TELJESÍTMÉNY-ORIENTÁCIÓ A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOKBAN Nemzetközi tapasztalatok a második világháború utáni idõszakban
Hajnal György Magyar Közigazgatási Intézet 1999 április
1. oldal
1. BEVEZETÉS ......................................................................... 3 2. KÖLTSÉGVETÉSI REFORMOK ........................................ 8 2.1.
A KÖLTSÉGVETÉSI TERVEZÉS ÉS A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZEREK REFORMJAI. A KÖLTSÉGVETÉS HAGYOMÁNYOS RENDSZERÉBEN REJLÕ PROBLÉMÁK .................................. 8 2.2. A TELJESÍTMÉNY-KÖLTSÉGVETÉS (PERFORMANCE BUDGETING) ............................. 9 2.3. A PROGRAMKÖLTSÉGVETÉS (PPBS) ......................................................................... 11 2.4. A NULLABÁZISÚ KÖLTSÉGVETÉS (ZBB) ................................................................... 13
3. A TELJESÍTMÉNY-SZEMPONT A KÖZIGAZGATÁSBAN: A HATVANAS-HETVENES ÉVEK 15 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
RENDSZERELEMZÉS ................................................................................................. 15 TERVEZÉS ................................................................................................................. 17 KÖZPOLITIKA-ELEMZÉS............................................................................................ 19 PROGRAM- ÉS KÖZPOLITIKA-ÉRTÉKELÉS ................................................................. 21
4. „MAINSTREAM” KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉS A NYOLCVANAS-KILENCVENES ÉVEKBEN: AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT .......................................................... 24 4.1. KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT JEGYÉBEN – ÁLTALÁNOS VONÁSOK ............................................................................................................................... 4.2. AZ ÚJ KÖZMENEDZSMENT TECHNIKAI ASPEKTUSAI ................................................ 4.3. TELJESÍTMÉNY-MONITORING .................................................................................. 4.4. BENCHMARKING ....................................................................................................... 4.5. MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO), MANAGEMENT BY RESULTS (MBR), SZERZÕDÉSES MENEDZSMENT (CONTRACT MANAGEMENT)............................................... 4.6. MANAGEMENT CONTROL......................................................................................... 4.7. TELJESÍTMÉNY- (MENEDZSMENT-) AUDITÁLÁS ...................................................... 4.8. EGYÉNI TELJESÍTMÉNYEK ÉRTÉKELÉSE („PERFORMANCE APPRAISAL”) A KÖZIGAZGATÁSBAN ............................................................................................................... 4.9. MINÕSÉG-ORIENTÁLT MENEDZSMENT A KÖZIGAZGATÁSBAN: TOTAL QUALITY MANAGEMENT (TQM), MINÕSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZEREK, MINÕSÉGTANÚSÍTVÁNYOK
24 30 32 34 35 37 37 38
(ISO 9000) ............................................................................................................................. 40 4.10. STRATÉGIAI TERVEZÉS ............................................................................................ 42 4.11. ÉRTÉKELEMZÉS ...................................................................................................... 44
2. oldal
5. NÉHÁNY ÖSSZEFOGLALÓ MEGJEGYZÉS ................. 47 6. A FELHASZNÁLT IRODALOM JEGYZÉKE ................. 55
3. oldal
1. Bevezetés A szélesen értelmezett állami intézmények, szervezetek, funkciók, mûködésmódok reformja, hatékonyságának javítása – az elmúlt évtizedekre visszatekintve – mind magyar, mind pedig nemzetközi kontextusban szinte folyamatosan aktuális kérdés volt. E tevékenységek, amelyekre a továbbiakban mint „közigazgatás-fejlesztésre1” fogok utalni, történetében természetesen mind a „közigazgatás”, mind pedig a „fejlesztés” pontos tartalma, értelmezése – tértõl és idõtõl függõen – igen sok változáson esett át. Ahhoz képest azonban, hogy a közigazgatás, a közszektor „fejlesztésének”, „hatékonysága javításának”, az „olcsó közigazgatás megteremtésének”, vagy, hogy régebbi korok szóhasználatát is idézzük, „a káros bürokratizmus csökkentésének”, stb. kérdése Magyarországon is, bár ingadozó intenzitással, de tartósan napirenden van2, az e célok elérésével kapcsolatos „miként?” kérdésére meglehetõsen elmosódott és bizonytalan válaszokat kap a kérdés magyarországi gyakorlatának és elméletének történetét – vagy jelenét – vizsgáló érdeklõdõ. A közigazgatás-fejlesztés e nemes céljainak megvalósítása persze, akár a gyakorlatot, akár pedig az elméletet tekintve – mint az a továbbiakban részben látni is fogjuk –, a nálunk fejlettebb országokban, régiókban is távol áll(t) bármilyenfajta sikertörténettõl. Azonban ezen a területen az elmúlt évtizedekben hatalmas mennyiségû olyan tapasztalat, elméleti és gyakorlati eredmény (illetve „eredménytelenség”) halmozódott fel, amelynek ismerete, úgy vélem, nélkülözhetetlen a probléma értelmes hazai megközelítéséhez. Ezeknek az eredményeknek és tapasztalatoknak a – talán nem túlzás – nem csekély része csak a kívánatosnál jóval kisebb mértékben ismert a hazai szakmai és/vagy tudományos közvélemény körében. Ez pedig nem is feltétlenül azért okozhat problémát, mert így nem jutunk hozzá a követendõ gondolati és megoldási sémákhoz, a kipróbáltan tökéletes és ezért követendõ megoldáshoz. Tendencia, hogy az európai integráció kényszerei és követelményei szinte már a piaci kofák és vásárlóik közötti piaci alkuk során is széles körben használt hivatkozási alapul szolgálnak. Ennek ellenére megkockáztatható azonban a kijelentés, hogy a közigazgatási reformok több évtizedes története során felhalmozódott tapasztalatok, megközelítések, fogalmak hozzávetõleges ismeretének hiánya gyakran – és az intézményi és személyes kapcsolatok szélesedésével és elmélyülésével exponenciálisan növekvõ mértékben – még a szélesen értelmezett európai és nemzetközi szakmai közösséggel való érdemi kommunikációnak is lényeges akadályává válik. Az itt következõ gondolatmenet alapvetõ célja a közigazgatás-fejlesztés – néhány bekezdéssel lejjebb értelmezett – technikai aspektusának, a kitûzött fejlesztési célok elérésének mikéntjére vonatkozó gyakorlati válaszoknak, valamint az e válaszokra adott elméleti 1
A „közigazgatás” kifejezést valamennyi, az állami-közösségi szektor által végzett tevékenységre értem (nem csak a hatósági igazgatási jellegûekre) 2
Ez az állítás, úgy vélem, még a deklarált és a tényleges politikai célok közötti gyakori diszkrepancia, illetve a politikai és az adminisztratív megvalósíthatósággal kapcsolatos nehézségek kérdését figyelembe véve is megállja a helyét
4. oldal
reflexióknak a tömör, így némileg szükségképpen felületes, ám széles merítésû, szinte glosszáriumszerû áttekintése. A tömörségre való törekvés ellenére lényegesnek tartottam azonban azt is, hogy a gyakorlati alkalmazás és az elmélet tükrében, ha szinte csak címsorokban is, de reflektáljak az egyes elemekre. A tanulmány e céloknak az alábbi szerkezetben próbál eleget tenni: (1) az elsõ fejezet hátralevõ részében a közigazgatás fejlesztésének és a fejlesztést szolgáló technikáknak a – némileg leszûkített értelemben vett – körülrajzolása és elméleti értelmezése következik. (2) Az ezután következõ három fejezetben, némileg keverve a funkcionális és a történeti tárgyalást, elõször a költségvetési technikákra, (3) majd az ún. átfogó, racionális megközelítésekre, (4) végül az utóbbi másfél évtizednek az „Új Közmenedzsment” néven összefoglalt fejleményeire térek ki. (5) A záró fejezetben pedig néhány összefoglaló megjegyzés és következtetés kap helyet. Végül – még a technikai bevezetõ részeként – egy technikai, ám nem lényegtelen megjegyzés. A közigazgatási reformok természetesen soha nem elsõdlegesen az értékmentes, „freischwebende” társadalomtudósok elfogulatlan tudományos vizsgálódásának és gyakorlatainak terepe. Azok mindig egy erõsen átpolitizált környezetben, diffúz és erõsen konfliktusos érdekek harcának és kompromisszumainak eredményeként indulnak el és folynak (…és akadnak el). Az érdekek ezen bonyolult hálójába, sokadikként, sok más után, a „tudomány” képviselõi is – mint tudósok, szakemberek, konzultánsok, stb. – beleszövik a maguk érdekeit. Az is érthetõ, hogy az egyes közigazgatási reformok, fejlesztési hullámok eredményei sok esetben csak utólag mérhetõk fel többé-kevésbé objektíven. Így tehát élesen különbséget kell tenni a az egyes reform-iskolák és szakmai vagy politikai irányzatok „hivatalos”, deklarált álláspontjai, és a tudományosság (bármennyire is megkérdõjelezhetõ, de) közkeletûbb kritériumait – mint pl. objektivitás, logikai-elméleti konzisztencia, empirikus megalapozottság stb. – jobban szem elõtt tartó, szélesebb szakmai közvélemény reflexiói és ítéletei között. A „hír” és a „vélemény” ennek megfelelõ elkülönítését szerkesztési eszközökkel próbálva elérni, az egyes technikák bemutatásánál azt a gyakorlatot követem tehát, hogy az azokat tárgyaló alfejezetek az „ortodox” állásponton alapulnak, míg az esetleges reflexiókat, kritikai megjegyzéseket – ahol ezt szükségesnek láttuk – az alfejezetek végére csoportosítva, illetve a záró fejezetben mutatom be. *
*
*
*
*
Az „ideális” közigazgatásnak, a közigazgatás fejlesztésének, mûködése javításának kérdése, bár természetesen erõsen változó intenzitással és hangsúlyokkal, de az ipari társadalom kiteljesedésének idejétõl kezdve jelen van a közigazgatással foglalkozó elméleti és gyakorlati szakemberek, szaktudósok munkájában. A közigazgatás mindmáig klasszikusnak számító, a Rechtsstaat tradícióján alapuló, teoretikusan Weber által leírt, és – legalábbis implicite, ideáltípusként – sokfelé, így Magyarországon még ma is domináns modelljével szembeni érdemi kritika csírái az elsõ világháborút követõ idõszakban tûntek fel az USA-ban.
5. oldal
Az azóta eltelt idõszakban ennek a modellnek: a közigazgatás, a bürokratikus szervezetek mûködésének minél tökéletesebben normakövetõ módjára irányuló elvárások, vagy, másképpen fogalmazva, a procedurális értékek (másképp fogalmazva: a „Mit, miért, milyen eredménnyel csinálni?” szempontja helyett a „Hogyan csinálni?” kérdésének) szinte kizárólagos hangsúlyozásának az egyeduralma megtört. A közigazgatáson belül a „szolgáltató” jellegû tevékenységek egyre fokozódó túlsúlyával párhuzamosan ez – klasszikusnak is nevezhetõ – modell mind nagyobb mértékben engedett teret a közigazgatási szervezetek külsõ (társadalmi) eredményességével, mûködésük külsõ hatásaival (mind a szervezeti outputokkal, mind a felhasznált erõforrásokkal) kapcsolatos elvárásoknak. Az utóbbi egy-két évtizedben ezekre a követelményekre összefoglalóan mint a teljesítménnyel kapcsolatos elvárásokra: mint a „3E” követelményére szoktak utalni, ahol is a három „E” jelentése: efficiency (hatékonyság), effectivity (hatásosság) és economy (gazdaságosság, olcsóság) a teljesítmény fogalmának valamennyi lehetséges értelmezését magába foglalja3. A „közigazgatás-fejlesztés” fogalmának általam alkalmazott tartalmi lehatárolása alapvetõen ezen fejlõdési (értsd: változási) iránynak a vizsgálat fókuszába történõ állítását jelenti4. A közigazgatás-fejlesztés tartalmi lehatárolásának egy másik dimenziója praktikus megfontolásokon alapszik. A gondolatmenet megpróbál azokra a fejlesztési elképzelésekre, modellekre, technikákra koncentrálni, amelyek a közigazgatás-fejlesztés magyarországi gyakorlatát tekintve kevésbé ismertek, illetve alkalmazottak, így nem térünk ki olyan kérdésekre – mint pl. a közszolgálat rendszere vagy a szûken értelmezett adminisztratív munkafolyamatoknak a taylori elveken nyugvó „áramvonalasítása” –, amelyek már hosszabb ideje viszonylag integráns részei a haza elméletnek és/vagy gyakorlatnak. A közigazgatás fejlesztésének elméleti és gyakorlati eredményei, tapasztalatai tekintetében, a „referencia-országok” körét behatárolandó, újabb szûkítõ kritériumként a vizsgálatot a „fejlett mag”; alapvetõen Nyugat-Európa és Észak-Amerika (USA, Kanada) országaira korlátoztam. Nyugat-Európa tekintetében, a tanulmány szándékaival összhangban, nem volt cél valamennyi országnak a tanulmányba történõ belefoglalása. Ezzel szemben törekedtem arra, hogy egyfelõl – természetesen leegyszerûsítõ módon eljárva – valamilyen „reálisan súlyozott átlagot” kerüljön bemutatásra be, másfelõl a vizsgálat szempontjából lényeges mozzanatok ne maradjanak reflektálatlanul. Néhány oldallal fentebb azt ígértem, hogy megpróbálom kissé pontosabban meghatározni, mik is a „közigazgatás-fejlesztés technikai aspektusai, a fejlesztési célok elérésének mikéntjére vonatkozó gyakorlati válaszok”. Elsõsorban tehát olyan, a közigazgatási szervezetek mûködésének egyes területeit, vagy azok totalitását felölelõ (felölelni szándékozó) irányítási-szervezési koncepciókról?, menedzsment technikákról?, gondolati iskolákról? – a hasonjelentésû kifejezéseket még lehetne sorolni – van szó, amelyek arra
3
A „teljesítmény” fogalmát a továbbiakban én is a 3E jelentésével szinonim értelemben használom. A szervezeti teljesítmény terminológiai alapkérdéseivel (hatékonyság, hatásosság, input-output-outcome stb.) kapcsolatban ld. pl. Hajnal (1998) 4
Ennek – az ott alkalmazott megfogalmazás szerint: „a hangsúlynak a szabályokról a célokra való áthelyezését” jelentõ – a fejlõdési folyamatnak a közigazgatás menedzsmentjének kontextusában történõ értelmezése és rövid bemutatása található, többek között, Lane (1993), különösen pp 125 sk. FlynnStrehl (1996), noha csak az utóbbi két évtized és hét nyugat-európai ország vonatkozásában, ugyanezzel „a szabálykövetésrõl a teljesítményre történõ hangsúly-áthelyezõdéssel” jellemzi a közigazgatásfejlesztés folyamatát (pp. 12-13).
6. oldal
vállalkoznak, hogy a megelõzõ bekezdésekben meghatározott értelemben vett közigazgatásfejlesztés céljait megvalósítsák. Azonban az elmélet nem ad választ arra kérdésre, hogy mi is definiálja a szervezési koncepciót/menedzsment technikát stb. általánosságban. Erre itt én sem teszek kísérletet. Úgy vélem azonban, hogy megfelelõ biztonsággal meghúzhatók egy erre vonatkozó szakmai közmegegyezés avagy konvenció hozzávetõleges határai. Noha természetesen az egyoldalúság jogos vádját sohasem lehet teljesen kivédeni, e határok tehát hozzávetõlegesen megrajzolhatók a különbözõ nemzetiségû (amerikai és európai5) és különbözõ diszciplináris hátterû szerzõktõl származó munkák alapján; azaz viszonylag körülhatárolható a koncepcionális elemeknek és gyakorlatoknak az a köre, amely a közigazgatás cél- és eredményesség-orientált fejlesztésének kontextusában relevánsnak tekinthetõ6. A vezetés- és szervezéstudomány (management) általános elmélete számos olyan tudáselemet, rész-elméletet tartalmaz, amelyek nélkülözhetetlenek szinte valamennyi, szervezeti keretek között végzett tevékenység – így a közigazgatási tevekénység – hatékonyságának, eredményességének a biztosításához, ugyanakkor e tanulmányban nem kerülnek említésre. Ilyenek pl. szervezetelméleti alapkérdések és szervezeti modellek vagy a legtöbb funkcionális menedzsment (pl. emberi erõforrás-, pénzügyi-, PR- és beszerzési menedzsment, szervezeti információs rendszerek menedzsmentje, stb.). A vezetés-szervezés ezen kérdéseihez tartozó elméleteket, illetve a belõlük következõ gyakorlatibb technikákat minden olyan esetben kihagytam a tárgyalt technikák körébõl, amikor azok specifikusan az eredmény-orientált közigazgatás-fejlesztés érdekében történõ, önálló alkalmazása nem, vagy csak viszonylag csekély súllyal érhetõ tetten a releváns nemzetközi gyakorlatban és elméletben. Ezt a – teoretikusan némileg önkényes – döntést az a szándék indokolta, hogy a tárgyalt kérdések köre még kezelhetõ keretek között maradjon; hiszen a közigazgatás-specifikus menedzsment amúgy is roppant tág kérdéskörét még az általános menedzsment kérdéskörével is kitágítani sem a lehetõségek, sem pedig szándékok korlátozottsága miatt nem volt kívánatos.
E Bevezetés lezárásaként talán nem hiábavaló még egy megjegyzés a tanulmány kérdésfeltevésének, problémaválasztásának aktualitásáról. A magyar közigazgatás eredményességét, mûködését javítani, korszerûsödését elõmozdítani kívánó elméleti és gyakorlati tevékenységek; a közigazgatás-fejlesztés7 elmúlt néhány évének tapasztalatai, számos egyéb mellett azt mutatják, hogy az amúgy sem túlzott számú fejlesztési elgondolás, projekt kiválasztása, megtervezése és kivitelezése nem egyszer elmaradt az optimálistól; azokat idõnként némi zavar, kapkodás, elméleti és gyakorlati dezorientáltság jellemezte. Noha a közigazgatás (az egyes közigazgatási részterületek, alrendszerek) reformjára az 5
Illetve „nemzetköziségû” – pl. OECD- és EU-keretek között készült jelentések stb.
6
Néhány, az itt használt szakirodalmi forrásoknak e „túlsúlyos” köréhez tartozó, a közigazgatás és közigazgatás-fejlesztés kérdéseivel többé-kevésbé az általánosság igényével foglalkozó referencia pl.: Perry (1989), Starling (1986), Henry (1992), Flynn-Strehl (1996), Lane (1993), Flynn (1990), Holtmann (1997), Vogelgesang-Lübking-Jahn (1997), Shafritz-Hyde (1992) 7
Közigazgatás-fejlesztés alatt itt is, mint eddig és a továbbiakban, valamennyi olyan koncepciót, elméleti és gyakorlati kísérletet, projektet értek, amely a közigazgatás „hagyományos”, szabály- és szabályalkalmazás-orientált mûködési módjának akár a célok, akár az eszközök tekintetében történõ meghaladását tûzi ki célul
7. oldal
elmúlt évtizedekben a világ fejlett térségeiben tett kísérletek sem tekinthetõk „klasszikus sikertörténeteknek” (sõt), mégsem megalapozatlan az az ítélet, hogy az e téren az elmúlt néhány évben elért magyar eredmények sikere, hatása, szakmai fogadtatása és életképessége (fenntarthatósága) a nemzetközi átlag alatt maradt. Amennyiben valóban ez a helyzet, úgy ez a tény számos okkal magyarázható. Az egymás mellett létezõ, együtt ható magyarázó okok: a történelmi, politikai, gazdasági-pénzügyi, társadalmi kontextus sajátosságai, a magyar közigazgatás és közigazgatás-fejlesztés szakmai és tudományos tradíciói, az általános és a konkrét fejlesztési elképzelések alapjául szolgáló szakmai-tudományos erõforrások közül a jelen tanulmány során ez utóbbi problémakör áll megközelítésem fókuszában. A közigazgatás-fejlesztés stratégiai céljainak eléréséhez – melyek közül az itt tárgyalt idõszakban a nemzetközi trendekhez igazodó módon Magyarországon is prioritást kapott a teljesítmény – a magyar közigazgatás fejlesztõinek rendelkezésére álló, és jelen gondolatmenetünk fõ terepét képezõ közigazgatás-fejlesztési és menedzsment filozófiák és „know-how” kérdése nem csekély jelentõségû. Ezek a megközelítések, technikák ugyanis nemcsak az elõbb említett, Magyarország számára mind belsõ („modernizációs”), mind pedig külsõ (az euroatlanti integrációval összefüggõ) okokból létfontosságú stratégiai fejlesztési célokat jelentenek, hanem bizonyos fokig ezektõl függetlenül is fennálló, általánosabb célok elérésének alapvetõ eszközei is.
8. oldal
2. Költségvetési reformok 2.1. A költségvetési tervezés és a költségvetési rendszerek reformjai. A költségvetés hagyományos rendszerében rejlõ problémák
Ahogy a bevezetõben már említettük, a közigazgatás itt klasszikusnak nevezett, alapvetõen a mûködési-eljárási szabályokra, azok minél pontosabb betartására orientált mûködésével szembeni elsõ átfogó gyakorlati kritikák az Egyesült Államokban fogalmazódtak meg. Ezen kritikák fõ terepe kezdetben a bürokratikus szervezetek költségvetése, költségvetési tervezése volt. Mind az egyes szervezetek vezetõi, mind pedig, növekvõ mértékben, a politikai kontrollt gyakorló személyek és testületek úgy érezték, hogy a hagyományos, tételes költségvetés („line-item budgeting”) nem ad a kezükbe elégséges információt ahhoz, hogy az egyre növekvõ közösségi feladatok ellátásának tényleges módját és mértékét kellõképp felmérjék és az erõforrásoknak a politikai és szervezeti célokhoz történõ hozzárendelése kérdésében megalapozottan dönthessenek. Ezen valójában nincsen is túl sok csodálkoznivaló; amíg ugyanis a közigazgatás szervezetei viszonylag egyszerûbb, kevésbé szerteágazó és volumenükben is jóval csekélyebb feladatokat láttak el, addig a tételes költségvetés által tartalmazott – alapvetõen az utólagos számon kérhetõség és ellenõrizhetõség célját szem elõtt tartó – információk elégségesek lehettek a szervezet tevékenységének legalábbis közelítõleg pontos megítéléséhez. Így pl. egy helyi rendõrkapitányság esetében, amelyik meghatározott munkamódszereket („technológiát”) alkalmazva 10%-kal megnövelte a személyi kiadásait, nagyjából meg lehetett ítélni, hogy az ilyen módon belépõ X fõ járõr, Y fõ detektív és Z fõ adminisztratív személyzet milyen mértékû teljesítménynövekedést eredményez, azaz mennyivel járul hozzá az adott szervezet mûködésével kapcsolatos társadalmi célok eléréséhez. Amint azonban az állam szerepvállalása mind szélességében (terjedelmében), mind pedig mélységében (komplexitásában) gyorsan növekedni kezdett – ebben a folyamatban az egyik fordulópont az Egyesült Államokban a két világháború közötti idõszakra tehetõ –, a tételes költségvetés által tartalmazott adatok mind kevésbé informálták a felsõbb szintû vezetést az adott szervezet/szervezeti egység tényleges mûködésérõl és teljesítményérõl. Maradva a rendõrség példájánál: tegyük fel, hogy az egyszerû közrendvédelmi feladatok olyanokkal bõvülnek, mint pl. bûnmegelõzés, titkos eszközök alkalmazása, különbözõ hatósági igazgatási feladatok, bûnmegelõzés és a közvélemény informatív és nevelõ célú tájékoztatása (PR); továbbá az egyes feladatok, célok teljesítéséhez többféle „technológia”, alternatíva is rendelkezésre áll, amelyeknek különbözõ költség- és eredmény-kihatásai vannak. Ebben az esetben az elõbbi 10%-os adat már igencsak keveset árul el arról, hogy mi is fog akkor valójában történni a szervezet teljesítményével, mennyivel „több” és „más” közbiztonságot kap ezért cserében a közösség. Az, hogy a klasszikus bürokratikus mûködéssel szembeni elsõ gyakorlati kritikák éppen a költségvetés, a költségvetési tervezés területén fogalmazódtak meg, érthetõ, ha arra gondolunk, hogy valamely közigazgatási szervezet költségvetése végsõ soron az adott szervezet céljaival, tevékenységével kapcsolatos állami (társadalmi) értékítéletet, az azoknak
9. oldal
tulajdonított fontosságot fordítja le a gyakorlat nyelvére, mégpedig azáltal, hogy e célokhoz – nagyszámú, egyéb, egymással versengõ cél ellenében – erõforrásokat (pénzt) rendel hozzá. Vagyis a költségvetés készítésének folyamata nem más, mint az alternatív közösségi célok közötti mérlegelések és választások egymásutánja, a releváns politikai döntéshozó szint (központi, területi vagy helyi kormányzat) szándékainak, különféle területekkel kapcsolatos politikáinak a manifesztálódása. A következõ pontokban a három legismertebb, „alternatív” költségvetési rendszert mutatjuk be. Elöljáróban fontos azonban megjegyezni, hogy a bemutatott modellek „ideáltípusokat” képviselnek. A gyakorlatban igen sok – adott esetben másmilyen elnevezés alatt futó – átmenet, hibrid megoldás alakult ki.
2.2.
A teljesítmény-költségvetés (Performance budgeting)
A hagyományos – a költségvetés objektumai (pl. mûködési kiadások, ezen belül fogyóeszközök, ezen belül 1., 2., n. típusú fogyóeszközök stb.) szerinti csoportosításon alapuló – költségvetéssel szembeni gyakorlati kritika fõ alapja kezdetben – s nagyrészt a továbbiakban is – az volt, hogy az általa szolgáltatott információk ugyan jól szolgálják a vezetés (menedzsment) és (amennyiben ez jelen van) a politikai szint klasszikus ellenõrzési célú tevékenységeit, azonban elégtelenek akár az operatív, akár a stratégiai vezetési funkciók információs szükségletének kielégítéséhez. Az operatív vezetés által támasztatott közvetlenebb igények fõ forrása az volt, hogy komplex szervezetek fölötti, megfelelõ szintû kontrollhoz az utólagos, jogi-számviteli irányultságú költségvetési ellenõrzéseken túl elengedhetetlennek érezték a szervezet tényleges teljesítményére, az erõforrások felhasználásának hatékonyságára irányuló információkat, ellenõrzést és számonkérést. A teljesítmény-költségvetés (ritkán, egyes szakirodalmi helyeken, program-költségvetésnek – program budgeting – is nevezik) fõbb sajátosságai az alábbiakban foglalhatók össze: •
a szervezet alap-, illetve, lehetõleg minél szélesebb körben, kiegészítõ tevékenységeinek jól definiált és valamilyen módon fizikai dimenzióban is mérhetõ „termékekre” (outputokra, tevékenységcsoportokra) történõ felbontása;
•
az egyes termékek vonatkozásában részletes munkaterhelés- és output-információk elõállítása és használata;
•
az egyes outputfajták „egységköltségének” meghatározása (az adott tevékenység folytatása érdekében felmerült összes közvetlen és közvetett költségének és az adott termék elõállított mennyiségének hányadosa);
•
a megfelelõ költséginformációk – melyek mind tartalmukban, mind részletezettségükben erõsen eltérnek a hagyományos költségvetési rendszerbõl elõállítható információktól – elõállítása érdekében a tevékenység- és folyamatelemzés, a teljesítménymérés és a különbözõ költségszámítási és közvetettköltség-felosztási eljárások széles körû alkalmazása8.
8
Ld. többek között Hahn Cope (1990) pp.277-289 és Congressional Budget Office (1993)
10. oldal
A teljesítmény-költségvetés – mind kezdeti, az 1940-es évek elejétõl fokozatosan kiteljesedõ és az évtized fordulójától az USA szövetségi kormányában általánossá váló formájában – nem a hagyományos költségvetési rendszer tagadásaként, alternatívájaként, hanem kiegészítéseként jelent meg. Legegyszerûbb formájában úgy nézett ki, hogy a hagyományos költségvetési táblázatot még egy dimenzióban: az egyes tevékenységek, termékek szerint megbontották, majd összesítették. A teljesítmény-költségvetés használata lehetõvé tette az egyes kormányzati tevékenységfajták esetében az operatív, mûködési hatékonyság szempontjának erõteljesebb érvényesítését, különösképpen azon tevékenységfajták, illetve szervezetek esetében, ahol a tevékenységek, outputok mérhetõsége nem ütközött túlságosan nagy akadályokba. Így pl. különösképpen az önkormányzatok, az infrastrukturális és technikai-anyagi szolgáltatásokat nyújtó szervezetek esetében ítélték használatát eredményesnek. A teljesítmény-költségvetéssel kapcsolatban kritikaként fogalmazódott azonban meg, hogy – többek között – használatának lehetõsége korlátozott azokon a területeken, ahol az egyes tevékenységek közvetlen outputjainak mérése nem lehetséges, illetve kevéssé releváns információt szolgáltat. Különösen ez utóbbi szempont jelentett komoly problémát; számos esetben ugyanis az operatív (mûködési) hatékonyság csak nagyon közvetve, vagy sehogyan sem kapcsolódik a szervezet tevékenységének végsõ, külsõ sikerességéhez, hatásosságához (a tevékenységek outcome-jaihoz). Lehetséges például, hogy egy átképzési program igen magas operatív hatékonysággal mûködik, és, mondjuk, igen alacsony költséggel kiválóan képzett esztergályosok tömegét bocsátja a gazdaság rendelkezésére, miközben az átképzett munkaerõ nem talál a munkapiacon munkát, mert az esztergályosok iránt hosszú távon is minimális kereslet mutatkozik. Miközben tehát az operatív hatékonyság és a teljesítmény-szempontú ellenõrzés területén több pozitívum is származott a teljesítmény-költségvetés rendszerébõl, addig a közigazgatási tevékenységek külsõ hatásainak, a stratégiai célelérésnek, a stratégiai célok eléréséhez vezetõ alternatív megoldások közötti mérlegelésnek, a társadalmi szempontból vett hatásosságnak a szempontjai nem tudtak megfelelõ mértékben érvényesülni. E kritikák vezettek el az Egyesült Államokban a költségvetési rendszer következõ, nagy reformkísérletéhez: a programköltségvetéshez.
11. oldal
2.3.
A programköltségvetés (PPBS)
A szövetségi szinten az ötvenes évek közepétõl „leszálló ágba” kerülõ teljesítményköltségvetési rendszert a hatvanas évek elejétõl (a PPBS-nek az USA Védelmi Minisztériumában történõ bevezetésétõl), majd, gyorsuló ütemben, az évtized második felétõl (a PPBS-nek valamennyi szövetségi szintû kormányszervnél történõ bevezetésétõl) váltotta fel a programköltségvetés legismertebb, legnagyobb karriert befutott változata, a Tervezési, Programozási és Költségvetési Rendszer (PPBS: Planning, Programming and Budgeting System). Noha a hatvanas-hetvenes évek fordulójától több országban (pl. Kanada, Németország) születtek javaslatok, történtek kísérletek a programköltségvetésnek a központi közigazgatásban történõ bevezetésével kapcsolatban, hasznosítható eredményei és a leszûrhetõ tapasztalatok miatt a PPBS-nek az Egyesül Államokban létrehozott és bevezetett variánsát vettem alapul. Anélkül, hogy kísérletet tennék a PPBS lényegének részletes bemutatására, a következõ pontok érdemelnek figyelmet9: •
A kormányzati (közigazgatási) tevékenységek funkcionális alapú10, a szervezeti-jogi kereteken általában átívelõ, azokat keresztbemetszõ meghatározása és csoportosítása. Ezek az ún. programok, amelyeket tehát nem szervezeti vagy jogi helyük, hovatartozásuk, hanem tágabban értelmezett, külsõ, végsõ soron társadalmi funkciójuk definiál. Így pl. a különbözõ, az állampolgárok egyes csoportjai társadalmilag minimálisan elégséges fogyasztási szintjének biztosítását megcélzó tevékenységek nem a szervezeti hierarchia szerinti hovatartozásuk, vagy valamilyen absztrakt kategória – pl. természetbeni és pénzbeli támogatások – szerint különválasztva, hanem mint a „minimálisan elégséges fogyasztási szint biztosítása” program alprogramjai szerepelnének.
•
A PPBS eredményesség-orientációjának megfelelõen az egyes programok vonatkozásában különös hangsúlyt kap (a) a célok pontos és operacionális (mérhetõ) meghatározása; (b) a legtöbb állami-közigazgatási funkcióra jellemzõ, magas fokú komplexitásnak és hosszú idõtávnak megfelelõen az egyéves tervezési ciklusról a tipikusan többéves tervezési és költségvetési ciklusokra történõ áttérés.
•
A stratégiai tervezési funkció, ezen belül különösen a program-alternatívák kidolgozása és összevetése elõtérbe kerül.
•
A stratégiai alternatívák kidolgozásához és összevetéséhez elengedhetetlenül szükséges, az adott idõszakban a legkorszerûbbnek számító tudományos eredmények széles körû alkalmazása (jövõkutatás, rendszerelemzés-kiberbetika, operációkutatás, költség-haszon elemzés, egyéb analitikus és kvantitatív technikák).
•
A költségvetési tervezés hagyományos, „alulról felfelé” irányuló folyamatának (amikor tehát a költségvetési tervezési folyamat fõ inputja az alsóbb szintû szervezeti egységek
9
A PPBS részletesebb bemutatása található meg pl. Iwaskow (1987) és – hogy egy „egykorú” mûvet is említsek – Hinrichs-Taylor (1969) 10
A „funkció” itt a tágabb, általánosabb értelemben, nem a hagyományos szervezeten belüli funkciók értelmében értendõ
12. oldal
„igényei” voltak) megfordítása: a „felülrõl lefelé” célmeghatározó szerepét hangsúlyozó tervezési folyamat.
történõ,
a
csúcsvezetés
A programköltségvetés – nevével ellentétben – nem pusztán egy költségvetési technika. A specifikus PPBS költségvetési formátumon kívül magába integrálja a stratégiai tervezés és elemzés funkcióit is; sõt, részben tekinthetõ akár egyfajta menedzsment filozófiának és technikának is. A programokban való gondolkodás azonban jóval többet is jelentett, mint a költségvetési és tervezési folyamat átstrukturálását és néhány új megközelítés, technika alkalmazását. A PPBS a lendületesen növekvõ szövetségi költségvetés és az ennek megfelelõen ambiciózus és átfogó társadalompolitikai szándékok és célok jellemezte idõszakban valójában a (szubsztantív) racionalitás uralmának a közpolitikák széles területeire irányuló, alig korlátozott kiterjesztését kísérelte meg. A késõbbiekben azonban a PPBS mögött álló filozófia e nagy erõssége vált az egyik fõ támadási felületté. A közigazgatási mûködés és a racionalitás bizonyos alapkritériumai közötti konfliktusra kissé bõvebben az utolsó fejezetben térek vissza. Itt elõzetesen és pusztán utalásszerûen említem meg azokat a leglényegesebb nehézségeket, illetve negatívumokat, amelyek a PPBS alkalmazásával kapcsolatban általában, illetve speciálisan mint a USA szövetségi kormányzata pénzügyi tervezésének és menedzsmentjének standard eszközével kapcsolatban felmerültek: •
A tervezési folyamat és ezzel az erõforrás-allokációs mechanizmus nagymértékû centralizációja (ez a stratégiai vezetési központ szerepe erõsítésének másik oldala) és a szervezeti hierarchiák alsóbb szintjeinek – elsõsorban a középvezetõknek – ezzel kapcsolatos ellenállása;
•
A rendszer az egész kormányzatra kiterjedõ és folyamatos, rutinszerû mûködtetésének hatalmas erõforrásigénye mind az adminisztratív, mind pedig a szakértõi erõforrások vonatkozásában.
Természetesen a programköltségvetés karrierje nem ért véget a PPBS használatának az Egyesült Államok szövetségi kormányzati szervezeteiben történõ 1971-es megszüntetésével. Az USA-ban az önkormányzatok, szövetségi állami kormányzatok és kormányzati szervezetek, hosszú távú, de egyszeri projektek11 esetében ingadozó mértékben, de gyakorlatilag a mai napig is számottevõen széles körben alkalmazott, illetve érezteti hatását. Európában is számos országban történtek kísérletek a programköltségvetés bevezetésére. Csak hogy két, igen különbözõ területrõl származó példát említsünk: az NSZK szövetségi kormányzata által felállított, a kormányzat és a közigazgatás reformjának kérdéseivel foglalkozó szakértõi-tanácsadó csoport (Projektgruppe Regieruns- und Verwaltungsreform) már 1968-ban javasolta a szövetségi kormányzat a szervezeti reszortokon átívelõ pénzügyi- költségvetési és tervezési funkcióinak kialakítását12. Az elmúlt évtizedekben Magyarországon is lehetett találkozni a
11
Egy ilyen projekt – egy több szövetségi államra kiterjedõ, többször tízmilliárd dolláros és két évtizedes idõtávú, a PPBS-re alapozott regionális fejlesztési program (az Appalache-hegység stagnáló nehéziparral, magas munkanélküliséggel, tartós strukturális gondokkal terhelt vidékérõl van szó) – igen alapos, esettanulmány-szintû ismertetése olvasható Hinrichs-Taylor (1968)-ban 12
Gabriel-Holtman (1997)
13. oldal
programköltségvetés elveinek alkalmazási kísérleteivel egyes önkormányzatok (pl. a szolnoki önkormányzat), költségvetési intézmények költségvetési reformjai során.
2.4.
A nullabázisú költségvetés (ZBB)13
A nullabázisú költségvetés – melynek kidolgozására és elsõ alkalmazására a Texas Instruments nagyvállalatnál került sor – Jimmy Carter elnöksége alatt vált a közösségi szektorban használt legismertebb, nem-hagyományos költségvetési technikák egyikévé. Az USA szövetési kormányzatában történõ alkalmazása – a PBBS-hez hasonló módon – azonban pusztán egy elnöki periódusra korlátozódott, azonban az egyéb kormányzati szinteken, valamint a nonprofit- és for-profit szféra költségvetési rendszereiben hatása hosszú távon is érzékelhetõ maradt. A ZBB mind a magán-, mind pedig a közszektorban elsõsorban mint az operatív hatékonyság növelésének és az költségvetési megszorítások menedzsmentjének eszköze (volt) használatos. A nullabázisú költségvetési tervezés, amely a nevét onnan kapta, hogy valamennyi tevékenységet, illetve a tevékenységekre történõ valamennyi ráfordítást teljes egészében, a „nullától” – tehát nem csak a bázisidõszakhoz képest – meg kell indokolni – folyamatának legfontosabb sarokpontjai az alábbiakban foglalhatók össze: •
Az adott szervezet, illetve az egyes szervezeti egységek tevékenységét részletes, de még önmagukban értelmes egységekre kell bontani; ezek az ún. döntési egységek. A döntési egységek fogalma, a hangsúlybeli és tartalmi különbözõségek fenntartásával, sok rokon vonást mutat a teljesítmény-költségvetés „tevékenység”, illetve „termék”, illetve a PPBS „program” fogalmával. Itt csak a legfontosabb közös vonást emelnénk ki; mégpedig azt, hogy azok valamiképpen mint a szervezet önmagukban is értelmezhetõ és értékelhetõ, döntési kategóriaként releváns tevékenységei határozódnak meg. Ilyen döntési egység lehet pl. egy önkormányzat esetében a közterület-felügyelet, azon belül a parkolási rendnek, a piacok, valamint az egyéb közterületek rendjének a felügyelete; egy fogyasztóvédelmi felügyelõség esetében a laboratórium és a különbözõ típusú ügyekkel foglalkozó szervezeti egységek.
•
A következõ lépés – amely az adott szervezeti szint vonalbeli vezetõjének feladata – az elõzõekben meghatározott, konkrét outputokkal leírható szervezeti tevékenységek vizsgálata és elemzése a mûködési hatékonyság szempontjából. Az tehát itt a kérdés, hogy az egyes döntési egységek céljait el lehet-e érni, az általuk elõállított outputokat elõ lehet-e állítani valamilyen, a jelenleginél hatékonyabb módszerrel. Ennek a kérdésnek a vizsgálata – az adott döntési egység fontosságától, a rendelkezésre álló tudásbeli és anyagi erõforrásoktól függõen – történhet különbözõ, többé vagy kevésbé kifinomult, kvantitatív elemzési technikával, vagy akár intuitív vezetõi elemzés és döntés útján is.
13
A nullabázisú költségvetéssel mind módszerrel, annak bemutatásával általában foglalkozó szakirodalom viszonylag gyér; gyakoribbak az értékelõ, illetve az esettanulmány jellegû munkák. Magáról a technikáról ld. annak „alapító atyjától”: Peter A. Phyrrtõl – pl. Phyrr (1973), Phyrr (1987), ill. Hahn Cope (1989)
14. oldal
•
Ezután – még mindig az illetékes, tipikusan vonalbeli vezetõ feladatként – meg kell határozni az egyes döntési egységek vonatkozásában az ún. döntési csomagok (decision package) tartalmát. Ez voltaképp annak meghatározását jelenti, hogy az adott döntési egység – és ezen keresztül a teljes szervezet – outputjaira milyen hatást gyakorolna az, ha annak következõ évi teljes költségvetését különbözõ, elõre meghatározott nagyságú értékeken állapítanák meg. Így pl. meg kell határozni az adott döntési egységtõl (tevékenységtõl) várható teljesítés nagyságát abban az esetben, ha annak költségvetését az elõzõ évi költségvetés 80, 100, illetve 120%-ában állapítanák meg (az ortodoxabb eljárásban a tevékenység teljes eliminációja – a 0%-os alternatíva – is a vizsgált esetek között van – innen a nulla bázis mint elnevezés). A különbözõ költségvetési szinteknek a várható teljesítményre gyakorolt hatását minél inkább számszerûsített és részletes, vagy ahol ez nem lehetséges, leíró jelleggel szükséges megadni.
•
Az egyes döntési csomagokból ilyen módon kialakult döntési egységeket (decision units) a szervezet valamennyi felsõbb szintjén prioritási sorrendbe rendezik, egészen a legfelsõbb vezetési szintig bezárólag. A fontossági sorrend alapja az adott döntési egység által elõállított „termékek”, az általuk kiváltott hatás hozzájárulása az adott szervezet céljaihoz.
•
Ezen túlmenõen – és ez voltaképpen a rendszer egyik legfõbb eredménye – minden egyes költségvetési szinthez meghatározható a hozzá tartozó szervezeti teljesítmény, mégpedig rendkívül nagy, az egyes döntési egységek tevékenységeiig és outputjaiig lehatoló – részletességgel. Azaz részletesen meg lehet határozni, hogy a szervezet a legfontosabb feladatait milyen mértékben teljesíti akkor, ha a felhasznált erõforrások értéke X Ft, vagy 2X, vagy 0,7*X stb.
A ZBB-re, csakúgy, mint a másik két, eddig tárgyalt költségvetési technikára igaz az, hogy nem jelent teljes szakítást, szembefordulást a hagyományos költségvetési formátummal: Nem kíván annak – elsõsorban az kiadások utólagos kontrollja területén megnyilvánuló – elõnyeirõl lemondani, pusztán a hátrányait, hiányosságait csökkenteni. Amint korábban már utaltam rá, a ZBB használata az USA szövetségi kormányzatában a Reagan-éra kezdetével megszûnt, noha a vele kapcsolatban szerzett tapasztalatok, legalábbis sokak szerint, pozitívak voltak14. A rendszerrel szemben megfogalmazott kritikák két részre oszthatók. Az elsõ csoportba azok tartoznak, amelyek, általában a formális technikáknak és az átfogó, technokratikus racionalitásnak az állami-közigazgatási mûködésbe és döntési folyamatokba történõ, nagyobb mértékû integrálását megcélzó reformoknak a közigazgatási mûködés alapvetõen politikai természetû közegében tapasztalható mûködésképtelenségével, a velük szemben megnyilvánuló ellenállással kapcsolatosak. Ezekre a kritikákra az utolsó fejezetben részletesebben is kitérünk. A kritikák másik csoportja gyakorlatibb és közvetlenebbül irányul a ZBB konkrét mûködési módjára. E kritikák elsõsorban a rendszer mûködésével kapcsolatos, jelentõs adminisztratív terheket és papírmunkát, illetve általában a nulla bázisú költségvetés elkészítésének túlzott idõ- és erõforrás-igényét hangsúlyozzák.
14
Schick-Hatry (1982)
15. oldal
3. A teljesítmény-szempont a közigazgatásban: a hatvanas-hetvenes évek
Az ebben a fejezetben áttekintett négy területet – azon túl, hogy, a címnek megfelelõen, mindegyik a hatvanas-hetvenes években kristályosodott ki mint gyakorlati eszköz – a következõk kötik össze: •
mind a célkitûzések, mind pedig az eszközök oldaláról nézve meglehetõsen általános, átfogó technikákról van szó;
•
mindegyik elsõdlegesen a közszektorban és a közszektor számára került kifejlesztésre (ezt azért is fontos hangsúlyozni, mert idõnként hajlamot lehet tapasztalni azoknak mint „afféle piaci/menedzsment” technikát megcímkézni);
•
végül a harmadik érintkezési pont e technikák között az, hogy mindegyik esetében sor került a „nagybani”, éles alkalmazásra, így elég nagy mennyiségben állnak rendelkezésre gyakorlati tapasztalatok.
3.1.
Rendszerelemzés
Az, hogy a politikai vagy akár az egyes közigazgatási intézmények élén álló döntéshozók legfontosabb, az általuk irányított közigazgatási szektor vagy szervezet tevékenységének alapvetõ irányaival és céljaival kapcsolatos döntéseik során átfogó, távlati célokból induljanak ki; hogy a rendelkezésre álló alternatívák körét minél jobban kiszélesítve és azokat szisztematikusan végiggondolva és mérlegelve, az adott céloknak és a rendelkezésre álló eszközöknek, illetve az elõttük álló célrendszer egyéb elemeinek, azok fontosságának figyelembevételével az optimálist leginkább megközelítõ döntést igyekezzenek meghozni; hogy e döntés megvalósításáról, a kitûzött célok tényleges elérésrõl a késõbbiekben igyekezzenek minél jobban meggyõzõdni – összefoglalva: az, hogy a racionális döntés alapvetõ normatív kritériumai érvényesüljenek a közigazgatás mûködésében – önmagában a legkevésbé sem tekinthetõ forradalmi gondolatnak. E gondolatnak a közszektor tevékenységei körében történõ következetes megvalósítása azonban a legkevésbé sem bizonyult triviálisnak. Sõt, ennek lehetséges volta is komoly viták tárgyát képezi. A PPBS kapcsán láttuk, hogy ennek a fajta racionalitásnak az egyik elsõ megvalósítási kísérlete – elsõdlegesen költségvetési-pénzügyi dimenzióban –a PPBS volt. A közszektor tevékenységeinek megtervezése, kidolgozása, a várható következmények feltárása területén elsõ átfogó, ebben az értelemben racionális technika a rendszerelemzés volt. Az USA szövetségi kormányzatának nem-katonai berkeiben az 1960-as évek elejétõl elterjedõ, kezdetben, több más egyéb mellett, „rendszerelemzésnek” (systems analysis) vagy „rendszer-megközelítésnek” (systems approach) nevezett technika – bár helyesebb lenne inkább különbözõ technikák halmazáról beszélni – újdonsága talán nem is annyira annak tartalmi vonatkozásaiban rejlik. A rendszerelemzés, amelyet elöljáróban, Black (1968)
16. oldal
nyomán úgy határozhatnánk meg, mint egy nagyméretû és komplex elemekbõl, tevékenységekbõl álló rendszerek15 megszervezésére és megvalósítására irányuló technikát16, a hidegháború idõszakában a legtöbb tudományos eredményhez hasonló módon a védelmi szektorban került kifejlesztésre a második világháborút követõ idõszakban. Az ötvenes évektõl kezdõdõen a nagyméretû, komplex, jellemzõen stratégiai fegyverrendszerek fejlesztése során a katonai tervezõknek és elemzõknek szembesülniük kellett azzal a problémával, hogy a hagyományosabb tervezési- és (projekt-) menedzsment technikák már nem képesek megoldani a tervezés, fejlesztés, megvalósítás és üzemeltetés gyakran sokéves periódusokat átívelõ, rendkívül komplex és nagyméretû feladatait. A tervezési- és menedzsment feladat komplexitását különösen az a körülmény növelte meg, hogy egy fejlesztési projekt sikerének biztosítása megkívánta az önmagukban is rendkívül összetett technikai-mûszaki aspektusokon kívül a tágabban értelmezett politikai, gazdasági és társadalmi hatások igencsak széles körének a figyelembevételét is a fejlesztés, a megvalósítás és a mûködtetés folyamatában egyaránt. A rendszer-közelítés akkor vált a közigazgatás-fejlesztés eszközévé, amikor azt, a katonai területeken történõ alkalmazás sikerein felbuzdulva, a kormányzás egyéb, széles területein is elkezdték alkalmazni. Az 1960-as évek közepére ennek a folyamatnak már nem csak a „kínálati”, azaz a tudományos-szakértõi háttér rendelkezésre állásával kapcsolatos, hanem a „keresleti” oldalon is adva voltak a feltételei, amennyiben a Kennedy- és a Johnsonkormányzat ambiciózus jóléti programjai méreteikben és összetettségükben kezdték megközelíteni a nagy védelmi programokat. A rendszer-közelítést gyakran használták a PPBS keretei között az egyes programok, alprogramok stb. hatásainak és hatékonyságának becslésére is. A rendszerelméleti közelítésû kormányzati tervezés és menedzsment tartalmi vonatkozásaira a késõbbi fejezetpontokban, leghangsúlyosabban a közpolitika-elemzéssel foglalkozó részben térek ki, tekintettel arra, hogy a legfontosabb tartalmi-technikai elemek – adott esetben más elnevezéssel, eltérõ koncepcionális keretek között, kiegészítve vagy módosítva – a késõbb tárgyalásra kerülõ technikákban továbbéltek. E helyütt pusztán annyit bocsátanék elõre, hogy a módszerek és a tudományos eszközök oldaláról nézve a rendszerelemzés a különbözõ, korábban gyakran nem vagy csak alig érintkezõ tudományterületek eredményeinek együttes felhasználásán alapul. Így pl.: •
a kibernetika,
•
a különbözõ, formalizált matematikai és statisztikai modellek és technikák (lineáris és dinamikus programozás, különbözõ statisztikai elemzési-becslési eljárások;
•
különbözõ közgazdaságtani alkalmazások (pl. költség-haszon elemzés),
•
mûszaki-technikai elemzések és vizsgálatok;
•
modellezési technikák (sztochasztikus és szimulációs modellek, „játszmamodellezés”/gaming models – amikor „valódi” embereket használnak a folyamatok egyes elemeinek reprezentálására; ilyen pl. a katonai törzsvezetési gyakorlat);
15
A „rendszert” – pl. Fitzgerald-Fitzgerald (1987) nyomán – úgy határozhatjuk meg, mint „összefüggõ és együttmûködõ komponenesek olyan halmaz[át], amely valamilyen, elõre meghatározott cél elérése érdekében mûködik”. 16
Black (1968) p. 8
17. oldal
•
egyéb, kevésbé strukturált modellezési technikák (pl. az ún. forgatókönyv-írás, brainstorming-technikák) stb.
Ezeken kívül még számos „önálló”, rendszerelemzés-specifikus elem kidolgozására és alkalmazására is sor került17. Az 1960-as évek végétõl, a hetvenes évek legelejétõl kezdve azonban a formális-racionális elemekbõl építkezõ kormányzati tervezõ-, elemzõ- és menedzsment technikákkal kapcsolatos, általános „kiábrándulási” folyamat részeként – amelybe a PPBS általános alkalmazásával kapcsolatos, részben kedvezõtlennek ítélt tapasztalatok is beleilleszkedtek – a rendszerelemzéssel kapcsolatban is megfogalmazódtak az elõzõ alfejezet végén már megpendített kritikák. Ezek – emlékeztetõül – fõként a politikai irányítás és kontroll szerepének és lehetõségeinek beszûkülésére, a politikai és az adminisztratív megvalósíthatóság szempontjainak nem kellõ figyelembevételére, valamint a nehezen vagy egyáltalán nem számszerûsíthetõ szempontok és változók figyelmen kívül hagyásával kapcsolatos problémákra hívták fel a figyelmet.
3.2.
Tervezés
Azok az elméletek, eljárások és tevékenységek, amelyeket összefoglalóan mint tervezést jelöltem meg, hasonlóan az ebben a fejezetben áttekintett többi technikához, igen különbözõ, tág területeket ölelnek fel18. Történetileg azonban a tervezés kezdetben (e kezdetet, ha csak nem akarjuk azt az ókori görögökig visszavezetni, célszerû a XIX század utolsó negyedére és a XX század elejére tenni) specifikusan várostervezést; az épített környezetnek a termelés és az újratermelés feltételeit javító, az égetõ túlnépesedési, közegészségügyi, esztétikai stb. problémákra írt adó szabályozását és tudatos fejlesztését jelentette. Az ezt követõ évtizedekben – egészen a második világháború utáni idõszakig – a tervezés fókuszpontja, tulajdonképpeni tárgya továbbra is a város maradt, miközben olyan területeken is jelentõssé vált alkalmazása, mint a szállítás, a közlekedés stb. Az ötvenes, de különösen a hatvanas évektõl azonban, párhuzamosan és részben összefonódva a rendszerelemzéssel foglalkozó alfejezetben leírt folyamattal, alkalmazása gyors ütemben terjedt ki a társadalmi élet tágabb területeire. Ennek eredményeképp terjedt 17
A rendszerelemzés módszerbeli összetevõivel kapcsolatban a már hivatkozott Black (1968) és Fitzgerald-Fitzgerald (1987)-en kívül ld. még Quade (1989)-et is. A rendszerelemzés „újabb kori” alkalmazásának lehetõségeirõl, technikáról, konkrét alkalmazásairól igen részletes áttekintést ad magyar nyelven Quade-Meiser (1986a) és Quade-Meiser (1986b), illetve Quade-Meiser (1996). A rendszerkutatások témájában egyébként a hatvanas évek második felétõl számos magyar nyelvû, illetve magyar szerzõtõl származó munka is született. Az alkalmazások azonban ismereteim szerint jellemzõen nem a kormányzati munkára, a közigazgatásra irányultak 18
Hûen a Bevezetõben leírtakhoz, e fejezetpontban a tervezésnek a kapitalista (piac-orientált) társadalmiakra jellemzõ formáival foglalkozom. Az szocialista országokban kidolgozott vagy alkalmazott, átfogó népgazdasági tervezés tehát nem képezi a vizsgálat tárgyát
18. oldal
ki a tervezés olyan területekre is, mint a képzés, az egészségügy, a munkaerõ-gazdálkodás, a szélesebb értelemben vett humán infrastruktúra, az energiagazdálkodás, a regionális és a környezetvédelmi politika, stb. Az így létrejövõ, komplex és gyakran igencsak amorf társadalmi problémák átfogó és racionális elemzését és megoldását maga elé célul kitûzõ – a jelenlegi szempontunkból a fõ figyelmet érdemlõ – tervezés már módszerbeli, technikai szempontból is jóval több hasonlóságot mutat a rendszerközelítéssel, mint az eredeti (város)tervezéssel (urban planning, city planning). Az erre – az irodalomban „átfogó-racionális modell(ezés)”-nek nevezett – megközelítésre adott meghatározások is nagymértékben hasonlítanak a rendszerelemzésre adott definíciókhoz; így pl. a Faludi (1973) által adott definíció: „A tervezés a tudományos megközelítés – habár durva – alkalmazása a közpolitika-alkotás folyamatában”19, mint azt a szerzõ is megjegyzi, azonos a rendszerelemzésre, illetve az operációkutatásra (annak a közpolitika területén való alkalmazására) más szerzõk által adott, korábbi definíciókkal. A – „racionális-átfogó modell” értelmében vett – tervezés az utóbbi két-három évtizedben számos új problémával kellett, hogy szembenézzen. Ezek egy része megegyezik a rendszerelemzéssel kapcsolatban már az elõzõ alfejezet utolsó bekezdéseiben megfogalmazott, az intézményi és politikai környezet szempontjainak nem kellõ figyelembevételével, illetve az annak való kiszolgáltatottsággal kapcsolatos problémákkal, valamint a „tradicionális” tervezésnek tulajdonított olyan vonásokkal, mint a túlságosan statikus szemlélet, az aktív befolyásolás helyett az elõrejelzésre fektetett túlzott hangsúly. Az ún. stratégiai tervezésnek a piaci szektor vállalataitól átvett és a közszektorban a nyolcvanas évek elejétõl-közepétõl – az Új Közmenedzsment mozgalmának részeként – egyre nagyobb hangsúllyal megjelenõ változatai vallott céljaik szerint a „hagyományos” tervezésnek éppen ezeken a gyengeségein kívántak segíteni. A stratégiai tervezés közszektorbeli alkalmazásáról az Új Közmenedzsmenttel foglalkozó fejezetben ejtek majd szót. A tervezés elméletével és gyakorlatával kapcsolatos kritikák fõ irányai és kidolgozottsága tükrözik a tudományterület viszonylag hosszabb múltra visszatekintõ fejlõdését (figyelemreméltó körülmény, hogy pl. az Egyesült Államokban a tervezés már a közvetlenül a második világháborút követõ években „hivatalos”, akadémiai tudománnyá vált). Ezek a kritikák elsõsorban a tervezés gyakorlatában megnyilvánuló szakértelem, instrumentális racionalitás és tudományosság társadalmi-politikai neutralitásának (az üzleti elitek, általában a tõke, illetve – az Egyesült Államokban – a protestáns középosztály érdekei irányába történõ hangsúlyeltolódásra rámutató) megkérdõjelezését, illetve – a posztmodernizmus platformjáról – a tervezés modernista illúziójának címzett bírálatokat jelentettek20. Ezek a kritikák, noha nagyjában-egészében a jelen fejezetben tárgyalt racionális technikák mindegyikével kapcsolatban igen jól megállnák a helyüket, leginkább csak a tervezés elméletével és gyakorlatával kapcsolatban fogalmazódtak meg.
19
Faludi (1973) p.1
20
Beauregard (1989), Fainstein (1997), Klosterman (1997)
19. oldal
3.3.
Közpolitika-elemzés
A PPBS és a rendszerelemzés különbözõ, döntõen szövetségi, kisebb részben alacsonyabb szintû kormányzati alkalmazásaival kapcsolatos tapasztalatok alapján, a „totális racionalitás” kormányzati munkába történõ bevezetésének kísérletével – a kísérlet kudarcával – kapcsolatos tanulságok levonása után a 70-es évek elejétõl mind tartalmi szempontból, mind pedig hangsúlyait tekintve lényeges váltás kezdõdött az Egyesült Államok közigazgatásának, szélesen értelmezett „közpolitika-menedzsmentjének” továbbfejlesztése terén. A közpolitika-elemzésnek nevezett új közelítés a rendszerelemzés sok fontos tartalmi elemének továbbvitele mellett lényeges pontokon szakítást jelentett a korábbi gyakorlattal. Legfontosabb vonásait az alábbiakban lehetne összefoglalni. A „systems”-örökség legerõsebben továbbélõ és talán a legfontosabb elemeként a tényleges és a tervezett kormányzati tevékenységek szisztematikus, széles szaktudományos megalapozottságú, a lehetõ legnagyobb mértékben objektív és kvantitatív, ex ante (a döntést megelõzõ) hatáselemzése és utólagos értékelése, az egyes alternatívák kidolgozása összevetése mint legfontosabb célkitûzés nevezhetõ meg. A leglényegesebb új vonás egyrészt maga az elemzõ munka közpolitika-alkotási folyamatban betöltött helyének, szerepének a megítélésével, másrészt az elemzés közben tekintetbe vett szempontok, az elemzésbe bevont változók körével kapcsolatos. Az elemzõk, a „szakma” felismerték, hogy sem szakértelmük, sem a „tények ereje” (itt a hangsúly legalább annyira az idézõjeleken, mint a közöttük állókon van!) gyakran nem készteti a politikai hatalom birtokosait, a politikai döntéshozókat arra, hogy – adott esetben saját véleményüket, szempontjaikat is félretéve – az „optimális” megoldást válasszák, függetlenül attól, hogy ez az optimum helyes vagy téves elemzésen alapul-e. Amennyiben tehát azt akarják, hogy a szakértõi javaslatok stb. formájában megjelenõ racionalitás tényleges szerepet kapjon a közpolitika-alkotás és –menedzsment folyamatában, azaz ne a „fióknak dolgozzanak”, akkor ahelyett, hogy a döntéshozónak megmondanák, hogy mi a helyes megoldás, arra kell törekedni, hogy feltárják annak valódi információs igényeit, és megpróbáljanak ezen igényeknek megfelelni. Az azóta eltelt idõk folyamán a közpolitika-elemzésnek ez a „kliens” avagy „fogyasztó-orientációja” csak erõsödött. Ez természetesen nem jelentett végleges megoldást az „objektív, értékmentes tudomány” és a politikai érdekek és értékek által motivált döntési folyamatok közötti konfliktusra, csupán a frontvonal – némiképp mûködõképesebb rendszert eredményezõ – újrarajzolását eredményezte. Az elõzõ bekezdésben leírtaknak megfelelõen változnia kellett az elemzésbe bevont körülmények, tényezõk, változók körének, figyelembevételük módjának is. Ez nagyjából két dolgot jelentett: egyrészt azt, hogy a politikai és adminisztratív megvalósíthatóság szempontjait, a nehezen számszerûsíthetõ hatásokat stb., részben új elemzési eszközök felhasználásával, megkísérelték bevonni a vizsgálatba. Másrészt pedig azt, hogy a közpolitika-elemzési folyamat deklarált célja immár nem az optimális megoldás megtalálása, ami természetesen feltételezné azt is, hogy valamennyi, figyelmet érdemlõ szempont mérlegelésre került, hanem pusztán az analitikusan, kvantitatíve kezelhetõ szempontok mérlegelése és összevetése. Az ebbe a körbe nem tartozó szempontok más (heurisztikus, tárgyalásos-kompromisszumos stb.) módon történõ figyelembevétele a döntéshozó, illetve a közpolitika alkotási folyamat funkciója.
20. oldal
A közpolitika-elemzés fent említett kliens-orientációja kifejezésre jutott abban is, hogy az elvont, sokszor a szakértõk számára is nehezen érthetõ stílust és terminológiát, legalábbis részben, felváltotta egy „életközelibb” kommunikációs stílus és terminológia. Ezen túlmenõen a döntéshozók és általában a politikai-intézményi környezet irányába történõ hatékony kommunikáció kérdése is, szintén a korábbi tapasztalatokból okulva, jóval nagyobb hangsúlyt kapott. Ami a közpolitika-elemzés által alkalmazott technikákat, illetve a közpolitika-elemzés alkalmazási körét illeti, két fontos tendencia érdemel említést. Az alkalmazott elõrejelzési-, hatáselemzési és –értékelési technikák vonatkozásában megfigyelhetõ egyfajta egységesülés vagy konvergencia. Ennek egyik elemeként a szigorú, gyakran túlzottan leegyszerûsítõ elõfeltételezéseket használó modelljei – mint pl. a determinisztikus operációkutatási modellek, egyes statisztikai modellek stb. – nagymértékben kiszorultak legalábbis az önmagukban történõ alkalmazásból. Ezzel szemben nagymértékben standarddá váltak az olyan – részben már korábban is, pl. a PPBS vagy a rendszerelemzés keretei között, alkalmazott – kvantitatív technikák, mint a •
költség-haszon elemzés21,
•
a költség-hatékonyság és költség-hasznosság elemzés (cost-efficiency, ill. cost-untility analysis),
•
a különbözõ, kockázatok elemzésére alkalmas technikák (risk-benefit, risk-risk analysis);
•
az ökonometriai modellezés;
•
a formális döntési technikák (döntési fák, érzékenységvizsgálat, sokváltozós hasznossági modellek, stb.22
E helyen ezek tartalmi elemeinek hozzávetõleges felvillantása sem cél; annyit azonban érdemes megjegyezni, hogy igen komplex, jelentõs részben alkalmazott közgazdaságtani jellegû modellekrõl van szó. Az alkalmazási területek vonatkozásában megfigyelhetõ a potenciális vizsgálati területeknek mind szélességükben, mind pedig vertikálisan történõ kiterjedése. Azaz a közpolitikaelemzést számos új területen kezdték el alkalmazni (pl. a humán közszolgáltatások, a lakossági infrastrukturális szolgáltatások egyes területei stb.), másrészt pedig nemcsak a szövetségi kormányzat szervezetei, hanem egyre fokozódó mértékben az állami, sõt, az önkormányzati- non-profit és egyéb szervezetek is végezt(ett)ek ilyen vizsgálatokat. Az azóta eltelt évtizedekben a közpolitika elemzés több mini-válságot és „-reneszánszot” is megért; eközben szerte a világon – mind a fejlett, mind pedig a nagyobb fejlõdõ országokban – széles körben oktatott, önálló diszciplináris státussal bíró tudományág lett. Az USA és az EU legtöbb nagyobb egyetemén folytatnak ilyen témájú önálló képzést; a közpolitika-elemzéssel, illetve a közpolitikai tanulmányokkal számos elismert szakmai szervezet és szaktudományos folyóirat foglalkozik. A közpolitika-elemzésnek – például – az USA közigazgatásában betöltött szerepét, e szerep hangsúlyos voltát és intézményesülését többek között az is mutatja, hogy a NASPAA-nak (National Association of Schools of Public Affairs and Administration; a közigazgatási és a közszektorral kapcsolatos képzéssel 21
Néhány munka: Zerbe-Dively(1994), Weimer-Vining (1989), Quade (1989). Magyar nyelven ld. Mishan (1982), Hajnal (1998) 22
Ezek mellett még igen sok, kevésbé standard egyéb eszközt – közöttük a rendszerelemzéssel kapcsolatban már említetteket – is használnak
21. oldal
foglalkozó egyesült államokbeli oktatási intézmények nemzeti szövetsége) a közigazgatással foglalkozó gyakorlati (!) szakemberektõl megkívánt ismeretekrõl megalkotott ajánlásában öt területet jelöl ki mint feltétlenül szükségest. Ebbõl az öt területbõl az egyik maga a közpolitika-elemzés, a másik pedig a közigazgatásban alkalmazott, ún. „elemzési eszközök”, amelyek gyakorlatilag döntõen azonosak a közpolitika-elemzés módszertanával23. A közpolitika-elemzés azonban nemcsak az Egyesült Államokban, hanem Európában is széles, bár az Egyesült Államok-béli szintet el nem érõ körben került gyakorlati alkalmazásra. A jellemzõ alkalmazási területek és a közpolitika-elemzést alkalmazó kormányzati szintek természetesen országról-országra változnak. Közös vonásként említhetõk pl. a környezetvédelmi24 és az egyéb regulációs politikák mint gyakori alkalmazási területek, illetve a felsõ szintû kormányzati szervek erõteljes jelenléte a közpolitika-elemzés (és a vele rokon technikák) alkalmazásának és elterjesztésének folyamatában. A közpolitika-elemzésnek, illetve egyes közpolitika-elemzési technikáknak fejlõdõ országokban történõ felhasználásával kapcsolatban is jócskán vannak tapasztalatok. A nagy fejlesztési projektek várható hatásainak feltárására irányuló elemzések itt azért is érdemelnek különös figyelmet, mert a piaci viszonyok – a fejlõdõ országokra általában jellemzõ – viszonylag korlátozottabb jelenlétének (pl. hatósági árszabályozás, kiterjedt regulációs beavatkozások, erõs vámvédelem stb.) következtében a tisztán piaci kategóriákban gondolkodó, „hagyományos” pénzügyi-költségvetési elemzések még kevésbé fogják a valóságot a társadalmi optimum szempontjából tükrözni, mint ahogy azt fejlettebb piaci viszonyok között tennék.
3.4.
Program- és közpolitika-értékelés
A programértékelés mint önálló szakmai tevékenység és tudományterület a 60-as évek második felétõl kezdett, egyre fokozódó mértékben, megjelenni és teret hódítani elõször az Egyesült Államok, majd (Nyugat-) Európa országainak újszerû közigazgatás-fejlesztési irányaként. A programértékelés – melyet a hetvenes évektõl, az új policy-paradigmába illeszkedve és annak integráns részévé válva kezdtek program- és közpolitika-értékelésnek (public policy and program evaluation) is nevezni – gondolkodási és elemzési keretei és céljai szinte a kezdettõl fogva viszonylag jól tisztázottak voltak és meglehetõsen széles körû szakmai és politikai konszenzuson alapultak; ennélfogva az elmúlt évtizedekben jóval kevésbé is volt kitéve a különbözõ divathullámoknak és dekonjunktúráknak, és gyakorlatilag mind a mai napig az egyik legkevésbé vitatott eleme a különbözõ országok közigazgatás-fejlesztési programjainak25, illetve tényleges, „napi” közigazgatási gyakorlatának (legalábbis ami a dolog normatív oldalát illeti). 23
Starling (1986) p.8.
24
A környezetvédelmi közpolitika-projektek elemzésének európai gyakorlatáról mind az általános, nemzeti sajátosságok szintjén, mind pedig a konkrét esetek szintjén jó áttekintést nyújt Barde-Pearce (1991) 25
A programértékelés gondolkodásmódjának és elemzési technikáinak a 80-as és 90-es évek közigazgatás-fejlesztési gyakorlatára jellemzõ, igen hangsúlyos jelenlétérõl mind európai kontextusban,
22. oldal
Ami a programértékelés voltaképpen célját, gondolkodási modelljét és alapvetõ kérdésfeltevéseit illeti, az alábbi fõbb pontokat fontos kiemelni26: •
A programértékelés által megcélzott legfõbb feladat a jellemzõen már futó, mûködõ kormányzati-közigazgatási tevékenységek (másképpen szólva: programok, közpolitikák) tényleges, empirikusan meghatározható, társadalmi szempontból vett racionalitásának, eredményességének és hatékonyságának szemügyre vétele (szemben az eddigiekben tárgyalt rendszerelemzéssel és közpolitika-elemzéssel, amelyek alapvetõ célja a tervezési-döntési stádiumban lévõ döntéshozó informálása a rendelkezésre álló alternatívákról és azok várható pozitív és negatív eredményeirõl).
•
A programértékelés fõ alkalmazási területe sokáig a humán közszolgáltatások területe volt; itt a rendszerelemzés és a közpolitika-elemzés által használt, általában erõsen formalizált technikákkal nehezebben lehetett élni. A programértékelés ellenben, amely a diszciplinárisan elsõsorban a szociológiában, a szociálpszichológiában és egyéb, jelentõs mértékben empirikus alapokra építõ társadalomtudományokban gyökereznek, kezdettõl jóval otthonosabban mozgott az olyan típusú kérdésekkel jellemezhetõ területeken, mint pl. „Eléri-e az adott iskola-felkészítõ program a célját, és ha igen, milyen mértékben?”; vagy „A három kísérleti munkanélküliség-ellenes átképzõ program közül melyik a leghatásosabb?” stb. A programértékelés további fejlõdése folyamán ez a humánszolgáltatás-orientáció sokat gyengült, és már jó ideje a kormányzati tevékenységek szinte teljes spektrumán végeznek program- és közpolitika-értékeléseket.
•
A programértékelés, célját tekintve, nem szorítkozik pusztán valamely közigazgatási tevékenység vagy program materiális társadalmi hatásainak a megragadására és számszerûsítésére, hanem olyan, átfogó vizsgálati sémát követ, amely (a) a program alapját képezõ társadalmi igényeket, (b) az igény-kielégítést szolgáló szervezeti-mûködési folyamatokat, (c) a program mûködésébõl fakadó külsõ – pozitív és negatív – hatásokat és költségeket, és (d) a program tág értelemben vett költségei és hasznai közötti viszonyt is szisztematikus és nagymértékben objektív vizsgálatnak veti alá.
Az alkalmazott módszereket tekintve a programértékelés jelentõs mértékben épít általában az empirikus társadalomtudományi kutatási módszertanra (statisztikai eljárások, a statisztikai indukció módszerei, társadalmi jelenségek kvalitatív modellezése és statisztikai leképezése), egyes egyéb társadalom- és természettudományok alkalmazott statisztikai és adatfelvételi eszközeire (pl. a klinikai pszichiátriában vagy az oktatáspszichológiában használt mérésiadatfelvételi technikák, a gyógyszeripari kutatásokban használt gyógyszertesztelési eljárások); nagy mértékben hasznosítja még az adott vizsgálati területhez kapcsolódó specifikus szakmai ismereteket is.27 A hetvenes évektõl kezdve a programértékelés alkalmazási köre és részben módszerei is, némileg a közigazgatás globálisabb, közpolitikai szemléletû megközelítését átvéve, abba mind pedig a többi OECD-ország vonatkozásában a New Public Management-rõl szóló fejezetben térek ki részletesebben 26
Ezeknek az elemzési kereteknek és ennek a kérdésfeltevésnek a körvonalait más helyen már részletesebben bemutattam. Ld. Hajnal (1998) p. 258-270 27
A programértékelés mint szakma valójában jelentõs részben a különbözõ területeken dolgozó, egészen különbözõ diszciplináris hátterû, de egyaránt programértékeléssel foglalkozó pszichiáterek, orvosok, pedagógusok, oktatásszociológusok, gyakorló „szociálpolitikusok” stb. „egymásra találásának” eredményeként jött létre
23. oldal
beépülve, kibõvültek, kiszélesedtek. A 70-es évtized végére gyakorlatilag nem volt olyan közpolitika-terület és kormányzati szint, ahol ne került volna kiterjedten sor a programértékelés alkalmazására. Ez a – gyakran „evaluation boom”-nak nevezett – folyamat szinte egy idõben zajlott az Egyesült Államokban és Nyugat-Európában; a nyolcvanas évek elejére a legtöbb EKtagállamban már intézményesült formában zajlott számos központi- és/vagy helyi kormányzati tevékenység, program értékelése. A New Public Management létrejöttével és kibontakozásával párhuzamosan a programértékelés, különösen az európai országok gyakorlatában, egyre nagyobb mértékben beleintegrálódott az Új Közmenedzsment „mozgalmába”, annak mintegy alkotóelemévé válva28.
28
Ezt a folyamatot, illetve ennek eredményét jól reprezentálja Mayne–Zapico-Goni (1997), ahol, részben a programértékelés „klasszikusai” (pl. az elõszót író Joseph S. Wholey) a programértékelés klasszikusnak számító eszközeit az Új Közmenedzsment nagy jelentõségû építõköveiként értelmezik újra
24. oldal
4. „Mainstream” közigazgatás-fejlesztés a nyolcvanas-kilencvenes években: az Új Közmenedzsment29 4.1. Közigazgatási reformok az Új Közmenedzsment jegyében – általános vonások A hetvenes évek végig jelentõs mértékben a terjeszkedõ jóléti állam, az aktív költségvetési politika termelte ki és határozta meg a közigazgatás, az állam által nyújtott szolgáltatások fejlesztése iránti igényeket. Az évtized végétõl, a nyolcvanas évek elejétõl azonban – részint (világ)gazdasági nyomásra, részben politikai-ideológiai okokból (a neokonzervatív politika térnyerése) – megfordult ez a trend, és a fejlesztési elgondolásokkal kapcsolatban számos országban egyre nagyobb hangsúllyal fogalmazódott meg a túlköltekezõ jóléti állam részleges leépítésének, racionalizálásának, a közkiadások visszafogásának igénye. Ez – a fejlett országokban meglehetõsen általánosan jelentkezõ – igény természetesen nem egységes módon, mértékben és egy idõben jelentkezett; azonban nem követünk el túlzott leegyszerûsítést, ha azt mondjuk, hogy a nyolcvanas évek, különösen az évtized elsõ fele, valóban a közcélú programok költségei visszafogásának – nem egyszer az állami szerepvállalás globális „átértékelésével”: azaz csökkentésével is együtt járó – idõszaka volt30. Mivel azonban a közszektor által nyújtott szolgáltatások, ezen belül az állam kiegyenlítõ szerepének leépítése politikailag, fõként tartósan, nehezen vállalható program, ez az igény együtt jelentkezett az állami szerepvállalás legalábbis szinten tartásának igényével. A hatékonyság e módon történõ javításának igényéhez társult még a tömeges, uniformizált jóléti szolgáltatásokkal – azok minõségével, személytelenségével, nem kellõ választékával stb. kapcsolatos elégedetlenség is. Az Új Közmenedzsmentnek a nyolcvanas évek eleje-közepe óta tartó „mozgalma” tehát másmilyen okokból és eltérõ irányból ugyan, mint a legtöbb, eddig bemutatott 29
Az „Új Közmenedzsment” kifejezést a „New Public Management” – talán nem a legtökéltesebb – fordításaként használom 30
Az Egyesült Államok esetében ezt még ki kell azzal egészíteni, hogy a nem-katonai célú közprogramokról van szó, hiszen a Reagan-érát egyszerre jellemezte a nem-katonai programok visszafogása és a katonai kiadások intenzív növekedése. A közszektornak a vizsgált országokban megfigyelhetõ méretváltozásával kapcsolatban ld. pl. Saunders (1993) pp. 17 és köv. oldalak. Az adatsorokból kitûnik, hogy a legtöbb EK-országban a konszolidált kormányzati kiadásoknak a GDP-hez viszonyított aránya a nyolcvanas évek elsõ felében érte el a maximumát (ennek idõpontja egy-két esetben tolódott csak az 1985-87 körüli idõszakra), s onnantól kezdve az évtized végéig csökkenõ tendenciát mutatott. Egy másik, nem tanulságok nélkül való példa Új-Zélandé, ahol – a talán a „legradikálisabb” közigazgatási reform eredményeként – a konszolidált államháztartási kiadások GDP-n belüli aránya az 1989/90-es 40,8%-ról 4 év alatt 35,7%-ra csökkent [Talbot (1997), p.8.] Noha a közszektor visszaszorításának ténye, sõt lehetõsége is gyakran képezi – megalapozott – kételyek tárgyát, e vitában nem célom állást foglalni. A közkiadások csökkentésének erõteljes szándéka mint mozgatórugó azonban, a tényleges közkiadás-csökkentéstõl (vagy annak hiányától) függetlenül, mindenképpen az Új Közmenedzsment egyik fontos inputját képezte. A jelen gondolatmenet szempontjából ennyi pedig elég is.
25. oldal
közigazgatás-fejlesztési irányzat, de szintén a közszektor hatékonyságának növelését, a közigazgatásnak az újszerû igényeknek való megfelelését elõsegítõ fejlesztését tûzte maga elé. Az eltérõ irányokat és hangsúlyokat részben az újonnan teret nyerõ technikák, koncepciók is tükrözik; hiszen a továbbélõ közpolitika-elemzés és –értékelés, a – jóllehet, inkább csak az USA-ban, és ott is jobbára csak önkormányzatokra, közintézményekre jellemzõ – átfogó, „alternatív” költségvetési tervezési és menedzsment rendszerek (PPB, ZBB) mellett a közvetlenül az üzleti szervezetektõl átvett, „business-like” menedzsment és szervezeti koncepciók nemcsak a korábbi kísérletek felemás eredményeit, az azokból levonható tapasztalatokat tükrözték, hanem, ahogy az elõbb utaltunk rá, gyakran politikaiideológiai tartalmuk is volt. A vállalati menedzsment eszköztárába tartozó technikák gyors térhódításának van egy, az eddigiektõl alapvetõen különbözõ jellegû, ritkábban hangoztatott oka is. A nagy, jellemzõen multinacionális vezetõi tanácsadó cégek piacteremtõ és piacszerzõ törekvéseinek bevonása a nyolcvanas-kilencvenes évek közigazgatásireform-modelljeinek magyarázó változói közé mindazonáltal mind az egyes államok vonatkozásában, mind pedig komparatív közelítésben – az OECD országainak egészére nézve – figyelemre méltó eredményeket hozott31. Az egyes Új Közmenedzsment-technikák alkalmazásának és elterjedésének ilyen szempontú vizsgálata azonban egy másik tanulmány témájául kínálkozik. A továbbiakban tehát figyelmemet az egyes technikáknak a teljesítmény-orientált közigazgatás megteremtése szempontjából releváns, „objektív” jellemzõire korlátozom. Noha azok a külsõ (politikai, gazdasági) és belsõ (a közigazgatás „önmozgásából” fakadó) tényezõk, amelyek az Új Közmenedzsment térhódítását, mozgalommá válását az egyes országokban kiváltották, illetve kísérték, igen sok közös vonással bírnak, az Új Közmenedzsment, az eddig tárgyalt, hasonló szintû koncepciókkal nagyrészt ellentétes módon, nem igazán írható le valamilyen, többé-kevésbé konzisztens cél- és eszközrendszer keretei között. Ellenkezõleg: az átfogóbb céljainak megvalósítását szolgáló technikák, az e célok vonatkozásában eszközként szolgáló vezetési, szervezési, szervezeti és egyéb koncepciók – melyek szempontomból a legnagyobb figyelmet érdemlik – tekintetében a nyolcvanas évek elejétõl tartó idõszak bizonyos értelemben a posztmodernitás jellegzetességeivel állítható párhuzamba. Ennek a párhuzamnak a két lehetséges dimenziója közül az egyik az említett, az Új Közmenedzsment átfogó céljai megvalósításának szolgálatába állított (menedzsment-, szervezeti stb.) koncepciók, koncepcionális elemek a korábbi idõszakokra jellemzõ, viszonylagos logikai-szemléletbeli egységének a felbomlása. Az utóbbi két évtized közigazgatás-fejlesztésének gyakorlatát egyszerre jellemzi nemcsak a korábbi idõszakokban kifejlõdött (és nagyobbrészt az elõzõ fejezetekben áttekintett), mind belsõ struktúrájukat, mind elvi-filozófiai alapjaikat tekintve nagyrészt racionális modelleknek – azok továbbfejlesztett változatainak – továbbélése, hanem az üzleti menedzsment folyamatosan változó, belsõ konzisztenciájuk, tudományosságuk, újdonságértékük stb. tekintetében erõsen ingadozó színvonalú divatirányzatainak a gyakran nem túl kritikus átvétele, illetve, ebbõl is fakadóan, e „hogyan”-ok nemcsak térben és idõben, hanem adott tér- és idõ-koordináták mellett is nagyfokú sokfélesége. Ami a megvont párhuzam másik elemét illeti, úgy tûnik, hogy a nem egyszer némileg obskurus, fél-, „kvázi-”, sõt, ellentudományos csodaszerek, iskolák, menedzsment-guruk hatása, befolyása az üzleti menedzsment és a szervezetfejlesztés területeirõl idõnként 31
Saint-Martin (1998), Hood (1991)
26. oldal
átgyûrûzik a közigazgatás és a közszektor menedzsmentjével kapcsolatos fejlesztési irányzatokba is32. Az Új Közmenedzsment köntösében feltûnõ, különbözõ, gyakran kérdéses tudományosságú és belsõ konzisztenciájú, csodatévõ koncepciók33 burjánzó vegetációját szemlélve nem ok nélkül támadhat az szemlélõnek az az érzése, hogy gyakran inkább van szó közigazgatási reformok (…vagy jobb esetben is csak félkész consulting-ipari termékek) „eladásáról”, PR-járól és retorikájáról, mint megalapozott koncepciók stratégiai végiggondolásáról és megvalósításáról. A „közigazgatási reformok” bizonyos fajta ritualitásának kérdése a korábbi idõszakok fejlesztési akcióival kapcsolatban is felmerült. Azonban a szimbolikus-virtuális funkciónak a – fõleg az angolszász országokban tapasztalhatóhoz hasonló – minõségi és mennyiségi kiterjedése valóban megfontolandóvá teszi a reformoknak „posztmodern szimbolikus politikaként” történõ értelmezését. A közigazgatás „reformjával”, „teljesítményével”, „hatékonyságával” kapcsolatos, valamint az ezekhez a politikai-társadalmi értékekhez kapcsolódó további hívószavak, illetve a hozzájuk kapcsolódó szimbolikus (értsd: szimbólum értékû, azaz a domináns, követendõ értékeket tömören, érzékletesen és intuitíve megfogalmazó) funkciók a növekvõ hatékonyságú és hatású (tömeg)kommunikáció által létrehozott valóság részeként, építõköveként mûködnek34. E valóság pedig „hagyományos” érzékelés és mindennapi tudat által érzékelt „hagyományos” valóságtól – akár élesen – különbözõként, annak ellenpontjaként: virtuális valóságként jelenik meg. E rövid kitérõ azonban természetesen a legkevésbé sem jelenti az utóbbi két évtized közigazgatási reformfolyamatai, az azok során alkalmazott megvalósítási technikák által elért eredmények megkérdõjelezését vagy az Új Közmenedzsment valamifajta általános „megbélyegzését”, csupán, néhány „vadhajtásnak” is nevezhetõ jelenség kapcsán, az értelmezés egy talán nem haszontalan dimenziójára hívta fel a figyelmet. Még egyszer összegezve tehát az Új Közmenedzsment közvetlen elõzményei, illetve céljainak és koncepcióinak elfogadása irányába ható tényezõk közül a fontosabbakat35: •
A közigazgatás reformjára irányuló mozgalmak mozgatórugói között elsõ helyen szokás megemlíteni a pénzügyi nehézségeket, a kormányzati kiadások túlságosan magasnak
32
Anélkül, hogy bármelyik „iskolát” vagy irányzatot mint olyant diszkreditálni akarnék, csak példa gyanánt említem meg a szervezeti kultúra célirányos, „hatékonyság- és minõség-orientált” manipulálásával kapcsolatos, helyenként igencsak kritizálható „elméleteket” és gyakorlatokat. Lynn Meek (1988) pp. 267 és köv. ezzel kapcsolatban egyenesen a „szervezeti kultúra csaló mágusairól” beszél. 33
Ezek egy igen szellemes és találó összefoglaló elnevezése – a különbözõ „management-by” koncepciókra utalva – az MBNN – „Management by New Names” [Connor (1997) p.504] 34
Fox (1996)
35
E tényezõkrõl, valamint az Új Közmenedzsment körébe tartozó koncepciók és technikák általánosítható vonásairól – pontosabban: e koncepciók és technikák vonásainak általánosíthatatlanságáról – hét nyugateurópai ország vonatkozásában elég jó áttekintést ad Flynn-Strehl (1996) pp 1-22 és pp 263-271. Az elõbbi munkából kirajzolódónál – mind a fejlesztési irányok, mind pedig a megvalósítás útjai tekintetében – lényegesen egységesebb kép rajzolható fel Mayne—Zapico-Goni (1997) alapján. Itt a szerzõk – bár az általánosságnak némileg magasabb szintjén, de – igen széles (szinte valamennyi OECD ország gyakorlatát felölelõ) empirikus alapokon mutatják be a kilencvenes évek közigazgatási reformjainak mozgatórugóit, céljait és gyakorlatát. A német gyakorlatról hozzávetõleges áttekintést ad Holtaman-Gabriel (1997) pp. 289-323
27. oldal
értékelt arányát a nemzeti jövedelemhez képest. A három világgazdasági centrum közötti gazdasági versenynek a nyolcvanas évek recessziója által is táplált kiélesedése – a „standard” költségvetési egyensúlyi megfontolásokon túlmenõen is – jelentõsen motiválta a költségvetések megkurtítására tett kísérleteket, hiszen az üzleti szférát terhelõ közterhek nagysága igen fontos versenytényezõvé vált. •
A szolgáltatási minõség és hatékonyság szempontjai is nagymértékben elõtérbe kerültek. Fõként a szolgáltatási szektor termékeinek minõsége és hatékonysága a piaci verseny kiszélesedésével és globalizálódásával párhuzamosan – az EU-tagállamokban ezt a folyamatot még jobban kidomborította az Egységes Piac kiteljesedése – a lakosság széles köre számára érzékelhetõen javult; így a hagyományos, „jóléti állami” szolgáltatások színvonala és hatékonysága mind messzebb került az állampolgárok (a fogyasztók) által kialakított referenciaszinttõl.
•
Az elõbb említett tényezõkkel kölcsönhatásban, azokat átszõve ható tágabb politikaiideológiai mozgatórugók szerepét is érdemes megemlíteni, különösen ami az állam szerepének átfogó újraértékelését, a privatizációt, általában a magánszféra (sok esetben önértékként jelentkezõ) befolyás- és szerep-növelését, illetve, a versenyképesség javítása kapcsán, a tõkeerõs, jellemzõen multi- és transznacionális vállalatok pozícióinak javulását, közterheik csökkentését illeti.
•
Végül tanácsadói iparágban érdekelt, jó érdekérvényesítõ képességgel bíró gazdaságiszakmai nyomáscsoportok piacteremtõ és –megtartó tevékenységének szerepét említeném meg.
Természetesen ezek a hatótényezõk az egyes államokban különbözõ intenzitással jelentek – vagy nem jelentek – meg, és különbözõképpen hatottak a közigazgatási reform folyamatára is. Míg pl. a harmadikként említett ideológiai komponens hatása az angolszász országokban jóval markánsabban jelentkezett, addig némelyik kontinentális országban (pl. Hollandiában vagy Ausztriában) csak minimális mértékben éreztette a hatását.
Az eddigiekben – és a továbbiakban is – a kérdésfeltevés valamiképpen mindig arra irányult, hogy milyen legyen, hogyan változzon maga a közigazgatás annak érdekében, hogy teljesítménye javuljon. Az Új Közmenedzsment technikáról beszélve ezt azért szükséges kiemelni, mert annak fontos, egyes vélemények szerint legfontosabb elemei kívül esnek az így definiált területen. Így különösen a közszolgáltatások igénybevételi feltételeinek megváltoztatása (díjfizetés bevezetése, egyéb piacszimuláló szabályrendszerek kialakítása), valamint magának a közigazgatás terjedelmének szûkebbre szabása, az „állam kivonulása” (kiszervezés, kiszerzõdés, felelõsségvállalás visszavonása) említhetõ meg ezzel kapcsolatban. Ezeket az elemeket összefoglalóan általában mint a privatizáció résztechnikáit szokták megemlíteni36. Az Új Közmenedzsment ezen elemeivel tehát – megemlítésükön túl – nem foglalkozom. „Mi marad” ezek után az Új Közmenedzsmentbõl? A legfontosabb, a következõkben is tárgyalt elemek közé elsõsorban olyanok tartoznak, mint a közigazgatás szervezeteinek hasonítása a piaci szektor szervezeteihez, elsõsorban
36
Savas (1992)
28. oldal
•
az irányítási (menedzsment) folyamatok,
•
a mûködés és a teljesítmény ellenõrzése, ennek belsõ hangsúlyai (ld. input- helyett output- és teljesítmény-orientáció),
•
az emberi erõforrásokkal való gazdálkodás,
•
a „termelõ” (azaz: közszolgáltató) egységek decentralizációja és specializációja, valamint
•
a szervezeti és ezen belül a menedzsment-kultúra
dimenzióiban. E célok elérésének az Új Közmenedzsment kontextusában37 három általános feltétele említhetõ: (a) a nagy mértékben önálló, teljesítményelvû, (tipikusan, bár nem kizárólag) végrehajtó szervezeti egységek (agency-k) létezési és mûködési feltételeinek biztosítása (szervezeti, irányítási, költségvetési stb. dimenziókban); (b) a szervezeti teljesítmény definiálására és közös megegyezésen alapuló mérésére alkalmas eszközök és folyamatok létrehozása és rendszeresítése; (c) az adott szervezetek vezetõinek megfelelõ motiválása, illetve a felkészítése arra, hogy az adott kihívásnak megfeleljenek38. Az alábbiakban az Új Közmenedzsment jegyében zajló közigazgatási reformok tényleges, tartalmi elemeit, noha a nemzetközi gyakorlat e téren igen nagyfokú diverzitást mutat, nagyjából ezt a sorrendet követve veszem röviden számba. Ad (a): •
A szervezeti mûködés a fogyasztók igényeinek testre szabottabb kielégítésének és a korlátozottan rendelkezésre álló erõforrások hatékonyabb felhasználásának hangsúlyozása.
•
A fogyasztó-közeliség, a rugalmasság és a szervezeti hatékonyság szempontjai érvényesítésének egyik alapvetõ eszköze a végrehajtásért, az ügyek napi viteléért felelõs szervezeti egységek – döntési, költségvetési, személyzeti és egyéb dimenziókban értelmezett – autonómiájának nagyon határozott kiszélesítése, a feladatok és a döntési hatáskörök széles körû decentralizációja. Ez gyakran funkcionálisan szûk spektrumot felölelõ, autonóm, agency-jellegû végrehajtó szervezetek, helyenként (pl. Hollandiában) kvázinemkormányzati szervezetek (quango-k) létrehozásával, vagy éppen a különbözõ szerzõdéses formák (contracting-in, contracting-out) alkalmazásával valósul meg;
•
A tervezés, különösen a költségvetési tervezés területén elmozdulás figyelhetõ meg a hosszabb távú (3-4, de pl. az USA esetében 5 éves) tervezési ciklusok kialakítása irányába, ami együtt jár a költségvetési tervezés sokat bírált, hagyományos hátulütõinek (mint pl. az év végi pénzköltési láz) részleges kiiktatásával;
37
Hogy e kontextus pontosabban mit jelent (…a stratégiai centralizációval kísért radikális operatív decentralizáció), arról a késõbbiekben még lesz szó 38
Vö. Flynn-Strehl (1996) p. 12.
29. oldal
•
Még a költségvetés kérdésénél maradva, a megnövekedett operatív önállóság kikényszeríti, illetve feltételezi a költségvetési önállóság kiszélesítését is. Ezt gyakran a végrehajtó szervezeti egységek költségvetésének elkülönítésével, a hagyományos, tételes költségvetésnek a keretjellegû, nem ritkán egyösszegû költségvetéssel való felváltásával valósítják meg;
•
Hasonló, az elkülönült szervezeti egységek (legalábbis operatív) önállóságának növelése irányába mutató trend jelentkezik az emberi erõforrásokkal való gazdálkodás és az operatív mûködés legtöbb területén (ez a megnövekedett operatív önállóság gyakran jogi formát is ölt, amennyiben a decentralizált szervezeti egységek – a „szokásos”, közvetlen függelmi viszony helyett – kvázi-, esetenként tényleges szerzõdéses kapcsolatban állnak a stratégiai központtal);
A végrehajtó szervezetek ezen önállósodására („agencialization”) –most a központi kormányzatról beszélve – számos országból hozható példa; a nálunk leggyakrabban említett talán Svédország példája, ahol a 100-200 fõsre csökkentett minisztériumi apparátusok valóban csak stratégiai felügyeletet gyakorolnak az „agency” típusú szervezetekbe kitelepített végrehajtó szervezetek felett. Az Egyesült Királyságban az 1989-ben elindult Next Steps reformprogram leglátványosabb eredményei is ezen a téren mutatkoztak meg: 1996-ra pl. a brit köztisztviselõk 75%-a más ilyen szervezetekben dolgozott39. További példák említhetõk az Egyesült Államok (az ún. PBO-k: Performance Based Organizations – teljesítmény-alapú szervezetek) és Új-Zéland központi (szövetségi) közigazgatásából. Ad (b): •
A megnövekedett szervezeti és vezetõi autonómia, a szabálykövetés értékeinek és követelményének háttérbe szorulása új szükségleteket teremt az adott szervezetek mûködésének kontrollja, irányítása és értékelése tekintetében. Ezt szolgálja az elvárt szervezeti teljesítményt és hatékonyságot rögzítõ, a stratégiai központ (pl. minisztérium) által meghatározott teljesítmény-mutatók és teljesítmény-célok rendszere, valamint az ezek mérésére és nyomon követésére alkalmas menedzsment- és információs technikák kidolgozása és bevezetése is40 ( reformfolyamatnak erre a technikai szempontból talán a kérdést felvetõ aspektusára a következõ alfejezetben visszatérek);
•
Ugyanezt a célt szolgálja a közigazgatás szervezeteinek és folyamatainak nyitottabbá, átláthatóbbá tétele a közvélemény, az érintettek, az állampolgárok irányába (ez a gyakran emlegetett transparency);
Ad (c): •
E célok megvalósítása természetesen nem lehetséges a bürokratikus mûködés számos, hagyományos alapvonásának felülvizsgálata nélkül; így például nagy hangsúly
39
Bár az angol példa a végrehajtó szervezetek tényleges operatív függetlensége és a stratégiai központtal (minisztériummal) kialakított feladatmegosztás egyértelmûsége, mûködõképessége tekintetében több kritikát kap. A Next Steps árnyalt értékelése olvasható pl. Roberts (1997)-nél 40
Ez utóbbi két pont körül sûrûsödik talán az Új Közmenedzsment körébõl ismert legtöbb, már-már „szlogenként” használt koncepció is: pl. performance management, (performance) monitoring, management/performance auditing, benchmarking, controlling/management control/vezetõi ellenõrzés stb. Ez persze a nem túl meglepõ, ha arra gondolunk, a a teljesítmény releváns dimenzióinak mind szakmai-tudományos, mind politikai szempontból elfogadható fogalmi meghatározása, valamint mérhetõvé tétele, úgy tûnik, tartósan a közigazgatási reformok egyik „legrázósabb” eleme.
30. oldal
helyezõdik a közigazgatás vezetõivel és „közkatonáival” kapcsolatban is a rugalmasságra, az egyéni kockázatvállalásra, az innovációra és a motiváció fontosságára. Ezzel együtt felértékelõdik a képzés és általában az emberi erõforrásokkal való gazdálkodás fontossága; •
Hangsúlyt kap az állami-közigazgatási szolgáltatásokat igénybe vevõ személyeknek az üzleti szférában szokásos módon, azaz kliensként, megnyerni vágyott fogyasztóként történõ kezelése (szemben a tömeges jólét szolgáltatások arcnélküli „eseteivel”).
•
Végül (kvázi-autonóm) a közigazgatási szervezetek vezetõinek a közszolgálati jogviszonyon kívül álló „menedzser-szerzõdései” és – jóval ritkábban – a beosztott dolgozók teljesítményelvû javadalmazásának mint az egyéni szintû motiváció megteremtésének eszközei érdemelnek említést.
A következõ alfejezetben – újra felemelve az Új Közmenedzsment általános vonásainak bemutatása kedvéért rövid idõre elejtett, a közigazgatás-fejlesztés know-how-ja, koncepcionális elemei köré szövõdõ szálat – a nemzetközi gyakorlatban és szakirodalomban leggyakrabban megjelenõ, tág értelemben vett koncepciókat (melyek idõként „varázsszóként” is funkcionálnak) veszem számba. Ezek kiválasztása, az egyes elemek közötti arányok kérdése stb. több okot adhat kérdõjelek, kételyek felvetésére. Ennek azonban nem kis részben az az oka, hogy maga az Új Közmenedzsment is sokkal inkább nevezhetõ a különbözõ országokban többé-kevésbé egy idõben megvalósuló közigazgatási reform-gyakorlatok és –elméletek bár közös vonásokat és mozgásirányokat felmutató, de mégis igencsak heterogén, laza szerkezetû halmazának, mint egységes, szilárd struktúrájú koncepciónak. Ennélfogva az alkalmazott koncepciók, a használt fogalmak is gyakran meglehetõsen pontatlanul körvonalazottak és bizonytalan tartalmúak. Ezen, a vizsgálatunk fókuszában álló know-how elemeket és fogalmakat azonban nemcsak a sokszínûség, hanem az egymás közötti, gyakran igen nagyfokú átfedések, sõt, némi terminológiai zûrzavar is jellemzi. Ez azt is jelenti, hogy adott esetben ugyanazt a dolgot két országban máshogy hívják, miközben egy harmadik, mindkét helyen használt „címke” meglehetõsen eltérõ tartalmakat takar.
4.2.
Az Új Közmenedzsment technikai aspektusai
Mielõtt továbbhaladnánk, célszerû az Új Közmenedzsment kiindulópontjait még egyszer röviden felvillantani. Ezek: •
az olcsóbb, hatékonyabb és magasabb színvonalú közigazgatás iránti igény;
•
részben az elõbbi célnak alárendelten, részben önértékként a piaci, „piaci típusú” mechanizmusok, mûködési módok, motivációk stb. hatókörének kiterjesztése, ide értve az állam leépítését és a magánszféra szerepének és befolyásának ezzel párhuzamos növelését, a magánszféra egyéb módokon (pl. szerzõdéses kapcsolatok révén) történõ, fokozottabb bevonását az államigazgatási feladatok ellátásába, a verseny koordináló és hatékonyságnövelõ hatására történõ támaszkodást a tisztán állami körben maradó feladatok megvalósítása során is és a közigazgatás „fogyasztó- és kliens-orientációjának” erõsítését;
31. oldal
•
decentralizáció költségvetési, szervezeti és döntési dimenziókban;
•
a közigazgatással általában, illetve az egyes szervezetekkel és vezetõkkel szemben specifikusan a „forrásfelhasználással kapcsolatos elszámoltathatóság” helyett az „eredményekért való elszámoltathatóság” („accountability for results”) követelménye.
A továbbiakban tehát – e kiindulópontokat mint szempontokat szem elõtt tartva – röviden számba veszem az Új Közmenedzsment legismertebb, gyakran „hívószóként” is funkcionáló technikáit. Mivel e koncepcionális elemek gyakran nagyfokú képlékenysége, körülhatárolatlansága, többértelmûsége, a közöttük lévõ átfedések igencsak megkérdõjelezhetõvé tesznek bárminemû kategorizálást, a didaktikai szempontokat háttérbe szorítva egy inkább felsorolásszerû, strukturálatlan tárgyalásmódot választottam. Ennek megfelelõen az egyes elemek sorrendjének nincsen különösebb jelentõsége.
32. oldal
4.3.
Teljesítmény-monitoring41
A teljesítmény-monitoring az – eredetileg tipikusan egyedi vagy periodikus aktusként megvalósuló – programértékelés (evaluation) folyamatossá tételét és a vizsgált szervezet saját, belsõ funkciójaként történõ megvalósítását jelenti. A teljesítmény-monitoring céljainak és kontextusának megfelelõen az értékelés azonban gyakran inkább a rövidebb távú, a mûködéssel és a közvetlenebb szervezeti outputokkal kapcsolatos kérdésekre: a tervezett/elvárt, illetve a tényleges teljesítmény, a kiváltott közvetlen és közvetett hatások (outcome-ok) elemzésére alkalmas elméleti keretek, illetve az azt kiszolgáló szervezeti- és információrendszer megtervezésére, kialakítására és mûködtetésére koncentrál. A teljesítmény mérés két alapkérdése érdemel fel a figyelmet. Az egyik természetesen maguknak az alkalmazott legfontosabb teljesítmény-mutatóknak (key performance indicators, KPI) a megkonstruálása, ill. megválasztása. A másik a hatásos, értelmes, káros mellékhatásoktól minél kevésbé terhelt teljesítmény-monitoring rendszer megvalósításának egyéb (menedzsment-, szervezeti, stb.) követelményei. A teljesítmény-mutatókkal kapcsolatos legfontosabb követelmények: •
Az érvényesség (validitás); azaz a szóban forgó mutató valóban azt mérje, amit mérni szándékozunk vele.
•
A megbízhatóság; vagyis az adott mutató minél pontosabban (minél kisebb szórással) tükrözze a mért változó valódi értékét.
•
Célszerû az alkalmazott mutatók számát egy viszonylag szerény szinten tartani.
•
Fontos, hogy a teljesítményt csak olyan dimenziókban mérjék, amelyek felett az adott szervezet tényleges kontrollal rendelkezik.
•
A teljesítmény-mutatók rendszere biztosítsa a teljesítmények térbeli – más szervezetekkel való – és az idõbeli összehasonlíthatóságát.
•
A teljesítmény-mutatóknak a szervezeti mûködésre gyakorolt torzító hatását a lehetséges minimumra kell csökkenteni. (Erre a torzító hatásra példa, ha egy rendõri egység egyik teljesítménymutatója az idõegység alatt végrehajtott letartóztatások száma, és az adott egység úgy „növeli a teljesítményét”, hogy sokszor megfelelõ alátámasztás nélkül is letartóztat hajt végre.)
•
Ezeken kívül olyan szempontokat szoktak kiemelni, mint az, hogy a mutató jelentése önmagában is értelmes, értelmezhetõ, könnyen elérhetõ, nem túl költséges stb. legyen.
A teljesítmény-indikátorok problematikája egyébként a talán az egyik legtöbbször „visszaköszönõ” kérdések közé tartozik, hiszen szinte minden teljesítmény-orientált technikának az egyik kulcskérdése. A teljesítmény-monitoring rendszerek megvalósításával 41
A „klasszikusabb” – azaz nem az Új Közmenedzsment kontextusában íródott – programértékelési irodalom (pl. Carey-Posavac (1992), Rossi-Freeman (1985) stb.) által megfogalmazottakhoz képest ezen a területen inkább „csak” a felhalmozódó gyakorlati – pl. az implementációval kapcsolatos – tapasztalatok tekintetében lehet alapvetõen újat olvasni, ezekrõl ld. Mayne—Zapico-Goni (1997) (a megvalósítás kérdései, esettanulmányok a rendõrségi, az egészségügyi szektorokból stb.)
33. oldal
kapcsolatban, hasonlóan a programértékeléshez, kiemelendõ az érintettek minél szélesebb körével való együttmûködés, különösen ami a szervezeti célok, a teljesítménykritériumok és a teljesítménymutatók meghatározását illeti; a monitoring-rendszer folyamatos fejlesztése, a felhalmozódó tapasztalatok folyamatos visszacsatolása a rendszer továbbfejlesztésére vonatkozó döntésekbe. A teljesítmény-monitoring értékelésével kapcsolatban itt jegyzünk meg, hogy a technika erõssége ugyanaz, mint ami a gyengesége: ez pedig a célok kevéssé ambiciózus megválasztása (fõleg az átfogó, racionális modellekkel és technikákkal való összehasonlításban). A teljesítmény-monitoring fókusza, legalábbis a gyakorlatban, alapvetõen a mûködési hatékonyságon van; figyelme jóval ritkábban terjed ki az alternatívák, célok, vagy akár a célelérés vizsgálatára, értékelésére. Ezzel viszont nemcsak az egyik leglényegesebb problémakör „van megkerülve”, hanem egyúttal kihúzatik a több racionalitást célul kitûzõ reformok egyik legveszélyesebb, sõt, idõnként végzetes méregfoga is. Miután pedig az általános célokra, intézményekre és a költségvetési allokációkra vonatkozó döntési mechanizmusok tekintetében már nem fenyegeti semmi a status quo-t, és mivel reformokra amúgy is folyamatosan szükség van – hiszen, több egyéb funkciójuk mellett, e reformok kínálnak lehetõséget a nyolcvanaskilencvenes évek ideológiai és gazdasági-pénzügyi defenzívába szorult közigazgatásának a kezdeményezés legalábbis részleges megõrzésére és a még nagyobb áldozatok és visszavonulás elkerülésére –, a mûködési hatékonyságnak a fennálló érdekrendszereket viszonylag kevésbé sértõ, ugyanakkor az operatív mûködés hatékonyságát valóban hangsúlyozó elõtérbe helyezése vál(ha)t egy körvonalazódó kompromisszum célszerû középpontjává.
34. oldal
4.4.
Benchmarking
A benchmarking, amelyet a kilencvenes évek közepére a fejlett (OECD-) országok nagy többsége már valamilyen körben bevezetett (a benchmarking valamely részterületét megvalósító programok vagy pilot projectek formájában), alapgondolata – amely egyébiránt, sok más technikához hasonlóan, a business-menedzsment terméke – a következõkre épül42: •
a szervezeti teljesítmény objektív mérése;
•
a hasonló tevékenységet folytató szervezetek a teljesítmény-mutatóinak összevetése révén a „legjobb” vagy „minta-” szervezet meghatározása;
•
a sikeresebb tevékenység okainak és feltételeinek meghatározása;
•
a „gyenge pontok” meghatározása és a sikeresebb tevékenység átvételére vonatkozó tervek kidolgozása;
•
a teljesítmény-növelési terv végrehajtása és az eredmények értékelése.
A teljesítmény mérése irányulhat a szervezeti folyamatokra (ez az ún. folyamat/process benchmarking), vagy a szervezet tevékenységeinek eredményeire (eredmény/results benchmarking). A gyakorlatban általában keveredik a kétféle megközelítés, mind a folyamatok, mind pedig az eredmények (outcomes) dimenziójában mérik és összehsonlítják a teljesítményeket43. Az összehasonlítás alapja szintén kétféle lehet: az egyik lehetõség az, amikor a mért teljesítmény-értékeket valamilyen normatívához, elõírt értékhez hasonlítják – ez a helyzet pl. a már említett Citizens’ Charter esetében, ahol a központi kormányzati szervek döntõ többségére, az állami egészségügyi szervezetre (NHS) és a közszolgáltató magánvállalatokra, valamint részben a minisztériumokra vonatkozóan teljesítménystandardokat fogalmaztak meg és ezekben a dimenziókban rendszeresen mérik, illetve publikálják a teljesítményeket. A másik lehetõség, hogy az egyes szervezetek teljesítményeit – normatíva elõírása nélkül – pusztán egymással vetik össze, mintegy hagyva, hogy „a számok magukért beszéljenek”. Ez a helyzet pl. a brit és a svéd önkormányzat szektor szolgáltatásainak és tevékenységeinek széles körében44. A benchmarking céljai és a neki tulajdonított potenciálisan elõnyös hatások közül itt hármat emelnék ki. Egy rendszeres programértékelésen vagy folyamatos teljesítmény-monitoringon alapuló teljesítmény-orientált menedzsment rendszer valamilyen fajta benchmarking rendszer alkalmazása nélkül igen nehéz helyzetbe kerül, ha olyan kérdéseket kell 42
Vö. Cowper-Samules (1997) p.1. és Helgason (1997) p.1.
43
Ez a többé-kevésbé egyöntetû helyzet pl. a brit és a svéd központi- és önkormányzati igazgatásban is: Cowper-Samules (1997) 44
Cowper-Samules (1997) pp. 9-10 és 33-34
35. oldal
megválaszolnia, hogy „a fogyasztók 65%-os megelégedettségi rátája magas-e vagy alacsony?”, vagy hogy „az új gépjármû-tulajdonosok regisztrálásával foglalkozó ügyosztályon mért 480 regisztráció/nap teljesítmény jó-e vagy rossz?”. Vagyis egy benchmarking rendszer nagymértékben elõsegíti a (folyamatos vagy idõszakos) teljesítménymérés révén nyert adatok objektív értelmezését és felhasználását. Látható tehát, hogy a kutya – legalábbis „annak nagyobb része” – ezúttal is a szervezeti teljesítmény mérése körül van elásva. A benchmarking egy másik potenciális elõnye, hogy a szervezeti hatékonyág tényleges növeléséhez, a hatékonyság-növelés lehetõségeinek föltárásához ad segítséget azáltal, hogy a legjobb gyakorlatokat („best practices”) azonosítja és azok alkalmazására vonatkozóan terveket dolgoz ki. A benchmarking mindemellett nagyban hozzájárulhat a – közigazgatásban általában hiányzó – versenyhelyzet kialakításához vagy legalábbis szimulálásához, hiszen lehetõvé teszi az egyes szervezeteknek, azok mûködésének közvetlen összehasonlítását. Ezáltal alkalmas arra, hogy megteremtse a nagyobb teljesítményre irányuló szervezeti és egyéni motivációt45.
4.5. Management by Objectives (MBO), Management by Results (MBR), szerzõdéses menedzsment (contract management)46 A koordináció, a motiváció és a szervezeti teljesítmény elégtelenségeire adott egyik viszonylag korai válasz a nagy szervezetek (kvázi) autonóm szervezeti egységekre történõ „feldarabolását”, és az ezek között koordinációnak a független gazdasági szereplõk között szokásos megállapodások révén történõ megvalósítását ajánlotta. Ezek a megállapodások (más fordításban: „megegyezéses eredménycélok”) – amelyek jellemzõen egymással aláfölérendeltségi viszonyban lévõ, „vonalbeli” szervezeti egységek között jönnek létre – a vállalkozási szerzõdésekhez hasonló módon, pontosan, (általában számszerûen) minden tervezési idõszakra elõre meghatározzák az alárendelt szervezeti által megvalósítható, kölcsönösen reálisnak és elfogadhatónak ítélt teljesítményt. A tervezési idõszakok végén a „szerzõdõ felek” közösen tekintik a megállapodás teljesülésének vagy nem teljesülésének a kérdését, a meghatározó okokat stb. Az erre épülõ tervezési és vezetési rendszerek a néven nevezésük óta eltelt majd’ ötven évben47 igen sokféle változatban és különbözõ elnevezések alatt mûködtek. E helyen nem
45
Ez utóbbira lehet példa az Egyesült Királyságban 1991-ben indított, tízéves program, a Citizens’ Charter, amely, többek között, a közszolgáltatási tevékenységek széles körére vonatkozóan állapít meg különféle dimenziókban teljesítmény-standardokat, és elõirányozza az egyes intézmények, szervezetek – egyébként folyamatosan mért – teljesítmény-mutatóinak nyilvánosságra hozatalát is (pl. a sajtóban is nagy port vert fel a kórházak teljesítmény-mutatóinak – pl. halálozási ráták – nyilvánosságra hozatalával kapcsolatos vita) 46
E fogalmakat a továbbiakban, talán megengedhetõ nagyvonalúsággal – amennyiben ennek ellenkezõjére nem történik utalás –, szinonim értelemben használom 47
A legkorábban használt terminus – az MBO – Peter Drucker szülötte, aki a Ford menedzsmentrendszerének tanulmányozása során figyelt fel erre a technikára [Drucker (1954)]; azonban az MBO nem
36. oldal
célom az alfejezet címében szereplõ három fogalom közötti, jelen szempontomból figyelmen kívül hagyható distinkciók megtétele48; pusztán annyit érdemes megjegyezni, hogy az MBR és a „szerzõdéses menedzsment” felfogható az „eredeti” MBO koncepció némi módosításokkal, a kilencvenes évek Új Közmenedzsmentjének kontextusában történõ újrahasznosításaként; sõt, egyes szerzõk szerint voltaképpen maga az Új Közmenedzsment is felfogható az MBO leglényegesebb koncepcióinak továbbviteleként49. Annak a – korántsem új – gondolatnak az igazságtartalma, hogy a hatékony közigazgatási tevekénységhez nagyban hozzájárulhat, ha a távlati, általános célok kitûzését, azaz a politikaistratégiai funkciót különválasztják az operatív végrehajtástól mint funkciótól, intuitíve is vonzó és belátható. Az e különválasztás mikéntjével kapcsolatos koncepciók és tapasztalatok azonban már jóval kisebb mértékben egyértelmûek. Az MBO sarkalatos pontjai szinte már „visszaköszönnek” (emlékezzünk az „agencialization”nal kapcsolatban korábban leírtakra): •
az érintett szervezeti egységek vonatkozásában a releváns teljesítmény-dimenziók meghatározása;
•
a releváns teljesítmény-dimenziók mérése problémájának megoldása (a legfontosabb teljesítménymutatók meghatározása);
•
az elõbbi két elõfeltétel megléte esetén a (pozitív és negatív) ösztönzõk, a tervezésvégrehajtás-visszacsatolás ciklusai stb. rendszerének kialakítása.
Az MBO alkalmazásával kapcsolatos tapasztalatok meglehetõsen vegyesek. A hetvenes évek „management-by” divathullámai közül az akkor a legígéretesebbnek tartott MBO-nak az USA szövetségi kormányzati szerveinél történt bevezetése, nagyjában-egészében, kudarccal végzõdött. Az azóta eltelt idõszakból MBO különbözõ (részben önkormányzati, részben központi kormányzati) területeken való alkalmazásával kapcsolatban azonban már árnyaltabb a kép, számos pozitív tapasztalat is van50. Úgy tûnik azonban, hogy az MBO és az ebbe a csoportban sorolható technikák alkalmazásának a kulcsproblémája nagyon is ismerõs. A szervezeti teljesítmény-dimenziók (output, outcome/eredmény, minõség) meghatározásának és e dimenziók gyakorlati mérésének elviselhetõ költségek, negatív mellékhatások, technikai komplexitás és papírmunka mellett történõ megoldására továbbra sem kínálkozik „királyi út”.
tisztán a business-menedzsmentben gyökerezik. A korai alkalmazások és fejlesztések jelentõs részben a közszektor menedzsmentjével álltak kapcsolatban [Wegener (1996) p.2.] 48
Ezt megteszi Wegener (1996) és Reichard (1996)
49
Ld. pl. Wegener (1996) p.6.; véleményem szerint azonban nem annyira errõl, mint inkább arról van szó, hogy mind az MBO (MBR), mind pedig az Új Közmenedzsment fõbb tartalmi elemei magukban hordoznak sok olyan célkitûzést (integrált, célracionális menedzsment – „managerialism”; teljesítménymérés és az erre épített visszacsatolás), amelyek a közigazgatás fejlesztését, a közszolgáltai menedzsment átfogó reformját célzó valamennyi jelentõsebb mozgalom és irányzat is tartalmaz 50
Az angol központi kormányzati szervekkel kapcsolatban ld. pl. Flynn-Strehl (1996) pp. 50-83, a német önkormányzatokkal kapcsolatban Klages-Löffler (1996), a német, osztrák és svájci önkormányzatokkal kapcsolatban Reichard (1996), a skandináv önkormányzatokkal kapcsolatban Naschold-Riegler (1996)
37. oldal
4.6.
Management Control
Noha a management control szó szerinti fordításában egy Magyarországon is jól ismert fogalmat: a vezetõi ellenõrzést jelöl, a két fogalom tartamilag mégsem azonos (az ebbõl adódó félreértések elkerülése végett használom – pillanatnyilag jobb ötlet híján – az angol eredetit). A management control azon szervezetek, tevékenységek és procedúrák összessége, amelyek „segítenek annak biztosításában, hogy a kormányzat tevékenységei elérjék kitûzött céljaikat; hogy az ezen tevékenységek végzéséhez felhasznált erõforrások konzisztensek az érintett szervezet deklarált céljaival; hogy e tevékenységeket ne fenyegesse a csalárdság, a pazarlás és a rossz vezetés; valamint hogy a döntéshozatal céljára használt információk elõállítása, tárolása és jelentése megbízható módon és a megfelelõ idõben történik51”. A management control eszközrendszerének a létrehozása és mûködtetése mint a szervezet (belsõ) vezetési funkcióinak egyike alapvetõen a szervezet menedzsmentjének a feladata. Ahogy a fenti meghatározásból is látható, a management control fogalma magába foglalja a „hagyományos” (költségvetési-jogi orientációjú) belsõ ellenõrzést is, ezen túl azonban kiterjed a szervezet tevékenységeinek, céljainak, sõt, akár szervezetének és vezetési struktúrájának tartalmi, célszerûségi szempontokból történõ vizsgálatára is. A management control – a megvalósítás technikái szempontjából – két dolgot jelent: (a) egyrészt a szervezet (belsõ) vezetési funkcióinak egyikeként a management control céljainak leéréséhez szükséges információs bázis megteremtését célzó rendszereket, technikákat; másrészt (b) a management control céljainak megvalósítását szolgáló szervezeti funkciókat, adminisztratív eljárásokat52. Ami az elõbbieket, azaz a szervezet célelérésével, teljesítményével kapcsolatos információk elõállításának kérdését illeti, az alkalmazott módszerek nem különböznek a széles körben ismert és alkalmazott kontrolling- és teljesítménymérési technikáktól. Ami a management control szervezeti-adminisztratív dimenzióját illeti, az OECD országok gyakorlatából igen nehéz általános érvényû trendeket, tendenciákat azonosítani; a management control kapcsán érintett szereplõk (az egyes kormányzati szervek belsõ ellenõrzésért felelõs tisztviselõi, a management controlling rendszerek külsõ felügyeletét, „minõségellenõrzését” ellátó, kormányzati és parlamenti auditáló szervezetek53 stb.) közötti feladat- és hatáskörmegosztás módjait – az e téren fellelhetõ nagyfokú változatosságot – a már idézett OECD anyagok meglehetõs alapossággal tekintik át.
4.7.
Teljesítmény- (menedzsment-) auditálás
51
OECD (1997) p.140 és OECD (1996) p.12. Tartalmilag hasonló definíció olvasható pl. Camillus (1986) p.11 52 53
V.ö.: OECD (1996) p.13.
Ezeket a szakirodalomban SAI-nak (Supreme Audit Institutions – Legfelsõbb Auditálási Intézmények) nevezik; tevékenységükrõl a következõ pontban lesz szó
38. oldal
A teljesítmény-auditálás tartalmi szempontból igen szoros kapcsolatban van a programértékeléssel és a teljesítmény-monitoringgal. Lényege, hogy az egyes közigazgatási szervezetek tevékenységét, pénzügyi és egyéb mûködési folyamatait (esetleg szervezetét is) nem(csak) a jogszerûség, a pénzeszközök felhasználásának törvnyessége, hanem a teljesítmény (eredményesség) szempontjából is – alkalmilag vagy rendszeresen – ellenõrzik, értékelik. Ez az értékelés hivatott az Új Közmenedzsment egyik alapelveként említett, a teljesítményért való elszámoltathatóságot, ill. elszámoltatást megvalósítani. Noha pl. az EU-ban mind a tagországok, mind pedig az Unió szintjén létrejöttek és kiterjedten mûködnek a teljesítmény-auditálással foglalkozó központi szervezetek, e tevékenységek pontos tartalma – módszertani szempontból – meglehetõs sokszínûséget mutat és nem forrott ki teljesen. Annyi talán megállapítható, hogy a szervezeti tevékenységeknek a „3E” teljesítmény-dimenzióiban történõ értékelésén túlmenõen (ezt gyakran nevezik value-for-money vizsgálatoknak is), szemben a programértékeléssel és a teljesítmény-monitoringgal, gyakran feladatául tûzi ki a szervezeti struktúra és a szervezeti folyamatok, valamint a szervezet menedzsmentjének átfogó értékelését és „átvilágítását” is, különösen: •
tevékenységek vagy programok teljesítményének értékelését valamely standardhoz vagy „bechmarkhoz” viszonyítva;
•
valamely szervezet belsõ felépítésének és folyamatainak áttekintését és értékelését (itt az összehasonlítási alap a szokásos v. ismert legjobb eljárás – „standards of good practice”);
•
az adott program vagy szervezet saját teljesítmény-mérési mechanizmusainak auditálását, ellenõrzését; végül
•
az adott programról vagy szervezetrõl rendelkezésre álló (az adott szervezet által elõállított) teljesítmény-információk pontosságának és relevanciájának értékelését.
Az alkalmazott módszerek54 általában a teljesítmény-monitoring, illetve a programértékelés már ismertetett technikáin alapulnak. Ezeket sokszor egészíti ki vagy helyettesíti az eredmény- illetve folyamat-orientált benchmarking, a szervezeti- és menedzsmentstruktúra szakértõi átvilágítása is.
4.8. Egyéni teljesítmények közigazgatásban
értékelése
(„performance
appraisal”)
a
Az egyéni teljesítmények értékelése („performance appraisal”) eredetileg a piaci szektor vállalatainál kifejlesztett és (ma is) széles körben alkalmazott eljárás. Egy OECD kiadvány megfogalmazásában „…a teljesítmény-érteklés egy olyan módszertan, ill. eljárások halmaza,
54
Noha a pénzügyi-számviteli szemléletû auditálás – amely Magyarországon „költségvetési ellenõrzésként” ismert – és a teljesítmény-auditálás sok esetben nem válik szét, e helyen, összahngban a közigazgatás-fejlesztés általunk követett fogalmi meghtározásával, csak az utóbbiról beszélek
39. oldal
melynek célja, hogy az egyes személyek munkateljesítményét objektív standardok és kritériumok alapján minõsítse. (…) Fõ célja a szervezeti célok elérése érdekében a teljesítmény javítása, az alkalmazottak lehetõ legteljesebb továbbfejlõdésének elõsegítése.” A teljesítmény-értekléshez gyakran társul teljesítményfüggõ bérezési rendszer is. Az teljesítmény-értékelés alapja az elöljáró és a beosztottak közötti, az adott intézmény vezetése által koordinált és meghatározott mederben folyó párbeszéd. Az ilyen, a napi tevékenységek részét képezõ párbeszédet egy formális, rendszeres – tipikusan évenként megtartott – strukturált dialógus egészíti ki. E beszélgetések alapjául egy szabványosított Értékelõ Ûrlap szolgál. Az ilyen módon gyûjtött információk a szervezet HR menedzsment és információs rendszerébe kerülnek, ahol további, az elõmenetelt, a teljesítményalapú jövedelmeket stb. érintõ döntések alapját képezi. Az teljesítmény-értékelés alkalmazására két szinten kerülhet sor. Az egyik szint a (viszonylag) önálló szervezeti egységek vezetõinek szintje. Az ilyen típusú teljesítményértékelés tipikusan az autonóm végrehajtó szervezetek („agency”-k: ld. Egyesült Királyság, USA, Svédország stb.) esetében tipikus. Itt az egyéni teljesítményt az adott szervezeti egység teljesítmény-mutatói alapján mérik; ez a probléma tehát nagymértékben azonos a szervezeti teljesítmény mérésének problémájával. Ezzel kapcsolatban tehát meglehetõs részletes nemzetközi tapasztalatok és eredmények állnak rendelkezésre. Az teljesítmény-értékelés alkalmazásának másik lehetséges módja az, amikor egy szervezet jelentõs részére, esetleg teljes egészére nézve bevezetik az egyéni teljesítmények értékelését. Ezen a téren már kevesebb a rendelkezésre álló gyakorlati tapasztalat. Az élenjáró e területen is az Egyesült Királyság, ahol a Civil Service bérrendszerének 1988 óta része a teljesítményalapú bér. (Az ún. „Next Steps Agency”-k – melyek a közszolgálat hozzávetõleg háromnegyedét foglalják magukba – vezetõinek bére mindenhol teljesítményalapú.) Így például az Egyesült Királyság-beli Employment Service Agency-nél 1995-96-ban a teljes bérkeret 3%-át teljesítmény-arányos bérek képezték. Az egyéni teljesítménycélokat az beosztottak és vonalbeli vezetõik közötti, évenkénti megállapodásokon rögzítették a következõ idõszakra és értékelték az elõzõ idõszak vonatkozásában. A munkakörökhöz rendelt fizetési osztályokat – az adott teljes bérköltség keretein belül – a szakszervezetek és a munkáltatók közötti évenkénti megállapodások rögzítették. Az értékelési folyamat során – a rendelkezésre álló tapasztalatok alapján – az alábbi tényezõk kell, hogy különös hangsúlyt kapjanak: •
A teljesítmény-értékelés rendszer legitimitása és méltányossága: a rendszer által elõállított eredményeknek objektív kritériumokon kell alapulnia és megjósolhatónak kell lennie;
•
Az értékelés alapjául szolgáló standardok és kritériumok az érintettek számára már az értékelési idõszak kezdetén ismertek kellenek, hogy legyenek. A rendszer bevezetését a munkavállalókkal történõ széles körû konzultáció stb. kell, hogy megelõzze (ld. „change management”);
•
Meg kell fontolni, hogy az egyes szervezetek között, ill. azokon belül azonos vagy differenciált értékelési kritériumokat célszerû-e alkalmazni;
•
Biztosítani kell azt, hogy a rendszer kontrolláltan mûködjön, valamint a visszaélések, ill. az ezekkel kapcsolatos panaszok intézményes kezelésének lehetõségét;
•
Számítani kell arra, hogy jelentõs igény fog mutatkozni a minél „keményebb”, objektívebb információk iránt. Ezek elõállítása idõigényes lehet és gyakran nem könnyû (vagy lehetetlen).
40. oldal
A teljesímény-értékelési rendszerek lehetõségeivel kapcsolatban meglehetõsen éles különbséget kell tenni a csupán a szervezeti egységek vezetõire, illetve a valamennyi alkalmazottra kiterjedõ értékelési rendszerek között. Az elõbbiek kérdése nagyjából azonos a végrehajtó szervezetek operatív autonómiájának – bárhogyan is nevezett – növelését megvalósító technikák alapkérdésével. A teljes körû teljesítmény-értékelési rendszerek tekintetében – noha ilyenek, legalábbis deklaráltan, számos helyen mûködnek (pl. a köztisztviselõkrõl szóló törvényt [KTV] elolvasva bárkinek könnyen támadhatna az az érzése, hogy Magyarországon is ilyen rendszer mûködik), számos komoly gyakorlati probléma vár még megoldásra. Csak egy-két példa: ilyenek a dolgozók egyéni munkateljesítményei objektív mérésével kapcsolatos elvi nehézségek; az ugyanezzel kapcsolatos, de a szubjektivitásból, érdekkonfliktusokból stb. fakadó gyakorlati nehézségek; a rendszer mûködésével járó munka- és adminisztratív terhek stb. Csak röviden utalunk a széles körû egyéni teljesítménymérés esteleges visszás, a szervezeti kultúrát, a koordinációt, a team-munkát és végsõ soron a szervezeti szintû teljesítményt romboló – hatásaira, melyekre több menedzsment irányzat is – így pl. a human relations, a total quality management több irányzata stb. – figyelmeztet55.
4.9. Minõség-orientált menedzsment a közigazgatásban: Total Quality Management (TQM), minõségbiztosítási rendszerek, minõségtanúsítványok (ISO 9000) A minõség fogalmának és szerepének a nyolcvanas évek közepétõl, a legnagyobb hatással a neokonzervatív politika és ideológia által uralt Egyesült Királyságban és az Egyesült Államokban – bár kisebb-nagyobb mértékben valamennyi OECD országban – kibontakozó átértékelõdése a piaci szervezetek, elsõsorban az ipari vállalatok körében nagyhatású, gyakran a „minõség forradalmának” is nevezett folyamat nyomán zajlott le. A második világháború utáni idõszakban a – többek között az amerikai Deming által kidolgozott – megközelítést a piaci versenyelõnyök fokozása érdekében japán ipari termelõvállalatok kezdték el tömegesen alkalmazni. A késõbbiekben a különbözõ „minõség-iskolák” – TQM, minõségbiztosítás (quality assurance/QA), just-in-time management (JIT), minõségi körök (quality circles), hogy csak az ismertebbeket említsem – alkalmazása a nyolcvanas évek elejétõl mind térben (az OECD-országok jelentõs részére), mind pedig funkcionálisan: az ipari termelést végzõ vállalatokon kívül a szolgáltatási szféra mind szélesebb spektrumára, majd nem-piaci (nonprofit és quango) szervezetekre is kiterjedt. Nagyjából az évtized második felétõl pedig – Új Közmenedzsment mozgalmának részeként – az állami (kormányzati) szektorban is kiterjedt kísérletek folytak/folynak alkalmazására. A továbbiakban a közszektorban való használattal kapcsolatban említésre méltó, különbözõ minõség-orientált menedzsment technikákat – némileg elnagyoltan – két címszó alá 55
Persze ezek az eredmények is gyakran ellentmondásosak, illetve látszanak megcáfolódni más empirikus tapasztalatok és kutatási eredmények által…
41. oldal
összevonva, két csoportba rendezve mutatom be. Az elsõ halmaz a TQM, illetve az ezzel rokonítható technikák, a második a különbözõ minõségi tanúsítványok rendszere56. A Total Quality Management legfontosabb sajátosságait a következõkben lehet összefoglalni57: •
A szervezeti mûködés, a mindennapi termelési és irányítási tevékenységek végsõ és alapvetõ kritériuma, megelõzve az olyan szempontokat, mint pl. technológiai racionalitás, profitabilitás, stb. a fogyasztók (kliensek) megelégedettsége. A fogyasztói megelégedettség fokozásának elsõdleges eszköze pedig a minõség emelése. Ez abból a felismerésbõl fakad, hogy a vállalat hosszú távú sikerességének szükséges és elégséges feltétele a fogyasztók igényeinek a maximális kielégítése; ehhez képest az egyéb, technológiai vagy pénzügyi mutatók csak torzított, vagy túlságosan rövid távú szempontokat jelenítenek meg.
•
A minõség javításának alapvetõ útja a minõség fogalmának kiterjesztésén, valamint a minõség szempontjának a termelés egész folyamatába történõ szerves integrálásán keresztül vezet. A minõség követelményének az egész termelési folyamatba való beépülése – a selejtarány, a hibákból, leállásokból stb. eredõ költségek, valamint az utólagos minõségellenõrzés és hibajavítás költségeinek radikális csökkenése révén – csökkenti a termelés költségigényességét is, így önmagában is elvezethet a termék árának csökkenéséhez és a költséghatékonyság javulásához.
•
Hosszú távon való gondolkodás és tervezés;
•
A folyamatos fejlõdés koncepciójának következetes érvényesítése; azaz a problémákat nem megoldani kell, hanem – még felmerülésük elõtt – folyamatosan feltárni és megelõzni;
•
A minõség és a folyamatos fejlõdés érvényesítésének alapvetõ eszközei közé tartozik a munkavállalók maximális részvételét („participáció”), a hierarchikus és autoriter vezetési struktúrák és technikák eliminációját megvalósító, a vezetõk és a munkavállalók minõség-tudatát kifejlesztõ és tápláló szervezeti kultúra;
•
Fontos elv, hogy a döntéseket, a problémák feltárását és megoldását nem vezetõi intuícióra, hanem széles körû, rendszeres és módszeres (a fogyasztói véleményekre csakúgy, mint a „reál” szervezeti folyamatokra is kiterjedõ) adatgyûjtésre kell alapozni;
•
Nagy hangsúlyt kap – a TQM kifejezésben a „total”, azaz „totális” is erre utal – az a követelmény, hogy ezeket az alapelveket nagyfokú vezetõi és dolgozói elkötelezettséggel, a szervezet teljességére, valamennyi mûködési szintre és minden munkatársra kiterjedõen kell alkalmazni.
A nyolcvanas évek második és a kilencvenes évek elsõ fele, különösen a szakirodalmi reflexiók tükrében vizsgálva a kérdést, a TQM és „társai” közigazgatási alkalmazásának konjunktúra-idõszaka volt, különösen az angolszász országokban, ezen belül is az Egyesült Királyságban. Noha ezen alapelveknek a közszektorban való alkalmazása, legalábbis a TQM-mel foglalkozó irodalom tanúsága szerint, számos eredményt mutatott fel, már elsõ
56
Így pl. a JIT-rõl vagy a minõségbiztosítás iparban használt mérési-elemzési technikáiról (statisztikai folyamatszabályozás/SPC, quality function development/QFD stb.) nem esik szó. 57
Ld. Kirkpatrick-Martinez Lucio (1995) pp. 1-15, Swiss (1992), Bacal (1996)
42. oldal
ránézésre is kitûnik a konstrukció néhány, a közigazgatási szervezetek esetében problematikusabb eleme58: •
A fogyasztók, kliensek, illetve a fogyasztói elvárások definiálása problematikus lehet: inkonzisztens vagy ellentétes elvárásokkal rendelkezõ „fogyasztói csoportok” (kliensek, közvélemény, politikai kontroll, szakmai közvélemény, felsõ szakmai vezetés stb.) esetén;
•
A közigazgatási szervezeteknek a magánszektor szervezeteiéhez viszonyított specifikumai miatt (magasabb fokú jogi szabályozottság, nagyobb vezetõi fluktuáció stb.) a közigazgatási szervezetekre jellemzõ szervezeti kultúra nagyobb nehézségeket okoz a TQM bevezetésénél;
•
A közigazgatásban a kevésbé monolitikus hatalmi szerkezet, a diffúzabb politikai viszonyok, illetve a politikai kompromisszumok és erõegyensúly által támasztott követelmények lehetetlenné tehetik egy olyan „totális” rendszer szervezeti egységeken, szervezeteken átívelõ, konzisztens megvalósítását, mint amilyen a TQM;
•
A gyakorlati megvalósítás konkrét módjainak esettanulmány-szintû tanulmányozása alapján, illetve az által megerõsítve a minõség-orientált menedzsment-reformok következményeinek és implikációinak egy jóval fundamentálisabb rétegére is felhívják a figyelmet. A csoport- és szervezeti kultúra manipulatív, a szervezeten belüli kontrollt hatékonyabbá tévõ és a felsõ vezetés hatalmát erõsítõ, a „csoport-türannisz” veszélyeit, nem egyszer gyakorlatát felidézõ „menedzsmentjének” kérdéseire a záró fejezetben térünk vissza.
A TQM-nél egy kevésbé radikális fejlesztési irány a minõségi tanúsítványok rendszere59. Ezek a nemzeti (pl. BS5750 az Egyesült Királyságban), illetve nemzetközi (ISO 9000, 9001 stb.) szabványok elsõsorban a minõségbiztosítás szempontjából releváns tevékenységek, folyamatok szisztematikus, írásos rögzítését jelentik. Így a minõség biztosításának fõ eszközévé a tevékenységekkel kapcsolatos, részletes normarendszer és az e normarendszerrel való konformitást biztosító folyamatok rendszere válik. Ez – szemben a TQM formális struktúrákat lazító, a vertikális helyett a horizontális kapcsolatokat hangsúlyozó irányultságával – voltaképpen a bürokratikus irányítás és ellenõrzés lehetõségeinek és szerepének kiszélesítését vonja maga után.
4.10.
Stratégiai tervezés60
58
A kritikákkal kapcsolatban ld. Swiss (1992), Rago (1994), Connor (1997)
59
Kirkpatrick–Martinez-Lucio (1995)
60
Itt és a továbbiakban a „stratégiai tervezés” kifejezést összefoglaló értelemben, a vállalati gyakorlat stratégiai valamennyi tervezési iskolájára vagy „stílusára” (stratégiai menedzsment, politikai tervezés, SWOT-elemzés stb.) alkalmazom
43. oldal
A stratégiai tervezésre adott – annak avatott szerzõitõl származó – meghatározások, talán mostanára már nem meglepõ módon, nagymértékben hasonlítanak, mondhatnánk: azonosak számos egyéb technika definícióival. Az egyik jellemzõ meghatározás szerint pl. „a stratégiai tervezés valamely szervezet (vagy más entitás) mivoltát, mûködését és mûködésének célját formáló és irányító, fundamentális döntések és akciók elõállítására irányuló, céltudatos és jól körülhatárolt erõfeszítés”.61 Egy másik – jóval operacionálisabb – meghatározás szerint „egy stratégiai tervnek tartalmaznia kell egy átfogó ’mission statement’-et62, a program(ok) átfogó céljainak rendszerét, és az adott szervezeten kívül álló azon tényezõk listáját, amelyek befolyásolhatják az általános célok elérését63. Némileg bõvebben körüljárva a kérdést, azt is mondhatnánk, hogy a stratégiai tervezés hatékony és kiterjedt információgyûjtést, a döntéshozók és egyéb érdekeltek közötti széleskörû kommunikációt, az eltérõ érdekek és értékek kezelését, a jelenlegi döntések és cselekvések jövõbeni következményeinek hangsúlyozását, nagymértékben szisztematikus és analitikus döntéshozatalt és a megvalósítás dimenzióinak hangúlyos figyelembevételét feltételezi64. Ezek a meghatározások azonban nem igazán határozzák meg a szóban forgó fogalmat, inkább csak bevezetik azt. Mivel a vállalati stratégiai tervezés számos különféle irányzatot magába foglaló összességének bemutatása itt szükségtelen, továbbá mivel a („hagyományos”) tervezés mint viszonyítási alap már a rendelkezésünkre áll, valamint mivel a közszektorbeli stratégiai tervezés jelentõs részben mint a hagyományos tervezés ellenpontja aposztrofálta önmagát, célszerûnek tûnik a hagyományos tervezéssel összehasonlítva, azzal mintegy szembeállítva történõ bemutatása. Kaufman-Jacobs (1987) a vállalati és közszektorbeli stratégiai tervezés (akkor létezõ) irodalmának áttekintése eredményeként – a stratégiai tervezés proponensei részérõl hangoztatott – alábbi fõ különbségekre hívja fel a figyelmet65: a stratégiai tervezés nagyobb hangsúlyt helyez •
a cselekvésre, az eredményekre és a megvalósítására;
•
a tervezési folyamatban történõ szélesebb körû részvételre;
•
a tervezõ entitásnak annak kontextusában történõ, a környezet adta lehetõségek és veszélyek meghatározásán alapuló megértésére;
•
a tervezést végzõ entitások, közösségek közötti kompetitív viselkedésre, és
•
az adott közösség erõsségeinek és gyengeségeinek a környezet szabta lehetõségek és fenyegetések kontextusában történõ értékelésére.
A kilencvenes évek, különösen az Egyesült Államokban, a stratégiai tervezés további, igen erõteljes elõtérbe kerülését hozták magukkal. Az 1993-ban elfogadott Government Performance and Results Act (GPRA; a kormányzat teljesítményérõl és eredményeirõl 61
Bryson-Einsweiler (1989) p.1.
62
A „mission statement” az adott szervezet legátfogóbb céljainak általában egyetlen, tömör mondatba foglalt megfogalmazása 63
U.S. Congressional Budget Office (1993) p.58.
64
Bryson-Einsweiler (1989) p.1.
65
Kaufman-Jacobs (1987) p. 327
44. oldal
szóló törvény) valamennyi központi kormányzati szervezet (agency) számára kötelezõvé teszi, többek között, középtávú stratégiai tervek készítését. Mivel a stratégiai tervezés közszektorbeli alkalmazásával kapcsolatos, átfogó empirikus értékeléssel nem találkoztam, így a technika megítélésénél töredékes gyakorlati tapasztalatokra, illetve elméleti(bb) szempontok alapján történõ tájékozódásra kell támaszkodnom. Noha a stratégiai tervezés mind elméleti (Kaufman-Jacobs 1987, ), mind pedig gyakorlatibb, eredménycentrikus szempontból (Goldsmith 1998) igencsak megalapozottnak tûnõ kritikákat kapott, kétségtelenül számos vonzó tulajdonsággal rendelkezik. Az egyik ilyen tulajdonság a stratégiai tervezés leggyakrabban használt koncepcióinak (így a Boston Group mátrix, a SWOT elemzés, vagy -– mint extremitás – a már említett ’mission statement’) elméleti egyszerûsége és kézenfekvõ volta, amely, szemben tobb más módszerrel, lehetõvé teszi a szervezet tagjai igen széles körének bevonását a megvalósítás folyamatába, illetve a hatékonyabb kommunikáció révén nagyobb bizalmat ébreszt. Más kérdés persze, hogy ezeknek a módszereknek a rendkívül leegyszerûsítõ feltevései esetleg még a piaci szervezetek esetében sem teszik lehetõvé empirikusan érzékelhetõ gyakorlati eredmények elérését (Goldsmith 1998). Talán nem teljesen megalapozatlan az a megjegyzés, hogy minél inkább eltávolodunk a „stratégiai” tervezés egyes túlzottan leegyszerûsítõ, idõnként már-már primitívnek ható elõfeltevéseitõl és technikáitól, valamint a direkt módon a piaci kontextusból „adaptált”, a közszektor jellegzetességeit figyelmen kívül hagyó koncepcióitól (mint pl. „piaci részesedés”, „növekedés” stb.) – vagy legalábbis minél kritikusabban vizsgáljuk meg ezek alkalmazhatóságát az egyes konkrét esetekben –, annál közelebb jutunk a „hagyományos” – bár nem feltétlenül a gyakorlatban is leginkább alkalmazott – tervezéshez. A másik oldalról megközelítve mindez úgy is megfogalmazható, s ezt a stratégiai tervezés proponensei is gyakran megteszik –, hogy a stratégiai tervezés bizonyos megszorításokkal tekinthetõ a hagyományos tervezés egy igényes, a tervezés saját, belsõ követelményrendszerének a szokásosnál nagyobb mértékben megfelelõ verziójának is. A stratégiai tervezés másik, inkább zárójelben említett s a potenciális magyarországi alkalmazás szempontjából is vonzó tulajdonsága az a, legalábbis a fejlett magban és a gyakorló közigazgatási szakemberek jelentõs körében „mostanában” fennálló viszonylagos egyetértés, amely alkalmazásának potenciálisan üdvös hatásaival kapcsolatban fennáll, s amelyet akár úgy a stratégiai tervezés divatosságával is azonosíthatunk.
4.11.
Értékelemzés
Noha az értékelemzésnek a közigazgatás fejlesztésében történõ alkalmazására az OECD országaiban, legalábbis tudtunkkal, nem történt még számottevõ kísérlet, így annak felhasználásával kapcsolatban sem állnak rendelkezésre nemzetközi tapasztalatok, az ezen a
45. oldal
téren a magyar közigazgatási reform utolsó egy-két évében tett kísérletek okán66 – a teljesség kedvéért – mégis röviden szót ejtek róla. Az értékelemzés, noha már kezdetben is67 viszonylag univerzális célokat tûzött ki maga elé, eredetileg az iparban, a termék- és gyártmányfejlesztés és –tervezés folyamatában került felhasználásra. A késõbbiekben a – még mindig elõdlegesen ipari – alkalmazás („Design Value Engineering”) fókusza kiterjedt a beszerzési eljárások elemzésére és költséghatékonyságának növelésére („Procurement Value Analysis”), sõt – ami szempontunkból talán érdekesebb –, az adminisztratív folyamatok és eljárások, valamint átfogóbb vállalati stratégiák elemzésére is („Activity Value Analysis / AVA”, illetve, német nyelvterületen, „Administrative Wertanalyse / AWA”)68. Az adminisztratív folyamatok és még inkább az átfogóbb koncepciók (stratégiák) elemzése, azok sajátosságai miatt, természetesen jóval kisebb mértékben teszi lehetõvé a terméktervezés során megszokott „keménységû” – mérhetõségû (mérési szint és relevancia tekintetében), megbízhatóságú és részletezettségû – költség- és eredményinformációk elõállítását, illetve használatát. Ennek megfelelõen az AVA fõ lépései az alábbiak69: -
az adott szervezeti egység tevékenységeinek, funkcióinak, a nyújtott szolgáltatásoknak a felsorolása;
-
ezen tevékenység- vagy funkció-elemek értékének (azaz: meg nem történésük költségeinek) és a hozzájuk kapcsolódó ráfordításoknak, költségeknek az azonosítása, majd az elemek érték szerint történõ sorba rendezése;
-
a szükségtelen vagy nélkülözhetõ tevékenységek, funkciók eliminációja;
-
az eredmények alapján javaslat összeállítása a top-menedzsment részére.
Az értékelemzés magyar közigazgatásban való alkalmazásának, úgy véljük, legfontosabb eredményeként az analitikus gondolkodás iránti igény és képesség kifejlesztése, a célracionális, azaz a cél-eszköz struktúrákat igénylõ és kezelni tudó gondolkodás (szemben az intézményekben, jogi normákban és normakövetésben, valamint a kizárólag a „bürokrácia racionalitásának” keretein belül való gondolkodással) erõsítése, egyáltalában: a közigazgatási reformok alapvonásaként meghatározott, a normakövetéstõl a teljesítmény irányába történõ elmozdulás elõsegítése fogalmazható meg. Maga az AVA itt felvázolt folyamata több tekintetben emlékeztet a nullabázisú költségvetés elsõ néhány lépésére; ilyen pl. a szervezeti (rész)funkciók meghatározása és felbontása (v.ö. döntési egységek meghatározása a ZBB-nél), vagy az egyes funkciók és funkcióteljesítések elemzése és funkcióérték szerinti rendezése (v.ö. döntési csomagok kialakítása). Ez utóbbi lépés során azonban már elválik az AVA és a nullabázisú költségvetés útja, hiszen – az értékelemzést nyelvezetét használva – az egyes részfunkciók különbözõ funkcióköltség66
Így pl. a Miniszterelnöki Hivatal közremûködésével vagy megrendelésével ilyen munkák készültek a jogszabály-elõkészítés folyamatáról, a társasházi és a foglalkoztatási törvény tervezetérõl stb. Ld. még Verebélyi (1998) p. 328. 67
„Õsforrásként” Lawrence D. Miles, Techniques of Value analysis címû, 1961-ben megjelent könyvét szokták megjelölni (magyarul: Értékelemzés, KJK, Budapest, 1973) 68
Mali (1981), Iványi-Hoffer (1996)
69
Mali (1981)
46. oldal
szintek mellett várható funkcióteljesítése, valamint az így kialakuló variánsok (a ZBB nyelvén az egyes döntési csomagok) szervezeti szinten történõ sorba rendezése, ill. az ezt követõ lépések már nem történnek meg70. Szintén igen lényeges korlátként jelentkezik az, hogy az adminisztratív értékelemzés itt vázolt folyamata nem igazán képes az egyes funkciókhoz, funkcióteljesítésekhez kapcsolódó költségek, végsõ soron pedig a szûkösen rendelkezésre álló erõforrások alternatív felhasználási lehetõségei révén elõálló alternatívák („átváltások”, „trade-off”-ok) explicit figyelembevételére, illetve kezelésére. Ezek az – egyébként valóban nem triviális – feladatok és folyamatok egyébként a ZBB szakértõi-, elemzési- és adminisztratív ráfordítás-igényének a döntõ hányadát képviselik71.
70
Az összehasonlítást e helyütt csak a tartalmi kérdésekre korlátozom; így pl. eltekintek olyan, egyébként igen lényeges procedurális szempontoktól, mint az elemzési-tervezési folyamat résztvevõi, a különbözõ szervezeti egységek és szintek bevonásának mértéke, a folyamat idõbeli lefutása, rendszeressége stb. 71
Az értékelemzés alkalmazásáról – bár szinte kizárólag piaci, azon belül is termelõvállalati összefüggésben – ld. pl. Iványi-Hoffer (1996)
47. oldal
5. Néhány összefoglaló megjegyzés
Az eddigiekben a közigazgatási reformokat szinte kizárólag a megvalósításukat szolgáló specifikus technikák szemszögébõl tekintettem át. E technikáknak a reformok kontextusával kapcsolatos tágabb implikációit azonban csak igen hézagosan érintettem. Úgy vélem azonban, hogy a bemutatott technikák néhány kiragadott dimenzió mentén történõ összehasonlítása s ily módon történõ néminemû áttekintése nem kerülhetõ meg. Emellett az eddigi fejezetekben többször tettem arra ígéretet, hogy egyes általánosabb kérdésekre a záró fejezetben még visszatérek. A korábbiakban áttekintett technikák megértésében sokat segíthet a mögöttük húzódó látásmód, az alapjukat képezõ általánosabb, paradigmatikus elgondolások megértése. Arra ugyanis, hogy a különbözõ „definíciók”, önmeghatározások mennyire (nem) segítenek a tájékozódásában, az eddigiekben már nyílt némi rálátásunk. Ahhoz, hogy a korábbi oldalakon áttekintett vagy megemlített számos technika – talán nem túlzás – dzsungelében némi áttekintéshez lehessen jutni, célszerû lehet azokat néhány ilyen általános modell vonatkozásában értékelni. E helyütt három ilyen, a közigazgatásra vagy annak részrendszereire irányuló reflexió és koncepció-alakítás alapjaként alkalmazható modellt – paradigmát – vázolok fel: -
a közigazgatás tradicionális,
-
racionális, és
-
piaci modelljét.
A következõkben elõször tehát három dimenzió mentén: (a) közpolitika-alkotás (policymaking), (b) erõforrás-allokáció és (c) a folyamatok menedzsmentje jellemzem e modellek tartalmát. Az itt leírt gondolatok nagy része az olvasó számára a korábbi fejezetekbõl már ismert lesz, azokat az egyes technikák kapcsán általában valamilyen szempontból már érintettem. Ezután a korábbiakban bemutatott technikákat az e három modell által kifeszített térben elhelyezve néhány szempontot vetek fel azok értelmezéséhez, értékeléséhez. A közigazgatás hagyományos, inkrementális modellje az eddigiekben jobbára csak negatív állításokban, ellenpontként, meghaladni kívánt valamiként jelent meg. Ennek azonban inkább didaktikai, mint tartalmi okai vannak. Hiszen nem lehet attól a „véletlentõl” eltekinteni, hogy minden, sokszor ostorozott gyengesége, meghaladni kívánt csökevénye, átfogó reformkísérlete ellenére szerte a világon ma is ez a közszektor mûködését talán leginkább meghatározó, legjobban leíró séma72. A közszektor mûködésének e modelljét a
72
A politikai és adminisztratív mûködés e módjának elõnyeit az Egyesült Államok közigazgatásának vonatkozásában a legfrappánsabban Charles Lindblom ragadta meg a szállóigévé vált „Muddling Through” – melyet, igen tökéletlenül, talán valahogy úgy fordíthatnánk, hogy „iszapbirkózással keresztülvinni” – fogalmát a köztudatba bedobó cikkében [Lindblom (1959)]. A gyakorlatban megvalósuló, a „muddling through” modellt meghaladni kívánó Egyesült Államok-beli reformkísérletek
48. oldal
-
a közpolitikai döntések területén a status quo mint kiindulópont elfogadása és a végsõ hatások (outcome-ok) kérdésének mint komoly figyelmet érdemlõ és elmélyült elemzés szükséges tárgyát képezõ következmény-halmaz figyelmen kívül hagyása (vagy legalábbis csekély súllyal kezelése),
-
az erõforrás-allokáció, a költségvetési tervezés területén – a közpolitika-alkotás status quo-ra orientált voltának megfelelõen – az inkrementalizmus és a bázis alapú (inkrementális), hagyományos szerkezetû – a költségvetés objektumaira épülõ – költségvetés,
-
a közszektor menedzsmentjének alapvetõen a klasszikus, weberi értelemben vett (köz)igazgatásként: rögzített, a tevékenységek totalitását átfogó eljárási szabályok következetes és pontos alkalmazásaként és az ennek biztosítását szolgáló funkciók és folyamatok összességeként történõ felfogása és kezelése, valamint, ebbõl következõen, a (technikai) hatékonyság mint cél és kritérium figyelmen kívül hagyása jellemzi.
Noha a hagyományos modell ilyen módon történõ meghatározása, elsõsorban az Egyesült Államok-beli és a nyugat-európai közigazgatás közötti, a jelen szempontból azonban kevésbé lényeges különbségek elfedése és összemosása révén, némi kritikára ad alkalmat, ennyi „nagyvonalúság” talán megengedhetõ, hiszen a cél itt nem az amerikai és nyugateurópai közigazgatási rendszerek egy összehasonlító tipológiájának a felvázolása, hanem az „újabb” és az „új”, teljesítmény-orientált közigazgatás-modellek kontrasztos bemutatásának lehetõvé tétele. A racionális modell -
a közpolitika-alkotás területén az átfogó, optimalizáló racionalitás; azaz a szûkösen rendelkezésre álló gazdasági erõforrásoknak a legmagasabbra értékelt eredményeket megvalósító allokációját lehetõvé tévõ döntési alternatívák kidolgozását és kiválasztását, valamint a végsõ hatások minél teljesebb körû feltárását, megragadását és a közpolitikai döntési ciklusba való visszacsatolását;
-
a költségvetési tervezés területén hasonlóképpen az alternatívák mind szélesebb körének érdemi és objektív összevetésére alkalmas eljárásokat és az ezekre alapozott allokációs döntéseket;
-
a közigazgatás menedzsmentjének tekintetében pedig a norma-alkalmazástól és normakövetéstõl az eredményesség irányába való elmozdulást – ezzel tehát az operatív hatékonyság elõtérbe helyezését és a hatékonyság-információknak a mûködésben való minél teljesebb felhasználását –, valamint az (érdemi) tervezés szerepét hangsúlyozza.
A „piaci” modellt három fõ hatóerõ eredõjeként lehet értelmezni. Ezek: egyfelõl a hagyományos-inkrementális modellel szembeni, elsõsorban az elégtelen hatékonysággal kapcsolatos kritika továbbélése; másrészt a racionális modellbõl kiinduló, átfogó reformkísérletek sikertelensége; harmadrészt a piaci szektor koncepcióinak, gyakorlatának, valamint a piaci szektor és a piaci szereplõk logikájának a közszektorra való
veterán cinikus-kritikusa, Aaron Wildawsky pedig három évtized munkájában foglalta össze a klasszikus modell gyakorlati fölényét, vagy legalábbis praktikus meghaladhatatlanságát és elkerülhetetlenségét alátámasztó érveit.
49. oldal
kiterjeszthetõségébe és e kiterjesztés üdvös hatásaiba vetett – gyakran ideológiai szempontoktól is vezérelt – meggyõzõdés. Ez a modell tehát értelmezhetõ egyfajta kompromisszumként is az inkrementális és a racionális modell között. Így különösen: -
a közpolitikákra irányuló döntésekkel kapcsolatban ez a kompromisszum alapvetõen a status quo-n alapuló és a hagyományos modellben gyökeredzõ politikai alkufolyamatok továbbélését, ezzel pedig a végsõ hatások kérdésének nagyrészt figyelmen kívül hagyását,
-
a költségvetési tervezés rendszerével kapcsolatban az operatív mûködés területén a teljesítmény-dimenzióknak a költségvetésbe való beleintegrálását nagymértékben megvalósító „teljesítmény-orientált költségvetések” bevezetését73, illetve a stratégiai szintû allokációs döntések területén lassú és óvatos, a teljesítmény-és eredménymutatóknak az allokációs folyamatba való becsatornázása irányába mutató reformlépéseket;
-
a közszektor menedzsmentjével kapcsolatban pedig az üzleti menedzsment eszköztárának, gondolkodásmódjának és fogalomkészletének igen széles körû átvételét és alkalmazását, valamint az operatív hatékonyság erõteljes hangsúlyozását
jelenti. Megemlíthetõ még – zárójelben – egy negyedik modell is, amelynek deskripciós ereje az idõ elõrehaladtával és a felemelkedõ, majd porba hulló reform-irányzatok számának növekedésével arányosan egyre nagyobb. E megközelítés (amelyre egyébként az Új Közmenedzsmentrõl szóló fejezet bevezetõ részében már kitértünk) alapja a közszektor fejlesztési-fejlõdési irányainak inherensen irracionális, alapvetõen a retorika, a politikai és társadalmi rituálék és – újabban – a posztmodern „hiperrealitás” terében lezajló és fõként ott releváns mivoltának, valamint bármifajta célracionális reform szükségszerû megvalósíthatatlanságának felismerése, illetve állítása. Sajnos azonban e modell magyarázó és predikciós erõ tekintetében annál kevesebbet – mondhatnánk: semmit sem – teljesít, így a jelen szempontból, megemlítésén és az általa kínált szempontok megfontolásán túl, gyakorlati haszna nincs. Némiképp összefoglalóan tehát adott egy többé-kevésbé (inkább többé) domináns közigazgatási realitás, amelyet a hagyományos-inkrementális modell fogalmaz meg (tézis); adva van továbbá két alternatív, mind az elõbbivel, mind pedig egymással versengõ modell: a racionális és a „piaci” (antitézis). Egy valamilyenfajta szintézis (vagyis normatív tartalom) keresésének elsõ lépéseként tehát elkerülhetetlen az állásfoglalás – vagy legalábbis az ebben az irányban történõ tapogatózás – a célszerû választás tekintetében. A rutinos olvasó már minden bizonnyal sejti, hogy a két versengõ antitézis tekintetében itt bizony újabb „szintézisre” – kompromisszumra – lesz szükség. Ennek megalapozásához azonban hasznos lehet még egy-két megfontolás e két alternatív modell egymáshoz fûzõdõ viszonyáról. Elõttünk áll tehát két, megfontolandó érvekkel alátámasztott és megfontolandó gyakorlati eredményeket felmutató reform-technikák által képviselt, illetve ilyenekben megtestesülõ koncepció. Az ezek összevethetõségét firtató kérdésre adható (egyik lehetséges) válasz 73
Itt elsõsorban az operatív önállóság megnövelését célul kitûzõ, az operatív menedzsment kezébe jelentõsebb költségvetési jogosítványokat adó „rugalmas”, „menedzser-„ stb. költségvetésekre gondolunk
50. oldal
némileg filozófiai természetû. Lényege úgy foglalható össze, hogy a piaci modell alapfeltevése – egyfelõl – az, hogy „dolgok maguktól is a jó kerékvágásban fognak haladni” akkor, ha a közigazgatás mûködésében ennek megfelelõ peremfeltételei biztosítva vannak. Arra a kérdésre, hogy melyek is e peremfeltételek, már a piaci paradigmán belül is némiképp különbözõ válaszokat kapunk. Ami azonban közös ezekben a válaszokban, az az, hogy valóban néhány pusztán passzív, a racionális modellnél tárgyaltnál jóval kevésbé aktivista viszonyulást feltételezõ elõfeltétel tejesítése, intézményi-mûködési stb. keret létrehozása szükséges ahhoz, hogy a közigazgatás elinduljon a teljesítmény-növekedés felé vezetõ úton. E feltételekre példaként említhetõk (a) a kellõ autonómiával felruházott és érdekeltségiszabályozási környezetbe helyezett szervezetek (ld. „agency-alizáció”, MBO, kiszerzõdés és az operatív decentralizáció számtalan egyéb formája); (b) a minõség átfogó koncepciójával átitatott, azt internalizáló, a bürokratikus-autokratikus struktúrák ballasztjától megszabadított munka-közösségek (ld. TQM); a példák még folytathatók lennének. Valójában itt a teljesítmény „láthatatlan kezét” szorító béklyók eloldozásáról, a teljesítmény a klasszikus modellben rejtve maradó, kibontakozásukban meggátolt potenciáinak szabadjára engedésérõl van szó74. Elegendõ tehát megteremteni a megfelelõ egyéni és szervezeti érdekeltségi-motivációs rendszereket, többé vagy kevésbé szabályozott eljárások keretei között kibontakoztatjuk a szervezetek/a dolgozók minõség-, és teljesítmény-tartalékait, és a közigazgatás hatékonysága ettõl mintegy automatikusan, további lényeges beavatkozás nélkül, jelentõs mértékben javulni fog. A racionális modell ezzel szemben e „láthatatlan kéz” potenciái, sõt, létezése tekintetében is jóval szkeptikusabb. Idealizmusa inkább fõként (a) az elemzõ gondolkodás lehetõségei, az alternatívák, az oksági és a cél-eszköz kapcsolatok kellõen széles körû és megalapozott feltárhatósága és elemezhetõsége, (b) az intézmények és folyamatok célracionalitása (másként kifejezve: a döntési alternatívák elõnyeit és hátrányait kifejezõ közösségi, illetve azt kifejezõ politikai preferenciák – megfelelõen konzisztens célrendszerek – létezése és relevanciája), illetve (c) a szervezeti mûködések nagymértékû irányíthatósága, vagy legalábbis csoport- és egyéni érdekek és motivációk torzító-eltérítõ hatásainak szûk keretek között tartható volta tekintetében érhetõ tetten. A piaci modell „láthatatlan keze” és az emberi ráció és kontroll „mindenhatósága” közötti választás – egyensúlyozás – során minden bizonnyal többféle megalapozott álláspont létezik. Mivel nem célom itt a kérdést egyszer és mindenkorra eldönteni – mellesleg e cél értelmes voltában sem hiszek –, saját, teljességgel megalapozatlan véleményem futó 74
Látható tehát, hogy modell „piaci” volta semmiképpen sem keverendõ össze valamely arra épülõ technika „származásának” piaci voltával. Az üzleti szervezetek számára/által kifejlesztett fejlesztési technikák között is akadnak a racionális paradigmát követõk csakúgy, mint az általam piacinak nevezett paradigmát követõk. Ide kapcsolódik még az Új Közmenedzsment-technikák és a piaci-vállalati szférából származó technikák közé számos szerzõ által tett egyenlõségjel kérdése is [pl. Saint-Martin (1997)]. A magam részérõl ezzel az egyenlõségjellel nem – illetve csak bizonyos vonatkozásban – értek egyet. Való igaz, hogy az Új Közmenedzsment mint egész meghatározó mértékben a piaci-vállalati szféra, a piaci szervezetek irányából nyomult be a közigazgatásokba. Ugyanakkor, mint arra számos, részben fentebb is hivatkozott szerzõ is rámutat, ezen „vállalati” technikák nem csekély részének forrásvidéke (tervezés/stratégiai tervezés, egyes teljesítménymérési és hatásbecslési technikák, stb.) a public management környékén található.
51. oldal
megemlítése után, mely szerint a mûködõképes optimum – noha valahol a két alternatíva közötti intervallumban, de – határozottan a racionális pólushoz közelebbi oldalon helyezkedik el, a kérdésnek megválaszolását a fejezet hátralévõ részében próbálom némileg megkönnyíteni. A korábbi fejezetekben áttekintett technikák általában nem helyezhetõk el tisztán a racionális, illetve a piaci paradigma által képviselt póluson; azok inkább jellemzõen a két modell különbözõ arányú (bár jobbára határozottan valamelyik pólushoz közelebb esõ) keverékei. Ez egyben azt is jelenti, hogy e technikák között igen jelentõs átfedések, hasonlóságok is vannak (az eddigiekben éppen erre hivatkozva utaltuk sok esetben az egyes technikák átfogóbb értékelését ezen utolsó fejezet „hatáskörébe”). A következõ néhány oldalon tehát az egyes technikákat, az alkalmazásuk kapcsán leszûrt gyakorlati tapasztalatokat használom fel – amennyire ez lehetséges – a piaci, illetve a racionális paradigma megalapozottságának, sikerességének, illetve nehézségeinek és kudarcainak megítélésére. Ez egyben a különbözõ elvi alapokból kiinduló reform-technikák általánosítható – egyébként az irodalomban korántsem ellentmondásmentesen megítélt – erõsségeinek és gyengeségeinek összegzésére is alkalmat ad. Ami az inkább a racionális közszektor-paradigma keretein belüli technikákat, így pl. a programköltségvetést, a rendszerelemzést, a közpolitika-elemzést, a programértékelést és a nullabázisú költségvetést75 illeti, azoknak a kormányzati szektor egészére kiterjedõ, általános alkalmazása valószínûleg hasonló okokból bizonyult mindeddig túlzóan ambiciózus célkitûzésnek (a hangsúly itt az „átfogó, általános” jelzõkön van, hiszen ezek a technikák fontos szerepet játszanak számos a közszektor számos alrendszerében). Néhány a fontosabb okok közül: •
Minden teljesítménymérés és célelérés-becslés alfája és ómegája az adott szervezetek, tevékenységek céljainak (valamennyi érdekelt csoport: törvényhozás, kormány, apparátus, szakma, nyilvánosság stb. számára elfogadható) meghatározása. Ez pedig politikailag igen kényes, gyakran lehetetlen feladatnak bizonyulhat.
•
Amennyiben sikerül is a célokról megállapodni, az egyes programok hatásossága, hasznai és költségei mérése, az ehhez szükséges adatok elõállítása igen bonyolult, idõigényes és költséges feladat lehet.
•
A megfelelõ mennyiségû és minõségû (képzettségû) tervezõ-elemzõ szakember hiánya is probléma lehet.
•
E technikák célracionalitása feltételez egy egységes, azaz központi akaratot, illetve célrendszert, amely a tevékenységek vezérlõjének és mércéjének szerepét tölti be. Ez a stratégiai értelemben vett centralizáció és kontroll erõsítését kívánja meg, illetve eredményezi, ami viszont sértheti az alsóbb szervezeti szintek – pl. a középvezetés – érdekeit, a megvalósítás során leküzdhetetlen akadályokat támasztva ezáltal.
•
A szakértõi, technokratikus jellegû kontroll szerepének erõsítése, másként fogalmazva, a „helyes”, „támogatandó”, „célravezetõ”, avagy „célszerûtlen”, „helytelen” stb. dolgok meghatározásával kapcsolatos jogosultságok számottevõ részének a politikai (azaz: politikusi) és törvényhozói kézbõl szakértõi kezekbe történõ átcsúszása a
75
Természetesen mint a legtöbb tipológiánál, itt is vannak kérdõjelek; így pl. a ZBB-bõl nagyrészt hiányzik a stratégiai célok/az alaptevékenységek optimalizáló végiggondolása, illetve a végsõ hatások (outcome-ok) figyelembevétele és visszacsatolása
52. oldal
törvényhozások ellenállását és a technokrácia kontrollálatlan hatalmától való félelmek felerõsödését válthatja ki. •
A közigazgatás tevékenységeivel és általában a közpénzek allokációjával kapcsolatos „racionális” döntések egyik gyakori kritikája, hogy ezek a döntések normatíve is alapvetõen politikai: tárgyalások, politikai alkufolyamatok, érdekegyeztetések és ütközések, kompromisszumok alapján megszületõ döntések kell, hogy legyenek.
•
Végül, különösen az átfogó költségvetési rendszerekkel kapcsolatban, gyakran hangzott el az azok mûködésével együtt járó, elviselhetetlen adminisztratív terhekkel kapcsolatos kritika.
A racionális technikák egy csapásra történõ, átfogó, lényeges kompromisszumok nélküli bevezetésének Egyesült Államok-béli kudarca azonban, minden bizonnyal nem jelenti maguknak a technikáknak a végleges és szükségszerû kudarcát. Mégpedig két okból nem: egyrészt azért, mert e technikák mindegyike tartósan mûködik és fejt ki hatást az egyes országok közszektorainak jelentõs szegmenseiben; másrészt pedig azért, mert (természetesen azokban az országokban, ahol alkalmazták õket) örökségük részévé vált a közigazgatás általános tradíciójának76; az elemzés, a racionális mérlegelés iránti igény mélyebb gyökeret vert a gyakorlatban és a gondolkodásban, és – semmiképpen sem utolsó helyen – a legtöbb racionális technika kompromisszumok árán és/vagy egyes részeiben, de beépült a közigazgatási reformok következõ generációját képviselõ reform-technikákba. Ez utóbbira példa lehet a programértékelés önállóan is és mint a teljesítmény-monitoring és a teljesítmény-auditálás, valamint a benchmarking, a teljesítmény/menedzsment auditálás stb. alapja; a rendszerelemzés és a közpolitika-elemzés mint a stratégiai tervezés „elõfutára”; a teljesítmény-költségvetés kevésbé átfogó változatainak, illetve a programköltségvetés egyes elemeinek továbbélése az Új Közmenedzsment jegyében zajló költségvetésireformkísérletekben stb. További megfontolandó szempont lehet, hogy – ami a közszektor, a közigazgatás gyökeres, alapvetõ, „egy tollvonással” történõ reformját illeti, a reformok története – függetlenül a bevezetni kívánt reform tartalmától, irányától – enyhén szólva is nem bõvelkedik sikertörténetekben. Itt tehát egy általánosabb kérdésrõl: a közigazgatás megreformálhatóságának, illetve a – bármilyen irányú – változtatások stratégiájának kérdésérõl is szó van. A közigazgatás „piaci” modelljével – az ott alkalmazott reformtechnikák eredményeivel, lehetõségeivel és korlátaival – kapcsolatban részben a szûkebb történelmi horizont, részben – talán fõleg – a piaci paradigmához sorolható gyakorlati megközelítések heterogenitása miatt nehezebb átfogó, sommás értékelõ kijelentéseket tenni. Ehelyett a inkább egy-két domináns irányzatra koncentrálnék. Mindenesetre a kezdeti idõszakokban szokásos, szinte kötelezõ általános lelkesedés hangjait77 – részben a gyakorlati tapasztalatok, empirikus
76
Hogy továbbra is az Egyesült Államoknál maradjunk, Henry(1992) idéz a nyolcvanas évek elsõ felének ilyen témájú statisztikáiból; ezek szerint pl. a városok és a szövetségi államok 2/3-a használt, legalábbis valamelyik szervezeti egység szintjén, MBO-t; felük pedig ZBB-t. A PPBS rendszereket is számos fontos területen használták (így pl. „szülõhazájában”: a hadügyminisztériumban is) stb. 77
Csak egy illusztratív példa: Connor (1997) megjegyzi, hogy az általa (a publikáció idõpontjáig) áttekintett, a TQM közigazgatási alkalmazásával kapcsolatos 250 db. szakirodalmi megnyilatkozás 90%-a határozottan és egyértelmûen pozitív volt, és csupán 10%-uk fogalmazott kisebb vagy nagyobb kritikákat, ellenvetéseket. Az azóta eltelt idõszakról nem áll rendelkezésre ilyen „nagymintás” empirikus adat,
53. oldal
adatok és esettanulmányok egyre kiterjedtebb rendelkezésre állása miatt – kezdik felváltani a kiegyensúlyozottabb, árnyaltabb, gyakran kritikusabb megközelítések78. A „piaci” modell technikáinak, így pl. a TQM-nek és az egyéb minõség-orientált menedzsment technikáknak, az operatív – döntési és mûködési – funkciók decentralizálásának, autonómiájuk nagyfokú növelésének, az „agencialisation”-nek az értékelésére a megfelelõ helyeken már futólag sor került. Egy-két összefoglaló megjegyzés azonban helyénvalónak látszik. A piaci paradigma talán legelterjedtebb és legnagyobb hatású jellemzõje az adminisztratív centralizációt, az operatív tevékenységek „bürokratikus túlszabályozását” csökkentõ, a vezetõi önállóságot – és ezzel párhuzamosan a vezetõi felelõsséget – növelõ szervezetimûködési változtatások növekvõ szerepe. Az agencialisation-t, melyet a teljesítménymérés és –értékelés, a stratégiai tervezés (ld. az Egyesült Államokbeli GEPRA-ról korábban írottakat) és különbözõ egyéb technikák egészíthetnek ki, mindenképpen a „láthatatlan kéz” üdvös hatásába vetett bizalomra építõ technikák ideáltipikus példányának tekinthetjük. E bizalom megalapozottságát az empíria alapján megítélni azonban nem könnyû. Íme, néhány a nehézségek közül: •
Az adminisztratív decentralizációnak ez a folyamata az ebben élenjáró országokban (Egyesült Királyság, Svédország, USA) nem elszigetelten, hanem más, jellemzõen a racionális tradícióba sorolható reformokkal együtt, egy idõben zajlott. Így az elért hatások – vagy éppen e hatások csekélysége, hiánya – több, külön-külön ismeretlen „reform-tényezõ” együttes hatásának eredõje.
•
Noha pénzügyi-költségvetési adatok rendelkezésre állnak, azonban az output(teljesítmény-) oldalról a reformok bevezetési elõtti idõszakra mint viszonyítási alapra vonatkozó teljesítményadatok hiányoznak.
•
Az átalakított szervezetek vonatkozásában pedig, noha rendelkezésre állnak teljesítményinformációk, azok ritkán elég konzisztensek (feladatok és/vagy teljesítmény-indikátorok változása), illetve manipulálhatók.
Amennyire az általam ismert adatokból és az angol, USA-beli és egyéb agency-típusú reformok mérlegének megvonására vállalkozó munkákból79 megállapítható – és ennek mértéke eléggé korlátozott –, a szóban forgó technika hatékonyságjavító, teljesítménynövelõ hatása, noha észlelhetõ, de minden bizonnyal nem túlságosan jelentõs. Egyfelõl számos esetben kimutathatóan is javultak a mûködés és az outputok minõségi paraméterei (szolgáltatási minõség, ügyfél-orientáció), illetve egyes szervezeteknél viszonylag jelentõs hatékonyságjavulás is megállapítható. Másfelõl azonban a ráfordítások növekedésének általánosságban nem sikerült gátat vetni. Így pl. a Roberts (1997) által idézett adatok szerint az „éllovas” Nagy-Britannia Next Steps agency-jei tekintetében az átalakítási folyamatot követõ négy évben, 1992 és 96 között a ráfordítások reálértékben átlagosan évi 2-3%-kal nõttek. azonban, a szerzõvel egyetértve, valószínûbbnek tartom, hogy a fenntartásokat megfogalmazó hangok legalábbis túlsúlyba kerültek a szakirodalomban 78
A már említett, fõleg az Egyesült Királyságban és az USA-ban domináns minõség-mozgalom specifikusabb, már hivatkozott kritikai áttekintései mellett ilyen pl. Roberts (1997) 79
Pl. Roberts (1997)
54. oldal
Figyelmet érdemel egy, az (adminisztratív és politikai) megvalósíthatósággal kapcsolatos szempont is a decentralizáció e módjának magyarországi alkalmazhatóságával kapcsolatban; hiszen végsõ soron az alkalmazási tapasztalatok áttekintésének és értékelésének is ez: a hazai „miértekre és hogyanokra” adható válaszok keresése lett volna az egyik fontos célja. A „piaci” típusú reformok mindegyikének a talán legfontosabb elõfeltételeként illetve jellemzõjeként említhetõ néhány olyan tényezõk, mint pl. a •
a vezetõi funkciók tényleges szerepének és a vezetõi autonómiának a nagyon határozott növekedése;
•
a vezetõi kockázatvállalás hangsúlyozása;
•
a komplex és dinamikus társadalmi-politikai-gazdasági stb. környezethez való állandó és gyors alkalmazkodás kényszere. stb.
Összevetve ezt a magyar közigazgatás tradícióival, domináns szervezeti kultúrájával, a köztisztviselõi kar és fõként a közigazgatási vezetõk képzettségi szerkezetével és munkastílusával, továbbá a közigazgatás nagymértékben turbulens társadalmi kontextusával akkor még abban az esetben is jogos kétely merülne fel e technikák széles körû, rövid távon történõ alkalmazásával kapcsolatban, ha biztosan tudnánk, hogy ilyen módon jelentõs teljesítményjavulás lenne elérhetõ. Ebben az utóbbi mondatban azonban alá kell húzni a „széles körû” és a „rövid távon történõ” kitételeket. Valószínû ugyanis, hogy mind a „3E”, mind pedig – amirõl eddig nemigen esett szó – az európai igazgatási térséggel, valamint a piaci-üzleti értékrenddel való kompatibilitás szempontjai is súlyos érveket szolgáltatnak e technikák körültekintõ adaptációja és alkalmazása mellett.
55. oldal
6. A felhasznált irodalom jegyzéke
Archibugi, Franco (1997): Systemic planning: an instrument for managerial innovation in public administration in the USA and Europe, : Bacal, Robert (1996): TQM - What is it?, : Bacal and Associates, Inc.. URL: #http://members.xoom.com/cooperate/tqm1.htm# Beauregard, Robert A. (1997): Between modernity and postmodernity: The ambigous position of U.S. planning, In: 1: Campbell, Scott; 2: Fainstein, Susan S. (1997): Readings in planning theory 1: Berry, Frances Stokes; 2: Wechsler, Barton (1995): State Agencies' Experience with Strategic Planning: Findings From a National Survey, Public Administration Review 55(2), March/April 1995, 159-68. Bouckaert, Geert (1995): Quality Improvement in European Public Services: Concepts, Cases and Commentary, : Bouckaert, Geert (1993): Featured Topic: Performance Measurement and Public Management, Public Productivity and Management Review 17(1), Fall 1993, 29-68. Breul, Jonathan D. (1994): How "The Government Performance and Results Act" borrows from the experience of OECD countries, : . URL: #gopher://pula.financenet.gov:70/00/docs/post/perform/breul.gop# 1: Bryson, John; 2: Einsweiler, Robert C. (1988): Strategic planning. Threats and opportunities for planners, Chichago, IL/Washington, D.C.: Planners Press, American Planning Association 1: Busson, Terry; 2: Coulter, Philip (1987): Policy Evaluation for Local Government, New York: Greenwood Press Camillus, John C. (1986): Strategic planning and management control : systems for survival and success, Lexington, Mass.: Lexington Books 1: Campbell, Scott; 2: Fainstein, Susan S. (1997): Readings in planning theory, Malden, MA; Oxford, UK: Blackwell Publishers 1: Carey, Raymond G.; 2: Posavac, Emil J. (1992): Program evaluation: methods and case studies, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall The Congress of the United States (1993): Using performance measures in the federal budget process, Washington, D.C.: The Congress of the United States. URL: #gopher://pula.financenet.gov:70/00/docs/post/perform/cborpt01.txt.gop# Connor, Patrick E. (1997): Total Qualtiy Management: A selective commentary on its human dimensions, Public Administration Review 57/6, pp. 501-509
56. oldal
1: Cowper, Jeremy; 2: Samuels, Martin (1997): Performance benchmarking in the public sector: The United Kingdom experience, United Kingdom: Office of Public Services Cabinet Team. URL: #http://www.oecd.org/puma/mgmtres/pac/pubs/ben97/bench1.pdf# Denhardt, Robert B. (1984): Theories of Public Organization, Belmont, CA.: Brooks/Cole Publishing Company Drucker, Peter (1954): The practice of management, New York, N.Y.: Duggett, Michael (1998): Citizen's Charter - people's charter in the UK, International Review of Administrative Sciences (IIAS) June (Vol. 64. No. 2.) pp. 327-333 1: Durant, Robert F.; 2: Wilson, Laura A. (1994): Evaluating TQM: The Case for a TheoryDriven Approach, Public Administration Review pp. 137-145 Eadie, D. C. (1983): Putting a powerful tool to practical use: The application of strageic planning in the public sector, Public Administration Review (43) pp 447-452 Ellwood, John W. (1997): Training public managers for the now world of performancebased management: Lessons from graduate management education in the United States, '', Scuola Supriore della Pubblica Administrazione, Caserta, Olaszország, 1997 Szept. 24-27 Etzioni, Amitai (1973): Mixed scanning: A "third" approach to decision making, In: Faludi, Andreas (1973): A reader in planning theory Fainstein, Susan S. (1997): Planning in a different voice, In: 1: Campbell, Scott; 2: Fainstein, Susan S. (1997): Readings in planning theory Faludi, Andreas (1973): A reader in planning theory, Oxford, UK etc.: Pergamon Press 1: Fitzgerald, Jerry; 2: Fitzgerald, Ardra (1987): Fundamentals of systems analysis, New York: John Wiley and Sons Flynn, Norman (1990): Public Sector Management, : 1: Flynn, Norman; 2: Strehl, Franz (1996): Public Sector Management in Europe: PrenticeHall Fox, Charles J. (1996): Reinventing Government as postmodern symbolic politics, Public Administration Review 56/3, pp 457-463 Gabor, Andrea (1990): The man who discovered quality: How W. Edwards Deming brought the quality revolution to America, New York, N.Y.: Times Books 1: Gabriel, Oscar W.; 2: Holtmann, Everhard (1997): Handbuch Politisches System der Bundesrepublk Deutschland, München: Oldenbourg Verlag Gemmell, Norman (1993): The growth of the public sector: theories and international evidence, Gower House, England: Edward Elgar Publishing Ltd. Goldsmith, Arthur A. (1998): Private-sector experience with strategic management: cautionary tales for public administration, International Review of Administrative Sciences (IIAS) 1997 March, Vol 63. No. 1. Pp.25-40 Guy, Black (1968): The application of systems analysis to government operations, Darthmouth, UK: Aldershot
57. oldal
Hahn Cope, Glen (1989): Budgeting methods for public programs, In: Perry, James L. (1989): Handbook of Public Administration Hajnal, György (1998): Számok és döntések. Hatékonyságmérés a közigazgatásban, In: Horváth M., Tamás (1998): Közigazgatás - szorítóban 1: Hatry, Harry P.; 2: Schick, Allen (1982): Zero-base budgeting: The manager's budget, Public Budgeting and Finance 2, pp. 72-89 Helgason, Sigurdur (1997): International benchmarking. Experiences from the OECD countries, '', OECD/PUMA, Dánia, Koppenhága, 1997 Feb. 21-22. URL: #http://www.oecd.org/puma/mgmtres/pac/benchexp.pdf# Henry, Nicholas (1992): Public Administration and Public Affairs, Englewood Cliffs, N.Y.: Prentice-Hall 1: Hinrichs, Harley H.; 2: Taylor, Graeme M. (1968): Program Budgeting and Benefit-Cost Analysis, : Holkeri, Katju (1997): Evaluation of public management reforms in Finnland: From ad hoc studies to a programmatic approach, Paris: OECD/PUMA. URL: #http://www.oecd.org/puma/mgmtres/pac/pubs/ben97/bench2.pdf# Holtmann, Everhard (1997): Die Öffentliche Verwaltung, In: 1: Gabriel, Oscar W.; 2: Holtmann, Everhard (1997): Handbuch Politisches System der Bundesrepublk Deutschland Hood, Christopher (1991): A public management for all seasons, Public Administration 69/1, pp. 3-19 Hood, Christopher (1995): Public management: A new global paradigm? Public Policy and Administration (10)/2, pp.? Horváth M., Tamás (1998): Közszolgáltatások magánszervezésben. A település privatizációs folyamat értelmezése, In: Horváth M., Tamás (1998): Közigazgatás – szorítóban Horváth M., Tamás (1998): A magánszektor és a decentralizáció szerepe a közszolgáltatások szervezésében, Jogtudományi Közlöny 1998. dec. 1: House, Peter W.; 2: Shull, Roger D. (1991): The practice of policy analysis. Forty years of art and technology, Washington, D.C.: The Compass Press 1: Iványi, Attila Szilárd; 2: Hoffer, Ilona (1996): Innovációs és értékelemzõ módszertan. Értékelemzés, minõségszbályozás, költsgéggazdálkodás, Budapest: Aula Iwaskow, William B. (1987): Planning, programming, budgeting, In: Sweeny, H.W. Allen (1987): Handbook of budgeting Kanther, Manfred (1996): Innovationen in Verwaltungen, In: Innovative Verwaltungen 2000, ed.: 1: Scheer, August-Wilhelm, 2: Friedrichs, Johann, Schriften zur Unternehmensführung, Band 57. Wiesbaden: Gabler Verlag pp. 3-11. 1: Kaufman, Jerome L.; 2: Jacobs, Harvey M. (1997): A public planning perspective on strategic planning, In: 1: Campbell, Scott; 2: Fainstein, Susan S. (1997): Readings in planning theory Kendall, M.G. (1971): Cost-Benefit Analysis, London: English Universities Press
58. oldal
1: Kirkpatrick, Ian; 2: Martinez-Lucio, Miguel (1995): The politics of quality in the public sector, London: Routledge Kirkpatrick, Ian (1993): Total Quality Management in the Public Sector, : 1: Klages, Helmut; 2: Löffler, Elke (1996): Public Sector Modernization in Germany Recent Trends and Emerging Strategies, In: 1: Flynn, Norman; 2: Strehl, Franz (1996): Public Sector Management in Europe Klosterman, Richard E. (1997): Arguments for and against planning, In: 1: Campbell, Scott; 2: Fainstein, Susan S. (1997): Readings in planning theory Lane, Jan-Erik (1993): Public Sector: Concepts, Models and Approaches, : Lindblom, Charles E. (1959): The Science of Muddling Through, Public Administration Review 19, pp79-88 Mali, Paul (1981): Management Handbook: Operating guidelines, techniques and practices, New York: John Wiley and Sons 1: Mayne, John; 2: Zapico-Goni, Eduardo (1997): Monitoring Performance in the Public Sector, : Transaction Publishers 1: McKevitt, David; 2: Lawton, Allan (1994): Public sector management: theory, critique and practice, London: Sage Meiser, Hugh J. (1988): Handbook of Systems Analysis. Vol.2.: Craft Issues and Procedural Choices, New York: North-Holland Miles, Lawrence D. (1961): Techniques of Value Analysis Mishan, E.J. (1982): Költség-haszon elemzés, Budapest: KJK Newland, C. (1976): Policy/Program objectives and federal management: The search for government effectiveness, : Novick, D. (1965): Program budgeting, Cambrigde, Mass.: Harvard University Press 1: Oakland, John S.; 2: Porter, Leslie J. (1995): Total quality management: text with cases, Oxford, England: Butterworth-Heinemann OECD (1996): Management control in modern government administration: Some comparative practices, Paris: OECD OECD (1997): Effects of European accession – part 2: External audit, Paris: OECD. URL: #http://www.oecd.org/puma/sigmaweb/pubs/pubnos/PUBNO20.HTM# OECD (1984): Performance Management in Governments, : OECD OECD (1995): Budgeting for Results, : OECD OECD (1996): Performance auditing and the modernization of government, Paris, France: OECD Perry, James L. (1989): Handbook of Public Administration, San Francisco: Jossey-Bass Inc., Publishers Phyrr, Peter A. (1973): Zero Base Budgeting, Pasadena, CA: The Goodyear Publishers Phyrr, Peter A. (1987): Zero-Base Budgeting, In: Sweeny, H.W. Allen (1987): Handbook of budgeting
59. oldal
Phyrr, Peter A. (1977): The Zero-Base Approach to Government Budgeting, Public Administration Review Jan-Feb 1977 Pierce, F. David (1995): Total Quality for Safety and Health Professionals, Rockville, Maryland: Government Institutes, Inc. 1: Pollitt, Christopher; 2: Summa, Hilkka (1996): Reflexive watchdogs? How supreme audit institutions account for themselves, : 1: Pollitt, Christopher; 2: Kickert, Walter J. M.; 3: Stillmann, Richard J. II.; 4: Chevalier, Jacques; 5: Seibel, Wolfgang; 6: Jorgensen, Torben Beck (1996): Changing European states, changing public administration, Public Administration Review 56/1 pp 65-105 Quade, Edward S. (1989): Analysis for Public Decisions, New York: 1: Quade, Edward S.; 2: Majone, Giandomenico (1986): A rendszerelemzés csapdái, Budapest: OMFB 1: Quade, Edward S.; 2: Meiser, Hugh J. (1986): A rendszerelemzés kézikönyve. A felhasználás, az eljárás, az alkalmazások és a gyakorlat áttekintése, Budapest: OMFB 1: Quade, Edward S.; 2: Meiser, Hugh J. (1996): Handbook of Systems Analysis. Vol.3.: Cases, : John Wiley and Sons Rago, William V. (1996): Struggles in Transformation: A Study in TQM. Leadership and Organizational Culture in a Government Agency, Public Administration Review May/June pp. 227-234 Rago, William V. (1994): Adapting Total Quality Management (TQM) to government: Another point of view, Public Administration Review Vol.54.No.1. Pp. 61-64 Reichard, Christoph (1996): "Kontraktmanagement" - Experiences with internal management contracts in German local government, : Roberts, Alasdair (1997): Performance-based organizations: Assessing the Gore plan, Public Administration Review 57/6 pp 465-479 1: Rossi, Peter H.; 2: Freeman, H.E. (1985): Evaluation: a systematic approach, Beverly Hills: Sage 1: Rue, Leslie W.; 2: Byars, Lloyd R. (1986): Management: Theory and Application, Homewood, IL: Irwin Saunders, Peter (1993): Recent trends in the size and growth of government in OECD coutnries, In: Gemmell, Norman (1993): The growth of the public sector: theories and international evidence Savas, G. (1993): Privatizáció, Budapest, KJK Scharpf, Fritz W. (1973): Politsche Durchsetzbarkeit innerer Reformen, Göttingen: Verlag Otto Schwarz & Co. Schick, Allen (1973): A Death in the Bureaucracy: the demise of Federal PPB, Public Administration Review 33, pp 146-156 1: Shafritz, Jay M.; 2: Hyde, Albert C. (1992): Classics of public administration, Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Company
60. oldal
Starling, Grover (1986): Managing the Public Sector, Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Company Sweeny, H.W. Allen (1987): Handbook of budgeting, New York: John Wiley and Sons Swiss, James E. (1993): Adapting Total Qualtiy Management (TQM) to government, Public Administration Review Vol.52. No.4. pp 356-362 1: Synnerström, Staffan; 2: Traumüller, Heinrich; 3: Vallemont, Serge (1998): Establishing a performance appraisal system in the public service, Public Management Forum Vol. 4. No. 6. (Nov/Dec 1998) pp. 1-7 Talbot, Colin (1997): The politcs of performance - Contexts, complexity and contradictions, '', Scuola Supriore della Pubblica Administrazione, Caserta, Olaszország, 1997 Szept. 24-27 Verebélyi, Imre (1998): Összefoglaló a közigazgatási reformfolyamat elsõ szakaszáról és soron következõ feladatairól, Magyar Közigazgatás XLVIII/6. pp.321-336 1: Vogelgesang, Klaus; 2: Lübking, Uwe; 3: Jahn, Helga (1997): Kommunale Selbstverwaltung. Rechtsgrundlagen – Organisation - Aufgaben, Berlin: Erich Schmidt Verlag Wegener, Alexander (1996): Management contracts in international comparative perspecitve. Experiences from leading-edge local governments, : 1: Whitten, Jeffrey L.; 2: Bentley, L.D.; 3: Ho, Th. I.M. (1986): Systems Analysis and Design Methods, St. Louis: Times Mirror/Mosby College Publishing Wildawsky, Aaron (1966): The political economy of efficiency: Cost-benefit analysis, systems analysis, and program budgeting, Public Administration Review 26(4), pp 292-310 Zapico-Goni, Eduardo (1997): Performance Monitoring for Budget Management: A New Role of the Budget Centre, In: 1: Mayne, John; 2: Zapico-Goni, Eduardo (1997): Monitoring Performance in the Public Sector 1: Zeckhauser, Richard; 2: Stokey, Edith (1978): A Primer for policy analysis, New York: Norton
