Risicomanagement en Juridische borging
dS+V, Gemeentewerken, Ontwikkelingsbedrijf
e Standaard De Rotterdams tig werken voor projectma
Handleiding RSPW “Werken aan fysieke projecten op z’n Rotterdams” 1
Het vroegtijdig benoemen en managen van risico’s voorkomt onaangename verrassingen.
2
“Een ideaal zonder plan zal een droom blijven” Wie de Stadsvisie – de ruimtelijke ontwikkelingsstrategie 2030 – leest, wordt blij. Het stuk staat bol van ambitie en heeft het potentieel van de stad scherp voor ogen. Ons bestuur zet daarmee een positief en gedurfd statement neer in toekomend tegenwoordige tijd. This day is the first day of the rest of your life, is het credo. We have a dream! Hoe bereiken we dat gedroomde beeld? Een ideaal zonder plan zal immers een droom blijven. De drie fysieke diensten slaan de hand aan de ploeg. Zij hebben dat plan en willen aan de slag. Met elkaar. Voor de stad waarin en waarvoor zij werken.
ken vonden elkaar in een eenduidige aanpak waarin ze het beste uit elkaars ervaringswereld hebben gestopt. Zij doen dat onder de noemer van de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken. En ze presenteren die methode met gepaste trots en broodnodige ambitie. Allereerst aan degenen die dat moeten waarmaken. Wat er door lijnmanagers en projectmedewerkers in alle echelons van de betrokken diensten is bedacht, lees je in deze handleiding. Let wel: wat geschreven is mag het eigen gezonde verstand nooit terzijde schuiven. Reageer waar jouw kennis en ervaring je tot een andere aanpak zouden brengen. Deel die bevinding met je collega’s. Verrijk het geheel met wat je er zelf van vindt. En houd je zonder tegenbericht aan de lijnen die we bij dezen hebben uitgezet.
Elke dienst heeft in de loop der jaren zijn eigen domein tot bloei gebracht. Ruimtelijke ontwikkeling, projectontwikkeling en timmeren aan de stad, ze groeiden uit tot vakken apart, compleet met opdrachtgever – opdrachtnemer verhoudingen waarmee de stad Rotterdam niet altijd was gediend. We zijn door ervaring wijzer geworden en weten nu dat louter denken in dienstdomeinen door de tijd is achterhaald. Collega’s van dS+V, OBR en Gemeentewer-
Ron Voskuilen GMT Stadsontwikkeling
3
Inhoudsopgave Risicomanagement
5
Juridische borging
17
Samenvattend: Vitriool & riool
23
4
Risicomanagement Waar gaat dit thema over?
Wie heeft welke rol om deze doelen te bereiken?
Dit thema gaat over risicomanagement binnen projecten. Een meer eenduidige en bredere toepassing van risicomanagement in projecten is nodig om ongewenste gebeurtenissen zoveel mogelijk te voorkomen. Er zijn acht processtappen die moeten worden doorlopen. De intensiteit van de toepassing van risicomanagement is afhankelijk van de grootte en het risicoprofiel van een project.
De projectmanager is verantwoordelijk voor het risicomanagement binnen zijn project, voor het goed informeren van de opdrachtgever over de risico’s en om ervoor te zorgen dat op het goede niveau besluiten worden genomen voor de risicobeheersing. Diverse projectmedewerkers voeren risicoanalyses uit of zien daarop toe. Een Expertgroep Risicomanagement, met deelnemers van de drie fysieke diensten, ziet toe op meer risicobewustzijn, de kennisontwikkeling en kennisdeling op het gebied van risicomanagement.
Wat willen we hiermee bereiken?
Een betere toepassing van risicomanagement moet tot het behalen van de volgende doelen leiden: • een groter risicobewustzijn, zowel bij de bestuurlijk opdrachtgever als bij de ambtelijk opdrachtgever en de projectmanager als bij het projectteam; • beter inzicht in risico’s (met bijbehorende kansen en mogelijke effecten) door een goede analyse van die risico’s vooraf en tijdens het project; • daadwerkelijk effectievere en efficiëntere risicobeheersing, met behulp van goede risicoanalyses en doordachte beheersmaatregelen; • grotere uniformiteit binnen de diensten op het gebied van risicomanagement, waardoor kwaliteitsverbetering, kennisontwikkeling en kennisdeling beter mogelijk zijn.
Wat reikt de Rotterdamse Standaard aan?
De Rotterdamse Standaard geeft een uniforme en professionele risicomanagementmethode aan voor de drie diensten. Deze methode (gebaseerd op Risman) is beschikbaar in presentatievorm en in een uitgeschreven versie. Daarnaast is een risicobeheer-matrix ontwikkeld waarin risico’s kunnen worden beschreven en gemeten op impact en kans van ontstaan. Deze tabel ondersteunt ook de rapportage over risico’s.
5
Inleiding: niets doen is het grootste risico Rotterdam en zijn voorsteden vormen samen het meest verstedelijkte gebied van Nederland. Daarenboven bieden de stad en zijn wereldhaven nog eens emplooi aan talloze mensen van buiten. Toeristen en andere bezoekers vergapen zich niet alleen meer aan de stoomtracties in het Maritiem museum, de sculpturen in de Kunsthal, de Erasmusbrug, de Euromast en het Blaakse Bos, maar ook aan de grote werken in het hart van de stad. Pal naast het hoofdkantoor van ’s lands grootste verzekeraar wordt ondergronds geboord en gebouwd. Je moet maar durven! Toch kunnen wij niet anders dan risico’s nemen, met elke opgave die in een project wordt vertaald. De grootstedelijke infrastructuur vraagt immers om continue verbetering en een metropool zet nu eenmaal in op een mondaine uitstraling. Er wordt wel eens beweerd dat de ultieme vorm van risicomanagement is: niet aan het project beginnen. De realiteit is echter anders. Niets doen, dat is het grootste risico voor een stad die niet achter wil raken op de tijd, die doorloopt.
fen en bouwmaterialen tot de bereidheid van investeerders om in het project te stappen. En laten we de kans op vloedgolven, dijkdoorbraken en meteorietinslagen buiten beschouwing, dan nog is er die vloedgolf van dagelijkse voorvallen die ertoe kan leiden dat wij onze afspraken niet nakomen. Wanneer kan de stad erop rekenen dat het projectresultaat wordt opgeleverd tegen de afgesproken prijs en kwaliteit? Dat is wat telt. Een risicoanalyse maakt daarom onlosmakelijk deel uit van de Project Start-up (PSU) waarmee elk project uit de startblokken gaat. Wie zijn daarbij betrokken? En hoe ziet het daarop volgende risicomanagement eruit? De focus bij de ontwikkeling van het model heeft gelegen op de grotere fysieke projecten, maar de principes van het model gelden zoveel mogelijk ook voor de middelgrote en kleine projecten. Hoe kleiner en eenvoudiger het project, des te minder zwaar de risicoanalyse kan worden uitgevoerd. Van de projectmanager en zijn team wordt verwacht dat zij nadenken over de risico’s die mogelijk aan de orde zijn en hoe hij deze gaat beheersen. Daarnaast wordt verwacht dat voor de onderkende risico’s het format wordt ingevuld. Voor kleine projecten is een aanwijzing voor risicoanalyses gemaakt (zie Sjaan.rotterdam.nl/ rotterdamsestandaard).
Medio maart 2010 telde de stad Rotterdam 606.579 inwoners. De grootstedelijke agglomeratie bedraagt volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek bijna 983.000 inwoners. Daar zijn de mensen die tijdelijk of gedurende een dagdeel in het stedelijk gebied vertoeven, niet in meegerekend. Het behoeft nauwelijks betoog dat op elk project dat door de drie fysieke diensten wordt uitgevoerd, de ogen van talloze belanghebbenden zijn gevestigd. In een maatschappij van mondige mensen vraagt elk project dus ook om zorgvuldig opereren binnen wettelijke kaders en procedures. Voorts is er het economisch tij dat invloed heeft op de activiteiten binnen en buiten de bouwhekken van het project, variërend van de prijzen voor grondstof-
6
Risicomanagement: methodiek en proces Voordat er een risicoanalyse wordt uitgevoerd, is het belangrijk om de doelen van het project en het doel van de risicoanalyse duidelijk in het vizier te hebben en ook als projectteam met elkaar te delen. Dat is de eerste van de acht processtappen van het risicomanagement.
uit het project, maar kan ook van daarbuiten aangevuld worden door collega’s en/of externe deskundigen. Zo wordt de onafhankelijkheid en objectiviteit vergroot. De risicomanager adviseert over de inzet. Tevens wordt hierdoor voorkomen dat de risicoanalyse beperkt blijft tot het project en de directe projectomgeving, en dat andere aspecten die wel degelijk op het project van invloed kunnen zijn, buiten beschouwing worden gelaten.
De tweede stap is het identificeren van risico’s die spelen binnen en rondom het project. Voor het identificeren van de risico’s kan gebruik gemaakt worden van brainstormsessies, interviews, expertsessies, locatiebezoeken en een checklist. Hiervoor dient kritisch vermogen te worden aangewend door alle relevante expertises in te zetten, zoals deskundigen op het gebied van techniek, bestuurlijke omgeving en financiën. Deze inzet geschiedt vooral van-
Risicomanagement in acht processtappen
De derde stap is het prioriteren van de risico’s. Na het identificeren van de risico’s zal moeten worden aangegeven wat de belangrijkste risico’s zijn. Belangrijk is om dit gezamenlijk in het team te bepalen en de kans van optreden van het risico te beoordelen en de impact hiervan op het projectdoel, geld en tijd vast te stellen.
1. Doelstellingen analyseren
2. Identificeren van risico’s 3. Prioriteren van risico’s
Kwalitatief
4. Kiezen en implementeren beheersmaatregelen 5. Kwantificeren van risico’s 6. Financiële analyse
Kwantitatief= facultatief
7. Monitoren van risico’s
8. Evalueren beheersmaatregelen
7
De vierde stap is het kiezen en implementeren van beheersmaatregelen. Voor de belangrijke risico’s moet een beheersmaatregel getroffen worden die specifiek maakt wat er gedaan gaat worden om een risico te vermijden, te verminderen, over te dragen of te accepteren. Ook belangrijk daarbij is om aan te geven wie verantwoordelijk is voor de uitvoering van de beheersmaatregel en wanneer deze geëffectueerd moet zijn.
De achtste stap is het evalueren. Hierbij wordt de effectiviteit van de ingezette beheersmaatregelen getoetst en waar nodig aangepast en bijgestuurd. Voor het uitvoeren van een risicoanalyse wordt een frequentie gehanteerd van minimaal één volledige risicoanalyse per jaar. Bij projecten in de realisatiefase dient ook elk jaar een risicoanalyse uitgevoerd te worden met inzet van risico-expertgroep. Voor ieder groot project, voorafgaand aan de uitvoering, wordt een risicoanalyse uitgevoerd met inzet van technische, bestuurlijke en financiële experts van buiten het project. Een periodieke risicoanalyse maakt het mogelijk aan te geven, in hoeverre de investeringen, vermeerderd met de vereiste onzekerheidsreserve, nog binnen het verstrekte krediet of het vastgestelde financiële planresultaat kunnen blijven.
De vijfde stap is het kwantificeren van de risico’s. Dat is het benoemen van mogelijke afwijkingen of marges en/of bandbreedtes van gehanteerde ramingen en/of aannames (als gevolg) van de geïdentificeerde risico’s. Dit kunnen afwijkingen zijn in geld of tijd. De risico’s die een score rood of een kans van 50% of meer hebben, moeten altijd gekwantificeerd worden. De zesde stap bestaat uit een financiële analyse met behulp van een “Monte Carlo-simulatie”. Aan de hand van de gegevens die gekwantificeerd zijn, moet er gerekend worden. Dan hebben we het vooral over de gevoeligheidsanalyse. De Monte Carlo-simulatie is een techniek waarmee door vele willekeurige herhalingen een gemiddelde en een spreiding van het projectsaldo wordt berekend. Uit deze berekening kan worden afgeleid welke potentiële financiële bandbreedte het project kent en welke onderdelen van de begroting het meest bepalend zijn voor het resultaat. Op basis van de uitkomst kan de noodzakelijke onzekerheidsreserve worden bepaald.
In de risicorapportage dienen naast de risico-beheermatrix de volgende punten met betrekking tot de financiële uitkomsten te worden opgenomen: • zekerheidspercentage van het regulier geraamde (deterministisch) projectsaldo op basis van een Monte Carlo-simulatie (probabilistische raming): • het projectsaldo op basis van een probabilistische raming bij 85% zekerheid. Geef daarbij aan wat financieel gezien de 15% onzekerheid kan inhouden; • de posten die het grootste aandeel hebben in de spreiding van het risico; • advies over de onzekerheidsreserve; • de middelste uitkomst op basis van een Monte Carlosimulatie.
De zevende stap is het monitoren van risico’s. Dit is niet meer of minder dan het in de gaten houden van de laatste ontwikkelingen van de risico’s. Belangrijk is dat daarover continu informatie wordt verzameld. De uiteindelijke ontwikkelingen en bevindingen moeten dan ook zichtbaar gemaakt worden. Dit kan gedaan worden met behulp van een logboek, of periodiek in de projectgroep.
8
Risico’s: de waslijst In het concern Rotterdam zijn vakkundige collega’s voortvarend aan de slag gegaan met het benoemen van risico’s. In drie hoofdcategorieën – omgeving, organisatie en project – zijn meer dan honderdtwintig fenomenen en incidenten op rij gezet die van invloed kunnen zijn op de projectvoering en het projectresultaat. Het is met recht een waslijst. Om te voorkomen dat er ongemerkt een was-ik-het-maar-voor-geweestlijst ontstaat. Met alle gevolgen voor de stad Rotterdam van dien.
De Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken reikt de navolgende lijst ter gedachtevorming aan. Met de opmerking dat zij niet uitputtend is, en zeker geen substituut voor het eigen gezonde verstand.
9
Omgevingsrisico’s
Niveau Politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s • politiek en maatschappelijk draagvlak voor het project (bijv. acties van protestgroepen); • wijzigend overheidsbeleid; • maatschappelijke weerstand tegen het plan; • ontbreken van een goede communicatie met de omgeving; • extra geluiddempende maatregelen tijdens uitvoering; • schadebeperkende maatregelen; • schade ten gevolge van werkzaamheden aan eigendommen van derden; • ontbreken van voorlichting; • ontbreken van inspraakprocedures; • vertragende acties/blokkades van betrokkenen/belangengroeperingen; • ontbreken overeenstemming met gemeente(n), provincies, waterschappen e.d.; • ontbrekende argumentatie voor democratische legitimatie; • niet tijdig verkrijgen van vergunningen door complexe procedures; • geen/onvoldoende inzicht in alle benodigde vergunningen; • inpassing in bestaande plannen en beleid; • stakingen; • natuurrampen; • geen/onvoldoende inzicht in eisen van de gemeente t.a.v.: - uitvoeringswijze, - architectonische vormgeving, - afwerking/herstellen of aanpassen infrastructuur in omgeving. Economische risico’s • geen afzetmogelijkheden van bouwrijpe grond binnen het plangebied door het ontbreken van een markt voor afnemers; • ontwikkeling van de kantorenmarkt, van de woningmarkt en van de grondprijzen in de regio; • faillissement van betrokken private partijen; • beschikbare financiering; • geen bodem in afname/geen goede afnamegarantie; • geen goede financiële informatievoorziening; • marktrisico’s worden bij de overheid neergelegd (bijv. ontwikkeling van huurprijzen).
10
Omgevingsrisico’s
Niveau Wet- en regelgeving • wijzigingen in wet- en regelgeving, zoals bijvoorbeeld milieunormen, veiligheidsnormen, fiscaliteit; • geen/onvoldoende inzicht in alle wettelijke vereisten en mogelijke wijzigingen hierin op het gebied van: - veiligheid, - milieu (MER-richtlijnen/ evaluatie van MER)/ planologische inpassing (verplichting om een eventueel verlies aan natuurgebieden te compenseren), - geluid, - aanbesteding, - water; • vertraging door bezwaarprocedures; • claims van derden (aannemer, andere belanghebbende, betrokken publieke partijen); • mogelijkheid van claims: - claims aannemer a.g.v. uitvoeringsfouten die onvoldoende door de contractstukken zijn gedekt, - claims gemeente a.g.v. niet nakomen afspraken of schade aan omgeving, - claims omwonenden a.g.v. schade aan woningen of bedrijfspanden, - claims van andere belanghebbenden; • planologische inpassing; • grondverwerving (vrijwillig) en onteigening (vermindering draagvlak); • problemen bij onteigeningen; • het niet of onvoldoende in acht nemen van de geldende aanbestedingsregels; • ontheffingen vergunningen; • procedures inzake bestemmingsplannen en structuurvisies; • problemen bij aanpassen structuurvisies, bestemmingsplannen; • aanspraken naar aanleiding van planschade; • fouten aannemer m.b.t. regelgeving voorbereiding; • fouten aannemer m.b.t. regelgeving uitvoering; • niet tijdig bestellen van materialen; • onjuistheid en onvolledigheid van de raming; • onvolledigheid of onzorgvuldigheid bij het opstellen van contractstukken. Risico’s in verband met financiële parameters • afwijkingen inflatiecijfers; • prijsstijgingen (bijvoorbeeld van bouwmaterialen); • rentestijgingen/afwijkingen aanname rente (is tevens economisch risico omdat de markt daardoor minder kan opnemen); • afwijking aanname afschrijving; • afwijking aanname planning.
11
Organisatierisico’s
Omgevingsrisico’s
Niveau Samenwerkingsrisico’s • ontbreken commitment; • te grote belangentegenstellingen; • verloop personeel. Structuur Bij structuur gaat het om een adequate verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de projectorganisatie en van de deelnemende partijen: • ontbreken projectstructuur; • ontbreken van procedures; • ontbreken projectprocedures; - wijzigingsprocedure PvE, planning, raming, - opleverings-/acceptatieprocedures, - procedures Administratieve Organisatie (AO) - aanbestedingsplan & procedure, - gunningsprocedure; • onduidelijkheid over grenzen project (wat valt al dan niet onder het project); • geen/onvoldoende afstemming tussen deelprojecten; • geen/onvoldoende rekening houden met projecten in de omgeving; • wijzigen PvE a.g.v.: - onduidelijkheid omtrent uitgangspunten, - wijzigen projectdefinitie; • onduidelijkheid omtrent eisen opdrachtgever, beheerder, gemeenten, provincies e.d.; • niet (tijdig) kortsluiten van afspraken met betrokken partijen. Processen De processen hebben betrekking op de Administratieve Organisatie, de communicatie en informatievoorziening, de planning & controlcyclus en de kwaliteit van het projectmanagement: • ontbreken kwaliteitsplan; • ontbreken communicatieplan; • niet realistische of onvolledige planning; • tijdsplanning wordt niet gehaald.
12
Projectrisico’s
Organisatierisico’s
Niveau Cultuur De cultuur van de organisatie heeft te maken met de binnen de projectorganisatie heersende normen en waarden, managementstijl en besturingsfilosofie: • verantwoordelijkheden worden niet genomen; • bestuur verandert constant van mening. Personeel Hierbij gaat het om de kwaliteit en capaciteit van de projectmedewerkers, de continuïteit en de externen: • geringe ervaring (met PPS) bij opdrachtgever; • gebrek aan kennis/ervaring van personeel (bijv. onervaren projectleider); • gebrek aan mankracht; • gebrek aan benodigde mankracht op enig tijdstip: - problemen bij opzetten en inrichten projectorganisatie, - wegvallen sleutelpersonen, - wijzigen projectbemanning; • onvolledigheid/onzorgvuldigheid bij opstellen van contractstukken. Risico’s PPS-constructie • er ontstaan tegengestelde belangen die de samenwerking onder druk zetten; • de samenwerkingsovereenkomst bevat onvolkomenheden. Plankwaliteit • kwaliteit is onvoldoende, wat effect heeft op de kosten - en opbrengstenniveaus. Planontwikkelingsrisico • tijdsplanning wordt niet gehaald; • kosten van planvorming vallen hoger uit; • tegenvallende prestatie van ontwerper. Grondexploitatierisico • hogere verwervingskosten grond; • inrichtingsrisico openbare ruimte; • de ruimtelijke en technische risico’s.
13
Projectrisico’s
Niveau Financieel • prijsstijging materialen hoger dan voorzien; • tariefswijzigingen; • faillissement; - aannemer/toeleverancier, - opdrachtgever; • beschikbaarheid financiering op enig tijdstip; • ontbreken voorfinancieringsmogelijkheden; • onderuitputting; • betaling declaraties niet tijdig; • geen/geen goede financiële informatievoorziening; • afwijking aanname afschrijving; • afwijking aanname belasting; • afwijking aanname wisselkoersen. Ruimtelijke en technische risico’s Ruimtelijk • bodemkwaliteit; • aanwezigheid van obstakels of funderingsrestanten; • meer of zwaardere verontreiniging van de locatie; - kwaliteit van onderzoek, - onvoldoende inzicht in te treffen saneringsmaatregelen; • tegenvallende kwaliteit van de bodem: - grondmechanische instabiliteit, - tegenvallende draagkracht, - onverwacht optredende zettingen; • archeologische vondsten; • mogelijkheid van opgravingen door archeologische dienst; • funderingsresten; • kabels en leidingen; • incompleetheid inventarisatie; • geen medewerking kabel- en leidingeigenaren; • grondwaterbescherming; • kosten in verband met grondwaterbeschermingsgebieden; • faunabescherming; • onvoldoende meenemen van faunamaatregelen;
14
Projectrisico’s
Niveau • bereikbaarheid locatie: - bereikbaarheid bouwlokatie, - aan- en afvoerwegen (relatie met andere projecten, weerstand omgeving), - onvoldoende ruimte bouwplaats; • voorzieningen voor verkeer en veiligheid wegverkeer of scheepvaart; • extra noodzakelijke hulpwerken en voorzieningen voor verkeer en veiligheid; • bijzondere klimatologische omstandigheden (langdurige vorst, schade a.g.v. storm); • niet of onvoldoende inschatten van compenserende milieumaatregelen. Technisch • verkeerd programma van eisen; • verkeerde fasering; • verkeerde bouwmethode; • verkeerde inschatting van technieken, bouwmethoden of faseringen en hulpmiddelen; • wijziging in aannames bij ontwerp en (constructie-)berekeningen; • extra of meer werk bij aansluiting van nieuw werk op bestaand werk om goede samenhang te verkrijgen; • toepassen nieuwe (innovatieve) materialen, uitvoeringsmethoden; • ontwerpwijzigingen tijdens uitvoering; • bezwijken tijdens bouw; • onjuiste inschatting hoeveelheid benodigd materiaal; • tegenvallende prestatie van aannemer/ontwerper: - niet beschikbaar zijn van essentieel materieel, - te late leveranties van materialen, - constructiefouten, - complexiteit uitvoering door aannemer onderschat, - stakingen. Exploitatierisico • tegenvallende of niet ingecalculeerde kosten voor exploitatie en beheer.
15
De methodiek in vogelvlucht Risicomanagement is een veelomvattend vraagstuk. Het gaat dan ook over alle facetten van de projectvoering waarmee vrijwel alle projectbetrokkenen te maken hebben. De benoemde risico’s zijn als fenomeen niet nieuw en vaak deden we – vanuit de wens om een project tot een goed einde te brengen – de goede dingen. In een multi-projectenomgeving als de agglomeratie Rotterdam speelt echter te veel om risicomanagement aan het toeval over te laten. Vandaar dat de recentelijk ontwikkelde methodiek diep moet wortelen in het collectieve geheugen van de drie fysieke diensten. Het belang daarvan kan niet genoeg worden onderstreept.
van techniek, bestuurlijke omgeving en financiën niet alleen in het projectteam of de eigen organisatie te zoeken, wordt het gevaar kleiner dat risico’s die niet in de directe omgeving zichtbaar zijn, zich vroeg of laat aandienen.
Een gedegen risicomanagement geeft duidelijk meerwaarde aan: • de sturingsinformatie voor de projectmanager (inzicht in dagelijkse risico’s); • het informeren en adviseren van bestuur en directie; • het bepalen van mogelijke ontwikkelingsscenario’s; • de reductie of afwenteling van risico’s; • de aanscherping van het (gezamenlijk) verantwoordelijkheidsgevoel binnen het projectteam; • de monitoring van de benoemde risico’s en meting van de resultaten van het daarop gebaseerde risicomanagement. Voorts blijkt dat risicomanagement een continu proces is met een focus die per projectfase vanaf het proces inzoomt op het project. Zo zal risicomanagement in de aanvangsfasen van de vier projectsoorten die de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken telt, zich vooral richten op omgevingsrisico’s (bijvoorbeeld in de verkenningsfase van een infrastructureel project). In de daarop volgende fasen vindt verdieping plaats en zal het risicomanagement gaandeweg de organisatie- en projectrisico’s voor het voetlicht zetten. Door de inzet van deskundigheid op het gebied
16
Juridische borging Waar gaat dit thema over?
Het thema ‘juridische borging’ beschrijft het systeem van juridische kwaliteitszorg bij projecten. Dit systeem steunt op vier pijlers, te weten: (1) de juridische functie, (2) de werkprocessen, (3) de regelingen en voorzieningen en (4) de juridische procedures. Deze pijlers stellen de projectmanager in staat om zijn juridische projectbeheersing te organiseren.
Wat willen we hiermee bereiken?
Een goed functionerend systeem van juridische kwaliteitszorg bij projecten moet ertoe bijdragen dat: • bewuster en beter wordt omgegaan met de juridische aspecten en hiervoor tijdig de goede maatregelen worden genomen; • duidelijk is welke loketten er voor de verschillende juridische aspecten en een goed georganiseerde dienstverlening zijn; • hiermee projecten juridisch beter ‘gezekerd’ zijn, zodat er vanuit juridisch oogpunt geen (of een bewust beperkt) risico wordt gelopen.
Wie heeft welke rol om deze doelen te bereiken?
De projectmanager is verantwoordelijk voor de juridische aspecten en voor de samenhang tussen aspecten die invloed op elkaar hebben. Hij kan ervoor kiezen om juridische deskundigheid in zijn projectteam te organiseren of om juristen van de diensten ad hoc in te schakelen. De projectmanager kijkt welke juridische producten relevant zijn en bepaalt samen met de jurist de juridische strategie.
Advocaat van de duivel.
Wat reikt de Rotterdamse Standaard aan?
De Rotterdamse Standaard reikt een juridische standaard aan waarin bij elke fase is aangegeven aan welke juridische aspecten gedacht moet worden en bij welk loket daarvoor kan worden aangeklopt. Ook zijn er afspraken gemaakt over hoe het juridisch advies er uit moet zien. Als laatste zijn er activiteiten beschreven die kennisuitwisseling bevorderen: tussen juristen, maar ook in de relatie projectmanager en jurist.
17
Juridische kwaliteitszorg Hoe goed de bedoelingen van de bij een project betrokken partijen ook zijn, het kan voorkomen dat inzichten verschillen en belangen uiteen gaan lopen. Het is als bij het aangaan van een huwelijk: de intentie is doorgaans uit liefde geboren doch de contractuele voorwaarden kun je maar het beste op negatieve scenario’s organiseren. In de hoop dat nooit nodig te hebben. Het is in elk geval pure noodzaak om afspraken goed vast te leggen, contracten volgens alle regels der rechtskunst te laten opstellen, bij de aanvraag van benodigde vergunningen en ontheffingen de juiste trajecten te bewandelen en alle documenten in de juiste dossiers te houden. Juridische kwaliteitszorg is het vangnet waarmee de drie fysieke diensten zich gelukkig mogen prijzen als de harmonie tussen projectpartners in een vrije val geraakt of een bestuursrechtelijk traject het project op drijfzand dreigt te brengen.
des te minder juridische aspecten dit zal tellen. Van de projectmanager wordt verwacht dat hij er een gewoonte van maakt, aan de voorkant van het project na te denken over de juridische aspecten die er (kunnen) spelen.
De Rotterdamse Juridische Standaard voor de fysieke sector
De Rotterdamse Juridische Standaard voor de fysieke sector (hierna: de Juridische Standaard) is een belangrijk instrument voor de projectleider bij de sturing van grote projecten. Zij biedt de projectleider per fase inzicht in de juridische activiteiten/producten waarvan moet worden nagegaan of die aan de orde zijn. Hierdoor kan de projectleider weten met welke juridische activiteiten/producten hij – in de verschillende fasen - rekening moet houden en bij welk loket hij daarvoor kan aankloppen. De Juridische Standaard is tevens een instrument voor de controle/audit-toets achteraf. Veelal draait het om stukken als: • de samenvoeging van de juridische paragrafen die zijn opgenomen in de plannen van aanpak; • een weergave van de belangrijkste uitgebrachte juridische adviezen; • de geagendeerde bestuurlijke stukken; • de genomen bestuurlijke besluiten; • vergunningen en ontheffingen; • overeenkomsten.
Het voert te ver om in deze algemene handleiding uitputtend in te gaan op alle juridische finesses en scherpslijperijen. Parallel aan de Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken wordt door juristen en andere vakexperts de Rotterdamse Juridische Standaard voor de Fysieke Sector ontwikkeld. Andere speerpunten zijn: • het juridisch dossier; • het juridisch kwaliteitszorgsysteem voor grote projecten; • het organiseren van samenwerking tussen juristen binnen de fysieke diensten en het concern Rotterdam; • het samenbrengen van juristen en projectmanagers; • het uniformeren van mandaatregelingen zoals bedoeld in de eerder behandelde thema’s over projectsturing en projectfasering.
De Juridische Standaard zal in vier verschillende versies worden opgeleverd: voor gebiedsontwikkeling, infrastructurele projecten, vastgoedontwikkeling en buitenruimteprojecten. De opbouw van de Juridische Standaard is dan ook als volgt: • niveau 1: type project; • niveau 2: fase project; • niveau 3: juridisch product/activiteit (zowel publiekrecht als privaatrecht) met loket; • niveau 4: productcatalogus per dienst (inclusief verdere detaillering).
De focus bij de ontwikkeling van het model heeft gelegen op de grotere fysieke projecten, maar de principes van het model gelden zoveel mogelijk ook voor de middelgrote en kleine projecten. Hoe kleiner en eenvoudiger het project,
18
PUBLIEKRECHT/PRIVAATRECHT
PRODUCTCATALOGI
fase X Juridische producten/activiteiten per fase van producten - fase - product/activiteit
juridisch product juridisch product juridisch product - product/activiteit - fase
fase X
- loket - naam product
Juridische producten/activiteiten per fase van producten - fase - product/activiteit
- korte omschrijving
Aangezien de Juridische Standaard een bredere rol vervult dan alleen maar een afvinklijstje, is het onder andere van belang dat aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: • actualiteit (verantwoordelijkheid voor actueel houden moet worden belegd); • beschikbaarheid; • daadwerkelijk gebruik; • controle op gebruik; • aanpassen op ervaringen uit de praktijk en ontwikkelingen van wetgeving.
De projectmanager. Hij is integraal verantwoordelijk voor zijn project, derhalve ook verantwoordelijk voor het juridische deel en de juridische dossiervorming. Hij zal zelf moeten beoordelen of hij hulp inroept van het juridische loket.
De Juridische Standaard kan worden gebruikt als juridische paragraaf in het projectdossier.
Het juridische loket. Dit wordt bemand door juristen met verschillende expertises. In de Juridische Standaard is aangegeven bij welk juridisch loket de projectmanager voor welk advies/product kan aankloppen. De juristen hebben verantwoordelijkheid om een gedegen juridisch advies/product af te leveren. Hiervoor is een format ontwikkeld.
De juridische adviesfunctie. Voor grote projecten kan een jurist worden ingeschakeld om met de projectmanager samen het project (bij de start) door te nemen op juridische producten. Dit wordt gedaan op basis van de Juridische Standaard.
Rollen en verantwoordelijkheden
De Juridische Standaard is bedoeld om een projectmanager te helpen bij het uitvoeren van zijn taak, richting te geven aan het juridisch dossier en het juridisch handelen transparant te maken, zodat er juridische controle kan worden uitgevoerd.
De beheersorganisatie. De Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken en de Juridische Standaard moeten worden beheerd.
Onderscheid wordt gemaakt tussen vijf rollen, met verschillende verantwoordelijkheden.
19
De auditfunctie. De auditfunctie op GMT-niveau kijkt ook naar de juridische kant van het project. Vragen die hier aan de orde zijn: • IIs de Juridische Standaard doorlopen? • Ligt het juridisch advies er op voorgeschreven wijze? • Is het juridisch advies opgevolgd en zo niet, is dan sprake van gemotiveerd afwijken? • Is het juridisch dossier compleet?
• Stap 4a: de jurist beoordeelt of hij in staat is (of eventueel een andere collega binnen de gemeente) om juridisch advies te formuleren of dat dit extern dient te gebeuren (inhuur in samenspraak met Juridische Diensten). Hierbij wordt naar eigen expertise maar ook naar de politieke gevoeligheden gekeken. • Stap 4b: als een extern advies wordt ingehuurd, dient de projectmanager hiervoor toestemming te geven. • Stap 5: de jurist (eventueel samen met externe) geeft advies conform format Juridisch advies. • Stap 6: de projectmanager beoordeelt bruikbaarheid van het advies met drie opties: - hij volgt het advies met voorkeursoptie op; - hij kiest een in het advies genoemde andere optie en motiveert dit; - hij wijkt af van het advies (inclusief opties). In dit geval is een second opinion verplicht. Natuurlijk is de second opinion een rigoureus middel; voorafgaand is daarover altijd overleg met de jurist.
Standaard juridisch proces
Het standaard juridische proces ziet er als volgt uit. • Stap 1: de projectmanager analyseert aan het begin van de fase welke juridische aspecten/producten er in die fase zitten; dit doet hij op basis van de Juridische Standaard. Voor de grote projecten kan hij zich laten adviseren door een jurist (juridische adviesfunctie). • Stap 2: de projectmanager stelt zijn vraag bij het juiste juridische loket (zoals gedefinieerd in Juridische Standaard). • Stap 3: de projectmanager en jurist stellen gezamenlijk probleemstelling op. Juridische analyse
Intake advies
Adviesvorming
Uitvoering advies
1: Analyse juridische producten (PM)
2: Vraagstelling juridisch loket
3: PM en jurist gezamenlijke probleemstelling
4: Beoordeling jurist zelf/ uitbesteden
6a: Advies opvolgen
5: Jurist formuleert advies
6: Beoordeling advies door PM
6b: Andere optie motiveren
6c: Afwijken second opinion
20
Vormgeving Juridische Standaard
Ten slotte
Bij de ontwikkeling van de Juridische Standaard is stilgestaan bij de vraag in hoeverre het noodzakelijk is om gerede gestandaardiseerde producten op te nemen zoals modelcontracten. Van de zijde van het projectmanagement bleek deze behoefte niet direct aanwezig. Het noemen van het loket en de via dat loket te verkrijgen adviezen/ producten worden voldoende geacht.
Vooraf is een goede beoordeling nodig van de mogelijke juridische procedures. Bovendien moet er tijdig juridische bijstand worden ingeschakeld op het moment dat een procedure wordt gevoerd. Goed beschouwd is dit een vorm van risicomanagement op zich.
Er is voor gekozen om per soort project en per fase een overzicht te geven van de juridische aspecten/hoofdproducten met daarbij behorend loket. Per hoofdproduct is er een onderlegger welke producten er dan geleverd kunnen worden per loket (denk bijvoorbeeld aan hoofdproduct Vergunning, met als onderliggende producten alle soorten vergunningen).
Juridische procedures zijn van grote invloed op de voortgang en de kosten van grote projecten. Bij conflicten en verschillen van inzicht komen de volgende vormen van rechtsgang in beeld: • bezwaar; • beroep; • civielrechtelijk; • klacht.
Hieronder volgt de weergave van de Juridische Standaard, met per fase het overzicht van juridische aspecten / hoofdproducten voor het type project gebiedsontwikkeling.
Fase
Publiekrecht
Loket
Privaatrecht
Visiefase (juridische quick scan)
Startbesluit (inclusief plan van aanpak visiefase)
dS+V
• Scan van Stadsvisie en andere beleidsplannen (-visie) Rotterdam • Scan provinciale en landelijke plannen • Strategische planning voor gehele project • Scan milieu (lucht, e.v., geluid, bodem, water) • Vaststelling visie
dS+V
Scan naar contractsvormen, mededinging en aanbesteding Scan naar samenwerking derden
dS+V dS+V DCMR B&W
Scan staatssteun Scan voorkeursrechten Check (Europese) subsidies Intentieovereenkomst
Audit / juridische control Plan van aanpak master-planfase, inclusief afsluiting visiefase
21
Fase
Publiekrecht
Loket
Privaatrecht
Masterplan-/ structuurvisiefase (juridische haalbaarheid)
Samenwerking publiekrechtelijk • Bepalen WRO-planinstrumenten voor volgende fasen, inclusief strategische planning • Onderzoek vergunningen (grond, leidingen, water, bouw)
OBR dS+V
OBR + dS+V B&W, Raad
Onderzoek (derden / PPS) Onderzoek contractsvorm, mededinging en aanbesteding Onderzoek grondexploitatie (eventueel vestiging voorkeursrecht) Onderzoek staatssteun Onderzoek naar noodzakelijkheid oprichten rechtspersoon Onderzoek voorkeursrecht Samenwerkingsovereenkomst
dS+V DCMR PL DCMR
Grondaankoop (minnelijke verwerving) Vestiging voorkeursrecht, onteigening Exploitatieplan Gronduitgifte
OBR + dS+V B&W + Raad
Aanbesteden
PL dS+V dS+V GW GW
Ontgronding Bodemsanering Aanbesteding Regievoeren contracten
dS+V en GW
• Onderzoek milieuaspecten, milieustrategie, eventueel plan MER DCMR DCMR • Externe veiligheidsaspecten • Risicoanalyse beperkt • Vaststellen masterplan / structuurvisie (incl. uitvoeringsprogramma) Audit / juridische control Plan van aanpak stedenbouwkundige planfase (inclusief afsluiting masterplanfase) Stedenbouwkundige planfase
Uitgangspunten / randvoorwaarden voor planinstrumenten • Project MER • Aanvragen benodigde vergunningen • Milieu (luchtkwaliteit, geluidscontouren + vaststellen HW, bodemsanering, habitat en veiligheidscontouren) • Risicoanalyse (uitgebreid) • Planvaststelling / bestemmingsplan Audit / juridische control Plan van aanpak Realisatiefase, inclusief afsluiting stedenbouwkundige planfase
Realisatiefase (inrichtings-/ bouwplanfase) Uitvoeringsfase
Verkrijgen vergunningen • Inrichtingsplan • Besluitvorming tot uitvoering • Directievoering • Handhaving tijdens uitvoering Audit / juridische control Afsluiting project, inclusief evaluatie en overdracht van projectorganisatie naar beheerder
22
Samenvattend: vitriool & riool Risico’s liggen overal op de loer. Niet om doelbewust projecten te frustreren of de betrokkenen dwars te zitten, maar veelal als gevolg van het feit dat wij onze projecten uitvoeren in een dynamische, mondige en bovenal bomvolle agglomeratie. Het vooraf inschatten van risico’s – lees: beïnvloedingsfactoren – is daarom voor elk project van groot belang. De Rotterdamse Standaard voor projectmatig werken reikt een gedegen instrument aan om risico’s te determineren en te besluiten welke vorm van risicomanagement het meest adequaat zal zijn. Daarnaast hebben de juristen en het topmanagement hun kennis en kunde gebundeld en ontwikkelden zij een juridisch vangnet. Voor als het mis gaat of mis dreigt te gaan. Waarmee we echt niet alleen op de rechtbank, de vechtcontracten en het vitriool doelen. Wat te denken van het renoveren van veertig kilometer hoofdriool, en wat je op dat traject zoal aan vervuilingen, grondzettingen en verzakkingen kunt tegenkomen, met alle benodigde vergunningen en ontheffingen van dien? Risicoanalyse en risicomanagement hebben in het afgelopen decennium een grote vlucht genomen. We onderkennen dat niemand perfect is, dat een goed doortimmerd projectplan de wereld daaromheen heus niet controleerbaar maakt en dat er spaanders kunnen vallen waar gehakt wordt. We kijken daar niet van weg. Sterker: we willen dat risicobewustzijn wordt geëtst op de achterwand van ons collectief geheugen. Bewustzijn leidt immers tot een betere sturing van de projecten die wij voor en namens de stad Rotterdam onderhanden hebben. En mocht het eens mis gaan en er komen juridische procedures aan de orde, dan is het goed te weten dat onze juridische experts goed vindbaar en aanspreekbaar zijn. Ieder zijn vak. Zoals risicomanagement ieders zaak is!
23
24
