Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
Final Baseline Report – July 2012
Project Reference no.
517624-LLP-1-2011-1-AT-GRUNDTVIG-GMP
Workpackage no.
WP 1 – Research
Deliverable no.
D 1.2 – Baseline Report on Funding Models for AL
Nature
R (Report)
Dissemination Level
PU – Public
Document version
Final
Date
31/07/2012
WP Leader Partner
P4 – IME
Author(s)
Kaloyan Staykov
Dit project werd gefinancierd met de steun van de Europese Commissie. De verantwoordelijkheid voor deze publicatie (mededeling) ligt uitsluitend bij de auteur; de Commissie kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik van de informative die erin is vervat.
Samenvatting Het GIFTED project heeft als doel om op een innovatieve manier geld van de publieke sector en de private sector onder te brengen in een fonds. Dit fonds wordt vervolgens beheerd als een beleggingsfonds waarvan de opbrengsten worden verdeeld aan de markt van zowel aanbieders als gebruikers van volwassenen educatie en training. De producten variëren van subsidies tot leningen. Een financiële intermediair zoals een lokale bank of een andere niet bancaire financiële instelling is de ideale partner om de verdeling van deze subsidies en de leningen te regelen. Deze twee elementen uit de private sector, het beheer van het fonds als een beleggingsfonds in combinatie met de faciliteiten van een commerciële bank, zou de efficiency van het fonds moeten verhogen. De duurzaamheid van het fonds wordt verhoogd omdat alleen de opbrengsten van het fonds worden herbelegd, hierdoor blijft het kapitaal intact. Door uitvoering door een commerciële partij worden de nadelen van de publieke sector weggenomen. Om naleving en afstemming van het GIFTED project te garanderen zou er een stuurgroep geformeerd moeten worden met vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld. Idealiter bestaat een dergelijk stuurgroep uit lokale beleidsmakers, vertegenwoordiging van werknemers en werkgevers. Het GIFTED project is ontstaan door de waargenomen ontwikkelingen van een aantal partners in de Europese markt, met name de starheid van de overheden op het gebied van volwassenen onderwijs en beroeps en onderwijs. In aanvulling op de externaliteiten van de markt, typisch voor het overheids gefinancierde AL en VET, wil het GIFTED project het EU beleid van meer doen met minder aanpakken. AL en VET worden geïdentificeerd als belangrijke instrumenten om de crisis aan te pakken echter zijn overheden geneigd om in tijden van crisis de onderwijsbudgetten te verlagen. Voor de ontwikkeling van het GIFTED model wilde het projectteam eerst onderzoek doen naar hun werkhypotheses en hierin antwoord geven op de volgende onderzoeksvragen: 1. Wordt het door de overheid gefinancierde volwassenenonderwijs echt gekenmerkt door een inefficiënte werkwijze? 2. Is het mogelijk om de eventueel gesignaleerde inefficiënties weg te nemen? 3. Is er een manier om financiële innovatie in te voeren in het AL en VET? Om deze vragen te beantwoorden hebben de GIFTED partners een primair en secundair onderzoek uitgevoerd naar de belangrijkste tekortkomingen in de financiering van het volwassenen onderwijs. Er is ook gekeken naar welke positieve onderdelen er konden worden meegenomen in het GIFTED project. Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
2
De onderstaande tabel geeft een overzicht van de belangrijkste impulsen en barrières uit het onderzoek Impuls -
Barrière
Samenwerking tussen stakeholders vereist
-
een flexibele aanpassing van instrumenten en
Lage beschikbaarheid van mogelijkheden en begunstigden van AL en VET instrumenten
mechanismes voor de specifieke behoeften en mogelijkheden -
Diversiteit zoals
aan
beschikbare
vouchers,
instrumenten
fiscaliteiten
-
en
Administratieve
tekortkomingen
in
het
beheer van de fondsen
opleidingsbudgetten -
Sector
specialisaties
van
het
AL
-
opleidingsfonds -
Afstand
De
lange
duur
van
de
procedures
ondermijnen de AL en VET markt
tussen
deelnemers
en
het
-
Gesubsidieerd AL verstoord de markt
lean
-
Niet
bedrijfsleven prikkelt -
Professioneel
management
en
administratie
gecoördineerde
verschillende
overlap
van
financieringssystemen
die
streven naar hetzelfde doel
Het onderzoek bevestigde dat door de overheid gefinancierde AL wordt beïnvloed door externe factoren. Met name de inefficiëntie van de administratie maakt dat de benodigde flexibiliteit ten op zicht van sociale en economische ontwikkelingen lastig. Dit laatste argument wordt met name aangegeven door de uitvoerders werkzaam bij de leveranciers van AL en VET diensten. Tegelijkertijd, zijn er belangrijke te lessen te leren die moeten worden meegenomen in de tweede fase van het project wanneer de partners het GIFTED model definiëren van uit de twee perspectieven, het overheids- en financiële perspectief: Lesson Learned -
Gevolgen voor het GIFTED model
Relevantie voor het beleid: De betrokkenheid
-
De governence structuur moet geschikt zijn
van de stakeholders is belangrijk bij het
voor actieve deelname van alle betrokken
identificeren van beleidsprioriteiten en bij het
stakeholders, in het bijzonder de publieke
vaststellen
sector,
van
de
gebieden
waarin
geïnvesteerd moet worden
het
bedrijfsleven
en
het
maatschappelijk middenveld (in de vorm van vakbonden
en
andere
relevante
vertegenwoordigers van de vraagzijde). -
Financiële duurzaamheid: het gebruik van
-
De
financiële
op
een
en
structuur
duurzaamheid en return on investment.
worden gestructureerd dat er geen publieke
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
zodanige
portfolio
publieke middelen moet garanties geven voor
Baseline Report
moet
architectuur
manier
3
middelen worden verspild -
Participatie van private investeerders moeten
-
Motivatie voor deelname van private partners
in balans staan tot de publieke waarden van
zal niet financieel moeten zijn (er worden
het fonds
geen
subsidies
betrokkenheid
van
verstrekt
voor
commerciële
de
banken).
Rondom het GIFTED model zal een set aan redelijke,
niet
gerealiseerd
financiële om
prikkels
private
worden
partners
te
interesseren met het oog op maatschappelijk verantwoord
ondernemen,
zichtbaarheid
binnen de samenleving etc. -
Administratieve
knelpunten:
Deze
worden
-
Het administratieve proces van GIFTED moet
gezien als de belangrijkste beperking van
zo in elkaar zitten dat het herverdelen van
overheid gefinancierde AL en VET.
middelen transparant en gestroomlijnd is.
Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
4
1. Inleiding Het uitgangspunt van het GIFTED project is om een innovatief mechanisme te ontwikkelen om het publieke goed van menselijk kapitaal te financieren. Het gifted project is ontstaan vanuit het idee dat sommige externaliteiten het huidige model van publieke middelen voor AL en de beroepsopleiding ondermijnen. Anekdotisch bewijs sugereert dat sommige delen van het grote domein van door de overheid gefinancierde AL en beroepsonderwijs niet efficiënt en effectief zijn en in sommige gevallen negatieve resultaten produceren. Deze negatieve resultaten bestaan uit het veranderen van de markt van de opleiding door het verstoren van de prijs, kwaliteit en de dynamiek van vraag en aanbod. In aanvulling op de dimensie van de markt, de efficiëntie van de door de overheid gefinancierde AL en beroepsonderwijs heeft implicaties op de overheidsuitgaven en de belastingen. De economische neergang en de financiële crisis dwingt de EU alle en lidstaten om de efficiency van de begroting te vergroten terwijl de uitgaven verlaagd worden om het begrotingstekort aan te pakken. Onder fiscale en budgettaire druk, hebben overheden de neiging om te snijden in investeringen in het onderwijs: “beschikbare gegevens wijzen er op dat de meeste OESO-landen worden geconfronteerd met fiscale problemen die regeringen zullen dwingen om [..] te snijden in overheidsuitgaven [..] op het onderwijs” en dat de “VET in het bijzonder een kwetsbare sector is” (OECD, 20101). Het antwoord op de economische en financiële crisis vergt zware investeringen in het onderwijs, volwasseneneducatie en scholing, deze zijn geïdentificeerd als pijlers van het nieuwe strategisch verdrag van de Europese Unie: Europa 2020 en de bijbehorende kerninitiatieven. Dit leidt tot een belangrijke “beleidsuitdaging”: terwijl de investeringen in opleidingen en volwassenenonderwijs nodig zijn om de economie te versterken en de arbeidsmarkt voor te bereiden, hebben het begrotingstekort en de bezuinigingen negatieve invloed op de overheidsinvesteringen en uitgaven in deze sectoren. De Europese Commissie heeft erkent dat “het probleem niet gaat over het meer of minder besteden maar over intelligenter besteden” en roept zij op tot “innovatieve financiële instrumenten voor een belangrijke nieuwe financiering voor strategische investeringen, [..] en de focus te leggen op de plekken waar de marktwerking tekort schiet [..] en de behoeften van de eindbegunstigden” (EU Commission, 2010 2). Verder wordt door de EC erkent dat alleen publieke investeringen niet in staat zijn om alle prioriteiten uit de verschillende agenda’s te ondersteunen en in het bijzonder de uitdagingen waarmee Europa wordt geconfronteerd. Dus moeten overheidsfinanciering en de mechanismen 1
Investing in Human and Social Capital: New Challenges, OECD Education Ministerial Meeting, Nov. 2010.
2
The EU Budget Review, Oct. 2010 COM700 final.
Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
5
daarvan op een manier worden georganiseerd dat deze private partijen activeert en motiveert om te investeren in de belangrijkste activiteiten zoals, inzetbaarheid, duurzaamheid en de kennissamenleving. De eerste resultaten zijn te zien in de toegenomen inzet van gemengde financieringsvormen die publieke en private middelen combineren (bijv. JEREMIES, new Europe 2020 program). Het doel van deze eerste fase van het GIFTED project is te onderzoeken - doormiddel van primair en secundair onderzoek - of het anekdotisch bewijs dat is waargenomen door de verschillende deelnemers in het veld herkenbaar zijn. Terwijl sommige tekortkomingen van door de overheid gefinancierde al zijn beschreven in de literatuur [Mobilising Resources, Cedefop 2008; Financing VET in EU, Recent Trends and Challenges, European Training Foundation,2006; Beyond Rhetoric: AL Policies and Practices, OECD,2003; Financing VET to Meet Policy Objectives, World Bank,2002], is het doel van de onderzoeksfase van het GIFTED project om eventuele specifieke obstakels en drivers van de huidige financieringsmodellen voor AL te identificeren en lokaliseren van specifieke lessen en / of elementen die moeten worden ingebed in het innovatieve GIFTED model. In het bijzonder de partners die nu gebruik maken van publieke middelen om AL te financieren en het identificeren van mogelijke tekortkomingen, motivators en nadelen. In het primaire onderzoek zijn 23 respondenten (beleidsmakers en het openbaar bestuur) die de industrie (leveranciers van AL en VET) vertegenwoordigen geïnterviewd. In de interviews is ingegaan op de positieve en negatieve aspecten van waarop de huidige manier van financieren wordt ingezet in hun regio. In de interviews was ook ruimte om standpunten en meningen over verbeterpunten aan te geven.
Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
6
5. Samenvatting en conclusies De GIFTED partners hebben in het secundaire onderzoek uitgebreid Europese en nationale bronnen onderzocht voor het identificeren van de meest relevante en up-to-date publicaties en bevindingen met betrekking tot financiering van AL en beroepsonderwijs. Deze onderzoeksinspanningen hebben een enorme schat aan kennis oplevert van de belangrijkste literatuur op het gebied van AL en VET. De resultaten van het onderzoek bevestigen dat het gebied van financiering van AL nog niet volledig is onderzocht. De resultaten van het secundair onderzoek bevestigen de werkhypotheses van de GIFTED aanpak: er zijn tekortkomingen op het gebied van AL en VET gefinancierd onderzoek. Daarnaast zijn er voldoende instrumenten en mechanismen gevonden die voldoende empirisch bewijs bieden voor de good practices. De gecombineerde resultaten van zowel het primaire als het secundaire onderzoek benadrukken de specifieke beperkingen en tekortkomingen die gemeenschappelijk zijn voor de verschillende landen. Er zijn ook resultaten die betrekking hebben op de nationale omstandigheden van drie landen, Bulgarije, Italië en Portugal. In die landen lijkt een kloof te zijn tussen het bestuur, de transparantie en de efficiency van de door de overheid gefinancierde AL en VET. De twee andere landen die vertegenwoordigd zijn in het consortium (Oostenrijk en Nederland), hebben deze kenmerken niet. Ondanks de geografische of land specifieke kenmerken, bevestigt het onderzoek dat er niet land gebonden lessen te leren zijn voor het domein van de publieke financiering in het algemeen en de AL en VET financiering in het bijzonder. Een aantal AL & VET systemen worden gekenmerkt door een sterke institutionele achtergrond die zicht voortdurend aanpast en verbetert om het bestaande systeem te optimaliseren. Dit kan echter leiden tot ontslagen en of cross-overs van offertes binnen AL en VET en dus tot een inefficiënt gebruik van middelen. Daartegenover zijn er ook AL & VET systemen die worden gekenmerkt door productieve gesprekken tussen werkgever en werknemers over de behoeften en effecten om te plannen en te leveren aan AL en VET. Deze efficiënte aanpakt leidt tot voor de markt relevante opleidingen. Het kader van de publieke AL & VET wordt gekenmerkt door een veelheid aan overheidsorganen, die op verschillende bestuursniveaus verantwoordelijk zijn voor verschillende aspecten van de beleidsvorming. Dit heeft overlappende functies en bureaucratische procedures als resultaat. Ondanks de beleidsprioriteit om te investeren in AL en VET en er een reeks aan financieringssystemen bestaan voor werkgevers en werknemers, kan de complexiteit van de procedures soms een barrière vormen om dergelijke instrumenten in te zetten. Het onderzoek had ook als doel om te bepalen of het begrip revolerend fonds in gebruik was in de financieringsstructuur van het AL & VET domein. Zowel het primaire als het secundaire onderzoek bevestigde het ontbreken van een dergelijke systemen in de financiering van AL. Veel revolerende fonds soorten worden gebruikt voor de financiering van andere publieke Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
7
middelen zoals het milieu en de gezondheidszorg, in AL is nog geen revolerend fonds geïdentificeerd. Op Europees niveau zijn echter een aantal financieringsinstrumenten geïnstalleerd, in de vorm van fondsen, die een combinatie zijn van de structuurfondsen, nationale fondsen en private financieringen, bekend onder de naam JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) of JEREMIES (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises). JEREMIES, een pilot project uit Polen, heeft het meest recent geprobeerd om ESF middelen te combineren met doorlopende kredieten en bancaire instrumenten. Het GIFTED team zal deze ontwikkelingen nauwlettend in de gaten houden. In het algemeen is er met betrekking tot het ESF een opmerkelijke flexibilisering in de toepassing van de middelen die een aanmoediging geven aan het GIFTED team om de combinaties, afstemming en aanvulling van het GIFTED team op het ESF model verder te verkennen. Het belangrijkste doel van het onderzoek en de analyse was om de belangrijkste aanjagers en barrièrs van de diverse door de overheid gefinancierde modellen voor AL en VET te identificeren. De sterke en zwakke punten zou de basis zijn voor de modelleer fase (Work Package 2) van het GIFTED project, wanneer de structuur en het bestuur van het model zal worden gedefinieerd. De belangrijkste onderzoekresultaten en bevinden die worden meegenomen in de ontwikkeling van het GIFTED model zijn: 1. Effectief: beiden van zinvolle, kwalitatieve ontwikkeling van vaardigheden, het vermijden van time serving en niet-relevante opleiding; 2. Efficiënt: vermijden van hoge kosten en inefficiënte voorzieningen; 3. Concurrentie: bestrijden van aanbod gestuurde trainingen en de ontwikkeling van de effectiviteit en efficiency van opleidingen bevorderen 4. Flexibel: technisch gezien, kunnen op korte termijn de omvang en de richtingen van de opleidingen gewijzigd worden, en 5. Reagerend: ontworpen om te reageren op de veranderende eisen van de markt en de economie. Het GIFTED model moet in staat zijn om op basis van het onderzoek de antwoorden te geven op de volgende onderwerpen: Financieringsmechanismen en instrumenten moeten zo gemaakt worden dat deze motiveren om een maximale participatie van individuen te stimuleren en het versterken van eigenaarschap van het leerproces, dit werkt goed, wanneer o Er evenveel focus is op de behoeften aan opleiding van individuen en bedrijven o Individuele instrumenten zoals vouchers of individuele trainingsbudgetten worden gebruikt o De kwaliteit van trainingen minder afhankelijk is van een beperkt aantal aanbieders Verschillende bronnen van financiering worden gebundeld, geconsolideerd of combineert om een optimale mix te creëren
Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
8
De corporate governance van de financiële instellingen moet goed worden afgewogen volgens de financieringsstrategie, doelgroep, flexibiliteit van de financiering en management vaardigheden o Twee of driepolige structuur lijkt het meest voorkomend en succesvol o Een evenwichtige structuur van zowel private als publieke partijen kunnen het beste van twee werelden combineren om de belangrijkste nadelen te overwinnen Gebrek aan vaardigheden in het beheer van fondsen in de semi publieke sector Gebrek aan effectieve marketing vaardigheden om bewustzijn te creëren van de beschikbaarheid van fondsen Lange aanvraag procedures bij fondsen en uitbetaling Inflexibiliteit van financieringssystemen Onvoldoende toevoeging van middelen Te eenzijdig en sectoraal financieringsbeleid Ondoorzichtig en gebrek aan kwaliteitszorg o De bijdrage aan de gezamenlijke financiering kan afhangen van het niveau van de uitkering van waar de stakeholder zijn kennis heeft opgedaan Individueel Bedrijf Sector Nationaal, regionaal Europese samenleving en economie Toekomstige vaardigheden en een hoge inzetbaarheid zijn nodig om tot een beoordeling te komen voor de financiering, bijvoorbeeld handelend als onderpand vooral in bruikleen financieringsinstrumenten, met inbegrepen de algemene niet werk gerelateerde vaardigheden en kennis.
Deze resultaten vormen de basis voor de ontwikkeling van het GIFTED financieringsmodel. Tijdens het onderzoek werden er een aantal duidelijke richtingen geven die tijdens de ontwikkeling van het model verder verkend moeten worden. Deze resultaten zullen worden uitgedeeld aan de peer reviewers en de geassocieerde partners voor herziening en toevoegingen. Daarnaast zullen de resultaten gebruikt worden als basis voor verdere besprekingen. Het ontwikkelingsproces van het GIFTED model is dynamisch, bovengenoemde resultaten evolueren gedurende het ontwikkelingsproces.
Baseline Report
GIFTED - Groundbreaking Innovative Financing of Training in a European Dimension
9
