Handreiking Tijdige Besluitvorming

Regelingen en voorzieningen

CODE 6.7.1.26

Handreiking Tijdige Besluitvorming bronnen  Mr. E. Rutten, adviseur Stimulansz

Op allerlei plekken in de wet zijn afhandelingtermijnen opgenomen. Het gaat dan vooral om termijnen waarbinnen op een aanvraag moet zijn beschikt of op andere wijze een besluit moet zijn genomen. In wezen betreft het hier termijnen van orde. Het bestuursorgaan is met andere woorden niet gehouden de gestelde termijnen na te leven. Echter daar waar het gaat om afhandelingtermijnen bij een aanvraag heeft de aanvrager sinds oktober 2009 de mogelijkheid om het bestuursorgaan in gebreke te stellen indien het niet binnen de gestelde termijn beslist. Is ook na de ingebrekestellingtermijn (standaard 2 weken) nog geen besluit genomen dan is het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd en kan de aanvrager daarnaast direct beroep bij de rechter instellen om alsnog een beslissing op zijn aanvraag af te dwingen. Het karakter van afhandelingtermijnen is daardoor gewijzigd. Ook op andere vlakken zien we dat de wetgever steeds meer gevolgen aan het verbinden is aan het overschrijden van in de wet opgenomen termijnen. Zo gaat - sinds de inwerkingtreding van de 4de tranche van de Awb (1 juli 2009)- bij termijnoverschrijding van een betalingstermijn van rechtswege de wettelijke rente lopen. Het karakter van verschillende afhandelingtermijnen is met deze nieuwe regelingen gewijzigd. Dat laatste maakt met name twee vragen actueel: a. Hoe zitten de termijnen in elkaar? Welke termijnen gelden in welke situaties. Wanneer start een termijn (datum ontvangst aanvraag/datum verzending aanvraag) en wanneer eindigt deze (dag van verzending of dag van ontvangst). Hoe kan een termijn eventueel worden opgeschort of verlengd en wanneer start en eindigt deze opschorting of verlenging dan. b. Welke gevolgen heeft de termijnoverschrijding? Welke gevolgen zijn algemeen aan termijnoverschrijding verbonden en welke gevolgen kleven er specifiek aan bepaalde vormen van beschikkingen. Deze handreiking doet een poging de verschillende vragen rond termijnen en termijnoverschrijding zo volledig mogelijk te beantwoorden. De handreiking is bedoeld als eenvoudig naslagwerk om de betrokkene geconfronteerd met een van de bovenstaande vragen, snel tot een antwoord te brengen. Ik wens u dan ook veel gebruikersplezier.

Handreiking Tijdige besluitvorming Een inleiding in de gevolgen van termijnoverschrijding

Juni 2010

Inhoudsopgave 1

Inleiding

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Termijnen Tijdigheid van een besluit De beschikking op aanvraag De beschikking op bezwaar De boetebeschikking Schematische weergave

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1

Gevolgen van termijnoverschrijding Inleiding gevolgen Algemene gevolgen van termijnoverschrijding De dwangsomregeling Direct beroep bij niet tijdig beslissen Bijzondere gevolgen van termijnoverschrijding Specifieke gevolgen bij een besluit met betrekking tot een financiële aanspraak: Wettelijke rente 3.3.2 Specifieke gevolgen bij een besluit tot terugvordering 3.3.2.1 Verjaring 3.3.2.2 Bruto/netto terugvordering 3.3.2.3 Zesmaandenjurisprudentie 3.3.3 Specifieke gevolgen bij een boetebeschikking: Verval van recht 3.3.4 Specifieke gevolgen bij een besluit tot buiten behandeling stellen ex. artikel 4:5 Awb: Verval van recht 3.3.5 Specifieke gevolgen bij een beschikking op bezwaar: Schadevergoeding vanwege schending redelijke termijn ex. artikel 6 EVRM BIJLAGE 1 Termijnen van orde bij wettelijke voorschriften

Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

4 5 5 5 12 15 16 17 17 17 17 22 25 25 30 30 34 35 36 38 39

43

3

1

Inleiding

Op allerlei plekken in de wet zijn afhandelingtermijnen opgenomen. Het gaat dan vooral om termijnen waarbinnen op een aanvraag moet zijn beschikt of op andere wijze een besluit moet zijn genomen. In wezen betreft het hier termijnen van orde. Het bestuursorgaan is met andere woorden niet gehouden de gestelde termijnen na te leven. Echter daar waar het gaat om afhandelingtermijnen bij een aanvraag heeft de aanvrager sinds oktober 2009 de mogelijkheid om het bestuursorgaan in gebreke te stellen indien het niet binnen de gestelde termijn beslist. Is ook na de ingebrekestellingtermijn (standaard 2 weken) nog geen besluit genomen dan is het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd en kan de aanvrager daarnaast direct beroep bij de rechter instellen om alsnog een beslissing op zijn aanvraag af te dwingen. Het karakter van afhandelingtermijnen is daardoor gewijzigd. Ook op andere vlakken zien we dat de wetgever steeds meer gevolgen aan het verbinden is aan het overschrijden van in de wet opgenomen termijnen. Zo gaat - sinds de inwerkingtreding van de 4de tranche van de Awb (1 juli 2009)- bij termijnoverschrijding van een betalingstermijn van rechtswege de wettelijke rente lopen. Het karakter van verschillende afhandelingtermijnen is met deze nieuwe regelingen gewijzigd. Dat laatste maakt met name twee vragen actueel: a. Hoe zitten de termijnen in elkaar? Welke termijnen gelden in welke situaties. Wanneer start een termijn (datum ontvangst aanvraag/datum verzending aanvraag) en wanneer eindigt deze (dag van verzending of dag van ontvangst). Hoe kan een termijn eventueel worden opgeschort of verlengd en wanneer start en eindigt deze opschorting of verlenging dan. b. Welke gevolgen heeft de termijnoverschrijding? Welke gevolgen zijn algemeen aan termijnoverschrijding verbonden en welke gevolgen kleven er specifiek aan bepaalde vormen van beschikkingen. Deze handreiking doet een poging de verschillende vragen rond termijnen en termijnoverschrijding zo volledig mogelijk te beantwoorden. De handreiking is bedoeld als eenvoudig naslagwerk om de betrokkene geconfronteerd met een van de bovenstaande vragen, snel tot een antwoord te brengen. Ik wens u dan ook veel gebruiker plezier.


4

2

Termijnen

2.1

Tijdigheid van een besluit

De tijdigheid van een besluit wordt bepaald door de voor dit besluit geldende beslistermijn. Van een tijdig besluit is immers slechts sprake indien het besluit binnen de ervoor geldende termijn is genomen. Voor de tijdigheid van een besluit zijn daarbij een drietal onderdelen van belang: a. de duur van de termijn; b. de ingangsdatum en einddatum; en c. de eventuele tussentijdse opschorting. Daarnaast heeft het bestuursorgaan vaak, zij het onder voorwaarden, de bevoegdheid om zichzelf een langere termijn te gunnen. Ook dit aspect krijgt daarom aandacht. Niet voor alle besluiten gelden dezelfde termijnen. In beginsel zijn een drietal vormen van besluiten te onderscheiden. Het gaat dan om: a. de beschikking op aanvraag; b. de beschikking op bezwaar; en c. de boetebeschikking. In dit hoofdstuk zullen deze drie vormen van beschikkingen apart van elkaar worden besproken. Opgemerkt zij wel dat de hier aan de orde zijnde bespreking enkel ziet op de zogenaamde termijnen van orde. Het gaat dus om termijnen die geen verplichtend karakter hebben. Het niet tijdig nemen van een besluit kan ook verjaring (terugvordering) of verval van recht (boete) tot gevolg hebben. Dit aspect komt eerst in hoofdstuk 2 (§ 2.2.2.1 en § 2.2.3) ter sprake.

2.2

De beschikking op aanvraag

De termijn Met betrekking tot de beschikking op aanvraag zijn algemene regels over de beslistermijn opgenomen in afdeling 4.1.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze afdeling is aanvullend rechterlijk van aard. Dit houdt in dat deze bepalingen enkel gelden, indien bij wettelijk voorschrift (denk aan: bijzondere wet, AMvB of gemeentelijke verordening) geen andere regeling is getroffen. Voorbeelden van wettelijke regelingen waarin een eigen termijn wordt gehanteerd zijn opgenomen in Bijlage 1.1 Enkel dus daar waar bij wettelijk voorschrift niets over de termijn is geregeld, geldt artikel 4:13 Awb. Artikel 4:13 Awb 1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. 2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling2 als bedoeld in artikel 4:14, derde lid (mededeling verlenging afhandelingtermijn, red.), heeft gedaan.

1

Ook de lokale verordening kan – voor zover de wet die de verordenende bevoegdheid creëert geen termijnstelling kent – een afhandelingtermijn instellen. Een voorbeeld hiervan is onder meer terug te vinden in artikel 9 van de Modelverordening Persoonsgebonden Budget Begeleid werken Wet sociale werkvoorziening. Dit artikel regelt de termijn waarbinnen op een aanvraag voor een PGB in het kader van een begeleidwerken plaats wordt beslist. 2 Na inwerkingtreding van de Wet dwangsom bij niet tijdig-beslissen wordt het woord kennisgeving vervangen door mededeling. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

5

Op basis van dit artikel dient een beschikking te worden gegeven binnen een redelijke termijn. Wat een redelijke termijn is, is afhankelijk van de soort beschikking. Het tweede lid van artikel 4:13 Awb geeft aan dat, tenzij de aanvrager in kennis is gesteld van het feit dat de aanvraag meer tijd kost, een afhandelingtermijn maximaal 8 weken mag bedragen. In de jurisprudentie wordt daarom een redelijke termijn in het merendeel van de gevallen – en zeker binnen de sociale zekerheid – gelijk gesteld met deze 8 weken.3 De ingangsdatum en einddatum Artikel 4:13 Awb koppelt de ingangsdatum van de termijn aan de datum van ontvangst van de aanvraag. Bepalend is daarom in welke gevallen datgene wat ontvangen is als een aanvraag bestempeld kan worden. Binnen dit kader zijn de artikelen 4:1 en 4:2, eerste lid Awb bepalend. Artikel 4:1 Awb stelt dat in beginsel sprake moet zijn van een schriftelijke aanvraag. Artikel 4:1 Awb Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen. Mondeling ontvangen aanvragen zijn geen aanvragen in de zin van de Awb (tenzij bij wettelijk voorschrift ander is bepaald). Bij een mondelinge aanvraag gaat in de regel dan ook geen afhandelingtermijn lopen. Daarnaast geeft dit artikel ook aan dat eerst van een daadwerkelijk ingediende aanvraag sprake is indien deze wordt ontvangen door het bestuursorgaan dat bevoegd is om op de aanvraag te beslissen. Een aanvraag die bij een onbevoegd bestuursorgaan terecht komt, geldt met andere woorden nog niet als ingediend. De afhandelingtermijn gaat na ontvangst door het onbevoegde bestuursorgaan dan ook nog niet lopen. Daarvan is eerst sprake zodra dit bestuursorgaan conform artikel 2:3 Awb de aanvraag doorstuurt naar het wel bevoegde bestuursorgaan en de aanvraag aldus door het wel bevoegde bestuursorgaan wordt ontvangen.4 Artikel 4:2, eerste lid Awb gaat daarnaast in op de verdere vereisten waaraan een aanvraag ten minste moet voldoen. Artikel 4:2, eerste lid Awb De aanvraag wordt ondertekend en bevat tenminste: a. de naam en het adres van de aanvrager; b. de dagtekening; c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. Dit artikel stelt slechts zeer beperkt voorwaarden. Het houdt in dat reeds een gedagtekend en ondertekend briefje met naam en adres en bijvoorbeeld de mededeling “ik verzoek u aan mij een vervoerskostenvoorziening te verstrekken”, voldoende is om van een aanvraag te spreken. Vanaf datum ontvangst gaat dan de afhandelingtermijn lopen. Op basis van artikel 4:2, tweede lid en 4:4 Awb kan het bestuursorgaan de aanvrager wel verzoeken om zijn aanvraag van de nodige extra gegevens te voorzien, respectievelijk gebruik te maken van een vastgesteld aanvraagformulier.5 Negeert de aanvrager echter deze verzoeken, maar doet hij verder wel een aanvraag die aan de vereisten van 4:1 en 4:2, eerste lid Awb voldoet, dan is desalniettemin sprake van een aanvraag per datum ontvangst en start dus ook per die datum de afhandelingtermijn. Het college kan dan hooguit via 4:5 Awb betrokkene alsnog verzoeken zijn aanvraag met de gevraagde stukken en/of het aanvraagformulier aan te vullen.

3

Zie bijvoorbeeld: College van Beroep voor het bedrijfsleven 28 juni 2006, AWB 05/423, LJN: AY4277, Voorzitter Raad van State 18 september 2006, 200605109/1, LJN: AY8892 en Raad van State 21 juli 2004, 200305830/1, LJN: AQ3645. 4 De WWB verklaart in het merendeel van de gevallen het CWI bevoegd om de aanvraag in ontvangst te nemen (zie artikel 41 WWB). De aanvraag geldt daarom in de bij wet genoemde situaties als ingediend zodra deze door het CWI is ontvangen. 5 Voor de WWB geldt dat het college voor de door het college zelf in te nemen aanvragen een eigen formulier kan vaststellen. Voor de aanvragen die door het CWI worden ingenomen, geldt een bij wettelijk voorschrift vastgesteld formulier, zie artikel 28, tweede lid Wet Suwi jo. artikel 2.2 – 2.6 Regeling Suwi en dan meer specifiek de bij deze regeling opgenomen Bijlage 1. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

6

Buiten behandeling stellen op basis van het feit dat het aanvraagformulier ontbreekt, is daarbij alleen mogelijk indien dit essentiële gegevens voor de aanvraag bevat of wanneer het op andere wijze indienen van de aanvraag voor het bestuursorgaan tot administratieve problemen aanleiding geeft. Tenslotte moet worden opgemerkt dat de WWB in deze situatie een onderscheid maakt tussen een meldingsdatum en een aanvraagdatum. De meldingsdatum is de datum waarop ex. artikel 44, tweede lid WWB betrokkene zijn naam, adres en woonplaats heeft laten registreren en hij in staat is gesteld een aanvraag in te dienen (lees: het aanvraagformulier heeft meegekregen in combinatie met een afspraak om het formulier ingevuld weer in te leveren). Van een daadwerkelijke aanvraagdatum is eerst sprake zodra betrokkene de aanvraag heeft ingediend (lees: het aanvraagformulier heeft afgegeven, zie artikel 44, derde lid WWB). Vanaf deze laatste datum gaat dan ook de afhandelingtermijn lopen. Voor de einddatum van de termijn moet gekeken worden naar de Algemene termijnenwet. In beginsel geldt dat de termijn eindigt 8 weken na ontvangst van de aanvraag. De Algemene termijnenwet bepaalt echter dat indien de termijn eindigt op een zaterdag of zondag, dan wel een algemene feestdag, de termijn wordt verlengd tot de eerste dag die geen zaterdag of zondag, dan wel een algemene feestdag is. Algemene feestdagen in het kader van de Algemene termijnenwet zijn: • goede vrijdag; • paasmaandag; • Koninginnedag; • 5 mei; • hemelvaartsdag; • pinkstermaandag; • eerste en tweede kerstdag; en • nieuwjaarsdag. Een voorbeeld moge de werking van de Algemene termijnenwet verhelderen: Betrokkene dient op vrijdag 14 november 2008 een aanvraag bijzondere bijstand in bij de gemeente. Deze aanvraag wordt op dezelfde dag door de gemeente ontvangen (hij heeft het desbetreffende aanvraagformulier bij de balie afgegeven). Voor de aanvraag staat een afhandelingtermijn van 8 weken. De termijn eindigt daarom in beginsel op donderdag 25 december 2008 (dit is de laatste dag waarop tijdig kan worden besloten). Dit is echter eerste kerstdag. Dus wordt de afhandelingtermijn verlengd tot maandag 29 december, nu dit de eerste dag is die geen zaterdag, zondag of algemene feestdag is. Is het besluit op 29 december verzonden dan is alsnog sprake van tijdige besluitvorming. Let op Op basis van artikel 4, onder a Algemene termijnenwet is de wet niet van toepassing op termijnen omschreven in uren, in meer dan 90 dagen, in meer dan twaalf weken, in meer dan drie maanden, of in een of meer jaren. De wettelijke verjaringstermijnen (uitgedrukt in jaren) kunnen dus ook op een zaterdag, zondag of feestdag eindigen. En datzelfde geldt voor een aanvraag in het kader van het Bbz 2004, nu daaraan specifiek een termijn van 13 weken is verbonden (artikel 35 Bbz 2004). Een besluit is tijdig indien het binnen de bovengenoemde termijn is gegeven. Een besluit is afgeven per datum verzending. Niet de (waarschijnlijke datum van) ontvangst is daarbij bepalend (dan wordt gesproken over op voorgeschreven wijze bekend gemaakt), maar het moment dat het bestuursorgaan het besluit heeft verzonden. Wil dus sprake zijn van een tijdig genomen besluit dan dient het binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag te zijn verzonden.


7

Tussentijdse opschorting De afhandelingtermijn start bij ontvangst van de aanvraag. In wezen dient vervolgens binnen 8 weken op de aanvraag te worden beschikt. Het is echter mogelijk dat de afhandeling tussentijds wordt opgeschort. Een en ander vindt zijn regeling in artikel 4:15 Awb.6 Artikel 4:15 Awb 1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan: a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of b. de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is. 2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort: a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd, b. zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, of c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. 3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 4. Indien de opschorting eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, of het tweede lid, onderdelen b en c, zo spoedig mogelijk mededeling aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. Opschorting als gevolg van een hersteltermijn Dit artikel is danig gewijzigd door de invoering van de Wet dwangsom per 1 oktober 2009. Voor 1 oktober 2009 vond immers enkel het huidige artikel 4:15, eerste lid, onder a Awb zijn regeling in dit artikel. Het bood aldus de mogelijkheid om de afhandelingtermijn op te schorten, indien het bestuursorgaan, gebruik makend van de bevoegdheid op grond van artikel 4:5 Awb, de aanvrager had uitgenodigd zijn aanvraag aan te vullen met volgens het bestuursorgaan nog ontbrekende gegevens. Het ging met andere woorden om de situatie van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:5 Awb is van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag sprake indien: (a) onvoldoende gegevens of bescheiden zijn verstrekt; (b) deze gegevens wel nodig zijn om een goede beoordeling van de aanvraag mogelijk te maken; en (c) de aanvrager ook redelijkerwijs kan beschikken over deze gegevens. Voldoet de hersteltermijn niet aan deze voorwaarden (het betreft bijvoorbeeld informatie die het bestuursorgaan op basis van de Wet eenmalige gegevensuitvraag niet nogmaals van betrokkene mag vragen of het gaat om gegevens die niet noodzakelijk zijn om de aanvraag te beoordelen) dan is ook geen sprake van opschorting en loopt de afhandelingtermijn dus gewoon door. Start en einde opschorting als gevolg van een hersteltermijn De opschorting van de termijn gaat in de dag nadat het bestuursorgaan de uitnodiging heeft verzonden en eindigt de dag voordat het bestuursorgaan de gevraagde gegevens ontvangt of de termijn ongebruikt is verstreken. Informatie uit het buitenland Naast de hierboven genoemde mogelijkheid tot opschorting kent artikel 4:15 Awb sinds 1 oktober 2009 ook nog een aantal andere mogelijkheden. Ten eerste kan het bestuursorgaan de beslistermijn opschorten indien het in

6

In sommige gevallen vloeit de opschorting van de beslistermijn ook uit andere wettelijke bepalingen voort. Binnen dit kader

kan onder meer gewezen worden op artikel 31 Wet bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Op basis van dit artikel wordt de wettelijke beslistermijn opgeschort indien een bestuursorgaan zich gehouden voelt een zogenaamd bibob-advies te vragen ten einde de betrouwbaarheid van de aanvrager vast te stellen.


8

het kader van een zorgvuldige voorbereiding informatie moet inwinnen in het buitenland, maar die informatie niet tijdig beschikbaar is. Daarbij is wel vereist dat het de aanvrager(s) in kennis stelt van het gedane informatie verzoek. Bij beschikkingen op het gebied van de sociale zekerheid kan het bijvoorbeeld relevant zijn of de aanvrager een vrouw of kinderen heeft in het buitenland of dat hij daar onroerende zaken bezit. De praktijk leert dat dergelijke informatie vrijwel nooit binnen de wettelijke beslistermijn of de termijn van acht weken van artikel 4:13 Awb beschikbaar komt. Het uitstel mag niet onredelijk lang duren. Het is in eerste instantie aan het bestuursorgaan om dit te bewaken. Het eindoordeel daarover ligt echter bij de rechter. Indien de aanvrager van mening is dat verder uitstel niet meer redelijk is, kan hij het bestuursorgaan in gebreke stellen en zo nodig – na ongebruikt verstrijken van de ingebrekestellingtermijn – direct beroep instellen bij de rechter.7 Zodra het bestuursorgaan de gevraagde informatie heeft ontvangen (of het uitstel naar haar mening onredelijk lang duurt), deelt het dit zo spoedig mogelijk mee aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. Start en einde opschorting bij informatie vanuit het buitenland De opschorting start de dag nadat het bestuursorgaan betrokkene heeft meegedeeld dat informatie uit het buitenland noodzakelijk is voor afhandeling van de aanvraag. De dag van mededeling is de dag van verzending. Daarbij loopt de opschortingtermijn tot (en niet tot en met) de dag waarop de informatie wordt ontvangen, dan wel verder uitstel niet meer redelijk is. In artikel 4:15, tweede lid Awb zijn verder een drietal situaties opgenomen die eveneens opschorting van de beslistermijn tot gevolg hebben. Meer specifiek gaat het om: a) De situatie waarin de burger met uitstel akkoord is gegaan. Deze uitzondering spreekt voor zich: wie zelf met een periode van uitstel instemt, bijvoorbeeld opdat nader onderzoek kan worden gedaan, moet vervolgens niet een ingebrekestelling kunnen sturen binnen die periode. De instemming met uitstel moet schriftelijk zijn gegeven. Het volstaat dus niet dat het bestuursorgaan zonder tegenbericht er vanuit gaat dat betrokkene met het gemelde uitstel akkoord gaat dan wel telefonisch een akkoord van de aanvrager heeft verkregen. b) De situatie waarin het niet tijdig beslissen te wijten is aan de aanvrager zelf. Als het bestuursorgaan bijvoorbeeld niet tijdig kon beslissen doordat de aanvrager een dag voor afloop van de beslistermijn ineens nog allerlei nadere gegevens heeft opgestuurd, of doordat de aanvrager zelf bij herhaling om uitstel van een hoorzitting of om nader onderzoek heeft gevraagd, en het bestuursorgaan heeft zich hierin bereidwillig getoond, dan moet het vervolgens niet onmiddellijk na afloop van de beslistermijn met een ingebrekestelling overvallen kunnen worden. Deze uitzondering strekt er mede toe misbruik van de dwangsomregeling te voorkomen. Een aanvrager moet geen financieel voordeel kunnen ondervinden van het tegenwerken van een tijdige beslissing door hemzelf. Het zal in de praktijk moeilijk zijn om de aanvangen einddatum van deze opschortende situatie te bepalen. Het is daarom raadzaam om - zodra zich een van de hier bedoelde situaties voordoet (denk aan een nader onderzoek of uitstel van de hoorzitting op verzoek van betrokkene) - betrokkene mede te delen dat dit de beslistermijn opschort, om aldus onduidelijkheid hierover te voorkomen. Let op! Er wordt gesproken over toe te rekenen vertraging. Dit is ruimer dan te verwijten vertraging. Ook wanneer de aanvrager dus geen verwijt treft, maar hem de vertraging wel is toe te rekenen (denk aan verschoonbare termijnoverschrijding) kan de afhandelingtermijn worden opgeschort. c) De situatie waarin het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Doel van de dwangsom is het onder druk zetten van het bestuursorgaan teneinde verdere vertraging te voorkomen. Dit karakter van drukmiddel is inherent aan elke dwangsom. Het gaat hier dus niet om een genoegdoening, al zal het door de aanvrager wel mede zo gevoeld kunnen worden. Dit betekent ook dat een dwangsom geen zin

7

TK 2005–2006, 30 435, nr. 3, p.15-16.


9

heeft als daarmee het doel ervan met geen mogelijkheid bereikt kan worden doordat het bestuursorgaan zich in een overmachtsituatie bevindt.8 Dat van overmacht sprake is, zal overigens niet snel mogen worden aangenomen. Het zal moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en ook buiten zijn risicosfeer liggen. Met deze formulering is beoogd aan te sluiten bij de huidige jurisprudentie over omstandigheden waaronder termijnoverschrijdingen aanvaardbaar kunnen zijn. Van overmacht zal bijvoorbeeld wel sprake kunnen zijn wanneer het gemeentehuis is afgebrand of onder water gelopen, maar uit de jurisprudentie inzake termijnoverschrijdingen kan worden afgeleid dat ziekteverzuim, voorzienbare pieken in het werkaanbod en administratieve of organisatorische problemen binnen de invloedssfeer van het bestuursorgaan in het algemeen niet een beroep op overmacht zullen rechtvaardigen, ook niet als zij van structurele aard zijn, omdat zij immers in de regel voorzienbaar zijn, zodat maatregelen hadden kunnen worden getroffen, en omdat ze ook overigens in beginsel tot de risicosfeer van het bestuur gerekend zullen moeten worden.9 Dat een bestuursorgaan een rechterlijke beslissing in een andere zaak wilde afwachten,10 of zijn beslissing had uitgesteld op verzoek van de Europese Commissie11 is in de jurisprudentie evenmin aanvaard als rechtvaardiging voor een te late beslissing.12 In hoeverre het niet tijdig ter beschikking komen van informatie van een derde mag worden beschouwd als overmacht, zal van de omstandigheden afhangen. De rechter lijkt in elk geval geneigd dit tot de risicosfeer van het bestuursorgaan te rekenen indien het gaat om informatie van een ander bestuursorgaan.13 In het algemeen kan worden gesteld dat een wettelijke regeling die voor haar uitvoering in sterke mate afhankelijk is van informatie op de verstrekking waarvan de overheid geen of weinig invloed kan uitoefenen zelf daarvoor in de termijnstelling een adequate voorziening zou moeten treffen. 14 Start en einde van de opschortingen op basis van artikel 4:15, tweede lid Awb Voor de situatie van uitstel geldt dat de aanvrager akkoord zal gaan met een specifieke termijn. De startdatum van die termijn is afhankelijk van hetgeen waarmee de aanvrager schriftelijk akkoord gaat. De startdatum bij aan de aanvrager toe te rekenen vertraging is volledig afhankelijk van de omstandigheden en datzelfde geldt in beginsel voor de situatie van overmacht. Dit kan wel reden zijn voor juridisch gesteggel. Einddatum bij uitstel is wederom de datum waarmee de aanvrager akkoord is gegaan. Na afloop van deze einddatum loopt de eerder opgeschorte afhandelingtermijn dus weer verder. Dat zelfde geldt voor de situatie van overmacht en toe te rekenen vertraging. Daarbij geldt voor beiden dat het bestuursorgaan betrokkene(n) zo spoedig mogelijk meedeelt wanneer het van mening is dat de opschortende situatie is beëindigd. In dit schrijven dient dan tevens de termijn te zijn opgenomen binnen welke de gevraagde beschikking alsnog moet worden gegeven.

8

Vergelijk maar dan voor de omgekeerde situatie: Voorzitter ABRvS 25 februari 1999, JM 1999/66 Zie bijvoorbeeld Vz CBB 28 april 1995, JB 1995/136 en Rechtbank Roermond 9 februari 1996, JB 1996/102. 10 ABRvS 5 november 2003, JB 2004/11. 11 Vz CBB 30 januari 2004, JM 2004/87 en JB 2004/138. 12 Er zij hier wel op gewezen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een andere situatie echter zonder meer wel aannam dat aan de eis van een integrale beoordeling in onderlinge samenhang van ruim tweeduizend bezwaarschriften, onmogelijk binnen de wettelijke termijn kon worden voldaan. Zie CRvB 13-6-2005, 04/1061 NABW, LJN AT7364. 13 Zie bijvoorbeeld CBB 25 november 2003, LJN AO1044. 14 TK 2004–2005, 29 934, nr. 6, p. 13-14. 9


10

Verlenging Naast de mogelijkheid van opschorting heeft het bestuursorgaan indien het gaat om een afhandelingtermijn ex. artikel 4:13 Awb ook de mogelijkheid om de termijn te verlengen. Artikel 4:14 Awb: 1. Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het bestuursorgaan na het verstrijken van de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn niet langer bevoegd is. 3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, stelt het bestuursorgaan de aanvrager daarvan in kennis en noemt het daarbij een redelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. Let op de mogelijkheid tot verlenging bestaat enkel bij de in artikel 4:13 Awb genoemde termijn (4:14, derde lid Awb). De specifiek in de bijzondere wet opgenomen termijn kan in beginsel niet worden verlengd, tenzij het desbetreffende wettelijke voorschrift zelf in een verlengingsmogelijkheid voorziet (4:14, eerste lid Awb). De bepaling van 4:14, eerste lid Awb verplicht het bestuursorgaan enkel bij termijnoverschrijding de aanvrager op de hoogte te stellen binnen welke termijn hij de beschikking alsnog tegemoet kan zien. Daarbij dient zij deze termijn zo kort mogelijk te houden. Wil het bestuursorgaan dit kunnen doen dan is wel vereist dat zij na het verstrijken van de bij wet genoemde termijn nog bevoegd is tot het nemen van het desbetreffende besluit.15 Verlenging van de redelijke termijn ex. artikel 4:13 Awb Zoals hierboven aangegeven is verlenging van de redelijke termijn van 4:13 Awb wel mogelijk. De nieuwe termijn waarmee het bestuursorgaan zijn afhandelingtermijn verlengd moet daarbij aan een drietal voorwaarden voldoen: a. hij moet redelijk zijn; b. concreet; en c. aan de aanvrager zijn meegedeeld voor afloop van de eerdere afhandelingtermijn. De laatste voorwaarde houdt verband met het feit dat na afloop van de afhandelingtermijn in beginsel de mogelijkheid van in gebreke stelling openstaat vanwege het niet tijdig nemen van een besluit. Zou het bestuursorgaan ook bevoegd zijn om na afloop van de termijn de afhandelingtermijn te verlengen, dan zou de vreemde situatie ontstaan dat het bestuursorgaan door dit schrijven de aanvrager de mogelijkheid van in gebreke stelling weer ontneemt. Concreet houdt daarnaast in dat de nieuw gestelde termijn de aanvrager voldoende duidelijkheid moet geven over de datum waarop hij het besluit uiterlijk tegemoet mag zien. Een termijn is niet concreet indien hij afhankelijk wordt gesteld van een andere gebeurtenis, bijvoorbeeld binnen x weken na ontvangst van het door de verzekeringsarts uit te brengen advies. Tenslotte dient de termijn redelijk te zijn. Wat een redelijke termijn is, zal steeds afhangen van de specifieke situatie. Indien de aanvrager het verdere uitstel echter onredelijk of te lang acht kan hij zich op het standpunt stellen dat niet tijdig op de aanvraag is beslist en het bestuursorgaan in gebreke stellen. Zou het bestuursorgaan die mening niet delen, dan kan hij - na het ongebruikt verstrijken van de ingebrekestellingtermijn – direct beroep aantekenen bij de rechter, zodat deze een oordeel kan vellen over de rechtmatigheid van het uitstel. Mogelijkheden verdere verlenging en eventuele opschorting tijdens de verlengde termijn Een vraag die binnen de jurisprudentie nog geen antwoord heeft gekregen is, in hoeverre het bestuursorgaan voor het einde van de verlengde termijn, nogmaals de afhandelingtermijn kan verlengen. In beginsel lijkt zich de rechtszekerheid tegen een herhaalde verlenging te verzetten, maar het is niet uit te sluiten dat omstandigheden die bij het noemen van de termijn niet te voorzien waren, het onmogelijk maken binnen de eerder genoemde 15

Zie bijvoorbeeld artikel 16, vierde lid Monumentenwet 1988 en artikel 46, vijfde lid Woningwet.


11

termijn te beslissen. Dan kan het bestuursorgaan niet anders dan de termijn verder uitstellen. Verder mag wel worden aangenomen dat artikel 4:15 Awb (opschorting termijn) onverminderd van kracht blijft, ook tijdens de verlengde termijn.

2.3

De beschikking op bezwaar

De termijn Voor de termijnen die gelden voor de beschikking op bezwaar is artikel 7:10, eerste lid Awb bepalend. Artikel 7:10, eerste lid Awb Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Deze bepaling is anders van karakter dan het eerder aangehaalde artikel 4:13 Awb (termijnen aanvraagprocedure). De daar geregelde afhandelingtermijn voor aanvragen gold immers enkel indien bij wettelijk voorschrift hiervan niet was afgeweken. De hier neergelegde termijn is algemeen geldend. Afwijking is slechts mogelijk indien bij of krachtens wet een andere termijn is vastgesteld.16 Tevens stelt de bepaling twee verschillende termijnen in: een algemene termijn van 6 weken; en een specifieke termijn van 12 weken, indien sprake is van een bezwaarschriftencommissie. De termijn van 12 weken geldt voor het bestuursorgaan en niet voor de commissie. Brengt de bezwaarschriftencommissie niet op tijd een advies uit dan zal het bestuursorgaan overeenkomstig artikel 7:10, derde en vierde lid haar beslissing moeten verdagen, respectievelijk om uitstel moeten vragen. Het staat het bestuursorgaan daarbij niet vrij om zonder het advies van de bezwaarschriftencommissie tot besluitvorming over te gaan. Artikel 3:6, tweede lid Awb, dat besluitvorming bij het ontbreken van een advies toestaat, geldt op basis van artikel 7:14 Awb niet bij de besluitvorming in bezwaar. De ingangsdatum en einddatum Op basis van deze regeling start de afhandelingtermijn – ongeacht het feit of het bezwaarschrift wellicht eerder is ingediend – de dag nadat de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Verder is artikel 4:15, tweede lid, onder b Awb (de termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend) van overeenkomstige toepassing verklaard. Hierdoor ontstaan er ook geen problemen indien vanwege verschoonbare termijn overschrijding het bezwaarschrift eerst na afloop van de indieningtermijn wordt ontvangen. De vertraging kan immers aan de indiener worden toegerekend, waardoor de afhandelingtermijn tot aan de datum ontvangst is opgeschort. Datzelfde geldt voor de situatie dat door adressering aan het verkeerde bestuursorgaan eerst door doorzending het bezwaarschrift wordt ontvangen. Tussentijdse opschorting Met betrekking tot de mogelijkheden van opschorting geldt allereerst het in artikel 7:10, tweede lid Awb bepaalde. Artikel 7:10, tweede lid Awb De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

16

Voor voorbeelden zie art. 87c e.v. WAO, art. 74 Zw en art. 30a Wet op het voortgezet onderwijs.


12

Opschorting van de termijn is aldus mogelijk indien het bezwaarschrift: a. niet voldoet aan de vereisten van artikel 6:5 Awb; • het bezwaarschrift bevat geen omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht; • het bezwaarschrift bevat geen gronden; of • het bezwaarschrift is in een vreemde taal gesteld en een vertaling is voor een goede behandeling noodzakelijk. b. niet voldoet aan enig ander bij wet gesteld vereiste; of c. elektronisch is ingediend, maar moet worden geweigerd: • omdat het elektronisch ingediende bezwaarschrift niet voldoet aan de nadere eisen die het bestuursorgaan aan het gebruik van de elektronische weg heeft gesteld; • omdat afhandeling via deze weg leidt tot een onevenredige belasting voor het bestuursorgaan; dan wel • omdat de betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid van het ontvangen bericht onvoldoende is gewaarborgd.

Start en einde opschorting als gevolg van een hersteltermijn De opschorting van de termijn gaat in de dag nadat het bestuursorgaan de uitnodiging heeft verzonden en eindigt de dag voordat het bestuursorgaan de gevraagde gegevens ontvangt of de termijn ongebruikt is verstreken. Andere vormen van opschorting Verder kan het bestuursorgaan tevens van een aantal opschortingmogelijkheden gebruik maken die bij de beschikking op aanvraag zijn beschreven. Een en ander vindt zijn regeling in het relatief lastig leesbare artikel 7:14 Awb. Artikel 7:14 Awb Artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid en paragraaf 4.1.3.2, zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling.welke zij reeds in de aanvraagprocedure Concreet gaat het dan om de mogelijkheid tot opschorting vanwege een informatie verzoek in het buitenland (artikel 4:15, eerste lid, onder b Awb), de aan de bezwaarmaker toe te rekenen vertraging (artikel 4:15, tweede lid, onder b) en de situatie van overmacht (artikel 4:15, tweede lid, onder c Awb). Voor een nadere beschrijving van deze opschortingmogelijkheden verwijs ik naar de pagina’s 8 tot en met 10 van deze handreiking. Verdagen en verlengen Op basis van artikel 7:10, derde lid Awb heeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om de beslissing op bezwaar met maximaal zes weken te verdagen. De bevoegdheid tot verdagen is algemeen vorm gegeven. Er zijn met andere woorden wettelijk geen voorwaarden aan verbonden. Aangenomen mag dan ook worden dat tegen een verdagingbesluit geen voorziening openstaat. Artikel 7:10, derde - vijfde lid Awb: 3, Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. 4. Verder uitstel is mogelijk voor zover: a. alle belanghebbenden daarmee instemmen, b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. 5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden. Blijkt ook met verdaging een beslissing binnen de termijn niet haalbaar dan biedt het vierde lid de mogelijkheid om bij de indiener van het bezwaarschrift instemming te vragen met een langere afhandelingtermijn. Verdere termijnverlenging is aldus enkel mogelijk voor zover de indiener ermee akkoord gaat en ook de eventuele andere


13

belanghebbenden door de verlenging niet in hun belangen worden geschaad, dan wel met de termijnverlenging instemmen. Veelal zal reeds bij het horen van de belanghebbenden een inschatting kunnen worden gemaakt over de termijn waarbinnen een beschikking tegemoet kan worden gezien. Dreigt termijnoverschrijding dan is het raadzaam al tijdens het horen de desbetreffende belanghebbenden te vragen om in te stemmen met een langere termijn. Omdat het gaat om een nieuwe termijnstelling met instemming van de belanghebbende zijn er verder geen eisen verbonden aan de aard van de termijn (concreet/redelijk). Wel geldt dat voor partijen voldoende duidelijk moet zijn waarmee ingestemd wordt. Artikel 7:10, vierde lid Awb kent naast de hierboven genoemde mogelijkheden nog een extra mogelijkheid tot uitstel, wanneer dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. Een voorbeeld van zo’n wettelijk voorschrift is artikel 7:9 Awb. Tijdens of na afloop van de hoorzitting kunnen nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden bekend worden die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor het resultaat van de heroverweging. Op grond van artikel 7:9 worden belanghebbenden in een dergelijke situatie in de gelegenheid gesteld hierover te worden gehoord. Echter, toepassing van artikel 7:9 kan de zorgvuldige afhandeling van een dergelijk bezwaar binnen een zeer korte termijn belemmeren.17 Gezien dit feit kan uitstel van een beslissing op bezwaar nodig zijn bij toepassing van artikel 7:9 Awb. Een vergelijkbare situatie bestaat indien bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar blijkt dat een deugdelijke heroverweging van het bezwaar nader onderzoek vereist. In een dergelijk geval is een extra termijn van zes weken vaak toereikend. Soms vereist het nadere onderzoek echter meer tijd, met name als het bestuursorgaan heeft gevraagd om (nader) advies van een deskundige of om een toelichting op een advies waarvan de juistheid wordt betwist. Denk aan het geval dat een bouwvergunning aanvankelijk op een onjuiste grond is geweigerd, maar over verlening pas kan worden besloten nadat alsnog het advies van de welstandscommissie is ingewonnen. Ook kan het gebeuren, dat in bezwaar blijkt dat een aanvraag ten onrechte buiten behandeling is gelaten wegens onvolledigheid. De juiste beslissing is dan om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen, maar omdat het hele proces voor behandeling van de aanvraag nog moet beginnen, is de resterende termijn voor de beslissing op bezwaar dan vaak te kort. Doet een dergelijke situatie zich voor, dan is duidelijk dat van een deugdelijke heroverweging geen sprake kan zijn als de gevraagde advisering of toelichting niet wordt afgewacht, maar ook dat het onmogelijk is om binnen een termijn van (zes + zes =) twaalf of (tien + zes =) zestien weken op het bezwaar te beslissen als de gevraagde advisering of toelichting wèl wordt afgewacht. Vandaar deze extra mogelijkheid tot verlenging. Let op! Voor alle situaties die zien op verdagen dan wel verlengen van de afhandelingtermijn geldt dat het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling doet aan de bezwaarmaker. Bij deze schriftelijke mededeling zal het bestuursorgaan steeds moeten aangeven welke concrete gevolgen dit uitstel heeft voor de datum waarop betrokkene(n) een beschikking tegemoet kan zien.

17

In dit kader zij opgemerkt dat een stuk niet buiten beschouwing mag worden gelaten enkel omdat het niet binnen de in artikel 7:4, tweede lid, genoemde termijn is overgelegd. De heroverweging op grondslag van het bezwaar behoort immers ex nunc – dit wil zeggen: wettelijke voorschriften, beleidsregels en feiten zoals deze zich manifesteren ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar – te geschieden. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

14

2.4

De boetebeschikking

De termijn Met betrekking tot de afhandelingtermijn van boetebeschikkingen is artikel 5:51, eerste lid Awb van belang. Artikel 5:51, eerste lid Awb Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. De beslistermijn bedraagt dertien weken, te rekenen vanaf het tijdstip waarop van de overtreding een rapport is opgemaakt (de constatering van de boetewaardige gedraging in een rapport is verwerkt). Binnen deze dertien weken dient de gehele procedure, inclusief het eventuele horen van de overtreder, te worden afgehandeld. De ingangsdatum en einddatum Zoals hierboven reeds aangegeven knoopt de termijn van 13 weken aan bij het rapport. Het bestuursorgaan is echter niet in alle gevallen verplicht in het kader van een bestuurlijke boete een rapport op te maken. Voor het geval er geen rapport is – hetgeen uitsluitend bij lichte boetes (< € 340,00) kan voorkomen – is geen beslistermijn geregeld, omdat het niet mogelijk is daarvoor een eenvoudig vast te stellen beginpunt aan te wijzen. Wel geldt ook dan nog steeds het uit artikel 6, eerste lid EVRM voortvloeiende vereiste van afdoening binnen een redelijke termijn. Voor een nadere bespreking van artikel 6 EVRM wordt verwezen naar hoofdstuk 2 (§ 2.2.5). Omdat hier sprake is van een termijn langer dan 12 weken is ex. artikel 4, onder a Algemene termijnenwet, de termijnenwet zelf niet van toepassing. De afhandelingtermijn eindigt daarom exact 13 weken na dagtekening van de rapportage. Tussentijdse opschorting Boetewaardig gedrag kan tevens aanleiding zijn voor strafrechterlijke vervolging. De geconstateerde gedraging dient ex. artikel 5:44, tweede lid Awb in deze situatie - tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of met het openbaar ministerie anders is overeengekomen18 - te worden voorgelegd aan de Officier van Justitie. Op basis van artikel 5:51, tweede lid Awb wordt de beslistermijn dan opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan de Officier van Justitie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen. Wanneer het bestuursorgaan weer bevoegd wordt is geregeld in artikel 5:44, derde lid Awb. Artikel 5:44, derde lid Awb: Voor een gedraging die aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, legt het bestuursorgaan slechts een bestuurlijke boete op indien: a. de officier van justitie aan het bestuursorgaan heeft medegedeeld ten aanzien van de overtreder van strafvervolging af te zien, of b. het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen. Het bestuursorgaan legt ex. artikel 5:44, eerste lid Awb geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging: a. een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen; dan wel b. een strafbeschikking is uitgevaardigd. Aangezien het OM dertien weken heeft om te beslissen of het opstarten van een onderzoek ter terechtzitting gewenst is, bedraagt de totale beslistermijn (inclusief maximale opschorting) aldus ten hoogste 26 weken.

18

Zie bijvoorbeeld de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude.


15

Verlenging Mogelijkheden om deze termijn verder te verlengen of te verdagen zijn niet in afdeling 5.4.2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen.

2.5

Schematische weergave

Aard van de beschikking Beschikking op aanvraag

Termijn

Verlenging

4:13 Awb

4:14 Awb

4:15 Awb

Bij wet gestelde termijn Redelijke termijn

Niet mogelijk Door mededeling redelijke termijn

• Gedurende hersteltermijn ex. artikel 4:5 Awb • Informatie verzoek in het buitenland • Schriftelijk akkoord met uitstel • Aan aanvrager toe te rekenen vertraging • Overmacht 7:10, tweede lid

8 weken*

Opschorting

Beschikking op bezwaar

7:10, eerste lid Awb

7:10, derde en vierde lid

6 weken zonder bezwaarschriftencommissie 12 weken met bezwaarschriftencommissie

• Verdaging met max. 6 weken • Verlengen met toestemming van belanghebbende(n) • Aan belanghebbende toe te rekenen vertraging • Overmacht • Gedurende noodzakelijke procedure

Boetebeschikking

5:44, eerste lid Awb

5:44, tweede lid Awb

13 weken

Gedurende behandeling door het OM

Gedurende hersteltermijn ex. artikel 6:6 Awb

* Wil het bestuursorgaan een aanvraag op basis van artikel 4:5 Awb buiten behandeling stellen dan dient de beschikking binnen 4 weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken aan de aanvrager te zijn bekendgemaakt (zie verder § 2.2.4).


16

3

Gevolgen van termijnoverschrijding

3.1

Inleiding gevolgen

Binnen de gevolgen van termijnoverschrijding moet een onderscheid worden gemaakt tussen gevolgen die bij alle vormen van niet-tijdige besluitvorming gelden en gevolgen die enkel gelden voor specifieke vormen van besluiten. Allereerst komen daarom in dit hoofdstuk de algemene gevolgen van termijnoverschrijding ter sprake. Vervolgens zal aandacht worden geschonken aan de verschillende meer specifieke gevolgen van termijnoverschrijding, respectievelijk bij besluiten met betrekking tot financiële aanspraken, terugvorderingbeschikkingen, boetebeschikkingen, buiten behandeling stellingen en beschikkingen op bezwaar.

3.2

Algemene gevolgen van termijnoverschrijding

3.2.1

De dwangsomregeling

Bereik van de regeling De Wet dwangsom is niet van toepassing op alle vormen van besluiten. De regeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben. De regeling is dus niet van toepassing op besluiten van algemene strekking of op ambtshalve beschikkingen, tenzij uiteraard de betrokken bijzondere wet een bepaling bevat die de regeling van overeenkomstige toepassing verklaart. Hoe werkt de regeling? Wil een dwangsom verschuldigd zijn dan dient zonder meer aan drie vereisten te zijn voldaan (artikel 4:17, derde lid): a. de beslistermijn (inclusief opschortingen en verlengingen) moet zijn verstreken; b. het bestuursorgaan moet door de burger na het verstrijken van de beslistermijn in gebreke zijn gesteld;19 en c. het bestuursorgaan heeft niet alsnog binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling een besluit afgegeven. Met betrekking tot de beslistermijn (a) wordt verwezen naar hoofdstuk 1, waar uitgebreid op dit onderwerp is ingegaan. De daar beschreven regels met betrekking tot verlenging, verdaging en opschorting blijven onverkort van toepassing. - Vereiste 2: de ingebrekestelling De burger heeft de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft. Het enkele feit dat het bestuursorgaan de beslistermijn heeft overschreden zonder een beslissing te nemen, is dus niet voldoende voor het verbeuren van een dwangsom. Alvorens de dwangsom gaat lopen, moet de burger het bestuur schriftelijk in gebreke stellen. Betrokkene moet de dwangsomregeling als het ware activeren. Het bestuursorgaan wordt door de ingebrekestelling bekend met het feit dat de beslistermijn in de ogen van betrokkene is overschreden. Behoudens de eis van schriftelijkheid20 is de ingebrekestelling vormvrij. Zo zijn aan de inhoud van de ingebrekestelling verder geen bijzondere wettelijke eisen gesteld. Het spreekt echter vanzelf dat van een ingebrekestelling in de zin van de wet slechts sprake kan zijn, indien voldoende duidelijk is op welk te nemen besluit de ingebrekestelling betrekking heeft.

19

Opgemerkt zij dat in de behandeling van het wetsvoorstel een 1 of 2 dagen te vroeg ontvangen ingebrekestelling desalniettemin als ingebrekestelling mocht worden aangemerkt, zij het dat de twee weken termijn eerst gaat lopen na afloop van de beslistermijn. 20 Ingebrekestelling is ook mogelijk langs elektronische weg, indien het bestuur de elektronische weg hiervoor heeft opengesteld (artikel 2:15 Awb). Artikel 4:3a wordt in dit verband van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit artikel bepaalt dat een bestuursorgaan de ontvangst van een elektronisch ingediende aanvraag bevestigt. Aangezien een ingebrekestelling niet een «aanvraag» in de zin van de Awb is, is artikel 4.3a is dus niet zonder meer van toepassing. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

17

Let op! Als de aanvrager wegens het niet tijdig beslissen, bezwaar instelt (artikel 6:2, onderdeel b, Awb) of daarover een schriftelijke klacht indient bij het bestuursorgaan (artikel 9:4 Awb), is daarmee tevens voldaan aan het vereiste van schriftelijke ingebrekestelling. Ook dan gaat de hierna te bespreken twee weken termijn lopen. Opgemerkt zij verder dat ook de wijze van verzending van de ingebrekestelling niet aan regels is gebonden. Als betrokkene alle onduidelijkheid over het tijdstip van ontvangst door het bestuursorgaan wil uitsluiten, kan hij bijvoorbeeld kiezen voor aangetekende verzending met ontvangstbevestiging. Mogelijk is ook dat de burger zelf de ingebrekestelling bij het bestuursorgaan aflevert en daar een schriftelijke ontvangstbevestiging krijgt. Zo kan hij toekomstige problemen over de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom wellicht voorkomen. 21 Tenslotte geldt er geen termijn voor ingebrekestelling, al mag de ingebrekestellling niet onredelijk laat plaatsvinden (artikel 4:17, zesde lid, onder a Awb). De regeling is in dat aspect identiek aan de eerdere regeling rond het instellen van bezwaar of beroep bij niet tijdige besluitvorming. Verder kan natuurlijk pas van een ingebrekestelling sprake zijn, zodra het bestuursorgaan in gebreke blijft. Betrokkene kan het bestuursorgaan daarom eerst in gebreke stellen zodra hij redelijkerwijs kan menen dat het bestuursorgaan in gebreke is. Het is dus bijvoorbeeld niet mogelijk om bij een aanvraag het bestuursorgaan al bij voorbaat in gebreke te stellen voor het geval niet tijdig zal worden beslist.22 - Vereiste 3: geen besluit binnen 2 weken na ontvangst van de ingebrekestelling Inherent aan een ingebrekestelling is dat er nog een termijn gegund wordt om aan de verplichtingen te voldoen. In de voorgestelde regeling is deze termijn gefixeerd op twee weken. Daarmee kan naar verwachting een aanzienlijk deel van de eventuele geschillen over het al of niet verlopen zijn van een beslistermijn worden ondervangen. Veel bestuursorganen zullen immers nog binnen de ingebrekestellingtermijn van twee weken beslissen. Aanvang- en einddatum ingebrekestellingtermijn De termijn van twee weken vangt aan op de dag na die waarop de ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen. Voorbeeld Ontvangt het bestuursorgaan op maandag 2 augustus een ingebrekestelling, dan is de eerste dag van de termijn dinsdag 3 augustus. De laatste dag van de termijn is vervolgens maandag 16 augustus, zodat op dinsdag 17 augustus voor de eerste keer de dwangsom wordt verbeurd, indien nog steeds geen besluit is genomen. De ontvangst van de ingebrekestelling door het bestuursorgaan is dus bepalend. Hoewel niet expliciet wordt gesproken over het bestuursorgaan dat bevoegd is een besluit te nemen, mag daar gezien de verdere vormgeving van de regeling wel van worden uitgegaan. Is een ingebrekestelling dus bij het niet bevoegde bestuursorgaan afgegeven, dan gaat de termijn eerst lopen daags nadat het wel bevoegde bestuursorgaan de desbetreffende ingebrekestelling heeft ontvangen. Het bestuursorgaan kan een dwangsom voorkomen door voor afloop van de termijn een besluit af te geven. Een besluit is gegeven indien het is verzonden. In bovenstaand voorbeeld betekent dit dat het besluit uiterlijk op maandag 16 augustus aan betrokkene moet zijn toegezonden. De Algemene termijnenwet, zoals deze in § 1.1 uitgebreid is besproken, is onverkort van toepassing. Artikel 4:15 Awb: Opschorting beslistermijn Het is zeer wel mogelijk dat het bestuursorgaan bij ontvangst van de ingebrekestelling nog niet over alle gegevens beschikt om op de aanvraag te beslissen. Het kan zelfs zijn dat van de aanvrager zelf nog informatie nodig is. Voor zover het betrokkene niet kan worden verweten dat deze informatie niet reeds bij het 21 22

TK 2004–2005, 29 934, nr. 6, p. 7-8, 12. TK 2004–2005, 29 934, nr. 6, p. 12.


18

bestuursorgaan in het bezit is (zie verderop), heeft dit verder geen gevolgen voor de eerste datum waarop het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd is. Artikel 4:15 Awb dat de opschorting van de beslistermijn regelt is niet van toepassing. De beslistermijn is immers reeds verstreken, het gaat hier om de ingebrekestellingtermijn. Dit kan betekenen dat het bestuursorgaan de volledige 2 weken kwijt is aan het opvragen van gegevens bij betrokkene en betrokkene dus door levering van de gegevens op de laatste dag van de hem gestelde termijn, de verschuldigdheid van een dwangsom voor het bestuursorgaan wel zeer waarschijnlijk maakt. Uitzonderingen: Situaties waarin geen dwangsom verschuldigd is In artikel 4:17, zesde lid Awb zijn verder een drietal situaties opgenomen waarin het bestuursorgaan geen dwangsom verschuldigd is. Het gaat dan: i. om de situatie waarin het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. Wat onredelijk laat is, kan niet in algemene termen worden bepaald. Van belang lijkt met name of en hoe er na indiening van de aanvraag van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan.23 Blijkt sprake van een continu contact over de aanvraag dan kan ook een late ingebrekestelling niet als onredelijk worden gekwalificeerd; ii. de situatie waarin de aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de Awb; en iii. de situatie waarin de aanvraag (of het bezwaar) kennelijk niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond. Wie huursubsidie aanvraagt terwijl hij in een koophuis woont, ontvangt geen dwangsom als het bestuursorgaan daar te laat achter komt. Het is immers niet de bedoeling dat de dwangsomregeling tot gevolg heeft dat het lucratief wordt om maar zoveel mogelijk beschikkingen aan te vragen en bezwaren in te dienen in de hoop dat er zo hier en daar wel een – met dit soort aanvragen en bezwaren overladen – bestuursorgaan niet tijdig zal kunnen beslissen. Zowel B als C strekken er vooral toe misbruik te voorkomen. De dwangsom Is aan de eerder besproken voorwaarden voldaan en speelt geen van de hierboven beschreven uitzonderingen dan is het bestuursorgaan voor elke dag - na afloop van de 2 weken ingebrekestellingtermijn - dat nog geen besluit is afgegeven, een bedrag verschuldigd. Artikel 4:17, tweede lid Awb: De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20,00 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,00 per dag en de overige dagen € 40,00 per dag. Dit artikel voorziet in een oplopende glijdende schaal voor de hoogte van de dwangsom. Gedachte is dat het bestuursorgaan door de glijdende schaal nog beter wordt geprikkeld om tijdig of, althans met een zo kort mogelijke termijnoverschrijding, beslissingen te nemen. Voorbeeld De beslistermijn voor het nemen van een besluit eindigt op 1 augustus. Per 3 augustus ontvangt het bestuursorgaan een ingebrekestelling van betrokkene. Uiteindelijk wordt op 24 september een besluit door het bestuursorgaan een besluit afgegeven. Wat is de hoogte van de dwangsom? Eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de ontvangst van de ingebrekestelling. In deze situatie is dit 18 augustus. Op 24 september wordt het besluit gegeven (verzonden), na deze datum is het bestuursorgaan dan ook niet meer in gebreke. 18 augustus t/m 31 augustus (de eerste 14 dagen) 1 september t/m 14 september (de tweede 14 dagen) 15 september t/m 24 september (9 dagen)

14 x € 20,00 14 x € 30,00 10 x € 40,00

Totaal

23

€ 280,00 € 420,00 € 400,00 ------------ + € 1100,00

Zie bijvoorbeeld CRvB 26-2- 2004, LJN AO4639, en ABRvS 20-2- 2002, JB 2002/113


19

Bij het berekenen van de dwangsom wordt geen onderscheid gemaakt tussen werkdagen en weekenddagen of feestdagen, ook niet aan het einde van de gestelde periode. Wel is het totaal aantal dagen waarover een dwangsom verschuldigd kan zijn gemaximeerd. Artikel 4:17, eerste lid Awb: Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. Het bestuursorgaan kan op basis van dit artikel maximaal 42 dagen een dwangsom verschuldigd zijn. De maximale dwangsom bedraagt daarom € 1260,00.24 Het bestuursorgaan zelf bepaalt of er sprake is van verschuldigde termijnoverschrijding, stelt de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast en keert de verbeurde dwangsom uit aan de aanvrager. Hiervoor is geen verdere tussenkomst van betrokkene vereist. Artikel 4:18, eerste lid Awb: Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Wanneer het bestuursorgaan uiteindelijk een beschikking heeft genomen op de aanvraag of op het bezwaar, zal het de hoogte van de dwangsom in veel gevallen tegelijk met die beschikking kunnen vaststellen en bekend maken. Is dit niet mogelijk, dan zal het dit op basis van artikel 4:18, eerste lid Awb in elk geval moeten doen binnen twee weken na de dag waarop de alsnog genomen beschikking aan de aanvrager is verzonden. Die laatste dag is immers ook de laatste dag waarover in dat geval de dwangsom verschuldigd is, tenzij al eerder de maximumtermijn van 42 dagen is bereikt. Dan moet de vaststellingsbeschikking genomen worden binnen twee weken na de dag waarop de 42 dagen zijn verstreken. Let op! Als het bestuursorgaan van mening is dat het nog binnen de ingebrekestellingtermijn een besluit heeft genomen is het raadzaam om daarin tevens te bepalen dat het zich niet verplicht acht tot dwangsom betalingen. De aanvrager zou immers indien hij een andere mening is toegedaan (wel overschrijding ingebrekestellingtermijn) twee weken na verzending van de beslissing op aanvraag het bestuursorgaan wederom in gebreke kunnen stellen vanwege het uitblijven van een dwangsombeschikking. Laat het bestuursorgaan de gestelde ingebrekestellingtermijn in deze ongebruikt verstrijken en blijkt later dat zij inderdaad een dwangsom verschuldigd was, dan is ook voor de eerder niet afgegeven beschikking op dwangsom een dwangsom gaan lopen. Artikel 4:18, tweede lid Awb: De betaling geschiedt binnen zes weken nadat de beschikking op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De termijn waarbinnen betaald moet worden is gesteld op zes weken. De betaling moet binnen de gestelde termijn geschieden. Bij overschrijving op een bank- of girorekening betekent dit, overeenkomstig hetgeen ook in het privaatrecht geldt, dat tijdig is betaald indien het verschuldigde bedrag binnen de termijn op de rekening van de aanvrager is bijgeschreven. Indien de aanvrager het niet eens is met de berekening van de hoogte van de dwangsom, kan hij daartegen op de normale wijze bezwaar of beroep instellen.25

24 25

TK 2005–2006, 29 934, nr. 9, p. 2. TK 2004–2005, 29 934, nr. 6, p. 8 en 15.


20

Meerdere betrokkenen In het – overigens binnen de sociale zekerheid zeldzame – geval dat een aanvraag door meer dan één aanvrager is ingediend, wordt de dwangsom niet evenzoveel keer uitgekeerd, doch evenredig over de aanvragers verdeeld. Artikel 4:17, zevende lid Awb: Indien er neer dan een aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd. Per beschikking zal dus in elk geval nooit meer dan eenmaal de maximale dwangsom van € 1260,00 verschuldigd zijn. Voor de goede orde: deze bepaling heeft niet betrekking op de situatie dat er meerdere aanvragers zijn die elk – min of meer gelijktijdig – een eigen en dus afzonderlijke aanvraag hebben ingediend, bijvoorbeeld een aanvraag om een financiële bijdrage uit een bepaalde subsidiepot. In dat geval moet immers op elke aanvraag afzonderlijk worden beschikt en geldt dus ook voor elk van die beschikkingen afzonderlijk dat een dwangsom verschuldigd kan zijn. Slechts indien er meerdere aanvragers samen één aanvraag indienen zal er sprake zijn van het verdelen van de dwangsom. Dit geldt ook als het gaat om bezwaarschriften.26 Bezwaar en beroep Met betrekking tot bezwaar en beroep vraagt de regeling op een aantal punten nog extra uitleg. a. Geen schorsende werking Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft geen schorsende werking. De dwangsom loopt met andere woorden gewoon door. Het bestuursorgaan blijft ook gewoon verplicht een beslissing op aanvraag te nemen. b. Samenvoeging De bestuursrechter is bevoegd te oordelen over geschillen over de hoogte of het verschuldigd zijn van de dwangsom. Het kan voorkomen dat de aanvrager reeds bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen de inhoudelijke beschikking en tevens wil opkomen tegen de dwangsombeschikking. Voor die gevallen is bepaald (artikel 4:19, eerste lid Awb) dat het bezwaar of beroep tegen de inhoudelijke beschikking mede betrekking heeft op de beschikking inzake de dwangsom. c. Termijnen na vernietiging eerdere besluit door rechter Wanneer de bestuursrechter een eerder besluit van het bestuursorgaan heeft vernietigd en het bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, gelden daarvoor dezelfde termijnen als voor het oorspronkelijke besluit,27 tenzij de rechter in zijn uitspraak een termijn heeft gesteld voor het nemen van een nieuw besluit. In dat laatste geval is de door de rechter gestelde termijn uiteraard maatgevend voor de beoordeling van de tijdigheid van het nieuwe besluit. Tenslotte moet nog worden benadrukt dat de verschuldigdheid van een dwangsom eindigt met het geven van een besluit. Wordt een besluit op een later tijdstip vernietigd, dan start een nieuwe beslistermijn en eerst wanneer deze termijn wordt overschreden, kan het bestuursorgaan in gebreke worden gesteld en kan het dus ook weer bij niet tijdige besluitvorming een dwangsom verbeuren.

26 27

TK 2004–2005, 29 934, nr. 6, p. 14-15. Zie bijvoorbeeld Vz CBB 30 januari 2004, JB 2004/138.


21

3.2.2

Direct beroep bij niet tijdig beslissen

Procedure Degene die van mening is dat het bestuursorgaan zijn beslistermijn heeft overschreden kan nadat hij het bestuursorgaan in gebreke heeft gesteld en de ingebrekestellingtermijn ongebruikt is verstreken zich direct wenden tot de bestuursrechter. Artikel 6:12, derde lid: Indien tegen het niet tijdig nemen van een besluit beroep openstaat met toepassing van afdeling 8.2.4a, kan het beroepschrift worden ingediend zodra: a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, en b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.28 Gedachte hierachter is dat de burger het bestuursorgaan niet met een beroepsprocedure moet kunnen overvallen. Het is niet meer dan redelijk, dat betrokkene het bestuur eerst even laat weten dat het naar zijn oordeel in gebreke is. Dit kan ook voor de burger voordelen hebben. Vaak zal het bestuur in de ingebrekestelling aanleiding zien om de besluitvorming in de bewuste zaak zoveel mogelijk te versnellen. Als dat tot gevolg heeft dat de tussenkomst van de rechter niet meer nodig is, is dat voor alle betrokkenen een betere en goedkopere oplossing. Het voorkomt voorts onnodige belasting van de rechter. Daarnaast is natuurlijk mogelijk dat betrokkene ten onrechte meent dat de beslistermijn al is overschreden. De ingebrekestelling kan dan aanleiding zijn om de belanghebbende nog eens voor te lichten over de juiste termijn. Let op! In laatstgenoemde situatie betreft het sec voorlichten. De mededeling dat - om bij name genoemde redenen naar de mening van het bestuursorgaan de afhandelingtermijn nog niet is overschreden is geen beschikking. Is betrokkene het niet met het standpunt van het bestuursorgaan eens dan zal hij na het ongebruikt verstrijken van de ingebrekestellingtermijn zich direct moeten wenden tot de rechter met toepassing van afdeling 8.2.4a van de Awb. De termijn van twee weken vangt aan op de dag na die waarop de ingebrekestelling is verzonden. Indien een belanghebbende het bestuur op maandag 11 februari in gebreke stelt, is de eerste dag van de termijn dus dinsdag 12 februari. De laatste dag van de termijn is dan maandag 25 februari, zodat vanaf dinsdag 26 februari beroep wegens niet tijdig beslissen kan worden ingesteld. De ingebrekestelling dient schriftelijk te geschieden. Verder is – overeenkomstig de ingebrekestelling bij de dwangsomregeling – de ingebrekestelling volledig vorm vrij.29 N.B. De hierboven genoemde ingebrekestelling kan dezelfde ingebrekestelling zijn die in de dwangsomregeling is voorzien. Er zijn dus niet twee afzonderlijke ingebrekestellingen nodig. Daarnaast geldt dat indien betrokkene over het niet tijdig beslissen een schriftelijke klacht als bedoeld in artikel 9:4 Awb indient, daarmee tevens is voldaan aan het vereiste van schriftelijke ingebrekestelling. Het bestuursorgaan is dan in beginsel niet verplicht, maar wel bevoegd, de klacht nog als klacht te behandelen, omdat nu immers beroep mogelijk is (artikel 9:8, eerste lid, aanhef en onderdeel d, Awb).30

28

Artikel 6:12, derde lid, onder a Awb spreekt over twee weken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan heeft medegedeeld. De termijnstelling wijkt in die zin licht af van artikel 4:17, derde lid Awb waar de termijn start per datum ontvangst 29 TK 2005–2006, 30 435, nr. 3, p.16 – 17. 30 Een goede behandeling van de klacht kan een gang naar de rechter voorkomen. Voorop staat overigens dat zo snel mogelijk alsnog een besluit moet worden genomen. Indien dit geschiedt, zal de klager in veel gevallen geen behoefte meer hebben aan een verdere behandeling van zijn klacht. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

22

Artikel 6:12, vierde lid: Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen. Indien een bestuursorgaan niet in gebreke is gesteld voordat beroep wordt ingesteld, is het beroep nietontvankelijk. Hierop wordt echter op basis van bovengenoemd artikel één uitzondering gemaakt: indien redelijkerwijs van belanghebbende niet kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan eerst in gebreke stelt. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen als de zaak zozeer spoedeisend is, dat een ingebrekestelling niet kan worden afgewacht. Beoordeling door de rechter Artikel 8:55b, eerste lid, bevat de kern van de procedure. Artikel 8:55b, eerste lid Awb: Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, doet de rechtbank binnen acht weken nadat het beroepschrift is ontvangen en aan de vereisten van artikel 6:5 is voldaan, uitspraak met toepassing van artikel 8:54, tenzij de rechtbank een onderzoek ter zitting nodig acht. Dit artikel bepaalt dat een beroep wegens niet tijdig beslissen in beginsel buiten zitting wordt afgedaan, en wel binnen acht weken na ontvangst van het beroepschrift. Deze relatief korte termijn is mogelijk omdat een beroep wegens niet tijdig beslissen in beginsel eenvoudig is. In veel gevallen behoeft de rechter slechts vast te stellen wanneer de aanvraag is ingediend, en daar de wettelijke beslistermijn bij op te tellen. Er zijn echter ook gevallen waarin een en ander iets ingewikkelder ligt. Het kan zijn, dat de beslistermijn is opgeschort met de termijn die het bestuursorgaan de aanvrager heeft gegeven om een onvolledige aanvraag aan te vullen (art. 4:15, eerste lid, jo. 4:5) of met de termijnen van het overeengekomen of door de aanvrager veroorzaakte uitstel, voor het inwinnen van informatie in het buitenland of voor de duur van de overmachtsituatie (artikel 4:15, tweede en derde lid). In deze gevallen ligt het op de weg van het bestuursorgaan om dit bij een tijdig ingediend verweerschrift aan te voeren en aannemelijk te maken.31 De rechter beoordeelt in beginsel enkel of sprake is van termijnoverschrijding. Het is dus primair een procedureel middel. Het is aan bestuursorgaan om alsnog een inhoudelijke beslissing te nemen. Dit houdt echter niet in dat bij wijze van uitzondering het ook mogelijk is dat de rechtbank zelf in de zaak voorziet (artikel 8:72, vierde lid, Awb), wanneer zich de zaak er toe leent. Is hangende het beroep nog geen besluit bekendgemaakt, dan bepaalt de rechtbank dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekend dient te maken. De rechtbank verbindt aan haar uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak uit te voeren (artikel 8:55d Awb). Daarnaast biedt artikel 8:55c Awb de rechter - zo sprake is van termijnoverschrijding - tevens de mogelijkheid om desgevraagd de hoogte van de reeds verbeurde dwangsom vast te stellen. Aan het beroepschrift is immers een ingebrekestelling voorafgegaan en 2 weken na ontvangst van deze ingebrekestelling is het bestuursorgaan voor elke dag dat het in gebreke bleef een dwangsom verschuldigd. Tegen de gedane uitspraak is geen hoger beroep mogelijk, maar enkel verzet.

31

TK 2005–2006, 30 435, nr. 3, p. 18-19.


23

Kosten verbandhoudende met de procedure Betrokkene die beroep aantekent tegen het uitblijven van een besluit, wordt indien dit terecht is (de afhandelingtermijn is daadwerkelijk overschreden en daarna heeft het bestuursorgaan de geboden ingebrekestellingtermijn ongebruikt laten voorbijgaan) in het gelijk gesteld.32 Bijkomend gevolg is daardoor dat het bestuursorgaan tevens te maken krijgt met een eventuele kosten veroordeling. In beroep ligt de grondslag hiervoor in artikel 8:75 Awb en het daarop gebaseerde Besluit proceskosten bestuursrecht. Bij kosten in verband met procedures in het kader van niet tijdig beslissen moet dan met name worden gedacht aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De hoogte van de vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand is afhankelijk van een drietal factoren. A. het aantal punten dat aan het totaal van proceshandelingen kan worden toegekend. Een en ander is geregeld in bijlage A4 van het Besluit proceskosten bestuursrecht Het indienen van een bezwaar- of beroepschrift (art. 6:4 Awb)

1 punt

Heeft betrokkene reeds bezwaar aangetekend en is de rechtsbijstandverlener eerst later betrokkene gaan bijstaan dan wordt geen punt toegekend. Ook indien hij desalniettemin aanvullende gronden heeft aangevoerd (CRvB 09-08-06, 05/6103 WW, LJN AY6858). Het verschijnen op de hoorzitting (art. 7:2 en 7:16 Awb) Het verschijnen op de nadere hoorzitting (art. 7:9 en 7:23 Awb)

1 punt 0,5 punt

B.

het tarief dat aan een punt wordt toegekend (vastgesteld in de bijlage B2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht) 1 punt = € 437,00

C. het gewicht van de zaak Het gewicht van de zaak kan nader tot uiting worden gebracht in de wegingsfactor. Bij zaken die zien op niet tijdige besluitvorming hanteert de jurisprudentie een wegingsfactor 0,25 (lichte zaak). De uiteindelijke hoogte van de kosten is een combinatie van bovenstaande drie factoren. Het indienen van een beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit levert aldus 1 punt op, met een wegingsfactor van 0,25, tegen een tarief van € 437,00 per punt. Oftewel als het tot toekenning van een vergoeding komt bedragen de daadwerkelijke kosten € 109,25 (= 1*0,25*€437,00). Tenslotte: welke termijn staat er voor het indienen van een beroepschrift tegen het uitblijven van een besluit? Artikel 6:12, eerste lid Awb bepaalt dat een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet is gebonden aan een termijn. Aan dit artikel ligt het uitgangspunt ten grondslag dat het niet nodig en ook niet redelijk is om de rechtzoekende slechts gedurende een betrekkelijk korte periode (bijvoorbeeld 6 weken) de gelegenheid te geven een rechtsmiddel aan te wenden tegen het uitblijven van een besluit. Wel, zo bepaalt het derde lid, dient betrokkene niet-ontvankelijk te worden verklaard wanneer het beroepschrift onredelijk laat is ingediend. Wat onredelijk laat is wordt wederom ingekleurd door de situatie. Daarbij spelen onder andere, de verstreken tijd, de aard van de aanvraag en de mate waarin tussentijds communicatie heeft plaatsgevonden een rol van betekenis. Duidelijke jurisprudentie ontbreekt op dit vlak nog.33

32

Uitzonderingen zijn natuurlijk mogelijk. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat betrokkene niet aan de vereisten heeft voldaan om van een aanvraag te spreken of dat betrokkene bij de door hem gestelde termijnoverschrijding geen rekening heeft gehouden met de tussentijdse opschorting. 33 Voor twee voorbeelden waarbij de Centrale Raad een tussenliggende periode van ca. 4 jaar als onredelijk kwalificeerde, zie CRvB 4-10-2005, LJN: AU4243 en CRvB 2-1-2008, LJN: BC1827. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

24

3.3

Bijzondere gevolgen van termijnoverschrijding

Zoals reeds in de inleiding van het hoofdstuk aangegeven zijn er naast de hierboven beschreven algemene gevolgen van vertraagde besluitvorming ook enkele aan specifieke vormen van besluiten verbonden gevolgen. Het gaat dan om: Aard van het besluit Besluit met betrekking tot financiële aanspraken Besluit tot terugvordering

Boetebeschikking Besluit tot buiten behandeling stellen ex. artikel 4:5 Awb Beschikking op bezwaar

Specifiek gevolg Wettelijke rente

Paragraaf 2.2.1

Verjaring Bruto/netto

2.2.2.1 2.2.2.2

Zesmaandenjurisprudentie Verval van recht Verval van recht

2.2.2.3 2.2.3 2.2.4

Schadevergoeding vanwege schending redelijke termijn ex. artikel 6 EVRM

2.2.5

Voor een nadere bespreking, zie de paragraaf waarnaar verwezen wordt. 3.3.1

Specifieke gevolgen termijnoverschrijding bij besluiten met betrekking tot financiële aanspraken: Wettelijke rente

Wettelijke rente behoort niet tot de eigenlijke gevolgen van het niet tijdig nemen van een besluit. Het niet tijdig nemen van een besluit kan echter wel tot gevolg hebben dat een financiële aanspraak niet op tijd tot uitbetaling komt. Bij latere uitbetaling kan in dit soort situaties door de betrokkene wettelijke rente worden bedongen. Dit kan als nevenvordering (in beroep) of als verzoek tot het nemen van een zuiver schadebesluit (in bezwaar of na te late uitbetaling). De (verschuldigdheid van) wettelijke rente krijgt bij invoering van de 4de tranche van de Awb een eigen bestuursrechterlijke regeling. In deze paragraaf zullen eerst een aantal aspecten van de huidige wettelijke rente berekening worden behandeld, waarna vervolgens zal worden ingegaan op de regeling zoals deze in de 4de tranche zijn vorm zal krijgen. Een drietal aspecten van de huidige berekening vragen daarbij extra aandacht: c. de hoogte; d. de wijze van berekening; en e. de ingangs- en einddatum. De hoogte van de wettelijke rente De wettelijke rente voor niet-handelstransacties wordt vastgesteld bij Algemene Maatregel van Bestuur (Besluit wettelijke rente) en gepubliceerd in het Staatsblad. De hoogte is gekoppeld aan de herfinancieringsrente van de Europese Centrale Bank. De wettelijke rente bedroeg vanaf: 1 januari 1994 9% 1 januari 2002 7% 1 januari 1995 8% 1 augustus 2003 5% 1 januari 1996 7% 1 februari 2004 4% 1 juli 1996 5% 1 januari 2007 6% 1 januari 1998 6% 1 juli 2009 4% 1 januari 2001 8% 1 januari 2010 3% De wijze van berekening De wettelijke rente wordt per jaar berekend. Betreft de vertraging minder dan een jaar dan komt betrokkene ook slechts een evenredig deel van de rente op jaarbasis toe. Na afloop van elk jaar (365 of bij een schrikkeljaar 366


25

dagen na uiterste uitbetaaldatum) dient het bedrag waarover de rente wordt berekend vervolgens te worden vermeerderd met de over dat jaar verschuldigde rente. Een voorbeeld ter verheldering: Henk heeft een vordering op de gemeente ad. € 2500,00. In beginsel had dit bedrag uiterlijk op 1 oktober 2007 tot uitkering moeten komen. Uiteindelijk betaalt de gemeente op 10 april 2009. De wettelijke rente bedraagt over deze periode: 6% over € 2.500,00 x 91/365 (periode 1 oktober 2007 – 1 januari 2008) 6% over € 2.500,00 x 275/366 (periode 1 januari 2008 – 1 oktober 2008)

€ 37,40

€ 112,70 ---------- + € 150,10

6% over € 2.650,10 (€ 2.500,00 + rente eerste jaar) x 91/366 (periode 1 oktober 2008 – 1 januari 2009)

€ 39,53

6% over € 2650,10 x 100/365 (periode 1 januari 2009 – 10 april 2009)

€ 43,56

Totale wettelijke rente bedraagt daarom € 150,10 + € 39,53 + € 43,56 = € 233,19 De ingangs- en einddatum Artikel 6:119 van het Burgerlijk Wetboek normeert de omvang en duur van de verplichting tot vergoeding van schade wegens vertraging in de voldoening van een geldsom. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat deze schadevergoeding bestaat uit de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar in verzuim is geweest. De vraag naar de ingangs- en einddatum van de wettelijke rente, is dus in beginsel een vraag naar de omvang van de verzuim periode. De ingangsdatum is daarbij in beginsel de dag volgend op de dag waarop het verschuldigde bedrag uiterlijk tot uitbetaling had behoren te komen. Dat leidt tot problemen wanneer de dag van (uiterlijke) betaling niet concreet is aangeduid. Bekendste voorbeeld daarvan is de maandelijkse uitkering. Sinds de invoering van de WWB stelt artikel 45, eerste lid WWB enkel nog dat de bijstand per kalendermaand wordt vastgesteld en betaald. De dag van betaling is daarmee niet bepaald. Nu er ook geen algemeen verbindende voorschriften gelden met betrekking tot de dag waarop de bijstand had moeten zijn betaald, is binnen de rechtspraak een onderscheid terug te vinden tussen: a.

de in beroep door een toekenning vervangen afwijzing van een aanvraag

In deze situatie wordt de ingangsdatum vastgesteld op de laatste dag van de maand op welke de uitkering ziet.34 Vroeg betrokkene bijstand aan per 9 juli, dan start de wettelijke rente per 31 juli.

34

Zie bijvoorbeeld CRvB 24-6-2008, 06/3909 WWB, LJN: BD6185.


26

b.

de in beroep teruggedraaide verlaging of beëindiging van de uitkering

In deze situatie neemt de Centrale Raad tot uitgangspunt dat het juiste bedrag aan periodieke bijstand had moeten zijn betaald uiterlijk op de laatste dag van de maand volgend op de maand waarop die bijstand betrekking heeft.35 Dit betekent dat indien de uitkering over bijvoorbeeld de maand juli onterecht niet tot uitbetaling komt, de wettelijke rente gaat lopen vanaf 1 september in dat zelfde jaar. Einddatum is de dag waarop het verzuim eindigt en verzuim eindigt door algehele betaling. Dit is de dag waarop de crediteur het verschuldigde bedrag heeft ontvangen. Let op! Niet alle financiële aanspraken geven recht op wettelijke rente bij te late uitbetaling. Met betrekking tot aanspraken die voortvloeien uit het feit dat een bestuursorgaan achteraf alsnog wordt veroordeeld in de gemaakte proceskosten tijdens de bezwaarprocedure (b.v. een eerst in beroep herroepen besluit) heeft de Centrale Raad36 bepaalt dat hierover geen wettelijke rente verschuldigd is. De wetgever heeft immers uitdrukkelijk beoogd in de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht een exclusieve en uitputtende regeling te treffen. De verschuldigdheid van wettelijke rente bij een latere veroordeling behoort daarbij niet tot de mogelijkheden. Opgemerkt zij wel dat dit laatste enkel ziet op de situatie van een latere veroordeling in de kosten. Talmt het bestuursorgaan met de eigenlijke uitbetaling dan kan wel wettelijke rente verschuldigd zijn. Wettelijke rente binnen de 4de tranche van de Awb Zoals hierboven reeds aangegeven kent de 4de tranche van de Awb een eigen regeling met betrekking tot bestuursrechterlijke geldschulden. Hierin is ook een afdeling inzake verzuim en wettelijke rente opgenomen (afdeling 4.4.2). Het artikel 4:98, eerste lid Awb verklaart daarin de artikelen 119, eerste en tweede lid, en 120, eerste lid van boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van overeenkomstige toepassing. Dit laatste houdt onder meer in dat hetgeen hierboven is beschreven met betrekking tot de wijze van berekening van de wettelijke rente, ook na invoering van de 4de tranche onverkort van toepassing is. Grootste verschil met de huidige regeling is het feit dat de verplichting tot het betalen van wettelijke rente van rechtswege intreedt. De crediteur hoeft met andere woorden de wettelijke rente niet meer te bedingen door bijvoorbeeld te vragen om een zuiver schadebesluit. Artikel 4:98, eerste lid Awb bepaalt immers dat verzuim de verschuldigdheid van wettelijke rente tot gevolg heeft en van verzuim is ex. artikel 4:97 Awb sprake indien niet binnen de voorgeschreven termijn is betaald (lees ook: wanneer een niet tijdig besluit vertraagde uitbetaling tot gevolg heeft). De voorgeschreven termijn is wederom vastgelegd in artikel 4:87 Awb en bedraagt in beginsel 6 weken37, startend op de dag dat de beschikking waar de financiële aanspraak op is gebaseerd, op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Uitzonderingen Op bovenstaande hoofdregel (6 weken vanaf bekendmaking beschikking) wordt echter een uitzondering gemaakt indien het te late uitbetaling betreft naar aanleiding van niet tijdige besluitvorming. In dit verband zijn de artikelen 4:100 en 4:102, tweede lid Awb van belang. Beide artikelen zien specifiek op de ingangsdatum van de wettelijke rente, bij respectievelijk:

35

Zie CRvB 14-11-2006, 05/5470 WWB, LJN: AZ3290 en CRvB 20-5-2008, 07/2476 WWB, LJN: BD2358. CRvB 3-8-2006, 04/5836 NABW, LJN: AY5578. De beschikking die de financiële aanspraak doet ontstaan, kan zelf een later tijdstip vermelden. Teven kan bij of krachtens wettelijk voorschrift een andere termijn voor de betaling worden vastgesteld. 36 37


27

a.

een te laat genomen besluit; en Artikel 4:100 Awb: Indien het bestuursorgaan de beschikking tot betaling van een door hem verschuldigde geldsom niet tijdig geeft, is het wettelijke rente verschuldigd vanaf het tijdstip waarop het in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn zou zijn gegeven.

b.

een in bezwaar of beroep door een toekenning vervangen afwijzende beschikking. Artikel 4:102, tweede lid Awb: Indien een afwijzende beschikking tot betaling door het bestuursorgaan als gevolg van bezwaar of beroep wordt vervangen door een beschikking tot betaling, is het bestuursorgaan wettelijke rente verschuldigd vanaf het tijdstip waarop het in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn zou zijn gegeven.

Wettelijke rente is op basis van artikel 4:87 Awb verschuldigd indien de uitbetaling vertraagd is. Bij niet tijdige besluitvorming is echter niet zozeer de uitbetaling vertraagd, als wel de besluitvorming op basis waarvan de uitbetaling kan geschieden. Strikte toepassing van artikel 4:87 Awb heeft in deze situaties tot gevolg dat geen wettelijke rente verschuldigd is, zolang de eigenlijke uitbetaling maar binnen zes weken na bekendmaking van het vertraagde besluit volgt. Het bestuursorgaan zou in die zin voordeel kunnen hebben van de vertraagde besluitvorming. Teneinde dit te voorkomen bepalen bovenstaande artikelen daarom dat de wettelijke rente in deze situaties eerder ingaat. De rente gaat lopen vanaf het tijdstip waarop het bestuursorgaan met de betaling in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn wel zou zijn vastgesteld en bekendgemaakt. Met andere woorden: wanneer aan de zijde van het bestuursorgaan van een vertraagde toekenning sprake is, ontstaat de verplichting om wettelijke rente te vergoeden niet later dan wanneer wel tijdig besloten zou zijn. Wettelijke rente gaat in dit geval in nadat de beslis- en betalingstermijn tezamen zijn verstreken. Een voorbeeld kan een en ander verduidelijken. Indien de beschikking uiterlijk op 1 maart gegeven had moeten zijn, dan zal de termijn van zes weken voor de betaling op 2 maart aanvangen. De laatste dag van de termijn zou dan 12 april zijn, zodat het verzuim na die dag in zou gaan. Wordt de beschikking later dan op 1 maart bekend gemaakt, dan blijft de dag waarop het verzuim intreedt toch dezelfde: 12 april. Het gevolg van de bepaling is trouwens niet dat altijd wettelijke rente verschuldigd is: indien de beschikking te laat tot stand komt, maar de betaling zodanig snel daarna volgt dat die toch voor 12 april is geschied, gaat de wettelijke rente niet lopen. Dat is ook juist: als de beschikking tot stand was gekomen op de laatste dag dat dit nog tijdig kon, had ook geen recht op wettelijke rente bestaan. Mocht het trouwens zo zijn, dat de beschikking er weliswaar niet tijdig is, maar intussen wel voor 12 april een voorschot is betaald dan is evenmin wettelijke rente verschuldigd.38 Bovenstaande regeling is goed toepasbaar daar waar het een eenmalige betaling betreft. Denk bijvoorbeeld aan een aanvraag voor een PGB woonvoorziening in het kader van de WMO. De PGB wordt op 7 april aangevraagd. Het college doet er vervolgens 20 weken over om tot een besluit te komen (25 augustus) en de PGB wordt uiteindelijk 23 weken na aanvraag (15 september) uitbetaald. Bovenstaande regeling houdt dan in dat het college vanaf 14 weken (8 weken beslistermijn ex. artikel 4:13 Awb en 6 weken betalingstermijn ex. art. 4:87 Awb) na aanvraag (oftewel 14 juli) wettelijke rente verschuldigd is. Zij kan dit eventueel voorkomen door de termijn op de in hoofdstuk 1 voorgeschreven wijzen te wijzigen, te verlengen of op te schorten, dan wel door reeds eerder een voorschot te verlenen.

38

TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 48 - 49.


28

Moeilijker ligt een en ander echter wanneer sprake is van een periodieke uitkering. Wat is de ingangsdatum van het verzuim bij: a. een niet tijdig besluit op aanvraag; b. een in bezwaar of beroep ingetrokken wijzigingsbeschikking; of c. een in bezwaar of beroep ingetrokken beëindigingbeschikking. In het onderstaande zal kort op deze verschillende situaties worden ingegaan. Een niet tijdig besluit op aanvraag Bij een niet tijdig besluit op aanvraag kunnen de regels van 4:100 en 4:102 Awb onverkort worden toegepast. Beide artikelen bepalen immers dat bij niet tijdige besluitvorming de betalingstermijn start daags na de laatste dag van de beslistermijn die is verbonden aan het aanspraak creërende besluit. Dat dit besluit eventueel een aanspraak met terugwerkende kracht (vanaf datum aanvraag) doet ontstaan, doet daarbij niet ter zake. De datum van het ontstaan van de aanspraak of in het geval van niet-tijdige besluitvorming de beslistermijn voor het besluit in deze is bepalend voor de start van de betalingstermijn en voor de ingangsdatum van het verzuim zes weken later. Voorbeeld Hans vraagt bijstand aan per 1 februari 2009 (datum ontvangst aanvraag: 10 februari). De aanvraag wordt in eerste instantie geweigerd. Hans zou samenwonen. In beroep komt het college op haar beschikking terug en gaat zij alsnog over tot toekenning van bijstand per eerder genoemde datum. Hans had geen verzoek ex. artikel 8:73 Awb ingediend ter vergoeding van wettelijke rente. Op basis van artikel 4:102, tweede lid Awb is het college echter zonder meer wettelijke rente verschuldigd. De wettelijke rente gaat in dit geval in nadat de beslis- en betalingstermijn tezamen zijn verstreken. Het besluit had uiterlijk 8 weken na ontvangst van de aanvraag (10 februari + 8 weken = 6 april 2009, laatste dag beslistermijn is dan 5 april 2009) moeten zijn genomen. Daags daarna (6 april 2009) start de betalingstermijn van 6 weken. Het college is vervolgens vanaf de dag na afloop van de betalingstermijn (6 april + 6 weken = 18 mei 2009, laatste dag betalingstermijn 17 mei 2009) wettelijke rente verschuldigd. Bovenstaande methode om de ingangsdatum vast te stellen is niet in overeenstemming met de huidige jurisprudentie.39 Deze laat in situaties zoals in bovenstaand voorbeeld de wettelijke rente ingaan op de laatste betalingsdatum. Bij toekenning van bijstand per 1 februari 2009 is de laatste betalingsdatum van de eerste uitkeringsmaand 28 februari. De wetgever was zich bewust van deze trendbreuk. De regeling in afdeling 4.4.2 van de Awb ziet echter puur op de verschuldigdheid van wettelijke rente en niet – zoals artikel 8:73 Awb, waarop de vordering van wettelijke rente in beroep is gebaseerd - op de vaststelling van de omvang van de schade naar aanleiding van een onrechtmatig besluit. Het is ook niet de bedoeling van de wetgever om de wijze van vaststelling binnen dit laatste kader te wijzigen. Van de binnen de jurisprudentie aanwezige lijn wordt binnen de 4de tranche dus geen afstand genomen.40 Dat heeft het vreemde gevolg dat – om in bovenstaand voorbeeld te blijven – indien Hans wel een schadevordering ex. artikel 8:73 Awb in beroep indient, de wettelijke rente niet op 18 mei 2009, maar op 28 februari 2009 begint te tellen. Een in bezwaar of beroep ingetrokken wijzigingsbesluit of beëindigingbeschikking Bij deze vorm van vertraagde besluitvorming lijkt onverkorte toepassing van artikel 4:102, tweede lid Awb niet mogelijk. Een voorbeeld kan dit verduidelijken: Paula ontvangt sinds 12 september 2006 een bijstandsuitkering. Het college is van mening dat zij in oktober 2009 algemeen geaccepteerde arbeid heeft geweigerd en legt per 1 november 2009 een maatregel op van 100% voor de duur van een maand. In bezwaar besluit het college alsnog af te zien van de eerder opgelegde maatregel. Per welke datum start de wettelijke rente?

39 40

Zie bijvoorbeeld CRvB 24-6-2008, 06/3909 WWB, LJN: BD6185. TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 50.


29

Volgens artikel 4:102, tweede lid Awb is het bestuursorgaan in deze situatie wettelijke rente verschuldigd vanaf het tijdstip waarop het in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn zou zijn gegeven. In bovenstaand voorbeeld is echter de vraag of een beschikking had moeten worden afgegeven. De eerder afgegeven beschikking (de maatregel) is herroepen, juist omdat geen maatregel noodzakelijk was. Artikel 4:102, tweede lid Awb is met andere woorden niet 1 op 1 toe te passen. In de huidige jurisprudentie wordt in deze situaties het uitgangspunt gehuldigd dat het juiste bedrag aan periodieke bijstand had moeten zijn betaald uiterlijk op de laatste dag van de maand volgend op de maand waarop die bijstand betrekking heeft.41 Dit betekent in bovenstaand voorbeeld dat de wettelijke rente gaat lopen vanaf 1 januari 2010. Nu de wetgever ook reeds heeft aangegeven met de huidige regeling de bestaande jurisprudentie niet te willen aantasten42, lijkt de keuze voor 1 januari 2010 – los van de bepalingen in afdeling 4.4.2 van de Awb – dan ook de zuiverste. Geen wettelijke rente verschuldigd Tenslotte moet in deze paragraaf nog op een tweetal situaties worden gewezen waarbij geen wettelijke rente verschuldigd is. a. het drempelbedrag In de nieuwe afdeling 4.4.2 zijn met betrekking tot de verschuldigdheid van wettelijke rente drempelbedragen opgenomen. Bedraagt de door het bestuursorgaan verschuldigde wettelijke rente minder dan € 10,00 dan is er geen wettelijke rente verschuldigd (artikel 4:98, tweede lid Awb). b. onjuiste of onvolledige gegevens Wettelijke rente is op basis van artikel 4:102, derde lid Awb niet verschuldigd voor zover de in eerste instantie incorrecte besluitvorming is veroorzaakt door het feit dat betrokkene onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Dat zelfde geldt indien aan hem is toe te rekenen dat onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt, waardoor de beschikking waarbij de betalingsverplichting is vastgesteld onjuist was. Het risico van een onjuiste aanvraag of van onjuiste gegevensverschaffing is daarmee voor rekening van de betrokkene. Als een burger bijvoorbeeld pas in zijn bezwaarschrift de gegevens verstrekt waaruit blijkt dat hij recht heeft op een betaling die hem bij het primaire besluit was geweigerd, is het bestuursorgaan geen wettelijke rente verschuldigd indien het verder tijdig op het bezwaarschrift beslist.43 3.3.2

Specifieke gevolgen termijnoverschrijding bij terugvorderingbeschikkingen

3.3.2.1

Verjaring

Bij een bespreking van de gevolgen van niet-tijdige besluitvorming behoort ook het risico van verjaring. Het gaat binnen het kader van deze handreiking te ver om op alle aspecten die samenhangen met verjaring in te gaan. Deze paragraaf richt zich dan ook puur op verjaring als gevolg van niet-tijdige besluitvorming. Meer specifiek gaat het dan om twee vragen: a. binnen welke termijn kan een bestuursorgaan nog rechtsgeldig een verplichting tot betaling vaststellen; en b. binnen welke termijn kan iemand die verzuimd heeft tijdig aan een verplichting tot betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld te voldoen, nog in rechte tot nakoming worden gedwongen.

41

Zie CRvB 14-11-2006, 05/5470 WWB, LJN: AZ3290 en CRvB 20-5-2008, 07/2476 WWB, LJN: BD2358. TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 50. 43 Let op, als het bestuursorgaan vervolgens te laat op het bezwaarschrift beslist, is het wettelijke rente verschuldigd vanaf de dag waarop het in verzuim zou zijn geweest als op de laatste dag van de termijn op het bezwaarschrift zou zijn beslist. 42


30

Verjaringstermijn bij vaststelling verplichting tot betaling De verjaringstermijn bij vaststelling van de verplichting tot betaling wordt in beginsel geregeld in Boek 3 van het BW. Met betrekking tot deze algemene verjaringstermijn kent het BW twee eisen: a.

niet meer dan 20 jaar mag zijn verstreken na het ontstaan van de vordering (artikel 3:306 BW); en

b.

niet meer dan 5 jaar mag zijn verstreken na de dag waarop het bestuursorgaan op de hoogte is van zowel het bestaan van de vordering als de persoon van de schuldenaar (artikel 3:309 BW).

Terugvordering is in beginsel mogelijk zolang aan beide eisen tegelijk wordt voldaan.44 Duidelijk wordt gesproken over in beginsel, nu bij bijzondere wet afgeweken kan worden van deze algemene verjaringstermijnen.45 Vooral het onder b. genoemde criterium, stelt enige eisen aan de tijdigheid van de besluitvorming (5 jaar na de dag waarop het bestuursorgaan op de hoogte is van zowel het bestaan van de vordering als de persoon van de schuldenaar). Binnen de rechtspraak heeft de vraag gespeeld of een vermoeden van het bestaan van een terugvorderinggrond al voldoende is om de verjaringstermijn te starten. Gedacht moet dan onder meer worden aan een eerder vermoeden van bijstandsfraude, dat wel aanleiding is geweest voor een onderzoek, maar vanwege gebrek aan bewijs is stopgezet. De Centrale Raad heeft deze vraag ontkennend beantwoord. De termijn begint pas te lopen op het tijdstip dat het bestuursorgaan bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit omtrent terugvordering in de rede ligt.46 De verjaring kan in deze situatie worden gestuit door een schriftelijke en ondubbelzinnige mededeling dat zal worden teruggevorderd. Doorgaans zal deze mededeling vervat zijn in het terugvorderingbesluit of in het intrekkingbesluit. Latere vernietiging van een besluit waarbij betrokkene de bedoelde mededeling is gedaan, heeft geen gevolgen voor het stuiten van de verjaring. Vernietiging van een dergelijk besluit brengt immers niet met zich dat belanghebbende daardoor die mededeling niet is gedaan. Verjaringstermijn voor vorderingen tot nakoming eerder vastgestelde betalingsverplichting Zoals reeds aangegeven is in de 4de tranche van de Awb een specifieke regeling opgenomen met betrekking tot de verjaring van bestuurlijke geldschulden. Vooraleer hierop in te gaan, moet met betrekking tot de reikwijdte van deze regeling worden opgemerkt dat dit onderdeel niet speelt daar waar de vordering reeds door de rechter is vastgesteld (een rechterlijke uitspraak is afgegeven waarin de vordering wordt toegewezen). De vordering ligt dan in rechte vast en de verjaring vindt dan zijn regeling in 3:324 BW (20 jaren volgend op de dag na de uitspraak). Dit geldt bijvoorbeeld voor bijstandsvorderingen die reeds in het verleden door een uitspraak van de kantonrechter in rechte zijn vastgelegd. Waar speelt afdeling 4.4.3 Awb dan wel een rol? Daar waar de debiteur weigerachtig is in de betaling van de openstaande vordering en de schuldeiser zich tot de rechter wil wenden om de vordering door middel van een rechterlijke uitspraak bekrachtigd te krijgen. Voor deze situaties is de hoofdregel opgenomen in artikel 4:104 Awb.

44

Met betrekking tot de terugvordering van bijstand van voor 1 juli 1997 gelden andere regels. De bijstandswet kende toentertijd een eigen verjaringstermijn van 5 jaar op grond van artikel 87, eerste lid Abw (oud). Bijstand kon op basis van dit artikel enkel worden teruggevorderd tot 5 jaar voorafgaand aan de verzending van de terugvorderingbeschikking. Dat op het moment van daadwerkelijke terugvordering andere verjaringtermijnen gelden (zoals nu) doet daarbij niet ter zake. De Hoge Raad oordeelde op 3 maart 1995 dat bij verjaring het materieel recht ten tijde van de verstrekking toepassing vindt. Dit houdt in dat met betrekking tot verjaring steeds moet worden nagegaan hoe de verjaringsbepalingen luidden op het moment waarop de bijstand werd verleent. W el zij binnen dit kader nog gewezen op een uitzondering. De termijn van 5 jaar geldt niet voor terugvordering met toepassing van artikel 82 Abw en artikel 83 Abw (zie artikel 87, eerste lid Abw (oud)). In die gevallen geldt de hoofdregel van het BW (zie hierboven) en kan met in achtneming van die regels worden teruggevorderd op grond van artikel 58, eerste lid, onder b of c WWB respectievelijk artikel 58, eerste lid, onder f, onder 1 of 2 WWB. 45 Daarbij kan ook worden gedacht aan de in de specifieke wet opgenomen vervaltermijn. Het bekendste voorbeeld in deze is de vervaltermijn ex. artikel 58, vijfde lid WWB. Dit artikel begrenst de terugvordering op basis van artikel 58, eerste lid, onder e WWB (anderszins onverschuldigd betaald voor zover betrokkene dit redelijkerwijs had kunnen weten) tot 2 jaar voorafgaand aan de datum van verzending van het besluit tot terugvordering. 46 Zie onder meer CRvB 10-06-2008, 06/6772 WW B, 06/6773 WWB, LJN: BD5297 en CRvB 8-7-2008, 07/3645 WWB, LJN: BD6928. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

31

Artikel 4:104 Awb: 2. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is vestreken. 3. Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen. Op basis van dit artikel verjaart de rechtsvordering tot betaling vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken. Is geen betalingstermijn in de beschikking opgenomen dan geldt de algemene betalingstermijn van 6 weken (artikel 4:87 Awb). Voorbeeld Agnes ontvangt van de gemeente een beschikking verzonden 6 maart 2009, waarin zij wordt opgevorderd het aan haar onverschuldigd betaalde bedrag ad. € 2.500,00 terug te betalen. Er is geen betalingstermijn in de beschikking opgenomen. In wezen geldt dan de algemene termijn ex. artikel 4:87 Awb. Binnen 6 weken na bekendmaking dient Agnes daarom te betalen. Agnes betaalt niet en de gemeente laat daarna geruime tijd niets van zich horen. De betalingstermijn is gestart op zaterdag 7 maart 2009 (datum bekendmaking beschikking) en de laatste dag dat betaald zou kunnen worden is daarom vrijdag 17 april 2009. Vanaf die datum start de verjaringstermijn. Heeft de gemeente niet voor 17 april 2014 haar rechtsvordering in rechte laten vaststellen dan wel op andere wijze de verjaring gestuit, dan heeft Agnes niet langer de verplichting om de vordering te betalen. Gevolgen verjaring Door verjaring verliest het bestuursorgaan de bevoegdheid invorderingsacties met betrekking tot de verjaarde vordering te ontplooien. Concreet houdt dit in dat het bestuursorgaan – indien de schuldenaar niet vrijwillig wenst te betalen - niet meer de mogelijkheid heeft om: de vordering in te stellen bij de burgerlijke rechter; de vordering te verrekenen (voor zover deze bevoegdheid eerst wel aanwezig was (zie artikel 4:93 Awb)); betrokkene aan te manen tot betaling; een dwangbevel uit te vaardigen (voor zover deze bevoegdheid eerst wel aanwezig was (zie artikel 4:115 Awb)); dan wel een dwangbevel ten uitvoer te leggen. Na verjaring blijft aldus – evenals in het privaatrecht – enkel een natuurlijke verbintenis over (de zogenoemde zwakke werking van de verjaring). Na de verjaring vrijwillig verrichtte betalingen zijn met andere woorden niet onverschuldigd. Zij dienen ter vervulling van deze natuurlijke verbintenis. Zij hoeven dan ook niet te worden terugbetaald zodra de schuldenaar de verjaring inroept.47 Stuiting Om verjaring te voorkomen heeft de schuldeiser de mogelijkheid tot stuiting. Een daad van stuiting heeft tot gevolg dat de lopende verjaringtermijn stopt en een nieuwe termijn van in beginsel 5 jaren start. Met betrekking tot de stuitingmogelijkheden van een bestuursorgaan zijn in de 4de tranche een tweetal artikelen opgenomen. Artikel 4:105 Awb: 1. De verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 316, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van overeenkomstige toepassing. 2. Erkenning van het recht op betaling stuit de verjaring van de rechtsvordering tegen hem die het recht erkent. Dit artikel regelt twee gronden voor stuiting van de verjaring:

47

Dit geldt in beginsel ook voor via verrekening met de uitkering ontvangen betalingen. Deze zijn in beginsel eerst onverschuldigd vanaf het moment dat betrokkene de verjaring van de vordering inroept, tenzij hij er op mocht vertrouwen dat de uitgevoerde verrekening diende ter aflossing van een niet-verjaarde vordering. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

32

a. het instellen van een daad van rechtsvervolging (voor de burgerlijke rechter) Hieronder moet worden begrepen: het instellen van een vordering bij de civiele rechter (dagvaarding, eis in reconventie, vermeerdering van eis); het leggen van conservatoir beslag; en het indienen van een vordering ter verificatie bij faillissement. P.s. Evenals in het privaatrecht geldt dat een daad van rechtsvervolging die wordt ingetrokken, geen stuiting van de verjaring tot gevolg heeft.48 b. de erkenning van het recht van de schuldeiser. Voor de erkenning als grond voor stuiting geldt dat het niet noodzakelijk is dat de schuld uitdrukkelijk wordt erkend. Elke handeling of gedraging van de schuldenaar waaruit blijkt dat hij de schuld erkent, stuit de verjaring. Indien een burger in een brief aan het bestuursorgaan een verrekeningsvoorstel doet, dan beoogt hij daarmee de schuld aan het bestuursorgaan, al dan niet volledig, te voldoen. Daarin ligt tegelijkertijd een erkenning van zijn schuld aan dat bestuursorgaan besloten. Zo kan ook het vragen van uitstel van betaling of van kwijtschelding onder omstandigheden een erkenning van de schuld impliceren. Dat is echter niet steeds het geval: wie vraagt om uitstel van betaling voor de duur van de behandeling van een bezwaarschrift tegen de betalingsbeschikking, erkent daarmee de schuld natuurlijk niet. Het zal dus van de omstandigheden van het geval afhangen, wanneer van erkenning kan worden gesproken.49 Artikel 4:106 Awb: Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel. In het belang van de rechtszekerheid bepaalt dit artikel dat het bestuursorgaan de verjaring, behoudens door het instellen van een eis voor de burgerlijke rechter (art. 4.4.3.2), alleen kan stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4.4.4.1.1, een beschikking tot verrekening of door (betekening of tenuitvoerlegging) van een dwangbevel. Gaat het daartoe over, dan is de bedoeling om alsnog tot invordering over te gaan duidelijk tot uitdrukking gebracht. Een beschikking tot verrekening heeft alleen stuitende werking voorzover na de verrekening een schuld blijft bestaan. In het geval en rechtsvordering tot betaling van een geldsom als gevolg van de verrekening volledig te niet gaat, valt er immers niets meer te stuiten.50 Verlenging Naast stuiting kent de Awb tevens de figuur van verlenging van de verjaringstermijn. De verlenging houdt in dat gedurende een bepaalde periode de verjaringstermijn niet loopt. Een en ander vindt zijn regeling in artikel 4:111 Awb. Artikel 4:111 Awb 1. De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien: a. de schuldenaar in surseance van betaling verkeert; b. de schuldenaar in staat van faillissement verkeert; c. ten aanzien van de schuldenaar de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen van toepassing is;

48

TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p.55. TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p.56. 50 TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p.56. 49


33

d.

de tenuitvoerlegging van een dwangbevel is geschorst ingevolge een lopend rechtsgeding, met dien verstande dat de termijn waarmee de verjaringstermijn wordt verlengd een aanvang neemt op de dag waarop het rechtsgeding door middel van dagvaarding aanhangig wordt gemaakt.

Deze gronden voor verlenging van de verjaring komen overeen met die, genoemd in artikel 27, tweede lid, van de Invorderingswet 1990. De verlenging als bedoeld in het eerste lid strekt ertoe een milde beoordeling door het bestuursorgaan van verzoeken om uitstel van betaling te bevorderen. De overige gronden, faillissement, surséance van betaling en toepassing van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen zijn om vergelijkbare redenen overgenomen. De verjaringstermijn wordt in de gevallen genoemd in het tweede lid, onderdelen a, b en c, verlengd met de duur waarin de schuldenaar verkeert in de daar aangeduide situatie. Als de schuldenaar een executiegeschil aanhangig maakt en dit tot gevolg heeft dat de tenuitvoerlegging van het dwangbevel wordt geschorst, is het redelijk dat de verjaringstermijn wordt verlengd met de periode gedurende welke het executiegeschil aanhangig is. 3.3.2.2

Bruto/netto terugvordering

Met het in werking treden van de WWB is terugvordering wederom een bevoegdheid geworden. Dat laatste geldt evenzeer voor de in artikel 58, vierde lid WWB neergelegde discretionaire bevoegdheid tot bruto-terugvordering. Het college bruteert in beginsel dat deel van de vordering dat betrokkene niet binnen het kalenderjaar van het ontstaan van de vordering heeft terugbetaald. Duidelijk wordt gesproken over in beginsel. Brutering is een bevoegdheid en er moet dus op een redelijke en zorgvuldige wijze mee worden omgegaan. Dat hout in dat niet in alle gevallen tot brutering kan worden besloten. De Centrale Raad heeft in haar uitspraak van 28 november 2006 (LJN: AZ3437) nader bepaalt dat in ieder geval van brutering moet worden afgezien indien: a. betrokkene niet kan worden verweten dat de vordering is ontstaan; en b. hem evenmin kan worden verweten dat de vordering niet reeds in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft is voldaan. Met name dit laatste criterium maakt het feit dat in bepaalde situaties enkel netto kan worden teruggevorderd tot een gevolg van niet tijdige besluitvorming. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Voorbeeld Magreet is een alleenstaande ouder. Zij ontvangt sinds 2002 bijstand. Op 28 juli 2006 wordt haar jongste kind 18 jaar. Haar norm zou per deze datum moeten worden omgezet naar die van een alleenstaande. Door de beperkte bezetting tijdens de vakantie krijgt Magreet ook in de maand augustus en september de alleenstaande oudernorm uitbetaald. Vervolgens wordt nog gekeken in hoeverre een overgangsregeling op betrokkene van toepassing zou kunnen zijn (variant Garantietoeslag), waarna tenslotte in februari 2007 tot terugvordering wordt besloten. Magreet kan het ontstaan van de vordering niet worden verweten. Het college was bekend met de leeftijd van haar jongste kind en wist dus per welke datum zij alleenstaande werd. Daarnaast treft Magreet geen verwijt dat zij de vordering niet in het jaar van ontstaan (2006) heeft kunnen voldoen. Het college kan dus niet tot brutering overgaan. Dit had natuurlijk anders gelegen als het college nog in september of oktober tot terugvordering had besloten. Expliciet zij wel opgemerkt dat dralen (het niet tijdig nemen van besluiten) geen strikt vereiste is om alleen netto te kunnen terugvorderen. Het gaat er enkel om dat betrokkene geen verwijt treft met betrekking tot de betaling in een later kalenderjaar. Het kan zijn dat dit het gevolg is van verwijtbaar handelen van het college (niet tijdige besluitvorming), maar dat hoeft niet. Ook tijdige besluitvorming van de zijde van het college kan als aan de voorwaarden is voldaan betekenen dat bruto terugvordering niet tot de mogelijkheden behoort.51 Voorbeeld Betrokkene heeft een aanvullende bijstanduitkering. Hij komt in een arbeidsconflict terecht op basis waarvan de neveninkomsten wegvallen. Betrokkene start een juridische procedure op tegen zijn werkgever. Sinds het wegvallen van de inkomsten krijgt hij een volledige bijstanduitkering. Twee jaar na dato krijgt betrokkene uiteindelijk zijn gelijk, hetgeen leidt tot een loon nabetaling over het eerste halfjaar

51

CRvB 25-3-2008, 06/6467 WWB, LJN: BC9255 en CRvB 15-7-2008, 07/1890 WWB, LJN: BD8638.


34

na stopzetting van de inkomsten. Het college wil nu de te veel verstrekte bijstand over deze periode terugvorderen. Betrokkene treft echter geen verwijt met betrekking tot het ontstaan van de vordering, noch kan hem worden verweten dat hij de nu teveel ontvangen bijstand niet in het jaar van ontstaan van de vordering heeft terugbetaald. Ook al reageert het college dus accuraat op het ontstaan van deze vordering, zij zal niet tot bruto terugvordering kunnen overgaan 3.3.2.3

Zesmaandenjurisprudentie

Het vervallen van de mogelijkheid om bijstand bruto terug te vorderen heeft, zoals hierboven beschreven, slechts een indirect verband met de niet tijdige besluitvorming bij een bestuursorgaan. Directer is die band bij de zesmaandenjurisprudentie. Ook deze jurisprudentie52 is het gevolg van het feit dat met de invoering van de WWB terugvordering weer een bevoegdheid van het college is geworden en dat zij van deze bevoegdheid redelijk en zorgvuldig gebruik moet maken. Daarbij hoort dat het college voortvarend actie onderneemt indien zij kennis heeft van het feit dat aan betrokkene te veel bijstand wordt verstrekt. Welke criteria kent de zesmaandenjurisprudentie? De zesmaandenjurisprudentie heeft in beginsel slechts betrekking op terugvorderingbesluiten op grond van artikel 54, derde lid, onder b jo. 58, eerste lid, onder a WWB. Het betreft met andere woorden besluiten tot herziening/intrekking en terugvordering niet op grond van schending inlichtingenplicht maar in situaties dat anderszins onverschuldigd is betaald. Dat zijn de gevallen waarin: a. onjuiste besluiten zijn genomen door fouten van de gemeente die geleid hebben tot teveel verstrekte bijstand; en b. besluiten die de gemeente verzuimd heeft aan te passen, na melding van relevante informatie. In de jurisprudentie zijn enige aanknopingspunten te vinden om ook in andere gevallen dan bovengenoemde besluiten de zesmaandenjurisprudentie toe te passen. 53 De grondgedachte, dat het uitvoeringsorgaan de melding van relevante signalen voldoende voortvarend moet verwerken, zou immers ook voor terugvordering in andere gevallen moeten gelden (artt. 58 eerste lid, onder b t/m f WWB). Niet valt in te zien waarom er verschil zou moeten worden gemaakt tussen deze terugvorderinggronden en terugvordering bij foutieve besluiten. In beide gevallen is terugvordering immers een bevoegdheid, waarvan op een redelijke en zorgvuldige wijze gebruik moet worden gemaakt. Voor schending van de inlichtingenplicht geldt de zesmaandenjurisprudentie echter in beginsel niet.54 Onder schending van de inlichtingenplicht wordt in dit verband verstaan het niet tijdig, niet juist of onvolledig verstrekken van voor de beoordeling van het (voortduren van) het recht op bijstand relevante informatie. De opening die de Raad biedt door te spreken over ‘in beginsel’ wordt niet aangetroffen in oudere jurisprudentie. Het lijkt ruimte te laten om in gevallen dat er weliswaar sprake is van schending van de inlichtingenplicht maar dat de gemeente daar ook een aandeel in heeft gehad toch de zesmaandenjurisprudentie toe te passen.55 Tenslotte is vereist dat er sprake is van een “signaal”. Een signaal kan worden gedefinieerd als relevante informatie over de uitkeringsgerechtigde waaruit kan worden afgeleid dat sprake is van een dusdanige fout, dat het college op grond daarvan actie zou moeten ondernemen.

52

CRvB 17-7-2007, LJN: BA9885, CRvB 24-7-2007, LJN: BB0561 en (impliciet op grond van een a-contrario redenering) CRvB 17-7-2007, LJN: BB1640. 53 Zie bijvoorbeeld CRvB 6-4-2010, LJN: BM1920. 54 Zie CRvB 12-6-2006, 06/2110 NABW, LJN: BA7221 en CRvB 17-7-2007, 06/4636 WWB + 06/4637 WWB, LJN: BB1640. 55 Zie in dit verband CRvB 15-12-2009, LJN: BK6680, waarin de Raad – zij het in een buitengewoon uitzonderlijke situatie – ondanks de inlichtingenschending wel van mening was dat de gemeente maar in beperkte mate van haar terugvorderingbevoegdheid gebruik kon maken.


35

Dat signaal kan bijvoorbeeld zijn: • een mededeling tijdens een heronderzoekgesprek; • het ingediende inkomstenbriefje; • een mededeling tijdens het intakegesprek; • een GBA-melding over de leef- of woonsituatie dan wel de leeftijd van het kind; of • andere interne signalen die van belang zijn voor het recht op uitkering. Of signalen van andere uitvoeringsorganen zijn aan te merken als dergelijke signalen is nog niet als zodanig duidelijk uit de jurisprudentie. Nu de inlichtingenplicht steeds meer ‘overgenomen’ wordt van de klant, is dat wel denkbaar. Hoe ‘werkt’ de zesmaandenjurisprudentie? De term zes maanden verwijst naar de termijn die een bestuursorgaan heeft om na ontvangst van een signaal de hoogte en het recht op de uitkering aan te passen naar de omstandigheden. Kost dit laatste het bestuursorgaan meer dan zes maanden gerekend vanaf de datum van ontvangst van het signaal, dan zal zij bij de terugvordering van de te veel ontvangen bijstand rekening moeten houden met deze trage besluitvorming. Voorbeeld Thera leeft duurzaam gescheiden van haar partner. De echtscheiding is wel in gang gezet, maar blijkt de nodige tijd te kosten. Zij ontvangt sinds zij haar partner heeft verlaten een bijstandsuitkering. Bij heronderzoek op 9 maart geeft zij - daarnaar gevraagd - aan dat haar partner, ook vanwege de zorg voor de gezamenlijke kinderen, ongeveer drie dagen in de week bij haar verblijft. Daar Thera enkel een uitkering als alleenstaande ouder kan ontvangen zolang zij duurzaam gescheiden van haar partner leeft (zij is immers nog gehuwd), zorgt het feit dat hij drie dagen per week bij haar verblijft er in wezen voor dat haar recht op bijstand komt te vervallen. De casemanager heeft dit echter niet door en stuurt enkel een fraudemelding naar de afdeling Bijzonder Onderzoek. Daar wordt deze melding ¾ jaar later ter hand genomen. Het onderzoek leidt tenslotte tot een beëindiging van het recht op bijstand negen maanden nadat het signaal (het heronderzoekgesprek) is ontvangen. Bij terugvordering van de te veel ontvangen bijstand zal met het niet voortvarend handelen van de gemeente rekening moeten worden gehouden. In beginsel heeft het niet voortvarend handelen in deze situaties tot gevolg dat het bestuursorgaan enkel de eerste zes maanden na ontvangst van het signaal kan terugvorderen en bij de overige maanden van terugvordering zal moeten afzien. In bovenstaand voorbeeld houdt dit in dat ondanks dat tot bijvoorbeeld 7 januari van het erop volgende jaar bijstand is verstrekt, enkel de periode 9 maart – 9 september voor terugvordering in aanmerking komt. Gesproken wordt over “in beginsel”. In de aanwezige recente jurisprudentie zijn geen gevallen bekend waarbij het bestuursorgaan zelf beleid - in zake hoe de trage besluitvorming in het terugvorderingbesluit te verdisconteren - (anders dan hierboven beschreven) had ontwikkeld. Onduidelijk blijft daarom of binnen de jurisprudentie ook een ander beleid op dit vlak de rechterlijke toetsing zou kunnen doorstaan. 3.3.3

Specifieke gevolgen termijnoverschrijding bij boetebeschikkingen: Verval van recht

Zoals reeds eerder aangegeven kennen op het moment van schrijven enkel bijzondere wetten bepalingen met betrekking tot de bestuurlijke boeten en de daarmee samenhangende vervaltermijn (zie bijvoorbeeld artikel 43, vierde en vijfde lid Wet inburgering). In de 4de tranche van de Awb zijn echter algemene regels met betrekking tot de bestuurlijke boete opgenomen. In afwachting van de nabije invoering van de 4de tranche wordt hier reeds aan deze bepalingen aandacht geschonken.


36

Bepalend in dit kader zijn de eerste twee leden van artikel 5:45 Awb. Artikel 5:45, eerste en tweede lid Awb: 4. Indien artikel 5:53 van toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. 5. In de overige gevallen vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete drie jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Zoals strafbare feiten door tijdsverloop verjaren, behoort ook in het bestuursrecht de bevoegdheid van de overheid om overtredingen te bestraffen in de tijd begrensd te zijn. Voor de termijn gedurende welke bestuurlijke boeten kunnen worden opgelegd, is daarbij aansluiting gezocht bij bestaande verjaringstermijnen. Voor de lichte procedure (boetes tot € 340,00) is gekozen voor een termijn van drie jaar. Voor de zware procedure (boetes hoger dan € 340,00) is gekozen voor een termijn van vijf jaar, een termijn die thans reeds geldt voor bestuurlijke boeten op grond van de sociale zekerheidswetgeving en de fiscale wetgeving.56 Op verschillende deelgebieden van het bestuursrecht bestaat aan deze langere termijn behoefte, omdat overtredingen soms pas na verloop van tijd aan het licht komen of uitgebreid onderzoek vergen. Het gaat daarbij ook niet meer uitsluitend om lichte overtredingen. De termijn start per datum gedraging. Verval van recht en geen verjaring In aansluiting bij artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete door tijdsverloop vervalt. Het woord verjaring is vermeden, omdat dit in de context van de Algemene wet bestuursrecht het misverstand zou kunnen wekken dat overschrijding van de termijn slechts aan het opleggen van een boete in de weg zou staan indien de overtreder zich op de overschrijding beroept. Dat zou echter niet in het stelsel van ons bestuursrecht passen. Het bestuursorgaan zal ook ambtshalve moeten nagaan of de termijn van drie, onderscheidenlijk vijf jaar niet is verstreken. Anders zou het immers kunnen voorkomen dat een overtreder bezwaar moet maken louter om zich op overschrijding van de termijn te kunnen beroepen. Opschorting vervaltermijn Het derde lid van artikel 5:45 Awb biedt een voorziening voor het geval de boete binnen de termijn is opgelegd en de overtreder vervolgens bezwaar maakt of beroep instelt. Dit bezwaar of beroep kan onder omstandigheden leiden tot het oordeel dat een lagere boete moet worden opgelegd. Het bestuursorgaan dient dan bij de beslissing op bezwaar een nieuwe, lagere boete opteleggen, de rechter dient de opgelegde boete te vernietigen en kan vervolgens een lagere boete opleggen door zelf in de zaak te voorzien. Indien ten tijde van de beslissing op bezwaar, onderscheidenlijk de uitspraak van de rechter, de termijn van twee of vijf jaar inmiddels is verstreken, zou twijfel kunnen rijzen of nog wel de bevoegdheid bestaat om enige boete op te leggen. Om buiten twijfel te stellen dat in dat geval die bevoegdheid nog wel bestaat, bepaalt het derde lid dat in deze gevallen de termijn voor het opleggen van de boete wordt opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist.57 Artikel 5:45, derde lid Awb: Indien tegen de bestuurlijke boete bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, wordt de vervaltermijn opgeschort tot onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist. Vervaltermijn geldt enkel voor opleggen boete, niet voor invordering Volledigheidshalve zij opgemerkt, dat de termijnen van artikel 5:45 Awb uitsluitend betrekking hebben op het opleggen en niet op het invorderen van de boete. Een bestuurlijke boete levert een bestuursrechtelijke geldschuld op, op de betaling en invordering waarvan derhalve de bepalingen van titel 4.4 van toepassing zijn. De verjaringstermijn voor invordering is geregeld in artikel 4:104 Awb (zie § 2.2.2.1).58

56

Zie bijvoorbeeld art. 27e, tweede lid WW, artikel 17e, tweede lid, AKW en de artikelen 67c, derde lid, en 67f, vierde lid, Awr. TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 139 – 140. 58 TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 140. 57


37

3.3.4

Specifieke gevolgen termijnoverschrijding bij buiten behandeling stelling ex. artikel 4:5 Awb: Verval van recht

Artikel 4:5 Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om een incomplete aanvraag buiten behandeling te stellen, indien de gevraagde (noodzakelijke) gegevens niet binnen een gegeven hersteltermijn alsnog zijn aangeleverd. Het bestuursorgaan is dan dus niet verplicht om de aanvraag op basis van de wel aanwezige gegevens inhoudelijk te beoordelen, maar kan deze vereenvoudigd afdoen. Artikel 4:5, vierde lid Awb verbindt echter wel een termijn van 4 weken aan deze vereenvoudigde afdoening. Artikel 4:5, vierde lid Awb: Een besluit om de aanvraag niet te behandelen wordt aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Het bestuursorgaan is met andere woorden verplicht om het besluit tot buiten behandeling stelling aan de aanvrager bekend te maken binnen vier weken: nadat de aanvraag op basis van de geboden hersteltermijn onvolledig is aangevuld; dan wel nadat de geboden hersteltermijn ongebruikt is verstreken. Startdatum is aldus de datum waarop de gevraagde gegevens onvolledig worden ontvangen of de dag na afloop van de gestelde termijn. Binnen 4 weken na deze datum moet het besluit aan betrokkene zijn bekendgemaakt. Het besluit moet met andere woorden de dag voor de laatste dag van de termijn aan betrokkene zijn verzonden. Het betreft wederom termijnen waar de Algemene termijnenwet op van toepassing is, voor een uitgebreide bespreking zie § 1.1. Voorbeeld Bas heeft een bijstandaanvraag ingediend. De aanvraag is incompleet en het bestuursorgaan stuurt hem een verzoek om de aanvraag met de noodzakelijke stukken voor 21 maart aan te vullen. Het bestuursorgaan ontvangt op vrijdag 14 maart een aantal stukken van Bas. De toegezonden stukken zijn echter niet compleet. Wil het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling stellen dan zal zij Bas een beschikking moeten sturen daags voor de laatste dag van de vier weken termijn. De laatste dag van de termijn is donderdag 10 april. Een en ander houdt in dat de buiten behandeling stelling op of voor woensdag 9 april moet zijn verzonden. Gaat het bestuursorgaan niet voortvarend te werk en laat het de termijn van 4 weken voorbijgaan dan verliest het de mogelijkheid om de aanvraag vereenvoudigd af te doen. Het bestuursorgaan zal dan alsnog inhoudelijk op de aanvraag moeten beslissen en zal bij die beoordeling ook eventueel te laat verstrekte gegevens moeten betrekken. Voorbeeld Zelfde situatie als in het voorgaande voorbeeld. Het bestuursorgaan heeft echter – zonder zich daar bewust van te zijn – te laat, op 14 april de aanvraag buiten behandeling gesteld. Bas tekent bezwaar aan tegen de buiten behandeling stelling en hij overlegd voorafgaand aan de hoorzitting alsnog alle gevraagde gegevens. In bezwaar kan niet anders worden geconcludeerd dan dat het bestuursorgaan niet tot buiten behandeling stelling bevoegd was en inhoudelijk op de aanvraag had moeten reageren. Het bestuursorgaan kan zich ook niet op het standpunt stellen dat het recht op bijstand niet is vast te stellen. Bas heeft immers nu alsnog alle gegevens aangeleverd en het bestuursorgaan zal op basis van alle nu aanwezige gegevens inhoudelijk op de aanvraag in moeten gaan. Tweede hersteltermijn De vraag kan gesteld worden per welke datum de 4 weken termijn start indien het bestuursorgaan, na een eerste hersteltermijn, betrokkene nogmaals (meermaals) in de gelegenheid stelt zijn aanvraag aan te vullen. Moet de start van de 4 weken termijn zonder meer worden verbonden aan de eerste hersteltermijn of is de laatste hersteltermijn bepalend.


38

In haar uitspraak van 27 november 2007 heeft de Centrale Raad (LJN:BB8960) in een situatie waarbij meerdere opeenvolgende hersteltermijnen waren gegeven bepaald dat in beginsel voor de start van de vervaltermijn van 4 weken kan worden uitgegaan van de laatste hersteltermijn. Van belang is daarbij wel dat - zoals in deze uitspraak het geval - de gegeven verlengingen steeds binnen 4 weken nadat de (laatstelijk) gestelde termijn is verstreken aan betrokkene zijn kenbaar gemaakt. Zou dit laatste niet gelden dan zou het bestuursorgaan het door niet tijdige besluitvorming vervallen recht om de aanvraag buiten behandeling te stellen, kunnen doen herleven door de aanvrager gewoon een nieuwe hersteltermijn te geven. Dat is niet de bedoeling. 3.3.5

Specifieke gevolgen termijnoverschrijding bij beschikking op bezwaar: Schadevergoeding vanwege schending redelijke termijn ex. artikel 6 EVRM

De gevolgen met betrekking tot termijnoverschrijding bij het nemen van een beschikking op bezwaar zijn voor groot deel hierboven reeds behandeld. Een specifiek gevolg bij (ruime) termijnoverschrijding verdient echter nog extra aandacht: de schadevergoeding vanwege schending redelijke termijn ex. artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) Artikel 6 EVRM bepaalt onder meer dat het bestuursorgaan de rechtzoekende in staat moet stellen zijn recht op een openbare en eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijk gerecht binnen redelijke termijn te kunnen effectueren. Gaat een bestuursorgaan te weinig voortvarend te werk tijdens de bezwaarprocedure dan bestaat de mogelijkheid dat betrokkene dit recht wordt ontnomen. Hij heeft dan de mogelijkheid om hiervoor een immateriële schadevergoeding te verlangen. Procedure

Een verzoek om immateriële schadevergoeding lijkt binnen de bezwaarprocedure niet mogelijk. Een en ander houdt verband met het feit dat artikel 6 EVRM betrekking heeft op de behandeling binnen een redelijke termijn door de rechter, en niet door het bestuursorgaan. Wel wordt, indien tegen het besluit op bezwaar beroep wordt ingesteld, de bezwaarfase betrokken bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009), is daarbij van belang dat de bezwaarfase een in beginsel verplichte procedure is voor de behandeling van een tussen partijen bestaand geschil, die moet worden gevolgd alvorens de belanghebbende dit geschil aan de rechter kan voorleggen. Op deze grond wordt een bestuursorgaan in voorkomende gevallen veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade wegens zijn aandeel (als gevolg van een te lange behandelingsduur in de bezwaarfase) in de overschrijding van de redelijke termijn in de procedure als geheel. Dit alles brengt echter niet mee dat aan artikel 6 van het EVRM een aanspraak op schadevergoeding kan worden ontleend in de situatie dat sprake is van een (te) lange behandelingsduur in de bezwaarfase zonder 59 dat het geschil daarna aan de rechter is voorgelegd. Een verzoek tijdens de beroepsprocedure kan wel gewoon ex. artikel 8:73 Awb meegenomen worden bij de beoordeling van de beschikking op bezwaar. Opgemerkt zij wel dat daarbij specifiek om immateriële schadevergoeding moet worden verzocht. Als betrokkene enkel stelt dat sprake is van termijnoverschrijding, zonder dit met een verzoek om immateriële schadevergoeding te combineren, stelt de bestuursrechter ook alleen vast of daadwerkelijk sprake is van termijnoverschrijding (zie bijvoorbeeld CRvB 1-5-2007, LJN:BA4458). Voor toekenning van een schadevergoeding kan betrokkene zich dan vervolgens met het afgegeven vonnis richten tot de civiele rechter. Vordert betrokkene wel meteen schadevergoeding dan zal de bestuursrechter onderzoeken in hoe verre hiertoe aanleiding bestaat. Hij verricht dit onderzoek zowel wanneer de vertraging te wijten is aan de bestuurlijke – als aan de beroepsfase. Dit levert de vreemde situatie op dat de rechter zelf de eventuele immateriële schade naar aanleiding van zijn eigen talmen gaat vast stellen (zie CRvB 11-7-2008, LJN: BD7033). Daar deze handreiking is gericht op de gevolgen voor het bestuursorgaan, wordt in de verdere paragraaf enkel ingegaan op de situatie waarbij sprake is van termijnoverschrijding tijdens de bestuurlijke fase. Wijze van beoordeling 59

Zie in dit verband CRvB 28-4-2009, LJN: BI2748.


39

Indien een verzoek om immateriële schadevergoeding wordt gedaan, bouwt de bestuursrechter zijn oordeel uit een aantal onderdelen op: a.

Welke periode is verstreken tussen indiening van het bezwaarschrift en de uiteindelijke uitspraak?

Is de totale termijn (bestuurlijke - en beroepsfase) niet onredelijk, dan acht de bestuursrechter geen termijnoverschrijding aanwezig. De rechter laat daarbij het feit dat eventueel wel sprake is van een onredelijke termijn overschrijding binnen een van beide fases buiten beschouwing.60 Voor de startdatum geldt in beginsel het moment van indiening van het bezwaarschrift, tenzij de toegang tot de rechter reeds eerder in het geding is. Bij dit laatste kan onder meer worden gedacht aan de brief waarin het voornemen tot het opleggen van een boete wordt medegedeeld.61 In beginsel is niet de datum van het pro-forma bezwaarschrift bepalend, maar het tijdstip waarop het bezwaarschrift daadwerkelijk compleet is. Ook hierop zijn echter uitzonderingen, wanneer de trage completering van het bezwaarschrift (mede) te wijten is aan het bestuursorgaan zelf.62 b. Moet de betreffende zaak worden aangemerkt als complex? Binnen de uitspraken inzake uitkeringen zijn tot op heden geen zaken aangetroffen waarbij de Centrale Raad van mening was dat vanwege de complexheid van de zaak een langere behandelingtermijn aangewezen was. c. Kunnen in de opstelling van betrokkene redenen worden gevonden om een langere termijn in acht te nemen? Binnen de verschillende uitspraken op dit vlak heeft het UWV zich onder meer eenmaal beroepen op het feit dat het moeilijk bleek om met betrokkene een afspraak te plannen bij de verzekeringsarts en dat betrokkene tevens de behandeling heeft vertraagd door geen toestemming te verlenen tot inzage van het rapport van de psychiater. De Centrale Raad wuift dit verweer echter weg door te stellen dat zeker daar waar het gaat om de moeilijkheden rond het plannen van een afspraak bij een arts, een en ander ligt binnen de risicosfeer van het UWV zelf.63 d. Waar richt zich de grief tegen (de overschrijding in de bestuurlijke en/of de beroepsfase) en in hoeverre heeft dit specifieke onderdeel bijgedragen in de termijn overschrijding? Voor de bepaling van de totale termijn van de bestuurlijke fase, wordt uitgegaan van het moment van indiening van het (complete) bezwaarschrift tot het moment van afgifte beschikking op bezwaar. Hiervan kan echter worden afgeweken indien de beschikking op bezwaar abusievelijk geen beroepsclausule bevat, waardoor betrokkene eerst later (bij afgifte beschikking met beroepsclausule) duidelijk is dat de weg naar de rechter nu openstaat.64

60

Zie bijvoorbeeld CRvB 12-2-2008, LJN: BC5490 (termijn bestuurlijke fase 23 maanden, totale termijn ruim 4 jaar), maar ook CRvB 9-11-2007, LJN: BB7754 en CRvB 1-4-2008, LJN: BC8676. 61 Ook in andere situaties kan eventueel de toegang tot de rechter al eerder spelen (zie CRvB 13-3-2008, LJN:BC7537 (mevrouw had meer dan 1 jaar eerder verzocht om afgifte van een beschikking). 62 Zie CRvB 23-11-2007, LJN:BB9596 (toezending gevraagde stukken bleef 13 maanden uit) en CRvB 9-11-2007, LJN: BB7754. 63 Zie CRvB 21-4-2006, LJN: AW7464. 64 Zie CRvB 8-12-2004, LJN: AR7273. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni 2010

40

e. Is sprake van immateriële schade? Indien sprake is van termijnoverschrijding wordt in beginsel schade aangenomen als gevolg van spanning en frustratie, die gepaard gaat met het uitblijven van een rechterlijke beslissing. Hiervan wordt enkel afgeweken indien het bestuursorgaan zelf concrete omstandigheden aandraagt die aanleiding vormen tot twijfel over de aanwezigheid van schade, dan wel indien de rechter zelf dusdanige omstandigheden onderkent. Wat dit laatste betreft kan onder meer gewezen worden op CRvB 28-3-2006, LJN: AV7780. Het betrof hier een terugvordering vanwege verzwegen inkomsten. Betrokkene erkende vanaf het begin de inkomsten genoten te hebben, maar richtte zijn grieven tegen de daadwerkelijke terugvordering. Daar de gemeente in deze zaak hier wettelijk toe gehouden was (het betrof een terugvordering onder de Abw) achtte de rechter het belang van de zaak gering en matigde hij de hoogte van de schadevergoeding. Lengte redelijke termijn Zoals uit het hierboven weergegeven verhaal blijkt, spelen in beginsel twee redelijke termijnen: A. de termijn van de algehele procedure (moment indienen bezwaarschrift tot uiteindelijke uitspraak); en B. de termijn van de bestuurlijke fase (moment indienen bezwaarschrift tot uiteindelijke beschikking op bezwaar). Bij de termijn onder A. is binnen dit kader enkel gekeken naar de jurisprudentie van de Centrale Raad. Deze merkt in zijn meest recente jurisprudentie een termijn van meer dan 4 jaar aan als overschrijding.65 Als het gaat om de termijn binnen de bestuurlijke fase hanteerde de Centrale Raad enige tijd bij zaken van het UWV een andere termijn dan bij zaken van de gemeente. Bij UWV-zaken werd in beginsel eerst reden gezien voor schadevergoeding indien de behandeling 12 maanden of meer had gevraagd.66 Dit terwijl bij zaken van de gemeente al reden was voor het toekennen van schadevergoeding indien de 6 maanden waren overschreden.67 Wat dit laatste betreft lijkt de Centrale Raad echter haar standpunt te hebben gewijzigd, nu zowel in CRvB 11-32008, LJN: BC6716, als in CRvB 25-3-2008, LJN: BC 8072, de Raad de voor het UWV gehanteerde 12 maanden ook op gemeenten van toepassing heeft verklaard. Hoogte van de schadevergoeding

De hoogte van de schadevergoeding is in belangrijke mate afhankelijk van de mate van termijnoverschrijding binnen de bestuurlijke fase. Een bestuursrechtelijke procedure in drie instanties mag (in sociale-zekerheidszaken), behoudens uitzonderingen, niet langer dan vier jaar duren: een half jaar voor het bezwaar, anderhalf jaar voor het beroep en twee jaar voor het hoger beroep. Is de behandelingsduur in een of meer van deze instanties langer geweest, terwijl daar geen goede reden voor bestaat, en heeft de totale procedure langer dan vier jaar geduurd, dan is de redelijke termijn in de procedure als geheel overschreden en wordt een schadevergoeding toegekend. De hoogte van de schadevergoeding bedraagt, behoudens uitzonderingen, € 500,- voor elk half jaar of deel daarvan dat de redelijke termijn is overschreden,68 uitgezonderd – zo bleek hierboven reeds – het eerste half jaar. De schadevergoeding wordt ongeacht de uitkomst van het geschil (ook wanneer betrokkene verder in het ongelijk wordt gesteld) toegekend. Daarbij heeft toekenning vernietiging van de oorspronkelijke beschikking op bezwaar tot gevolg, waardoor de gemeente (ook wanneer de overige rechtsgevolgen in stand worden gelaten) tevens zal moeten opdraaien voor de door betrokkene gemaakte proceskosten. Rekening houden met termijnoverschrijding bij discretionaire bevoegdheid? In vroegere jurisprudentie heeft de Raad overwogen dat een aan een bestuursorgaan toe te rekenen traagheid van besluitvorming die leidt tot strijd met art. 6 EVRM niet zonder gevolgen dient te blijven indien het gaat om de toepassing van een wettelijk voorschrift dat aan het bestuursorgaan een discretionaire ruimte laat.69 Het 65

Zie CRvB 26-1-2009, 05/1789 WAO + 08/4026 WAO, LJN: BH1009. Zie CRvB 1-5-2007, LJN:BA4458 en CRvB 9-10-2007, LJN: BB5295. Zie CRvB 27-12-2007, LJN: BC1724. 68 Zie CRvB 26-1-2009, BH1009. 69 Zie o.m. CRvB 28-5-2004, LJN: AP1028. 66 67


41

bestuursorgaan moest met andere woorden, wanneer zij daartoe de vrijheid had (een discretionaire bevoegdheid) binnen haar beschikking rekening houden met het feit dat deze traag genomen was. In CRvB 8-12-2004, LJN: AR7273 is de Raad echter van deze lijn afgestapt en speelt het feit dat het gaat om een gebonden of een discretionaire bevoegdheid bij de verdere afhandeling van een verzoek tot schadevergoeding vanwege termijnoverschrijding geen rol meer. Een en ander houdt in dat het verzoek om schadevergoeding los van het geschil wordt beoordeeld. Zo kan de situatie ontstaan dat de Raad de terugvordering waartegen betrokkene beroep had aangetekend in stand laat, maar hem wel € 2.000,00 aan schadevergoeding toekent vanwege de trage besluitvorming. Tenslotte: de verhouding met de eerder besproken Wet dwangsom bij niet-tijdig beslissen In de Wet dwangsom bij niet-tijdig beslissen wordt een schadevergoedingregeling getroffen bij niet tijdig beslissen. De vraag kan worden gesteld of dit regime kan worden aangemerkt als een passende nationale regeling. De EVRM-jurisprudentie zou goeddeels zijn zeggingskracht verliezen, daar de nationale wet dan in voorkomende gevallen een toereikende compensatie biedt. Opgemerkt moet echter worden dat de dwangsom regeling er niet op is gericht de schade van de aanvrager te vergoeden, maar om het bestuursorgaan te “straffen” voor haar niet voortvarend handelen. Dwangsom en immateriële schadevergoeding ex. artikel 6 EVRM zouden dus naast elkaar kunnen blijven bestaan. De toekomst moet het uitwijzen. Maar ook wanneer de Wet dwangsom wel als een passende nationale regeling wordt beschouwd, kan artikel 6 EVRM nog regelmatig binnen de jurisprudentie opduiken. Zij zal immers sowieso haar zeggingskracht behouden bij niet voortvarend handelen van de rechterlijke macht, nu de Wet dwangsom daar niet op ziet. En ook wanneer van een dusdanige termijnoverschrijding sprake is dat de op basis van de Wet dwangsom maximaal toe te kennen schadevergoeding niet meer als passend moet worden aangemerkt, zal artikel 6 EVRM subsidiair in stelling kunnen worden gebracht.


42

BIJLAGE 1 Termijnen van orde bij wettelijke voorschriften

Wettelijke regeling

Inhoud

Termijn

Aanvang termijn

Verlenging

Art. 35 Bbz 2004 Art. 16 WWIK

Vaststellen recht op bijstand Definitieve vaststelling uitkering

13 weken 8 weken

Maximaal 13 weken

Art. 18 WIJ

Start uitvoering Werkleeraanbod

2 maanden

Datum ontvangst aanvraag door college Datum dat de kunstenaar de benodigde gegevens heeft verstrekt Datum van het toekennende besluit

Art. 2.8 Besluit inburgering Art. 4.25 Besluit inburgering Art. 5.3 Besluit inburgering Art. 5.4 Besluit inburgering Art. 5.5 Besluit inburgering

Besluit op aanvraag tot ontheffing vanwege lichamelijke of psychische belemmeringen Vaststellen alternatief inburgeringsaanbod na verhuizing naar andere gemeente Vaststellen aanbod, informeren/ vaststellen inburgeringstermijn Besluit op aanvraag tot verlenging van de inburgeringstermijn Besluit op aanvraag tot ontheffing vanwege gestelde onmogelijkheid

8 weken

Datum ontvangst aanvraag door college

Zo kort mogelijk (art. 4:14, eerste lid Awb)

4 weken

Datum afloop onderzoek naar mogelijkheden aanbod

8 weken

Datum afloop onderzoek naar inburgeringsplichtigheid

8 weken


8 weken


Zo kort mogelijk (art. 4:14, eerste lid Awb) Zo kort mogelijk (art. 4:14, eerste lid) Awb

Handreiking Tijdige Besluitvorming

Recommend Documents