H3

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zitting d.d. 13 maart 2007 om 13.30 uur procedurenummer: 200604266/1/H3

PLEITNOTITIES mr. A.H.J. van den Biesen mr. A.M. Nijboer advocaten te Amsterdam, gemachtigden van Vereniging Milieudefensie inzake: Vereniging Milieudefensie, Stichting ‘t Oude Centrum, F. Linck, L. Wagenaar en M. Monshouwer / College van burgemeester en wethouders van Den Haag

RELEVANTE FEITEN

1.

In deze procedure gaat het om bescherming van de kwaliteit van het leefmilieu, welke kwaliteit door de luchtverontreiniging ernstig gehavend is. Wat Milieudefensie betreft, is de tijd voor het stapelen van de ene beleidsnota op de andere voorbij en dient, letterlijk, recht te worden gedaan in deze kwestie. Ook de ruimte voor juridische spitsvondigheden van de zijde van verweerder is zo langzamerhand wel uitgeput, zodat het nu tijd is om vast te stellen dat het hier om een “gewone” beslissing op bezwaar gaat, in het bijzonder een beslissing die aan de gebruikelijke bestuursrechtelijke toets niet ontkomt en die deze toets ook niet kan doorstaan.

2.

Het staat vast dat luchtverontreiniging, en dan gaat het alleen nog maar over luchtverontreiniging door fijn stof en stikstofdioxide, ernstige gezondheidsschade oplevert zoals astmatische klachten, longinfecties, en hart- en vaatziekten. Langdurige blootsstelling aan luchtverontreiniging zorgt voor een aanzienlijke vermindering van de levensverwachting. Uit cijfers van het Milieu- en Natuur Planbureau (MNP) blijkt dat ieder jaar ongeveer achttienduizend mensen vroeger dan “normaal” doodgaan, ten gevolge van de slechte luchtkwaliteit. Op Europees niveau zorgt de slechte luchtkwaliteit voor 370.000 voortijdige sterfgevallen per jaar. Uit cijfers van de Europese Commissie blijkt dat de levensverwachting in Europa ten gevolge van een slechte luchtkwaliteit met gemiddeld negen maanden wordt bekort. In de meest vervuilde gebieden is dit zelfs twee jaar. Dit zijn harde gegevens.

Pleitnota Milieudefensie e.a./college van burgemeester en wethouders van Den Haag Veerkades

Pagina 2 van 17 13 maart 2007

3.

Er zijn in de afgelopen tien jaar onderzoeken gedaan naar de effecten van fijn stof op de menselijke gezondheid. Uit deze onderzoeken blijkt dat een verbetering van de luchtkwaliteit direct zorgt voor een verbetering van aan luchtverontreiniging gerelateerde gezondheidsproblemen1. In het rapport ‘Fijn stof Nader Bekeken’ uit augustus 2005 van het MNP staat dat in stedelijke gebieden fijn stof dat direct wordt uitgestoten bij verbrandingsprocessen van verkeer, gezondheidskundig van enorme betekenis is. Het MNP suggereert dan ook het beleid juist op die stedelijke gebieden te richten.

4.

Overigens is de Nederlandse regering het volledig eens met de analyse die o.a. door Milieudefensie in o.a. deze zaak wordt gegeven. De vorige regering had echter alle kaarten op roetfilters gezet en vroeg de Europese Unie die in Nederland, eerder dan in de rest van de Unie, verplicht te mogen stellen. De Europese Unie is daarmee niet akkoord gegaan. Dat is op zich niet opmerkelijk. Wèl van belang voor onze zaak is het standpunt dat de regering tegenover de Commissie innam op het punt van de schadelijkheid van het autoverkeer voor de volksgezondheid. Dit standpunt blijkt uit de beslissing van de Commissie: “Volgens de door Nederland ingediende onderzoeken zijn de gezondheidseffecten van de blootstelling van korte duur al niet gering, maar zijn de effecten van langdurige blootstelling aan zwevende deeltjes groter. Effecten van de blootstelling van korte duur aan zwevende deeltjes zijn onder meer: ontstekingsreacties in de longen, verminderde longfunctie, verstorende invloed op het hart- en vaatstelsel, een toename in medicijngebruik en in aantal acute ziekenhuisopnames, en vervroegde sterfte. Effecten van de blootstelling van lange duur zijn onder meer: een vergrote kans op ademhalingsproblemen en chronisch obstructieve longziekten, verminderde longfunctie bij kinderen en volwassenen en vervroegde sterfte als gevolg van hart- en vaatziekten en waarschijnlijk longkanker. De Nederlandse autoriteiten hebben documenten ingediend waaruit blijkt dat hoewel de gezondheidseffecten van de verschillende deeltjes en de verschillende bronnen van deeltjes niet geheel duidelijk zijn, in epidemiologisch en toxicologisch onderzoek aanwijzingen zijn gevonden dat met name deeltjes afkomstig van verbrandingsprocessen — zoals dieselroet — belangrijk zijn voor de effecten op de gezondheid. Deeltjes afkomstig van primaire verbrandingsprocessen hebben bijzonder schadelijke gevolgen voor de gezondheid door hun samenstelling (de aanwezigheid van overgangsmetalen en reactieve organische verbindingen) en hun zeer geringe grootte. Door deze geringe grootte kunnen zij de afweermechanismen in het

1

WHO Health Aspects of pollution (2004): p.7, WHO factsheet over fijn stof, 14 april 2005, http://www.euro.who.int/mediacentre/PR/2005/20050414_1?PrinterFriendly=1&



menselijk lichaam omzeilen en doordringen tot in de bloedbaan en verschillende weefsels. De Nederlandse autoriteiten wijzen erop dat bij grootschalig epidemiologisch onderzoek geen drempelconcentratie kon worden vastgesteld waaronder zwevende deeltjes geen gevolgen voor sterfte- en ziektecijfers hebben. Hoewel de effecten van zwevende deeltjes op de gezondheid nog onvoldoende kunnen worden gekwantificeerd, achten de Nederlandse autoriteiten het met het oog op de gezondheid van de Nederlandse bevolking en op basis van het voorzorgbeginsel noodzakelijk zo spoedig mogelijk de blootstelling aan roetdeeltjes afkomstig van het verkeer zo vergaand mogelijk terug te dringen. (…) Aangezien in Nederland een groot deel van de bevolking in een stedelijke omgeving en bij drukke wegen woont, achten de Nederlandse autoriteiten het gezondheidsrisico in verband met zwevende deeltjes voor de bevolking aanzienlijk. (…) Volgens de Nederlandse autoriteiten is van de totale binnenlandse deeltjesemissies ongeveer een derde deel afkomstig van het verkeer, een derde van de industrie en bijna een kwart van de landbouw. Deeltjes afkomstig van uitlaatgassen behoren tot de schadelijkste zwevende deeltjes en het verkeer leidt door zijn directe nabijheid tot woningen en andere gevoelige bestemmingen tot aanzienlijke blootstelling van mensen.” (Beschikking van de Commissie van 3 mei 2006, Pb 2006, L142, p. 19, 20, cursivering toegevoegd) 5.

Binnen Nederland zijn nog steeds knelpunten waar de grenswaarden voor fijn stof (die al meer dan twee jaar geleden moesten worden gehaald) op korte termijn niet zullen worden gehaald en/of waar nu al bekend is dat de grenswaarde voor stikstofdioxide in 2010 evenmin zal worden gehaald met de maatregelen die tot nu toe zijn voorgesteld.

6.

De Veerkades in Den Haag, al jarenlang de qua luchtverontreiniging meest vieze straten van Nederland, spannen daarbij de kroon. Het nemen van extra maatregelen op korte termijn is in heel Nederland geboden, maar al helemaal op de Veerkades waar de bewoners al jarenlang zijn blootgesteld aan de hoogste mate van verontreiniging (in ieder geval voor wat betreft PM10 en NO2) binnen Nederland. Deze hoge mate van verontreiniging wordt voor een zeer groot deel veroorzaakt door de te grote hoeveelheid verkeer die iedere dag door deze straten rijdt. Dit komt onder meer door een fout in de aansluiting van de A12 met de centrumring en de parkeerroute waardoor extra doorgaand verkeer op de Veerkades terecht komt en doordat de Grote Marktstraat, in strijd met diverse uitspraken van uw Afdeling, is afgesloten voor verkeer.



7.

Bij verweerder is het probleem van de niet functionerende parkeerroute al jarenlang bekend: al in 1989 –bijna twintig jaar geleden dus- zijn de eerste plannen opgesteld om dit probleem te verhelpen. Plannen werden wel gemaakt, maar met het nemen van extra maatregelen en het uitvoeren van de voorgestelde maatregelen is echter geen haast gemaakt. Dit laatste geldt ook voor het door verweerder in 2004 opgestelde en in 2005 aangepaste Plan van Aanpak waarin maatregelen worden voorgesteld waarmee de grenswaarden voor fijn stof en stikstofdioxide zouden moeten worden gehaald: vrijwel geen van de in dit plan van aanpak voorgestelde maatregelen zijn uitgevoerd. Alleen de voorgenomen beperking van het aantal stads- en streekbussen op de Veerkades heeft inmiddels wel plaatsgevonden.

8.

Appellanten hebben verweerder al in 2005 verzocht verkeersbesluiten te nemen die er deels voor zorgen dat het probleem van het doorgaande verkeer op de Veerkades wordt verholpen en/of die er voor zorgen dat minder verkeer over de Veerkades rijdt. Op die manier wordt de uitstoot van juist die schadelijke stoffen die er voor de gezondheid toe doen wordt verminderd en wordt de luchtkwaliteit ter plaatse direct aanzienlijk verbeterd. Het instellen van venstertijden en het weren van het doorgaand verkeer zijn bovendien maatregelen die voortkomen uit verweerder’s eigen plan van aanpak, waarin verweerder heeft berekend dat juist deze maatregelen een aanzienlijke bijdrage leveren aan het halen van de grenswaarden.

9.

Ook uit andere stukken van verweerder blijkt dat de gevraagde verkeersbesluiten in belangrijke mate bijdragen aan het halen van de grenswaarden. Zie bijvoorbeeld de Nota Zwaar Verkeer Den Haag waarin verweerder vaststelt “Ongeveer 5% van het verkeer (het zwaar verkeer) zorgt voor bijna een kwart van de verkeersbijdrage aan de uitstoot van fijn stof en bijna voor bijna 50% van de verkeersbijdrage aan de uitstoot van stikstofoxiden.” (bijlage 12 bij het hoger beroep,p. 1) De oplossing die verweerder in deze nota voorstelt vanuit oogpunt van de verbetering van de luchtkwaliteit is dat: “Het zwaar verkeer moet worden gefaciliteerd op routes waar het qua capaciteit, inrichting en inpassing kan. Dit houdt in dat op andere trajecten de overlast zal verminderen. Door de bundeling van vrachtverkeer op minder routes zullen de maatregelen gericht op vermindering van de overlast ook meer effect sorteren. In de huidige situatie wordt – door middel van communicatie via brancheorganisaties, een website en een folder – aan vervoerders gevraagd zo veel mogelijk gebruik te maken van Buitenruit en Centrumring.” (t.a.p., p. 1)



10.

Verweerder meent dus ook dat het zwaar verkeer (vrachtverkeer) dient te worden geweerd op routes waar vrachtverkeer niet gewenst is (zoals de Veerkades) en dat vrachtverkeer zoveel mogelijk gebruik moet maken van de buitenruit en de centrumring. Desondanks weigert verweerder om naast de voorgestelde maatregelen in de nota zwaar verkeer een verkeersbesluit te nemen waarbij venstertijden voor vrachtwagens worden ingesteld. Zoals in het aanvullend hoger beroepschrift is uiteengezet leidt het invoeren van venstertijden, ook naast het invoeren van andere maatregelen, tot een aanzienlijke reductie van de uitstoot van stikstofoxiden (5%12%) en fijn stof (3% - 4 %).

11.

Ook het afsluiten van de op- en afritten zorgt voor een aanzienlijke verbetering van de luchtkwaliteit ter plaatse van de Veerkades en in de gehele binnenstad. De hoeveelheid verkeer wordt verminderd, want het doorgaand verkeer - dus het verkeer dat niet op de Veerkades thuishoort - wordt met deze maatregel geweerd, een effect dat ook juist de bedoeling was van het creëren van de Centrumring. Daarbij moet worden opgemerkt dat volgens een verkeerstelling door bewoners het aandeel doorgaand verkeer minimaal 52 % bedraagt van het totale verkeer over de Veerkades (zie bijlage 4 bij het aanvullend bezwaarschrift d.d. 14 juni 2005). Volgens het VCP van verweerder bedraagt dit 38%, wat dus niet juist, maar ook nog zeer substantieel is. Het aandeel verkeer dat op de Veerkades rijdt en daar wél thuishoort is dus hoe dan ook niet de 75%, die in het verweerschrift staat, maar beweegt zich dus tussen de 48% en 62%. Het weren van het doorgaand verkeer zorgt dan ook voor een aanzienlijke vermindering van het verkeer op de Veerkades en trouwens ook in de rest van de binnenstad.

12.

Uit het Plan van Aanpak luchtkwaliteit 2004 van verweerder blijkt dat het weren van 25% van het verkeer voor een verlaging van de jaargemiddelde concentratie fijn stof tussen 4-6 microgram per kubieke meter zorgt alsmede voor een verlaging van de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide van 4 microgram. Het daarnaast ook afsluiten van de op- en afritten zal dus een nog groter effect hebben nu daarmee (bijna) twee maal zoveel verkeer wordt geweerd. Hoewel de resultaten uit het meest recente luchtkwaliteitsonderzoek met betrekking tot het Verkeerscirculatieplan (VCP) niet geheel correct zijn, blijkt ook uit dit onderzoek dat het weren van verkeer op de Veerkades een zeer positief effect heeft op de luchtkwaliteit.

13.

In alle rapporten van verweerder wordt onderkend dat er specifiek een probleem bestaat op de Veerkades met betrekking tot het doorgaand verkeer, dat snel moet worden opgelost. In een recente notitie van de coalitiepartners VVD, PVDA en GroenLinks wordt ook voorgesteld om de op- en afritten naar het Prins Bernard



Viaduct op de Utrechtse baan te sluiten. Het is dan ook niet goed te begrijpen dat verweerder desondanks blijft weigeren om het gevraagde verkeersbesluit te nemen.



JURIDISCHE BEOORDELING

Inleiding 14.

De uitspraak van de rechtbank steunt op twee hoofdoverwegingen. Aan de ene kant is geoordeeld dat aannemelijk is dat het nemen van de gevraagde verkeersbesluiten een te gering effect heeft op de luchtkwaliteit dan wel dat het een verplaatsing van het luchtkwaliteitsprobleem zal veroorzaken. Anderzijds heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder een grote beoordelingsvrijheid heeft bij het al dan niet nemen van de verkeersbesluiten. Deze beoordelingsruimte zou niet worden beperkt door de luchtkwaliteitsrichtlijnen nu de bepalingen daarvan geen rechtstreekse werking zouden hebben. Bovendien oordeelde de rechtbank dat hier artikel 7 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 niet van toepassing is, nu de weigering de gevraagde verkeersbesluiten te nemen geen gevolgen zou hebben voor de luchtkwaliteit.

15.

Ik zal het eerste deel van de rechtbankuitspraak behandelen en toelichten waarom het oordeel dat de gevraagde maatregelen een onvoldoende positief effect hebben op de luchtkwaliteit onjuist is. Mr. Van den Biesen zal vervolgens het tweede deel van de rechtbankuitspraak die gaat over de beoordelingsruimte bij het nemen van de onderhavige verkeersbesluiten behandelen en over de vraag of het Besluit wel of niet van toepassing is.

De te nemen maatregelen 16.

Wanneer een belanghebbende vraagt om in het belang van het verbeteren van de luchtkwaliteit bepaalde verkeersbesluiten te nemen, dient het bestuursorgaan te onderzoeken wat het effect van die verkeersbesluiten zal zijn op de luchtkwaliteit. Een weigering kan dan ook niet worden gemotiveerd met de enkele stelling dat de gevraagde verkeersbesluiten een te gering effect hebben op de luchtkwaliteit zonder dat daaraan een onderzoek, dat wil zeggen een met onderzoeksgegevens onderbouwde motivering ten grondslag ligt waaruit dat ook blijkt. Onderzoeken waaruit zou blijken dat het nemen van de gevraagde verkeersbesluiten geen positief effect heeft op de luchtkwaliteit bestaan niet. Het tegendeel is het geval: de onderzoeken die verweerder wel heeft uitgevoerd bevestigen de positieve effecten waar het appellanten hier om te doen is.

17.

Zoals gezegd blijkt uit de door verweerder uitgevoerde onderzoeken dat het weren van zwaar verkeer en/of instellen van venstertijden voor zwaar verkeer een aanzienlijke



bijdrage levert aan de verbetering van de luchtkwaliteit. De juistheid van die onderzoeken wordt niet weggenomen door nu in het verweerschrift te stellen dat het instellen van venstertijden nauwelijks effect zou hebben vergeleken met het weren van zwaar verkeer in het geheel. Overigens zou dat geen reden om de gevraagde verkeersbesluit te weigeren. Gevraagd is immers om een verkeersbesluit te nemen waardoor de Veerkades worden gesloten voor vrachtverkeer met eventueel een onderbord dat dit verbod niet geldt tussen bepaalde tijden. Er staat dan ook niets aan in de weg om op basis van deze aanvraag het vrachtverkeer volledig te weren. 18.

Uit diverse door verweerder uitgevoerde onderzoeken blijkt dat het weren van het doorgaand verkeer in de binnenstad, zoals gebeurd met het afsluiten van de op- en afritten, eveneens zorgt voor een aanzienlijke vermindering van de luchtverontreiniging. Kortom, het nemen van de gevraagde verkeersbesluiten heeft, zo blijkt uit verweerders eigen onderzoek, een positief effect op de luchtkwaliteit ter plaatse.

19.

De rechtbank heeft verder met verweerder geoordeeld dat de verkeersbesluiten zouden zorgen voor een verplaatsing van het luchtkwaliteitsprobleem. Of sprake zal zijn van een verslechtering van de luchtkwaliteit elders en of deze zodanig zou zijn dat dit aan het nemen van de verkeersbesluiten in de weg zou staan is echter niet onderzocht, laat staan aannemelijk gemaakt. Zoals gezegd zorgt het afsluiten van de op- en afritten dat de aanzienlijke hoeveelheid doorgaand verkeer - het verkeer dat niet op de Veerkades thuishoort maar elders moet zijn - wordt geweerd en gewoon blijft rijden op de wegen waar dit verkeer wél thuishoort. Dit was ook de bedoeling van het instellen van de Centrumring. De door verweerder geconstateerde fout in de Centrumring zorgt samen met het afsluiten van de Grote Markstraat dat er geen enkele spreiding van het doorgaand verkeer is maar dat het verkeer zich concentreert (en stagneert) op de Veerkades. Het afsluiten van de op- en afritten zorgt er voor dat het verkeer beter wordt verdeeld (verspreid). Dit zorgt voor een betere doorstroming van het verkeer en heeft een positief effect op de luchtkwaliteit.

20.

Als al uit onderzoek zou blijken dat door de te nemen verkeersbesluiten de luchtkwaliteit elders zou verslechteren dan had verweerder moeten onderzoeken waar precies de verslechtering optreedt en hoe deze verslechtering zich verhoudt tot de verbetering van de luchtkwaliteit in de binnenstad. Vervolgens had verweerder bij de beoordeling de mogelijkheid moeten betrekken om op die locaties waar de luchtkwaliteit verslechtert aanvullende maatregelen te nemen waarmee dan een mogelijke overschrijding van de grenswaarden teniet wordt gedaan. Bovendien had dan de salderingsmogelijkheid van artikel 7 lid 3 sub b van het BLK 2005 bij de beoordeling moeten worden betrokken.



21.

Hoewel de rechtbank dit niet bij de beoordeling heeft betrokken heeft verweerder nog naar voren gebracht dat met het invoeren van het Verkeerscirculatieplan (VCP) de grenswaarden nog tijdig zouden worden bereikt zodat de gevraagde verkeersbesluiten niet zouden hoeven worden genomen. Volgens verweerder zouden met het invoeren van het VCP in 2009 de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof in 2010 worden gehaald.

22.

Het is echter in het geheel niet aannemelijk dat met het invoeren van het VCP in 2009 de grenswaarden voor stikstofdioxide tijdig worden gehaald. Immers dat zou betekenen dat door het invoeren van het VCP in één jaar het jaargemiddelde stikstofdioxide met circa negen microgram daalt! In tabel 9 van het bij het verweerschrift overgelegde luchtkwaliteitrapport wordt al een deel van het gestelde, verwachte positieve effect verklaard. Verweerder heeft de luchtkwaliteit in de autonome situatie berekend op vijf meter van de wegas en in de toekomstige situatie op 9,9 meter van de wegas. Hoe verder van de weg wordt gemeten of berekend hoe “beter” de luchtkwaliteit ter plaatse is. Verweerder had dan ook de NO2 concentratie na invoering van het VCP moeten berekenen op een afstand van vijf meter (zoals bij de autonome situatie het geval is); pas dan zou verweerder aan een vergelijking toe kunnen komen. Het is aannemelijk dat dan ook na invoering van het VCP de jaargemiddelde concentratie NO2 in 2010 wordt overschreden.

23.

In tabel 11 van het luchtkwaliteitrapport staat dat aan de daggrenswaarde voor fijn stof in 2010 zou kunnen worden voldaan na invoering van het VCP in 2009. Verweerder heeft echter niet nog drie jaar de tijd om de grenswaarden voor fijn stof te halen die twee jaar geleden al bereikt hadden moeten zijn.

24.

Verder is ook na invoering van het VCP niet zeker of de grenswaarden voor fijn stof in 2010 worden gehaald. Behalve dat, zoals gezegd met 9,9 meter is gerekend in plaats van de voorgeschreven 5 meter, wordt – ten onrechte want in strijd met de luchtkwaliteitsrichtlijnen – uitgegaan van de zogenaamde zeezoutaftrek zodat hoe dan ook 6 microgram bij de berekende waarden dient te worden opgeteld. Verder is berekend dat het aantal overschrijdingsdagen voor fijn stof in 2006 op de Amsterdamse Veerkade tussen de 55 en 78 dagen zal zijn. In werkelijkheid was volgens metingen van het RIVM het aantal overschrijdingsdagen in 2006 op de Amsterdamse Veerkade 85. Dit betekent dat het berekende aantal overschrijdingsdagen in de autonome situatie te laag is berekend met minimaal zeven en maximaal dertig dagen.


25.


Verweerder heeft kortom geen alternatief dat in plaats van het nemen van de gevraagd verkeersbesluiten kan worden ingevoerd en waarmee tijdig dan wel alsnog op de kortst mogelijke termijn de grenswaarden worden gehaald.

+++++++++++ Niet-nemen besluit onaantastbaar? 26.

Het gebruik maken van Verkeersbesluiten teneinde de luchtkwaliteit te verbeteren is niet bepaald zonder precedent. Zo staat tussen partijen dat de Minister van Verkeer en Waterstaat bij het verlagen van de maximumsnelheid destijds bij het ‘experimentOverschie’ en vervolgens bij het instellen van het 80km-regime op vier wegvakken in Nederland, gebruik maakte van haar bevoegdheid krachtens de Wegenverkeerswet teneinde een bijdrage te leveren aan, kort gezegd, het voldoen aan de geldende luchtkwaliteitsnormen. Juridisch technisch bezien is er dus niets dat zich verzet tegen het hanteren van een Wegenverkeerswet bevoegdheid ter verbetering van de luchtkwaliteit. Op zich ook niet vreemd, want enerzijds staat vast dat het verkeer een belangrijke bron van luchtverontreiniging vormt en anderzijds staat vast dat de Wegenverkeerswet en de daarop rustende regelgeving mede de bescherming van de kwaliteit van het leefmilieu tot doel hebben, voorzover die kwaliteit door aan het verkeer gerelateerde oorzaken wordt beïnvloed..

27.

Tussen partijen staat dus vast dat de hier bedoelde bevoegdheid bestaat. Nu deze bevoegdheid binnen de gemeente bij Burgemeester en wethouders berust, kan dan ook worden geconcludeerd dat appellanten met hun verzoek van destijds niet alleen in formeel opzicht, maar ook materieel bezien aan het goede adres waren.

28.

Verder kan er evenmin twijfel over bestaan dat de Europese luchtkwaliteitsregelgeving effect moet kunnen sorteren en dat dat effect, zo nodig, ook rechtens afdwingbaar hoort te zijn. In de woorden van het Hof van Justitie: “(…) de verplichting die artikel 2 van de richtlijn aan de lidstaten oplegt om grenswaarden vast te stellen die gedurende bepaalde periodes en onder bepaalde voorwaarden niet mogen worden overschreden, is ingevoerd ‘ter bescherming van met name de gezondheid van de mens’. Dit betekent, dat de betrokkenen zich in alle gevallen waarin de overschrijding van de grenswaarden de gezondheid van de mens kan bedreigen, op dwingende bepalingen moeten kunnen beroepen om hun rechten te kunnen doen gelden.” (HvJ EG 30 mei 1991, C-361/88, cursivering toegevoegd)

29.

Het feit dat deze uitspraak werd gedaan onder het regime van een voorloper van de richtlijnen die nu aan de orde zijn, is niet relevant, mede gelet op de Overwegingen die



ook aan de onderhavige Richtlijnen voorafgaan. Verweerder reageert op deze uitspraak met de mededeling dat het Besluit Luchtkwaliteit 2005 wèl dwingende kracht heeft (3.10 verweerschrift). Dat klopt natuurlijk, alleen, in de uitleg die verweerder daaraan geeft, blijft daarvan in een zaak als de onderhavige –als het aan verweerder ligt- niets over. Het arrest vertaalt de volgens het Hof geboden dwingendheid nu juist in de eis dat belanghebbenden daadwerkelijk de rechten die de Richtlijn creëert moeten kunnen doen gelden. Toepassing van het Besluit luchtkwaliteit zoals door verweerder gewenst, blokkeert dat. De door appellanten voorgestane uitleg maakt precies mogelijk wat volgens het Hof geboden is. 30.

Terzijde moet worden opgemerkt dat – het is van algemene bekendheid – artikel 10 van het EG-Verdrag de lidstaten verplicht om, kort gezegd, alles te doen wat nodig is teneinde naleving van verplichtingen die uit het Verdrag voortvloeien of voortvloeien uit handelingen van de daartoe aangewezen lichamen van de Gemeenschap te verzekeren. Het is eveneens van algemene bekendheid, dat die verplichting zich uitstrekt tot alle organen van de Lid- Staten inclusief de rechterlijke macht. Met andere woorden, niet alleen het Hof van Justitie geeft toepassing aan het Europees recht, maar ook de nationale rechter is gehouden dat te doen. Voor de onderhavige zaak betekent dat, dat de rechter gehouden is de door het Hof van Justitie bedoelde effectieve rechtsbescherming te realiseren (zie in dit verband ook HvJ EG, 13 november 1990, C-106/89).

31.

Dit kan niets anders betekenen, dan dat de Nederlandse regelgeving die in deze zaak aan de orde is (de Wegenverkeerswet en daarop gebaseerde regelingen en het Besluit Luchtkwaliteit) in het licht van deze uitgangspunten dient te worden toegepast. En dat betekent dat implementatie van de richtlijnen en toepassing van de nationale regelgeving niet tot een beperking van de effectieve werking daarvan mogen leiden.

32.

Dat “effectiviteit” ook echt de bedoeling was van de hier bedoelde richtlijnen volgt ondermeer uit artikel 11 van de dochterrichtlijn (1999/30/EG) waarin is bepaald: “De lidstaten stellen sancties vast op inbreuken op de krachtens deze richtlijnen vastgestelde nationale bepalingen. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn”. Nu heeft Nederland gekozen voor een implementatie van de twee betrokken richtlijnen, die eigenlijk geen sancties bevat, maar uit bedoeld artikel 11 volgt wel dat naleving van de in die richtlijn gegeven grenswaarden daadwerkelijk afdwingbaar moest zijn. Dat artikel wijst er overigens ook op dat de Europese wetgever een implementatie voor ogen had, die uiteindelijk mede een verplichting van burgers zou omvatten zich feitelijk bij het ontplooien van activiteiten aan de grenswaarden te houden.



33.

Het betoog van verweerder komt er steeds op neer, dat de bescherming die de Europese regelgeving met de onderhavige richtlijnen aan mens en milieu beoogt te geven voor diegenen die op die bescherming een beroep doen een dode letter moet blijven. Dat wil zeggen, dat die bescherming alleen maar zou kunnen worden ingeroepen bij een dreigende verslechtering van de luchtkwaliteit ten gevolge van een, kort gezegd, nieuw project. Met andere woorden, in een situatie waarin de bestaande luchtkwaliteit voor de betrokken burgers tot een verkorting van hun levensduur met twee jaren leidt, moet die burger maar afwachten tot het de overheid schikt om op te treden. In die visie ontleent de burger alléén rechten aan de Europese beschermingswetgeving als de overheid in zo’n situatie op het punt staat het goed te vinden die kwaliteit nog verder te verslechteren. In het algemeen is een dergelijke benadering al onaannemelijk, in deze zaak is in elk geval in de desbetreffende Europese regelgeving geen enkel aanknopingspunt voor die benadering te vinden. Integendeel, die regelgeving beoogt daadwerkelijke bescherming en beoogt daadwerkelijk resultaat.

34.

Maar ook de gewone Nederlandse rechtspraktijk staat ver af van de hier door verweerder aangehangen –en door de rechtbank ten onrechte overgenomen- visie. Op elk gebied waar het openbaar bestuur bekleed is met bevoegdheden ter bescherming van bepaalde belangen dan wel gericht op het bereiken van bepaalde doelen kan een ieder het bevoegde gezag vragen om ter bescherming van zijn/haar belangen gebruik te maken van de desbetreffende bevoegdheden. Het belanghebbende vereiste is daarbij in het algemeen voorwaarde, terwijl in het algemeen ook aannemelijk zal moeten worden gemaakt dat de regelgeving waarop de burger zich beroept (mede) ter bescherming van zijn/haar belangen tot stand is gebracht. Het bevoegde gezag zal op een dergelijke verzoek steeds hebben te beslissen, waarbij de omvang van de beoordelingsmarge mede wordt bepaald door aard en strekking van de regelgeving die in het geding is.

35.

Meer toegespitst op de onderhavige zaak: indien in een straat in een willekeurige gemeente gedurende de afgelopen drie jaren onder buurtbewoners tien verkeersslachtoffers zijn gevallen, dan kunnen die buurtbewoners het bevoegde gezag vragen wat aan de verkeersveiligheid ter plekke te doen, welk verzoek in formele zin de vorm zal moeten krijgen van een verzoek om Verkeersbesluiten te nemen (bijvoorbeeld instellen éénrichtingsverkeer, maximale snelheid naar 30 kilometer per uur verlagen, etc.). Het bevoegd gezag zal bij het beslissen op dat verzoek in de eerste plaats alle belangen die de Wegenverkeerswet beoogt te dienen c.q. te beschermen moeten laten meewegen. Als het bevoegd gezag besluit het verzoek af te wijzen,



kunnen de buurtbewoners daartegen de gebruikelijke bestuursrechtelijke (rechts)middelen aanwenden. 36.

Voor deze zaak is dit niet anders. Verweerder dient gewoon inhoudelijk op het verzoek in te gaan en daar inhoudelijk op te beslissen. Daarbij dient verweerder toepassing te geven aan de terzake geldende regelgeving, waaronder hier het Besluit Luchtkwaliteit valt en ook, voor zover nodig, de terzake relevante Europese richtlijnen.

37.

Artikel 7 van het Besluit Luchtkwaliteit bepaalt in het eerste lid dat het bevoegde gezag “bij de uitoefening van bevoegdheden” de grenswaarden in acht dient te nemen. Per definitie kunnen bevoegdheden aan het openbaar toebedeeld er toe leiden dat het bevoegd gezag –desgevraagd- besluit om van die bevoegdheden wél of niet gebruik te maken. De handhavingbevoegdheid wordt dagelijks door het openbaar gezag wel of juist niet toegepast. Als een belanghebbende om handhaving vraagt kan dat tot een positief of een negatief besluit leiden. In beide gevallen is sprake van “uitoefening van bevoegdheden” en in beide gevallen leidt dat tot een besluit, waartegen rechtsbescherming is gegeven en dat bestuursrechtelijk voor toetsing vatbaar is. Niet valt in te zien waarom dat hier anders zou moeten zijn. Het enkele feit dat de Besluitgever dat vindt en dat in de Toelichting bij het Besluit heeft opgemerkt is niet genoeg voor het afwijken van de normale bestuursrechtelijke beoordelingspraktijk, al helemaal niet nu de Europese regelgever regels heeft gesteld waarvan de Europese rechter heeft geoordeeld “dat de betrokkenen zich in alle gevallen waarin de overschrijding van de grenswaarden de gezondheid van de mens kan bedreigen, op dwingende bepalingen moeten kunnen beroepen om hun rechten te kunnen doen gelden.” (zie hierboven; cursivering toegevoegd).

38.

De door verweerder aangehangen uitleg van het geldende wettelijke kader kan dan ook geen stand houden, zeker niet wanneer de Nederlandse regels, zo nodig, Richtlijnconform worden toegepast. Zou verweerder verder willen gaan en stellen dat de Besluit-regelgeving tegenhoudt dat op een verzoek als het onderhavige positief kan worden beslist en zou de Afdeling die visie delen, dan is hier sprake van een gebrekkige implementatie. In dat geval geldt dat de grenswaarden waarop betrokkenen zich (moeten kunnen) beroepen en de termijn waarbinnen daaraan moet zijn voldaan voldoende nauwkeurig en concreet zijn omschreven om rechtstreekse toepassing van de Kaderrichtlijn jo de dochterrichtlijn te rechtvaardigen. In wezen is dan geen andere situatie aan de orde dan die jarenlang in de Nederlandse rechtspraktijk bestond bij het toepassen van de Habitat- en Vogelrichtlijn: bij elk besluit dat van invloed kon zijn op de belangen die in die richtlijnen worden beschermd, diende het bevoegde gezag en diende de rechter rechtstreeks toepassing te geven aan die richtlijnen teneinde te



verzekeren dat de daarmee te beschermen belangen daadwerkelijk en effectief werden beschermd.

Resultaatsverbintenis versus inspanningsverplichting? 39.

Onder punt 3.14 van het verweerschrift ontwikkelt verweerder een wel zeer bijzondere gedachtegang. Kort gezegd komt deze erop neer dat het bereiken van de grenswaarde op de wettelijk vastgelegde data (1 januari 2005 voor fijn stof en 1 januari 2010 voor stikstofdioxide) weliswaar als een resultaatsverbintenis dient te worden gezien, maar zodra de data waarop het resultaat bereikt moet zijn, zijn verstreken is van een resultaatsverbintenis geen sprake meer, maar uitsluitend van een inspanningsverplichting. Dit – nog steeds in de visie van verweerder – ongeacht of de grenswaarde op de voorgeschreven peildatum daadwerkelijk is gehaald. Met andere woorden: het niet-respecteren, het schenden, van de Europese regelgeving en het nietbereiken van de grenswaarde op de voorgeschreven datum, wordt “beloond” met het loslaten van het strenge regime. Dat is wel een extreem onaannemelijke interpretatie van de desbetreffende regelgeving. Anders gezegd: Waar haalt verweerder dit vandaan??

40.

De dochterrichtlijn van 22 april 1999 bevat de volgende definitie van “grenswaarde”: “Een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis is vastgesteld teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu in zijn geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, als het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;” Deze definitie, en ook de overige inhoud van de twee desbetreffende richtlijnen, laat geen ruimte voor een andere interpretatie dan dat de grenswaarde op de desbetreffende peildatum bereikt moet zijn. (Een gelijkluidende definitie komt overigens voor in Artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer.) Is die grenswaarde dan niet bereikt, dan is de lid-staat in gebreke. Verweerder lijkt nu te zeggen dat het maken van regelgeving en het maken van plannen op zichzelf voldoende zijn om te kunnen zeggen dat men aan de resultaatsverbintenis heeft voldaan. Die bewering is écht nergens op gebaseerd.

41.

Als Nederland stelselmatig in gebreke is en blijft bij het bereiken van de grenswaarden (voor fijn stof is dat nu al minimaal ruim twee jaar het geval) dan dient door het openbaar gezag op elk bestuursniveau letterlijk alles uit de kast te worden gehaald teneinde die grenswaarden alsnog te halen. Dat moet worden aangemerkt als een



resultaatsverbintenis avant la lettre. Immers, schending van een wettelijke regeling is hoe dan ook niet geoorloofd. Een gemiddelde ondernemer die grenswaarden uit een milieuvergunning stelselmatig niet in acht neemt, komt niet weg met het verweer “ik doe al een paar jaar reuze mijn best om binnen de normen te blijven”. Dat geldt natuurlijk ook, en misschien wel a fortiori, voor een bestuursorgaan. 42.

Op zich heeft verweerder gelijk dat artikel 7, derde lid van de Kaderrichtlijn geldt voor de situatie ná het verstrijken van de peildatum, waarbij dan wel de vóóronderstelling is dat de grenswaarde inderdaad op die peildatum is gehaald, terwijl artikel 8, derde lid van de richtlijn geldt voor de periode voorafgaand aan de peildatum. De conclusie die verweerder daaraan dan verbindt (kort gezegd, het niethalen van de grenswaarde op de peildatum is vervolgens rechtens niet meer relevant), kan natuurlijk geen stand houden.

43.

Dat verweerder juist hier verwijst naar het Inntal-arrest van het Hof van Justitie is niet goed te plaatsen (HvJ EG, 15 november 2005, C-320/03). Immers, in die zaak ging het om de vraag of de getroffen maatregelen, in de periode vóór de peildatum, door de beugel konden, waarbij de Commissie stelde dat in die periode alleen door middel van “plannen” mag worden opgetreden; het Hof oordeelde juist dat dat niet nodig was en dat ook het treffen van concrete maatregelen geboden kan zijn (r.o. 80 en 81). Voor de onderhavige zaak is die overweging van belang, voorzover het om de grenswaarde voor stikstofdioxide gaat.

44.

Toch is het nuttig nog eens te bezien wat dat regime van artikel 7, derde lid dan precies inhoudt, voor de situatie dat de grenswaarde aanvankelijk was gehaald, maar inmiddels toch weer wordt overschreden: “De Lid-Staten stellen actieplannen op, waarin wordt vermeld welke maatregelen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarde en/of de alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken. Al naar gelang van het geval behelzen deze plannen controlemaatregelen en, zonodig, schorsing van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer”. Dat het “Europa” dus echt ernst is met deze regelgeving, is door middel van deze bepaling wel geïllustreerd. Indien nodig, moet het autoverkeer op ernstig belaste plaatsen zelfs worden stilgelegd teneinde een terugkeer naar de grenswaarde,die eerder al had moeten zijn gerealiseerd, te bewerkstelligen.

45.

Appellanten vragen niet om het stilleggen van het gemotoriseerde verkeer, hoewel een dergelijk verzoek juridisch bezien in elk geval niet teveel gevraagd zou zijn. Zij



vragen wel dat verweerder gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een Verkeersbesluit te nemen, welke bevoegdheid in de Wegenverkeerswet is gegeven, mede met het oog op de bescherming van het milieu, welk verzoek beoogt te bewerkstelligen dat het schenden van de hier in het geding zijnde grenswaarden, voor althans een belangrijk gedeelte, stopt.

Beoordelingsruimte 46.

Zoals gezegd, in een situatie van voortdurende schending van de verplichting grenswaarden te realiseren vóór een bepaald tijdstip, dient het bevoegd gezag alles uit de kast te halen teneinde het respecteren van de grenswaarde te bewerkstelligen. Beoordelingsruimte bij het nemen van maatregelen is dan alleen aanwezig wanneer er gekozen kan worden uit meerdere maatregelen waarmee de grenswaarden volledig kunnen worden gehaald en waarmee dan een einde wordt gemaakt aan de bestaande illegale en voor de gezondheid van de betrokkenen –onbetwist- zeer schadelijke situatie. Wanneer honderd verschillende maatregelen voorhanden zijn en met twintig van die maatregelen volstaan kan worden om de grenswaarden tijdig, dat wil zeggen – gegeven de al jaren durende overschrijding- onverwijld, kunnen worden gehaald, bestaat er natuurlijk voor het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid om te kiezen welke twintig maatregelen genomen worden. In deze zaak valt niets te kiezen. De grenswaarde voor fijn stof wordt hier al meer dan twee jaar overschreden en het staat vast dat met de voorgestelde maatregelen de grenswaarden voor stikstofdioxide evenmin tijdig worden gehaald. In deze situatie waarbij sprake is van een langdurige overschrijdingssituatie (PM10) en een dreigende overschrijdingssituatie (NO2) en waarvoor geen oplossing op korte termijn in het verschiet ligt, dienen alle bestuursorganen alle maatregelen te nemen die binnen hun bevoegdheden liggen en die bijdragen aan het bereiken van de grenswaarden. Daarvoor hoeft niet te worden aangetoond dat het halen van de grenswaarden afhankelijk is van die ene maatregel, zoals verweerder beweert. Immers, de richtlijnen voorzien er in dat de grenswaarden met meerdere verschillende maatregelen worden bereikt.

47.

Verweerder heeft gelet op het vorenstaande, in het bijzonder gelet op de feitelijke situatie, dan ook geen vrijheid om de gevraagde verkeersbesluiten niet te nemen. Dit zou alleen anders zij indien er andere belangen zouden bestaan die ertoe dwingen dat de maatregel niet wordt ingevoerd. Er zou dan sprake moeten zijn van belangen die zwaarder wegen dan beëindigen van een illegale situatie, te weten het alsnog halen van de grenswaarden. Het is moeilijk voorstelbaar dat er belangen zijn die zwaarder wegen dan het beëindigen van een illegale, voor de gezondheid van de hier



betrokkenen zeer schadelijke, situatie. Van overmacht is in elk geval geen sprake. Ook van andere zwaarwegende belangen is in dit geval niet gebleken.

Slotopmerking 48.

Appellanten zijn deze procedure twee jaar geleden begonnen en nog altijd zijn wij met deze problematiek geen stap verder gekomen. Daarmee is deze procedure in elk geval geen reclame voor de potentieel oplossende kracht van het bestuursrecht en evenmin vormt deze procedure tot nu toe reclame voor de aard en omvang van de rechtsbescherming die het bestuursrecht beoogt te bieden. Daarbij verdient opmerking dat het bestuursrecht in beginsel dient ter bescherming van belangen van de burgers tegen de overheid; doelstelling is bepaald niet bescherming van de overheid tegen (mondige) burgers. Dat betekent dat de bestuursrechter het geldende recht steeds zodanig zal moeten uitleggen dat de bescherming van de burger zichtbaar wordt. Zeker in deze zaak, waar het stilzitten van de overheid leidt tot het in stand houden van een –onbetwist- voor de gezondheid van de betrokkenen uiterst schadelijke situatie dient die bescherming niet met behulp van juridische spitsvondigheden te worden weggeredeneerd.

CONCLUSIE Appellanten handhaven hun beroep onverkort. Indien de Afdeling het met appellanten eens is zal vernietiging van het bestreden vonnis moeten volgen (met uitzondering van de gedeeltelijke gegrond bevinding van het destijds ingestelde beroep) onder gegrond verklaring van het beroep tegen de beslissing op bezwaar. Gezien het tijdsverloop verzoeken appellanten de Afdeling uitdrukkelijk verweerder in dat geval aan een termijn van maximaal zes weken te binden voor het nemen van een nieuwe beslissing. Om er zeker van te zijn dat die termijn daadwerkelijk wordt gerespecteerd ware deze te verzekeren middels een daaraan te verbinden dwangsom.

H3

Recommend Documents