-undangan yang meliputi :19 1). Kerangka peraturan perundang-undangan; 2). Hal-hal khusus; 3). Ragam bahasa; 4). Bentuk rancangan peraturan perundang-undang. 7 (tujuh) kemampuan dasar untuk pengharmonisasian untuk keberhasilan harmonisasi sebagai berikut: 1. Memahami secara jernih keterkaitan rancangan undang-undang yang disusun dengan sistem hukum nasional. 2. Komunikasi yang efektif dengan pemrakarsa dan pemangku kepentingan ketika mempersiapkan konsepsi materi muatan rancangan undang-undang, dalam rangka menemukan fakta-fakta yang relevan yang menjadi latar belakang, tujuan yang ingin dicapai dan problema-problema pontensial yang mungkin timbul. 3. Bernegosiasi dengan pihak-pihak yang terkait, termasuk membuka askes terhadap aspirasi masyarakat. 4. Memahami bahwa peraturan perundang-undangan akan dilaksankan oleh polisi, jaksa, hakim, pengacara, notaris, pengusaha dan masyarakan pada umumya. 5. Menguasai pengetahuan tentang prinsip-prinsip hukum yang relevan dengan rancangan undang-undang. 6. Menggunakan bahasa Indonesia yang sesuai dengan kaidah bahasa Indonesia yang baik dan benar. 7. Menguasai teknik penyusunan peraturan perundang-undangan.

Bagaimana pengharmonisasian dilakukan? Pengharmonisasian dilakukan dengan cara sebagai berikut: 1. Pastikan bahwa rancangan undang-undang mencantumkan nilai-nilai filosofis Pancasila dan pasal-pasal rancangan undang-undang yang bersangkutan tidak bertentangan dengan nilai-nilai tersebut. 19

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004, Opcit, Lampiran.

Page 5


2. Pastikan bahwa pasal-pasal Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang memerintahkan pembentukannya telah dicantumkan dengan benar dan pastikan pula bahwa rancangan undang-undang telah selaras dengan prinsip-prinsip penyelenggaraan negara menurut Undang-Undang Dasar. 3. Gunakan istilah hukum atau pengertian hukum secara konsisten. 4. Teliti dengan seksama apakah materi muatan rancangan undang-undang telah serasi/selaras dengan undang-undang lain terkait. 5. Pastikan bahwa asas-asas peraturan perundang-undangan baik asas pembentukan, asas materi muatan, maupun asas lain yang berkaitan dengan bidang hukum yang diatur dalam rancangan undang-undang, telah terakomodasikan dengan baik dalam rancangan undang-undang. 6. Pastikan bahwa pedoman teknik penyusunan peraturan perundang-undangan telah dipatuhi secara konsisten. 7. Pastikan bahwa bahasa yang digunakan dalam merumuskan norma dalam rancangan undang-undang telah sesuai dengan kaidah bahasa Indonesia yang baik dan benar serta mengunakan pilihan kata yang tepat, jelas dan pasti. Pengharmonisasian rancangan undang-undang yang dilaksanakan secara cermat dan profesional akan menghasilakan rancangan undang-undang yang memenuhi syarat sebagai rancangan undang-undang yang baik. Ada 8 (delapan) kriteria hukum yang baik menurut Lon Fuller sebagai berikut:20 1. Hukum harus dituruti semua orang, termasuk oleh penguasa negara; 2. Hukum harus dipublikasikan; 3. Hukum harus berlaku ke depan, bukan berlaku surut; 4. Kaidah hukum harus ditulis secara jelas, sehingga dapat diketahui dan diterapkan secara benar; 5. Hukum harus menghindari diri dari kontradiksi-kontradiksi; 6. Hukum jangan mewajibkan sesuatu yang tidak mungkin dipenuhi; 7. Hukum harus bersifat konstan sehingga ada kepastian hukum. Tetapi hukum harus juga diubah jika situasi politik dan sosial telah berubah; 8. Tindakan para aparat pemerintah dan penegak hukum haruslah konsisten dengan hukum yang berlaku. Peraturan perundang-undangan yang baik merupakan pondasi Negara Hukum yang akan menjamin hak-hak warga negra, membatasi kekuasaan penguasa, menjamin kepastian dan keadilan hukum untuk mewujudkan kesejahteraan sosial bagi seluruh rakyat. Akhirnya marilah kita renungkan adagium berikut: Cessante Ratione Legis, Cessat Et Ipsa Les: (bila dasar dari hukum itu berhenti, maka hukumnya sendiri pun berhenti).

Jakarta, 29 Maret 2010 A.A. Oka Mahendra 20

Munir Fuady, Teori Negara Hukum Moderen (Rechstaat), Bandung, 2009, Halaman 9.

Page 6


Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Oleh: A.A. Oka Mahendera, S.H

Recommend Documents