Handleiding Departementale Begrotingsadministratie

Handleiding Departementale Begrotingsadministratie

De Regeling departementale begrotingsadministratie 1997, zoals deze regeling van toepassing was vanaf 18 april 2003, is bij de nieuwe Regeling departementale begrotingsadministratie 2007 van 2 juli 2007, ingetrokken.

De nieuwe regeling is anders van opzet en bevat meer output-gerichte bepalingen, dat wil zeggen bepalingen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld welke informatie aan de departementale (begrotings)administratie moet kunnen worden ontleend. De oude regeling bevatte ook veel input-gerichte bepalingen, dat wil zeggen bepalingen aan de hand waarvan kon worden vastgesteld hoe de (begrotings)administratie ingericht moest worden. Deze input-gerichte benadering is grotendeels losgelaten, omdat de centraal voorgeschreven (gedetailleerde) inrichting van de departementale (begrotings)administratie steeds meer de toepassing van in de markt verkrijgbare standaard financiële administratiesystemen in de weg stond.

Thans wordt dus niet meer centraal voorgeschreven hoe de (begrotings)administratie ingericht moet worden. Desalniettemin is de beschrijving van de inrichting van de departementale (begrotings)administratie - en in casu van een geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie – zeer instructief om de ins and outs van zo’n administratie te kunnen doorgronden. De oude regeling kan daarom nog goed als een handleiding voor een geïntegreerde verplichtingenkasadministratie dienst doen. Om die reden is besloten de oude regeling als een informatief document in Hafir te handhaven.

1

2

Regeling departementale begrotingsadministratie 1997 Inhoudsopgave 1. Een terreinafbakening.........................................................................................5 1.1 Inleiding ............................................................................................................................. 5 1.2 De begrippen administratie en begrotingsadministratie .................................................... 5 1.3 Het begrotingsstelsel en het boekhoudstelsel................................................................... 6 1.4 De structuur van de departementale begrotingsadministratie........................................... 6 1.5 De geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie ............................................................ 8 1.6 De administratie van een agentschap ............................................................................. 10 1.7 De organisatie van de financiële functie bij een ministerie.............................................. 10 1.8 De relatie met de overige financiële regelgeving ............................................................ 10

2. Begrotingsregistratie ........................................................................................11 2.1 Administratie van begrotingsbedragen en meerjarenramingen....................................... 11 2.2 Een continu ramingsproces............................................................................................. 11 2.3 Eisen aan de begrotingsregistratie.................................................................................. 11 2.4 Verplichtingenramingen................................................................................................... 13

3. Begrotingsboekhouding...................................................................................13 3.1 Algemeen ........................................................................................................................ 13 3.2 De verplichtingenboekhouding: administratie van realisaties van verplichtingen............ 14 3.2.1

Algemeen ............................................................................................................. 14

3.2.2

Rekeningen van verplichtingen binnen begrotingsverband.................................. 15

3.2.3

Rekeningen van verplichtingen buiten begrotingsverband................................... 17

3.3 De uitgaven- en ontvangstenboekhouding...................................................................... 17 3.3.1

Algemeen ............................................................................................................. 17

3.3.2

Rekeningen van uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband................. 18

3.3.3 Rekeningen van uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband (derdenrekeningen) ......................................................................................................... 20 3.3.4

Rekeningen van liquide middelen ........................................................................ 20

3.3.5

Rekening-courant met de Rijkshoofdboekhouding............................................... 21

3.3.6

Sluitrekeningen met kasbeheerders..................................................................... 21

4. Overige administraties......................................................................................22 4.1 Algemeen ........................................................................................................................ 22 4.2 Administraties van vorderingen ....................................................................................... 23 4.2.1

Administratie van rechten..................................................................................... 23

4.2.2

Extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie ................................... 24

4.3 Voorschottenadministratie .............................................................................................. 25

3

4.4 Administratie van leningen .............................................................................................. 26 4.5 Garantie-administratie .....................................................................................................27 4.6 Deelnemingenadministratie............................................................................................. 29 4.7 Projectadministratie......................................................................................................... 29 4.8 Overige volume-administraties ........................................................................................ 29 4.9 Salarisadministratie ......................................................................................................... 29 4.10

Administratie van niet-geldelijke zaken (materiële zaken) ....................................... 30

4.11

Administraties van risico afdekkende transacties bij betalingen of ontvangsten ..... 31

5. Informatieverstrekking......................................................................................31 5.1 Algemeen ........................................................................................................................ 31 5.2 (Wijzigingen van) begrotings- en meerjarenramingen..................................................... 32 5.3 Realisatiecijfers van verplichtingen en kas...................................................................... 33 5.3.1

Realisatiecijfers per begrotingsartikel................................................................... 33

5.3.2

Gecorrigeerde saldibalans ultimo verslagmaand ................................................. 33

5.3.3

Ramingen van uitgaven voortvloeiend uit aangegane verplichtingen .................. 34

5.4 Prognoses van uitgaven en ontvangsten in de eerstkomende vier maanden ................. 34 5.5 Onderbouwingen van begrotings- en meerjarenramingen en van realisatiecijfers met prijs- en volumefactoren .................................................................................................. 34 5.6 Overige volume-informatie in de sfeer van kengetallen en prestatiegegevens ............... 34 5.7 Coderingen die betrekking hebben op begrotingsartikelen of onderdelen van begrotingsartikelen .......................................................................................................... 34 5.8 Ontwerp-begrotingen, suppletore begrotingen en financiële verantwoordingen die aan de Staten-Generaal worden gezonden ................................................................................ 34

6. Agentschappen .................................................................................................38 6.1 Algemeen ........................................................................................................................ 38 6.2 De administratie van een agentschap ............................................................................. 39 6.2.1

Algemeen ............................................................................................................. 39

6.2.2

Uitgangspunten .................................................................................................... 39

6.2.3

De inrichting van het rekeningstelsel.................................................................... 40

6.2.4

Het overzicht van kapitaaluitgaven en -ontvangsten............................................ 44

6.3 De rekening-courantverhouding en renteberekening bij agentschappen........................ 45 6.4 De informatieverstrekking van een agentschap .............................................................. 45 6.4.1

Algemeen ............................................................................................................. 45

6.4.2

Begroting en financiële verantwoording ............................................................... 45

6.4.3 Prognoses van het saldo op de rekening-courantverhouding met de Rijkshoofdboekhouding ................................................................................................... 46 6.4.4

Coderingen.................................................... Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.

4

1. Een terreinafbakening 1.1 Inleiding In deze Regeling is vastgelegd aan welke algemene eisen de begrotingsadministratie van een departement dient te voldoen. De Regeling strekt zich uit tot de gehele begrotingsadministratie van een departement. Tevens geeft deze Regeling aan welke algemene informatie ten behoeve van de Algemene Rekenkamer en de minister van Financiën aan de begrotingsadministratie van een ministerie dient te kunnen worden ontleend. De informatieverstrekking aan de Staten-Generaal alsmede de interne informatieverstrekking op een departement maken geen deel uit van de onderhavige Regeling. Veelal zal een departement aanvullende eisen aan de begrotingsadministratie stellen en zal de interne informatiebehoefte gedetailleerder zijn. De Regeling departementale begrotingsadministratie is gebaseerd op artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Comptabiliteitswet (CW). De begrotingsadministratie omvat het geheel van administraties dat gevoerd wordt ter ondersteuning van het beheer en ten behoeve van de verantwoording die over het gevoerde financiële beheer dient te worden afgelegd. De structuur van de begrotingsadministratie wordt nader uitgewerkt in paragraaf 1.4. De Regeling maakt in principe geen onderscheid tussen de administratie bij de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) en de administratie bij de onder een ministerie ressorterende min of meer zelfstandige diensten. Wel wordt apart (in hoofdstuk 6) ingegaan op de administratie van agentschappen. In de Regeling is de informatieverstrekking door een vakdepartement aan het ministerie van Financiën geregeld. Uitgegaan is van (deels) geautomatiseerd gegevensverkeer. Voorts geeft de Regeling een algemene indruk van de plaats van de begrotingsadministratie binnen een ministerie. Daarbij wordt geen beschrijving van concrete (geautomatiseerde) administratieve systemen gegeven. Immers de eisen waaraan de administratie dient te voldoen, kunnen - afhankelijk van de administratieve organisatie van een departement - op verschillende wijze hun neerslag vinden in fysieke geautomatiseerde en handmatige - administratieve systemen. De administratie dient afgestemd te zijn op de specifieke organisatie. In deze terreinafbakening van de Regeling departemenatele begrotingsadministratie zullen achtereenvolgens aan de orde komen: 1.2. De begrippen administratie en begrotingsadministratie; 1.3. Het begrotingsstelsel en het boekhoudstelsel; 1.4. De structuur van de departementale begrotingsadministratie; 1.5. De geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie; 1.6. De administratie van een agentschap 1.7. De organisatie van de financiële functie bij een ministerie; 1.8. De relatie met de overige financiële regelgeving.

1.2 De begrippen administratie en begrotingsadministratie Onder administreren wordt verstaan het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens, gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen en doen functioneren van een huishouding, en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd. Met de administratie worden zowel het gehele complex van handelingen rond het verstrekken van bovengenoemde informatie en de neerslag in de vorm van vastgelegde gegevens aangeduid als de afdeling die met de administratie is belast. Het onderwerp van de onderhavige Regeling is de departementale begrotingsadministratie. Dat is de administratie bij een departement ten behoeve van de begrotingsvoorbereiding, de begrotingsuitvoering en de begrotingsverantwoording in ruime zin. Het gaat daarbij niet alleen om financiële gegevens in de vorm van grootheden die op een periode betrekking hebben en balansgrootheden maar ook om volumina. Het specifieke van de administratie van de rijksoverheid is dat deze gericht is op de verdeling en besteding van (beschikbaar te stellen en beschikbaar gestelde) budgetten. Gelden worden uitgetrokken voor te voeren beleid. De administratie bij een ministerie zal dan ook zorg moeten dragen voor een adequate informatieverstrekking op elk niveau ter ondersteuning van de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van dat beleid. In grote lijnen komt dit proces aan de uitgavenkant neer op het continu doorlopen van het trajekt: begroten, reserveren, verplichten, betalen en verantwoorden. Deze fasen van het proces komen in het algemeen tot uitdrukking door van elk uitgavenartikel achtereenvolgens vast te leggen de meerjarenramingen, de begrotingsbedragen, de reserveringen (soms ook plannen, projecten of

5

bestemde begrotingsruimte genoemd), de verplichtingen en de betalingen. Deze vastleggingen in de administratie kunnen in het algemeen eerst dan in dienst staan van een adequaat beheer van de overheidsgelden indien bij de totstandkoming van een bepaalde fase de informatie uit de daaraan voorafgaande fase wordt gebruikt. Met andere woorden, in het trajekt van het meerjarig ramen tot het betalen, doen de geregistreerde bedragen in een bepaalde fase dienst als "budget" waaraan een volgende fase wordt getoetst. Afhankelijk van de betrokkene in dit proces zal de gewenste informatie qua vorm en soort verschillen. Voor het nemen van operationele beslissingen is veelal gedetailleerde informatie over een beperkt aantal onderwerpen nodig, terwijl voor het nemen van beslissingen met strategische aspecten de gewenste gegevens veelal divers en globaal zullen zijn. Ook maakt het verschil of de informatie bestemd is voor de directie Financieel-Economische Zaken van een ministerie, de minister van Financiën of de Staten-Generaal. Welk verschil er ook is, de begrotingsadministratie dient het leeuwedeel van de gegevens routinematig te kunnen genereren. Daarnaast moet aanvullende informatie ook via ad hoc-procedures kunnen worden verschaft. Andere algemene eisen die aan de begrotingsadministratie gesteld worden, zijn de eisen van doelmatigheid en controleerbaarheid (artikel 20, lid 1, CW). De administratieve organisatie behoort van dien aard te zijn dat de juistheid, tijdigheid en volledigheid van de in de begrotingsadministratie voorkomende gegevens zijn gewaarborgd.

1.3 Het begrotingsstelsel en het boekhoudstelsel Een belangrijke invloed op de inrichting van de begrotingsadministratie gaat uit van het begrotingsstelsel. De keuze van het begrotingsstelsel bepaalt op welke wijze de financiële gevolgen van aktiviteiten aan een periode moeten worden toegerekend. Zo richt het baten-lastenstelsel zich op het verbruik van goederen en diensten en het kasstelsel zich op de betaling van goederen en diensten. De keuze van het begrotingsstelsel is bepalend voor de in begroting en meerjarenramingen op te nemen bedragen, de toerekening van de gerealiseerde bedragen aan opeenvolgende perioden en voor het afleggen van verantwoording daarover. Deze bedragen dienen dus in de begrotingsadministratie voor te komen. Het begrotingsstelsel voor het Rijk is verankerd in artikel 4 CW. Lid 1 luidt: "Het begrotingsjaar is het kalenderjaar." En de eerste zin van lid 2 luidt: "De begrotingen bevatten de ramingen van de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten." Daarmee ligt ook (een deel van) de financiële verantwoording vast. Deze omvat onder meer "de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten" (artikel 65, lid 2, CW). Het begrotingsstelsel bij de rijksoverheid is het verplichtingenkasstelsel. Daarnaast is voor een onderdeel van een ministerie de instelling van een agentschap met een baten-lastenstelsel mogelijk. De begroting en financiële verantwoording van deze agentschappen worden in dat geval in termen van baten en lasten opgesteld. Het begrotingsstelsel is van invloed op de wijze van administreren. Zo ligt het kameralistische boekhouden het meest voor de hand voor budgethuishoudingen waarin de ontvangsten en uitgaven in een bepaalde periode centraal staan 1 . De toevoeging van de verplichtingen heeft in deze lijn geen verandering gebracht. Nu het voor bepaalde onderdelen van ministeries mogelijk is een batenlastenstelsel te voeren, doet bij sommige diensten het commerciële stelsel zijn intrede.

1.4 De structuur van de departementale begrotingsadministratie Tot nu toe is gesproken over de begrotingsadministratie in totaliteit. In de Regeling departementale begrotingsadministratie is een structuur aangebracht waarbij in de begrotingsadministratie de volgende gegevensverzamelingen worden onderscheiden: • de begrotingsregistratie; • de begrotingsboekhouding; • de overige administraties. Met deze indeling is aansluiting gezocht bij de indeling in ramingen, realisaties en overige onderdelen van de begrotingsadministratie. De in deze verzamelingen vastgelegde gegevens staan ten dienste van zowel de interne als externe informatieverstrekking op een departement. Het deel van de externe

1

Voor marktgeoriënteerde huishoudingen is het commerciële boekhouden de meest geëigende administratiewijze. In deze huishoudingen wordt met een resultatenrekening gewerkt. In het commerciële boekhouden staat de rentabiliteit van het vermogen centraal.

6

informatieverstrekking dat bestemd is voor de minister van Financiën en voor de Algemene Rekenkamer is beschreven in hoofdstuk 5 en uitgewerkt in de bijlagen 1 en 2. De begrotingsregistratie dient informatie te verschaffen over - in ieder geval - de actuele stand van de door de Staten-Generaal geautoriseerde begrotingsbedragen en van de meerjarenramingen, de eventuele mutaties in de begrotingsbedragen en meerjarenramingen waarover met de Inspectie der Rijksfinanciën overeenstemming bestaat en in samenhang met de begrotingsboekhouding, informatie over de beschikbare begrotingsruimte. Uit de begrotingsregistratie en -boekhouding dient afgeleid te kunnen worden welke bedragen nog beschikbaar zijn voor het aangaan van verplichtingen en het doen van betalingen. Dit onderdeel is een kenmerk van de administratie van de rijksoverheid waar de verdeling van budgetten over beleidsterreinen zo'n grote rol speelt. De begrotingsboekhouding bevat de grootboekrekeningen. Ten aanzien van de term grootboek dient opgemerkt te worden dat hiermee wellicht ten onrechte het beeld wordt opgeroepen van de traditionele handmatig bijgehouden boekhouding, zeker nu de administraties in vrijwel alle gevallen geautomatiseerd zijn. De kaarten van grootboekrekeningen hebben plaats gemaakt voor records in een database-structuur en het in evenwichtsverband boeken op een credit- en debetzijde van twee verschillende rekeningen komt veelal neer op het vastleggen van verschillende rubrieken binnen één record. Niet zozeer de systematiek volgens welke de gegevens worden vastgelegd, als wel de relatie tussen de vast te leggen gegevens staat centraal. Toch zal omwille van de duidelijkheid gesproken worden van grootboekrekeningen. In ieder geval dienen de volgende grootboekrekeningen voor te komen: • rekeningen voor uitgaven en ontvangsten ten laste respectievelijk ten gunste van de begrotingsartikelen (rekeningen voor uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband); • rekeningen voor uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband; • financiële rekeningen zoals rekeningen van liquide middelen en de rekening-courant-verhouding van een ministerie met de Rijkshoofdboekhouding van het ministerie van Financiën; • sluitrekeningen die de financiële verhouding (van FEZ) met kasbeheerders weergeven. De begrotingsboekhouding wordt ook wel de intra-comptabele administratie genoemd, omdat in de begrotingsboekhouding de financiële gegevens van een transactie altijd in dwingend evenwichtsverband op twee rekeningen geboekt en in directe relatie met de kasstromen worden bijgehouden. Zo vinden betalingen en ontvangsten die ten laste respectievelijk ten gunste van een rekening van een begrotingsartikel of een rekening buiten begrotingsverband worden geboekt altijd hun neerslag in een tegenboeking op de financiële rekeningen of sluitrekeningen. Deze vaste relatie in de boekhouding vergemakkelijkt de controle van deze gegevens. Vanuit de begrotingsboekhouding liggen er verbindingen naar de begrotingsregistratie en de overige administraties. De overige administraties zijn ondersteunende administraties die in samenhang met en als aanvulling op de overige delen uit de begrotingsadministratie worden gevoerd. Deze administraties worden niet in een dwingend evenwichtsverband bijgehouden en worden ook wel, in tegenstelling tot het begrip intra-comptabel, extra-comptabele administraties genoemd. Een deel van de in de begrotingsregistratie en begrotingsboekhouding opgenomen bedragen is in de overige administraties naar een ander gezichtspunt, en zonodig met aanvullende gegevens, vastgelegd. Daarbij kan gedacht worden aan administraties van debiteuren, crediteuren, rechten, garanties, deelnemingen, voorraden en voorschotten. Deze administraties zijn onder andere nodig omdat het beheer zich veelal uitstrekt over een langere periode dan een begrotingsjaar. In het diagram zijn de begrotingsregistratie, de begrotingsboekhouding en de overige administraties weergegeven als verzamelingen van aan elkaar gerelateerde gegevens.

7

Departementale begrotingsadministratie

Begrotingsregistratie Meerjarenramingen / beschikbare begrotingsbedragen van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten

Begrotingsboekhouding Realisaties van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten / Liquide middelen / Rekening-courant Rijkshoofdboekhouding/ Derdenrekeningen / Tussenrekeningen / Sluitrekeningen

Overige administraties Debiteuren / Crediteuren / Rechten / Garanties / Voorschotten / Voorraden / Deelnemingen/ Leningen

De verzamelingen overlappen elkaar voor een deel. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat gegevens in de verschillende verzamelingen aan elkaar gerelateerd moeten kunnen worden. In de praktijk kan de relatie tussen de gegevens uit de onderscheiden onderdelen van de administratie op verschillende wijzen tot stand komen. Een voorbeeld vormen de verrichte begrotingsuitgaven. Deze moeten in ieder geval voorkomen op de grootboekrekening van een begrotingsartikel maar zij komen daarnaast bij verschillende ministeries ook voor in het "begrotingsregistratie-systeem". De begrotingsboekhouding en de overige administraties vormen tezamen met de door de StatenGeneraal goedgekeurde begrotingsbedragen uit de begrotingsregistratie, de beheersadministratie waaruit de financiële verantwoording wordt samengesteld en waarop accountantscontrole wordt uitgeoefend. Opgemerkt zij bovendien dat uit de begrotingsregistratie, de begrotingsboekhouding en de overige administraties gegevens gehaald moeten kunnen worden die betrekking hebben op één project. In dat verband wordt gesproken van een projectadministratie. Uiteindelijk gaat het erom dat de gewenste informatie aan de begrotingsadministratie, met inachtneming van artikel 20 CW, ontleend kan worden.

1.5 De geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie De geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie is hiervoor niet als een apart onderdeel van de begrotingsadministratie onderscheiden. Omdat bij de verbeteringen van het comptabele bestel vanaf 1986 zo'n grote nadruk op de invoering van een dergelijke administratie is gelegd, verdient dit enige toelichting. Van een geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie kan worden gesproken als de begrotingsadministratie aan een aantal eisen voldoet. De belangrijkste zijn opgenomen in artikel 23, lid 5, CW dat inhoudt dat aan de bijgehouden administraties onder meer moet kunnen worden ontleend:

8

a. het deel van de raming van de aan te gane verplichtingen dat daadwerkelijk is aangegaan (stand verplichtingen raming in begrotingsregistratie versus stand van aangegane verplichtingen in de verplichtingenboekhouding); b. het deel van de raming van de uitgaven dat daadwerkelijk tot uitgaven heeft geleid (stand uitgavenraming in de begrotingsregistratie versus stand van de verrichte uitgaven in de uitgavenen ontvangstenboekhouding); c. per individueel aangegane verplichting het deel dat nog niet tot uitgaven heeft geleid (saldo per lopende verplichting in de administratie van individuele verplichtingen - hierna verplichtingen subadministratie genoemd); d. het deel van de raming van de uitgaven waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan. Hieruit is af te leiden dat een geïntegreerde verplichtingen-kas-administratie gevormd wordt door de in samenhang en in controleverband met elkaar gevoerde: • verplichtingen-subadministratie(s) • begrotingsregistratie • verplichtingen-boekhouding en • uitgaven- en ontvangstenboekhouding Met de term controleverband wordt bijvoorbeeld bedoeld dat: • de in de sub-administratie van de verplichtingen geboekte aangegane verplichtingen in totaal gelijk zijn aan de in de verplichtingenboekhouding op artikelniveau geboekte verplichtingen; • de aan de verplichtingen gerelateerde betalingen steeds in totaal gelijk moeten zijn aan de in de uitgaven- en ontvangstenboekhouding geboekte uitgaven. Om een goed beheer te bewerkstelligen en om een adequate controle mogelijk te maken, verdient het aanbeveling aangegane verplichtingen in evenwichtsverband te boeken met de uitgaven. Op die manier wordt gewaarborgd dat tegenover begrotingsuitgaven voldoende verplichtingen staan. Tevens moet de administratie zo worden ingericht dat iedere uitgave kan worden gerelateerd aan een verplichting 1 . Dit geeft een extra waarborg dat van alle begrotingsuitgaven wordt getoetst of hiertegenover voldoende verplichtingen staan. Ongeacht de wijze van boeken van aangegane verplichtingen - al dan niet in evenwichtsverband dient volgens artikel 65, lid 3 CW in de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten het totaal van de aangegane verplichtingen per begrotingsartikel per begrotingsjaar opgenomen te worden. In de jaarlijkse saldibalans dient het totaal van de openstaande verplichtingen opgenomen te worden. De volgende hoofdstukken van deze Regeling bevatten de volledige opsomming van de eisen waaraan de begrotingsadministratie dient te voldoen opdat gesproken kan worden van een geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie. Hierbij is er vanuit gegaan dat de aangegane verplichtingen in de begrotingsboekhouding worden vastgelegd. De uitwerking van deze eisen in de fysieke begrotingsadministratie kan per departement verschillen. De wijze waarop de integratie van de verplichtingen en de uitgaven gestalte krijgt, hangt af van wat met het oog op de inrichting van de financiële functie bij een ministerie een doelmatige inrichting van de administratie is. In de moderne administraties komt integratie tot stand door een mix van administratief-organisatorische voorzieningen en voorzieningen in apparatuur en programmatuur. Voor elke administratieve handeling zijn verschillende combinaties denkbaar. De voorwaarde is dat de informatie die door de administratie moet worden gegenereerd betrouwbaar, aktueel en controleerbaar is. Veelal zullen geautomatiseerde oplossingen de voorkeur verdienen. Denkbaar is ook dat in sommige gevallen de doelmatigheid het best gediend is met handmatige oplossingen.

1

Door een bepaalde methode van boeken, uiteengezet op blz. 45 en volgende van "De departementale begrotingsadministratie" van december 1993 (geheel herziene druk), een publikatie van de Directie Accountancy Rijksoverheid van het ministerie van Financiën, kan de volledigheid van deze toetsing worden nagegaan, omdat vanuit de controle van de liquide middelen de volledigheid van de geboekte begrotingsuitgaven kan worden vastgesteld. Mocht vervolgens bij de toetsing blijken dat tevoren geen of onvoldoende verplichtingen waren ingebracht terwijl de verschuldigdheid toch blijkt, dan dient alsnog via een aanvullende boeking in de verplichtingensfeer deze onjuistheid te worden hersteld.

9

1.6 De administratie van een agentschap Voor bepaalde onderdelen van een ministerie kan een afgezonderd en afwijkend beheer wenselijk zijn. In dat geval kan aan die onderdelen de status van agentschap worden verleend. In hoofdstuk 6 wordt op de administratie en de informatieverstrekking van agentschappen ingegaan.

1.7 De organisatie van de financiële functie bij een ministerie In de afgelopen decennia heeft de directie Financieel-Economische Zaken, die deel uitmaakt van de centrale organisatie van een ministerie, zich ontwikkeld van een louter registrerende boekhoudafdeling tot beleidsdirectie voor het financiële management. Deze plaats van FEZ ligt verankerd in het Besluit taak FEZ. Naast toezicht op de begrotingsuitvoering en het uiteindelijke beheer van de begrotingsadministratie vervult de directie FEZ ook een belangrijke rol bij de begrotingsvoorbereiding. Tevens oordeelt de directie FEZ over de financiële aspecten van beleidsvoorstellen. De ontwikkelingen op het gebied van geautomatiseerde administraties hebben er (mede) toe geleid dat de begrotingsadministratie niet meer (alleen) bij FEZ hoeft plaats te vinden. Op een departement zal dan ook veelal geen sprake zijn van één centraal gevoerde administratie bij de directie FEZ, maar van meerdere bij verschillende beleidsdirecties decentraal gevoerde administraties. In die situatie kan het in de rede liggen dat de primaire vastlegging van gegevens in de zogenaamde basisadministraties bij de beleidsdirecties plaats vindt en dat FEZ, om op centraal niveau toezicht te kunnen uitoefenen, de gegevens op geaggregeerd niveau bijhoudt in de zogeheten hoofdadministratie. Zo'n fysieke splitsing in basis- en hoofdadministratie, waarbij het verschil zit in het aggregatieniveau van de gegevens, hoeft overigens niet parallel te lopen met de organisatorische indeling FEZ/beleidsdirecties. Vooral als gevolg van verschillen in de gehanteerde financieel-organisatorische beheersconcepten zijn uiteenlopende fysieke inrichtingen van de departementale administratie mogelijk. Het gaat erom dat adequate informatie in elke fase van het beleidsproces aan de administratie ontleend kan worden. Daarom is de fysieke inrichting van de administratie in deze Regeling van ondergeschikt belang. Wel zullen de verschillende fysieke onderdelen van een administratie naadloos op elkaar dienen aan te sluiten. Bij de inrichting van de administratie dient een departement zorg te dragen voor een adequate beveiliging van de (geautomatiseerde) administraties. Als concerncontroller van een departement behoort de centrale directie Financieel-Economische Zaken van de beleidsdirecties informatie te ontvangen over de begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording. Periodiek en incidenteel, als de informatie daartoe aanleiding geeft, zal er overleg plaatsvinden tussen FEZ en de betrokken (beleids)directies. Bij agentschappen zal het zwaartepunt van het overleg tussen FEZ en het agentschap zich in beginsel richten op de begrotingsvoorbereiding en op de verantwoording achteraf over een jaar. Indien de verkregen informatie daartoe echter aanleiding geeft, zal ook overleg plaatsvinden over de begrotingsuitvoering.

1.8 De relatie met de overige financiële regelgeving De basis voor de onderhavige Regeling is gelegen in artikel 33, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Comptabiliteitswet. De verantwoordelijkheid voor de inrichting van de departementale begrotingsadministratie berust bij de directeur Financieel-Economische Zaken van een ministerie. Daarvoor zij verwezen naar het Besluit taak FEZ. Volgens artikel 37, lid 1, CW is de minister van Financiën belast met het toezicht op de inrichting van de administraties en op de wijze waarop deze wordt bijgehouden. De gehele comptabele regelgeving van het ministerie van Financiën is opgenomen in het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid. Te verwachten is dat in de komende jaren een stroomlijning van de verschillende regelingen zal plaatsvinden door overlappingen in verschillende regelingen te elimineren. Bij de onderhavige Regeling is hiermee in zoverre reeds rekening gehouden dat de bepalingen over het betalingsverkeer tot een minimum beperkt zijn. Verwezen zij naar de Beschikking Kasbeheer. Ten overvloede, dit betekent dat één onderwerp in verschillende regelingen behandeld kan worden. Zo komt de vraag of voorschotten verleend mogen worden aan de orde in het Besluit Verlening Voorschotten 1994, terwijl de bepalingen over de in de administratie op te nemen gegevens over verleende voorschotten zijn opgenomen in de Regeling departementale begrotingsadministratie. Bij de Regeling departementale begrotingsadministratie gaat het steeds om de vraag welke gegevens in de administratie voor dienen te komen en welke informatie op gezette tijden aan de minister van Financiën en aan de Algemene Rekenkamer moet worden verstrekt.

10

Om het gebruik van de Regeling te vergemakkelijken is een lijst met gebods- en verbodsbepalingen opgenomen. Begrippen zijn opgenomen in de begrippenlijst van het Handboek Financiële Informatie en Administratie Rijksoverheid (R 1).

2. Begrotingsregistratie 2.1 Administratie van begrotingsbedragen en meerjarenramingen Bij de rijksoverheid speelt de verdeling van budgetten een belangrijke rol. De Staten-Generaal autoriseren begrotingen waarmee maxima voor aan te gane verplichtingen en voor uitgaven ten laste van een bepaald begrotingsartikel vastliggen. Daarnaast verschaffen de meerjarenramingen zicht op de financiële consequenties van het bestaande en voorgenomen beleid in latere jaren. Binnen een departement zijn de per begrotingsartikel beschikbare begrotingsbedragen en meerjarenramingen toegewezen aan budgethouders die in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor het financiële deel van de uitvoering van het beleid, onverlet latend de verantwoordelijkheid van de directeur FinancieelEconomische Zaken. De begrotingsadministratie zal steeds inzicht moeten kunnen verschaffen in de stand van de begrotingsbedragen, de meerjarenramingen en de realisaties op de verschillende niveaus, zoals het niveau van een begrotingsartikel en van een budgethouder. De op te nemen gegevens bij de meerjarenramingen verschillen in essentie niet van de gegevens behorend bij de begrotingsbedragen. Het enige verschil is dat de begrotingsbedragen bij de artikelen door de Staten-Generaal worden geautoriseerd en de meerjarenramingen niet.

2.2 Een continu ramingsproces Volgens artikel 8 CW zenden de ministers, ieder met betrekking tot de begrotingen waarover hij het beheer voert, jaarlijks de voorstellen van wet tot vaststelling van die begrotingen, alsmede de meerjarenramingen bedoeld in artikel 7 CW, aan de minister van Financiën. De ramingen hebben betrekking op de verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten. De meerjarenramingen betreffen vier op het begrotingsjaar volgende jaren. De regels voor het opstellen van de begrotings- en meerjarenramingen worden jaarlijks opgenomen in de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften waarvan de zogeheten extrapolatieregels, dat zijn de specifieke regels voor het opstellen van meerjarenramingen, deel uitmaken. Een vakminister is dus verantwoordelijk voor het opstellen van de ramingen en nadat overeenstemming met de minister van Financiën over de ramingen is bereikt, worden de ramingen op artikelniveau voorgelegd aan de Staten-Generaal. Daarnaast worden de ramingen per artikelonderdeel in de artikelsgewijze toelichting bij een begroting opgenomen. Eenmaal vastgestelde ramingen zullen als gevolg van mee- en tegenvallers bij de uitvoering van een begroting en als gevolg van beleidsmatige verhogingen of verlagingen wijziging ondergaan. Daarnaast kunnen de ramingen ook om min of meer technische redenen - te weten desalderingen en overboekingen - veranderen. In wezen is er sprake van een continu proces van het opstellen van nieuwe en het bijstellen van eerdere ramingen. Daarover vindt overleg plaats tussen een vakdepartement en het ministerie van Financiën. De administratie van de begrotingsbedragen en meerjarenramingen dient zodanig te worden ingericht en bijgehouden dat daaraan op doelmatige wijze adequate informatie kan worden ontleend zowel ten behoeve van een geordende begrotingsvoorbereiding als ten behoeve van een beheersbare begrotingsuitvoering. Aangezien er sprake is van een continu proces van het opstellen en bijstellen van ramingen zal het veelal niet doenlijk zijn fysieke administratieve systemen te onderscheiden voor de begrotingsvoorbereiding en voor de begrotingsuitvoering. Deze processen vloeien in elkaar over. Bij de begrotingsvoorbereiding wordt een nieuw jaar toegevoegd aan de meerjarenramingen. Voorts is de begrotingsvoorbereiding bij uitstek de gelegenheid om nieuw beleid aan de orde te stellen dan wel te concretiseren. In het zogeheten maandstaatoverleg over de begrotingsuitvoering gaat het veeleer om aanpassing van de (meerjaren)ramingen als gevolg van de uitvoering van de lopende begroting.

2.3 Eisen aan de begrotingsregistratie De begrotingsregistratie staat ten dienste van de budgetbewaking bij een ministerie en van het genoemde overleg tussen een vakdepartement en het ministerie van Financiën. Dit brengt met zich dat de begrotingsregistratie aan de volgende eisen behoort te voldoen: • De begrotingsramingen van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten dienen zodanig vastgelegd te worden dat deze steeds kunnen worden geconfronteerd met realisatiecijfers. In ieder geval

11

dienen de ramingen op artikelniveau vastgelegd te worden. Ten behoeve van intra-departementale doeleinden zullen de ramingen van begrotingsbedragen veelal worden uitgesplitst naar artikelonderdelen, beschikbare budgetten, kostensoorten, kostenplaatsen en/of kostendragers. Indien begrotingsbedragen en meerjarenramingen aan budgethouders worden toegedeeld zal dit in de begrotingsregistratie vastgelegd behoren te worden. Voor de bewaking van begrotingsbedragen ten behoeve van het autorisatiecircuit blijft echter het artikelniveau maatgevend. In het geval een begrotingswet niet voor 1 januari van het jaar waarop deze betrekking heeft, in werking is getreden, zal hiervan conform artikel 18 CW in de administratie aantekening moeten worden gemaakt totdat de wet is aangenomen. • De begrotingsregistratie dient de onderbouwingen van de ramingen te bevatten, zoveel mogelijk in termen van hoeveelheden en prijzen. Deze onderbouwing, die geconfronteerd moet kunnen worden met gerealiseerde volumina en prijzen, zal in veel gevallen opgenomen worden in geautomatiseerde administratieve systemen voor de begrotingsregistratie. Dit ligt bij voorbeeld in de rede bij verplichtingen met een index-clausule of bij verplichtingen in vreemde valuta. De ramingen kunnen dan langs automatische weg worden aangepast. Denkbaar is echter ook dat in de geautomatiseerde begrotingsregistratie volstaan wordt met een verwijzing naar onderliggende stukken waaruit blijkt hoe de ramingen tot stand zijn gekomen. • De onderbouwing van de ramingen met prijs- en volume-eenheden zal doorgaans betrekking hebben op de verplichtingenraming, dat wil zeggen de raming van in een jaar aan te gane verplichtingen. De verplichtingenraming dient, eventueel via een betaalsleutel, gekoppeld te worden aan bijbehorende kasramingen. Deze betaalsleutel behoort in de begrotingsregistratie vastgelegd te worden. Soms verwacht men, bij voorbeeld op grond van ervaringscijfers, dat een bepaald percentage van de aan te gane verplichtingen niet tot betaling zal komen, zonder dat dit van elke individuele verplichting vooraf is in te schatten. Dit zal bij voorbeeld het geval zijn bij garantieverplichtingen. Wanneer dit het geval is, dient op artikelniveau expliciet tot uitdrukking te worden gebracht het deel van de verplichtingen dat waarschijnlijk niet tot betaling zal komen. • De begrotingsadministratie dient inzicht te verschaffen in de mate waarin uitgavenramingen voortvloeien uit reeds aangegane verplichtingen en in de mate waarin uitgavenramingen voortvloeien uit in verschillende jaren nog aan te gane verplichtingen. Langs deze weg kan een indicatie verkregen worden over de flexibiliteit van de uitgaven omdat uitgavenramingen behorende bij reeds aangegane verplichtingen in het algemeen minder gemakkelijk te beïnvloeden zijn dan uitgavenramingen die behoren bij nog aan te gane verplichtingen. Daarenboven zullen verplichtingenramingen voor jaren die verder weg liggen veelal minder nauwkeurig bepaald zijn dan voor de nabije toekomst. Concreet betekent dit dat de begrotingsadministratie bij het begin van een begrotingsjaar dient te bevatten: 1. (Meerjaren)ramingen van de uitgaven voor het net begonnen, lopende jaar en voor vier jaren volgend op het lopende jaar, voortvloeiend uit in voorgaande jaren aangegane verplichtingen. 2. Een raming van verplichtingen die in het lopende begrotingsjaar al zijn en nog zullen worden aangegaan met daaruit voortvloeiende (meerjaren)ramingen van de uitgaven voor het lopende jaar en voor vier daaropvolgende jaren. 3. Verplichtingenramingen voor vier op het lopende begrotingsjaar volgende jaren met daaruit voortvloeiende uitgavenramingen voor deze jaren. Bij de voorbereiding van een nieuwe begroting dient aan de meerjarenramingen een jaar te worden toegevoegd, zodat vanaf februari/maart de begrotingsadministratie de hiervoor genoemde ramingen bevat voor vijf jaren volgend op het lopende begrotingsjaar. Om te bepalen welk deel van de uitgavenramingen voor het lopende jaar en de daaropvolgende jaren behoort bij reeds aangegane verplichtingen dienen uitgavenramingen gemaakt te worden bij aangegane verplichtingen. Dit kan geschieden door via een betaalsleutel op artikel- of artikelonderdeelniveau uitgavenramingen te koppelen aan de aangegane verplichtingen. Indien toepassing van de betaalsleutel op artikel- of artikelonderdeelniveau tot onjuiste ramingen leidt, kan uiteraard geen gebruik worden gemaakt van de bestaande betaalsleutel. Zonodig behoren meerjarige uitgavenramingen bij individuele aangegane verplichtingen gemaakt te worden. Dit zal met name het geval zijn bij aangegane verplichtingen die een substantieel deel vormen van een artikel(onderdeel) en die geen vast betaalpatroon kennen. Dit hoeft overigens niet te betekenen dat de meerjarige kas- en verplichtingenramingen op het niveau van individuele verplichtingen moeten worden opgesteld.

12

Bij besluitvorming over een nieuwe begroting en meerjarenramingen kan het van belang zijn dat bekend is in hoeverre nog aan te gane verplichtingen technisch noodzakelijk samenhangen met verplichtingen die in een eerder jaar zijn of worden aangegaan. Om deze informatie te verkrijgen, verdient het aanbeveling gebruik te maken van een projectadministratie. Indien deze gegevens niet in de begrotingsadministratie worden bijgehouden, zal deze informatie zonodig apart vervaardigd dienen te worden. • Vooral ten behoeve van het overleg met het ministerie van Financiën en ten behoeve van informatieverstrekking aan de Staten-Generaal behoren wijzigingen in de (meerjarige) ramingen van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten per begrotingsartikel vastgelegd te worden ten opzichte van een eerdere door het ministerie van Financiën geaccordeerde stand, met een verwijzing naar onderliggende stukken. Naast de gewijzigde bedragen dienen ook toelichtende gegevens te worden opgenomen zoals de oorzaak van de mutatie, de budgettaire verwerking, de status van de wijziging (accoord/niet accoord) en bij welke (suppletore) begroting de wijziging gemeld is c.q. zal worden gemeld dan wel of het een amendement of nota van wijziging betreft. De aldus vastgelegde mutaties, evenals de oorspronkelijke bedragen, dienen vastgehouden te worden totdat de slotwet/rekening is vastgesteld van het jaar waarop de mutaties betrekking hebben. Hoofdstuk 5 van deze Regeling bevat de uitwerking van de informatieverstrekking van een ministerie aan het ministerie van Financiën.

2.4 Verplichtingenramingen Gelet op het sterkere accent dat de Comptabiliteitswet legt na de vierde wijziging van deze wet (Stb. 1991, 752) op de verplichtingen wordt hieronder, tot slot van dit hoofdstuk, kort ingegaan op de verplichtingenramingen. Artikel 4, lid 5, CW is de hoofdregel die aangeeft wat als verplichting van een jaar geraamd dient te worden. De juridische invalshoek is bepalend. Dat betekent dat aangegane verplichtingen doorgaans zullen blijken uit documenten zoals overeenkomsten en beschikkingen. De verplichtingenraming zal dan ook in veel gevallen betrekking hebben op de bedragen van de in het begrotingsjaar af te geven beschikkingen en te sluiten overeenkomsten. Opgemerkt zij dat in de verplichtingenraming tevens rekening moet worden gehouden met (eventuele) positieve bijstellingen van reeds in eerdere jaren aangegane verplichtingen (zie hiervoor par. 3.2.2.2. over het bijstellen van aangegane verplichtingen). In sommige situaties zal de concretisering van beleid in verplichtingen pas in een laat moment gestalte krijgen. Verplichtingenramingen voor jaren die verder weg liggen kunnen dan met meer onzekerheden omgeven zijn dan voor nabije jaren, gegeven bij voorbeeld de fasering van een project, waarvan de juridische vormgeving voor de uitvoering nog niet bekend is. Zo kan de onzekerheid over verplichtingenramingen groter zijn dan over uitgavenramingen voor de betrokken jaren. Er zullen dan toch zo goed mogelijke verplichtingenramingen opgesteld dienen te worden. In die gevallen moet er in ieder geval een projectadministratie zijn die de totale uitgaven van het project bevat met een spreiding van die uitgaven over de betrokken jaren. Uitgaande van bepaalde veronderstellingen kunnen daaruit verplichtingenramingen worden afgeleid. Artikel 4, lid 6, CW bevat uitzonderingen op de hoofdregel genoemd in artikel 4, lid 5, CW. Voor de genoemde categorieën dienen de uitgaven als verplichtingen te worden geraamd en dus in de begrotingsregistratie te worden vastgelegd. Zoals de toelichting bij artikel 4, lid 5, CW vermeldt, vallen periodieke subsidieverplichtingen onder de hoofdregel. Ingeval van subsidiëring van een instelling door de overheid wordt er van uitgegaan dat een verplichting ten opzichte van de instelling is aangegaan op het moment dat de beginselen van behoorlijk bestuur met zich brengen dat de voor een instelling gunstige beschikking moet worden afgegeven. De beschikking is dan de basis voor de verplichting.

3. Begrotingsboekhouding 3.1 Algemeen Binnen de begrotingsboekhouding zijn twee delen te onderscheiden: de verplichtingenboekhouding (zie paragraaf 3.2.) en de uitgaven- en ontvangstenboekhouding (zie paragraaf 3.3.). Beide delen dienen met de begrotingsregistratie in nauwe samenhang te worden gevoerd zodanig dat er zowel voor verplichtingen als uitgaven, informatie kan worden verschaft over de nog beschikbare begrotingsruimte. Verder zullen de verplichtingen- en uitgavenboekhouding in nauwe samenhang met elkaar moeten worden bijgehouden zodanig, dat inzicht ontstaat in de openstaande verplichtingen. Op

13

de onderlinge integratie tussen beide delen van de begrotingsboekhouding wordt in paragraaf 3.2. nader ingegaan. Met de begrotingsboekhouding zijn weer verbonden de overige administraties, welke behandeld worden in hoofdstuk 4. Voor beide bovengenoemde delen van de begrotingsboekhouding geldt dat de vastlegging van een beheershandeling (waarmee in dit verband wordt bedoeld het aangaan van een verplichting, het verrichten van een betaling of het verkrijgen van een ontvangst) dient plaats te vinden aan de hand van boekingsstukken. Deze zullen onder meer voorzien dienen te worden van boekingsstempels of andere aanduidingen waaruit de wijze van boeken blijkt. In het algemeen geldt dat de vastlegging van de gegevens in de begrotingsboekhouding chronologisch en systematisch dient te geschieden. Dit laatste is ook van toepassing op het bewaren van de gegevens. Financiële bewijsstukken vormen een onderdeel van de begrotingsadministratie. Als financiële bewijsstukken kunnen worden beschouwd zowel facturen, declaraties, dagafrekeningen van giro of bank en andere betaalbewijzen als verklaringen van prestaties, betalingsopdrachten en bescheiden waaruit blijkt welke bedragen moeten worden ontvangen en welke zijn ontvangen. Dergelijke bewijsstukken kunnen ook in niet-schriftelijke vorm voorkomen, bij voorbeeld computerbescheiden en andere informatiedragers. Op grond van de artikelen 307 t/m 311 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek geldt - ook voor vorderingen van derden op de rijksoverheid - een verjaringstermijn van vijf jaar. Uit dien hoofde is het noodzakelijk financiële bewijsstukken in elk geval niet binnen die termijn te vernietigen, teneinde te voorkomen dat bewijzen van betaling vroegtijdig verloren gaan. Bovendien mogen financiële bewijsstukken niet worden vernietigd, voordat de Algemene Rekenkamer de rekening van het Rijk over het jaar waarop de stukken betrekking hebben, heeft goedgekeurd. Beide delen van de begrotingsboekhouding dienen met behulp van een grootboeksysteem te worden ingericht en bijgehouden. Eisen van doelmatigheid en controle zijn daarbij bepalend voor de wijze waarop dit gebeurt. Minimaal dient per begrotingsartikel of per artikelonderdeel (indien dit artikelonderdeel in de toelichting bij de begroting wordt gepresenteerd) een grootboekrekening c.q. een sub-grootboekrekening te worden geopend.

3.2 De verplichtingenboekhouding: administratie van realisaties van verplichtingen 3.2.1 Algemeen In dit deel van de begrotingsboekhouding worden de aangegane verplichtingen vastgelegd, zowel per begrotingsartikel ten laste van de periode (ter bewaking van het begrotingsbedrag) als op de rekeningen buiten begrotingsverband. Uit controle-overwegingen verdient het de voorkeur om (evenals bij de uitgaven- en ontvangstenboekhouding) de aangegane verplichtingen in evenwichtsverband te boeken. Het boeken in evenwichtsverband kan een middel zijn om de noodzakelijke integratie tussen de verplichtingen- en de uitgavenboekhouding te bewerkstellingen. Deze integratie houdt namelijk in dat nagegaan wordt of voor iedere gedane begrotingsuitgaaf vooraf een (voldoende) verplichting is aangegaan en of deze verplichting ook juist en volledig in de verplichtingenboekhouding was vastgelegd, waarbij het voor de in artikel 4, lid 6, CW genoemde categorieën van verplichtingen niet altijd noodzakelijk is om voorafgaande aan iedere betaling eerst de bijbehorende individuele verplichting te boeken. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van controlerende tussenrekeningen, waardoor de verplichtingen- en de uitgavenboekhouding als het ware met elkaar worden verbonden. Het is voor verplichtingen evenwel toegestaan om op andere wijze te verzekeren dat voor iedere begrotingsuitgaaf tijdig, juist en volledig een verplichting in de administratie werd opgenomen. Bedacht moet echter worden dat ook voor de verplichtingen een perioderekening en een standenrekening moet worden opgesteld hetgeen met zich brengt dat het 1 boeken in evenwichtsverband, evenals bij de uitgaven, voor de hand ligt . In de verplichtingenboekhouding worden in ieder geval de volgende grootboekrekeningen onderscheiden: • verplichtingenrekeningen binnen begrotingsverband (voor verplichtingen die ten laste van een begrotingsartikel worden geboekt; zie paragraaf 3.2.2.); • verplichtingenrekeningen buiten begrotingsverband (voor verplichtingen die conform artikel 23, lid 2, CW ten grondslag liggen aan uitgaven die op een rekening buiten begrotingsverband geboekt kunnen worden; zie paragraaf 3.2.3.). 1

Voor een boekingsmodel zij verwezen naar "De departementale begrotingsadministratie" geheel herziene druk, december 1993, blz. 45 en verder, publikatie van de Directie Accountancy Rijksoverheid van het ministerie van Financiën.

14

3.2.2 Rekeningen van verplichtingen binnen begrotingsverband 3.2.2.1 Vastlegging van aangegane verplichtingen ten laste van een begrotingsartikel Voor een effectieve begrotingsbewaking kan veelal niet volstaan worden met het registreren van verplichtingen op het moment dat zij worden aangegaan. Een voorlopige vastlegging als concrete aan te gane verplichting is aan te bevelen zodra bekend is dat een verplichting zal worden aangegaan en het bedrag daarvan vast staat of kan worden geraamd. Dit betekent, dat voordat verplichtingen worden aangegaan, een deel van de beschikbare ruimte om verplichtingen aan te gaan daarvoor reeds wordt gereserveerd. Bij het boeken van aangegane verplichtingen wordt aangesloten bij het juridische verplichtingenbegrip conform artikel 4, lid 5, CW. Voorop staat dat geen enkele betaling onverplicht zal mogen geschieden. Het is uit het oogpunt van begrotingsbeheer niet altijd noodzakelijk om voorafgaande aan iedere betaling eerst de bijbehorende individuele verplichting te boeken. Het gaat daarbij om de in artikel 4, lid 6, CW genoemde categorieën van verplichtingen. In deze gevallen vindt uiterlijk op het moment van de betaling, de vastlegging van de verplichting plaats. Indien doelmatig, kan ook volstaan worden met het vooraf boeken van "collectieve" verplichtingen, die bij voorbeeld overeen zouden kunnen komen met het uitgavenbudget voor de betrokken post. In ieder geval dient vanuit controleoverwegingen tegenover elke betaling de corresponderende verplichting in de begrotingsadministratie voor te komen. Indien de uiteindelijke verplichting jegens een begunstigde niet door de minister (het departement) wordt aangegaan, maar door een ander (uitvoerend) bestuursorgaan, dan wordt in de departementale administratie alleen de relatie met het desbetreffende bestuursorgaan vastgelegd. Wanneer er sprake is van een uitvoeringsorgaan dat uitsluitend fungeert als doorgeefluik of administratiekantoor ten behoeve van de minister dan moet in beginsel de relatie met de begunstigde(n) als verplichting worden vastglegd. Voor de bepaling van het jaar ten laste waarvan een verplichting moet worden geboekt zijn dezelfde regels als bij de ramingen van toepassing (artikel 24, lid 1, CW). Veelal zal de datum van een afgegeven beschikking of van een aangegane verbintenis bepalend zijn voor het begrotingsjaar ten laste waarvan een verplichting moet worden geboekt. Gewaarborgd dient te zijn dat van dergelijke documenten tijdig een aantekening is gemaakt in de begrotingsadministratie. In het proces voorafgaand aan het definitief aangaan van een verplichting zal sprake dienen te zijn van een adequate voortgangscontrole om de volledigheid van de registratie van de verplichtingen te waarborgen. De aangegane verplichtingen worden, behoudens hiervoor genoemde uitzonderingen, post voor post binnen de begrotingsadministratie in een verplichtingensubadministratie geboekt. Een betrouwbare administratie staat of valt met een doeltreffende administratie op het laagste niveau. Voor een adequate informatieverstrekking aan de hogere beheersniveaus zullen de gegevens geaggregeerd en doorgeboekt moeten worden naar de bovenliggende informatiesystemen. In de verplichtingensubadministratie dienen per aangegane verplichting vastgelegd te worden een uniek verplichtingennummer, artikelnummer, het begrotingsjaar waarin de verplichting wordt aangegaan en een verwijzing naar het document waaruit het aangaan van een verplichting blijkt. Naast deze gegevens kunnen aanvullende gegevens worden vastgelegd zoals projectnummer, kostenplaats, kostensoort etc. Via de relatie met het begrotingsartikel worden de gegevens geaggregeerd en doorgeboekt naar de bovenliggende informatiesystemen. Zoals in paragraaf 2.3. is vermeld dient bij aangegane verplichtingen een meerjarige kasraming gemaakt te worden. Dit kan geschieden door via een betaalsleutel op artikel- of artikelonderdeelniveau uitgavenramingen te koppelen aan de aangegane verplichtingen. Indien toepassing van de betaalsleutel op artikel- of artikelonderdeelniveau tot onjuiste ramingen leidt, kan uiteraard geen gebruik gemaakt worden van de bestaande betaalsleutel. Zonodig behoren meerjarige uitgavenramingen bij individuele aangegane verplichtingen gemaakt te worden. Dit zal met name het geval zijn bij aangegane verplichtingen die een substantieel deel vormen van een artikel(onderdeel) en die geen vast betaalpatroon kennen. Bij verplichtingen die waarschijnlijk niet geheel tot betaling komen, wordt, naast de kasbedragen voor de verschillende jaren ook, een bedrag dat waarschijnlijk niet tot betaling komt, vastgelegd. Bij het inbrengen van een verplichting dient een toetsing plaats te vinden aan de beschikbare verplichtingenruimte (artikel 23, lid 5, CW). Indien in het traject voorafgaand aan het definitief aangaan van een verplichting een reservering is vastgelegd, kan de ingebrachte verplichting ook hieraan

15

getoetst worden. In het algemeen is het uit een oogpunt van doelmatigheid gewenst om bij de totstandkoming van een bepaalde fase in het traject van begroten naar betalen het bedrag te toetsen aan het "budget" dat in een vorige fase is ingebracht. Dit brengt met zich dat de verschillende fasen in het traject aan elkaar gerelateerd moeten kunnen worden door middel van unieke codes per traject. Hierbij kan gedacht worden aan "zaaknummers", kostenplaats/ kostensoort-combinaties, reserveringsnummers, verplichtingennummers etc. Hiervoor is aangegeven dat bij de aangegane verplichtingen een meerjarige kasraming moet worden gemaakt. Er dient dan ook niet alleen getoetst te worden aan de beschikbare verplichtingenruimte maar ook aan de beschikbare kasruimte en aan de meerjarenramingen. Als de nog beschikbare kasruimte voor het begrotingsjaar en de meerjarenramingen op artikelniveau niet voldoende is om daaruit te zijner tijd de uit de verplichting voortvloeiende betaling te voldoen, zal het administratieve systeem de dreigende kasoverschrijding moeten (kunnen) signaleren voordat de verplichting(en) word(t)(en) aan gegaan. Overigens is hiervoor reeds op de mogelijkheid gewezen dat niet alle aangegane verplichtingen tot volledige betaling leiden, zonder dat dit per individuele verplichting te duiden is. De in de reserveringsfase eventueel vastgelegde aan te gane verplichtingen zullen niet altijd tot één aangegane verplichting leiden. In het administratieve systeem moet rekening worden gehouden met de volgende verbandsproblematiek: één aan te gane verplichting kan tot meer aangegane verplichtingen leiden; meerdere aan te gane verplichtingen kunnen tot één of meer aangegane verplichtingen leiden. Overigens dient ook rekening gehouden te worden met de mogelijkheid dat een aangegane verplichting wordt gesplitst in sub-verplichtingen. In bepaalde situaties kan gelden dat op het moment dat de beschikkingen worden verzonden de totale omvang van de verplichtingen en de begunstigden bekend zijn. De bedragen voor de individuele verplichtingen zijn dan echter nog niet bekend. In dit geval behoeven niet de individuele verplichtingen te worden geboekt, maar kan worden volstaan met de vastlegging van de collectieve verplichting.

3.2.2.2 Bijstelling van aangegane verplichtingen Zowel de eenmaal in de begrotingsadministratie vastgelegde aangegane verplichtingen als de hieraan gekoppelde kasramingen kunnen in de loop van de tijd bijstelling behoeven. Met name bij verplichtingen met een meerjarige kasafwikkeling zal het moeilijk zijn om vooraf een exacte inschatting van de kasafwikkeling te maken. Minimaal eenmaal per jaar dient een departement na te gaan of openstaande verplichtingen waarop in lange tijd geen betalingen hebben plaats gehad, uit de lopende administratie kunnen worden verwijderd. Deze opschoningsoperatie kan tot een bijstelling van aangegane verplichtingen leiden. Met het bijstellen van een aangegane verplichting wordt bedoeld dat het bedrag van de aangegane verplichting en van de raming van de uit deze verplichting voortvloeiende betaling(en) aangepast worden zonder dat er in juridische zin sprake is van een nieuwe verplichting. Deze bijstellingen kunnen voortvloeien uit koersrisico's, indexclausules, etc. Opgemerkt zij dat een negatieve bijstelling nooit groter mag zijn dan het bedrag van de nog openstaande verplichting. Bijstellingen van in het lopende begrotingsjaar aangegane verplichtingen en bijstellingen van verplichtingen die in voorgaande jaren zijn aangegaan, komen tot uitdrukking in de rekening van aangegane verplichtingen van het lopende begrotingsjaar. Deze bijstellingen worden beschouwd als aangegane verplichtingen in het jaar waarin de bijstelling plaatsvindt. Vindt er een negatieve bijstelling plaats op een verplichting die in een voorgaand jaar is aangegaan, dan kan naar keuze de negatieve bijstelling op dezelfde wijze als een positieve bijstelling in de rekening worden verwerkt, dan wel niet worden opgenomen in de rekening van aangegane verplichtingen van enig begrotingsjaar. Alle bijstellingen (dus zowel positieve als negatieve) van in een voorgaand jaar aangegane verplichtingen komen wel tot uitdrukking op de saldibalans onder de post openstaande verplichtingen. Overigens moet het ook mogelijk zijn de bij aangegane verplichtingen behorende meerjarige kasramingen te wijzigen zonder dat de omvang van deze verplichtingen verandert. Voor de vastlegging van de bijstelling van een aangegane verplichting in de begrotingsadministratie gelden dezelfde regels als voor de vastlegging van aangegane verplichtingen en maakt het moment van bijstelling geen verschil. In alle gevallen dient de bijstelling aan de oorspronkelijk aangegane verplichting te worden gerelateerd. De bijstelling wordt onder hetzelfde verplichtingennummer als de oorspronkelijke aangegane verplichting vastgelegd. Naast het bedrag van de bijstelling worden nog aanvullende gegevens vastgelegd, waaronder de reden van de bijstelling met een verwijzing naar de onderliggende stukken. De bijstelling van aangegane verplichtingen heeft ook consequenties voor de

16

eerder vastgelegde kasramingen; deze dienen dan ook te worden aangepast. Indien een negatieve bijstelling van een verplichting gepaard gaat met de terugvordering van een te veel betaald voorschot, dient het te veel betaalde in de vorderingenadministratie te worden opgenomen. Evenals bij de initiële vastlegging van een aangegane verplichting zullen ook de positieve bijstellingen aan de beschikbare ruimte moeten worden getoetst. Uitgangspunt voor de toetsing zijn de beschikbare verplichtingen- en uitgavenbedragen op artikelniveau voor het lopende begrotingsjaar alsmede de meerjarenramingen voor de uitgaven. Zoals reeds in paragraaf 2.4. is opgemerkt, wordt in de verplichtingenramingen ook rekening gehouden met (eventuele) positieve bijstellingen. Opgemerkt zij overigens dat door negatieve bijstellingen van aangegane verplichtingen onderschrijdingen kunnen optreden van (meerjarige) kasramingen. Toepassing van de budgetdisciplineregels, die aangrijpen op het niveau van de begrotingsartikelen, kan ertoe leiden dat deze vrijkomende (meerjarige) kasruimte kan worden benut voor het opvangen van tegenvallers of voor het intensiveren van nieuw beleid. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door extra nieuwe verplichtingen aan te gaan.

3.2.2.3 Afsluiting van rekeningen van verplichtingen binnen begrotingsverband Evenals de verrichte uitgaven en de verkregen ontvangsten dienen de in het begrotingsjaar aangegane verplichtingen ook in de perioderekening van het desbetreffende jaar te worden opgenomen. In de saldibalans per 31 december wordt niet het totaal van de aangegane verplichtingen opgenomen, maar de stand van de openstaande verplichtingen. De opbouw van deze stand dient in de begrotingsadministratie te worden bijgehouden en in de toelichting bij de saldibalans in de jaarlijkse financiële verantwoording te worden opgenomen.

3.2.3 Rekeningen van verplichtingen buiten begrotingsverband Op grond van artikel 23, lid 2, CW kan de minister van Financiën verplichtingen, uitgaven en ontvangsten aanwijzen die op een rekening buiten het begrotingsverband kunnen worden geboekt. Dit zijn de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die met een ander onderdeel van het Rijk dan wel met een derde worden verrekend. Indien een departement (A) louter gelden aan een ander departement (B) of een derde doorgeeft, is het niet noodzakelijk bij departement (A) een verplichting buiten begrotingsverband vast te leggen. Bewaking via de rekening van uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband is dan voldoende. Indien er niet louter gelden worden doorgegeven, maar wanneer een departement (A) ten behoeve van bijvoorbeeld departement (B) een verplichting jegens een derde aangaat, is vastlegging van deze verplichting via een rekening van verplichtingen buiten begrotingsverband bij departement (A) noodzakelijk. Bewaking van jegens een derde aangegane verplichting vindt immers plaats via de rekeningen van verplichtingen buiten begrotingsverband. De boeking van verplichtingen buiten begrotingsverband gebeurt op een zelfde wijze als bij de verplichtingen binnen begrotingsverband. Naast de vastlegging van bedragen moeten gegevens over derden worden opgenomen. Veelal zal voor de financiële verhouding met derden een vast bestand met namen zijn aangelegd. Een verwijzing met behulp van een debiteuren- of crediteurennummer zal dan veelal voldoende zijn. De eventuele bijstellingen van verplichtingen buiten begrotingsverband worden op eenzelfde wijze geboekt als de oorspronkelijke verplichting en worden dan ook net als alle andere bijstellingen op de saldibalans onder de post openstaande verplichtingen verantwoord. Minimaal eenmaal per jaar dient een departement na te gaan of openstaande verplichtingen waarop in lange tijd geen betalingen door het departement zijn verricht, uit de lopende administratie kunnen worden verwijderd. Rekeningen van verplichtingen buiten het begrotingsverband worden gecrediteerd als de verplichtingen zijn afgewikkeld.

3.3 De uitgaven- en ontvangstenboekhouding 3.3.1 Algemeen In de uitgaven- en ontvangstenboekhouding worden de volgende grootboekrekeningen onderscheiden: • uitgaven- en ontvangstenrekeningen binnen begrotingsverband (voor uitgaven en ontvangsten die ten laste respectievelijk ten gunste van begrotingsartikelen worden geboekt; zie paragraaf 3.3.2.);

17

• uitgaven- en ontvangstenrekeningen buiten begrotingsverband (derdenrekeningen; zie paragraaf 3.3.3.); • financiële rekeningen (zie paragraaf 3.3.4. en 3.3.5.); • sluitrekeningen met kasbeheerders (zie paragraaf 3.3.6.).

3.3.2 Rekeningen van uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband 3.3.2.1 Betaalbaarstelling van uitgaven Het traject dat bij de afwikkeling van een aangegane verplichting voorafgaat aan de betaling wordt de betaalbaarstelling genoemd. Een deel van dit traject wordt met behulp van tussenrekeningen in de begrotingsboekhouding vastgelegd. De tussenrekeningen hebben hierbij een interne controlefunctie om een doelmatige en controleerbare afwikkeling van de verplichtingen te bevorderen. Deze tussenrekeningen dienen bij de afsluiting van een begrotingsjaar geen saldo meer te bevatten. Een voorbeeld van een dergelijke tussenrekening is de rekening betalingsopdrachten in behandeling. Een betalingsprocedure wordt in gang gezet door een betalingsdocument in de vorm van een factuur, een beschikking of een soortgelijk document. Ten behoeve van het uitoefenen van voortgangscontrole dient de ontvangst van een betalingsdocument in de departementale administratie te worden vastgelegd. De voortgangscontrole dient gericht te zijn op het verschaffen van informatie, zoals welke declaraties van een declarant zijn ontvangen en welke daarvan betaalbaar zijn gesteld. Bij de voortgangscontrole in het traject van betaalbaarstelling zijn de volgende fasen te onderkennen: • de controle op de aanwezigheid van een aangegane verplichting en de toetsing aan de hoogte van het bij die verplichting behorende bedrag; • indien bij een individuele verplichting een kasraming is gemaakt, dan een toetsing aan de bij de aangegane verplichting behorende kasraming; • de toetsing aan de beschikbare begrotingsruimte voor uitgaven op artikelniveau. Van belang is dat het niet mogelijk is om betalingen te verrichten als er geen verplichting is aangegaan. Hierop richt zich de eerstgenoemde controle. Er dient dan ook zoveel mogelijk voor gezorgd te worden dat de controle en ook het boeken van de bij deze controle geaccepteerde betalingen gebeurt voor het verzenden van de betalingsopdrachten. Bij betalingen ten laste van artikelen waarvoor ex artikel 4, lid 6, CW vooraf geen individuele verplichtingen behoeven te worden vastgelegd, kan om doelmatigheidsredenen eventueel een andere procedure gewenst zijn, zoals hiervoor (in paragraaf 3.2.2.1.) is vermeld. Bij de laatste twee genoemde vormen van toetsing dient zowel "harde" als "zachte" bewaking mogelijk te zijn. Het is mogelijk dat de administratieve organisatorische procedures hierin voorzien.

3.3.2.2 Betalingen, vastlegging en procedure De uitgangspunten voor het ramen van de uitgaven gelden ook voor het boeken van de betalingen (artikel 4, lid 4 en artikel 24, lid 1, CW). De onderhavige voorschriften hebben dan ook zowel betrekking op de geldelijke en de niet-geldelijke betalingen bedoeld in artikel 25 CW als op de verrekeningen tussen onderdelen van het rijk, waarvan de begrotingsartikelen niet tot eenzelfde begroting behoren (artikel 26 CW). Betalingen worden in de begrotingsboekhouding vastgelegd en dienen via het verplichtingennummer gerelateerd te worden aan een eerder vastgelegde verplichting. Door het relateren van betalingen aan aangegane verplichtingen, inclusief eventuele bijstellingen, zal uit de administratie het nog openstaande bedrag per verplichting en per artikel kunnen worden afgeleid. Dit is een van de essentiële elementen van een geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie. Voor het uitoefenen van controle dient in de begrotingsadministratie een verwijzing naar de onderliggende stukken te worden vastgelegd. Tevens dient, in dit verband, uit de begrotingsadministratie te blijken of het uitgaven betreft welke ten laste komen van een ontvangstenartikel conform artikel 23, lid 4, CW. Veelal zal het doelmatig zijn om de desbetreffende uitgaven op afzonderlijke sub-grootboekrekeningen te boeken waardoor saldering wordt voorkomen. Bij het boeken van betalingen moet tevens met de betaling de aard van de betaling worden gegeven bij voorbeeld een voorlopige (voorschot-)betaling of een finale betaling. Nadat een laatste betaling is verricht dient de afwikkeling van een verplichting te worden vastgehouden zowel ten behoeve van de verantwoording als ten behoeve van het traceren van gerealiseerde betaalsleutels.

18

Bij het boeken van betalingen zal van verschillende tussenrekeningen gebruik gemaakt kunnen worden. Tussenrekeningen hebben hierbij een interne controlefunctie. Van de verschillende stappen die in een betalingsprocedure kunnen worden onderscheiden dienen in de begrotingsadministratie standen te worden bijgehouden. Het als gevolg hiervan in evenwichtsverband bijhouden van de verschillende fasen in de betalingsprocedure biedt aangrijpingspunten om tot een adequate functiescheiding rond het kasbeheer te komen. De beschikkende, uitvoerende, bewarende, registrerende en controlerende functies zijn verantwoordelijk voor verschillende fasen in de betalingsprocedure. De functie van de tussenrekeningen komt hierbij het best tot zijn recht indien de belasting en ontlasting van deze rekeningen door verschillende functionarissen plaatsvindt. Als voorbeeld van tussenrekeningen kunnen worden genoemd: posten in onderzoek en betalingsopdrachten in behandeling bij de banken. Bij de afwikkeling van aangegane verplichtingen in de onderscheiden fasen van betaalbaarstelling en betaling kan het voorkomen dat een declaratie wordt gesplitst in meerdere betalingen of dat een betaling betrekking heeft op meerdere declaraties. Ook los hiervan behoeft een declaratie niet noodzakelijkerwijs betrekking te hebben op één aangegane verplichting. In de begrotingsadministratie moeten de volgende verbanden tussen een aangegane verplichting en de uiteindelijke betaling kunnen worden gelegd: • een aangegane verplichting kan leiden tot meerdere betalingen; • meerdere aangegane verplichtingen kunnen leiden tot één betaling. De factuur zal dan administratief gesplitst moeten worden in betalingen die betrekking hebben op de verschillende verplichtingen.

3.3.2.3 Ontvangsten, vastlegging en procedure De uitgangspunten voor het ramen van de ontvangsten gelden ook voor het boeken van de verkregen ontvangsten (artikel 4, lid 4 en artikel 24, lid 1, CW). De onderhavige voorschriften hebben dan ook zowel betrekking op de geldelijke en de niet-geldelijke ontvangsten bedoeld in artikel 25 CW als op de verrekeningen tussen onderdelen van het rijk, waarvan de begrotingsartikelen niet tot eenzelfde begroting behoren (artikel 26 CW). In het grootboeksysteem dient minimaal voor ieder ontvangstenartikel van de begroting een aparte rekening te worden opgenomen. In het geval een ontvangen bedrag niet direct aan een begrotingsartikel kan worden toegewezen, zal allereerst een boeking op een tussenrekening dienen plaats te vinden. Zo spoedig mogelijk na de ontvangst zal onderzocht behoren te worden op welk beleidsterrein de ontvangst betrekking heeft om dan alsnog ten gunste van het desbetreffende artikel te kunnen worden geboekt. Bevat de tussenrekening aan het einde van een maand een saldo dan zal een specificatie hiervan moeten kunnen worden gegeven, waarin onder meer de data en de nummers van de boekingsstukken worden vermeld. Voor de ontvangsten als bedoeld in artikel 23, lid 4a, (terugbetalingen aan het Rijk) zal het veelal doelmatig zijn deze ontvangsten op een sub-grootboekrekening van het desbetreffende uitgavenartikel te verantwoorden waardoor saldering wordt voorkomen. Uit de begrotingsaministratie dient te blijken welke ontvangsten conform artikel 23, lid 4, CW, in mindering zijn gebracht op de uitgaven. Naast de boeking van het ontvangen bedrag wordt tevens de aard van de ontvangst aangegeven, bij voorbeeld belastingheffing, retributie, e.d., maar ook een afrekening van een te veel betaald voorschot of een terugontvangst op een eerder gedane uitgaaf of een vergoeding voor verleende diensten. In de administratie dient tevens een verwijzing te worden opgenomen naar de onderliggende ontvangstdocumenten.

3.3.2.4 Afsluiting van rekeningen van uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband De rekeningen van de begrotingsartikelen zullen aan het einde van een begrotingsjaar moeten worden afgesloten. De totalen van deze rekeningen van uitgaven en ontvangsten worden overgeboekt naar rekeningen, welke op de saldibalans opgenomen worden met een verwijzing naar het desbetreffende begrotingsjaar. De grootboekrekeningen binnen begrotingsverband vormen een jaarafhankelijke administratie. Dit betekent dat de afzonderlijke saldi van deze rekeningen niet worden meegenomen naar het volgende begrotingsjaar. Zijn de rekeningen afgesloten en is het totaal van de rekeningen van uitgaven en ontvangsten overgeboekt naar de saldibalansrekeningen, dan kunnen de bedragen op de perioderekeningen voor de begrotingsartikelen buiten het grootboek worden

19

bewaard. De perioderekeningen voor de begrotingsartikelen zullen dan aan het begin van een begrotingsjaar geen bedragen bevatten. Zonodig zal deze afsluitprocedure in verband met correcties ten behoeve van het opstellen van de jaarlijkse financiële verantwoording herhaald moeten worden. De definitieve afsluiting van een begrotingsjaar vindt plaats nadat de Staten-Generaal de slotwet hebben aangenomen. De eindbedragen voor de uitgaven en ontvangsten die op de saldibalans met betrekking tot het afgesloten begrotingsjaar zijn opgenomen, zullen dan zo spoedig mogelijk met het ministerie van Financiën in rekening-courant worden verrekend ten behoeve van het opstellen van de Rijksrekening. De Rijkshoofdboekhouding van het ministerie van Financiën neemt hiertoe het initiatief. De eindsaldi van de verschillende tussenrekeningen van posten in behandeling worden evenmin naar het volgende begrotingsjaar meegenomen. Als deze rekeningen bij het sluiten van de boekhouding van het afgelopen jaar niet "glad lopen" zal dit alsnog via correctieboekingen bereikt dienen te worden. Dit betekent dat overboeking plaats vindt ten laste of ten gunste van de rekeningen van de desbetreffende begrotingsartikelen danwel als het posten betreft inzake een categorie ex artikel 23, lid 2, CW ten laste of ten gunste van een rekening buiten het begrotingsverband. Voor het overboeken naar een rekening van een begrotingsartikel zij erop gewezen dat verantwoord dient te worden ten laste c.q. ten gunste van het jaar waarin de uitgaven zijn gedaan danwel de ontvangsten zijn verkregen.

3.3.3 Rekeningen van uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband (derdenrekeningen) Op grond van artikel 23, lid 2, CW kan de minister van Financiën categorieën uitgaven en ontvangsten aanwijzen, die op een rekening buiten het begrotingsverband kunnen worden geboekt, indien deze met een ander onderdeel van het Rijk dan wel met een derde worden verrekend. Deze uitgaven en ontvangsten worden ook wel intra-comptabele vorderingen respectievelijk schulden genoemd. De boeking van uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband gebeurt op zogenaamde derdenrekeningen. Op deze rekeningen wordt de financiële verhouding met derden danwel met andere onderdelen van het Rijk geregistreerd. Deze derdenrekeningen zijn grootboekrekeningen in de begrotingsboekhouding en worden op een zelfde wijze bijgehouden als de rekeningen van begrotingsartikelen van uitgaven en ontvangsten. Naast de vastlegging van bedragen moeten gegevens over derden opgenomen worden. Veelal zal voor de financiële verhouding met derden een vast bestand met namen, adressen en overige gegevens zijn aangelegd. Een verwijzing met behulp van een debiteuren- of c Bditeurennummer zal dan veelal voldoende zijn. Om een volledig beeld van de uitgaven en ontvangsten per beleidsterrein te krijgen, verdient het aanbeveling de grootboekrekeningen van de derdenrekeningen naar hetzelfde gezichtspunt als de grootboekrekeningen van de begrotingsartikelen in te richten. Dit vergemakkelijkt een overboeking naar de grootboekrekeningen van de begrotingsartikelen indien bij voorbeeld de voorziene verrekening met derden niet blijkt plaats te vinden. De administratieve organisatie dient waarborgen te bevatten dat het conform de toelichting bij artikel 23, lid 3, CW niet mogelijk is bedragen jarenlang op een derdenrekening te laten staan. Om dit te bereiken dienen de boekingen op derdenrekeningen jaarafhankelijk te zijn. Dit kan geschieden door de derdenrekeningen voor uitgaven en ontvangsten in jaarlijkse sub-grootboekrekeningen op te splitsen. Op deze wijze kan per jaargang de stand van de uitgaven en ontvangsten op subgrootboekrekeningen worden bijgehouden zonder dat hierdoor het aantal grootboekrekeningen in de begrotingsboekhouding toeneemt. Een mogelijkheid is ook op basis van de boekingsdata de openstaande saldi te specificeren naar jaar van ontstaan (met name bij automatisering). Bij de afsluiting van het begrotingsjaar dienen de eindsaldi op derdenrekeningen beoordeeld te worden op de kans dat nog binnen een afzienbare termijn verrekening met derden zal plaatsvinden. Het deel waarvoor geen verrekening met derden kan plaats vinden, zal binnen begrotingsverband moeten worden geboekt, waarna de aldus ontstane eindsaldi moeten worden overgeboekt naar het volgende begrotingsjaar. Zolang echter de mogelijkheid van verrekening met derden blijft bestaan, zullen de uitgaven en ontvangsten moeten worden opgenomen in de extra-comptabele administraties van vorderingen en schulden (zie paragraaf 4.2.). In dit verband zij verwezen naar de Beschikking Kasbeheer.

3.3.4 Rekeningen van liquide middelen Op de rekeningen van de begrotingsartikelen en op de derdenrekeningen wordt een specificatie gegeven van de uitgaven en ontvangsten. Daarnaast dient in de begrotingsboekhouding ook de

20

totaalstand van de liquide middelen te worden geregistreerd. Dit gebeurt op de rekeningen van liquide middelen. Op de rekeningen van liquide middelen worden geregistreerd: • het saldo bij de banken; • de contante gelden. De mutaties op de rekeningen van liquide middelen dienen dagelijks in de begrotingsboekhouding te worden verwerkt. Het saldo bij de banken is opgebouwd uit de volgende standen: • saldo bankrekening; Deze rekening geeft het saldo bij de bank aan volgens de laatst geboekte afrekening. Dit saldo bedraagt meestal 0. • aan banken verzonden betaalopdrachten; Op deze rekening staat het bedrag aan betalingsopdrachten die aan de banken zijn verzonden en die nog niet van de rekening zijn afgeschreven. In het betalingsverkeer, zoals dat vanaf eind 1988 geldt, worden de saldi bij de banken tezamen met de tussenrekeningen onder de rekening-courant met de Rijkshoofdboekhouding in relatie met elkaar gezien. De som van deze rekeningen zal in vele gevallen, na verrekening met de Rijkshoofdboekhouding, nihil zijn. De verschillende standen in het betalingsverkeer dienen afzonderlijk in de begrotingsboekhouding zichtbaar te zijn. Uit een oogpunt van interne controle zullen de procedures ten behoeve van de functiescheiding rond het beheer van liquide middelen schriftelijk dienen te worden vastgelegd.

3.3.5 Rekening-courant met de Rijkshoofdboekhouding Deze rekening geeft de financiële verhouding met de Rijkshoofdboekhouding (RHB) van het ministerie van Financiën weer en kan zowel een debetsaldo (te goed) als een creditsaldo (schuld aan RHB) vertonen. Meestal is dit laatste het geval. Deze rekening wordt gedebiteerd als de schuld bij de RHB afneemt en gecrediteerd bij een toename. Een mutatie in de financiële verhouding met de RHB kan verschillende oorzaken hebben. Voorbeelden zijn een verrekening van de saldi op de bankrekeningen via de rekening-courant, een mutatie van de rekening-courant voor via de RHB verrichte betalingen. De rekening-courant met de RHB is opgebouwd uit verschillende standen, te weten: • saldo rekening-courant; • door RHB uit te voeren betaalopdrachten; • met RHB te verrekenen liquide middelen. Indien het saldo van de rekening-courant exclusief de laatst genoemde twee standen wordt bijgehouden, zal deze rekening een niet volledig beeld van de stand van zaken geven. Ook hetgeen in de "pijplijn" zit, dient vastgelegd te worden. Veelal zal er in de begrotingsboekhouding voor gekozen worden om ten behoeve hiervan tussenrekeningen op te nemen. Om te voorkomen dat het saldo in rekening-courant bij een ministerie niet aansluit bij de gegevens van het ministerie van Financiën zullen mededelingen van door de RHB uitgevoerde financiële transacties zo spoedig mogelijk in de begrotingsboekhouding dienen te worden vastgelegd. De onderhavige Regeling geeft aan welke gegevens over het betalingsverkeer in de administratie moeten worden opgenomen. Voor de regelgeving rond de te hanteren procedure bij het betalingsverkeer zij verwezen naar de Beschikking Kasbeheer.

3.3.6 Sluitrekeningen met kasbeheerders In artikel 19 CW is het uitgangspunt voor het kasbeheer bij de Rijksoverheid geformuleerd. "Onze minister van Financiën beheert 's Rijks schatkist. Dit beheer omvat de aan het Rijk toebehorende en toevertrouwde gelden en geldswaardige papieren, voor zover dit beheer niet bij koninklijk besluit aan een of meer van Onze andere ministers is opgedragen." Om doelmatigheidsredenen wordt echter een zekere mate van decentralisatie van het kasbeheer wenselijk geacht. De beheerders van deze decentrale kassen worden kasbeheerder genoemd; zij worden op grond van artikel 19, lid 2, CW bij ministerieel besluit aangewezen. Zo zijn de beheerders van de departementale bankrekeningen kasbeheerder. Niet alle door een departement te verrichten betalingen geschieden door de kasbeheerder bij FEZ. Vaak zijn aan onder het departement ressorterende diensten met een eigen afgebakende taak en een zelfstandige administratie, kasbeheerder verbonden. Beschikt men wel over liquide middelen, maar is men geen kasbeheerder (de zogenaamde kasvoorschothouders ex artikel

21

14, sub a van de Beschikking Kasbeheer) dan zal geen sluitrekening in de administratie bij FEZ zijn opgenomen en zijn de navolgende bepalingen niet van toepassing. Een kasbeheerder beschikt veelal over een eigen bankrekening, die in concernverband met de rekening van FEZ bij een bank wordt aangehouden. In de administratie van de kasbeheerder zijn daarnaast grootboekrekeningen voor uitgaven en ontvangsten en zonodig voor verplichtingen opgenomen. Maandelijks legt de kasbeheerder verantwoording aan FEZ af over de aangegane verplichtingen, de verrichte uitgaven en de geïnde ontvangsten. Het gaat hierbij om de bedragen van alle financiële transacties in een verslagmaand. Dat is de maand waarover verslag wordt gedaan. Deze verantwoording dient tijdig na afloop van een maand in de administratie van FEZ te worden verwerkt. Als dat is gebeurd, bestaat in de begrotingsboekhouding van FEZ een compleet beeld van de uitgaven en ontvangsten binnen en buiten begrotingsverband (intra-comptabele vorderingen en schulden), de aangegane verplichtingen en van de extra-comptabele vorderingen en schulden.

4. Overige administraties 4.1 Algemeen Tot de groep overige administraties behoren in de eerste plaats de administraties van de vorderingen. Er zijn twee categorieën vorderingen: rechten en extra-comptabele vorderingen. Deze twee categorieën vorderingen moeten goed van elkaar worden onderscheiden omdat zij een geheel verschillend karakter en ontstaansgrond hebben. Rechten zijn vorderingen die ten grondslag liggen aan - het voorstadium zijn van - ontvangsten welke te zijner tijd ten gunste van de ontvangsten moeten worden verantwoord. Dit in tegenstelling met de hierna in paragraaf 4.2.2. behandelde extracomptabele vorderingen, die zijn voortgevloeid uit - het gevolg zijn van - ten laste van de begroting geboekte uitgaven. Zie verder paragraaf 4.2.1. De overige in deze paragraaf behandelde administraties zijn ondersteunende administraties die een aanvulling vormen op delen uit de begrotingsboekhouding. Deze administraties dienen in een controleverband met de begrotingsboekhouding te worden bijgehouden. Met het controleverband dienen zodanige waarborgen te worden geschapen dat: • daar waar dit van toepassing is over en weer volledige overeenstemming bestaat tussen de in de begrotingsboekhouding geboekte (te verrekenen) uitgaven en ontvangsten etc. en de overeenkomstige gegevens in de overige administraties; • de volledigheid, juistheid en tijdigheid van de in de diverse administraties verwerkte gegevens vast staat. Deze ten opzichte van de begrotingsboekhouding aanvullende administraties zijn noodzakelijk omdat volgens de CW bij het verplichtingen-kasstelsel over het algemeen financiële transacties op rekeningen binnen begrotingsverband moeten worden vastgelegd, die jaarlijks worden afgesloten. Indien hiermee vorderingen of schulden samenhangen of als het gaat om verleende voorschotten of garanties dient de afwikkeling echter over meerdere jaren bewaakt te worden. Dit schept de behoefte om een deel van de binnen begrotingsverband geboekte gegevens tevens in aparte onderdelen van de begrotingsadministratie vast te leggen. De voornaamste overige ondersteunende administraties zijn: • de extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie; • de voorschottenadministratie; • de leningenadministratie; • de garantie-administratie; • de deelnemingenadministratie. In de onderhavige regeling wordt bij de vorderingen en schulden een onderscheid gemaakt in de volgende categorieën: a) De vorderingen, die zijn ontstaan uit aan derden geleverde goederen of diensten of aan derden opgelegde heffingen. Deze vorderingen worden als rechten vastgelegd.

22

b) De schulden, die als verplichtingen in de geïntegreerde verplichtingen-kasadministratie worden vastgelegd. Een schuld is in dit geval te beschouwen als een harde vorm van een verplichting. c) De vorderingen respectievelijk schulden, die rechtstreeks zijn voortgevloeid uit uitgaven respectievelijk ontvangsten die op rekeningen buiten begrotingsverband zijn geboekt (de intracomptabele vorderingen en schulden). Het gaat hierbij om uitgaven en ontvangsten waarvoor het ministerie een doorgeeffunctie vervult. d) De vorderingen respectievelijk schulden, die rechtstreeks zijn voortgevloeid uit uitgaven respectievelijk ontvangsten, die ten laste respectievelijk ten gunste van de begroting zijn verantwoord maar die toch met derden kunnen worden verrekend (de extra-comptabele vorderingen en schulden). Van de hierboven onderscheiden vorderingen en schulden is de vastlegging van de verplichtingen (categorie b) reeds in paragraaf 3.2. inzake de verplichtingenboekhouding aan de orde geweest en is de vastlegging van de intra-comptabele vorderingen en schulden (categorie c) reeds besproken in paragraaf 3.3.3. inzake de rekeningen van uitgaven en ontvangsten buiten begrotingsverband. De rechtenadministraties (categorie a) en de administraties van de extra-comptabele vorderingen en schulden vormen een onderdeel van de overige administraties en zullen in de paragrafen 4.2.1 respectievelijk 4.2.2 aan de orde komen. Naast de bovengenoemde administraties kunnen nog berekenings-, uitkerings- en heffingsadministraties worden onderscheiden. In dit hoofdstuk zal in dit verband op de salarisadministratie worden ingegaan. Daarnaast komen ook volume-administraties, de projectadministratie en de administratie van materiële activa aan de orde.

4.2 Administraties van vorderingen Zoals hierboven reeds werd aangegeven zijn twee categorieën vorderingen te onderscheiden, namelijk rechten en extra-comptabele vorderingen. De administraties van de rechten worden hierna behandeld in paragraaf 4.2.1. en de administraties van extra-comptabele vorderingen samen met die van de extra-comptabele schulden in paragraaf 4.2.2.

4.2.1 Administratie van rechten 4.2.1.1 Ontstaan van rechten Rechten zijn vorderingen die niet voortvloeien uit met derden te verrekenen begrotingsuitgaven (zie paragraaf 4.2.2) maar op andere wijze ontstaan. Zo kunnen rechten ontstaan doordat conform wettelijke regelingen vastgestelde aanslagen aan derden worden opgelegd (bijvoorbeeld belastingen, college- en schoolgelden) of op grond van doorberekening van de kosten van verleende diensten of geleverde goederen. Deze rechten dienen te worden vastgelegd in rechtenadministraties. Zoals de verplichtingen zijn te beschouwen als een voor-fase van de uitgaven, zo zijn de rechten een voor-fase van de ontvangsten. Aangezien echter rechten niet afzonderlijk worden begroot en dus geen sprake is van begrotingsbewaking van rechten worden de rechtenadministraties niet in hoofdstuk 3 als onderdeel van de begrotingsboekhouding maar hier onder de "Overige administraties" behandeld.

4.2.1.2 Vast te leggen gegevens In het algemeen dienen de volgende gegevens in de rechtenadministratie te worden vastgelegd: • gegevens over de personen van wie de rechten worden geheven; • de bedragen; • de aard van de rechten en begrotingsartikel ten gunste waarvan de ontvangst zal moeten worden verantwoord; • de termijn waarbinnen de rechten betaald dienen te worden; • de datum van ontvangst van de rechten en de wijze waarop de ontvangst is verkregen (b.v. via bank); • de reden van afboeking anders dan door ontvangst, zoals kwijtschelding, definitieve buiteninvorderingstelling of intrekking wegens onjuiste vordering. De inning van rechten leidt tot ontvangsten ten gunste van de begroting. Ook de rechtenadministratie zal dus in controleverband met de begrotingsboekhouding moeten worden bijgehouden, dat wil

23

zeggen dat er overeenstemming moet kunnen worden geconstateerd tussen de in de rechtenadministratie afgeboekte ontvangsten en de in de begrotingsboekhouding verantwoorde ontvangsten. De administratie wordt zo ingericht dat op eenvoudige wijze overzichten zijn te genereren van alle ontvangen bedragen, kwijtscheldingen, voorlopige en definitieve buiteninvorderingstellingen en intrekkingen. Bij rechten en rechtenadministraties dient functiescheiding te worden gehandhaafd tussen: • het vaststellen van de rechten; • de incasso van de rechten en • het bijhouden van de rechtenadministraties.

4.2.2 Extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie 4.2.2.1 Categorieën extra-comptabele vorderingen en schulden Extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministraties hebben betrekking op vorderingen en schulden welke zijn voortgevloeid uit uitgaven en ontvangsten ten laste onderscheidenlijk ten gunste van de begroting. Het gaat dan om reeds verrichte uitgaven en ontvangsten welke binnen begrotingsverband zijn geboekt en waarvoor op termijn nog een verrekening met derden dan wel met een ander onderdeel van het Rijk zal plaatsvinden. Tevens zijn hierin begrepen uitgaven en ontvangsten, die in eerste instantie op derdenrekeningen zijn geboekt, maar waarvan de verrekening met derden dan wel een ander onderdeel van het Rijk niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden, terwijl verrekening wel mogelijk is. Ook de administratie van leningen valt onder de extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie. Bij een adequaat functionerende verplichtingen-kasadministratie kunnen zodanige voorzieningen worden getroffen dat veel schulden intra-comptabel worden bijgehouden. Schulden voortvloeiend uit door derden verrichte prestaties dienen reeds in een eerder stadium als verplichting vastgelegd te zijn. Dit neemt niet weg dat er nog wel behoefte kan bestaan aan een extra-comptabele schuldenadministratie, bij voorbeeld voor schulden voortvloeiend uit door derden te veel betaalde pensioenpremies.

4.2.2.2 Vast te leggen gegevens Naar aanleiding van dezelfde boekingsbescheiden op basis waarvan de uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband worden geboekt zal tevens de extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie worden bijgewerkt. Uit een oogpunt van interne controle zal zorg gedragen moeten worden voor een adequate functiescheiding tussen de vastlegging in beide administraties. Opgemerkt zij dat het aanbeveling verdient schulden die voortvloeien uit binnen begrotingsverband geboekte ontvangsten via de verplichtingenadministratie te registreren. Bij boekingen in de extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie zal gebruik gemaakt worden van een tegenrekening in de vorm van "tegenrekening extra-comptabele vorderingen dan wel schulden". Het verdient aanbeveling om de verschillende vorderingen- en schuldenrekeningen in te delen naar beleidsterreinen die aansluiten bij de begrotingsartikelen. Als dit niet gedaan wordt, zal op een andere wijze in de administratie vastgelegd dienen te worden op welke begrotingsartikelen de vorderingen en schulden betrekking hebben. Evenzo verdient het aanbeveling om in de begrotingsboekhouding sub-grootboekrekeningen van de begrotingsartikelen op te nemen voor uitgaven en ontvangsten welke nog met derden dienen te worden verrekend teneinde het constateren van overeenstemming tussen de in de begrotingsboekhouding geboekte te verrekenen posten en de invoer in de extra-comptabele administratie mogelijk te maken. Naast het bedrag, de datum van ontstaan van een vordering of schuld, de termijn waarbinnen de vordering of schuld afgewikkeld dient te zijn en de relatie met een begrotingsartikel zal de aard van de vordering c.q. schuld dienen te worden vastgelegd. Daarbij kan gedacht worden aan een omschrijving zoals vorderingen die voortvloeien uit een te hoog verleend voorschot dat het ministerie weer terug dient te krijgen.

4.2.2.3 Gegevens over debiteuren en crediteuren inzake extra-comptabele vorderingen en schulden Ook de gegevens over debiteuren en crediteuren dienen vastgelegd te worden. Naast de vastlegging van financiële gegevens naar begrotingsartikelen zal ook de koppeling met de gegevens over

24

debiteuren en crediteuren moeten worden gelegd. Uit de departementale begrotingsadministratie dient minimaal per (beleids)directie/beleidsterrein een overzicht samengesteld te kunnen worden van de omvang van de vorderingen per debiteur en de omvang van de schulden per crediteur. Op basis hiervan kan tevens inzicht worden verkregen in de totale omvang van de vorderingen en schulden. In de begrotingsadministratie dient ten behoeve hiervan bij alle vorderingen en schulden tevens een verwijzing naar debiteuren respectievelijk crediteuren te worden vastgelegd. Naast gegevens zoals naam, adres en woonplaats zullen per debiteur en crediteur historische gegevens bewaard worden. De begrotingsadministratie dient informatie te verschaffen over het verloop van de financiële verhouding met een bepaalde debiteur of crediteur.

4.2.2.4 Afwikkeling van extra-comptabele vorderingen en schulden Door middel van adequate interne controlemaatregelen dient een volledige, tijdige en juiste afwikkeling van de vorderingen en schulden te worden gewaarborgd. Naast de reeds gememoreerde functiescheiding zullen in de begrotingsadministratie de nodige verbanden tussen de begrotingsboekhouding en de vorderingen- en schuldenadministratie moeten kunnen worden gelegd. Zo zal een controleverband moeten kunnen worden gelegd tussen de afboekingen in de extracomptabele vorderingen- en schuldenadministraties en de daarmee corresponderende ontvangsten resp. uitgaven in de begrotingsboekhouding. Hierbij dient er rekening mee te worden gehouden dat afboekingen van vorderingen ook kunnen voortvloeien uit kwijtschelding, definitieve buiteninvorderingstelling of intrekking wegens onjuiste vordering. Een direct verband tussen begrotingsboekhouding en extra-comptabele administratie is dus niet in alle gevallen mogelijk. De afboeking in de extra-comptabele vorderingen- en schuldenadministratie dient plaats te vinden aan de hand van dezelfde stukken die ook gebruikt worden voor het bijhouden van de ontvangsten en uitgaven in de begrotingsboekhouding. Bij de afboeking van vorderingen, anders dan als gevolg van kwijtschelding, definitieve buiteninvorderingstelling, intrekking wegens onjuiste vordering en bij afboeking van schulden zal tevens moeten worden aangegeven op welke wijze de ontvangst is verkregen respectievelijk de betaling is verricht (bij voorbeeld bank). Betalingen dienen zoveel mogelijk via bankrekening te geschieden, daar dit de controle op betalingen aan rechthebbenden vergemakkelijkt, aangezien veelal de namen daarvan en hun rekeningnummers vastliggen in de terugmelding van de uitgevoerde betaalopdrachten door de banken.

4.3 Voorschottenadministratie

1

Een voorschottenadministratie is noodzakelijk indien aan derden betalingen worden verricht vooruitlopend op een later definitief vast te stellen c.q. af te rekenen bedrag. Daarin dienen de volgende gegevens over voorschotten in de administratie te worden vastgelegd: • begrotingsjaar en artikelnummer ten laste waarvan het voorschot is verstrekt; • gegevens over de (rechts)persoon aan wie het voorschot is verstrekt; • het bedrag van het verstrekte voorschot; • de omvang van het voorschot in relatie tot de totale verplichting; • de vorm waarin zekerheid is gesteld dan wel dat geen zekerheid is gesteld; • of op grond van het Besluit verlening voorschotten 1994 al dan niet goedkeuring vereist is van de minister van Financiën en, indien dat het geval is, of die goedkeuring al dan niet is verkregen; • eventueel de uiterste datum van afrekening; • de stand van zaken bij de afwikkeling van de afrekening. Indien op grond van het Besluit verlening voorschotten 1994 een voorschot wordt verstrekt, omdat de billijkheid of het belang van het Rijk de voorschotverlening vordert, dient een concrete indicatie daarvan in de voorschottenadministratie te worden vastgelegd. De vermelding "billijkheid" of

1

Het begrip "voorschot" heeft hier een bredere strekking dan in het Besluit verlening voorschotten 1994. In de onderhavige Regeling omvat het begrip "voorschot" ook de situaties, waarin door de betrokken derde weliswaar inmiddels de (tegen)prestatie is verricht, maar waarbij de administratieve afhandeling en de definitieve betaling een langere tijd in beslag nemen, bijvoorbeeld omdat het vaststellen van het definitieve (eind)bedrag mede afhankelijk is van gegevens die door die derde (achteraf) moeten worden aangeleverd.

25

"rijksbelang" als zodanig is niet voldoende. In geval er sprake is van een gewoonte (gebruik) tot voorschotverlening kan dat wel als zodanig worden vermeld. De administratieve procedures dienen te voorzien in een vastlegging van te verstrekken voorschotten in de voorschottenadministratie vóór dat de ondertekening van de schriftelijke toekenning plaatsvindt, met dien verstande dat hiervan kan worden afgeweken in geval van bijvoorbeeld voorschotten op salarissen. Uit controle-overwegingen verdient het aanbeveling om de extra-comptabele voorschottenadministratie in evenwichtsverband bij te houden door gebruik te maken van een "tegenrekening voorschotten". Bij de afrekening van verstrekte voorschotten met het definitieve bedrag waarop een derde recht heeft, kan een vordering dan wel een schuld ontstaan. Met deze (vorderingen- en schulden)administraties, evenals met de begrotingsboekhouding, zal een koppeling gelegd moeten kunnen worden. De bedoelde afrekening komt veelal neer op het bijstellen van een aangegane verplichting en het verrichten c.q. innen van de daaruit voortvloeiende betaling c.q. vordering.

4.4 Administratie van leningen Het voeren van een leningenadministratie is noodzakelijk indien aan derden leningen worden verstrekt. De leningen welke ten laste van de begroting zijn verstrekt, leiden tot vorderingen. De administratie van deze vorderingen dient op eenzelfde wijze te worden gevoerd als is voorgeschreven bij de extra-comptabele vorderingenadministratie. De betalingen en ontvangsten dienen op gelijke wijze als alle andere betalingen en ontvangsten in de begrotingsboekhouding te worden vastgelegd. De onderhavige paragraaf is op dit punt een nadere uitwerking van hetgeen is bepaald in paragraaf 4.2. De administratie van leningen behoort zodanig te zijn ingericht, dat gemakkelijk is te achterhalen aan wie en onder welke voorwaarden (waaronder het rentepercentage) leningen verstrekt zijn. De administratie kan zo ook dienstbaar zijn aan nadere vormgeving van het leningenbeleid. Voorts dient de administratie zodanig te zijn ingericht dat de uit de verstrekte leningen voortvloeiende vorderingen worden bewaakt, zodat tijdig maatregelen kunnen worden genomen indien rente en aflossing niet binnen de daarvoor gestelde termijnen worden ontvangen. Ook moet uit de administratie blijken wat het saldo van de leningen aan het begin van het jaar is, welke bijboekingen en afboekingen (gesplitst naar ontvangsten, buiteninvorderingstellingen en kwijtscheldingen) hebben plaatsgevonden en wat het saldo van de uitstaande leningen aan het einde van het jaar is. Hiertoe dienen in de leningenadministratie de volgende gegevens over leningen te worden vastgelegd: • de wet of andere regeling op grond waarvan de lening is verstrekt; • datum en artikelnummer ten laste waarvan de lening is verstrekt; • gegevens over de (rechts)persoon aan wie de lening is verstrekt (naam, adres, woonplaats, financiële verhouding); • de hoofdsom van de verstrekte lening; • de vorm waarin zekerheid is gesteld dan wel dat geen zekerheid is gesteld; • het rentepercentage van de lening; • de looptijd van de lening; • het aflossingsschema; • de stand van zaken bij de afwikkeling van de aflossing van de lening; bijboekingen en afboekingen op de hoofdsom, gesplitst naar ontvangsten, buiteninvorderingstellingen en kwijtscheldingen moeten afzonderlijk zichtbaar zijn; • het pro resto bedrag Het vervallen van een aflossingstermijn leidt tot een vordering op de leningnemer. Bij aflossing van verstrekte leningen neemt de vordering op de leningnemer af. Dit vereist dat er een koppeling moet kunnen worden gelegd tussen de leningadministratie en de vorderingenadministratie. De bedoelde aflossing komt veelal neer op het bijstellen van een vordering en het innen van de daaruit voortvloeiende betaling. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat afboekingen van

26

vorderingen ook kunnen voortvloeien uit kwijtschelding of buiteninvorderingstelling. Dit onderscheid moet in de administratie zichtbaar zijn. In de administratieve organisatie rond de leningenadministratie zal voor een adequate functiescheiding moeten worden gezorgd. Deze administratieve procedure heeft betrekking op de functiescheiding tussen de beschikkende, uitvoerende, bewarende, registrerende en controlerende functie en tussen de verschillende registrerende functies. Ten aanzien van het voeren van een zogeheten dynamisch rentebeleid geldt het volgende: Een dynamisch rentebeleid kan door een departement alleen gevoerd worden voor de rechtstreeks aan derden verstrekte leningen. Het beleid dient gericht te zijn op het stimuleren van vervroegde aflossing door derden of periodieke rente-aanpassing wanneer het rentepercentage van door het Rijk gegarandeerde leningen hoger komt te liggen dan de op dat moment geldende marktrente. Hiertoe is het gewenst procedures en bepalingen te hanteren die het voeren van een dynamisch rentebeleid mogelijk maken. Bij het omzetten van een lening wordt tevens rekening gehouden met de voorwaarden verbonden aan de nieuw af te sluiten lening. In de leningen-administratie zal de nodige informatie dienen te worden opgenomen om het voeren van een dynamisch rentebeleid mogelijk te maken. Dit betreft gegevens over: • het rentepercentage van de lening; • de marktrente; • de voorwaarden waaronder vervroegde aflossing kan geschieden zoals het boetepercentage en de opzegtermijnen die in acht dienen te worden genomen.

4.5 Garantie-administratie Conform de CW is het in een garantie-overeenkomst opgenomen bedrag in hoofdsom de verplichting die in de begrotingsadministratie moet worden vastgelegd. Afhankelijk van de juridische vormgeving kan deze overeenkomst de vorm hebben van een brief, een paraplu-overeenkomst of borgtocht. Het bijzondere van een garantieverplichting is dat deze in veel gevallen niet of niet volledig tot betaling zal komen. Qua registratie echter bestaat er geen verschil tussen garantieverplichtingen en andersoortige verplichtingen. Alle garantieverplichtingen dienen in de begrotingsadministratie te worden vastgelegd op de wijze zoals in de hoofdstukken 2 en 3 van deze Regeling is beschreven. Wat de garantieadministratie betreft is hieronder onderscheid aangebracht tussen garanties die het Rijk rechtstreeks verleent en garanties die via een intermediaire instelling worden verleend. Verder wordt opgemerkt dat ten aanzien van contra-garanties dezelfde regels gelden als voor garanties. In het navolgende worden dan onder garanties ook de contra-garanties verstaan. In de eerste situatie zal het betrokken departement zelf een gedetailleerde administratie moeten voeren. In de tweede situatie sluit het Rijk met intermediaire instellingen overeenkomsten waarin is vastgelegd dat deze instellingen onder de in de overeenkomst opgenomen voorwaarden aan derden geldleningen kunnen verstrekken waarvan de rente en aflossing door het Rijk worden gegarandeerd. In deze situatie zal de administratie van de gegarandeerde leningen door de intermediaire instellingen worden gevoerd, waarbij volgens overeenkomst periodiek informatie aan het departement zal worden verstrekt. De voorschriften inzake de garantie-administratie hebben dan ook in hoofdzaak betrekking op de vastlegging van de gegevens over garantie-overeenkomsten die het Rijk zelf sluit. De bedragen welke ten laste van de begroting zijn betaald, zullen veelal worden teruggevorderd. De administratie van deze vorderingen dient op eenzelfde wijze te worden gevoerd als is voorgeschreven bij de extra-comptabele vorderingenadministratie. De betalingen dienen op het desbetreffende garantie-artikel als uitgaven te worden verantwoord. In de administratieve organisatie rond de garantie-administratie zal voor een adequate functiescheiding moeten worden gezorgd. Dit betekent dat de hierboven genoemde administraties onafhankelijk van elkaar door verschillende functionarissen moeten worden bijgehouden op grond van dezelfde basisbescheiden. Deze administratieve procedures dienen niet alleen betrekking te hebben op de functiescheiding tussen de verschillende registrerende functies, maar ook op de functiescheiding tussen de uitvoerende, bewarende, beschikkende, registrerende en controlerende functie. Over de garanties waarvoor op het departement de administratie wordt gevoerd, dienen in de administratie gegevens te worden vastgelegd zowel ten behoeve van de goedkeuring voor het verlenen van een garantie als over de verlening zelf. Met betrekking tot de goedkeuring voor het verlenen van een garantie dienen de volgende gegevens te worden vastgelegd:

27

• de wet of andere regeling op grond waarvan de garantieverlening geschiedt; • de van belang zijnde criteria voor garantieverlening, in het bijzonder: ∗ aan wie en ten behoeve van wie de garantie kan worden verleend; ∗ welke verbintenissen van derden of andere objecten kunnen worden gegarandeerd, voor zover van toepassing onderscheiden naar elementen als hoofdsom, rente, dividend; ∗ tot welk bedrag garantieverlening kan geschieden (in hoofdsom); ∗ de looptijd van de garantie. Met betrekking tot de verlening van een garantie worden in de administratie vastgelegd: • de aard en de datum van het stuk of de stukken waarin de garantieverlening is vastgelegd; • de naam van degene aan wie en ten behoeve van wie de garantie is verleend; • de hoofdsom van de verleende garantie; • de (vermoedelijke) looptijd van de garantie inclusief vervaldatum; • het verwachte risico (het prijskaartje = kasbedragen in de begroting); • de (meerjarige) betalingen op, of de afloop van het verwachte risico. Afhankelijk van de aard van de garantie dienen ook de volgende gegevens te worden vastgelegd: • het aflossingsschema; • het pro resto bedrag. Daarnaast zal de garantie-administratie op artikelniveau inzicht moeten verschaffen in: • het garantieplafond in hoofdsom; • eventuele betalingen en ontvangsten; • de verleende en vervallen garanties; • het risico in hoofdsom ultimo een bepaalde periode. De betalingen en ontvangsten dienen op gelijke wijze als alle andere betalingen en ontvangsten in de begrotingsboekhouding te worden vastgelegd. Ten einde inzicht te krijgen in de afwikkeling van de verschillende garantieverplichtingen zal per individuele garantieverplichting inzicht dienen te bestaan in de stand van de verleende en vervallen garanties en in de betalingen en ontvangsten. Wordt de garantie-administratie door de financiële instelling gevoerd dan zal in de overeenkomst met de instelling dienen te worden vastgelegd, welke informatie periodiek dient te worden verstrekt. Deze overeenkomst zelf en de periodiek door de desbetreffende instelling te verstrekken informatie dienen in de garantie-administratie te worden opgenomen. Deze periodiek te verstrekken informatie zal veelal niet op het niveau van individuele garanties worden gegeven, maar op een hoger aggregatieniveau. Deze informatie dient inzicht te verschaffen in de in een bepaalde periode verleende en vervallen garanties en de betalingen en ontvangsten over een bepaalde periode. Ten aanzien van het voeren van een zogeheten dynamisch rentebeleid geldt het volgende: Een dynamisch rentebeleid kan door een departement alleen gevoerd worden voor de rechtstreeks aan derden verstrekte garanties. Het beleid dient gericht te zijn op het stimuleren van vervroegde aflossing door derden of periodieke rente-aanpassing wanneer het rentepercentage van door het Rijk gegarandeerde leningen hoger komt te liggen dan de op dat moment geldende marktrente. Hiertoe is het gewenst procedures en bepalingen te hanteren die het voeren van een dynamisch rentebeleid mogelijk maken. Bij het omzetten van een lening moet tevens rekening worden gehouden met de voorwaarden verbonden aan de nieuw af te sluiten lening. In de garantie-administratie zal de nodige informatie dienen te worden opgenomen om het voeren van een dynamisch rentebeleid mogelijk te maken. Dit betreft gegevens over: • het rentepercentage van de lening;

28

• de marktrente; • de voorwaarden waaronder vervroegde aflossing kan geschieden zoals het boetepercentage en de opzegtermijnen die in acht dienen te worden genomen.

4.6 Deelnemingenadministratie Er dient een administratie van deelnemingen in naamloze en besloten vennootschappen en in internationale instellingen te worden bijgehouden. In deze administratie komen, voor zover van toepassing, de volgende gegevens voor: • de naam van de NV, BV of instelling; • het nominale bedrag, de stortingsverplichting, de oorspronkelijke aankoopprijs en de wijze van deelneming; • het nominale bedrag van het verkregen stockdividend en van verkregen bonusaandelen; • het nominale bedrag van de deelneming uitgedrukt in een percentage van het geplaatste kapitaal; • de intrinsieke waarde of ingeval van een minderheidsbelang zo mogelijk de beurswaarde van de deelneming per 31 december; • de bewijzen van deelneming en de nummers daarvan; • de plaats van bewaring.

4.7 Projectadministratie Een project bestaat veelal uit afzonderlijke verplichtingen die veelal jegens verschillende leveranciers, aannemers, onderzoeksinstellingen en dergelijke zijn aangegaan, maar die met elkaar een geheel vormen. Dit is een geheel van complementaire verplichtingen. Gedacht kan worden aan een aanbesteding van een werk, een researchprogramma, een hulpprogramma en een aanschaffingsplan. Het financiële beheer van een project vergt bewaking van de uitgaven voor de gehele duur van een project. De gegevens die op een project betrekking hebben, worden verkregen door deze in de begrotingsadministratie te voorzien van een apart kenmerk. Daarenboven vereist de bewaking van een project dat de totale uitgaven van een project worden vastgelegd opdat uit de administratie is af te leiden in hoeverre het project gevorderd is. Voor een goede voortgangsbewaking is het voorts noodzakelijk dat in de administratie een verwijzing wordt opgenomen naar dossiers waar belangrijke aangelegenheden alsmede onderbouwingen van ramingen met betrekking tot een project zijn vastgelegd. Een departement is gegeven het vorenstaande vrij te bepalen of sprake is van een project. In ieder geval dient een projectadministratie te worden bijgehouden wanneer de minister van Financiën een project aanwijst en wanneer de Tweede Kamer een project als een zogenaamd groot project bestempelt. In dat laatste geval is de procedure controle grote projecten van toepassing.

4.8 Overige volume-administraties Naast de bij de begrotingsregistratie genoemde administratie van factoren die aan de begrotings- en meerjarenrammingen ten grondslag liggen, dienen voor intern beheer en gelet op artikel 7, sub c, en artikel 65, lid 4, CW administraties van volumegegevens te worden bijgehouden. Dit betreft de realisaties van de factoren die aan de ramingen ten grondslag liggen, alsmede voor zover mogelijk gegevens omtrent de omvang van activiteiten, prestaties of effecten. Voor een nadere toelichting bij de inhoud en het doel van de volumegegevens zij verwezen naar de Handleiding Kengetallen.

4.9 Salarisadministratie De salarisadministratie heeft onder meer ten doel gegevens te verschaffen voor de berekening van de aan de personeelsleden toekomende netto-salarisbedragen en daarmede verband houdende uitkeringen, voor de boekingen welke in de begrotingsadministratie moeten worden verricht en voor aan het personeel en derden (o.a. belastingdienst en ABP) te verstrekken informatie. De administratie kan daarnaast in samenhang met de personeelsadministratie van belang zijn voor de periodiek uit te oefenen aanwezigheidscontrole waarmee bedoeld wordt dat degenen die salaris ontvangen ook

29

daadwerkelijk in dienst zijn. Voorts kunnen aan de salarisadministratie ook gegevens worden ontleend ten behoeve van het personeelsbeleid. De salarisadministratie dient van ieder personeelslid onder meer de volgende gegevens te bevatten: • de gegevens voor de berekening van de netto uit te betalen salarisbedragen en van de netto bedragen van de met het salaris samenhangende uitkeringen; • de gegevens voor de betaalbaarstelling van de netto bedragen; • de betaalbaargestelde netto bedragen en de berekening daarvan; • de gegevens voor de berekening van de bijdrage van het Rijk aan het Algemeen burgerlijk pensioenfonds en de ingevolge sociale wetten verschuldigde bedragen. De salarisadministratie wordt overigens op zodanige wijze ingericht en bijgehouden dat daaraan op doelmatige wijze de gegevens kunnen worden ontleend voor de volgende overzichten en opgaven: • maandelijkse overzichten van de in het permanente salarisbestand aangebrachte salarismutaties en van de als incidentele posten betaalbaar gestelde bedragen; • maandelijkse overzichten waarin zijn opgenomen: • per personeelslid de toegekende bruto salarisbedragen en toelagen, de toegepaste kortingen en inhoudingen; • de totaalbedragen welke nodig zijn voor de vereiste boekingen op de desbetreffende grootboek- en sub-grootboekrekeningen. • maandelijkse overzichten bevattende per personeelslid en onderscheiden naar de wijze van betaling, de betaalbaar gestelde salarissen; • kennisgevingen aan de personeelsleden, welke een specificatie inhouden van de aan hen betaalde bedragen; • maandelijkse opstelling ter informatie van degenen aan wie de op het salaris ingehouden bedragen moeten worden doorbetaald; • de jaarlijkse loonbelastingkaarten en de daarbij behorende geleidelijsten voor de belastingdienst alsmede de jaaropgaven voor de werknemers; • de jaarlijkse overzichten van de bijdragegrondslagen bestemd voor het Algemeen burgerlijk pensioenfonds; • de periodieke opgaven welke op grond van de verschillende sociale wetten moeten worden ingediend bij de organen welke met de uitvoering van deze wetten zijn belast.

4.10 Administratie van niet-geldelijke zaken (materiële zaken) In artikel 19, lid 3, CW is de basis gelegd voor het beheer van niet-geldelijke zaken (materiële zaken) bij het Rijk. In het besluit Materieelbeheer 1996 (Stb. 1996, 23) zijn nadere regels gesteld voor het beheer van niet-geldelijke zaken (materiële zaken). Op grond van het besluit dienen voor voorraden die door de minister zijn aangewezen als centrale voorraden en voor inventaris die door de minister is aangewezen een voorraad- en inventarisadministraties te worden bijgehouden. Op grond van artikel 9 van het Besluit Materieelbeheer kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld, vooralsnog zijn er deze niet gesteld. De voorraadadministratie wordt op zodanige wijze ingericht en bijgehouden dat daaraan op doelmatige wijze de volgende gegevens kunnen worden ontleend: • de aard van de in voorraad gehouden zaken in een bij elke zaak passende eenheid; • de aanwezige hoeveelheden, alsmede de voorraadmutaties; • de aanschafprijzen; • de leveranciers;

30

• per afnemer (een organisatie-onderdeel of een derde) de hoeveelheid die van elke zaak is geleverd; • de locatie waar de voorraad wordt aangehouden; • de namen van de centrale-voorraadbeheerders en van de beschikkende functionarissen. Van bepaalde door de minister vast te stellen roerende zaken wordt, zodra deze binnen een dienstonderdeel in gebruik zijn gesteld, geadministreerd de plaats waar deze zich dienen te bevinden en wie daarover het dagelijks beheer voert of wie daarvan dagelijks gebruik maken. Van bepaalde door de minister vast te stellen roerende zaken worden, zodra deze in gebruik zijn gesteld, het onderhoud en de storingen geadministreerd. Van bepaalde door de minister vast te stellen roerende zaken met een investeringskarakter worden de jaarlijkse en cumulatieve afschrijvingen geadministreerd. Ten behoeve van een rechtmatig en doelmatig materieelbeheer zal zorg gedragen moeten worden voor een beschrijving van de administratieve organisatie met betrekking tot het materieelbeheer. Hierin wordt rekening gehouden met het toepassen van een voldoende functiescheiding. Hierbij wordt in ieder geval een functiescheiding aangebracht tussen personen die de voorraadadministratie van de centrale voorraden bijhouden en de betrokken centralevoorraadbeheerders. Voorts wordt vastgelegd dat de afgifte van zaken uit een centrale voorraad slechts kan geschieden door de betrokken centrale-voorraadbeheerder in opdracht van daartoe bevoegde functionarissen. Naast het voeren van een administratie van door de minister aangewezen voorraden en inventaris kan het wenselijk zijn om ook voor vooraden die niet door de minister zijn aangewezen als centrale voorraden en voor inventaris dat niet door de minister is aangewezen een voorraad- en inventarisadministratie bij te houden.

4.11 Administraties van risico afdekkende transacties bij betalingen of ontvangsten Het al dan niet afdekken van risico's bij betalingen of ontvangsten in vreemde valuta is primair een verantwoordelijkheid van de departementen. Overigens zij ook verwezen naar de Circulaire Risicobeheer Rijksoverheid. Het gebruik van risico afdekkende contracten dient echter beperkt te blijven tot dat deel van een transactie waarvan aannemelijk is dat de omvang niet meer aan fluctuaties (indexclausule, meer/minder werk) onderhevig is en waarvan de betaaldata vastliggen. Tussen de administraties van risico afdekkende contracten en de begrotingsboekhouding dient een verband te bestaan. In het geval dat de aangegane verplichtingen in vreemde valuta luiden en de hieruit voortvloeiende betalingen niet door middel van termijncontracten zijn afgedekt, dient de verplichting tegen de door het ministerie van Financiën opgegeven koers te worden vastgelegd. In het geval er wel een termijncontract is gesloten, wordt de verplichting tegen de termijnkoers vastgelegd. Zonodig zal dit tot een bijstelling van de aangegane verplichting leiden. Hetzelfde geldt voor ontvangsten. Met betrekking tot de risico afdekkende transacties dienen de volgende gegevens in de administratie te worden opgenomen: • datum en kenmerk van het contract; • de omvang van het contract (bij voorbeeld aantal dollars); • de voorwaarden die in het contract zijn vermeld; • de vervaldata van het contract. Verder dient de administratie bij valutatermijntransacties informatie te kunnen verschaffen over het totale bedrag aan termijncontracten per vreemde valuta en het totaal van het niet afgedekte risico per vreemde valuta.

5. Informatieverstrekking 5.1 Algemeen De begrotingsadministratie is een bron voor informatieverstrekking binnen het betrokken ministerie, aan de minister van Financiën, aan de Staten-Generaal en aan de Algemene Rekenkamer. De interne informatiebehoefte van een departement, die veelal gedetailleerder is dan de informatiebehoefte van

31

de minister van Financiën, komt in deze Regeling niet expliciet aan de orde. De aan de begrotingsadministratie te ontlenen informatie voor de Staten-Generaal is opgenomen in de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften. Derhalve wordt hieronder alleen ingegaan op de informatieverstrekking aan de minister van Financiën gebaseerd op artikel 8, lid 1, artikel 15a, artikel 36, lid 1 en artikel 67, lid 1, CW. Bij de uitwerking is vermeld welke informatie tevens aan de Algemene Rekenkamer dient te worden gezonden. Daarbij zij bedacht dat het hier gaat om de reguliere, veelal in geautomatiseerde vorm, te verstrekken informatie. Daarnaast zal, veelal ad hoc, specifieke informatieverstrekking aan de minister van Financiën plaatsvinden gebaseerd op artikel 36, lid 2 en artikel 38 CW. Deze specifieke informatie die ook aan de begrotingsadministratie ontleend kan worden, wordt niet in de onderhavige Regeling behandeld. Specifieke informatieverstrekking kan echter ook plaatsvinden op basis van andere Regelingen. Gedacht kan worden aan het Besluit verlening voorschotten 1994 op basis waarvan toestemming aan de minister van Financiën moet worden gevraagd voor de verlening van bepaalde voorschotten. De reguliere informatie aan de minister van Financiën bestaat in grote lijnen uit: • (wijzigingen van) begrotings- en meerjarenramingen (met toelichting); • realisatiecijfers van verplichtingen en kas; • prognoses van de uitgaven en ontvangsten in de eerstkomende vier maanden; • onderbouwingen van begrotings- en meerjarenramingen en van realisatiecijfers met prijs- en volumefactoren; • overige volume-informatie in de sfeer van kengetallen en prestatiegegevens; • coderingen die betrekking hebben op begrotingsartikelen of onderdelen van begrotingsartikelen. Daarbij kan gedacht worden aan coderingen zoals economische, functionele en loon/prijscoderingen, maar bij voorbeeld ook codes die kenmerken van mutaties van begrotings- en meerjarenramingen bevatten. Bij de financiële grootheden in de realisatiesfeer wordt een onderscheid gemaakt in stroom- en saldogrootheden (standen). Voor alle gegevens die aan het ministerie van Financiën worden verstrekt, geldt dat duidelijk moet zijn op welk aggregatieniveau deze betrekking hebben. In de hierna volgende paragrafen wordt nader ingegaan op de bovengenoemde onderdelen van gegevensverstrekking door vakdepartementen aan het ministerie van Financiën. Tevens wordt steeds verwezen naar nadere voorschriften, die voor het specifieke onderdeel van de gegevensverstrekking van kracht zijn. Deze nadere voorschriften zijn: • Bijlage 1 van de Regeling departementale begrotingsadministratie; • Regeling richtlijnen kasmutaties; • Richtlijnen kasbegroting; • Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften. In de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften is de reguliere informatie over het begrotings- en verantwoordingsproces opgenomen die door een departement aan de StatenGeneraal wordt gezonden. Deze verstrekking loopt via het ministerie van Financiën. In paragraaf 5.8. wordt op deze informatieverstrekking ingegaan. De in bijlage 1 nader geregelde gegevensverstrekking dient volledig automatisch verwerkbaar te geschieden. De overige gegevensverstrekking geschiedt vooralsnog op papier; toepassing van electronische post daarvoor is in ontwikkeling, mogelijk kunnen daarbij ook nog aspecten van automatische verwerkbaarheid (over en weer) aan de orde komen. Indien tijdens de begrotingsuitvoering de verwachte realisatie afwijkt van het desbetreffende beschikbare bedrag, behoort een wijziging van het begrotingsbedrag aan het ministerie van Financiën te worden voorgelegd.

5.2 (Wijzigingen van) begrotings- en meerjarenramingen Veranderingen van en nieuwe begrotings- en meerjarenramingen kunnen zowel in het kader van de begrotingsvoorbereiding als tijdens de begrotingsuitvoering door de departementen aan het ministerie van Financiën worden doorgegeven. De (nieuwe) ramingen worden voorzien van een toelichting.

32

Uiteraard dienen veranderingen in de ramingen tijdens de begrotingsuitvoering zoveel mogelijk voorkomen te worden. Qua wijze van gegevensverstrekking is er evenwel geen verschil of ramingen in het kader van de begrotingsvoorbereiding of tijdens de begrotingsuitvoering worden bijgesteld. Deze gegevensverstrekking loopt via het geautomatiseerde Interdepartementale Budgettaire Overleg Systeem (IBOS). De procedure, die ook betrekking heeft op terugmeldingen van het ministerie van Financiën aan de departementen naar aanleiding van voorgelegde mutaties van begrotings- en meerjarenramingen, is in detail beschreven in bijlage 1 van deze Regeling. Daarin zijn de specificaties van alle gegevens opgenomen die bij wijzigingen van begrotings- en meerjarenramingen aan het ministerie van Financiën verstrekt worden. Tot deze gegevens behoren ook coderingen, die kenmerken van de mutaties van de begrotings- en meerjarenramingen weergeven. Voorschriften voor de indiening van (wijzigingen van) begrotings- en meerjarenramingen zijn voorts te vinden in de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften. Hierin wordt ondermeer aangegeven op welke tijdstippen ramingen uiterlijk aan het ministerie van Financiën verstrekt dienen te worden. Via IBOS en/of via aanvullende begrotingsaanschrijvingen wordt aan de departementen bekend gemaakt op welke tijdstippen tijdens de begrotingsuitvoering voorstellen voor wijzigingen van begrotings- en meerjarenramingen uiterlijk verstrekt dienen te worden. Mutaties van ramingen die voortvloeien uit besluitvorming in de ministerraad dienen direct in de administratie van het departement en in het IBOS te worden verwerkt. De begrotings- en meerjarenramingen, die aan het ministerie van Financiën worden verstrekt, hebben - tenzij anders is bepaald - betrekking op een begrotingsartikel. Afwijkingen - bijvoorbeeld verstrekking op artikelonderdeelniveau - worden of algemeen geregeld in de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften of geregeld in bilateraal overleg tussen een vakdepartement en het ministerie van Financiën.

5.3 Realisatiecijfers van verplichtingen en kas 5.3.1 Realisatiecijfers per begrotingsartikel Uiterlijk iedere dertiende werkdag van een maand dient een ministerie per begrotingsartikel de gerealiseerde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten tot en met de afgelopen maand bij het ministerie van Financiën in. In overleg tussen het ministerie van Financiën en het vakdepartement kan verstrekking op het niveau van artikelonderdeel worden afgesproken. Bij het verstrekken van deze gegevens dient zo veel mogelijk uitgegaan te worden van de werkelijke realisatie tot en met de verslagmaand. In deze realisaties dient ook de verantwoording van de kasbeheerder te zijn verwerkt. Het is voor de toevallig van de ene naar de volgende maand overlopende betalingen en ontvangsten evenwel toegestaan uit te gaan van de in de verslagmaand verrichte boekingen. Dit betekent dat de standen bij voorbeeld niet gecorrigeerd behoeven te worden voor per het einde van de maand bestaande betaalopdrachten in behandeling. De realisatiecijfers worden op het ministerie van Financiën gebruikt voor een beoordeling van de uitvoering van de begroting. De realisatiegegevens dienen mede ter beoordeling van door departementen voorgestelde mutaties van begrotings- en meerjarenramingen. De realisatiecijfers worden zonodig voorzien van een toelichting. De aangegane verplichtingen, de kasuitgaven en de kasontvangsten per begrotingsartikel tot en met de verslagmaand worden op de dertiende werkdag na afloop van de verslagmaand op papier verstrekt aan de Algemene Rekenkamer. De verdere voorschriften zijn opgenomen in bijlage 1 van deze Regeling.

5.3.2 Gecorrigeerde saldibalans ultimo verslagmaand Voor het opstellen van het overzicht van de kasontvangsten- en uitgaven en van de stand van 's Rijks kas, dat iedere maand op het ministerie van Financiën gebeurt, wordt uitgegaan van de werkelijke kasstanden ultimo verslagmaand. Daartoe dienen de departementen uiterlijk iedere dertiende werkdag van een maand de gecorrigeerde saldibalans ultimo de afgelopen maand bij het ministerie van Financiën in. De gecorrigeerde saldibalans ultimo verslagmaand is het voor een departement geconsolideerde overzicht van financiële posten. Deze financiële posten dienen tot en met de verslagmaand te zijn bijgewerkt. De in de gecorrigeerde saldibalans ultimo verslagmaand opgenomen totalen van begrotingsuitgaven en -ontvangsten worden per begrotingsartikel gespecificeerd zoals is vermeld in paragraaf 5.3.1. Daarbij wordt tevens per begrotingsartikel een eventueel verschil vermeld ten opzichte van de realisatie op het einde van de verslagmaand. De nadere voorschriften voor de indiening van de gecorrigeerde saldibalans zijn opgenomen in de Richtlijnen Kasmutaties.

33

De gecorrigeerde saldibalans wordt iedere dertiende werkdag van de maand eveneens aan de Algemene Rekenkamer gezonden.

5.3.3 Ramingen van uitgaven voortvloeiend uit aangegane verplichtingen Voor die begrotingsartikelen waarvoor het ministerie van Financiën en het vakdepartement dit afspreken, worden iedere dertiende werkdag van een maand ramingen van de uitgaven voortvloeiend uit de aangegane verplichtingen tot en met de afgelopen maand verstrekt. Bijlage 1 bevat hiervoor nadere voorschriften.

5.4 Prognoses van uitgaven en ontvangsten in de eerstkomende vier maanden De minister van Financiën heeft maandelijkse informatie nodig over de gerealiseerde begrotingsuitvoering alsmede over de verwachte begrotingsuitvoering in de komende maanden. Ook voor een verantwoord liquiditeitenbeheer en financieringsgedrag van het Rijk is het noodzakelijk goed inzicht te hebben in de te verwachten ontvangsten- en uitgavenstromen. In deze informatiebehoefte beogen de viermaands-kasprognoses te voorzien. Deze door de departementen opgestelde kasprognoses maken dus deel uit van het instrumentarium voor de beheersing van de overheidsuitgaven en -ontvangsten. Ten behoeve van dit doel wordt bij voorbeeld de som van de departementale uitgaven voor de komende maanden, tezamen met de stand van de uitgaven tot en met de recent afgesloten maand, zoals die in de maandelijkse gecorrigeerde saldibalans en maandstaat is weergegeven, geconfronteerd met de raming van de uitgaven voor het lopende jaar. Dit levert dan een beeld op van de "ruimte" op de begroting voor het resterende jaardeel. De viermaands-kasprognoses dienen op de eerste werkdag van de maand aan het ministerie van Financiën te worden verstrekt. Voor richtlijnen ten aanzien van de opstelling van de departementale kasprognose wordt verwezen naar de Richtlijnen Kasbegroting.

5.5 Onderbouwingen van begrotings- en meerjarenramingen en van realisatiecijfers met prijs- en volumefactoren In het kader van de begrotingsvoorbereiding dienen onderbouwingen gegeven te worden van begrotings- en meerjarenramingen. Voor de nadere voorschriften zij verwezen naar de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften. Ook veranderingen van begrotings- en meerjarenramingen die tijdens de begrotingsuitvoering door departementen worden gemeld, behoren van een onderbouwing te zijn voorzien.

5.6 Overige volume-informatie in de sfeer van kengetallen en prestatiegegevens Verwezen zij naar de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften.

5.7 Coderingen die betrekking hebben op begrotingsartikelen of onderdelen van begrotingsartikelen Voor de verstrekking van economische en functionele coderingen alsmede van loon-/prijscodes zij verwezen naar bijlage 1 van de onderhavige Regeling. De Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften bevat zonodig aanvullende voorschriften.

5.8 Ontwerp-begrotingen, suppletore begrotingen en financiële verantwoordingen die aan de Staten-Generaal worden gezonden De vormgeving en de op te nemen gegevens in ontwerp-begrotingen, suppletore begrotingen en financiële verantwoordingen is opgenomen in de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en voorschriften. Volgens artikel 65, lid 2, CW bestaat de financiële verantwoording uit: • de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, voorzien van een toelichting; • de op deze rekening aansluitende saldibalans per 31 december, voorzien van een toelichting. De financiële verantwoording dient een zodanig inzicht te geven dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd omtrent het gevoerde begrotingsbeheer gedurende het verslagjaar en omtrent de relevante financiële positie aan het einde van het verslagjaar. De jaarlijkse financiële verantwoording heeft twee functies:

34

• het geven van zodanige informatie dat een beoordeling van het gevoerde begrotingsbeheer mogelijk is; • het geven van informatie over de financiële positie aan het eind van het begrotingsjaar in de zin van financiële posten, die naar het volgende jaar moeten worden overgedragen zodat zij in een volgend begrotingsjaar kunnen worden afgewikkeld; De in de jaarlijkse financiële verantwoording opgenomen rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten en de saldibalans zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Ten eerste is het niet mogelijk een goede rekening op te stellen (een rekening dus waarin alle begrotingsverplichtingen, uitgaven en -ontvangsten juist en volledig zijn opgenomen) zonder eerst de saldibalans samen te stellen. Bij dit samenstellen worden namelijk de eindsaldi van rekeningen buiten het begrotingsverband en van tussenrekeningen zorgvuldig geanalyseerd, zodat blijkt wat alsnog ten laste of ten gunste van de begroting moet worden geboekt of moet worden overgeboekt. Ten tweede kan de departementale accountantsdienst de juistheid en volledigheid van de rekening niet controleren zonder de jaarlijks saldibalans daarbij te betrekken. In de saldibalans per 31 december worden de financiële posten opgenomen die bij de afsluiting van de begrotingsboekhouding aan het einde van het begrotingsjaar bestaan en meegenomen worden naar volgende begrotingsjaren. In bijlage 2 is het model voor de saldibalans per 31 december opgenomen. Tot deze financiële posten behoren ook de totalen van de begrotingsuitgaven en ontvangsten van de afgelopen jaren, welke nog met het ministerie van Financiën moeten worden verrekend. Deze totalen zijn te beschouwen als te zijner tijd nog aan te brengen mutaties op het saldo van de rekening-courant met de RHB van het ministerie van Financiën, namelijk wanneer de totalen aan het ministerie van Financiën worden overgedragen. Dit gebeurt nadat de slotwet van het desbetreffende jaar is vastgesteld door de Staten-Generaal. In de saldibalans per 31 december zijn geen tussenrekeningen en geen sluitrekeningen met kasbeheerders opgenomen. De saldi van deze rekeningen dienen over de overige financiële posten te worden verdeeld. De uitgaven en/of ontvangsten welke (tijdelijk) op tussenrekeningen werden verantwoord dienen te zijn overgeboekt naar de rekeningen, waarop zij thuis horen; de saldi van de sluitrekeningen met kasbeheerders dienen, gesplitst naar de liquide middelen en intra-comptabele vorderingen c.q. schulden waaruit zij bestaan, onder de desbetreffende financiële posten van de saldibalans te zijn opgenomen. Daarnaast wordt bij de opstelling van de saldibalans rekening gehouden met de mutaties in het volgende jaar welke betrekking hebben op het afgesloten begrotingsjaar en de overlopende betaalopdrachten. Dat betekent dat na 31 december maar wel per 31 december en voor afsluiting van het begrotingsjaar de volgende mutaties nog verwerkt dienen te worden: • De per 31 december nog te boeken verantwoordingen van de kasbeheerders betreffende het verslagjaar; • De per 31 december nog te boeken afrekeningen van de banken en opgave van Financiën (rekening-courant RHB betreffende het verslagjaar); • De per 31 december ten laste van de begroting te boeken vorderingen waarvan gebleken is dat zij niet meer verrekend zullen worden (zie hiervoor paragraaf 3.3.3.). • Voorts wordt de stand van de begrotingsuitgaven en van de -ontvangsten van het verslagjaar nog beïnvloed door: • Eventuele correctieboekingen van de RHB, welke betrekking hebben op in het verslagjaar geboekte verrekeningen. Deze correcties, die na afloop van het verslagjaar zullen worden doorgegeven, worden alsnog verwerkt in de stand per 31 december van het verslagjaar (zie artikel 3, lid 7 en 8 en artikel 6 van de Verrekenregeling en de toelichting daarbij); • De overboeking naar het op het verslagjaar volgende jaar van betaalopdrachten die niet in het verslagjaar van de rekeningen van 's-Rijks schatkist zijn afgeschreven. Van deze posten zendt de Rijkshoofdboekhouding bericht aan de ministeries. Verrekenposten die na de balansdatum in zowel de departementale administratie als in de administratie van de RHB worden vastgelegd moeten worden verwerkt in het rekening-courantsaldo met de RHB. Het betreft hier overlopende posten als bezwaar op verrekenstukken, overlopende betaalopdrachten en maandverantwoordingen van departementale diensten met een eigen rekeningcourantverhouding met de RHB. In de toelichting op de saldibalans moet de post rekeningcourantsaldo RHB toegelicht worden (rekening-courantsaldo en overlopende posten).

35

Voor een juiste presentatie van het gerealiseerd feitelijk financieringstekort is het van belang dat de stand van de liquide middelen in de departementale saldibalans bij de departementale financiële verantwoording overeenkomt met de stand van de liquide middelen in de gecorrigeerde departementale saldibalans ultimo december. Wanneer standen (uitgaven en ontvangsten) van bepaalde begrotingsartikelen in de financiële verantwoording worden gecorrigeerd, bijvoorbeeld naar aanleiding van onderzoek van de Algemene Rekenkamer, werkt dit door naar de in de financiële verantwoording opgenomen departementale saldibalans. Aangezien de financiële verantwoording dient aan te sluiten bij de begrotingsadministratie is het van belang dat correcties in de financiële verantwoording tevens worden aangebracht in de departementale begrotingsadministratie. In de toelichting bij de jaarlijkse financiële verantwoording kan een onderscheid worden gemaakt tussen de toelichting bij de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten en de toelichting bij de saldibalans per 31 december. Voor de toelichting bij de rekening zij wederom verwezen naar de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften. Hieronder wordt alleen ingegaan op de toelichting bij de saldibalans. In de toelichting bij de saldibalans per 31 december wordt per post een toelichting gegeven. Aangegeven dient te worden welke (individuele) vorderingen en schulden (zowel intra- als extracomptabel) en welke verleende voorschotten in verhouding tot de totale omvang van deze posten een grote omvang hebben. Tevens dient inzicht te worden gegeven in de ouderdom van de vorderingen, schulden en verleende voorschotten en in de oorzaak. Voor het inzicht in de ouderdom van de vorderingen dient in de toelichting op de saldibalans een nader onderscheid te worden gemaakt naar de mate van liquiditeit/opeisbaarheid van de vorderingen en wel op de volgende wijze: Direct opeisbare vorderingen: Tot deze categorie behoren vorderingen die geïncasseerd kunnen worden. Aan deze vorderingen is een uiterste betaaldatum verbonden. De ouderdom wordt bij deze categorie vorderingen opgenomen. Op termijn opeisbare vorderingen: Tot deze categorie behoren vorderingen die na verloop van een in een overeenkomst genoemde termijn en/of onder bepaalde voorwaarden geïncasseerd kunnen worden. Dit kunnen zowel vorderingen uit hoofde van rentedragende als uit hoofde van renteloze leningen zijn. Een nader onderscheid wordt aangebracht tussen: • op korte termijn opeisbare vorderingen (vorderingen die in het lopende (of komende) dienstjaar opeisbaar zullen worden); • op lange termijn opeisbare vorderingen (vorderingen die na het lopende (of komende) dienstjaar opeisbaar zullen worden. Een nadere vermelding van de ouderdom bij deze categorie vorderingen is niet noodzakelijk en kan derhalve achterwege blijven. Geconditioneerde vorderingen: Dit zijn vorderingen (bedragen) die in de administratie zijn opgenomen met als belangrijkste reden zicht te houden op de aanspraken die de Staat in bepaalde situaties kan maken. Bij deze categorie vorderingen kan vermelding van de ouderdom achterwege blijven. Voor het inzicht in de ouderdom van de schulden dient in de toelichting op de saldibalans een nader onderscheid te worden gemaakt naar de resterende looptijd van de schulden, en wel op de volgende wijze. • - op korte termijn opeisbare schulden: Dit zijn schulden die in het verslagjaar (of het volgende jaar) afgelost zullen worden; • - op lange termijn opeisbare schulden: Dit zijn schulden die na het verslagjaar (of het volgende) jaar afgelost zullen worden.

36

Daarnaast dient in de toelichting aangegeven te worden hoe het bedrag van de openstaande verplichtingen is opgebouwd volgens onderstaand model. Wordt bij de openstaande verplichtingen in de administratie rekening gehouden met (nog te) ontvangen, te veel betaalde voorschotten uit vorige jaren, dan dient dit gegeven in het overzicht te worden gesaldeerd met de negatieve bijstellingen van aangegane verplichtingen uit eerdere begrotingsjaren. De garantieverplichtingen, die een onderdeel zijn van de openstaande verplichtingen, dienen apart te worden toegelicht.

37

Opbouw openstaande verplichtingen (verplichtingen binnen en buiten begrotingsverband) Verplichtingen per 1/1 jaar t Aangegane verplichtingen jaar t (+ of -) Tot betaling gekomen verplichtingen jaar t (Negatieve bijstelling aangegane verplichtingen uit jaren voor jaar t Openstaande verplichtingen per 31/12 jaar t

€ -,+ € -,-/- € -,-/- € -, )

1

€ -,-

Omvangrijke bijstellingen dienen te worden toegelicht. De eventuele deelnemingen in NV's, BV's of internationale instellingen per 31 december die op de saldibalans zijn opgenomen, dienen te worden toegelicht.

6. Agentschappen 6.1 Algemeen Een agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afwijkend en afgezonderd beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te realiseren. Afwijkend beheer Met een afwijkend beheer wordt bedoeld dat een agentschap op bepaalde punten afwijkt van bovendepartementale beheersregels. In het kader van deze Regeling is de belangrijkste afwijking dat een agentschap in plaats van het verplichtingen-kasstelsel het baten-lastenstelsel voert. De begroting en verantwoording van het agentschap worden ook volgens het baten-lastenstelsel ingericht. De administratie van het agentschap De administratie van een agentschap staat los van de begrotingsadministratie van het ministerie waaronder het ressorteert (het moederdepartement). Het agentschap wordt als afzonderlijke organisatie-eenheid bestuurd. Verrekeningen tussen het agentschap en het moederdepartement worden als geldelijke betalingen respectievelijk ontvangsten behandeld. Een agentschap heeft geen rekening-courant met het ministerie waaronder het agentschap ressorteert, maar een eigen rekeningcourant met de Rijkshoofdboekhouding. Sturing Bij agentschappen wordt gestuurd op producten en/of diensten. In de begrotingsvoorbereiding worden afspraken gemaakt over de te leveren producten en/of diensten en de kosten die hiermee verbonden zijn. Na afloop van het jaar wordt hierover verantwoording afgelegd. Beheer van andere gelden Het is mogelijk dat een agentschap als kasbeheerder optreedt voor gelden die niet onder het afwijkende beheersregime vallen. Hierbij valt bij voorbeeld te denken aan subsidiegelden. In dat geval wordt voor die gelden het verplichtingen-kasstelsel gehanteerd en kan het agentschap voor die gelden een sluitrekening met het moederdepartement in plaats van een rechtstreekse rekeningcourantverhouding met de Rijkshoofdboekhouding hebben. Op de administratie van deze gelden zijn hoofdstukken 2, 3, 4, en 5 van deze Regeling van toepassing. In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op: de administratie van een agentschap;

1

Alleen hier opnemen indien negatieve bijstellingen van verplichtingen, aangegaan in jaren vóór jaar t, anders worden behandeld dan negatieve bijstellingen van verplichtingen, aangegaan in jaar t.

38

de rekening-courantverhouding en renteberekening bij agentschappen; de informatieverstrekking van een agentschap.

6.2 De administratie van een agentschap 6.2.1 Algemeen In de begroting van het moederdepartement worden voor een agentschap een begroting van baten en lasten en een begroting van kapitaaluitgaven en -ontvangsten apart opgenomen. De kapitaaluitgaven- en ontvangsten worden toegelicht aan de hand van een kasstroomoverzicht. De begrotingsregistratie van een agentschap verschaft informatie over de door de Staten-Generaal geautoriseerde begrotingsbedragen met betrekking tot baten, lasten, het saldo van de baten en lasten, kapitaaluitgaven en ontvangsten. Deze bedragen worden in meerjarig perspectief geregistreerd. De boekhouding van een agentschap heeft het karakter van een vermogensadministratie waarin de baten en lasten en de vermogensbestanddelen (activa en passiva) in evenwichtsverband worden bijgehouden. De financiële verantwoording van het agentschap bestaat uit een rekening van baten en lasten, een balans en een daarbij behorende toelichting. Daarnaast worden de gerealiseerde kapitaaluitgaven en -ontvangsten opgenomen en de (mutatie van de) balanspost liquide middelen: het saldo van de inkomsten/ontvangsten (herkomst) en uitgaven (besteding). De rekening van baten en lasten vloeit voort uit het rekeningstelsel van de boekhouding. De kapitaaluitgaven en -ontvangsten, alsmede de inkomsten/ontvangsten en de uitgaven kunnen aan dit rekeningstelsel worden ontleend. Wat de in hoofdstuk 4 genoemde administraties betreft, geldt dat deze administraties ook door agentschappen worden gevoerd. In plaats van extra-comptabel zullen deze administraties veelal intracomptabel, dat wil zeggen als onderdeel van de vermogensboekhouding, worden bijgehouden (bij voorbeeld de vorderingen- en schuldenadministratie). Hieronder worden de uitgangspunten van een baten-lastenadministratie en het rekeningstelsel van deze administratie besproken. Ook wordt aangegeven hoe uit de bestaande grootboekrekeningen een overzicht van kapitaaluitgaven en -ontvangsten en het kasstroomoverzicht kan worden verkregen.

6.2.2 Uitgangspunten Bij de begrotingsregistratie en de begrotingsboekhouding van een agentschap met een batenlastenstelsel wordt een aantal algemene bedrijfseconomische beginselen als uitgangspunt genomen. Algemeen uitgangspunt is dat getrouw, duidelijk en stelselmatig inzicht wordt gegeven in de grootte en samenstelling van het agentschapsvermogen en de omvang van baten en lasten, kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten. Hieronder wordt nog een aantal te hanteren uitgangspunten besproken. Voorzichtigheidsbeginsel Dit houdt in dat de activa niet te hoog worden gewaardeerd; passiva niet te laag worden gewaardeerd; positieve resultaten slechts worden genomen voor zover zij in het boekjaar zijn gerealiseerd en negatieve resultaten en risico's die hun oorsprong vinden vóór het einde van het boekjaar in dat boekjaar worden verwerkt. Toerekeningsbeginsel/matchingbeginsel (periodisering) Dit houdt in dat kosten zoveel mogelijk worden toegerekend aan de periode(n) waaraan de met die kosten behaalde opbrengsten ook worden toegerekend. Dit brengt met zich mee dat uitgaven niet als kosten worden beschouwd zolang de opbrengsten waarvoor de uitgaven zijn gedaan nog niet als zodanig worden geregistreerd. Geen matching wordt toegepast voor bepaalde uitgaven waarvan niet zeker is dat er een toekomstige opbrengst tegenover staat. Op grond van het voorzichtigheidsbeginsel worden deze uitgaven onmiddellijk als kosten verantwoord in de periode waarin de uitgave plaatsvindt. Realisatiebeginsel

39

Dit beginsel is een toerekeningsregel voor opbrengsten aan perioden. De periode waarin de opbrengst wordt verantwoord is de periode waarin de opbrengst met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld en de essentiële prestatie door het agentschap is geleverd. Vergelijkbaarheidsbeginsel/beginsel van de bestendige gedragslijn De wijze van waardering van activa en de inrichting van de begroting en de financiële verantwoording mogen niet afwijken van het voorgaande jaar. Met andere woorden, er moet sprake zijn van een bestendige gedragslijn. Alleen in uitzonderlijke gevallen (bij gegronde redenen en indien adequaat toegelicht) is afwijking geoorloofd. Bij afwijking van de gedragslijn dient in de rekening de reden ervan te worden vermeld en de effecten op vermogen en resultaat inzichtelijk te worden gemaakt. Verantwoord oordeel De administratie wordt op een zodanige manier gevoerd dat aan de hand daarvan een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de baten en lasten in een bepaalde jaar (rekening van baten- en lasten), de kapitaaluitgaven en -ontvangsten (rekening van kapitaaluitgaven en -ontvangsten) en de bezittingen en schulden aan het einde van het jaar (de balans).

6.2.3 De inrichting van het rekeningstelsel Grootboekrekeningen van baten en lasten (perioderekeningen) In de grootboekrekeningen van baten en lasten wordt een onderscheid gemaakt tussen `gewone' en buitengewone baten en lasten. De buitengewone baten en lasten vloeien, in tegenstelling tot de gewone baten en lasten, niet direct voort uit de bedrijfsuitoefening. Het gaat bij buitengewone baten en lasten om posten die voortvloeien uit handelingen en gebeurtenissen die in principe van incidentele aard zijn èn die niet uit de gewone activiteiten van het agentschap voortvloeien. Een buitengewone bate is bijvoorbeeld de opbrengst (boven de boekwaarde) van de (eenmalige) verkoop van activa of de betaling van een reeds in een vorige periode afgeschreven debiteur. Een buitengewone last is bijvoorbeeld de restwaarde van een activum bij de teloorgang daarvan. Opbrengsten van derden, opbrengsten van het moederdepartement, opbrengsten van andere departementen en rente-opbrengsten worden op afzonderlijke rekeningen verantwoord. Wat betreft de lasten moeten de personeelskosten, de materiële kosten, de rentekosten en de afschrijvingskosten afzonderlijk zijn te herkennen. Afschrijvingstermijnen en -methoden Afschrijvingen worden onafhankelijk van het resultaat vastgelegd. De afschrijvingstermijn is primair gebaseerd op de economische levensduur van een activum. De lengte van de termijn dient per individueel activum of groep van gelijkwaardige activa vastgesteld te worden. Daarbij worden de volgende richtlijnen gehanteerd (zie tabel 1). Tabel 1 : Afschrijvingstermijnen Activum

Afschrijvingstermijn

Grond/terreinen

niet afschrijven

Gebouwen

30 à 50 jaar

Verbouwingen

5 à 10 jaar

Inventaris/installaties

5 à 10 jaar

Computerhardware en -software

3 à 5 jaar

Vervoermiddelen

4 à 5 jaar

Overige materiële vaste activa

2 à 5 jaar

Immateriële vaste activa

2 à 5 jaar

40

Vanwege de eenvoud wordt aanbevolen de lineaire afschrijvingsmethode te hanteren. Hierbij wordt het jaarlijks af te schrijven bedrag bepaald door de totale afschrijvingen (aanschaffingsprijs rekening houdend met eventuele restwaarde) te delen door het verwachte aantal gebruiksjaren. De grootboekrekeningen van activa en passiva (standenrekeningen)

Activa In de administratie worden aparte grootboekrekeningen opgenomen voor (verschillende categorieën) vaste en vlottende activa. Binnen de vaste activa wordt een onderscheid gemaakt tussen immateriële vaste activa en materiële vaste activa. Immateriële vaste activa Immateriële vaste activa zijn die vaste activa die geen tastbare vorm hebben en meerjarig dienstbaar zijn aan de bedrijfsvoering van het agentschap. Bij agentschappen betreft het in hoofdzaak verworven rechten waarvan het agentschap in de toekomst langer dan 1 jaar profijt kan hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan rechten inzake voortbrengselen van de geest of vergunningen. Indien kosten worden gemaakt voor onderzoek en ontwikkeling ten behoeve van productinnovatie, kunnen deze worden geactiveerd als immateriële vaste activa. In dat geval wordt op de creditzijde van de balans een verplichte reserve opgenomen ter grootte van het bedrag aan kosten voor onderzoek en ontwikkeling. Met de activering van immateriële vaste activa moet terughoudendheid worden betracht (voorzichtigheidsprincipe). In zeldzame gevallen, indien de immateriële vaste activa van essentieel belang zijn voor de bedrijfsvoering, kunnen bepaalde kosten in aanmerking komen voor activering. Activering van immateriële vaste activa is alleen toegestaan wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan: • Er moet voldoende reden zijn om aan te nemen dat de geactiveerde kosten een bijdrage leveren aan de toekomstige inkomensvorming. De verwachting moet derhalve bestaan dat de kosten in de toekomst volledig worden terugverdiend; • Er moet een mogelijkheid zijn te bepalen aan welke toekomstige perioden de kosten zijn toe te rekenen; • Aan de immateriële vaste activa liggen uitgaven aan derden ten grondslag. In voorkomende gevallen worden over de activering van de immateriële vaste activa afspraken gemaakt met het ministerie van Financiën. Materiële vaste activa De materiële vaste activa betreffen duurzame roerende en onroerende goederen. Bedrijfsgebouwen, terreinen en machines en installaties worden afzonderlijk onderscheiden. Als materiële vaste activa worden goederen geactiveerd met een gebruiksduur van langer dan een jaar. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen dat activering noodzakelijk moet zijn om een goed inzicht te verkrijgen in de vermogenspositie van een agentschap en dat activering doelmatig moet zijn. Activering moet met andere woorden niet leiden tot een onevenredig grote administratieve last. Bij de instelling van een agentschap worden over de wijze van activering afspraken met Financiën gemaakt. Bij activering is het economisch eigendom het criterium. Onder economisch eigendom wordt verstaan duurzame zaken die aan het agentschap voor de bedrijfsuitoefening ter beschikking staan en waarover het agentschap tevens risico loopt. De waardering van de materiële activa geschiedt tegen de (historische) aanschaffingsprijs (zonder prijsindexering). Deze is eenvoudig en objectief vast te stellen. In uitzonderingsgevallen mag als waarderingsgrondslag een actuele waarde-methode worden gehanteerd. Dit dient in overleg met Financiën te gebeuren. Wanneer de actuele-waardemethode wordt gehanteerd moet worden gemotiveerd waarom voor (gedeeltelijke) toepassing van de actuele waarde-methode wordt gekozen. In dat geval neemt het agentschapsvermogen (verplichte reserves) toe met het bedrag van de herwaardering. Bij de waardering wordt rekening gehouden met waardevermindering indien deze van duurzame aard is. Hiermee wordt voorkomen dat de boekwaarde hoger is dan de opbrengstwaarde.

41

Vlottende activa Er worden aparte grootboekrekeningen voor voorraden, debiteuren, nog te ontvangen en liquide middelen opgenomen. Voorraden Onder voorraden moeten de goederen worden verstaan die een agentschap aanhoudt voor directe verkoop dan wel voor direct verbruik in het productieproces. De waardering van voorraden die bestemd zijn voor gebruik en verkoop geschiedt tegen aanschaffingsprijs onder aftrek van een voorziening wegens incourantheid. Voorts wordt aangesloten bij het toerekeningsbeginsel. Hiervoor kan bij voorbeeld de lifo-, fifo-methode en de methode van gemiddelde prijzen worden gehanteerd. Voorraden worden gewaardeerd tegen marktprijzen indien deze lager zijn dan de aanschaffingsprijzen. Indien sprake is van onderhanden werk (lopende projecten of diensten ten behoeve van afnemers die per balansdatum nog niet zijn afgewerkt) worden deze opgenomen onder de voorraden. Onderhanden werk wordt gewaardeerd tegen de vervaardigingsprijs. Hieronder wordt verstaan het totaal van de directe kosten (personeel, grondstoffen, etc.) en (eventueel) een aan de desbetreffende opdrachten toe te rekenen deel van de indirecte kosten. Vanwege het voorzichtigheidsbeginsel wordt er geen winstopslag voor het reeds afgewerkte deel van de opdracht geactiveerd, reeds te verwachten verliezen worden in mindering gebracht op de waarde van het onderhanden werk. De aan de afnemer gefactureerde termijnen worden, indien voor de desbetreffende opdracht reeds prestaties zijn geactiveerd, in mindering gebracht op de balanspost onderhanden werk. Indien voor bepaalde opdrachten termijnen zijn gefactureerd, terwijl nog geen prestaties zijn geleverd, wordt het desbetreffende deel van de termijnen aan de creditzijde van de balans onder de post nog te betalen verantwoord. Het bedrag van de gefactureerde termijnen wordt, indien dit niet afzonderlijk uit de balans blijkt, in de toelichting vermeld. Debiteuren Vorderingen op debiteuren worden gewaardeerd tegen nominale waarde, indien noodzakelijk onder aftrek van een voorziening wegens oninbaarheid. Nog te ontvangen Onder nog te ontvangen worden overlopende activa opgenomen. Overlopende activa zijn bedragen die veelal op korte termijn (binnen een jaar) overgeboekt worden naar andere balansposten. Het betreffen in die zin dus eigenlijk tussenrekeningen, die op balansdatum nog niet toegewezen kunnen worden aan een andere balanspost. Liquide middelen De liquide middelen van het agentschap betreffen de kasmiddelen en de tegoeden op bank- en girorekeningen 1 en de tegoeden op de rekening-courant met de RHB.

Passiva In de administratie worden grootboekrekeningen opgenomen ten behoeve van het agentschapsvermogen, de voorzieningen, het aflossings- en rentedragend vermogen, nog te betalen en de crediteuren. Het agentschapsvermogen In het agentschapsvermogen wordt een nader onderscheid aangebracht tussen algemene reserves, bestemmingsreserves, verplichte reserves en het saldo exploitatie boekjaar. Algemene reserves

1

Deze tegoeden zullen in principe dagelijks nul bedragen als uitvloeisel van de werking van de modellen betalingsverkeer (groot en klein model).

42

De algemene reserves dienen voor het opvangen van algemene bedrijfsrisico's. Bestemmingsreserves De bestemmingsreserves worden aangehouden om zichtbaar te maken welke bedragen zijn gereserveerd voor het doen van bepaalde (vervangings)investeringen. In de toelichting wordt vermeld wat de aard van de bestemming(en) is. Verplichte reserves In het geval dat kosten voor onderzoek en ontwikkeling worden geactiveerd wordt op de passiva-zijde van de balans een verplichte reserve opgenomen ter grootte van het bedrag aan kosten voor onderzoek en ontwikkeling. Deze reserve wordt apart zichtbaar gemaakt. Indien voor de materiële vaste activa de actuele waarde als waarderingsgrondslag wordt gehanteerd wordt het positieve verschil tussen de boekwaarde vóór en na de herwaardering opgenomen in een herwaarderingsreserve. Waardedalingen van deze vaste activa kunnen ten laste van de herwaarderingsreserve worden gebracht voor zover deze reserve daartoe ruimte laat. Ook deze reserve wordt apart zichtbaar gemaakt. Aangezien bij de activering van immateriële vaste activa terughoudendheid moet worden betracht en alleen in uitzonderingsgevallen een actuele waarde-methode als waarderingsgrondslag mag worden gehanteerd, zal de verplichte reserve slechts zelden voorkomen. Saldo exploitatie boekjaar Het resultaat over het boekjaar dient onder deze post te worden vermeld. Aflossings- en rentedragend vermogen Onder aflossings- en rentedragend vermogen worden de eventuele door het moederdepartement verstrekte leningen opgenomen. Voorzieningen Een voorziening kan worden opgenomen bij: • verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs is te schatten (bijvoorbeeld wanneer de aansprakelijkheid van een agentschap is vastgesteld, maar de hoogte van de schade nog moet worden bepaald); • op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; • kosten die in een volgend boekjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het boekjaar of een voorafgaand boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren. Het treffen van voorzieningen geschiedt nooit ten laste van de balans (bij voorbeeld ten laste van het agentschapsvermogen), maar altijd via de rekening van baten en lasten. Crediteuren De post crediteuren betreft verplichtingen aan leveranciers, die door middel van een factuur in rekening zijn gebracht. De waardering van de crediteuren geschiedt tegen nominale waarde (factuurbedrag). Nog te betalen Deze balanspost omvat de verplichtingen die niet onder de overige passiva gerangschikt kunnen worden. Het kenmerk van deze balanspost is dat het veelal gebeurtenissen/transacties betreffen, waarvoor de kosten reeds genomen zijn, maar waarvoor de betaling nog moet plaatsvinden. Deze vertraging tussen kosten en uitgaven wordt dan bijvoorbeeld veroorzaakt door het ontbreken van een

43

factuur van een leverancier of een vooraf afgesproken betalingsritme (bijvoorbeeld betaling vakantiegeld in mei). Daarnaast kunnen onder deze post de uitgaven inzake investeringen en aflossing op leningen worden opgenomen. Door het gebruik van deze post wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen het tijdstip van de transactie en de betaling van de schuld.

6.2.4 Het overzicht van kapitaaluitgaven en -ontvangsten De begrote kapitaaluitgaven en -ontvangsten worden door de Staten-Generaal geautoriseerd. Kapitaaluitgaven (i.c. investeringen) kunnen via de afschrijvingen van grote invloed zijn op het resultaat van het agentschap in latere jaren. Met de autorisatie van de kapitaaluitgaven en ontvangsten wordt beoogd de autorisatiefunctie van de Staten-Generaal te versterken. Om de bewaking van de geautoriseerde bedragen mogelijk te maken worden de kapitaaluitgaven en ontvangsten afzonderlijk vastgelegd. Uitgangspunt daarbij is dat onder kapitaaluitgaven de uitgaven worden verstaan die worden gedaan ten behoeve van de aanschaf van kapitaalgoederen waarvan de gebruiksduur langer is dan een jaar. Het gaat hier om goederen die ook op de balans worden geactiveerd. In het geval een agentschap een investeringsbijdrage heeft verkregen van het moederdepartement en de afspraak tussen het agentschap en het moederdepartement is gemaakt dat deze bijdrage wordt behandeld als een lening worden de aflossingen op deze lening ook als kapitaaluitgaven aangemerkt. De kapitaalontvangsten betreffen de eventuele bijdragen van het moederdepartement aan het agentschap ten behoeve van investeringen. Ook kunnen bedragen die het agentschap in het verleden ten behoeve van investeringen heeft gereserveerd, worden opgenomen als kapitaalontvangst. Deze onttrekkingen aan reserves worden in dat geval apart als kapitaalontvangst onderscheiden. De kapitaaluitgaven- en ontvangsten worden toegelicht aan de hand van een kasstroomoverzicht volgens onderstaand schema. Het kasstroomoverzicht geeft een specificatie van de (mutatie van de) balanspost liquide middelen. Liquide middelen bestaan zowel uit giraal geld (de gelden op de rekening-courant bij de RHB) als chartaal geld (de gelden in kas). Het kasstroomoverzicht verschaft inzicht in de capaciteit tot het genereren van kasmiddelen en geeft aan hoeveel kasmiddelen in de verslagperiode beschikbaar zullen komen c.q. zijn gekomen en op welke wijze gebruik zal worden c.q. wordt gemaakt van deze kasmiddelen (bijvoorbeeld investeringstransacties). De toelichting op de staat van kapitaaluitgaven en kapitaalontvangsten: Het kasstroomoverzicht van het agentschap ... liquide middelen 1 januari 1a.

saldo van baten en lasten

1b.

gecorrigeerd voor afschrijvingen/mutaties in voorzieningen

1c.

gecorrigeerd voor mutaties in het werkkapitaal

Î 1.

Kasstroom uit operationele activiteiten

2a.

uitgaven onroerende zaken

2b.

uitgaven overige kapitaalgoederen

2c.

gecorrigeerd voor desinvesteringen

Î 2.

Kasstroom uit investeringsactiviteiten

3a.

leningen moederdepartement

3b.

investeringsbijdrage van het moederdepartement

3c.

aflossingen

Î 3.

Netto kasstroom uit financieringsactiviteiten

liquide middelen 31 december (1 januari+1+2+3)

44

Het overzicht van kapitaaluitgaven en -ontvangsten kan aan de in paragraaf 6.2. beschreven grootboekrekeningen worden ontleend. De gerealiseerde uitgaven voor kapitaalgoederen zijn af te leiden uit de grootboekrekeningen voor materiële en immateriële vaste activa. De gerealiseerde aflossingen en de verkregen kapitaalontvangst van het moederdepartement (de investeringsbijdrage) zijn af te leiden uit de grootboekrekening `Aflossings- en rentedragend vermogen'. De eventuele onttrekkingen zijn af te leiden uit reserves blijkend op de grootboekrekening `Bestemmingsreserves'. Ten behoeve van de financiële verantwoording kunnen op bovenstaande manier de realisaties van kapitaaluitgaven en -ontvangsten worden gegenereerd.

6.3 De rekening-courantverhouding en renteberekening bij agentschappen Een agentschap heeft een rechtstreekse rekening-courant-verhouding met de Rijkshoofdboekhouding. De op deze verhouding betrekking hebbende algemene voorschriften (zie paragraaf 3.3.4.) zijn ook op de rekening-courantverhoudingen van agentschappen van toepassing. Een groot gedeelte van de personele uitgaven van het agentschap wordt via het IPA-systeem betaald. Het is mogelijk deze uitgaven in de rekening-courant te (laten) verwerken. Hiervoor kunnen afspraken worden gemaakt met het agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP) van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Wanneer een agentschap een positief saldo heeft op de rekening-courantverhouding van het agentschap met de Rijkshoofdboekhouding wordt door het ministerie van Financiën rente vergoed over dit saldo. Wanneer een agentschap `rood staat' op de rekening-courant zal het agentschap rente moeten betalen aan het ministerie van Financiën. De rentetarieven zijn afhankelijk van de voorschotrente. Voor debet-rente geldt de voorschotrente plus een traditionele opslag (2,0 %) plus een extra opslag, in zoverre die door banken wordt gehanteerd. Voor de credit-rente geldt de voorschotrente. Aan het eind van ieder begrotingsjaar wordt door de Rijkshoofdboekhouding een definitieve rente-afrekening gemaakt. Ten behoeve van de raming van rentekosten en -opbrengsten wordt verwezen naar de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften. Het agentschap mag niet structureel rood staan. Tijdelijk rood staan binnen een jaar behoort wel tot de mogelijkheden. Op 31 december behoort de rekening-courant van het agentschap een positief saldo te vertonen. Tussen het departement, het daaronder ressorterende agentschap en het ministerie van Financiën (i.c. de Rijkshoofdboekhouding) zullen afspraken worden gemaakt over het tijdstip van valutering van de betalingen van het departement aan het agentschap. Hierbij wordt aangesloten bij het betalingsritme van het agentschap.

6.4 De informatieverstrekking van een agentschap 6.4.1 Algemeen Voor agentschappen gelden aparte eisen ten aanzien van de informatieverstrekking aan het ministerie van Financiën en de Staten-Generaal. Met een agentschap worden afspraken gemaakt over de in een begrotingsjaar te realiseren resultaten. Na afloop van het begrotingsjaar wordt een agentschap hierop afgerekend. Tijdens de begrotingsuitvoering behoeven ramingen met de daarbij behorende realisaties niet aan het ministerie van Financiën te worden voorgelegd. Dit betekent dat agentschappen geen maandstaat en/of gecorrigeerde (saldi)balans ultimo verslagmaand naar het ministerie van Financiën verzenden. Wanneer afwijkingen tijdens de begrotingsuitvoering leiden tot overschrijdingen van de in de begrotingswet genoemde bedragen kunnen deze tussentijds (bij suppletore wet) aan de StatenGeneraal worden voorgelegd. Dit mag echter ook bij de slotwet plaatsvinden. De informatieverstrekking van een agentschap (ten behoeve van de Staten-Generaal en het ministerie van Financiën) bestaat uit de begroting en financiële verantwoording. Aan het ministerie van Financiën worden tevens prognoses van het saldo op de rekening-courant met de Rijkshoofdboekhouding en coderingen verzonden.

6.4.2 Begroting en financiële verantwoording De informatieverstrekking ten behoeve van begroting, suppletore wetten en financiële verantwoording wordt geregeld in de Geïntegreerde Rijksbegrotingsaanschrijving en -voorschriften.

45

6.4.3 Prognoses van het saldo op de rekening-courantverhouding met de Rijkshoofdboekhouding Voor een verantwoord kasbeheer en financieringsgedrag van het Rijk is het noodzakelijk dat de minister van Financiën een goed inzicht heeft in de te verwachten uitgaven en ontvangsten. In tegenstelling tot de andere departementsonderdelen verstrekt een agentschap geen prognoses van de uitgaven en ontvangsten, maar geven agentschappen maandelijks informatie over de ontwikkeling van het saldo op de rekening-courant in de eerstkomende vier maanden. De prognoses van het agentschap worden gezamenlijk met de overige prognoses van het departement op de eerste werkdag van de maand aan het ministerie van Financiën verstrekt. Daarin worden het bedrag van verrekeningen tussen het agentschap en het departement aangegeven. Voor nadere voorschriften wordt verwezen naar de Richtlijnen kasbegroting 1 .

oOo

1

De Richtlijnen kasbegroting wordt op deze punten aangepast.

46