Grondnota 2013-2017 gemeente Eersel
Afdeling
: Bedrijfsvoering, team Vastgoed
Datum
: mei 2013
Geamendeerd vastgesteld op
: 30 mei 2013
Aanvulling vastgesteld op
: 30 januari 2014
1
13.00590
1. Voorwoord De gemeente Eersel ontwikkelt momenteel een toekomstvisie met als horizon het jaar 2030. Allerlei ontwikkelingen op maatschappelijk, economisch en ruimtelijk gebied hebben invloed op het beleid van de gemeente. Om al die zaken goed op elkaar af te stemmen wil de gemeente een beeld hebben van wat ze in de toekomst wil bereiken. Op basis daarvan ontwikkelt de gemeente integraal beleid om op een dynamische manier de toekomstvisie te realiseren. De grondnota van de gemeente Eersel is één van de strategische documenten die van belang is voor de uitvoering van de toekomstvisie en kent een nauwe samenhang met de structuurvisie en de woonvisie. Binnen de grondnota 2013-2017 hebben wetswijzigingen met betrekking tot de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening hun plek gekregen. Binnen de Wet ruimtelijke ordening hebben gemeenten voor wat betreft het grondbeleid aanvullende instrumenten gekregen om hun kosten te verhalen indien dit noodzakelijk is. In de grondnota 2009 ging de gemeente Eersel uit van een actieve vorm van grondpolitiek. Voor de periode 2013 - 2017 kiest de gemeente Eersel ervoor om bij locatieontwikkeling altijd een regierol te vervullen en proactief te zijn bij de keuze van het voor haar beschikbare instrumentarium. De instrumenten die ingezet worden moeten leiden tot het gewenste ruimtelijke resultaat. Dit betekent dus dat er niet per definitie gekozen wordt voor actieve grondpolitiek. De instrumenten die beschikbaar zijn, zijn nog grotendeels hetzelfde als in 2009. Met de instrumenten uit de Wet ruimtelijke ordening in de hand heeft de gemeente een stevige stok achter de deur in onderhandelingen met marktpartijen. In deze nota wordt daar uitgebreid op ingegaan. De grondnota bevat spelregels hoe om te gaan met grondbeleid bij (nieuwe) ruimtelijke ontwikkelingen. Bij toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen zullen de grondbeleidaspecten, die uitgebreid in deze nota aan de orde komen, als kader gelden bij het besluitvormingsproces rondom het in te zetten grondbeleid en de daarmee samenhangende instrumenten. De gemeenteraad stelt het te voeren grondbeleid vast waardoor richtlijnen en procedures worden vastgelegd. Daarnaast voert de raad de controle uit op de praktische en bestuurlijke uitvoering van het grondbeleid. Het is dan ook van belang dat de grondnota voldoende handvatten biedt om deze controle deugdelijk uit voeren. De feitelijke uitvoering van het grondbeleid is een taak van het college van burgemeester en wethouders. Het college formuleert de beleidsvoornemens bij de begroting, terwijl bij de jaarrekening verslag wordt gedaan en verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde grondbeleid in het verslagjaar. De kredietcrisis heeft een enorme impact op bouwers en projectontwikkelaars. Het beperkte aanbod aan financieringen, de onzekerheid op de woningmarkt en de structurele leegstand op de kantorenmarkt leiden tot afwaarderingen van grond- en projectenportefeuilles. Dalende prijzen maken het nóg belangrijker dat er een goede integrale afstemming is tussen het ruimtelijke beleid, het grondbeleid en stedenbouw en dat er een grote mate van risicoanalyse en risicobeheersing is. Leeswijzer Gelet op de complexiteit van het onderwerp bevat de nota, naast de voorgestane beleidsuitgangspunten, veel uitleg. Om de gekozen beleidsrichtingen duidelijk te maken zijn deze aan het slot van iedere paragraaf dan wel aan het slot van ieder hoofdstuk in een aparte paragraaf ‘Beleidsuitgangspunten’ verwoord. De ‘Beleidsuitgangspunten’ van de hoofdstukken 4 t/m 10 zijn bovendien in hoofdstuk 2 integraal weergegeven. Op de volgende pagina zijn de onderwerpen in relatie tot de hoofdstukken schematisch weergegeven.
2
13.00590
Grondnota Gemeente Eersel 2013-2017 Gemeente Eersel Grondbeleid Volkshuisvesting Planeconomie Civiele techniek Ruimtelijke ordening
relatie tussen grondbeleid en ruimtelijk beleid Hoofdstuk 3
Doelstellingen
Stedenbouw Milieu Verkeer Voor het gehele proces is het financieel management, risicomanage ment en P& C van toepassing. (Hoofdstuk 10)
Verschillende vormen van locatieontwikkeling met bijbehorende inzet van grondpolitiek Locatie 1
Locatie 2
Actieve grondpolitiek Hoofdstuk 4 (par 4.2)
Samenwerking en PPS Hoofdstuk 4 (par 4.3)
Gemeente probeert alle - Verwerving grond in eigendom te - Wvg krijgen - Onteigening Hoofdstuk 5
Gronduitgifte Hoofdstuk 6
Locatie 3
Particuliere exploitatie Hoofdstuk 8
Gedeeltelijk gemeentelijke grondeigendom
Anterieure overeenkomst
Gedeeltelijk private grondeigendom
Hoofdstuk 8 (par 2) Grondexploitatie maatschappij Bouwclaim model Hoofdstuk 4 (par 4.3) en bijlage 2
- Privaatrechtelijke contracten via anterieure overeenkomsten -Tot aan vaststelling bestemmingsplan vertrouwelijke niet openbare informatie
1
Exploitatieplan Hoofdstuk 8 (par 3) Posterieure overeenkomst Hoofdstuk 8
Consessie model
- Publiekrechtelijke weg via Exploitatielan - Openbare informatie
13.00590
2. Samenvatting Beleidsuitgangspunten gemeentelijke strategie bij grondbeleid: De gemeente Eersel voert bij locatieontwikkeling altijd een regierol en zal proactief zijn bij de keuze van het voor haar beschikbare instrumentarium. De instrumenten die ingezet worden moeten leiden tot het gewenste ruimtelijke resultaat. De gemeente Eersel kiest alleen maar voor het voeren van een actieve grondpolitiek indien uit een haalbaarheidstudie en risicoanalyse blijkt dat het grondexploitatierisico niet te groot is. Het grondexploitatierisico is te hoog als: - de verwervingskosten en overige productiekosten van de locatieontwikkeling dermate hoog zijn dat een sluitende grondexploitatie niet mogelijk is, waarbij wordt uitgegaan van een fasering afgestemd op de volkshuisvestelijke behoefte voortvloeiend uit de woningbouwmatrix of - de grondexploitatie niet meer sluitend is als gedurende de looptijd van het project de grondprijzen met 15% dalen of - de grondexploitatie niet meer sluitend is als in de fasering een uitstel plaats vindt van twee jaren of
- een rentestijging van twee procent niet kan worden opgevangen. Deze politiek geldt voor de ontwikkeling van woon- en werklocaties welke noodzakelijk zijn voor de volkshuisvestelijke behoefte, uitgaande van een migratiesaldo nul en van de in de Structuurvisie als belangrijke ontwikkelingslocaties aangegeven gebieden/locaties. De gemeente Eersel kiest op strategische wijze voor een samenwerkingsvorm die past bij het project dat aan de orde is. De keuze van contractpartijen geschiedt met inachtneming van de nationale en Europese regelge-
ving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het uitgangspunt bij passieve grondpolitiek is dat de gemeente kostenverhaal moet kunnen toepassen voor de door haar gemaakte kosten in verband met de voorbereiding van het bestemmingsplan, de aanleg van openbare voorzieningen en het houden van toezicht. Het uitgangspunt in Eersel is dat de gemeente de aanleg van infrastructurele voorzieningen in eigen hand houdt met het oog op de te realiseren kwaliteit, het feit dat deze voorzieningen door de gemeente moeten worden onderhouden en vanwege het feit dat de aanleg van infrastructurele voorzieningen aanbestedingsplichtig is. Beleidsuitgangspunten verwerving: Burgemeester en wethouders kunnen, als het gaat om reguliere of anticiperende aankopen, zelfstandig tot grondaankopen overgaan zonder voorafgaande instemming van de raad. Aan de grondaankopen door burgemeester en wethouder onder de noemer ‘anticiperende verwervingen’ worden de volgende voorwaarden gesteld: de grondaankopen moeten passen in de uitwerking van de Structuurvisie, tenzij het gaat om de aankoop van compensatiegronden ten behoeve van landbouw of bos. Er moet sprake zijn van een financieel sluitende grondexploitatieberekening (haalbaarheidsberekening), die uitgaat van een fasering die aansluit op de volkshuisvestelijke behoefte. Aankopen van strategisch vastgoed ter voorkoming van planschade en/of ellenlange onteigeningsprocedures moeten vergezeld gaan van een (planschade)risicoanalyse. De grondaankoop/vastgoedaankoop moet onderbouwd zijn met een door een deskundige opgesteld taxatierapport, waarbij de verwervingsprijs niet mag uitgaan boven de taxatieprijs.
1
13.00590
Er wordt jaarlijks een budget beschikbaar gesteld voor grondaankopen die vallen onder de noemer ‘anticiperende verwervingen’. Voor ‘strategische verwervingen’ wordt via een afzonderlijk raadsvoorstel een kredietaanvraag voorgelegd aan de raad of een procedure artikel 169 Gemeentewet gevoerd. Beleidsuitgangspunt onteigening: Het instrument van onteigening wordt ingezet als realisatie van de gewenste bestemming vanuit publiek belang noodzakelijk is. Hoewel onteigening wordt beschouwd als ‘een stok achter de deur’ is het een volwaardig instrument van de gemeentelijke grondpolitiek. Beleidsuitgangspunt Wet voorkeursrecht gemeenten: De gemeente zet gericht het instrument ‘Wet voorkeursrecht gemeenten’ in om, anticiperend op nieuwe ontwikkelingen, strategische of anticiperende verwervingen te kunnen verrichten. Door de economische crisis is er, vanwege de uitblijvende vraag, weinig concurrentie op de grondmarkt. De verwachting is dan ook dat dit instrument de komende jaren niet tot nauwelijks ingezet gaat worden. Beleidsuitgangspunt uitgifte: Door de gemeente Eersel worden in verband met wettelijke regelgeving geen bindingseisen meer gesteld. Inschrijvers dienen een minimale leeftijd van 18 jaar te hebben. Uitgifte vindt plaats via loting. Wel zal de gemeente via verkoopwaarden eisen stellen aan het bouwen van woningen voor doelgroepen zoals bijvoorbeeld starters en/of senioren. Beleidsuitgangspunten grondprijsbeleid gemeente Eersel: Het college van burgemeester en wethouders stelt jaarlijks de bodemprijzen vast voor de uit te geven gronden op basis van onderzoek door een externe deskundige taxateur. Het college van burgemeester en wethouders heeft de bevoegdheid om van deze bodemprijzen af te wijken als uit andere gehanteerde grondprijssystematiek zoals taxatie, tender of residueel blijkt dat een hogere of lagere grondprijs verantwoord is. Voor sociale woningbouw geldt in principe de bodemprijs. Het college heeft de bevoegdheid om de grondprijs voor sociale woningbouw, die projectmatig wordt gerealiseerd door een woningbouwcoöperatie of andere marktpartij, te verlagen tot 70% van de prijs van vrije sector kavels voor sociale huurwoningen en tot 80% van de prijs van vrije sectorkavels voor sociale koopwoningen, indien de onrendabele top door de woningbouwcoöperatie of andere marktpartij, kan worden aangetoond. Erfpacht kan ingezet worden voor wat betreft de uitgifte van bedrijfsgronden. Beleidsuitgangspunt aanbesteding en staatsteun: Bij elke ontwikkeling waarbij de gemeente grond verkoopt en/of diensten en werken aanbesteed worden de criteria ‘voorkoming staatssteun’ en de regels met betrekking tot het (Europees) aanbestedingsrecht in acht genomen. Beleidsuitgangspunt bovenwijkse voorzieningen: Bij anterieure contractvorming zal een bijdrage worden gevraagd voor bovenwijkse voorzieningen op het moment dat er sprake is van een bestemmingsplanwijziging in combinatie met een bouwplan conform de matrix zoals opgenomen op bladzijde 34 Beleidsuitgangspunten Grondexploitatiewet/particuliere exploitatie: De gemeente staat bij particuliere exploitatie het privaatrechtelijke spoor van kostenverhaal voor, hierbij rekening houdende met het uit de woningbouwmatrix voortvloeiende woningbouwprogramma. Indien via de privaatrechtelijke weg het kostenverhaal niet verzekerd kan worden, wordt de publiekrechtelijke weg gevolgd.
2
Het uitgangspunt bij particuliere exploitatie is dat de gemeente kostenverhaal moet kunnen toepassen voor de door haar gemaakte kosten in verband met de voorbereiding van het bestemmingsplan, de aanleg van openbare voorzieningen en het houden van toezicht. Het uitgangspunt in Eersel is dat de gemeente de aanleg van infrastructurele voorzieningen zelf in eigen hand houdt, mede met het oog op het feit dat de aanleg van infrastructurele voorzieningen aanbestedingsplichtig is. De gemeente Eersel hanteert de volgende regels met betrekking tot het privaatrechtelijke en publiekrechtelijke traject rond grondexploitatie: 1. de gemeente Eersel stelt voor iedere ontwikkeling, waarbij kostenverhaal aan de orde is en sprake is van de bouw van meer dan twee woningen, eerst een concept-exploitatieplan op, voordat onderhandelingen worden gevoerd met een particuliere grondeigenaar; 2. de gemeente Eersel laat de inbrengwaarde van de gronden altijd taxeren conform afdeling 6.4 van de Wro wanneer er sprake is van een projectmatige ontwikkeling; 3. voor de plankosten die opgenomen kunnen worden in het exploitatieplan is een Ministeriële regeling vastgesteld. De regeling wordt toegepast bij de berekening van de kostensoorten als bedoeld in artikel 6.2.4 onder g. h. i. en j. van het Bro; 4. de gemeente Eersel zorgt voor een onderbouwing van de kosten zoals opgenomen in artikel 6.2.4. Bro, de zogenaamde kostensoortenlijst. Beleidsuitgangspunten landbouwareaal: -
de pachtvrije gronden worden van jaar tot jaar verpacht/verhuurd;
-
een areaal tussen de 245 ha. en 250 ha. aan pacht- en huurgronden wordt in stand gehouden om naar de toekomst toe voldoende gronden te hebben voor compensatie, ruil, strategie en exploitatie-inkomsten (deels gewijzigd na raadsbesluit 30 januari 2014);
-
de meerjarige pachtgronden (ongeveer 183 ha.) worden niet ingezet voor compensatiedoeleinden en komen niet voor verkoop in aanmerking, tenzij pachters bereid zijn mee te werken aan een grondruil of vrijwillig afstand doen van hun pachtrechten;
-
de pachtvrije gronden (ongeveer 62 ha.) worden niet verkocht. De pachtvrije gronden kunnen wel worden ingezet ten behoeve van de realisatie van ‘projecten van algemeen belang’. Het betreffende project zal de gronden tegen marktwaarde plus een toeslag voor bijkomende kosten van maximaal € 2,50 per m2 overnemen. Bij een ruiling komt het eventuele deficit ten laste van het project. De betalingen worden gestort in het landbouwcompensatiefonds, waaruit het college gronden kan verwerven voor het op peil houden van de 245 ha. – 250 ha. Ruiling op verzoek van een particulier is eventueel mogelijk indien sprake is van een ‘win-situatie’ voor de gemeente (deels gewijzigd na raadsbesluit 30 januari 2014);
-
bosgrond wordt in principe niet verkocht, tenzij het een solitair gelegen bos is of het bos benodigd is in een project of grondexploitatie. De opbrengsten worden gestort in de ‘bestemmingsreserve compensatie bossen’. Vanuit deze reserve worden nieuwe bosgronden aangekocht, bij
voorkeur aansluitend aan bestaand gemeentelijk bosgebied. Beleidsuitgangspunten erfpacht: -
de gronden waarvoor een recht van erfpacht is gevestigd tot 2026 of 2027 komen voor verkoop in aanmerking, tenzij deze gronden nodig zijn voor toekomstige ontwikkelin -
3
gen/‘projecten van algemeen belang’; -
gronden waarop nieuwe erfpachtrechten gevestigd worden komen niet voor verkoop in aanmerking. Eerst na het verstrijken van de looptijd worden deze gronden definitief toegevoegd
aan het pachtvrije landbouwareaal. Beleidsuitgangspunten risicomanagement: De gemeente voert een actief risicomanagement, door: de uitgangspunten van de planexploitatie continu te monitoren en zo nodig bij te stellen, zonder dat hiermee de kwaliteit of de kwantiteit van het plan substantieel wordt aangetast. Bij afwijking van voorgenoemde uitgangspunten is nieuw bestuurlijk draagvlak vereist. de onderdelen van de planontwikkeling realistisch in te schatten;
activiteiten in het planontwikkelingsproces te toetsen aan het vastgestelde financiële kader; belangrijke afwijkingen, bijstellingen en voortgang te rapporteren via de tussentijdse rapportage. Beleidsuitgangspunt vertrouwelijkheid van gegevens: Het college vindt het belangrijk dat de gemeenteraad op hoofdlijnen op de hoogte is en blijft van planontwikkelingen. Naast de formele verantwoording geregeld binnen de p&c cyclus over het openbare gedeelte van de grondexploitatie, brengt het college de raad minimaal één keer per jaar op de hoogte van de nog niet in exploitatie genomen grondexploitaties (grondexploitaties waarvan het bestemmingsplan en het eventuele exploitatieplan nog niet door de raad zijn vastgesteld) tijdens een besloten raadsvergadering. Beleidsuitgangspunten winstneming bouwgrondexploitaties: De gemeente Eersel neemt tussentijds winst als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: er is een betrouwbare, actuele kostprijscalculatie aanwezig; de opbrengsten zijn voldoende zeker, dat wil zeggen dat er geen belangrijke verkopen meer moeten plaatsvinden; de nog te maken kosten zijn goed in te schatten en kunnen op een verantwoorde wijze worden toegerekend op het gerealiseerde en niet-gerealiseerde deel van de grondexploitatie; de negatieve boekwaarde (negatief betekent dat de opbrengsten groter zijn dan de kosten dus dat er sprake is van winst) van een complex is groter dan de betrouwbaar geraamde nog te maken kosten. De tussentijdse winst die wordt genomen is het saldo van de negatieve boekwaarde minus de nog te maken geraamde kosten in de grondexploitatie. Beleidsuitgangspunt voorzieningenvorming: Indien om wat voor reden dan ook de raad een verliesgevende grondexploitatie heeft vastgesteld, dan zijn deze verwachte verliezen in principe onafwendbaar en dient hiervoor direct een voorziening te worden getroffen, die in mindering komt op de grondexploitatiereserve.
4
Inhoudsopgave 1.
Voorwoord ..................................................................................................................................... 2
2.
Samenvatting.................................................................................................................................. 1
3.
4.
Relatie tussen het grondbeleid en het ruimtelijke beleid................................................................ 3.1 Juridisch kader ....................................................................................................................... 3.2 Woningbouwmatrix................................................................................................................ 3.3 Ruimtelijke visie gemeente Eersel .........................................................................................
7 7 8 8
3.3.1
Coalitieprogramma ......................................................................................................... 8
3.3.2
Structuurvisie.................................................................................................................. 9
Gemeentelijk strategie bij grondbeleid .......................................................................................... 10 4.1 Inleiding ................................................................................................................................ 10 4.2 Varianten grondbeleid ........................................................................................................... 11 4.2.1
Actief grondbeleid .......................................................................................................... 11
4.2.2 Faciliterend grondbeleid ................................................................................................. 11 4.3 Mengvormen van grondbeleid............................................................................................... 11 4.4 Vijf hoofdstromen ................................................................................................................. 12 4.5 Strategische keuze gemeente Eersel ...................................................................................... 13 5.
Verwerving.................................................................................................................................... 16 5.1 Inleiding ................................................................................................................................ 16 5.2 Openbaarheid en transparantie .............................................................................................. 16 5.3 Minnelijke verwerving .......................................................................................................... 16 5.4 Verwervingsstrategie ............................................................................................................. 17 5.4.1
Reguliere verwervingen .................................................................................................. 17
5.4.2
Anticiperende verwervingen ........................................................................................... 17
5.4.3 Strategische verwervingen .............................................................................................. 18 5.5 Verwervingsbeleid gemeente Eersel ..................................................................................... 18 5.6 Grondverwerving en bodem- en grondwaterverontreiniging ................................................ 19 5.7 Onteigening ........................................................................................................................... 20 5.9 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) .................................................................................. 21 6.
Uitgifte, aanbesteding en staatssteun ............................................................................................ 22 6.1 Uitgifte .................................................................................................................................. 22 6.2 Prijsbeleid .............................................................................................................................. 22 6.2.1
Prijsvorming sociale woningbouw .................................................................................. 23
6.2.2 Erfpacht........................................................................................................................... 23 6.3 Grondprijsbeleid .................................................................................................................... 24 7.
Aanbesteding en staatsteun ........................................................................................................... 25 7.1 Inleiding ................................................................................................................................ 25 7.2 Aanbestedingsaspecten .......................................................................................................... 25 7.3 Staatssteun ............................................................................................................................. 25
8.
Grondexploitatiewet/particuliere exploitatie ................................................................................. 27 8.1 Inleiding ................................................................................................................................ 27 8.2 Privaatrechtelijk traject.......................................................................................................... 27 8.3 Publiekrechtelijk traject ......................................................................................................... 28 8.3.1
Kostenverhaal via bouwvergunning ............................................................................... 28
8.3.2
Koppeling ruimtelijk beleid en grondbeleid ................................................................... 28 5
8.3.3
Inhoud exploitatieplan .................................................................................................. 29
8.3.4
Exploitatieopzet ............................................................................................................ 29
8.3.5
Administratieve vastlegging exploitatieplan en eindafrekening ................................... 30
8.3.6
Inning kostenverhaal ..................................................................................................... 30
8.3.7
Inbrengwaarde .............................................................................................................. 30
8.3.8
Kostensoorten ............................................................................................................... 31
8.3.9
Plankostenscan .............................................................................................................. 31
8.3.10 Grondopbrengsten............................................................................................................... 31
9.
8.3.11
Toetsingscriteria ........................................................................................................... 32
8.3.12
Bovenwijkse zaken algemeen ....................................................................................... 32
8.3.13
Bovenwijkse voorzieningen .......................................................................................... 32
8.3.14
Bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen ............................................................................ 34
8.3.15
Bovenplanse verevening/kosten ................................................................................... 34
8.3.16
Beleidsregels exploitatieplan voor de gemeente Eersel ................................................ 34
Landbouwareaal............................................................................................................................. 36 9.1 Pacht ............................................................................................................................................ 36 9.2 Bestemmingsreserve compensatie landbouwgronden............................................................ 37 9.3 Erfpacht ....................................................................................................................................... 38 9.4 Groen- en reststroken ............................................................................................................. 38 9.5 Overige beheer gronden ......................................................................................................... 39 9.5.1
Paardenweitjes .............................................................................................................. 39
9.5.2
Volkstuinen ................................................................................................................... 39
9.5.3
Verhuur jachtrecht ........................................................................................................ 40
9.5.4
Ingebruikgeving terrassen ............................................................................................. 40
10. Financieel management, risicomanagement en planning & control .......................................... 41 10.1 Inleiding ..................................................................................................................................... 41 10.1.1 Grondbeleid en planning & control .............................................................................. 41 10.2 Paragraaf grondbeleid ................................................................................................................ 41 10.3 Paragraaf weerstandsvermogen ................................................................................................. 42 10.4 Risicomanagement ..................................................................................................................... 42 10.5 Vertrouwelijkheid van gegevens ............................................................................................... 43 10.6 Winstneming bouwgrondexploitatie .......................................................................................... 43 10.7 Voorzieningenvorming .............................................................................................................. 45 10.8 Kosten van locatieontwikkeling ................................................................................................ 45 10.9 Bouwgrondexploitaties in relatie tot het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) .............................................................................................................................. 46 BEGRIPPENLIJST EN BIJLAGEN ............................................................................................. 48
6
3. Relatie tussen het grondbeleid en het ruimtelijke beleid 3.1
Juridisch kader
De wettelijke basis voor het gemeentelijk grondbeleid is gelegen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het daarop gebaseerde Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Het kostenverhaal is opgenomen in afdeling 6.4 van de Wro. Zowel het Wro als het Bro dateren van 1 juli 2008. Naast het algemeen wettelijk kader in de Wro zijn bepaalde onderdelen uitgewerkt in bijzondere wetgeving, zoals: -
de Gemeentewet, waarin onder meer de bevoegdheden zijn opgenomen met betrekking tot de uitoefening van privaatrechtelijke rechtshandelingen door het college;
-
de Onteigeningswet, waarin regels zijn opgenomen met betrekking tot de totstandkoming en uitvoering van een onteigening;
-
de Wet voorkeursrecht gemeenten;
-
het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV);
-
Crisis- en herstelwet;
-
de Wijzigingswet Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, en;
-
het Burgerlijk Wetboek.
Illustratief voor het te voeren grondbeleid is dat bij de toepassingsmogelijkheden van het grondbeleidsinstrumentarium zowel privaat- als publiekrechtelijke middelen kunnen worden ingezet. Het privaatrechtelijk karakter wordt gekenmerkt door het verkrijgen van wilsovereenstemming, resulterende in het sluiten van bijvoorbeeld overeenkomsten tot aankoop van gronden, tot verhaal van kosten of in het kader van samenwerking met private partijen. Daarnaast is voorzien in een publiekrechtelijk kader voor bijvoorbeeld de onderdelen onteigening en kostenverhaal (het exploitatieplan), indien de geformuleerde gemeentelijke (openbare) belangen niet op minnelijke wijze kunnen worden gerealiseerd. Bestemmingsplan Een bestemmingsplan geeft aan welke bestemming aan gronden wordt toegekend bijvoorbeeld wonen, groen, verkeer etc. Het bestemmingsplan heeft een bindende werking voor iedereen: voor particuliere eigenaren maar ook voor de gemeente zelf. Het bestemmingsplan komt in verschillende vormen voor:
globaal eindplan;
globaal bestemmingsplan met uitwerkingsplicht;
gedetailleerd bestemmingsplan.
Het grondbeleid is mede bepalend voor de keuze van de bestemmingsplanvorm of de keuze voor een projectbesluit. Verder is van belang dat gelijktijdig met de ruimtelijke maatregel een exploitatieplan moet worden vastgesteld, ten minste als niet anderszins het kostenverhaal is verzekerd (via de privaat7
rechtelijke weg of gemeentelijke gronduitgifte). 3.2
Woningbouwmatrix
In de woningbouwmatrix geeft de gemeente haar beleid voor wonen voor de komende vier/vijf jaar weer. De woningbouwmatrix geeft richting aan de te maken keuzes op het gebied van wonen in samenhang met andere beleidsvelden (welzijn, ruimtelijke ordening, grondbeleid). In de woningbouwmatrix staan de bewoner en de demografische ontwikkeling van de zes kernen centraal. Toenemende vergrijzing en ontgroening, dalende huizenprijzen en de huidige economische crisis hebben effect op de huidige en toekomstige woonbehoefte. De woningbouwmatrix neemt die ontwikkelingen als uitgangspunt en geeft aan wat nodig is om in te spelen op de woonbehoefte van verschillende doelgroepen: starters, senioren, zorgvragers, lage inkomens, gezinnen en kleine huishoudens. Belangrijk voor de uitvoerbaarheid is dat ook samenwerking wordt gezocht met andere partijen in het veld (corporaties, makelaars, projectontwikkelaars, zorgpartijen, woonconsumenten). Thema´s waar de woningbouwmatrix aandacht aan besteed zijn: nieuwbouw, de aanpassing en vernieuwing van de woningvoorraad, leefbaarheid in wijken en kleine kernen en de relatie tussen wonen en zorg. In de woningbouwmatrix moet worden aangegeven welk beleid wordt gevoerd ten aanzien van een aantal woningbouwcategorieën zoals sociale bouw (koop en huur) en particulier opdrachtgeverschap. Dit beleid moet vervolgens worden doorvertaald in ruimtelijke plannen. Daarin mogen alleen percentages worden opgenomen. De uitwerking van die percentages moet plaatsvinden in exploitatieplannen (of in exploitatieovereenkomsten). 3.3
Ruimtelijke visie gemeente Eersel
3.3.1 Coalitieprogramma Het coalitieprogramma 2010-2014 kent met betrekking tot ruimtelijke ordening de volgende doelstelling: ‘De intentie van de coalitie is minimaal de leefbaarheid in onze kernen te handhaven. Daarbij dient in acht genomen te worden dat de afgelopen vier jaar reeds omvangrijke investeringen zijn gedaan en de gemeentefinanciën de komende jaren onder druk zullen staan. De afgelopen
bestuursperiode
is
het
begrip
leefbaarheid
nader
geconcretiseerd
in
het
welzijnsprestatieplan en dat heeft geresulteerd in goede basisvoorzieningen zoals de MFA’s, ontmoetingsruimten, brede scholen en sportvoorzieningen. De komende bestuursperiode zal de vitaliteit van de dorpen vooral door de verdergaande vergrijzing en ontgroening onder druk komen te staan. Vergrijzing en ontgroening zijn nauwelijks beïnvloedbaar door de gemeente. De gemeente kan daarentegen wel zorgen voor de randvoorwaarden waardoor mensen graag in onze gemeente (kunnen) blijven wonen, of (weer) komen wonen. Een actuele woonvisie is daarbij nodig. De ingezette lijn van brede scholen en MFA’s sluit daarbij aan, evenals een gevarieerd en op de vraag toegespitst woningaanbod. In dat verband is het belangrijk dat de gemeente regie voert door middel van een actieve grondpolitiek waardoor de ruimtelijke ontwikkeling kan worden gestuurd’.
8
3.3.2 Structuurvisie De Structuurvisie van de gemeente Eersel bestaat uit twee delen. Het eerste deel is door de gemeenteraad vastgesteld in 2002. Het tweede gedeelte is door de raad op 3 april 2012 vastgesteld. Samen vormen ze de visie van de gemeente Eersel op het ruimtelijke beleid. De (verplichte) structuurvisie is een strategische visie op hoofdlijnen van het ruimtelijke beleid. Structuurvisies kunnen betrekking hebben op het gehele grondgebied van de gemeente of op een deel hiervan. De structuurvisie kan ook betrekking hebben op een bepaald aspect van de ruimtelijke ordening, zoals wonen, bedrijven, recreatie, verkeer etc. De structuurvisie heeft geen direct bindende werking naar burgers, maar is indicatief. De structuurvisies vormen het referentiekader voor op te stellen plannen en projecten. Verder speelt de structuurvisie een belangrijk rol in het kader van het grondbeleid. Om tot bovenplanse verevening te kunnen komen of om een bijdrage (privaatrechtelijk) te kunnen vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen is een basis in de structuurvisie noodzakelijk De gemeente Eersel beoogd met de Structuurvisie meerder doelen te bereiken. Het ruimtelijk beleid bestaat in grote lijnen uit:
een ruimtelijk structuurbeeld gekoppeld aan vier ‘koersen’ zijnde een blauwe koers (staande voor de uitvoering van het waterplan Eersel, een groene koers (staande voor de uitvoering van natuur, bossen, ecologische verbindingszones en andere groene elementen), een oranje koers (staande voor de doelen op het gebied van recreatie) en een rode koers (staande voor ontwikkelingen op het gebied van infrastructuur, wonen en bedrijvigheid);
uitvoering van het woningbouwprogramma 2010-2020;
actuele bestemmingsplannen voor alle kernen;
het landschapsontwikkelingsplan van de gemeente Eersel en
de nota rood-met-groen.
Het tweede deel bestaat uit het nieuwe beleid dat met name gericht is op de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in het buitengebied
9
4. Gemeentelijk strategie bij grondbeleid 4.1
Inleiding
Er is een verschil tussen grondbeleid en grondpolitiek. Onder grondbeleid wordt verstaan het handhaven van bestaand grondgebruik en het realiseren van veranderingen in het grondbeleid op basis van de doestellingen zoals die zijn geformuleerd in ruimtelijke plannen en projecten. Het grondbeleid maakt – evenals de volkshuisvesting, het milieu en de economie – deel uit van het integraal ruimtelijk beleid. Het grondbeleid wordt gerealiseerd via de instrumenten die in de wet zijn opgenomen. Bij grondpolitiek gaat het om de strategische beleidskeuzes die door de gemeenteraad moeten worden gemaakt. Verder kennen we actief en facilitair grondbeleid en dat beleid kan voor de verschillende productiesoorten (bedrijventerreinen, woningbouwlocaties, commerciële en niet-voorzieningen) of zelfs plan of project, weer anders zijn. De gemeente moet daar aan de hand van de actuele (financiële-en markt) situatie flexibel mee om kunnen gaan. Juist in een tijd van economische recessie moet de gemeente zich goed positioneren omdat zij ook de gevolgen ondervindt van de gewijzigde situatie op de financieel-economische markt. De gemeente voert tot op heden waar mogelijk een actief beleid om ruimtelijke ontwikkelingen tot stand te brengen op het gebied van woningbouw en bedrijfshuisvesting, recreatie en natuur, maatschappelijke voorzieningen en andere voorzieningen. Diverse argumenten om een actieve grondpolitiek te voeren lijken echter niet meer geheel houdbaar te zijn. De gemeente kan immers meer kosten verhalen. De kosten die in rekening gebracht kunnen worden, sluiten beter aan op een actieve gebiedsontwikkeling, waardoor een actieve rol niet meer in alle gevallen vanzelfsprekend is. De gemeente kan meer locatie-eisen stellen, waardoor de regierol wordt versterkt. Daarom lijkt het verstandig voor de gemeente om de grondpolitiek opnieuw te bezien. Is het wenselijk voor de gemeente een andere balans te vinden tussen regisseur willen zijn (het proactief opereren), versus het risicodragende ondernemerschap op de grondmarkt? Schematisch ziet de rolverdeling tussen gemeenteraad en college er als volgt uit:
Taak
Bestuursorgaan
Kaders stellen
Gemeenteraad
Uitvoeren
College
Toetsen
Instrument Nota Grondbeleid
van burgemeester en Tussentijdse
rapportage en
wethouders
jaarrekening
Gemeenteraad
Paragraaf Grondbeleid
Hiervoor is al aangegeven dat met de komst van de Grondexploitatiewet de keuze om actief of facilite-
10
rend grondbeleid te voeren in een ander daglicht is komen te staan. De mogelijkheden voor een adequaat kostenverhaal zijn sterk verbeterd. Maar ook is het mogelijk om locatie-eisen voor de openbare ruimte te stellen en het realiseren van bepaalde woningbouwcategorieën af te dwingen. Een proactie-ve houding van de gemeente met een duidelijke integrale afstemming tussen de diverse beleidsvelden binnen de gemeente is dan noodzakelijk. 4.2
Varianten grondbeleid
Er zijn verschillende vormen van grondbeleid mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid. Tussen deze twee uitersten van grondbeleid bevinden zich drie mengvormen. Deze mengvormen zijn feitelijk vormen van publiek private samenwerking (PPS). Per productiesoort (bedrijventerreinen, woningbouwlocaties, commerciële voorzieningen enz.) kan het grondbeleid verschillend zijn. 4.2.1
Actief grondbeleid
Actief grondbeleid omvat alle fasen van het exploiteren van grond: van de eerste aankoop van gronden, sloop of bouwrijp maken tot en met de uitgifte/verkoop van bouwgrond. Bij actief grondbeleid exploiteert de gemeente voor eigen rekening en risico gronden. Om die reden is er een grondexploitatieopzet aanwezig. Er zijn al financiële risico’s bij de eerste aankoop van grond, omdat dan nog niet zeker is of de bouwvoornemens zullen of kunnen worden gerealiseerd. De gemeente legt bij actief grondbeleid de publieke voorzieningen aan en kan in beginsel alle productiekosten doorberekenen in de gronduitgifteprijzen, mits de marktprijs niet wordt overschreden. Bij actief grondbeleid beschikt de gemeente over de volgende instrumenten: Verwerving; onteigening; Wet voorkeursrecht gemeenten; gronduitgifte; grondprijsbeleid. Deze instrumenten worden in de volgende hoofdstukken nog nader toegelicht. 4.2.2
Faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente het particulieren mogelijk maakt grond te exploiteren. Wanneer daarbij voor haar kosten verbonden blijven aan de desbetreffende grondexploitatie, kan zij die op de particuliere exploitant verhalen. De gemeente koopt dus zelf geen grond aan. De gemeente beperkt zich tot de wettelijke publieke taak. Deze taak houdt vooral in het voeren van de inspraakprocedure, het vaststellen van het bestemmingsplan en het exploitatieplan. 4.3
Mengvormen van grondbeleid
Naast actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid zijn verschillende mengvormen van publiekpriva-te samenwerking (PPS) inzetbaar tussen gemeenten en private ontwikkelaars. PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private part-
11
ner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op de verlegging van de risico’s. Indien de gemeente niet over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval zal vooral de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. PPS is te omschrijven als een juridisch gestructureerde samenwerking tussen een of meer publieke partijen en een of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie. Hierbij werken alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen aan een gezamenlijk project. Risico’s, kosten en opbrengsten zijn volgens de gekozen PPS-mengvorm verdeeld over de partijen. In bijlage 2 is een schema te vinden van de verschillende varianten van grondbeleid. De verschillende vormen van PPS welke mogelijk zijn worden daar nader omschreven. 4.4
Vijf hoofdstromen
Door de Grondexploitatiewet, onderdeel van de Wro, is er vanuit het blikveld van de gemeente een vijfstromenland zichtbaar in de wijze waarop grondproductie financieel gestalte kan krijgen. Iedere hoofdstroom kent een kostenverhaalsrelatie. Die vijf hoofdstromen om grondproductiekosten te verhalen worden als volgt geduid: 1. gemeentelijke grondexploitatie: de gemeente is grondeigenaar en ondernemer. De gemeente draagt alle kosten en risico’s en incasseert de opbrengsten; 2. samenwerking op basis van een bouwclaimmodel/joint venture formule: de gemeente is samen met een of meer andere partner (s) grondeigenaar en ondernemer. Kosten, opbrengsten en risico’s, worden in afgesproken verhoudingen gedeeld; 3. anterieure overeenkomst Grondexploitatiewet: dit is een overeenkomst die door de gemeente wordt gesloten met een particuliere grondeigenaar, voorafgaand aan het vaststellen van het ruimtelijke besluit en het exploitatieplan; 4. posterieure overeenkomst Grondexploitatiewet: dit is een overeenkomst die wordt gesloten nadat een exploitatieplan is vastgesteld; 5. kostenverhaal via de bouwvergunning op basis van een vastgesteld exploitatieplan. Daarnaast zijn er binnen een locatie verschillende mengvormen denkbaar. Binnen de Grondexploitatiewet is wettelijk vereist dat het kostenverhaal verzekerd is op het moment dat het ruimtelijk plan wordt vastgesteld. Bij hoofdstroom 1 en 2 is er sprake van actieve grondpolitiek. Als onderdeel van actieve grondpolitiek kunnen anterieure overeenkomsten worden gesloten zoals bijvoorbeeld een gronduitgifteovereenkomst waardoor het kostenverhaal verzekerd is. Binnen hoofdstroom 2 kunnen zowel anterieure overeenkomsten gesloten worden zoals bijvoorbeeld een bouwclaim overeenkomst als posterieure overeenkomsten. Bij hoofdstroom 3 is er sprake van privaatrechtelijk handelen van de gemeente waarbij zowel overeenkomsten kunnen worden gesloten op basis van actieve grondpolitiek als van passieve politiek. Bij hoofdstroom 4 en 5 is er sprake van publiekrechtelijke overeenkomsten die alleen gesloten worden bij passieve grondpolitiek. In hoofdstuk 5 wordt met name ingegaan op de strategische keuze van grondpolitiek die de gemeente Eersel maakt bij de hiervoor genoemde 5 hoofdstromen. De hoofdstromen 1 en 2 worden in dit hoofdstuk nader toegelicht. De hoofdstromen 3, 4 en 5 worden nader toegelicht in hoofdstuk 9.
12
4.5
Strategische keuze gemeente Eersel
De verschillende vormen van grondbeleid zullen in de praktijk niet zo zwart -wit voor komen. Vaak loopt de ene vorm in de andere over en kan het zelfs zo zijn dat in de verschillende fases van een loca tieontwikkeling meerdere vormen aan bod komen. Per vorm van grondbeleid zijn er voordelen en nadelen. Ook het met PPS gebruik maken van een mix van de verschillende vormen van grondbeleid kent voor- en nadelen. Schematisch weergegeven ziet dat er als volgt uit: Voordelen
)adelen
- voldoende sturing op doelstellingen en planontwikkeling mogelijk; - goede markt- en onderhandelingspositie; mogelijkheid om ongewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen tegen te gaan c.q. tijdig te kanaliseren; - kostenverhaal via gronduitgifte / overeenkomsten tot kostenverhaal; - mogelijkheid tot het maken van winst. Passief grondbe- - weinig belasting voor het gemeentelijk leid apparaat; - weinig risico, omdat marktpartijen risicodragende partijen zijn; - gemeente beperkt zich tot het scheppen van de randvoorwaarden; - nieuwe Wro biedt de mogelijkheid tot 100% kostenverhaal op basis van de kostensoortenlijst. PPS - verdeling risico’s; - voldoende mogelijkheden tot sturing/regie; - profijt van elkaars expertise. Actief leid
grondbe-
- risico’s in pré-ontwikkelingsfase; - veel kennis en kunde vereist.
- minder mogelijkheden tot sturing/ regie dan bij een actief grondbeleid of PPS; - geen mogelijkheid tot het behalen van een positief bedrijfsresultaat; - neven doelen bij een positief grexresultaat (zoals natuurontwikkeling, MFA’s etc) zijn niet realiseerbaar. - positieve grondexploitatieresultaten doorgaans delen met private partijen; - wellicht dat ambities gemeente niet geheel gerealiseerd kunnen worden. Samenwerken is ook compromissen zoeken en sluiten; nevenkosten; - stroperige procedures en contractvorming (veelvuldig en nauwkeurige afstemming nodig, terugkoppeling naar beide besturen).
De keuze van instrumenten wordt onder andere ingegeven door grondposities, het programma dat ontwikkelaar en/of gemeente op een ontwikkelingslocatie wensen te realiseren én de middelen (finan cieel en personeel) die de gemeente tot haar beschikking heeft. Om tot een afgewogen keuze te komen is het noodzakelijk dat eerst de strategie en de uitgangspunten voor de ontwikkeling van een gebied bepaald worden. Vervolgens moeten een gedegen risicoanalyse en grondexploitatieberekeningen ge maakt worden. De grondexploitatieberekening kent meerdere scenario’s waarbij gekeken wordt naar fasering, rente en inflatie. Op die manier wordt het financiële risico bepaald. Als laatste wordt bepaald hoeveel en welke kosten de gemeente kan verhalen als het aankomt op een passiev e aanpak. In 2007 is door de gemeente Eersel het projectbureau bouwen opgericht met als doel om de achter stand in te halen op het gebied van woningbouw. Dit projectbureau heeft ervoor gezorgd dat er in de gemeente Eersel voor alle kernen voldoende bestemmingsplannen zijn ontwikkeld of nog in ontwikke ling zijn, die kunnen voorzien in de woningbouwbehoefte tot 2020-2025. De (meest belangrijke) be-
13
stemmingsplannen weergegeven per kern zijn: Eersel:
Kerkebogten; Rosheuvel-Boksheidsedijk; Hoogstraat (Ruimte voor Ruimte locatie); Poort van Eersel (hoek Willibrorduslaan – Nieuwstraat); Hoolstraat.
Duizel:
Duizel-Noord.
Wintelre:
Koemeersdijk.
Knegsel:
Poelenloop; Dorpshart.
Steensel:
Boterbocht II, (Steensel-Zuid); Steensel-Noord.
Vessem:
Flinkert-West; Voormalige locatie Liebregts (Flinkert 3).
Samengevat kan gesteld worden dat via actieve grondpolitiek de gemeente optimaler kan sturen op de realisatie van publieke doelen onder andere vanwege de beschikkingsmacht over de grond. De gemeente kan op die manier het beste sturing geven aan fasering, inspraak van burgers, kostenverhaal cq winstrealisering en kwaliteit van de planontwikkeling. Met name de kwaliteit van de ontwikkeling is in de huidige markt van essentieel belang. Daar waar kopers kunnen kiezen uit veel verschillende woningbouwlocaties zal de keuze uitgaan naar een locatie waar veel kwaliteiten worden aangeboden. Daarnaast speelt ook mee dat de inrichting van de openbare ruimte door een marktpartij veel risicovoller is. Een marktpartij zal, mede ingegeven door de huidige economische situatie, eerder kiezen voor prijs dan voor kwaliteit. Het belang van de marktpartij en het risico voor de marktpartij is in deze ook veel kleiner dan voor de gemeente, omdat de openbare ruimte toch wordt overgedragen aan de gemeente. Gezien de grote hoeveelheid beschikbare plannen zal de gemeente de komende 5 jaren geen grote nieuwe ontwikkelingslocaties tot ontwikkeling gaan brengen waardoor ook geen grote grondaankopen te verwachten zijn. Bij de paragraaf verwerving en het budget wat voor grondaankopen ter beschikking moet worden gesteld, zal dat ook tot uitdrukking komen. De gemeente Eersel wil bij locatieontwikkeling een regierol blijven vervullen en proactief zijn om zo maximaal te kunnen sturen op kwaliteit. Beleidsuitgangspunten gemeentelijke strategie bij grondbeleid: De gemeente Eersel voert bij locatieontwikkeling altijd een regierol en zal proactief zijn bij de keuze van het voor haar beschikbare instrumentarium. De instrumenten die ingezet worden moeten leiden tot het gewenste ruimtelijke resultaat. De gemeente Eersel kiest alleen maar voor het voeren van een actieve grondpolitiek indien uit een haalbaarheidstudie en risicoanalyse blijkt dat het grondexploitatierisico niet te groot is. Het grondexploitatierisico is te hoog als:
14
- de verwervingskosten en overige productiekosten van de locatieontwikkeling dermate hoog zijn dat een sluitende grondexploitatie niet mogelijk is, waarbij wordt uitgegaan van een fasering afgestemd op de volkshuisvestelijke behoefte voortvloeiend uit de woningbouwmatrix of - de grondexploitatie niet meer sluitend is als gedurende de looptijd van het project de grondprijzen met 15% dalen of - de grondexploitatie niet meer sluitend is als in de fasering een uitstel plaats vindt van twee jaren of - een rentestijging van twee procent niet kan worden opgevangen. Deze politiek geldt voor de ontwikkeling van woon- en werklocaties welke noodzakelijk zijn voor de volkshuisvestelijke behoefte, uitgaande van een migratiesaldo nul en van de in de Structuurvisie als belangrijke ontwikkelingslocaties aangegeven gebieden/locaties. De gemeente Eersel kiest op strategische wijze voor een samenwerkingsvorm die past bij het project dat aan de orde is. De keuze van contractpartijen geschiedt met inachtneming van de nationale en Europese regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het uitgangspunt bij passieve grondpolitiek is dat de gemeente kostenverhaal moet kunnen toepassen voor de door haar gemaakte kosten in verband met de voorbereiding van het bestemmingsplan, de aanleg van openbare voorzieningen en het houden van toezicht. Het uitgangspunt in Eersel is dat de gemeente de aanleg van infrastructurele voorzieningen in eigen hand houdt met het oog op de te realiseren kwaliteit, het feit dat deze voorzieningen door de gemeente moeten worden onderhouden en vanwege het feit dat de aanleg van infrastructurele voorzieningen aanbestedingsplichtig is.
15
5. Verwerving 5.1
Inleiding
De gemeente Eersel voert een grondbeleid afgestemd op de situatie. Voert de gemeente een actief grondbeleid dan staan haar diverse instrumenten ter beschikking. Met betrekking tot de grondverwerving beschikt de gemeente over zowel privaat- als publiekrechtelijke instrumenten: 1. Privaatrechtelijk: - aankoop op basis van onderhandelingen (minnelijke verwerving); 2.
- ruiling met inzet van het landbouwareaal; Publiekrechtelijk: - Wet voorkeursrecht gemeenten; - Onteigeningswet.
De inzet- en toepassingsmogelijkheden van de verschillende instrumenten worden hieronder nader belicht. 5.2
Openbaarheid en transparantie
Grondverwerving als onderdeel van actieve grondpolitiek, openbare besluitvorming en transparantie staan op gespannen voet met elkaar. Immers inherent aan het functioneren van overheidshandelen is de uit democratisch oogpunt gewenste open(baar)heid/transparantie. De onderhandelingspositie van de gemeenten is echter niet gediend met richtinggevende discussies over ontwikkelingslocaties (en de grondaankopen daarin), noch met besluitvorming daarover tijdens openbare vergaderingen van commissies en raad. Beperking van de openbaarheid is mogelijk als er zwaarwegende redenen voor zijn. Van belang zijn:
het respecteren van de particuliere levenssfeer van mensen;
het economisch belang van de gemeente.
De vertrouwelijkheid mag echter niet leiden tot een niet gecontroleerde werkwijze. Er zal dan ook aandacht geschonken moeten worden aan een transparante besluitvormings- en verantwoordingsstructuur. In de volgende paragrafen worden deze dan ook verder uitgewerkt. 5.3
Minnelijke verwerving
De noodzaak tot verwerving bestaat in beginsel voor alle gronden gelegen binnen gebieden waarvoor ruimtelijke plannen worden ontwikkeld. De opzet van een ruimtelijk plan kent onder meer een onderzoek naar de economische uitvoerbaarheid, waarbij met betrekking tot het aspect van verwerving informatie nodig is omtrent de te verwachten kosten van verwerving. Naast het vereiste inzicht in de financiële gevolgen, van verwerving, wordt met behulp van risicoanalyse een inzicht verkregen in de gevolgen (zowel ruimtelijk, juridisch als financieel) van zowel verwerving als het niet kunnen verwerven van gronden. Aandachtspunten bij een risicoanalyse zijn onder meer: 1. inventarisatie van de te verwerven eigendommen naar grootte, eigendomsverhouding, zakelijke en persoonlijke rechten; 2.
inventarisatie aanwezigheid bebouwing en exploitatierisico's verband houdende met bedrijfs16
3.
4.
5.
verplaatsingen, mogelijke bodemverontreiniging, aanwezigheid hindercirkels etc.; inventarisatie van de gronden bestemd voor de uitvoering van publiekrechtelijke taken. Naast de ondergrond van voorzieningen van openbaar nut (zoals wegen, riolering) gaat het hier ook om gronden bestemd voor openbare en/of bijzondere gebouwen waarvan de realisatie geschiedt door of onder directe medewerking van de gemeente; het verkrijgen van informatie met betrekking tot de mogelijkheden van particuliere exploitatie (kleine, verspreide percelen bieden, vanuit het perspectief van particuliere zelfrealisatie, minder mogelijkheden dan grotere, aaneengesloten eigendommen); inventarisatie van te verwachten kosten in verband met de verwerving van de benodigde gronden. Hierbij gaat het ook om vergoedingen bij bedrijfsbeëindiging of –verplaatsing en planschades.
De uit een risicoanalyse voortvloeiende informatie is van grote waarde voor de vormgeving en uitvoeringsmogelijkheden van ruimtelijke plannen. Daartoe is het noodzakelijk dat de risicoanalyse vroegtijdig, dat wil zeggen uiterlijk in de beginfase van de voorbereiding van een bestemmingsplan, plaatsvindt. Bij de keuze van de bestemmingsplanmethodiek spelen aspecten zoals omvang gebied, eigendomsverhoudingen, onteigeningsmogelijkheden, ruimte voor particulier initiatief en uitvoerbaarheid (waaronder grondpolitiek) een belangrijke rol. 5.4
Verwervingsstrategie
Om controle en verantwoording mogelijk te maken is de vaststelling van een verwervingsstrategie een bruikbaar kader. In de grondverwervingstrategie wordt aandacht geschonken aan: risicoanalyse van het verwervingsgebied, kostenbepalende elementen, globale waardebepaling en de wijze van het bepalen van de inbrengwaarden. Verschillende soorten verwervingen Binnen grondzaken worden verschillende soorten verwervingen onderscheiden:
5.4.1
Reguliere verwervingen
Deze vinden plaats in gebieden waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Door het vaststellen van een grondexploitatiebegroting wordt tevens budget beschikbaar gesteld voor o.a. het doen van reguliere verwervingen en voor het bouw- en woonrijpmaken van de betreffende locatie.
5.4.2
Anticiperende verwervingen
Deze vinden plaats in gebieden waar door de gemeenteraad via de Structuurvisie inhoudelijke uitspraken over de gewenste ontwikkeling van het betreffende gebied zijn gedaan, maar waarvoor nog geen grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Er bestaat al wel een indicatieve prognose door het opstellen van een haalbaarheidsberekening. Onder een anticiperende verwerving wordt ook verstaan:
17
- de aankoop van bos- en/of landbouwgronden indien deze gronden aangekocht moeten worden ter compensatie van bos- en/of landbouwgronden die verloren gaan bij een grondexploitatie, het realiseren van projecten van algemeen belang of als deze gronden nodig zijn voor bijvoorbeeld een groen- of landschappelijke buffer in de grondexploitatie. In artikel 6.2.4e Bro is opgenomen dat de kosten van noodzakelijke compensatie van verdwijnende natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen als kosten mogen worden gezien voor de grondexploitatie; - een aankoop van strategisch vastgoed als deze aankoop dient ter voorkoming van een ellenlange onteigeningsprocedure en/of planschade.
5.4.3
Strategische verwervingen.
Deze vinden plaats in gebieden waarvoor de gemeenteraad nog geen uitspraken heeft gedaan en waar vooruitlopend op uitspraken de gemeente een grondpositie wil verwerven. Dit omdat de verwachting bestaat dat zich op (langere) termijn ontwikkelingsperspectieven aandienen waarvoor deze grond rechtstreeks, dan wel als ruilgrond, kan worden ingezet. Deze grondaankopen kunnen nooit plaats vinden zonder goedkeuring van de raad via een raadsbesluit met beschikbaar stelling van het benodigde krediet. 5.5
Verwervingsbeleid gemeente Eersel
Zoals in paragraaf 4.5 is beschreven heeft de gemeente Eersel vanaf 2007 actief geopereerd om voor alle kernen voldoende uitbreidingslocaties te ontwikkelen. Omdat inmiddels ook de benodigde gronden zijn verworven is de verwachting dan ook dat de gemeente de komende jaren een minder strategisch verwervende rol zal vervullen op de grondmarkt. Dit neemt niet weg dat de gemeente in het huidige economische klimaat haar verantwoording zal moeten nemen als het gaat om te zorgen voor voldoende ontwikkelingslocaties, als de markt deze verantwoordelijkheid niet op zich neemt vanwege marktomstandigheden. Om die reden is het van belang om slagvaardig te kunnen blijven opereren. De hoogte van beschikbare budgetten kan wel naar beneden omdat grote aankopen de komende jaren niet meer verwacht worden. Om het verwervingsbeleid gestalte te geven is het een vereiste dat de gemeente als speler op de markt slagvaardig moet kunnen opereren. Dit impliceert dat uit organisatorisch oogpunt, zowel bestuurlijk als ambtelijk, een aantal kaders bepaald dienen te worden waarbinnen het beleid gestalte kan worden gegeven mede gelet op openbaarheid en transparantie (zie paragraaf 5.2) . Hiertoe worden de volgende voorstellen gedaan: sinds de Wet dualisering gemeentebestuur zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het aankopen van grond. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om ingeval van ingrijpende besluiten vooraf bedenkingen kenbaar te maken. Ook heeft de raad het budgetrecht (beschikbaar stellen van een budget voor grondaankopen). Vanwege de vertrouwelijke behandeling van transacties is het van belang dat burgemeester en wethouders – binnen beleidskaders - zelfstandig tot grondaankopen kunnen overgaan, zonder voorafgaande instemming van de raad; er wordt jaarlijks een budget beschikbaar gesteld bij de vaststelling van de begroting voor de aankoop van gronden die vallen onder de noemer ‘anticiperende verwervingen’. De hoogte van het budget wordt globaal gehouden zodat daaruit door potentiële contractpartijen niet kan worden ge-
18
5.6
concludeerd wat per transactie de onderhandelingsruimte van de gemeente is. De hoogte van het budget zal jaarlijks geactualiseerd worden bij de begrotingsbehandeling en zal berekend worden op geactualiseerde gegevens. De aankopen ten laste van dit budget worden conform het BBV geactiveerd als ‘nog niet in exploitatie genomen gronden’ tot aan het moment dat er een bestemmingsplan wordt vastgesteld; de bestuurlijke verantwoording zal vanuit strategisch oogpunt achteraf geschieden, op basis van tussentijdse rapportages of de jaarrekening; de kosten worden gedekt door toekomstige grondverkopen in bestemmingsplannen. Nadat een uitgave ten laste van dit budget achteraf is verantwoord via een raadsvoorstel, tussentijdse rapportage of jaarrekening, valt het budget weer vrij voor nieuwe aankopen; de grondaankopen onder de noemer ‘strategische verwervingen’ worden niet verricht ten laste van het hiervoor genoemde budget voor ‘anticiperende verwervingen’. Voor ‘strategische verwervingen’ wordt via een afzonderlijk (al dan niet vertrouwelijk) raadsvoorstel een kredietaanvraag voorgelegd aan de raad of een procedure art. 169 Gemeentewet gevoerd; aan de grondaankopen onder de noemer ‘anticiperende verwervingen’ door burgemeester en wethouders worden de volgende voorwaarden gesteld: de grondaankopen moeten passen in de uitwerking van de Structuurvisie, tenzij het gaat om de aankoop van compensatiegronden ten behoeve van landbouw of bos; er moet sprake zijn van een financieel sluitende grondexploitatieberekening (haalbaarheidsberekening), die uitgaat van een fasering die aansluit op de volkshuisvestelijke behoefte; aankopen van strategisch vastgoed ter voorkoming van planschades en/of ellenlange onteigeningsprocedures, moeten vergezeld gaan van een (planschade)risicoanalyse; alle grondaankopen of vastgoedaankopen moeten onderbouwd zijn met een door deskundige opgesteld taxatierapport, waarbij de verwervingsprijs niet mag uitgaan boven de taxatieprijs. Beleidsuitgangspunten verwerving: Burgemeester en wethouders kunnen, als het gaat om reguliere of anticiperende aankopen, zelfstandig tot grondaankopen overgaan zonder voorafgaande instemming van de raad. Aan de grondaankopen door burgemeester en wethouder onder de noemer ‘anticiperende verwervingen’ worden de volgende voorwaarden gesteld: de grondaankopen moeten passen in de uitwerking van de Structuurvisie, tenzij het gaat om de aankoop van compensatiegronden ten behoeve van landbouw of bos. Er moet sprake zijn van een financieel sluitende grondexploitatieberekening (haalbaarheidsberekening), die uitgaat van een fasering die aansluit op de volkshuisvestelijke behoefte. Aankopen van strategisch vastgoed ter voorkoming van planschade en/of ellenlange onteigeningsprocedures moeten vergezeld gaan van een (planschade)risicoanalyse. De grondaankoop/vastgoedaankoop moet onderbouwd zijn met een door een deskundige opgesteld taxatierapport, waarbij de verwervingsprijs niet mag uitgaan boven de taxatieprijs. Er wordt jaarlijks een budget beschikbaar gesteld voor grondaankopen die vallen onder de noemer ‘anticiperende verwervingen’. Voor ‘strategische verwervingen’ wordt via een afzonderlijk raadsvoorstel een kredietaanvraag voorgelegd aan de raad of een procedure artikel 169 Gemeentewet gevoerd. Grondverwerving en bodem- en grondwaterverontreiniging
Bij de verwerving van gronden is het van het allergrootste belang dat tijdig inzicht bestaat over de vraag of en zo ja, in welke mate de grond verontreinigd is. Een onderzoek naar de risico’s van veront-
19
reiniging maakt onderdeel uit van de hiervoor besproken risicoanalyse van eigendommen. In de op te stellen verwervingsstrategie worden vervolgens de uitgangspunten opgenomen, indien moet worden overgegaan tot bodemsanering. Belangrijk aspect hierbij betreft de vraag of, ingeval van sanering, de daarmee verband houdende kosten kunnen worden verhaald op de eigenaar/vervuiler. Met betrekking tot de verwerving van gronden in het kader van de realisatie van ruimtelijke plannen kunnen, waar het gaat om bodem- en grondwaterverontreiniging, de volgende uitgangspunten worden geformuleerd: 1. 2.
primair wordt uitgegaan van zelfsanering en de oplevering van ‘schone’ grond; ingeval zelfsanering niet tot de mogelijkheden behoort, worden de kosten van sanering voor zoveel mogelijk met de koopsom verrekend.
Afhankelijk van de concrete situatie dient steeds een afweging van belangen met betrekking tot milieu en ruimtelijke ordening plaats te vinden: 1. hoe urgent is een sanering van te verwerven en verontreinigde grond vanuit het oogpunt van milieu en planontwikkeling; 2. afweging van de lasten/baten is noodzakelijk, waarbij rekening moet worden gehouden met aspecten als stagnatie in de planontwikkeling, kosten van sanering en voorfinanciering, verhaalsmogelijkheden, toekomstige realisatiekansen etc. 5.7
Onteigening
Als de gemeente Eersel, bij actieve grondpolitiek, grond probeert te verwerven, zal dit in eerste instantie altijd op minnelijke wijze gebeuren. Als minnelijke verwerving niet tot succes leidt en daardoor de ruimtelijke planning gevaar loopt, gaat de gemeente Eersel over tot onteigening. Een grondeigenaar kan een beroep doen op zelfrealisatie waardoor onteigening niet mogelijk is. Hij moet dan in staat zijn én bereid zijn om de door de gemeente gewenste locatieontwikkeling uit te voeren. Toch kan onteigening nodig blijven, want noch het ruimtelijke besluit, noch het exploitatieplan, dwingen een particuliere eigenaar tot uitvoering van het besluit en plan en het indienen van een aanvraag voor omgevingsvergunning. Hierdoor is de gemeente dus afhankelijk van de bereidheid van de eigenaar om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Dit heeft tot gevolg dat voor de gronden van deze eigenaar het bestemmingsplan en het exploitatieplan niet tot uitvoering komen. In deze situatie kan de gemeente de procedure inzetten tot onteigening van de grond van de eigenaar, mits realisatie van de bestemming vanuit het publiek belang nodig is. Voor de onteigening van gronden gelden nog meerdere criteria, zoals de verplichting tot het voeren van minnelijk overleg vóór de onteigening en voldoende urgentie om te onteigenen.
Beleidsuitgangspunt onteigening: Het instrument van onteigening wordt ingezet als realisatie van de gewenste bestemming vanuit publiek belang noodzakelijk is. Hoewel onteigening wordt beschouwd als ‘een stok achter de deur’ is het een volwaardig instrument van de gemeentelijke grondpolitiek. 20
5.9
Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)
Deze wet verschaft de gemeente de mogelijkheid om als onderdeel van de grondstrategie bij voorrang de betreffende grond te (kunnen) verwerven. Het wordt wel een ‘passieve vorm van verwerving’ genoemd. De positie van de gemeente bij de realisatie van ruimtelijke plannen wordt versterkt door gebruik te maken van het voorkeursrecht. Het voorkeursrecht is tevens te betitelen als een ‘beschermingsinstrument tijdens de planontwikkeling’. Immers ongewenste verkopen kunnen voorkomen worden en grondspeculatie wordt tegengegaan. Aan het vestigen van een voorkeursrecht zijn strikte eisen en termijnen in de wet gesteld. Op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten kan een voorkeursrecht worden gevestigd, waarbij de eigenaar van een aangewezen perceel grond/opstal, de plicht heeft bij voorgenomen vervreemding het perceel eerst aan de gemeente aan te bieden. Nadat de aanbieder zijn grond te koop heeft aangeboden, moet de gemeente binnen acht weken beslissen over het aanbod. Wijst de gemeente het aanbod van de aanbieder af, dan is de aanbieder gedurende drie jaar vrij het perceel aan derden te verkopen. Aanvaardt de gemeente het aanbod dan starten aansluitend onderhandelingen over de prijs. Onderhandelingen over de prijs die niet tot overeenstemming leiden, resulteren in de mogelijke inschakeling van de rechter, die op grond van een deskundigenad-vies, uitspraak zal doen. Aanvaardt de gemeente deze uitspraak (de prijs) niet, dan is de aanbieder gedurende drie jaar vrij om aan derden te vervreemden. Door de economische crisis is er weinig, vanwege uitblijvende vraag, concurrentie op de grondmarkt. De verwachting is dan ook dat dit instrument de komende jaren niet tot nauwelijks ingezet gaat worden. Beleidsuitgangspunt Wet voorkeursrecht gemeenten: De gemeente zet gericht het instrument ‘Wet voorkeursrecht gemeenten’ in om, anticiperend op nieuwe ontwikkelingen, strategische of anticiperende verwervingen te kunnen verrichten. Door de economische crisis is er, vanwege de uitblijvende vraag, weinig concurrentie op de grondmarkt. De verwachting is dan ook dat dit instrument de komende jaren niet tot nauwelijks ingezet gaat worden.
21
6. Uitgifte, aanbesteding en staatssteun 6.1
Uitgifte
De uitgifte van bouwgrond geschiedt door middel van een verkoopovereenkomst. Daarin regelt de gemeente tegen welke prijs, onder welke voorwaarden en met welke bestemming zij de grond aan een particulier of een marktpartij verkoopt. Van belang is het dan ook te weten hoe de prijs tot stand komt, welke voorwaarden worden gesteld en wat op de grond gerealiseerd dient te worden. Het laatste is overigens het gemakkelijkste omdat bouwgrond verkocht wordt voor de realisatie van bestemmingen, die de gemeente zelf in bestemmingsplannen heeft geduid. Het gaat daarbij veelal om woningen, kantoren, bedrijfsgebouwen en ander commercieel vastgoed, zoals winkels en horeca- voorzieningen. De gemeente verkoopt bouwgrond die technisch en juridisch bouwrijp is. De gemeente stelt bij de uitgifte van bouwgrond geen bindingseisen. Ook de wachttijdeis van 5 jaar die in het verleden gesteld werd komt te vervallen. Inschrijvers dienen een minimale leeftijd van 18 jaar te hebben. Bij de verkoop van woningen/bouwgrond voor doelgroepen, zoals bijvoorbeeld starters en/of senioren, zal de gemeente wel aanvullende eisen stellen. Voor wat betreft de doelgroep starters zijn deze eisen opgenomen in de Nota Startersbeleid 2012. Beleidspunt uitgifte: Door de gemeente Eersel worden in verband met wettelijke regelgeving geen bindingseisen meer gesteld. Inschrijvers dienen een minimale leeftijd van 18 jaar te hebben. Uitgifte vindt plaats via loting. Wel zal de gemeente via verkoopwaarden eisen stellen aan het bouwen van woningen voor doelgroepen zoals bijvoorbeeld starters en/of senioren. 6.2
Prijsbeleid
Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden bepaalt en waarop zij de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. Daarbij moet de gemeente uiteraard letten op aspecten van staatssteun. De grondprijzen worden in de gemeente Eersel jaarlijks opnieuw vastgesteld door het college. Voor de bepaling van de grondwaarde worden twee benaderingen onderscheiden: Kostprijsbenadering. 1. De kostprijsbenadering is een rekenmethodiek die de uitgifteprijs bepaalt op basis van de gemaakte (directe en indirecte) kosten voor verwerving en bouwrijp maken van de grond. Met deze methodiek wordt geen positief saldo op de grondexploitatie nagestreefd. Een sluitend saldo is voldoende. Marktwaardebenadering. 2. Veel gemeenten streven naar een positief saldo op de grondexploitatie. De marktwaardebenadering komt hieraan tegemoet. De marktwaardebenadering kent drie varianten:
residuele grondwaardeberekening; Bij de residuele grondwaardemethodiek wordt de grondprijs bepaald door op de in de markt te realiseren v.o.n.-prijs van de woning alle te maken kosten in verband met het vervaardigen van de
22
woning in mindering te brengen. Deze methodiek doet recht aan de werkelijke economische grondwaarde, gebaseerd op de gewenste differentiatie en kwaliteit. De residuele grondwaardemethodiek is ook algemeen aanvaard. Om dit uit te stralen werd door de VNG, NEPROM, NVB en VROM een convenant gesloten. Het convenant heeft betrekking op de uitgifte van woningbouwgrond door de gemeente aan ontwikkelaars en bouwondernemingen. Het bevat afspraken over de methodieken van grondprijsberekening. De afspraken zijn vooral van toepassing op situaties van geïntegreerde onderhandelingen tussen gemeente en marktpartijen over prijs en kwaliteit.
grondquotemethode; Deze methode stelt de grondprijs op grond van ervaringsregels gelijk aan een percentage van de commerciële prijs van het desbetreffende vastgoed.
vergelijkingswaarde- of comparatieve methode. Deze methode is gebaseerd op het vergelijken per object, regio of provincie van de prijs van grond met eenzelfde bestemming en dezelfde bebouwingsmogelijkheden. Wordt onder andere toegepast bij de uitgifte van industrieterreinen. 6.2.1
Prijsvorming sociale woningbouw
Op dit moment geldt dat voor sociale woningbouw binnen de gemeente Eersel een korting kan worden gegeven op de grondprijs, om op die manier sociale woningen betaalbaar te houden voor de doelgroepen. Dit indien er een onrendabele top door de initiatiefnemer kan worden aangetoond. Dit geldt voor zowel sociale huur als voor sociale koop. Het college behoudt de bevoegdheid om een korting te hanteren voor sociale huur en voor sociale koop indien een woningbouwcoöperatie of andere marktpartij, aantoonbaar maakt dat zij een onrendabele top heeft, rekening houdende met een restwaarde van de woning op het einde van de looptijd tegen een geïndexeerde marktwaarde. 6.2.2
Erfpacht
Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft het onroerend goed van iemand anders te houden en te gebruiken. In de akte van vestiging kan aan de erfpachter de verplichting worden opgelegd aan de eigenaar op al dan niet regelmatig terugkerende tijdstippen een geldsom – de canon – te betalen. Uitgifte in erfpacht garandeert in het algemeen dat de eventuele waardestijging van de grond aan de bloot-eigenaar ten goede komt. De voordelen van erfpacht voor de gemeente zijn:
de gemeente kan gebruiks- c.q. beheersplichten opleggen;
de zakelijke werking van de erfpachtvoorwaarden werkt in het voordeel van de gemeente;
uitgifte middels erfpacht vraagt slechts een kleine investering van de erfpachter en dus raakt de gemeente haar grond, ook in economisch slechtere tijden, gemakkelijker kwijt;
bij afloop van de erfpachtperiode komt de eventuele waardestijging van de grond ten goede aan de gemeente;
erfpacht gaat grondspeculatie tegen. Nadelen van erfpacht:
23
bij erfpacht moet de eigenaar (de gemeente) een forse voorinvestering doen;
vanwege contractuele onzekerheden schrikt erfpacht investeerders af;
bij erfpacht hoort een kostbaar beheerapparaat;
veelal moet de eigenaar (de gemeente) aan het einde van de erfpachtperiode de erfpachter een vergoeding betalen voor de aanwezige opstallen.
6.3
Grondprijsbeleid
In bovenstaande paragrafen zijn de verschillende methoden ter bepaling van de grondprijzen behandeld. Voorgesteld wordt om de grondprijzen jaarlijks opnieuw te laten vaststellen op basis van de een door een deskundige externe partij opgestelde rapportage. De deskundige externe partij moet een goed beeld hebben van de regio en de verschillen tussen de verschillende gemeenten in de regio. Vervolgens worden deze prijzen vastgesteld door het college. Nadrukkelijk moet worden vermeld dat de prijzen die worden vastgesteld door het college bodemprijzen zijn. Per locatie is het voor het college van burgemeester en wethouders mogelijk om af te wijken van de vastgestelde bodemprijzen door hantering van andere grondprijssystematiek zoals taxatie, tender en/of residuele grondprijsberekening. Beleidspunten grondprijsbeleid: Het college van burgemeester en wethouders stelt jaarlijks de bodemprijzen vast voor de uit te geven gronden op basis van onderzoek door een externe deskundige taxateur. Het college van burgemeester en wethouders heeft de bevoegdheid om van deze bodemprijzen af te wijken als uit andere gehanteerde grondprijssystematiek zoals taxatie, tender of residueel blijkt dat een hogere of lagere grondprijs verantwoord is. Voor sociale woningbouw geldt in principe de bodemprijs. Het college heeft de bevoegdheid om de grondprijs voor sociale woningbouw, die projectmatig wordt gerealiseerd door een woningbouwcoöperatie of andere marktpartij, te verlagen tot 70% van de prijs van vrije sector kavels voor sociale huurwoningen en tot 80% van de prijs van vrije sectorkavels voor sociale koopwoningen, indien de onrendabele top door de woningbouwcoöperatie of andere marktpartij, kan worden aangetoond.
Erfpacht kan ingezet worden voor wat betreft de uitgifte van bedrijfsgronden.
24
7. Aanbesteding en staatsteun 7.1
Inleiding
Gedurende de laatste jaren is vanuit de Europese Unie wet- en regelgeving ontstaan over twee onderwerpen die het grondbeleid raken: aanbesteding en staatssteun. 7.2
Aanbestedingsaspecten
Door de Europese Unie zijn Richtlijnen vastgesteld waarin voorschriften zijn opgenomen voor het door aanbestedende diensten verstrekken van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en werken. De gemeente geldt als een aanbestedende dienst. De lidstaten zijn verplicht de in deze Richtlijnen neergelegde regels op te nemen in nationale wet- en regelgeving. In Nederland heeft deze implementatie plaatsgevonden in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao). Dit besluit kent een tijdelijke werking en zal te zijner tijd worden vervangen door de Aanbestedingswet. Zowel de Europese Richtlijnen als het Bao kennen drempelwaarden voor overheidsopdrachten. Ligt de waarde van een levering, dienst of werk boven die drempelwaarde dan zijn de daarin opgenomen (procedure) regels voor aanbesteding van toepassing. Indien de waarde van een overheidsopdracht onder de drempelwaarde ligt, is de betreffende Richtlijn c.q. het Bao niet van toepassing. Uit de jurisprudentieontwikkeling is echter duidelijk geworden dat dit niet betekend dat er dan in het geheel geen regels zouden gelden voor de verstrekking van overheidsopdrachten. Dit zal van de situatie afhankelijk zijn. Als criterium geldt de vraag of ondernemingen uit andere lidstaten mogelijk geïnteresseerd zijn in de verkrijging van een overheidsopdracht. Is dit laatste het geval dan dient een zodanige procedure te worden gevolgd dat sprake is van een passende mate van openbaarheid en van non-discriminatie. De jurisprudentie met betrekking tot de reikwijdte van het begrip ‘overheidsopdracht’ is aanzienlijk in beweging. Tot enige tijd geleden had de relatie tussen de aanbestedingsrechtelijke aspecten en het grondbeleid in hoofdzaak betrekking op de aanleg van openbare voorzieningen (zoals wegen) en de verstrekking van adviesdiensten. Met het arrest van het Internationaal Hof van Justitie van 8 januari 2007 (Auroux) is duidelijk geworden dat het begrip ‘overheidsopdracht’ ruimer dient te worden uitgelegd. De gemeente zal de ontwikkelingen in wet- en regelgeving alsmede in de jurisprudentie nauwlettend volgen. 7.3
Staatssteun
Van staatssteun is sprake indien de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. Dit houdt onder meer in dat overheden gronden en gebouwen niet mogen verkopen dan nadat een openbare biedprocedure heeft plaatsgevonden of nadat een onafhankelijke deskundige de waarde heeft bepaald en vervolgens de grond/gebouw tegen ten minste het getaxeerde bedrag wordt verkocht. Indien geen van beide voorschriften wordt opgevolgd, is sprake van een staatssteun vermoeden. De transactie zou dan vooraf moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Indien een dergelijke transactie niet wordt aangemeld, bestaat het risico dat er een klacht wordt ingediend bij de Europese Commissie. Het risico van staatssteun is niet beperkt tot gronduitgifte. Ook bij verwerving van gronden, bouw- en woonrijp maken etc. geldt dat er marktconform gewerkt moet worden. Of er sprake is van eventuele strijd met het aanbestedingsrecht (aanbestedende dienst: i.c. gemeente, overheidsopdracht boven drempelbedrag) en/of staatssteunbepalingen, is afhankelijk van de feitelijke situatie. De gemeente kiest ervoor om per geval te onderzoeken of er risico van strijdigheid bestaat en welke maatregelen genomen moeten wor-
25
den om in overeenstemming met de geldende regelgeving te handelen. Van ongeoorloofde staatssteun is sprake indien door de overheid steun wordt verleend aan een onderneming, waardoor voor die onderneming een economisch voordeel ontstaat dat niet langs normale commerciële weg zou zijn verkregen. Daarbij gelden tevens de volgende criteria: het voordeel komt slechts ten goede aan bepaalde ondernemingen (selectief) en het voordeel leidt tot (dreigende) vervalsing van de mededinging en heeft mogelijk een invloed op de handel tussen de lidstaten. Het verbod tot het verlenen van ongeoorloofde staatssteun ligt vast in het EG-verdrag. Steunmaatregelen kunnen zeer divers van aard zijn. Het kan gaan om verstrekte financiële bijdragen en bijdragen in natura, maar ook kan er sprake zijn van een steunmaatregel bij de verkoop van gronden voor een lagere dan marktconforme prijs. Niet alle steunmaatregelen zijn ongeoorloofd. Zo bestaan er in Europees verband vrijstellingsregelingen, waardoor bepaalde vormen van steun als geoorloofd worden aangemerkt. Ook bestaat er een drempelwaarde waaronder geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Met betrekking tot het te voeren grondbeleid is met name op de volgende twee onderwerpen de relatie met staatssteun van belang: de verstrekking van financiële bijdragen aan derde realisatoren, ingeval er sprake is van een tekortlocatie; de aan- en verkoop van gronden/opstallen. Tekortlocaties Het verstrekken van een financiële bijdrage aan een ontwikkelaar bij de realisatie van een locatie kan voor de gemeente van groot belang zijn, indien – gegeven vooraf gestelde publieke doelen – er sprake is van een tekortlocatie. In een dergelijk geval mag in beginsel van een marktpartij niet worden verwacht dat die verliesgevende ontwikkeling ter hand wordt genomen. Een financiële bijdrage van de overheid kan dan de prikkel zijn deze, door de overheid gewenste ontwikkeling, toch ter hand te nemen. Indien aan de staatssteuncriteria wordt voldaan, behoeft een dergelijke financiële bijdrage niet tot ongeoorloofde staatssteun te leiden. Grondtransacties Met betrekking tot mogelijke staatssteunelementen bij grondtransacties is sprake van een specifieke Europese regeling. Uitgangspunt daarbij is dat de verkoop van grond dient te geschieden tegen marktwaarde. Van verkoop tegen marktwaarde is in elk geval sprake bij de verkoop van gronden op basis van een open en onvoorwaardelijke biedingsprocedure. Indien de verkoop plaatsvindt zonder biedingsprocedure, geldt dat er geen sprake is van staatssteun indien de verkoopprijs ten minste gelijk is aan de (via onafhankelijke taxatie verkregen) objectieve marktwaarde. Beleidsuitgangspunt aanbesteding en staatssteun: Bij elke ontwikkeling waarbij de gemeente grond verkoopt en/of diensten en werken aanbesteed worden de criteria ‘voorkoming staatssteun’ en de regels met betrekking tot het (Europees) aanbestedingsrecht in acht genomen.
26
8. Grondexploitatiewet/particuliere exploitatie 8.1
Inleiding
De gemeente Eersel voert een regierol en is proactief bij ruimtelijke ontwikkelingen. Hierbij kunnen zich particuliere initiatieven voordoen welke passen in de Structuurvisie. De gemeente verleent aan dergelijke initiatieven (mits ook passend in de overige gemeentelijke beleidskaders) medewerking. De gemeente voert dan een faciliterend grondbeleid maar blijft hierin wel proactief. Bij faciliterend grondbeleid door de gemeente bij particuliere planexploitaties wenst de gemeente alle kosten, die de gemeente maakt als gevolg van die ontwikkeling, in rekening te brengen bij de ontwikkelaar. Dit noemt men kostenverhaal. Met de Grondexploitatiewet (Gew) worden de rollen van gemeente en eigenaren bij particuliere grondexploitatie verduidelijkt. In het proces van locatieontwikkeling spelen grondbezit en grondexploitatie een cruciale rol. Een grondeigenaar mag in beginsel zijn eigen perceel ontwikkelen. De gemeente wil echter de ruimtelijke ontwikkeling sturen en streeft naar een goede ruimtelijke kwaliteit en een eerlijke verdeling van kosten en baten. Dat kan niet zonder wettelijke grondslag. De Wro biedt de gemeente de mogelijkheid om de ruimtelijke ontwikkeling te sturen en de Gew geeft de gemeente instrumenten om de particuliere grondexploitatie te begeleiden. Doelstelling van de wet is een goede regeling voor kostenverhaal, binnenplanse verevening en het stellen van enkele locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie. Belangrijk daarbij is dat het stelsel rechtszekerheid biedt en free riders niet meer de kans geeft het kostenverhaal te ontwijken. Daarnaast streeft de wet naar meer transparantie, zeggenschap voor de consument en concurrentie. In de wet blijft vrijwillige samenwerking voorop staan. Daarom is gekozen voor voortzetting van een gemengd stelsel voor grondexploitatie met zowel een privaatrechtelijk als een publiekrechtelijk spoor. 8.2
Privaatrechtelijk traject
De wet legt allereerst een basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen gemeenten en projectontwikkelaars en andere particuliere eigenaren. De wet kent twee typen overeenkomsten over grondexploitatie:
1 Anterieure overeenkomsten. De anterieure overeenkomst wordt gesloten in de beginfase van een project, voordat een exploitatieplan is vastgesteld. Bij een anterieure overeenkomst hebben partijen veel onderhandelingsruimte en zijn ze niet gebonden aan het publiekrechtelijk kader van de Gew. In de anterieure fase mogen ook afspraken gemaakt worden over financiële bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een groter gebied.
2 Posterieure overeenkomsten. De posterieure overeenkomst wordt gesloten nadat het exploitatieplan is vastgesteld. Bij deze overeenkomst is de bewegingsruimte kleiner. Ze mogen niet afwijken van het exploitatieplan.
27
8.3
Publiekrechtelijk traject
De gemeente moet de kosten verhalen en mag daar om welke reden dan ook niet van af zien. Is het kostenverhaal van alle eigendommen verzekerd en is het stellen van locatie-eisen niet nodig, dan kan de gemeenteraad besluiten om geen exploitatieplan vast te stellen. Bij gemeentelijke gronduitgifte is sprake van ‘anderszins verzekerd’. Door deze constructie werkt het publiekrechtelijk instrumentarium van het kostenverhaal en locatie-eisen, voornamelijk als een stok achter de deur. De verplichting om het publiekrechtelijke spoor te volgen is gekoppeld aan twee voorwaarden: 1. in de eerste plaats is een ruimtelijk besluit op grond van de Wro nodig. Het publiekrechtelijk instrumentarium is alleen van toepassing bij (limitatief): bestemmingsplan (ongeacht directe bouwtitel of uit te werken bestemming); wijzigingsplan (art. 3.6 Wro); planologische omgevingsvergunning voor het bouwen (art. 2.12, lid 1, onder a3 Wabo, waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening); projectuitvoeringsbesluit (art. 2.10 Crisis en herstelwet).
2. de tweede voorwaarde is dat het ruimtelijk besluit voorziet in nieuwbouw of in een belangrijk en omvangrijk verbouwplan met functiewijzigingen, zoals bijvoorbeeld de verandering van een winkelgebouw in appartementen. De bouwplannen waar het om gaat zijn in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) (artikel 6.2.1) aangewezen. Deze zijn: bouw van één of meerdere woningen en/of hoofdgebouwen; uitbreiding van een hoofdgebouw met ten minste 1.000 m2 of met één of meerdere woningen; de verbouwing van één of meerdere aaneengesloten gebouwen, die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd; de verbouwing van één of meerdere aaneengesloten gebouwen, die voor andere doeleinden in gebruik waren, voor kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1.000 m2 bedraagt; de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1.000 m2. Ook als iemand een bouwplan ‘opknipt’ is de Grondexploitatiewet van toepassing. 8.3.1 Kostenverhaal via bouwvergunning Indien een exploitatieplan is vastgesteld en er geen overeenkomst is gesloten, loopt het kostenverhaal via de bouwvergunning. Met andere woorden: burgemeester en wethouders moeten een financieel voorschrift aan de bouwvergunning verbinden als het kostenverhaal niet ‘anderszins’ is verzekerd of indien niet voorafgaand aan de indiening van de bouwaanvraag de exploitatiebijdrage is overeengekomen en verzekerd. 8.3.2 Koppeling ruimtelijk beleid en grondbeleid Het exploitatieplan moet gelijktijdig met het ruimtelijk besluit worden vastgesteld, althans in die situaties waarin het kostenverhaal anderszins niet voldoende is verzekerd. Een exploitatieplan is dus niet nodig als het kostenverhaal anderszins is verzekerd (via gemeentelijke gronduitgfite- of exploitatieovereenkomsten). Per bestemmingsplan of projectbesluit moet zorgvuldig worden nagegaan of hiervan
28
sprake is. Dit betekent dat er voldoende garanties moeten zijn dat de gemeente niet met de kosten blijft zitten. Evenzeer is het geraden om alle mogelijke kostensoorten in beeld te brengen bij publiekrechtelijk verhaal. Als in een exploitatieplan kosten over het hoofd worden gezien, dan kan later geen verhaal meer plaatsvinden. De gemeente kan na de vaststelling van een exploitatieplan nog wel een (posterieure) overeenkomst sluiten, maar die moet dan wel blijven binnen de (financiële) kaders van het exploitatieplan. In een aantal situaties kan het aanbeveling verdienen om – ondanks het feit dat er exploitatieovereenkomsten voor het gehele plangebied zijn gesloten – toch als ‘achtervang’ een exploitatieplan vast te stellen. Mocht er een kink in de kabel komen (faillissement ontwikkelaar) dan is er in elk geval een publiekrechtelijke basis. Uiteraard moet de gemeente per plan/project een deugdelijk onderzoek verrichten naar het ‘anderszins verzekerd zijn’, maar er kunnen situaties ontstaan waarin de gemeente achter het net vist. De keuze van de bestemmingsplanmethodiek heeft consequenties voor het later op te stellen exploitatieplan. Een gedetailleerd bestemmingsplan, een globaal plan met uitwerkingsplicht, dan wel een globaal eindplan, stellen ieder eigen eisen aan een op te stellen exploitatieplan. Een globaal (uit te werken) plan gaat in de regel gepaard met een globaal exploitatieplan met globale ramingen. Op het moment van uitwerking van het globale plan moet een herziening van het exploitatieplan worden gemaakt. Zolang niet tot uitwerking wordt overgaan, geldt er een bouwverbod. Dit kan nog verder worden ondersteund door in het exploitatieplan een fasering op te nemen. 8.3.3
Inhoud exploitatieplan
Het exploitatieplan bestaat uit een aantal verplichte onderdelen en een aantal onderdelen die de gemeente zelf kan invullen (facultatief). Verplichte onderdelen zijn:
kaart van exploitatiegebied;
omschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en de aanleg van voorzieningen;
exploitatieopzet;
tijdvak realisatie. De facultatieve delen zijn:
verkavelingsopzet (kaart met voorgenomen grondgebruik);
eisen voor de werken/werkzaamheden;
regels voor de uitvoering van werken/werkzaamheden;
uitwerking waaronder woningbouwcategorieën;
fasering. 8.3.4
Exploitatieopzet
Een exploitatieopzet dient de volgende onderdelen minimaal te omvatten:
29
1
raming van inbrengwaarden alle gronden;
2
raming overige kosten van grondexploitatie;
3
raming van opbrengsten;
4
tijd en fasering van uitvoering van de werken;
5
wijze van toerekenen van de te verhalen kosten aan de uit te geven gronden. 8.3.5
Administratieve vastlegging exploitatieplan en eindafrekening
Nadat een exploitatieplan is vastgesteld is het van belang dat de kosten en opbrengsten zoals opgenomen in het Bro worden verwerkt in de projectadministratie en de financiële administratie. Dit is nodig om de werkelijk gemaakte kosten goed in beeld te krijgen. Om deze werkelijk gemaakte kosten van de grondexploitatie in rekening te brengen bij de particuliere eigenaren, die een bouwvergunning met een financiële voorwaarde hebben aangevraagd, vindt een afrekening plaats na uitvoering van de in het exploitatieplan voorziene werken. Hiertoe worden de betaalde exploitatiebijdragen herberekend op basis van de werkelijk gemaakte kosten. Deze eindafrekening wordt niet toegepast op anterieure of posterieure overeenkomsten, tenzij de particuliere eigenaar en de gemeente een dergelijke constructie zijn overeengekomen. 8.3.6
Inning kostenverhaal
Voor het organiseren van het kostenverhaal moet aan twee onderwerpen aandacht worden besteed: de betalingen als gevolg van de afspraken die worden vastgelegd in private overeenkomsten én de betalingen die op basis van het publiekrechtelijk kostenverhaal via de bouwvergunning plaatsvinden. Voor beide situaties moet een format/protocol worden ontwikkeld waarin de beleidsregels voor betalingen en de vertaling naar de (financiële) administratie wordt vastgelegd. Voor de betalingen via de bouwvergunning moeten een aantal formele zaken worden vastgelegd, zodat verstrekking pas kan plaatsvinden indien voldaan is aan een aantal criteria (zekerheidsstelling). De gevolgen van het niet betalen kunnen leiden tot het stilleggen van de bouw en mogelijk zelfs tot het intrekken van de bouwvergunning of parate executie.
Welke kosten kunnen verhaald worden via het exploitatieplan? Met de komst van de Grondexploitatiewet is er een grote mate van duidelijkheid gekomen over de kosten die minimaal verhaald kunnen worden als sprake is van particuliere grondexploitatie. Welke kosten er verhaald kunnen worden is opgenomen in de kostensoortenlijst van het Bro. 8.3.7
Inbrengwaarde
Tot de kosten, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten eerste, van de Wro, worden, voor zover deze redelijkerwijs zijn toe te rekenen aan de inbrengwaarde van de gronden, gerekend de ramingen van:
de waarde van de gronden in het exploitatiegebied;
de waarde van de opstallen die in verband met de exploitatie van de gronden moeten worden gesloopt;
30
de kosten van het vrijmaken van de gronden in het exploitatiegebied van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit of beperkt recht en zakelijke lasten;
de kosten van sloop, verwijdering en verplaatsing van opstallen, obstakels, funderingen, kabels en leidingen in het exploitatiegebied.
Het is zaak om de inbrengwaarde via een onafhankelijke taxatie vast te stellen, dit mede om de regels rond staatssteun niet te overtreden. De inbrengwaarde mag niet te hoog en niet te laag zijn. Een eigenaar heeft voordeel bij een hoge inbrengwaarde en heeft er belang bij dat de andere inbrengwaarden zo laag mogelijk zijn omdat dit de kosten drukt. De inbrengwaarde wordt vastgesteld op een peildatum die kort voor de terinzagelegging van het exploitatieplan ligt. Bij een actualisatie (herziening) van het exploitatieplan mag de inbrengwaarde niet opnieuw worden vastgesteld. Dat kan alleen als het planologisch besluit wordt herzien. Wijzigen de planologische uitgangspunten c.q. het programma, dan moet de inbrengwaarde opnieuw worden vastgesteld. 8.3.8
Kostensoorten
In artikel 6.13.8 en 9 lid c van de Wro wordt aangegeven dat er bij algemene maatregel van bestuur, uitgewerkt in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), nadere regels kunnen worden gesteld over de kosten welke deel uitmaken van de exploitatieopzet. Kosten die nu verhaald kunnen worden zijn bijvoorbeeld:
kosten van onderzoeken (bijvoorbeeld archeologie); compensatie van natuurwaarden; milieutechnische maatregelen (bijvoorbeeld sanering stankcirkels); kosten opstellen ruimtelijke plannen; planschadekosten; infrastructuur openbaar vervoer voorzieningen; bovenwijkse voorzieningen.
De kostensoortenlijst, een limitatieve opsomming van te verhalen kosten, is opgenomen in de artikelen 6.2.3 t/m 6.2.7 Bro zoals opgenomen in bijlage 1. 8.3.9
Plankostenscan
Voor de plankosten die opgenomen kunnen worden in het exploitatieplan is een Ministeriële regeling vastgesteld. De regeling wordt toegepast bij de berekening van de kostensoorten als bedoeld in artikel 6.2.4 onder g. h. i. en j. van het Bro. Deze Ministeriële regeling is nog niet bij wet bekrachtigd. Voor de berekening van de plankosten hanteert de gemeente Eersel deze Ministeriele regeling. Jurisprudentie heeft inmiddels uitgewezen dat de Raad van State met deze Ministeriële regeling omgaat als ware deze wel bij wet bekrachtigd. 8.3.10
Grondopbrengsten
Tot de opbrengsten van de exploitatie, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten derde, van de Wro, worden gerekend de raming van de opbrengsten:
van uitgifte van de gronden in het exploitatiegebied, en;
31
van bijdragen en subsidies van derden welke worden verkregen of toegekend in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen. 8.3.11
Toetsingscriteria
In artikel 6.13.6 Wro is een aantal regels opgenomen over de berekeningswijze van de in het exploitatieplan op te nemen grondexploitatie. Onder de regels zijn ook de cumulatieve toetsingscriteria geformuleerd:
profijt: de locatie moet nut ondervinden van de te treffen werken, maatregelen of voorzieningen. Toets geldt alleen voor de locatie als zodanig en niet per bouwperceel binnen de locatie. Dit geldt voor alle drie de criteria; toerekenbaarheid: er bestaat een causaal verband tussen gebiedsontwikkeling en de kosten: de werken, maatregelen en voorzieningen zouden niet aan de orde zijn zonder dat plan of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan; proportionaliteit: als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld. Naar mate een locatie er meer profijt van heeft, draagt het meer bij aan de kosten. Onder die meerdere locaties worden ook bestaande wijken verstaan. 8.3.12
Bovenwijkse zaken algemeen
De Wro onderscheidt ook kostenverhaal voor drie groepen bovenwijkse zaken (investeringen): 1 2 3
bovenwijkse voorzieningen; bijdragen in ruimtelijke ontwikkelingen; bovenplanse kosten (ook wel genoemd ‘bovenplanse verevening’).
In de anterieure fase (alleen via contracten; er geldt geen exploitatieplan, zodat de drie criteria zoals bedoeld in artikel 6.13, lid 6 Wro niet van toepassing zijn), zijn de mogelijkheden van kostenverhaal ruimer dan in de posterieure fase. Is sprake van de posterieure fase (i.c. de afdwingbaarheid van een vastgesteld exploitatieplan), dan dient tevens rekening te worden gehouden met de criteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit, uit te werken in het exploitatieplan.
8.3.13
Bovenwijkse voorzieningen
Welke kosten via het exploitatieplan verhaald kunnen worden is dus limitatief opgesomd in de kostensoortenlijst. In artikel 6.2.4 Bro wordt de basis gelegd voor het verhaal van kosten van voorzieningen die binnen en buiten het exploitatiegebied zijn gelegen. Dergelijke voorzieningen kunnen een bovenwijks karakter hebben. Een bovenwijkse voorziening is een voorziening ten behoeve van meerdere locaties. In artikel 6.2.5 Bro wordt nader ingegaan op wat tot voorzieningen gerekend wordt (limitatieve opsomming). Staat de investering niet op deze lijst, dan is er geen sprake van een voorziening en daarmee ook niet van een bovenwijkse voorziening. Wat een bovenwijkse voorziening is, is feitelijk duidelijk, nu het begrip voorziening is gedefinieerd.
32
Een maatschappelijke voorziening, zoals een onderwijsgebouw, valt er niet onder. Een sportvoorziening is in de definitieve lijst in artikel 6.2.5 Bro onder e, toegevoegd, maar de reikwijdte is wel verder beperkt. Voorwaarde is dat het gaat om een openbare, niet-commerciële sportvoorziening. Gedoeld wordt op voorzieningen als openbare trapvelden en andere openbare sportvelden (vrij toegankelijk en niet uitsluitend in gebruik bij een vereniging), openbare voetbalkooien, openbare basketbalvelden, skatebanen en dergelijke. Bij de anterieure contractvorming wordt een matrix gehanteerd voor het in rekening brengen bij initiatiefnemers van kosten voor bovenwijkse voorzieningen. De kosten die verhaald worden op initiatiefnemers worden gestort in de bestemmingsreserve ‘Bovenwijkse voorzieningen’. Vanuit deze reserve kunnen voorzieningen worden aangelegd die een bovenwijks karakter hebben. Bij het anterieur in rekening brengen van kosten voor bovenwijkse voorzieningen zijn de drie criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit niet van toepassing. De matrix ziet er als volgt uit: Matrix bovenwijkse voorzieningen CategoriTypelogie 1 Bouw van één woning 2 Projectmatige woningbouw 3 Goedkope huurwoning 4 Middeldure huurwoning 5 Dure huurwoning 6 Appartementen 7 Appartement goedkope huur 8 Appartement middeldure huur 9 Appartement dure huur 10 Bedrijventerrein
Bijdrage bovenwijks € 10,00 € 10,00 € 0,00 € 7,50 € 10,00 € 10,00 € 0,00 € 7,50 € 10,00 € 5,00
11 Kantoren
eenheid per m2 uitgeefbaar per m2 uitgeefbaar per m2 uitgeefbaar per m2 uitgeefbaar per m2 uitgeefbaar per m2 bruto vloeroppervlak per m2 bruto vloeroppervlak per m2 bruto vloeroppervlak per m2 bruto vloeroppervlak per m2 uitgeefbaar
Bijzonderheden tot een maximum van 1.000m2 per woning tot een maximum van 1.000m2 per woning huurprijs maximaal €336,37 huurprijs maximaal €561,98 huurprijs hoger dan €561,98 huurprijs maximaal €336,37 huurprijs maximaal €561,98 huurprijs hoger dan €561,98 tot een maximum van 5.000m2
€ 10,00 per m2 bruto vloeroppervlak
Het gaat hierbij om logiesvoorzieningen, amusementsvoorzieningen, sportvoorzieningen en culturele en uitgaansvoorzieningen die € 10,00 per m2 bruto vloeroppervlak commercieel gexploteerd worden.
12 Leisure en hotels Detailhandel en andere 13 commerciele voorzieningen Bijzondere gebouwen zonder 14 winstoogmerk Maatschappelijk vastgoed met 15 een publieke functie Maatschappelijk vastgoed dat 16 commercieel gexploiteerd wordt.
€ 10,00 per m2 bruto vloeroppervlak € 0,00 per m2 bruto vloeroppervlak € 0,00 per m2 bruto vloeroppervlak € 10,00 per m2 bruto vloeroppervlak
1. In alle gevallen geldt dat artikel 6.16 Wro van toepassing is. 2. Voor alle vormen van gestapelde bouw (categorie 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 en 16) geldt dat de bijdrage per m2 vloeroppervlakte vermenigvuldigt moet worden met het aantal bouwlagen volgens onderstaand schema:
aantal lagen
factor
- twee lagen 0,9 - drie lagen 0,8 - vier lagen en meer 0,75 3. Daar waar er in een project sprake is van de aanleg van een bovenwijksevoorziening kunnen de daadwerkelijke kosten in rekening gebracht worden. 4. Daar waar er zich initiatieven voordoen die niet in deze matrix zijn voorzien zal het college een afweging maken.
Beleidsuitgangspunt bovenwijkse voorzieningen: Bij anterieure contractvorming zal een bijdrage worden gevraagd voor bovenwijkse voorzieningen op het moment dat er sprake is van een bestemmingsplanwijziging in combinatie met een bouwplan conform de matrix zoals opgenomen op bladzijde 34
33
8.3.14
Bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen
Uit de tekst van artikel 6.24, eerste lid, onder a van de Wro, volgt dat een bijdrage in de ruimtelijke ontwikkeling niet wordt gezien als een kostenpost van de grondexploitatie. Om die reden is de verhaalbaarheid ervan expliciet benoemd. Voorwaarde is dat een structuurvisie is vastgesteld waaruit blijkt om welke ruimtelijke ontwikkelingen het gaat. Dit veronderstelt dat in alle gevallen sprake is van een ruimtelijke en functionele samenhang voor de toepassing van bijdragen ten behoeve van een ruimtelijke ontwikkeling. Noch in de Wro, noch in de Kamerstukken, is het begrip ‘ruimtelijke ontwikkeling’ gedefinieerd. Aan de Kamerbehandeling kunnen wel voorbeelden worden ontleend. Voorbeelden van bijdragen in de ruimtelijke ontwikkeling zijn: 1 2
rood voor groenarrangementen; ruimte voor ruimte;
3
natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur in een ander gebied. 8.3.15
Bovenplanse verevening/kosten
Aanvankelijk behoorde de zogenaamde bovenplanse verevening niet tot de afdwingbaar te verhalen kosten. Van een bovenplanse verevening is sprake, indien een winstgevende locatie bijdraagt aan de onrendabele top van een ontwikkeling in een ander gebied van de gemeente of van de regio waartoe die gemeente behoort. Voorwaarde is ook dat een structuurvisie verplicht is en daarin de te verevenen locaties worden benoemd. Aanvankelijk ging het kabinet er van uit dat dergelijke kosten alleen op basis van vrijwilligheid konden worden verhaald (als bijdrage ruimtelijke ontwikkeling). Tijdens de eindbehandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is een amendement aanvaard, waardoor alsnog bepaalde vormen van bovenplanse verevening worden toegevoegd aan de afdwingbaar te verhalen kosten. Als gevolg van het amendement is het mogelijk dat bovenplanse kosten voor meerdere locaties of delen daarvan in de exploitatieopzet worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage. De op de kostensoortenlijst opgenomen kostenelementen kunnen afdwingbaar worden verhaald via de omgevingsvergunning dan wel, via overeenkomst. Een verschil met de bovenplanse kosten is dat deze kosten niet direct betrekking hebben op het gebied. De gemeente zal de ruimtelijke en functionele samenhang via de structuurvisie moeten aantonen. In de praktijk blijkt dat het haast onmogelijk is om dit te doen, waardoor de afdwingbaarheid via het exploitatieplan dan ook zeer twijfelachtig is. 8.3.16
Beleidsregels exploitatieplan voor de gemeente Eersel
In dit hoofdstuk is beschreven wanneer het verplicht is een exploitatieplan vast te stellen. Echter het concept-exploitatieplan kan in het kader van een strategisch grondbeleid nog een ander doel dienen. Te weten: een extra zekerheidsstelling. De gemeente Eersel hanteert de volgende regels met betrekking tot het privaatrechtelijke en publiekrechtelijke traject rond grondexploitatie:
de gemeente Eersel stelt voor iedere ontwikkeling, waarbij kostenverhaal aan de orde is en sprake is van de bouw van meer dan twee woningen, eerst een concept-exploitatieplan op, voordat onderhandelingen worden gevoerd met een particuliere grondeigenaar;
de gemeente Eersel laat de inbrengwaarde van de gronden altijd taxeren conform afdeling 6.4 van de Wro wanneer er sprake is van een projecmatige ontwikkeling;
voor de plankosten die opgenomen kunnen worden in het exploitatieplan is een Ministeriële 34
regeling vastgesteld. De regeling wordt toegepast bij de berekening van de kostensoorten als bedoeld in artikel 6.2.4 onder g.h.i. en j. van het Bro;
de gemeente Eersel zorgt voor een onderbouwing van de kosten zoals opgenomen in artikel 6.2.4. Bro, de zogenaamde kostensoortenlijst.
Beleidsuitgangspunten Grondexploitatiewet/particuliere exploitatie: De gemeente staat bij particuliere exploitatie het privaatrechtelijke spoor van kostenverhaal voor, hierbij rekening houdende met het uit de woningbouwmatrix voortvloeiende woningbouwprogramma. Indien via de privaatrechtelijke weg het kostenverhaal niet verzekerd kan worden, wordt de publiekrechtelijke weg gevolgd. Het uitgangspunt bij particuliere exploitatie is dat de gemeente kostenverhaal moet kunnen toepassen voor de door haar gemaakte kosten in verband met de voorbereiding van het bestemmingsplan, de aanleg van openbare voorzieningen en het houden van toezicht. Het uitgangspunt in Eersel is dat de gemeente de aanleg van infrastructurele voorzieningen zelf in eigen hand houdt, mede met het oog op het feit dat de aanleg van infrastructurele voorzieningen aanbestedingsplichtig is. De gemeente Eersel hanteert de volgende regels met betrekking tot het privaatrechtelijke en publiekrechtelijke traject rond grondexploitatie: 1. de gemeente Eersel stelt voor iedere ontwikkeling, waarbij kostenverhaal aan de orde is en sprake is van de bouw van meer dan twee woningen, eerst een concept-exploitatieplan op, voordat onderhandelingen worden gevoerd met een particuliere grondeigenaar; 2. de gemeente Eersel laat de inbrengwaarde van de gronden altijd taxeren conform afdeling 6.4 van de Wro wanneer er sprake is van een projectmatige ontwikkeling; 3. voor de plankosten die opgenomen kunnen worden in het exploitatieplan is een Ministeriële regeling vastgesteld. De regeling wordt toegepast bij de berekening van de kostensoorten als bedoeld in artikel 6.2.4 onder g. h. i. en j. van het Bro; 4. de gemeente Eersel zorgt voor een onderbouwing van de kosten zoals opgenomen in artikel 6.2.4. Bro, de zogenaamde kostensoortenlijst.
35
9. Landbouwareaal 9.1
Pacht
Er bestaan een tweetal vormen van pacht: a. reguliere pacht: op basis van artikel 7:311 Burgerlijk Wetboek (BW), waarbij de verpachter zich verbindt een onroerende zaak in gebruik te verstrekken aan de pachter ter uitoefening van de landbouw. Deze pachtovereenkomst geldt voor bepaalde tijd, zes jaar voor los land, doch wordt telkens van rechtswege verlengd met een periode van zes jaar; b. geliberaliseerde pacht: op basis van artikel 7:397 BW, waarbij de verpachter een perceel voor een periode korter dan 6 jaren kan verpachten. De gemeente Eersel heeft op 1 januari 2013 een landbouwareaal van ongeveer 245 ha., exclusief haar circa 28 ha. in erfpacht uitgegeven landbouwgronden. Van deze 245 ha. is ongeveer 183 ha. regulier verpacht. Over deze gronden kan de gemeente niet vrij beschikken, tenzij pachters bereid zijn mee te werken aan een grondruil of vrijwillig afstand doen van hun pachtrechten. Deze gronden komen niet voor verkoop in aanmerking, omdat grond in verpachte staat maar (circa) 50% van de normale landbouwwaarde vertegenwoordigd. Van de overige gronden (circa 62 ha.), wordt ongeveer 56 ha. via geliberaliseerde pacht van jaar tot jaar verpacht. Om de drie jaar wordt een loting georganiseerd, waarna de pachtgronden, indien mogelijk gedurende drie jaar verpacht worden aan dezelfde landbouwer (van jaar tot jaar). Na het verstrijken van het contractjaar kan de gemeente besluiten geen nieuwe overeenkomst aan te gaan. Na één jaar kan de gemeente dus altijd vrij over deze pachtpercelen beschikken, vandaar dat deze gronden in het vervolg worden aangeduid als ‘pachtvrije gronden’. Kavels met een oppervlakte kleiner dan 1 ha. worden van jaar tot jaar verhuurd. De overeenkomsten die hiertoe gesloten zijn, hebben betrekking op circa 6 ha. grond. Ook dit zijn ‘pachtvrije gronden’. De pachtvrije gronden (circa 62 ha.) kunnen worden aangewend voor de realisatie van maatschappelijke projecten (compensatiedoeleinden). Dit wil zeggen dat deze gronden kunnen worden verkocht/geruild als deze benodigd zijn voor de realisatie van een ‘projecten van algemeen belang’. Bij een ‘project van algemeen belang’ kan onder andere gedacht worden aan de realisatie van bestemmingsplannen, de aanleg van wegen of fietspaden, de aanleg van ecologische (robuuste) verbindingszones, de aanleg van bergbezinkbassins, landinrichting, Rood-met-Groen compensatie, verplaatsing van agrarische bedrijven, uitvoering van een landschapsbeleidsplan en uitvoering van de Reconstructiewet. Het landbouwareaal vormt, naast een strategische functie voor het verwezenlijken van ‘projecten van algemeen belang’, een belangrijke structurele inkomstenbron voor de gemeente. De pachtgelden die jaarlijks geïnd worden vormen een onderdeel van de gemeentelijke exploitatie. Ook mede daarom
36
wordt de 245 ha. landbouwareaal als minimum gezien. 9.2
Bestemmingsreserve compensatie landbouwgronden
Om ervoor te zorgen dat de gemeente haar strategische grondpositie en de inkomsten uit pacht op peil kan houden, is in de gemeenteraadsvergadering van 16 juni 2011 besloten tot het instellen van de ‘bestemmingsreserve compensatie landbouwgronden’. De bestemmingsreserve wordt gevuld met geld, dat betaald wordt uit projecten of grondexploitaties die gemeentelijke landbouwgrond nodig hebben voor de realisatie en ontwikkeling van dat project of grondexploitatie. Het project of de grondexploitatie koopt de door haar benodigde landbouwgronden van de gemeente aan tegen de actuele taxatiewaarde voor landbouwgronden verhoogd met een toeslag voor bijkomende kosten van € 2,50 per m2. Voor de projecten geldt dat deze aankoop plaats vindt op het moment dat het project start met de daadwerkelijke uitvoering. Voor de grondexploitatie geldt dat deze aankoop plaats vindt op het moment dat blijkt dat er (tussentijdse) winst genomen kan worden vanuit de grondexploitatie. Met het geld uit de beschikbare bestemmingsreserve kan het college van burgemeester en wethouders vervolgens nieuwe landbouwgrond aankopen om haar landbouwareaal op peil te houden. Het college legt achteraf verantwoording af aan de gemeenteraad over landbouwgronden die door haar zijn aangekocht. De aankopen moeten vergezeld gaan van een door een beëdigd taxateur/rentmeester opgestelde taxatie. Indien landbouwgrond van de gemeente direct geruild kan worden tegen andere landbouwgrond, waarbij er een waardeverschil zit tussen de te ruilen gronden, wordt vanuit het project het deficit betaald aan de bestemmingsreserve. Bestemmingsreserve compensatie bossen Ook voor het aankopen van bosgrond ter compensatie van het dalende bosgrondareaal ten gevolge van de verkoop van solitaire bosgronden, gelden de bovenstaande uitgangspunten. Voor de aankoop van compensatie bos is de ‘bestemmingsreserve compensatie bossen’ ingesteld, welke gevuld wordt door de gerealiseerde verkopen van solitair gelegen bosgronden of indien er bosgronden nodig zijn in projecten of grondexploitaties. Beleidsuitgangspunten landbouwareaal: -
de pachtvrije gronden worden van jaar tot jaar verpacht/verhuurd;
-
een areaal tussen de 245 ha. en 250 ha. aan pacht- en huurgronden wordt in stand gehouden om naar de toekomst toe voldoende gronden te hebben voor compensatie, ruil, strategie en exploitatie-inkomsten (deels gewijzigd na raadsbesluit 30 januari 2014);
-
de meerjarige pachtgronden (ongeveer 183 ha.) worden niet ingezet voor compensatiedoeleinden en komen niet voor verkoop in aanmerking, tenzij pachters bereid zijn mee te werken aan een grondruil of vrijwillig afstand doen van hun pachtrechten;
-
de pachtvrije gronden (ongeveer 62 ha.) worden niet verkocht. De pachtvrije gronden kunnen wel worden ingezet ten behoeve van de realisatie van ‘projecten van algemeen belang’. Het
37
betreffende project zal de gronden tegen marktwaarde plus een toeslag voor bijkomende kosten van maximaal € 2,50 per m2 overnemen. Bij een ruiling komt het eventuele deficit ten laste van het project. De betalingen worden gestort in het landbouwcompensatiefonds, waaruit het college gronden kan verwerven voor het op peil houden van de 245 ha. – 250 ha. Ruiling op verzoek van een particulier is eventueel mogelijk indien sprake is van een ‘win-situatie’ voor de gemeente (deels gewijzigd na raadsbesluit 30 januari 2014); -
bosgrond wordt in principe niet verkocht, tenzij het een solitair gelegen bos is of het bos
beno-
digd is in een project of grondexploitatie. De opbrengsten worden gestort in de ‘bestemmingsreserve compensatie bossen’. Vanuit deze reserve worden nieuwe bosgronden aangekocht, bij voorkeur aansluitend aan bestaand gemeentelijk bosgebied. 9.3
Erfpacht
Van de ongeveer 28 ha. landbouwgronden die in erfpacht zijn uitgegeven komt ongeveer 25 ha. in principe voor verkoop in aanmerking. Dit betreft vier erfpachtrechten die aflopen in 2026 of 2027. Deze erfpachtgronden worden echter niet verkocht als ze nodig zijn voor toekomstige ontwikkelingen/’projecten van algemeen belang’. Voor landbouwgronden met nieuw gevestigde erfpachtrechten, thans ongeveer 3 ha., geldt dat deze niet voor verkoop in aanmerking komen en derhalve deel uitmaken van het landbouwareaal (245 ha.). Eerst na het verstrijken van de looptijd worden deze gronden definitief toegevoegd het pachtvrije landbouwareaal. Erfpachtovereenkomsten kunnen niet tussentijds opgezegd worden. Om deze reden kan de gemeente hierover niet vrij beschikken. Beleidsuitgangspunten erfpacht: -
de gronden waarvoor een recht van erfpacht is gevestigd tot 2026 of 2027 komen voor ver koop in aanmerking, tenzij deze gronden nodig zijn voor toekomstige ontwikkelingen/‘projecten van algemeen belang’;
-
gronden waarop nieuwe erfpachtrechten gevestigd worden komen niet voor verkoop in aanmerking. Eerst na het verstrijken van de looptijd worden deze gronden definitief toegevoegd aan het pachtvrije landbouwareaal.
9.4
Groen- en reststroken
De gemeente Eersel is eigenaar van het openbaar gebied. Hieronder wordt verstaan, gronden die zijn bestemd en ingericht ten behoeve van groenvoorzieningen, wegen en paden. Er komen regelmatig verzoeken van burgers of bedrijven binnen voor koop, huur of gebruik van deze gronden. Deze verzoeken worden behandeld op basis van het in de bijlage 3 opgenomen beleid. De genoemde bodemprijzen kunnen door het college van burgemeester en wethouders worden herzien. Clandestien grondgebruik Op verschillende locaties wordt illegaal (clandestien) grond gebruikt van de gemeente Eersel. Er is sprake van clandestien grondgebruik als iemand, al dan niet bewust, grond in gebruik heeft zonder dat
38
de gemeente hiervoor toestemming heeft gegeven. Vaak gaat het om een marginale ingebruikneming ten opzichte van de kadastrale grens, maar er zijn ook situaties waarbij grote stukken grond in gebruik zijn genomen. Een goed beeld over het aantal gevallen van clandestien grondgebruik bestaat niet. Daarom is door het college van burgemeester en wethouders bij de 1e begrotingsrapportage 2012 krediet gevraagd om dit in kaart te brengen. Tot nu toe heeft de gemeenteraad hiervoor geen krediet beschikbaar gesteld. Toch heeft clandestien grondgebruik in de komende periode de nodige aandacht en zoekt team Vastgoed naar alternatieve/goedkopere oplossingen om het clandestien grondgebruik in beeld te brengen. Incidenteel komen er gevallen van clandestien grondgebruik aan het licht. Het is van belang om hier een einde aan te maken om bijvoorbeeld verjaring te voorkomen. Bovendien is het van belang om rechtsongelijkheid tegen te gaan en om vertraging bij de uitvoering van projecten te voorkomen. Clandestien grondgebruik wordt door team Vastgoed in eerste instantie op dezelfde wijze behandeld als een verzoek van een burger of bedrijf om een stuk grond te mogen kopen, huren of gebruiken. Hiervoor wordt verwezen naar het stappenplan van het ‘Beleid ten aanzien van reststroken’ dat is opgenomen als bijlage 3. Als legaliseren niet aan de orde is en er dus geen aansluiting gezocht kan worden bij het ‘Beleid ten aanzien van reststroken’, dan dient tegen het clandestien grondgebruik opgetreden te worden. In dat geval beoordeeld team Vastgoed, na overleg met team Handhaving, op welke wijze het clandestien grondgebruik het beste beëindigd kan worden (publiek- of privaatrechtelijk). Als publiekrechtelijk optreden mogelijk is, dan heeft dit in principe de voorkeur. Als dit niet mogelijk is, dan zal er opgetreden worden op basis van privaatrecht (eigendomsrecht). In eerste instantie zal getracht worden het illegaal gebruik op informele wijze (telefonisch/schriftelijke contact) te beëindigen. Als dit niet slaagt, dan wordt op formele wijze het eigendomsrecht teruggevorderd. Hierbij zal de strook ontruimd worden en door de gemeente in bezit en gebruik genomen worden. 9.5
Overige beheer gronden 9.5.1
Paardenweitjes
De gemeente heeft een aantal weilandjes in eigendom die niet (direct) nodig zijn voor planontwikkeling. Deze percelen worden daarom, al dan niet opgedeeld, verhuurt als paardenweitjes. 9.5.2
Volkstuinen
De gemeente heeft een volkstuinencomplex achter de Markt aan de Velden en één losse volkstuin aan De Plaatse in Eersel. Deze gronden worden verhuurd tot wederopzegging. De huurprij zen worden door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld. Burgers kunnen zich (digitaal) aanmelden voor een volkstuin, de aanmeldingsdatum is bepalend voor de toewijzing
39
van een volkstuin. De gemeente stelt geen bindingseisen aan de toewijzing.
9.5.3
Verhuur jachtrecht
De gemeente verhuurt het merendeel van het jachtrecht op haar gronden aan de jagersverenigingen in de kernen Eersel, Duizel, Knegsel, Steensel, Vessem en Wintelre. De jagersverenigingen mogen het jachtrecht onderverhuren aan particulieren. Het streven is om op termijn het jachtrecht volledig onder te brengen bij de jagersverenigingen en geen overeenkomsten meer aan te gaan met particulieren.
9.5.4
Ingebruikgeving terrassen
Het is mogelijk om, in voorkomende gevallen, een gedeelte van gronden gelegen voor horecagelegenheden in gebruik te geven. Aan horecaondernemers wordt een opgavenformulier toegestuurd voor de aanvraag van een terras. De tarieven per vierkante meter terras worden gebaseerd op de ‘Verordening precariobelasting’.
40
10. Financieel management, risicomanagement en planning & control 10.1
Inleiding
Grondbeleid en vooral de financiële gevolgen van grondbeleid, heeft altijd gevolgen voor de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Dit levert risico’s op die in een vroegtijdig stadium van planontwikkeling en besluitvorming, transparant en vooral zo volledig mogelijk (in risicoprofielen) onderdeel van de besluitvorming moeten uitmaken.
10.1.1
Grondbeleid en planning & control
Ingevolge artikel 7 van de ‘Financiële verordening gemeente Eersel 2011’, in werking getreden op 1 oktober 2011 dient tenminste drie maal per jaar (twee maal via de tussentijds rapportage en één maal bij de programmarekening) verantwoording te worden afgelegd ten aanzien van het gevoerde grondbeleid. Vanuit het oogpunt van ‘planning & control’ (p&c-cyclus) moet het grondbeleid en de financiële gevolgen daarvan bovendien getoetst worden aan: het strategische beleid van de gemeente; de relatie met de programma’s van de begroting; aan voorschriften van risicomanagement; regels van uitgifte van gronden; de gevolgen voor het weerstandsvermogen van de gemeente. 10.2
Paragraaf grondbeleid
In het kader van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) zijn de gemeenten verplicht om bij de begroting een programmaplan op te stellen en bij de jaarrekening verantwoording af te leggen inzake het opgestelde programma. Een van de paragrafen van het programmaplan betreft het grondbeleid. In deze paragraaf wordt door het gemeentebestuur verwoord wat het te voeren grondbeleid zal zijn om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen ook daadwerkelijk te kunnen realiseren. Bij de jaarrekening wordt vervolgens door het gemeentebestuur verantwoording afgelegd over het gevoerde grondbeleid, waarbij inzicht gegeven dient te worden in de resultaten en hoe deze resultaten zich verhouden tot het programmaplan. De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat ten minste: een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; een actuele prognose van de te verwachten resultaten van alle grondexploitaties; de te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten; een onderbouwing van de geraamde winstneming; de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken. Transparantie van grondbeleid voor de raad is om twee redenen van belang. In de eerste plaats vanwege het financiële belang van de risico’s en in de tweede plaats vanwege de relatie met de doelstellingen zoals aangegeven in de programma’s. Met het grondbeleid kan een nadere invulling worden gege41
ven aan het uitvoeren van bepaalde beleidsvoornemens. Als voorbeeld kunnen onder andere worden genoemd economische aangelegenheden en volkshuisvesting. 10.3
Paragraaf weerstandsvermogen
Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: 1. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; 2. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; een inventarisatie van de risico’s; het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s. De financiële consequenties met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkelingen, gebaseerd op het vastgestelde grondbeleid dienen te worden opgevangen c.q. afgedekt binnen de totale bouwgrondontwikkeling van de gemeente. Indien de ruimtelijke ontwikkelingen de financiële draagkracht van de gemeente te boven gaan, zal het ambitieniveau moeten worden bijgesteld. Dit kan middels het verlagen van het ambitieniveau c.q. het maken van ruimtelijke keuzes. De risico’s, voortvloeiend uit de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen, dienen in relatie te worden gebracht met de beschikbare weerstandscapaciteit van de gemeente. De relatie tussen de weerstandscapaciteit en de risico’s is bepalend voor het weerstandsvermogen van de gemeente. 10.4 Risicomanagement Risicomanagement is niet vrijblijvend, noch absoluut. De afgelopen jaren heeft het bedrijfsleven in toenemende mate risicomanagement ingevoerd om de risico’s te kunnen managen en de risicokosten te kunnen minimaliseren. Met de invoering van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), zijn gemeenten en provincies eveneens verplicht om een adequaat risicomanagement op te zetten en uit te voeren. Voor een adequaat risicomanagement is de financiële transparantie van plannen en projecten een essentiële voorwaarde. Het risicomanagement van de grondexploitatie van een ruimtelijke ontwikkeling bestaat uit het opstellen en consequent bewaken en bijsturen van de grondexploitatie. De gemeente Eersel actualiseert jaarlijks haar grondexploitaties in het kader van de verantwoording via de jaarrekening als onderdeel van de p&c-cyclus. Ook voor de twee tussentijdse rapportages worden de grondexploitaties geactualiseerd. Het opstellen van de grondexploitatie bestaat uit het vastleggen van de doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden die gekozen worden vanuit een inhoudelijk niveau van ambities (o.a Structuurvisie, programmabegroting) en de financiële kwantificering daarvan. Hiermee wordt een ijkpunt vastgelegd als taakstelling, waarbij het besef er moet zijn dat als gevolg van het planontwikkelingsproces regulier sprake moet zijn van een herijking/actualisatie. De bewaking vindt plaats door het benoemen van de risico’s, die voorzien worden, waarbij de planexploitatie de instrumenten geeft om deze te signaleren zodra ze zich voordoen (zoals een daadwerkelijke of verwachte budgetoverschrijding). Tevens dienen de mogelijkheden tot bijsturing te worden aangegeven in de grondexploitatie, dan wel de omvang van een te vormen voorzie42
ning/buffer. 10.5
Vertrouwelijkheid van gegevens
Bij grondbeleid en grondexploitaties geldt dat de informatie over waar, wanneer en wat er wel of niet kan worden (her)ontwikkeld, van groot belang kan zijn voor buitenstaanders. De onderhandelingspositie van de gemeente kan daarbij geschaad worden als die informatie op onjuiste momenten bij de verkeerde personen belandt. Daarom worden grondexploitaties veelal vertrouwelijk behandeld in raden en commissies. Het beleid van de gemeente op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling is geld waard als dat vroegtijdig bij derden bekend is. In verband hiermede zijn de volgende zeven regels van belang. 1. Planningsgegevens en de overwegingen daarbij moeten tot het moment van definitieve besluitvorming vertrouwelijke informatie blijven. 2. Het verstrekken van onderhandse voorinformatie over bouwprogrammering, bouwprojecten, grondprijzen en kosten is in strijd met de wet en dus strafbaar. 3. Grondexploitatiebegrotingen bevatten vertrouwelijke informatie die de onderhandelingspositie aantast als deze bij belanghebbenden terechtkomt. 4. Afspraken over het al dan niet handhaven van bedrijven en bedrijfsactiviteiten in een gebied zijn, tot het moment van definitieve besluitvorming, vertrouwelijke informatie voor betrokken partijen. Het hiervan op de hoogte stellen van derden schendt de privacy en maakt de gemeente aansprakelijk voor schade. 5. Voorgenomen bedrijfsverplaatsingen en bedrijfsbeëindigingen zijn tot het moment van definitieve besluitvorming vertrouwelijke informatie voor een bedrijf en het hiervan op de hoogte stellen van derden schendt de privacy en maakt de gemeente aansprakelijk voor schade. 6. Afspraken over projectontwikkeling zijn voor zowel de gemeente als de betrokken ontwikkelaars tot het moment van definitieve besluitvorming vertrouwelijk. 7. De gemeentelijke besluitvorming vindt, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, in de raadszaal plaats, waarbij het met derden vooruitlopen op besluiten de kwaliteit van de besluitvorming in de gemeenteraad schaadt. Het college vindt het belangrijk dat de gemeenteraad op hoofdlijnen op de hoogte is en blijft van planontwikkelingen. Naast de formele verantwoording geregeld binnen de p&c-cyclus over het openbare gedeelte van de grondexploitatie, brengt het college de raad minimaal één keer per jaar op de hoogte van de nog niet in exploitatie genomen grondexploitaties (grondexploitaties waarvan het bestemmingsplan en het eventuele exploitatieplan nog niet door de raad zijn vastgesteld) tijdens een besloten raadsvergadering. 10.6
Winstneming bouwgrondexploitatie
In de praktijk worden de gerealiseerde verkoopopbrengsten van een grondexploitatie als onderdeel van de kostprijs beschouwd. Met andere woorden: de gerealiseerde verkoopopbrengsten worden in mindering gebracht op het onderhanden werk grondexploitatie. Als gevolg van deze handelwijze komt herhaaldelijk de vraag aan de orde of er tussentijds winst mag/moet worden verantwoord. Het onderwerp ‘tussentijdse winstneming’ komt in het BBV nauwelijks aan de orde. Alleen de toelichting op artikel 16 bevat enige informatie. Daarin is gesteld dat tussentijdse winstneming alleen raadzaam is onder bepaalde voorwaarden. Wat deze voorwaarden zijn wordt niet nader uitgelegd. Verder staat in de toe-
43
lichting dat bij grote projecten het mogelijk is tussentijds winst te nemen en dat deze mogelijkheid zich voordoet als een deelproject is afgesloten en er geen verlies wordt verwacht op andere deelprojecten. Van meer belang bij de beantwoording van de vraag of er tussentijdse winstneming mag/moet worden verantwoord, is de ‘Circulaire nadere informatie besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ van 22 mei 2003. Deze circulaire bevat het (eigenstandig) kader voor provincies en gemeenten bij het opstellen van de begroting en jaarrekening. Volgens de circulaire dient bij het opstellen van de jaarrekening, rekening te worden gehouden met het realisatiebeginsel. Dit beginsel houdt in dat positieve resultaten (winsten) pas in de jaarrekening worden verwerkt als zij vaststaan en zijn gerealiseerd. Zodra winsten zijn gerealiseerd, dienen deze dus te worden verantwoord. Tussentijdse winstneming is alleen mogelijk als er voldoende zekerheid aanwezig is om te kunnen stellen dat er winst is gerealiseerd en derhalve tussentijds moet worden verantwoord. Aan de volgende voorwaarden moet dan voldaan worden: er is een betrouwbare, actuele kostprijscalculatie aanwezig; de opbrengsten zijn voldoende zeker, dat wil zeggen dat er geen belangrijke verkopen meer moeten plaatsvinden; de nog te maken kosten zijn goed in te schatten en kunnen op een verantwoorde wijze worden toegerekend op het gerealiseerde en niet-gerealiseerde deel van de grondexploitatie; de negatieve boekwaarde (negatief betekent dat de opbrengsten groter zijn dan de kosten dus dat er sprake is van winst) van een complex is groter dan de betrouwbaar geraamde nog te maken kosten. De tussentijdse winst die wordt genomen is het saldo van de negatieve boekwaarde minus de nog temaken geraamde kosten in de grondexploitatie. Als niet aan een of meer van deze voorwaarden wordt voldaan, dan moet de winst volledig worden verantwoord in het boekjaar waarin de grondexploitatie is gerealiseerd. In de praktijk worden diverse methoden gehanteerd voor het verantwoorden van de tussentijdse winst. Een methode is om de tussentijdse winst te bepalen naar rato van de voortgang van de grondexploitatie. Dit wordt de ‘percentage of completion’ methode genoemd. Ook hier geldt de eis dat er voldoende zekerheid omtrent de realisatie moet bestaan. Zo zijn er gemeenten die, indien een bepaald percentage (bijvoorbeeld 75%) van de voorgecalculeerde verkoopopbrengst is gerealiseerd, overgaan tot het deels nemen van de gerealiseerde winst, soms zelfs al naar rato. Zeker is dat de exploitatie van gronden door de gemeente gepaard gaat met risico’s. In elk geval mag hier niet te snel winst worden genomen. Ter toelichting: enige vertraging bij de uitgifte van percelen kan aanzienlijke invloed hebben op het resultaat, zodat ‘winst’ te vroeg genomen kan zijn. Een voorwaarde is immers dat er geen belangrijke onzekerheid mag bestaan inzake de nog te verwachten opbrengsten, dus er moeten geen belangrijke verkopen meer plaatsvinden. Ook de nog te maken kosten mogen geen grote verrassingen meer bevatten en mogen veelal alleen nog het ‘afwerken’ betreffen. Dat betekent feitelijk dat er pas tussentijds winst kan worden genomen indien een plan nagenoeg is voltooid. Immers, dan pas is er geen belangrijke onzekerheid meer inzake de te verwachten opbrengsten en nog te maken kosten. Er is evenmin reden om pas bij definitieve (administratieve) afsluiting van een grondexploitatie winst te nemen en daardoor soms jarenlang stille reserves in de jaarrekening in stand te houden. Sterker nog: het realisatiebeginsel
44
brengt met zich mee dat als er geen belangrijke onzekerheid meer is ten aanzien van de verwachte winst en de reeds gerealiseerde winst betrouwbaar kan worden vastgesteld, de tussentijdse winst moet worden genomen. Hoeveel winst tussentijds dan moet worden verantwoord, is een kwestie van zorgvuldige afweging van geval tot geval. Een voorzichtige methode van tussentijdse winstneming is om geen rekening te houden met de nog te verwachten resterende opbrengsten van een complex. Als de negatieve boekwaarde (negatief betekent dat de opbrengsten groter zijn dan de kosten dus dat er sprake is van winst) van een complex groter is dan de betrouwbaar geraamde nog te maken kosten, dan kan het meerdere tussentijds veilig als winst worden verantwoord. Het voorstel is om voor de gemeente Eersel uit te gaan van deze manier van voorzichtige tussentijdse winstneming. 10.7
Voorzieningenvorming
Als waarderingsgrondslag geldt dat, voor een grondexploitatie met een verwachte negatieve exploitatie, direct een voorziening moet worden getroffen. De ‘marktwaarde’ in de geplande bestemming is dan lager dan de boekwaarde. Mogelijk is de ‘marktwaarde’ in de geplande bestemming zelfs negatief omdat feitelijk (indirect) subsidie nodig is om de gewenste bestemming te realiseren. Op die manier wordt recht gedaan aan het voorzichtigheidsprincipe dat vergt dat verwachte verliezen direct tot uitdrukking komen in een voorziening. Die voorziening wordt als een waardecorrectie in mindering gebracht op de boekwaarde van de betreffende grondexploitatie. In de dekking van een verwacht verlies moet direct worden voorzien. Jaarlijks dienen de calculaties van de grondexploitaties te worden bijgesteld. Een eventuele bijstelling van verwachte negatieve saldi moet leiden tot bijstelling (verhoging of verlaging) van de getroffen voorziening (waardecorrectie). Het realiteitsgehalte van de verwachte verliezen moet hoog zijn. In feite moet er sprake zijn van een onafwendbare situatie. Indien bijvoorbeeld de inrichting van een grondexploitatie niet geheel vaststaat en de voorlopige kostprijsberekening van een grondexploitatie een verwacht verlies laat zien, is het niet nodig hiervoor onmiddellijk een voorziening te treffen. Immers, via wijziging van de grondexploitatie kunnen de aanvankelijk verwachte verliezen dan nog worden beperkt c.q. afgewend. Te denken valt aan het omzetten van bedrijfsgrond in grond ten behoeve van woningbouw in de vrije sector. In de jaarrekening moeten dan wel de stand van zaken van het onderhavige bestemmingsplan en de financiële risico’s worden vermeld. De raad moet echter op enig moment de inrichting van de grondexploitatie goedkeuren en dus ook de kostprijsberekening, die inzicht geeft in de verwachte resultaten van deze grondexploitatie. Dat kan uiteraard ook een verwacht negatief resultaat zijn. Indien om wat voor reden dan ook de raad een verliesgevende grondexploitatie heeft vastgesteld, dan zijn deze verwachte verliezen in principe onafwendbaar en dient hiervoor direct een voorziening te worden getroffen, die in mindering komt op de grond-exploitatiereserve. Dat hierdoor de boekwaarde van de grondexploitatie wellicht negatief wordt (er is sprake van winst), doet hier niets aan af. Overigens dient de raad bij vaststelling van een bestemmingsplan altijd de financieeleconomische haalbaarheid aan te geven. 10.8
Kosten van locatieontwikkeling
Als de raad besluit tot het voeren van actief grondbeleid krijgt ze te maken met zogenaamde grondexploitaties. Een grondexploitatie is de financiële raming van de kosten en de opbrengsten van de activiteiten die nodig zijn voor de productie van bouwrijpe grond. De input van de grondexploitatie bestaat 45
uit: 1 2 3
het programma (aantal en kwaliteit woningen, winkels, groen, water...); de partijen (gemeente, marktpartijen); fysieke omgeving (locatie, bodem, milieu);
4
financiën (budget, investeringsruimte); 5 fasering (planning ontwikkeling); 6 parameters zoals rente, kosten- en opbrengststijgingen. Met deze input wordt een raming opgesteld die in de beginfase van de planvorming globaal is en steeds specifieker wordt naar mate de planvorming vordert. In de loop van de tijd worden de risico’s in een grondexploitatie en de beïnvloedbaarheid van de ontwikkeling steeds kleiner. De bevoegdheid voor het openen, vaststellen en afsluiten van grondexploitaties ligt bij de raad. Soms besluit de raad dit te delegeren aan het college. Op die manier hoeft niet bij ieder nieuw project een begrotingswijziging te worden aangevraagd. Veelal worden de raadscommissies daarbij wel geïnformeerd. Het saldo van een grondexploitatie komt tot stand door kosten en opbrengsten (inclusief inflatie) te verdelen over de looptijd van het plan. Op einddatum van de exploitatie wordt de eindwaarde van het plansaldo bepaald. Door dit terug te rekenen naar euro’s van nu (genaamd ‘Netto contante waarde’), worden plansaldi van exploitaties met verschillende looptijden onderling vergelijkbaar. Het is van belang dat al bij de start van een exploitatie met een negatief eindsaldo een voorziening wordt getroffen. Zo wordt voorkomen dat een verlies in de toekomst niet kan worden opgevangen door het weerstandsvermogen van de gemeente. De kostensoortenlijst vormt ook de basis voor de gemeentelijke grondexploitatieberekeningen. 10.9 Bouwgrondexploitaties in relatie tot het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Elke gemeente is met betrekking tot de waardering van grondaankopen en de rentekosten hierover én met betrekking tot de methoden van activering van aankopen en kosten, gebonden aan datgene wat hierover is vastgelegd in het BBV. Aangezien in de praktijk is gebleken dat gemeenten deze regels verschillend interpreteren is in bijlage 4 opgenomen hoe de gemeente Eersel met deze onderwerpen omgaat. Hierbij is gebruik gemaakt van datgene wat door de commissie BBV over dit onderwerp is vastgelegd.
Beleidsuitgangspunten risicomanagement:
46
De gemeente voert een actief risicomanagement, door: de uitgangspunten van de planexploitatie continu te monitoren en zo nodig bij te stellen, zonder dat hiermee de kwaliteit of de kwantiteit van het plan substantieel wordt aangetast. Bij afwijking van voorgenoemde uitgangspunten is nieuw bestuurlijk draagvlak vereist. de onderdelen van de planontwikkeling realistisch in te schatten; activiteiten in het planontwikkelingsproces te toetsen aan het vastgestelde financiële kader; belangrijke afwijkingen, bijstellingen en voortgang te rapporteren via de tussentijdse rapportage. Beleidsuitgangspunt vertrouwelijkheid van gegevens: Het college vindt het belangrijk dat de gemeenteraad op hoofdlijnen op de hoogte is en blijft van planontwikkelingen. Naast de formele verantwoording geregeld binnen de p& c cyclus over het openbare gedeelte van de grondexploitatie, brengt het college de raad minimaal één keer per jaar op de hoogte van de nog niet in exploitatie genomen grondexploitaties (grondexploitaties waarvan het bestemmingsplan en het eventuele exploitatieplan nog niet door de raad zijn vastgesteld) tijdens een besloten raadsvergadering. Beleidsuitgangspunt winstneming bouwgrondexploitaties: De gemeente Eersel neemt tussentijds winst als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: er is een betrouwbare, actuele kostprijscalculatie aanwezig; de opbrengsten zijn voldoende zeker, dat wil zeggen dat er geen belangrijke verkopen meer moeten plaatsvinden; de nog te maken kosten zijn goed in te schatten en kunnen op een verantwoorde wijze worden toegerekend op het gerealiseerde en niet-gerealiseerde deel van de grondexploitatie; de negatieve boekwaarde (negatief betekent dat de opbrengsten groter zijn dan de kosten dus dat er sprake is van winst) van een complex is groter dan de betrouwbaar geraamde nog te maken kosten. De tussentijdse winst die wordt genomen is het saldo van de negatieve boekwaarde minus de nog te maken geraamde kosten in de grondexploitatie. Beleidsuitgangspunt voorzieningenvorming: Indien om wat voor reden dan ook de raad een verliesgevende grondexploitatie heeft vastgesteld, dan zijn deze verwachte verliezen in principe onafwendbaar en dient hiervoor direct een voorziening te worden getroffen, die in mindering komt op de grondexploitatiereserve.
47
BEGRIPPE)LIJST E) BIJLAGE)
1 Anterieure overeenkomst Overeenkomst tussen gemeente en een private partij over grondexploitatie, gesloten vóór de vaststelling van een planologische maatregel.
2 Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen Financiële vergoeding aan de gemeente voor in een vastgestelde structuurvisie vastgelegde ruimtelijke ontwikkeling, als bedoeld in artikel 6.24, lid 1, sub a Wro.
3 Binnenplanse verevening De op grond van een exploitatieplan toe te passen omslagmethode van kostenverhaal, waarbij rekening wordt gehouden met tussen bouwpercelen bestaande verschillen in uitgifteprijzen en inbrengwaarden.
4 Bovenplanse verevening Het, naast de kosten, bijdragen vanuit winstgevende exploitatiegebieden ter (gedeeltelijke) dekking van een tekort in de grondexploitatie in een ander exploitatiegebied.
5 Bovenwijkse (meerwijkse) voorziening Voorziening die (indirect) van nut is voor het exploitatiegebied en voor één of meer andere gebieden, zoals bijvoorbeeld een ringweg in de buurt waardoor het exploitatiegebied ontsloten wordt.
6 Bro Besluit ruimtelijke ordening. 7 Eindafrekening In een exploitatieplan wordt na afronding daarvan een eindafrekening opgesteld. Als blijkt dat via een bouwvergunning vastgestelde exploitatiebijdrage te hoog is vastgesteld, betaalt de gemeente het verschil terug. Eindafrekening speelt geen rol bij overeenkomsten.
8 Exploitatiebijdrage Een grondeigenaar die in een exploitatiegebied, waarvoor een exploitatieplan is vastgesteld, een omgevingsvergunning aanvraagt voor de bouw van een woning of ander gebouw, krijgt bij de omgevingsvergunning een rekening met daarop de te betalen exploitatiebijdrage. Partijen die al gecontracteerd hebben, krijgen niet meer te maken met deze vorm van kostenverhaal. De overeenkomst vrijwaart hiertegen.
9 Exploitatieplan Een gemeentelijk exploitatieplan bevat een exploitatieopzet en regels voor het omslaan van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën. Daarnaast kan het exploitatieplan gemeentelijke locatie-eisen bevatten voor de inrichting van de openbare ruimte, de nutsvoorzieningen en het bouwrijp maken. Verder kunnen in het exploitatieplan bepalingen worden opgenomen over de fasering van de uitvoering en de koppeling van bepaalde onderdelen. Ook mogen er regels over de uitvoering van bestemmingen (woningbouwcategorieën) in worden opgenomen.
10 Gebouw Elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden
48
omsloten ruimte omvat.
11 Gew Grondexploitatiewet, hoofdstuk 6.4 nieuwe Wro (Staatsblad 2007, 271).
12 Grondexploitatie Het geschikt of beter geschikt maken van grond voor de toekomstige bestemmingen. De posten die daaraan normaal gesproken zijn verbonden, zijn te vinden in de kostensoortenlijst.
13 Gronduitgiftecategorie Gebruikscategorie van grond. Per uitgiftecategorie wordt een fictieve uitgifteprijs vastgesteld aan de hand van de marktwaarde. Een voorbeeld: grond voor vrije sectorwoningen heeft een hogere prijs dan sociale woningbouw en grond voor sociale woningbouw heeft weer een hogere prijs dan grond bestemd voor volkstuinen.
14 Handreiking VNG, VVG en VROM Deze handreiking geeft antwoord op vragen als: wat staat er in de Wro, hoe pak je als gemeente de nieuwe mogelijkheden concreet aan, hoe zien een exploitatieplan en het daarbij behorende financiële plaatje eruit, wat zijn de nieuwe procedures.
15 Inbrengwaarde De werkelijke waarde van een onroerend goed in het economisch verkeer op het moment dat dit onroerend in een exploitatieplan wordt opgenomen. Bepaling conform de artikelen 40b tot 40f van de onteigeningswet.
16 Kosten van grondexploitatie Zijn onder andere de kosten voor het bouwrijp maken van een locatie en de aanleg van groen en waterpartijen en staan op de kostensoortenlijst. Het daadwerkelijke kostenverhaal loopt via de bouwvergunning (zie exploitatiebijdrage) of via overeenkomst. 17 Kostensoortenlijst Alle kostensoorten die de gemeente publiekrechtelijk mag verhalen. Kosten die niet op de kostensoortenlijst staan, die is opgenomen in het Bro, mogen niet publiekrechtelijk verhaald worden.
18 Kostenverhaal Het verhalen van de kosten van grondexploitatie voor een bepaald gebied, op verschillende particuliere eigenaren in dat gebied.
19 Locatie-eisen Eisen die de gemeente stelt aan een bouwlocatie kunnen onder andere betrekking hebben op het bouwrijp maken, de inrichting van de openbare ruimte en de nutsvoorzieningen.
20 Posterieure fase Gaat in nadat het ruimtelijke plan en exploitatieplan zijn vastgesteld. Overeenkomsten zijn niet meer vrij. Basis is het exploitatieplan.
21 Projectafwijkingsbesluit Besluit waarbij de beheersverordening buiten toepassing blijft ten behoeve van de verwezenlijking van een project (artikel 3.40 Wro).
49
22 Transparantie Om de transparantie van het gemeentelijk grondbeleid te bevorderen is bepaald dat de gemeente de zakelijke inhoud van gesloten overeenkomsten op gebied van grondexploitatie (anterieur en posterieur) moet publiceren. Dergelijke overeenkomsten vallen onder de Wet openbaarheid van bestuur.
23 Wro Wet ruimtelijke ordening.
Bijlagen
1. 2. 3. 4. 5.
Kostensoortenlijst Schema en toelichting verschillende vormen van grondbeleid Beleid ten aanzien van reststroken Notitie BBV inzake waardering gronden Matrix verwervingen
50
BRONVERMELDINGEN
Handreiking Grondexploitatiewet, 2008
Handboek Grondzaken
Notitie Grondexploitatie, januari 2008, commissie BBV
51
Bijlage 1: Kostensoortenlijst KOSTE)SOORTE)LIJST BRO Artikel 6.2.4 Tot de kosten, bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, onder c, ten tweede, van de wet, worden gerekend de ramingen van: a. de kosten van het verrichten van onderzoek, waaronder in ieder geval begrepen grondmechanisch en milieukundig bodemonderzoek, akoestisch onderzoek, ander milieukundig onderzoek, archeologisch en cultuurhistorisch onderzoek; b. de kosten van bodemsanering, het dempen van oppervlaktewateren, het verrichten van grondwerken, met inbegrip van het egaliseren, ophogen en afgraven; c. de kosten van de aanleg van voorzieningen in een exploitatiegebied; d. de kosten van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen met betrekking tot gronden, opstallen, activiteiten en rechten in het exploitatiegebied, waaronder mede begrepen het beperken van milieuhygiënische contouren en externe veiligheidscontouren; e. de in artikel 6.2.3 en de onder a tot en met d en g tot en met n bedoelde kosten met betrekking tot gronden buiten het exploitatiegebied, waaronder mede begrepen de kosten van de noodzakelijke compensatie van in het exploitatiegebied verloren gegane natuurwaarden, groenvoorzieningen en watervoorzieningen; f. de in artikel 6.2.3 en de onder a tot en met d bedoelde kosten, voor zover deze noodzakelijk zijn in verband met het in exploitatie brengen van gronden die in de naaste toekomst voor bebouwing in aanmerking komen; g. de kosten van voorbereiding en toezicht op de uitvoering, verband houdende met de aanleg van de voorzieningen en werken, bedoeld onder a tot en met f, en in artikel 6.2.3, onder c en d; h. de kosten van het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen ten behoeve van het exploitatiegebied; i. de kosten van het opzetten en begeleiden van gemeentelijke ontwerpcompetities en prijsvragen voor het stedenbouwkundig ontwerp van de locatie, en de kosten van vergoedingen voor deelname aan de prijsvraag; j. de kosten van andere door het gemeentelijk apparaat of in opdracht van de gemeente te verrichten werkzaamheden, voor zover deze werkzaamheden rechtstreeks verband houden met de in dit besluit bedoelde voorzieningen, werken, maatregelen en werkzaamheden; k. de kosten van tijdelijk beheer van de door of vanwege de gemeente verworven gronden, verminderd met de uit het tijdelijk beheer te verwachten opbrengsten; l. de kosten van tegemoetkoming van schade, bedoeld in artikel 6.1 van de wet; m. niet-terugvorderbare BTW, niet-gecompenseerde compensabele BTW, of andere nietterugvorderbare belastingen, over de kostenelementen, genoemd onder a tot en met l;
52
n. rente van geïnvesteerde kapitalen en overige lasten, verminderd met renteopbrengsten.
Artikel 6.2.5 Tot de voorzieningen, bedoeld in artikel 6.2.4, onder c, worden gerekend: a. nutsvoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken, voor zover de aanlegkosten bij of door de gemeente in rekening worden gebracht en niet via de verbruikstarieven kunnen worden gedekt; b. riolering met inbegrip van bijbehorende werken en bouwwerken; c. wegen, ongebouwde openbare parkeergelegenheden, pleinen, trottoirs, voet- en rijwielpaden, waterpartijen, watergangen, voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, bruggen, tunnels, duikers, kades, steigers, en andere rechtstreeks met de aanleg van deze voorzieningen verband houdende werken en bouwwerken; d. infrastructuur voor openbaar vervoervoorzieningen met bijbehorende werken en bouwwerken, voor zover de aanlegkosten bij of door de gemeente in rekening worden gebracht en niet via de gebruikstarieven kunnen worden gedekt; e. groenvoorzieningen, waaronder begrepen openbare parken, plantsoenen, speelplaatsen, trapvelden en speelweiden, natuurvoorzieningen en openbare niet-commerciële sportvoorzieningen; f. openbare verlichting en brandkranen met aansluitingen; g. straatmeubilair, speeltoestellen, sierende elementen, kunstobjecten en afrasteringen in de openbare ruimte; h. gebouwde parkeervoorzieningen, voor zover deze leiden tot optimalisering van het grondgebruik en verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte, openbaar toegankelijk zijn en voornamelijk worden gebruikt door bewoners en gebruikers van het exploitatiegebied, voor zover de aanlegkosten bij of door de gemeente in rekening worden gebracht en niet via de gebruikstarieven kunnen worden gedekt; i. uit een oogpunt van milieuhygiëne, archeologie of volksgezondheid noodzakelijke
53
Bijlage 2: Schema en toelichting verschillende vormen van grondbeleid Mengvormen van grondbeleid Naast actief grondbeleid en passief grondbeleid zijn verschillende mengvormen van publiekprivate samenwerking (PPS) inzetbaar tussen gemeenten en private ontwikkelaars. PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op de verlegging van de risico’s. Indien de gemeente niet over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval zal vooral de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. PPS is te omschrijven als een juridisch gestructureerde samenwerking tussen een of meer publieke partijen en een of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie. Hierbij werken alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen aan een gezamenlijk project. Risico’s, kosten en opbrengsten zijn volgens de gekozen PPS-mengvorm verdeeld over partijen. In onderstaande figuur zijn de verschillende vormen van PPS weergegeven.
Coalitiemodel (bouwclaimmodel; variant II)
Hierbij verkopen de private partijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij na de grondontwikkeling bouwkavels krijgen voor een overeengekomen prijs. De grondexploitatie is in dit model een volledig gemeentelijke verantwoordelijkheid waarbij het afzetrisico kan worden beperkt
54
door in plaats van een afnamerecht een afnameplicht voor de private partijen af te spreken. Alliantiemodel (joint venture; variant III t&m IV). Er is sprake van een alliantiemodel wanneer overheid en bedrijfsleven samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van (geraamde) kosten en (verwachte) opbrengsten. Het verschil met het coalitiemodel is dat werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld. Concessiemodel (variant V) In een concessiemodel wordt de gebiedsontwikkeling zoveel mogelijk door private partijen uitgevoerd. Aanvankelijk heeft de gemeente het initiatief. Zij regisseert de aanbesteding en definieert vervolgens, veelal samen met de private ontwikkelaar(s), de te leveren output en het kwaliteitsniveau daarvan. Dat kan bijvoorbeeld met het stedenbouwkundig programma van eisen en de kwaliteitsnormen waaraan het openbare terrein moet voldoen. Private partijen krijgen zo de ruimte om al in een vroeg stadium mee te denken over de (optimale) wijze waarop de gebiedsontwikkeling gestalte krijgt.
55
Bijlage 3: Beleid ten aanzien van reststroken / snippergroen Team Vastgoed
17 januari 2013
Regelmatig komen er verzoeken van burgers of bedrijven binnen over koop, huur of gebruik van gemeentegrond. Om deze verzoeken gelijk te behandelen heeft team Vastgoed de volgende proces- en beleidsregels opgesteld: Stap 1: allereerst wordt de bestemming van het stuk grond in kaart gebracht en wordt gekeken of er kabels en leidingen in de grond liggen. Als het stuk grond een woon- of tuinbestemming heeft en er geen kabels en leidingen aanwezig zijn dan komt de grond in beginsel in aanmerking voor verkoop, verhuur of ingebruikgeving, tenzij deze grond om strategische redenen (in de toekomst) benodigd is. Routing: Negatief - stap 2 Positief - stap 3 Stap 2a: indien er kabels en leidingen in de desbetreffende strook grond aanwezig zijn dan komt de strook in beginsel niet in aanmerking voor verkoop, verhuur of ingebruikgeving, tenzij hiervoor toestemming wordt gegeven door het nutsbedrijf of tenzij de verzoeker bereid is de kosten voor het verleggen van de kabels & leidingen te betalen. In enkele gevallen kan het vestigen van een recht van opstal ten behoeve van de kabels & leidingen een oplossing bieden. De kosten hiervoor zullen voor rekening van verzoeker komen. Stap 2b: als de strook een ‘openbare’ bestemming heeft, hierbij valt te denken aan een bestemming ten behoeve van groenstroken, speelterreinen, parkeerplaatsen, wegen, voet- & fietspaden, waterhuishoudkundige voorzieningen etc., dan komt de strook grond niet in aanmerking voor verkoop, verhuur of ingebruikgeving. Het verzoek wordt dan aan team Ruimte doorgeleid. Team Ruimte beoordeelt en stelt een intern advies op, al dan niet via het college, (in overleg met andere disciplines) of de bestemming van de strook (bij een eerstvolgende bestemmingsplanherziening) gewijzigd kan worden naar een woon- of tuinbestemming. In uitzonderlijke gevallen, als een toekomstige wijziging van het bestemmingsplan voor de hand liggend is, kan de strook vooruitlopend op de bestemmingswijziging verhuurd of in gebruik gegeven worden (nb: verkoop is pas aan de orde na de herziening van het bestemmingsplan). Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als een strook grond geruime tijd, al dan niet met toestemming, in gebruik is genomen. Ook kan een strook grond verhuurd of in gebruik gegeven worden als het om een strook van
56
kleine omvang gaat, die door de gemeente niet of nauwelijks te onderhouden is. Dergelijke stroken zijn bijvoorbeeld gelegen zijn tussen voetpaden en voortuinen. Routing: Negatief - afwijzing Positief - stap 3 Verkoop, verhuur of ingebruikgeving Gemeente Eersel opteert voor verkoop, omdat dit de minste administratieve lasten met zich meebrengt en de meeste opbrengsten genereert. Verhuur is aan de orde als verzoeker niet bereid of in staat is de grond te verwerven. Verhuur kan daarnaast aan de orde zijn als de gemeente de grond niet definitief wil afstoten, bijvoorbeeld om strategische redenen of om te voorkomen dat gemeentelijke eigendommen onbereikbaar worden. In uitzonderlijke situaties wordt de grond om niet in gebruik gegeven, bijvoorbeeld om verjaring te stuiten of als er in het verleden afspraken zijn gemaakt met de verzoeker. De gemeente streeft ernaar om ingebruikgevingen te beperken en te verminderen. Verhuur en ingebruikgevingen zijn persoonlijke rechten die niet overgedragen kunnen worden door de wederpartij. Stap 3: als uit de stappen 1 en 2 geen belemmeringen blijken, dan wordt door team Vastgoed beoordeelt of de grond verkocht, verhuurd of in gebruikgegeven wordt (zie ter informatie de voorgaande tekst). Verkoop gebeurt op basis van het grondprijsbeleid dat jaarlijks door het college van burgemeester en wethouders geactualiseerd wordt. De huursom kan op de volgende twee manieren bepaald worden: - Reststroken met de bestemming tuin / wonen onbebouwd: Basisprijs € 25,- + € 0,10 per m2 (= minimale prijs), indexering van 2,3% op jaarbasis. - Reststroken die bedrijfsmatig gebruikt worden: Grondprijs x aantal m2 x 4%, indexering van 2,3% op jaarbasis. De basisprijs van € 25,- is een vergoeding voor het opstellen van de huurovereenkomst en de administratieve kosten hiervan. In sommige gevallen kan team Vastgoed besluiten een hogere huursom te vragen, bijvoorbeeld als er bebouwing aanwezig is op de betreffende strook. Als een ingebruikgeving aan de orde is wordt er geen vergoeding gevraagd. Een ingebruikgeving wordt door team Vastgoed gemotiveerd. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan het stuiten van verjaring, toezegging vanuit het verleden (al dan niet schriftelijk/mondeling) of geringe stroken die door de gemeente niet of nauwelijks te onderhouden zijn, enz.
57
Stap 3a: team Vastgoed registreert elke verkoop, verhuur of ingebruikgeving schriftelijk, zodat er op termijn een sluitende administratie is. Bij verhuur of ingebruikgeving wordt er een huurovereenkomst dan wel een gebruiksovereenkomst gesloten. Bij verkoop wordt er een overeenkomst van koop- en verkoop gesloten. Alle kosten van verkoop (kadaster, notaris, omzet- of overdrachtsbelasting etc.) zijn voor rekening van de verzoeker. Stap 3b: de huurovereenkomsten en ingebruikgevingen worden geregistreerd en jaarlijks gecontroleerd op actualiteit door team Vastgoed. De betalingsverplichtingen worden door team Vastgoed opgenomen in een overzicht. Team Vastgoed verzorgt jaarlijkse indexering en levert de nieuwe bedragen aan bij financiën.
Inventarisatie bestemmingsplan en kabels & leidingen Positief
Negatief
verkoop, verhuur of
Verzoek naar team Ruimte of afwij-
ingebruikgeving
zing op basis aanwezigheid kabels & leidingen
Overeenkomst sluiten Bestemmingplan Registeren
wijzigen
58
Afwijzing
Bijlage 4: Notitie BBV inzake waardering gronden
Notitie grondexploitatie (bijgesteld)
Februari 2012
59
1. Inleiding, samenvatting en richtlijnen commissie BBV 1.1 Inleiding Deze notitie grondexploitatie is een bijgestelde versie van de notitie grondexploitatie van januari 2008. Een reden voor een aangepaste notitie zijn de gevolgen van de financieel-economische crisis voor de grondexploitaties. De commissie wil door middel van deze aangepaste notitie een nadere verduidelijking geven op het verwerken van de financiële consequenties in begroting en jaarrekening. De notitie behandelt verschillende aspecten van de (gemeentelijke) grondexploitatie. Centraal staat de toepassing bij gemeenten die voor eigen rekening en risico bouwgrond produceren met het doel die te verkopen of in erfpacht uit te geven. Deze notitie wordt ook gebruikt om de relevante artikelen van het BBV te verduidelijken of nadere aanbevelingen hierover te geven. Dit geheel maakt een adequate jaarverslaglegging mogelijk in het kader van het BBV met betrekking tot grondexploitaties en de daarmee samenhangende zaken. Ten opzichte van de vorige versie van deze notitie van januari 2008 zijn een aantal verduidelijkingen / aanscherpingen doorgevoerd. Deze zijn opgenomen onder de stellige uitspraken in paragraaf 1.3. De commissie BBV vraagt aandacht voor stellige uitspraak 4. Deze schrijft voor dat bij een geprognosticeerd verlies op een grondexploitatie direct een afboeking plaats vindt of een voorziening wordt getroffen ter grootte van dit volledige verlies Voor de jaarrekening 2011 geldt de oude notitie (van januari 2008) nog als kader. De commissie BBV beveelt echter aan om de bijgestelde notitie (van februari 2012) al zoveel als mogelijk toe te passen. Vanaf de jaarrekening 2012 is de bijgestelde notitie onverkort van toepassing en vervalt de notitie uit 2008. 1.2 Samenvatting De notitie bestaat uit zes hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gericht op de vormen van het grondbeleid en de rollen van raad en college daarin. Hoofdstuk 3 is een algemeen hoofdstuk gericht op grondexploitaties in het algemeen. In de hoofdstukken 4 en 5 wordt gericht ingegaan op de niet in exploitatie genomen grond (NIEGG) en de bouwgrond in exploitatie (BIE). Verder komen in hoofdstuk 5 enkele aspecten van bouwgrond in exploitatie aan bod. Dat zijn: o de verslaglegging van de meerjarige ontwikkeling van een bouwlocatie; o de waardering van grondaankopen en de rentekosten hierover; o methoden van activering van aankopen en kosten; o tussentijdse winstnemingmethoden. Hoofdstuk 6 benoemt tenslotte een aantal gehanteerde bronnen.
60
1.3 Richtlijnen De taak van de commissie Besluit begroting en verantwoording (hierna: BBV) is om een eenduidige toepassing van het BBV te bevorderen. Het doel van deze notitie is om zaken te verduidelijken en binnen de grenzen van het BBV daarvoor nadere richtlijnen te geven. In deze paragraaf wordt aangegeven welke richtlijnen de commissie BBV over grondexploitatie heeft geformuleerd. Maar eerst wordt hieronder kort ingegaan op de status van de richtlijnen van de commissie BBV.
Richtlijnen commissie BBV Richtlijnen van de commissie BBV zijn een belangrijk instrument van de commissie om de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV te bevorderen. De richtlijnen van de commissie worden -in navolging van de richtlijnen van de RJ- onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De betekenis van beide categorieën voor de praktijk van de begrotingscyclus incl. jaarverslaggeving verschilt. Met stellige uitspraken geeft de commissie BBV een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Dit betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd en indien een gemeente toch een afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar specifieke omstandigheden een andere lijn beter past en ook „BBV-proof‟ is), zij dit expliciet moet motiveren en kenbaar moet maken bij de begroting en jaarrekening. Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die 'steun en richting geven aan de praktijk'. De commissie BBV spoort gemeenten en provincies aan om deze aanbevelingen te volgen omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie). Deze notitie bevat de volgende stellige uitspraken van de commissie BBV: 1. De lasten en baten verband houdende met grondexploitaties worden in de exploitatie verantwoord en via een tegenboeking (onderhanden werk) naar de balans gemuteerd. 2. Voor het activeren van kosten bij niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) moet een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting moet zijn gebaseerd op een raadsbesluit, waarin inhoud wordt gegeven aan ambitie en planperiode. 3. Het activeren van vervaardigingskosten op NIEGG is aanvaardbaar, maar dient beperkt te blijven tot het niveau van de huidige marktwaarde van de grond. Wanneer na een raadsbesluit meer duidelijkheid bestaat over de nadere invulling van de toekomstige bouwlocatie en de daartoe nog te maken kosten, kan de verwachte marktwaarde in de toekomstige bestemming als toets worden gebruikt. Dit ligt in lijn met artikel 65, 2e lid. Dat betekent concreet het volgende: a. de boekwaarde kan nooit hoger zijn dan de verwachte marktwaarde; b. de ruimte voor activering wordt in eerste instantie bepaald door het verschil tussen de boekwaarde en de marktwaarde in de huidige bestemming; c. bij de bepaling van het verschil tussen boekwaarde en verwachte marktwaarde moet rekening gehouden worden met de overige nog te maken kosten (bijvoorbeeld infrastructurele
voorzieningen)
in 61
het
verdere
verloop
van
het
transformatieproces naar de verwachte toekomstige bestemming. Deze bepaling dient jaarlijks gemaakt te worden; d. als de waardering het niveau van de marktwaarde al heeft bereikt en de marktwaarde daalt, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd; e. als duidelijk wordt dat de door de raad voorgenomen bestemming in het geheel niet of slechts gedeeltelijk zal worden gerealiseerd en daardoor een lagere verwachte marktwaarde ontstaat, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd. 4.
Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren.
Daarnaast bevat deze notitie een vijftal aanbevelingen, namelijk de volgende: A. De commissie BBV beveelt aan om de wijze van autorisatie van grondexploitatiebudgetten en de jaarlijkse actualisatie daarvan via een raadsbesluit vast te leggen, bijvoorbeeld in de verordening 212, als de autorisatieprocessen van de gemeenteraad met betrekking tot grondexploitaties geen onderdeel uitmaken van de normale begrotingscyclus. B. De commissie BBV beveelt aan in het kader van efficiënte bedrijfsvoering en een juiste waardering en resultaatbepaling goed te bezien of looptijd en grootte van de grondexploitatie in verhouding staan tot een adequate beheersing van alle aspecten van dat bestemmingsplan - waar onder (bouw)vergunningverlening en handhaving - en hierover verantwoording af te leggen in de begroting en jaarrekening. C. Om de consistentie van de jaarverslaglegging van een gemeente met betrekking tot grondexploitaties te bevorderen doet de commissie BBV op basis van deze notitie de aanbeveling aan de gemeenten om in of bij de verordening 212 gedragsregels op te nemen, tenminste over de vervaardigingskosten van niet in exploitatie genomen grond (NIEGG) en de hoogte van de in acht te nemen marktwaarde. D. De commissie BBV beveelt voor het tussentijds winst nemen aan dat de lokale afweging tussen het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel nader wordt uitgewerkt, bijvoorbeeld in de verordening 212. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt er immers toe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn situaties denkbaar waarbij reeds eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen. Volgens het realisatiebeginsel dient in die gevallen de winst dan ook te worden genomen
62
E. De commissie BBV beveelt aan de projectfasering en de daaraan verbonden tussentijdse resultaatbepaling te actualiseren wanneer de marktomstandigheden daartoe aanleiding geven zoals bijvoorbeeld vanwege stagnerende grondverkopen. 2. De aanloop naar grondexploitatie In dit hoofdstuk komen onderwerpen aan bod die te maken hebben met de inrichting van de grondexploitatie. Zo is er keuze uit verschillende vormen van grondexploitatie, van actief grondbeleid tot faciliterend grondbeleid. Vooruitlopend op de grondexploitatie is een grondexploitatiebegroting nodig. Verder wordt ingegaan op de verantwoordelijkhedenverdeling tussen college en raad en de onderlinge informatie-uitwisseling. Er is aparte aandacht voor de jaarlijkse herzieningen van de grondexploitatieopzet, het risicomanagement in de paragraaf grondbeleid en de locatiebepaling als aangrijpingspunt voor risicobeheersing. 2.1 Actief grondbeleid Actief grondbeleid omvat alle fasen van het exploiteren van grond: van de aankoop van gronden, sloop of bouwrijp maken tot en met de uitgifte / verkoop van bouwgrond. Bij actief grondbeleid exploiteert de gemeente voor eigen rekening en risico gronden. Er zijn al beduidende financiële risico‟s bij de aankoop van grond, omdat dan nog niet zeker is of de bouwvoornemens kunnen worden gerealiseerd. De gemeente legt bij actief grondbeleid de publieke voorzieningen aan en kan in beginsel alle productiekosten doorberekenen in de gronduitgifteprijzen, mits de marktprijs niet wordt overschreden. 2.2 Ontwikkelingen in actief grondbeleid In de uitvoering van het grondbeleid doen zich ontwikkelingen voor. Waar tot de jaren „90 actief grondbeleid de regel was, krijgen gemeenten na die tijd steeds vaker te maken met projectontwikkelaars met een grondpositie. De mogelijkheden om zuiver actief grondbeleid te voeren worden daardoor lastiger. Dit heeft ertoe geleid dat het belang van zuiver actief grondbeleid is afgenomen. In een aantal gevallen slagen gemeenten er via het bouwclaim-model nog in om alle grond in handen te krijgen, zij het onder de afspraak tussen ontwikkelaars en gemeenten om in ruil voor grond een deel van de bouwopgave te realiseren. Vanaf dat moment is wel weer sprake van actief grondbeleid, maar geldt daarbij deze afspraak. Steeds vaker komen echter ook samenwerkingsconstructies tot stand in de vorm van een (geïnstitutionaliseerde) publiekprivate samenwerking (PPS). Een schets van de verschillende mogelijkheden is te vinden in onderstaande figuur 2 van de Handreiking grondbeleid voor raadsleden, van het ministerie van BZK:
63
Als ook geen PPS tot stand kwam, had de gemeente voor het verhaal van kosten de opties van de exploitatieovereenkomst en uiteindelijk van de baatbelasting tot haar beschikking. Omdat deze laatste instrumenten gebreken kennen, is de Grondexploitatiewet in procedure gebracht. Deze wet maakt deel uit van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening die 1 juli 2008 in werking is getreden. 2.3 Faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente het particulieren mogelijk maakt grond te exploiteren. Gemeentelijke kosten verbonden aan de desbetreffende grondexploitatie kan zij op de particuliere exploitant verhalen. De gemeente koopt dus zelf geen grond aan. De gemeente beperkt zich tot de wettelijke publieke taak. Deze taak bestaat vooral uit inspraakprocedures, het vaststellen van het bestemmingsplan en zo nodig het exploitatieplan. Voor het kostenverhaal via het exploitatieplan is een grondexploitatieopzet noodzakelijk. Het is moeilijk voorstelbaar dat particulieren het overeenkomstentraject zonder grondexploitatieopzet zouden ingaan. Daarnaast gaat het hier om het verhalen van gemaakte kosten voor de ontwikkeling van een locatie, zoals de kosten van de aanleg van de infrastructuur en voorzieningen. In deze notitie wordt niet apart ingegaan op de verslaglegging van faciliterend grondbeleid. Faciliterend grondbeleid roept tot dusverre geen bijzondere verslagleggingsproblematiek op. 2.4 De Grondexploitatiewet/Wet Ruimtelijke Ordening De Grondexploitatiewet legt een basis voor contracten tussen de gemeente en de grondbezittende marktpartijen op punten als exploitatiekosten, kostenverdeling en kwaliteitseisen. Gemeenten hebben verder een stok achter de deur om de zogenaamde “free riders” aan te pakken. Dat zijn private grondeigenaren die wel profiteren van algemene voorzieningen, maar hieraan niet meebetalen. Daarnaast hebben gemeenten meer ruimte om locaties voor sociale woningbouw en vrije kavels aan te wijzen. De 64
Grondexploitatiewet is onderdeel van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Als de gemeente en de private grondeigenaar er niet op basis van contractuele afspraken uitkomen, dan kan de gemeente
65
exploitatiekosten publiekrechtelijk verhalen via het exploitatieplan en de bouwvergunning. Dat werkt als een stok achter de deur bij de onderhandelingen die vaak eerst gevoerd zullen worden. Deze stok achter de deur geldt alleen voor een bepaald type bouwplan. Het moet gaan om gronden waarvoor een bestemmingsplan of projectbesluit voor de eerste maal voorziet in:
nieuwbouw van woningen en andere hoofdgebouwen, of
belangrijke en omvangrijke verbouwplannen met functiewijzigingen, zoals de verandering van een fabrieksgebouw in appartementen.
Het publiekrechtelijk afdwingbaar kostenverhaal start onder de nieuwe Grondexploitatiewet met het opstellen van een gemeentelijk exploitatieplan. Het eerste exploitatieplan voor een locatie (locatieplan) moet samen met het bestemmingsplan (of projectbesluit) voor de locatie worden vastgesteld. De regels met betrekking tot locatie-eisen in het exploitatieplan hebben rechtstreekse werking en gelden voor iedereen. Bij strijdigheid met het exploitatieplan moet een gemeente een bouwvergunning weigeren. Het planologisch instrumentarium voor de gemeente bestaat uit de structuurvisie en het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk bestaande bestemmingen te wijzigen. Provincie en Rijk hebben hetzelfde instrumentarium te beschikking en het inzetten daarvan kan hetzelfde gevolg hebben voor het wijzigen van de bestaande bestemming. Het wijzigen van de bestaande bestemming heeft een direct gevolg voor de marktwaarde van de gronden. 2.5 De grondexploitatiebegroting De bevoegdheid voor het openen en vaststellen van de grondexploitatiebegroting ligt bij de raad. De grondexploitatiebegroting is noodzakelijk indien sprake is van actief grondbeleid. De bevoegdheid van de raad vloeit voort uit het budgetrecht dat de raad heeft bij het vaststellen van de begroting, zie ook artikel 156 lid 2c van de Gemeentewet. De raad stelt de grondexploitatiebegroting vast, op basis van een bestemmingsplan. De grondexploitatiebegroting is het financieel kader van de gebiedsontwikkeling met in achtneming van de ruimtelijke doelstellingen (bijvoorbeeld het aantal te bouwen woningen in de sociale sector) die in het bestemmingsplan zijn vastgelegd. Indien de doelstellingen niet gehaald zal worden, dient een bijstelling aan de raad te worden voorgelegd. Uitgangspunt is dat deze bijstelling jaarlijks plaatsvindt en gekoppeld is aan de reguliere planning- en controlcyclus. De raad stelt meestal voor de uitvoering van de grondexploitatiebegroting budgetten beschikbaar. Deze budgetten regelen de financiering en dekking van de uitvoering van de grondexploitatiebegroting en zijn dan bestemd voor aankopen, wegenaanleg, groenaanleg, riolering, enzovoort. Het staat de raad vrij meerjarige budgetten te verlenen voor de gehele locatie of voor een deellocatie. Het kan ook zijn dat de raad een globaal budget beschikbaar stelt, waarbinnen het college gemachtigd is zelf deelbudgetten beschikbaar te stellen aan de organisatie. Apart budgetten beschikbaar stellen is niet nodig als de autorisatie van de (deel)budgetten is geregeld in het kader van de begrotingscyclus. Kleinere herzieningen van het exploitatieplan kunnen 66
meelopen in de begrotingscyclus. Bij forse wijzigingen van het exploitatieplan is actualisatie van de autorisatie van de raad nodig (zie ook 2.7.2).
67
2.6 Het grondbeleid in de gemeente Kaderstelling: Het college is binnen een gemeente het uitvoerend bestuursorgaan. Die uitvoering wordt door de raad aan kaders gebonden. De raad legt de financiële kaders vast in de begroting. De grondexploitatiebegroting is hierin verwerkt. De paragraaf grondbeleid bij de begroting: Het college moet in de paragraaf grondbeleid bij de begroting onder meer de beleidsvoornemens voor het komende jaar neerleggen. Nota grondbeleid: De raad kan het college vragen om een Nota grondbeleid op te stellen in aanvulling op de paragraaf grondbeleid. In een dergelijke nota wordt ingegaan op de vorm van het te voeren grondbeleid, verwervingen en beheer, aanbestedingen, uitgifte, kostenverhaal, samenwerkingen, prog ram m a‟s, kwaliteit, sturing en verantwoording. De controle van de uitvoering: Het is aan de raad om te controleren of het college, bij de uitvoering van het grondbeleid, binnen de door de Gemeenteraad vastgestelde beleidskaders is gebleven. De wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid zal zodanig vorm moeten worden gegeven, dat de raad in staat is haar controlerende functie naar behoren uit te voeren. In het kader van de beheersbaarheid van de grondexploitatie is het verstandig spelregels vast te stellen omtrent de optimale omvang en de duur van de grondexploitatie. Het kan verstandig zijn de grondexploitatie op te knippen in afzonderlijk herkenbare deelexploitaties. De jaarstukken: De jaarstukken bieden inzicht in de gerealiseerde kosten en opbrengsten van de door de raad vastgestelde grondexploitaties en in de eventuele afwijkingen in het inhoudelijke programma en in de tijdsplanning ten opzichte van de door de raad vastgestelde uitgangspunten. Het college legt in de paragraaf grondbeleid van het jaarverslag verantwoording af over het gevoerde grondbeleid. Onderwerpen die aan bod komen zijn de winstnemingen / verliesnemingen, risico‟s en het weerstandsvermogen. Verder wordt eventueel verslag gedaan van strategische aankopen en van afgesloten plannen. 2.7 Jaarlijkse herziening Er zal jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting moeten plaatsvinden, alleen al vanwege waarderingen die voor de jaarrekening relevant zijn. De diepgang van die jaarlijkse herziening kan echter verschillen. Hierna zal worden uitgegaan van wat de commissie BBV als minimaal vereist ziet met 68
betrekking tot de jaarlijkse herziening.
69
2.7.1 Actualisatie grondexploitatiebegroting In de paragraaf grondbeleid (artikel 16 BBV) dient, naast beleidsvoornemens en een aanduiding van de wijze van beleidsrealisatie, een actuele prognose te worden gegeven van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie. Er kunnen zich betrekkelijk grote fluctuaties voordoen in de prognoses, vooral als de plannen erg afhankelijk zijn van ontwikkelingen in de markt voor bouwrijpe grond. Hierbij moeten ook landelijke en regionale ontwikkelingen worden betrokken, zoals economische en demografische trends die van invloed kunnen zijn op de woningbehoefte en de betaalbaarheid daarvan. Een uitgangspunt is dat de exploitatiebegroting tenminste jaarlijks wordt herzien. Een jaarlijkse herziening sluit goed aan bij de gemeentelijke begrotingssystematiek. De systematiek van de jaarlijkse verslaglegging bij gemeenten (artikel 24 BBV) vraagt onder meer om het geven van een zo reëel mogelijk financieel beeld. Dit houdt ook in dat het beeld van de grondexploitaties jaarlijks wordt geactualiseerd en dat op zijn minst ook de realiteit van de waarderingen jaarlijks wordt bezien. De wijzigingen bij de actualisaties moeten duidelijk worden toegelicht. 2.7.2 Herziening en informatiebeheer Als de herziening betrekking heeft op ondergeschikte punten, zoals de vervanging van een raming van kosten door werkelijk gemaakte kosten, kan volstaan worden met een aanpassing van de exploitatiebegroting als normaal onderdeel van de jaarlijkse verslagleggingprocedures. Als herzieningen betrekking hebben op belangrijke punten zoals het anders invullen van de ruimtelijke kaders van het bestemmingsplan met grote gevolgen voor de grondexploitaties, dan zal de raad veelal apart of uitgebreider moeten worden geïnformeerd of zelfs in de besluitvorming moeten worden betrokken. 2.8 Risicomanagement in de paragraaf grondbeleid Om de risico‟s van de grondzaken goed in beeld te krijgen, is in artikel 16 BBV ook bepaald dat in de paragraaf grondbeleid de beleidsuitgangspunten worden vermeld omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico‟s van de grondzaken. 2.8.1 Algemene uitgangspunten Een gemeente dient een passend financieel weerstandsvermogen op te bouwen voor de risico‟s van de grondexploitatie, zoals voor fluctuaties in de ramingen als gevolg van de jaarlijkse actualisaties. Hiervoor is nodig een deugdelijke risico-analyse die aannames bevat over bijvoorbeeld de conjuncturele ontwikkelingen om het noodzakelijke weerstandsvermogen voor de grondexploitaties te bepalen. Een algemeen uitgangspunt is verder dat voor exploitaties met een onafwendbaar voorzien negatief saldo direct een voorziening moet worden gevormd.
70
2.8.2 Hanteren reserve(s) Naast een voorziening grondexploitatie, als waardecorrectie voor een voorzien verlies, kunnen grondexploitatiereserves worden gevormd. Over de noodzakelijke omvang van de reserves lopen de meningen uiteen. Het komt voor dat een gemeente bewust de vorming van een voorziening voor verliesgevende exploitaties ten laste van de algemene middelen / reserve brengt. Ook komt het voor dat een gemeente een reserve vormt voor grondexploitaties en daar de vorming van een voorziening van verliesgevende exploitaties mee dekt. Dat laatste heeft dan als voordeel (mits de reserve redelijk gelijkmatig wordt gevormd) dat de normale exploitatie van de gemeente niet belast wordt met fluctuerende toevoegingen aan de voorziening voor negatieve grondexploitaties. De afgelopen jaren bleek dat door de slechte marktomstandigheden de reserve grondexploitatie vaak onvoldoende groot was, om de normale exploitatie/ algemene reserve niet te belasten met de (voorziene) grondexploitatieverliezen. Een moderne aanpak is dat met behulp van een risicomodel de benodigde omvang van voorziening en reserve(s) wordt bepaald. Tevens kan de] 1- “E1-I1-N1-C21-” I1-M1-Itt1- CEC geconfronteerd worden met de werkelijke omvang van de reserve grondexploitatie waarin het verwachte eindresultaat van de grondexploitaties is begrepen. 2.9 Locatiebepaling Ook via locatiebepaling kunnen risico’s van de grondexploitatie beter beheersbaar worden gemaakt, daarom wordt daarop hierna nadrukkelijk ingegaan. 2.9.1 Locatiegrootte Een locatie is natuurlijk gezien, vaak een aaneengesloten stuk grond met natuurlijke grenzen. Toch is het de vraag of dit uit oogpunt van grondexploitatie de beste locatie is, of dat de locatie toegevoegd zal worden aan een ander gebied voor een grotere locatie of dat de locatie juist opgedeeld zal worden in meerdere locaties. De grootte van een locatie heeft invloed op de uitkomsten van de grondexploitatie. Het is immers zo dat de kosten en opbrengsten beheersbaar en afrekenbaar worden gemaakt per locatie. De doorlooptijd van de grondexploitatieopzet van kleine locaties zal per locatie meestal korter zijn. De keuze voor groot of klein is daarom ook van belang voor de gevoeligheid van locaties voor risico’s waaronder de conjunctuur. Veelal is er een één op één relatie tussen locatiegrootte en bestemmingsplan. 2.9.2 Het resultaat en locatiegrootte Naarmate het exploitatiegebied groter is, is de levensduur langer, nemen de risico’s toe en verschuift de definitieve winstneming (indien nog van winst sprake is) meer en meer naar de toekomst. Wel is dan nog tussentijdse winstneming mogelijk. Voorziene verliezen dienen direct te worden genomen (zie 5.5.4).Tijdige en goede informatie is juist bij grondexploitaties van groot belang, omdat het resultaat van 71
grondexploitatie heel gevoelig is voor het gevoerde beheer en voor de invloed vanuit de conjunctuur.
2.9.3 De locatiegrootte in relatie met conjunctuur en bedrijfsvoering De in de grondexploitatie opgenomen locatiegrootte en doorlooptijd ligt in het verlengde van de in het bestemmingsplan gemaakte keuze. De commissie BBV is van mening dat het werken met relatief grote grondexploitaties met daarnaast een grote doorlooptijd uit het oogpunt van financiële sturing en beperking van risico‟s niet verstandig is. De prognose van het resultaat van grote locaties met een grote doorlooptijd kan immers gemakkelijk worden overschat, wanneer ongunstige conjuncturele effecten niet tijdig (kunnen) worden opgemerkt. Denk hierbij aan de (voor velen onverwacht) uitgebroken financiële crisis. Gemeente zijn vrij om zelf de locatiegrootte en de doorlooptijd te bepalen. De commissie BBV beveelt wel nadrukkelijk aan in het kader van efficiënte bedrijfsvoering goed te bezien of looptijd en grootte van de grondexploitatie in verhouding staan tot een adequate beheersing van alle aspecten van dat plan en hierover verantwoording af te leggen in de gemeentelijke nota grondbeleid. In het kader van de interne beheersing van het plan kan het wenselijk zijn het plan op te knippen in deelplannen. De deelplannen zijn een nadere specificatie van het plan. De resultaten op deelplannen dienen te worden beoordeeld en geconsolideerd te worden tot het planbudget als geheel. Het planresultaat is gegeven de samenhang van het plan (het complex) maatgevend voor de verdere waardering en het nemen van het resultaat. De complexbenadering is overigens ook maatgevend voor het kostenverhaal, immers uit de aard van het bestemmingsplan is de causaliteit, de toerekenbaarheid en de proportionaliteit van voorzieningen af te leiden die bovenplans moeten worden geregeld. 2.10 Aanbevelingen De commissie BBV beveelt aan om de wijze van autorisatie van grondexploitatiebudgetten en de jaarlijkse actualisatie daarvan via een raadsbesluit vast te leggen, bijvoorbeeld in de verordening 212, als de autorisatieprocessen van de gemeenteraad met betrekking tot grondexploitaties geen onderdeel uitmaken van de normale begrotingscyclus. De commissie BBV beveelt aan in het kader van efficiënte bedrijfsvoering en een juiste waardering en resultaatbepaling goed te bezien of looptijd en grootte van de grondexploitatie in verhouding staan tot een
adequate
beheersing
van
alle
aspecten
van
dat
bestemmingsplan
-
waaronder
(bouw)vergunningverlening en handhaving - en hierover verantwoording af te leggen in de begroting en jaarrekening.
72
3.
Grondexploitatie en BBV
Het BBV specificeert het bezit van grond naar de volgende activa: (1) vaste materiële activa, (2) vlottende activa (voorraden), (2.1) niet in exploitatie genomen (bouw)grond (NIEGG), (2.2) bouwgrond in exploitatie (BIE). Aan de onderdelen 2.1 en 2.2. wordt in aparte hoofdstukken verder aandacht besteed. In dit hoofdstuk wordt eerst de relatie gelegd tussen grondbezit en de principes die in het BBV daarover zijn opgenomen. 3.1 Grond als vast actief Over grond als vaste materiële activa kan worden gesteld, dat deze grond een vaste bestemming heeft, en niet in een transformatieproces zit. Veelal zal er sprake zijn van ondergrond van gebouwen, wegen, parken, pleinen of van land-/bosbouwgronden. Er is dus geen sprake van een vervaardigingsprijs maar van een verkrijgingsprijs. Op de boekwaarde van deze grond worden daarom ook geen kosten als rente bijgeschreven. Dit houdt de boekwaarde vaak betrekkelijk laag, want de verkrijgingsprijs in het jaar van activeren is hiervoor immers bepalend geweest. 3.2 Ruilgronden Onder de voorraden grond valt ook een deel van de zogenoemde ruilgronden. Deze gronden zijn dus niet aangekocht met het stellige voornemen tot toekomstige bouw, maar om op afzienbare termijn te ruilen voor gronden waarop wel een toekomstige bouw is/wordt voorgenomen. Omdat er voor deze ruilgronden geen vervaardigingsproces zal gaan plaatsvinden, kan er geen sprake zijn van activeerbare vervaardigingskosten. Er zijn ook ruilgronden die nog (tijdelijk) een bepaalde (vaste) bestemming hebben (zoals agrarisch of recreatief). Gedurende deze tijd behoren deze gronden tot de materiële vaste activa. 3.3 Activering De activering van alle soorten grond geschiedt in de eerste plaats steeds tegen (historische) verkrijgingprijs (artikel 63.1 BBV) en bijkomende kosten. Op grond wordt niet afgeschreven. Grond wordt wel afgewaardeerd als de boekwaarde boven de marktwaarde komt, dus als er sprake is van een (duurzaam) lagere marktwaarde (artikelen 65.1 en 65.2 BBV). 3.4 Verwerving Gemeenten zijn verplicht om bepaalde procedures in acht te nemen bij de verwerving en vervreemding van grond. Er is ofwel een onvoorwaardelijke biedprocedure ofwel een taxatie door een onafhankelijke deskundige verplicht. Dat is een Europese regel om een “vermoeden van staatssteun” in de zin van het bevoordelen van een individuele onderneming te vermijden. Voor meer bijzonderheden wordt verwezen 73
naar de brochures over staatssteun van de ministeries van VROM en BZK.
3.5
Verkrijging- en vervaardigingprijs in relatie tot grondexploitatie
Grond die wordt aangekocht ten behoeve van de grondexploitatie is vlottend, immers deze grond heeft tot doel getransformeerd te worden. De transformatie vindt plaats gedurende de grondexploitatieperiode. Initieel vindt activering plaats tegen verkrijgingprijs en bijkomende kosten, maar door het transformatieproces ontstaan additionele kosten. De verkrijgingprijs plus de additionele kosten leidt dan tot de vervaardigingprijs. Als het transformatieproces is voltooid, kan door de vervaardigingsprijs te delen door de hoeveelheid grond die geëxploiteerd wordt, de uiteindelijke kostprijs van de grond per vierkante meter worden bepaald. Deze kostprijs en de mate waarin die kan worden doorberekend in de uitgifteprijzen is mede bepalend voor de vraag vooraf of een grondexploitatie winst- of verliesgevend zal zijn. 3.6. Activering van baten en lasten direct op balans of via de exploitatie? Uit het oogpunt van grondexploitatie is de balans een transitiemiddel. Lasten blijven cumulerend op de balans totdat de baten worden verkregen die in een causaal verband staan met die lasten. In de praktijk worden twee uiteenlopende boekingsmethoden gehanteerd: 1. Directe activering van baten en lasten op de balans: er is als het ware gedurende meerdere jaren sprake van het opbouwen van een investering of van het vormen van een voorraad. 2. Via exploitatie naar de balans: In dit geval worden in de exploitatie de lasten en baten geboekt en met een tegenboeking (feitelijk de mutatie onderhanden werk) op de balans geplaatst. Uit oogpunt van allocatie door de raad en budgetrecht van de raad geeft methode twee (via exploitatie naar de balans) een beter inzicht in de feitelijke jaarlijkse activiteiten. Ook is één methode voor alle kostensoorten transparanter. Deze methode sluit aan op de te verstrekken informatie voor derden, waarvoor het CBS intermediair is. Bij IV3 lopen de bruto uitgaven en inkomsten voor grondexploitatie via functie 830 (debet en credit) van de exploitatie over naar de balans. 3.7 Stellige Uitspraak De lasten en baten verband houdende met grondexploitaties worden in de exploitatieverantwoord en via een tegenboeking (onderhanden werk) naar de balans gemuteerd.
74
4.
)iet in exploitatie genomen grond ()IEGG)
4.1 Status niet in exploitatie genomen grond Niet in exploitatie genomen (bouw)grond (NIEGG) is meestal anticiperend of strategisch aangekocht. Er is dan nog geen grondexploitatiebegroting, maar de grond past wel in gedachten (verwachtingen) over gemeentelijke bebouwingsuitbreiding. Voor deze grond moet een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting moet zijn gebaseerd op een raadsbesluit, gezien de budgettaire gevolgen (op middellange termijn). In dit besluit dient de raad inhoud te hebben gegeven aan ambitie en planperiode. De commissie BBV verbindt geen vormvereisten aan dit besluit. NIEGG bevindt zich dan als het ware op de startlijn van de “vervaardig ingsfase” vanwege de intenties met de grond. Ontbreekt het raadsbesluit dan heeft de grond niet de status van NIEGG maar van voorraad grond- en hulpstoffen (38 lid a sub 2). Als hier dus verder over NIEGG wordt gesproken, dan dient deze te voldoen aan de hierboven genoemde omschrijving. De vraag die in dit hoofdstuk verder wordt behandeld is of in deze situatie al vervaardigingskosten aan de grond kunnen worden toegerekend. 4.2
Verkrijging- of vervaardigingprijs
Artikel 63 BBV onderscheidt zoals al eerder aangegeven verkrijgingkosten en vervaardigingkosten. Artikel 63 lid 2 geeft aan dat de verkrijgingsprijs bestaat uit de inkoopprijs en bijkomende kosten. De vervaardigingsprijs (artikel 63 derde lid) omvat in het kader van NIEGG(a) de aanschaffingskosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en (b) de overige kosten, die rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. Volgens artikel 63, 3e lid kunnen in de vervaardigingsprijs verder ook worden opgenomen een redelijk deel van de indirecte kosten én de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toegerekend. Dat betekent dat bijschrijving van de rentekosten uitsluitend betrekking kan hebben op de fase waarin sprake is van vervaardiging. Zoals al is aangeduid valt NIEGG, als er een reëel en stellig voornemen bestaat gebaseerd op een raadsbesluit voor bebouwing in de nabije toekomst, nog juist binnen de vervaardigingfase. Daarom kunnen rentekosten over die NIEGG-fase worden geactiveerd. Omdat in die omstandigheden sprake is van vervaardiging kunnen echter ook andere kosten die gerelateerd zijn aan de vervaardiging worden toegerekend. Vanwege het budgetrecht zal dan ook al wel moeten zijn vastgelegd in welke mate directe en indirecte kosten reeds in deze fase als vervaardigingskosten kunnen worden toegerekend. Als die NIEGG vervolgens in een grondexploitatieopzet worden gebracht, dan heeft dat tot gevolg dat deze rente- en andere kosten, als de marktwaarde van de grond dit toelaat, in de vervaardigingsprijs kunnen worden opgenomen. Op ruilgronden en gronden die niet direct voor vervaardiging zijn aangeschaft kan geen rente worden bijgeschreven.
75
4.3 Limitering activering vervaardigingskosten op (IEGG Wanneer gronden worden aangekocht met het stellige voornemen tot toekomstige bouw, is het redelijk
te veronderstellen dat de uiteindelijk te realiseren uitgifteprijzen verband hebben met wat in de markt gevraagd kan worden. De commissie BBV is daarom van oordeel dat het activeren van vervaardigingskosten op NIEGG aanvaardbaar is, maar beperkt dient te blijven tot het niveau van de huidige marktwaarde van de grond. Wanneer na een raadsbesluit meer duidelijkheid bestaat over de nader invulling van de toekomstige bouwlocatie en de daartoe nog te maken kosten, kan de voorzichtig geraamde verwachte marktwaarde in de toekomstige bestemming als toets worden gebruikt. Dit ligt in lijn met artikel 65, 2e lid. Dat betekent concreet het volgende: a. de boekwaarde kan nooit hoger zijn dan de verwachte marktwaarde; b. de ruimte voor activering wordt in eerste instantie bepaald door het verschil tussen de boekwaarde en de marktwaarde in de huidige bestemming; c. bij de bepaling van het verschil tussen boekwaarde en verwachte marktwaarde moet rekening gehouden worden met de overige nog te maken kosten (bijvoorbeeld infrastructurele voorzieningen) in het verdere verloop van het transformatieproces naar de verwachte toekomstige bestemming. Deze bepaling dient jaarlijks gemaakt te worden; d. als de waardering het niveau van de marktwaarde al heeft bereikt en de marktwaarde daalt, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd; e. als duidelijk wordt dat de door de raad voorgenomen bestemming in het geheel niet of slechts gedeeltelijk zal worden gerealiseerd en daardoor een lagere verwachte marktwaarde ontstaat, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd. Overigens is ook de bepaling van artikel 63, 5e lid van toepassing op de NIEGG. Als de bestemming van de NIEGG-grond verandert, dan wordt de actuele waarde van de nieuwe bestemming in de toelichting van de balans opgenomen. 4.4 Het begrip marktwaarde De grond onder bijvoorbeeld woningen, winkels, kantoren of bedrijven heeft een uiteenlopende verwachte marktwaarde. Als slechts sprake is van één bestemming, dan is de bepaling van de verwachte marktwaarde te overzien. Als sprake is van een mix van bestemmingen wordt dat al complexer en als de precieze bestemming nog vaag is, dan is op dit punt qua complexiteit het optimum bereikt. In alle gevallen ligt het echter in de rede om uit te gaan van een marktwaarde benadering die rekening houdt met het meest waarschijnlijke scenario en die op voorzichtigheid is gebaseerd. Dat kan dan uiteraard een mix zijn van de verschillende grondbestemmingen die op dat moment verwacht worden. Zo lang de toekomstige bestemming echter nog niet voldoende bekend is, ligt het in de rede om uit te gaan van de marktwaarde in de huidige bestemming, bijvoorbeeld de agrarische waarde. Pas als de toekomstige bouwbestemming door de raad nader is vastgelegd kan voor de “relevante marktwaarde” worden uitgegaan van 76
de denkbare verwachtingswaarde in de toekomstige bouwbestemming, uiteraard verminderd met eventueel nog te maken kosten. Bij de bepaling van de verwachte marktwaarde kan rekening gehouden met het vermoedelijke moment van uitgifte van de grond. Verwachte prijsstijgingen vanwege
de
veranderende
(bouw)bestemming
kunnen
dus
worden
meegenomen.
De bepaling van de marktwaarde is op verschillende manieren mogelijk. Er kan bijvoorbeeld uitgegaan worden van op dat moment gehanteerde prijzen en indexatie of taxaties. De “International Valuation Standards” van de IVSC (International Valuation Standards Committee) definieert marktwaarde als volgt: Marktwaarde is het geschatte bedrag waartegen een actief tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper na behoorlijke marketing in een zakelijke transactie zou worden overgedragen op de waardepeildatum, waarbij de partijen met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang zouden hebben gehandeld. De Waarderingskamer, NVM en NVR gebruiken alleen deze definitie en het ligt dan ook voor de hand om bij het waarderen tegen marktwaarde uit te gaan van deze definitie. Voor het verkrijgen van een nader inzicht in de mogelijke waarde zijn verschillende technieken gangbaar, zo is er de vergelijkingsmethode (bijvoorbeeld door te vergelijken met recente grondtransacties) en de methode van het bepalen van de residuele waarde (een methode die de waarde van de grond als restwaarde bepaalt). Hoe vervolgens getaxeerd wordt is een kwestie van nadere uitwerking. Voor alle methoden geldt de aanbeveling de waarderingsmethode die is gehanteerd bij de toelichting van de waarderingsgrondslagen uit een te zetten.. Overigens schrijft het BBV in artikel 70 ook voor dat voor de NIEGG de gemiddelde boekwaarde per m2 wordt vermeld. 4.5 Stellige uitspraken en aanbeveling Stellige uitspraken Voor het activeren van kosten bij niet in exploitatie genomen gronden ()IEGG) moet een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting moet zijn gebaseerd op een raadsbesluit, waarin inhoud wordt gegeven aan ambitie en planperiode. Het activeren van vervaardigingskosten op )IEGG is aanvaardbaar, maar dient beperkt te blijven tot het niveau van de huidige marktwaarde van de grond. Wanneer na een raadsbesluit meer duidelijkheid bestaat over de nadere invulling van de toekomstige bouwlocatie en de daartoe nog 77
te maken kosten, kan de verwachte marktwaarde in de toekomstige bestemming als toets worden gebruikt. Dit ligt in lijn met artikel 65, 2e lid. Dat betekent concreet het volgende: a. de boekwaarde kan nooit hoger zijn dan de verwachte marktwaarde; b. de ruimte voor activering wordt in eerste instantie bepaald door het verschil tussen de boekwaarde en de marktwaarde in de huidige bestemming;
c. bij de bepaling van het verschil tussen boekwaarde en verwachte marktwaarde moet rekening gehouden worden met de overige nog te maken kosten (bijvoorbeeld infrastructurele voorzieningen) in het verdere verloop van het transformatieproces naar de verwachte toekomstige bestemming. Deze bepaling dient jaarlijks gemaakt te worden; d. als de waardering het niveau van de marktwaarde al heeft bereikt en de marktwaarde daalt, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd; e. als duidelijk wordt dat de door de raad voorgenomen bestemming in het geheel niet of slechts gedeeltelijk zal worden gerealiseerd en daardoor een lagere verwachte marktwaarde ontstaat, dan wordt een verliesvoorziening getroffen c.q. afgewaardeerd. Aanbeveling Om de consistentie van de jaarverslaglegging van een gemeente met betrekking tot grondexploitaties te bevorderen doet de commissie BBV op basis van deze notitie de aanbeveling aan de gemeenten om in of bij de verordening 212 gedragsregels op te nemen, ten minste over de vervaardigingskosten van niet in exploitatie genomen grond (NIEGG) en de hoogte van de in acht te nemen marktwaarde.
78
Bouwgrond in exploitatie (BIE) 5.1 Status van Bouwgrond In Exploitatie BIE is een grondexploitatie in uitvoering. De Gemeenteraad heeft dan de grondexploitatiebegroting
vastgesteld
die
wordt
uitgevoerd.
Dat
geeft
vervaardigingkosten van bouwrijp en woonrijp maken van de locatie. Die kosten worden geactiveerd ofwel bijgeschreven op het balansactief. Activering van de gemaakte kosten is acceptabel omdat een grondexploitatie geen éénjarig proces is. Is er sprake van een gepland tekort dan wordt dat verlies onmiddellijk genomen in de vorm van een afboeking of een voorziening. Is er echter sprake van een gepland overschot dan wordt het resultaat gewoonlijk genomen voor zover dat met voldoende zekerheid gerealiseerd is of bij voortdurende onzekerheid pas geheel aan het einde van het proces. 5.2 BBV Volgens het BBV dient BIE te worden verantwoord als vlottend actief onder de voorraden, meer specifiek als onderhanden werk. Het BBV schrijft verder in artikel 70 met betrekking tot de Uitvoeringsinformatie voor dat in de toelichting op de productenrealisatie van het onderhanden werk inzake grondexploitatie voor het totaal van de in exploitatie zijnde complexen wordt aangegeven: a. de boekwaarde aan het begin van het begrotingsjaar b. de vermeerderingen in het begrotingsjaar c. de verminderingen in het begrotingsjaar d. de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar e. de geraamde nog te maken kosten met onderbouwing f.
de geraamde opbrengsten met onderbouwing
g. het geraamde eindresultaat h. uiteenzetting hoe eventuele nadelige resultaten worden opgevangen. 5.3 Verkrijgings- en vervaardigingkosten Ook bij BIE is sprake van verkrijgings- en vervaardigingkosten. Tot de bijkomende kosten van de verkrijgingsprijs als bedoeld in artikel 63, 2e lid kunnen behoren:
transactiekosten (makelaars- en notariskosten),
taxatiekosten,
schadeloosstellingen, overdrachtsbelasting,
rentekosten (tot het moment van verwerving).
79
Tot de vervaardigingkosten als bedoeld in artikel 63, 3e lid kunnen behoren:
kosten verbonden aan onderzoek en planontwikkeling, zoals de kos-
ten van stedenbouwkundige
plannen, bestekken en besteksbegrotingen, kosten van de projectmedewerkers,
kosten van bouwrijp en woningrijp maken, zoals grond-, sloop- en egalisatiewerken, aanbrengen bouwstraten, riolering en drainage, definitieve bestrating, kunstwerken, groenaanplant, brandkranen, verlichting, speelwerktuigen, kunst, e.d.,
schadevergoeding ex artikel 49 WRO en advieskosten gericht op het beperken van
schadeclaims; overige kosten van planuitvoering, projectmanagement en –medewerkers, alsmede van gemeentelijk toezicht,
kosten archeologisch onderzoeken noodzakelijk in het kader van artikel 9 BRO,
kosten en opbrengsten van beheer en onderhoud van tijdelijk uitgegeven gronden en/of objecten binnen het plangebied, waaronder de heffingen en belastingen, zoals waterschapslasten, OZB, e.d.,
kosten van heffingen en belastingen op bouwrijpe terreinen, zoals waterschapslasten, OZB, e.d.,
kosten van communicatie direct verbonden met het project,
kosten van acquisitie en gronduitgifte direct verbonden met het project,
afdracht aan de reserve stadsuitleg, bovenwijkse voorzieningen, o.i.d.,
rentekosten (tijdens het vervaardigingsproces).
In wat algemenere termen bestaan, ontleend aan de grondexploitatiewet, de volgende drie toetsingscriteria voor kostenverhaal: a. Er is profijt of nut van de kosten voor de locatie; b. Er bestaat een causaal verband tussen kosten en plan; c. Als meerdere locaties profijt hebben van bepaalde kosten, worden deze kosten naar rato verdeeld over de betrokken locaties. De inbrengwaarden van gronden (dus ook NIEGG) worden aangemerkt als kosten van een grondexploitatie evenals de kosten van planschade. Ook in aanmerking komen bovenwijkse grondexploitatiekosten die van nut zijn voor het exploitatiegebied. 5.4 Bovenwijkse voorzieningen Hierna wordt nader ingegaan op de bijzondere aspecten van de bovenwijkse kosten bij de grondexploitatie. 5.4.1 Problematiek Als gevolg van een nieuwe locatie kunnen er ook kosten ontstaan buiten de grenzen van het exploitatiegebied. Door de nieuwe locatie moet bijvoorbeeld de wegeninfrastructuur worden aangepast. Het is mogelijk
deze
lasten
rechtstreeks
in
de
80
grondexploitatie te plaatsen. Afsluiting van zo‟n
grondexploitatie
kan dan noodzakelijkerwijs pas plaatsvinden als de voorzieningen zijn gerealiseerd. Juist om de laatste reden komt het ook voor dat een bepaald bedrag per m2 als bijdrage aan een voorziening, reserve of fonds “bovenwijkse voorzieningen” wordt toegevoegd. Voor de duidelijkheid wordt hierna gesproken over een „voorziening voor bovenwijkse kosten’. Het BBV kent het begrip fondsen niet, enkel de begrippen reserves en voorzieningen. Het begrip fonds wordt daarom hier niet verder behandeld. Wel wordt ingegaan op de vraag wanneer sprake is van een voorziening en wanneer sprake is van een reserve. Zowel een voorziening als een reserve bovenwijkse kosten heeft een relatie met bovenwijkse “voorzieningen” (wegen, riolering) 5.4.2. Bovenwijkse voorzieningen Voor een bovenwijkse voorziening geldt dat sprake moet zijn van een aantoonbaar en noodzakelijk verband met de nieuwe locatie(s). De kosten van die bovenwijkse voorziening worden toegerekend aan de locatie naar rato van het profijt dat deze locatie heeft van de bovenwijkse voorziening. Voorwaarde is tevens dat voor de realisatie van de bovenwijkse “voorzieningen” een zo actueel mogelijke kostenraming beschikbaar is. Een dergelijke voorziening bovenwijkse kosten betreft (latere) investeringen die buiten het eigenlijke grondcomplex moeten plaatsvinden, maar wel noodzakelijk zijn voor bijvoorbeeld de ontsluiting van het gebied, zoals de aanpassing of aanleg van toeleidende wegen en riolering. Ook opgeofferde natuurwaarden kunnen bijvoorbeeld buiten het eigenlijke grondcomplex om worden gecompenseerd. Wanneer de bovenwijkse kosten onvermijdelijk aan de grondexploitatie zijn verbonden dan betreft het een dus een noodzakelijke storting in een voorziening. Die storting in de voorziening behoort dan tot de lasten van de grondexploitatie. Omtrent de jaarlijkse toerekening van de noodzakelijke stortingen in de voorziening bovenwijkse kosten zal beleid moeten worden vastgesteld. Vaak worden de bovenwijkse voorzieningen pas definitief gerealiseerd wanneer het bouwverkeer zodanig is verminderd dat daardoor geen schade meer kan ontstaan. Dit biedt de mogelijkheid om de voorziening bovenwijkse kosten naar evenredigheid van bijvoorbeeld de grondverkopen te vullen omdat de noodzaak van het realiseren van de bovenwijkse “voorzieningen” toeneemt naarmate de grondverkopen toenemen. 5.4.3 Bovenwijkse reserves Wanneer er echter sprake is van gewenste - maar niet causaal noodzakelijke - bovenwijkse voorzieningen dan horen deze lasten niet thuis in de grondexploitatie. Het is uiteraard wel mogelijk hiervoor een reserve bovenw ijkse “voorzieningen” aan te leggen, maar deze zal dan uit de (tussentijdse) winstbestemming van de grondexploitaties of uit de winstbestemming van de programmarekening gevormd moeten worden. 5.4.4. BTW-aspect Door de invoering van de wet BTW Compensatiefonds (BCF) is het terugvorderen van inkoop BTW bij de uitvoering van grondexploitaties gewijzigd. Voor de invoering van de BCF werd een zeer groot deel 81
van inkoop BTW teruggevorderd in aangiftes Omzetbelasting. Ook inkoop BTW die betrekking had op de openbare ruimte, voor zover de opbrengsten hoger waren dan de kosten en de kosten planbetekenis hadden. Met de invoering van de BCF wordt de inkoop BTW deels teruggevorderd in de aangifte omzetbelasting en deels gedeclareerd in de BCF. De splitsing naar BTW en BCF geschiedt naar rato van het grondgebruik. Inkoop BTW op kosten, die toe te rekenen zijn aan de verkoop van bouwgrond moeten worden teruggevorderd via de aangifte Omzetbelasting. Inkoop BTW op kosten, die
toe te rekenen zijn aan de aanleg van de openbare ruimte (wegen, plantsoenen enzovoorts) moet worden gedeclareerd in de BCF. Bovenwijkse voorzieningen met planbetekenis, zullen in het algemeen openbare ruimte betreffen, zodat hier gedeclareerd moet worden in de BCF. Het maakt dus BTW-technisch eigenlijk niet uit of dat via de grondexploitatie loopt of niet. 5.5 Winst nemen en tussentijds winst nemen Hierna wordt nader ingegaan op de mogelijkheden van tussentijds winst nemen op grondexploitaties en de verwerking van verwachte verliezen in de verslaggeving. 5.5.1 Winst of verlies Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het voorzichtigheidsbeginsel. Voorziene verliezen worden al in de jaarrekening opgenomen zodra zij bekend zijn. Bij het meerjarige grondexploitatieproces worden lasten (van T) noch baten (van T+x) bedrijfseconomisch toegerekend aan het lastenrealisatiejaar of batenrealisatiejaar, maar via de balans doorgeschoven naar het winstrealisatiejaar. Positieve resultaten, ofwel winsten, worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Dit houdt ook in dat huidige voorziene verliezen in de jaarrekening niet kunnen worden gecompenseerd met de verwachte toekomstige winsten. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld totdat daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. In de in paragraaf 5.5.3 genoemde situaties is er voldoende zekerheid om winst te nemen en dan is er volgens het realisatiebeginsel ook alle aanleiding om dat te doen. 5.5.2 Complicaties Er zijn verschillende complicaties die het nemen van (tussentijdse) resultaten op de grondexploitatie bemoeilijken. In de praktijk zijn de nog te maken aanlegkosten niet goed in te schatten door de conjunctuurgevoeligheid van het meerjarige vervaardigingproces. Ook zijn de mogelijke opbrengsten zeer conjunctuurgevoelig en zijn niet alle kavels op voorhand al verkocht tegen de gewenste verkoopprijzen. Tijdens het meerjarige proces ontstaan er vaak nieuwe inzichten die nopen tot een andere uitvoering of
82
er treden onvoorziene verrassingen op. De aangelegde infrastructuur, zoals wegen en riolering, is voor een deel dienstbaar aan alle percelen waardoor het financieel afsluiten van delen van een locatie problemen oplevert. 5.5.3 Tussentijds winst nemen Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn situaties denkbaar waarbij er reeds eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen. Volgens het realisatiebeginsel dient in
83
die gevallen de winst ook te worden genomen. In deze notitie grondexploitatie worden een viertal situaties van afnemende zekerheid voor de mogelijke tussentijdse winstneming beschreven. 1. Alle kosten van een complex zijn reeds geheel gedekt door gerealiseerde verkopen en elke verdere verkoop is dus pure winst. Maar let wel op de eventuele rentekosten, die hoger zullen uitvallen naarmate verkoop langer wordt uitgesteld, en die ook nog via de verkoopprijs moeten worden gedekt. 2. Een variant hierop is dat bijna alle kosten zijn gemaakt én ook de behoedzaam geraamde nog te maken laatste kosten geheel zijn gedekt door de gerealiseerde verkopen. 3. De gerealiseerde verkopen overtreffen de gemaakte kosten én de behoedzaam geraamde nog te verkrijgen verkoopopbrengsten zijn aanmerkelijk hoger dan de behoedzaam geraamde nog te maken laatste kosten. Deze situatie kan zich voordoen bij locaties met een relatief grote winstgevendheid. 4. Verkopen worden met een voorgecalculeerde winst gerealiseerd in een goed beheersbaar (resterend) productieproces. De voorgecalculeerde winst kan dan, onder deze relatief zekere omstandigheid, naar rato van de voortgang als gerealiseerd worden beschouwd (percentage of completion methode). Veelal wordt zo’n situatie uitbesteed aan een projectontwikkelaar die daadwerkelijk in staat is een goed beheersbaar (resterend) verkoop- en productieproces te organiseren en te realiseren, maar deze situatie zal niet vaak voorkomen. 5.5.4 Verwerking van verliezen Het is goed denkbaar dat een grondexploitatiebegroting wordt gemaakt waarbij vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. De grondexploitatiebegroting voor het complex vertoont daardoor een begroot verlies. De afgelopen jaren zijn ook aanvankelijk winstgevende prognoses van een grondexploitatiebegroting omgeslagen naar verliesgevende. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk:
of via een (niet-herstelbare) afboeking,
of via het treffen van een voorziening, die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. In
feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. 84
Voordeel van het aanbrengen van de noodzakelijke waardecorrectie via het treffen van een voorziening
is dat er een automatische correctie naar mogelijk de gehele vervaardigingsprijs plaatsvindt wanneer de marktwaarden weer verbeteren. Op deze wijze kan een eerder geleden boekverlies mogelijk later dus weer als een soort tussentijdse winst naar voren komen. Het treffen van de waardecorrectie/ de voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Bij het prognosticeren van de financiële uitkomsten van een grondexploitatie zijn veronderstellingen gemaakt over bijvoorbeeld kosten, fasering, prijs en tempo van gronduitgifte. Jaarlijks wordt deze geactualiseerd en dan kan blijken dat aannames te optimistisch zijn geweest. Conjuncturele, regionale en demografische ontwikkelingen vormen hierbij een belangrijk kader. Vervolgens zal de waardecorrectie plaats moeten vinden nadat de gemeenteraad de bijgestelde prognose door middel van een raadsbesluit heeft bevestigd. 5.6 Stellige uitspraak en Aanbeveling Stellige uitspraak Het treffen van een afboeking of een voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct ter grootte van dit volledige verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van de (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren. Aanbevelingen De commissie BBV beveelt voor het tussentijds winst nemen aan dat de lokale afweging tussen het voorzichtigheidsbeginsel en het realisatiebeginsel nader wordt uitgewerkt, bijvoorbeeld in de verordening 212. Het voorzichtigheidsbeginsel leidt er immers toe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Er zijn situaties denkbaar waarbij reeds eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen. Volgens het realisatiebeginsel dient in die gevallen de winst dan ook te worden genomen. De commissie BBV beveelt aan de projectfasering en de daaraan verbonden tussentijdse resultaatbepaling te actualiseren wanneer de marktomstandigheden daartoe aanleiding geven zoals bijvoorbeeld vanwege stagnerende grondverkopen.
85
6. Bronnen 6.1 Wettelijke kaders Enkele belangrijke wettelijke kaders worden gevormd door: De Wet ruimtelijke ordening De Wet regelt hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden. In juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Deze wet biedt meer mogelijkheden om tegemoet te komen aan (a) de dynamiek van de ruimtelijke ontwikkelingen en (b) het schaalniveau. De Grondexploitatiewet maakt onderdeel uit van deze wet. Op onderwerpen als de kostensoortenlijst van de WRO en begrippen als anterieure en posterieure contracten is in deze notitie niet nader ingegaan. Hiervoor wordt verwezen naar de Wro. De Wet voorkeursrecht gemeenten Deze Wet maakt het mogelijk voor gemeenten om op een stuk grond een voorkeursrecht te vestigen. Het voorkeursrecht biedt de gemeente gedurende het planvormingsproces bescherming tegen ongewenste verkopen aan derden. De onteigeningswet Wanneer de gemeente grond niet op normale wijze kan kopen, kan de gemeente een onteigeningsprocedure inzetten. Onteigening is alleen mogelijk als dit in het algemeen belang is, onder in de wet vastgelegde voorwaarden en tegen schadeloosstelling. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) verplicht gemeenten vanaf 2004 bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan/verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. In deze paragraaf die de raad vaststelt, moet het college bij de begroting expliciet aangeven wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar zal zijn en tevens legt zij verantwoording af over het gevoerde grondbeleid van het afgelopen begrotingsjaar. 6.2 Handreiking grondbeleid voor raadsleden De Handreiking Grondbeleid voor raadsleden is een publicatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De handreiking is geschreven door Deloitte en tot stand gekomen met medewerking van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.
86
Bijlage: Relevante artikelen BBV De artikelen van het BBV die voor de verslaglegging van Grond met name van belang zijn, zijn hieronder opgenomen.. Artikel 16 De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat tenminste: a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; b. een aanduiding van de wijze waarop de provincie onderscheidenlijk de gemeente het grondbeleid uitvoert; c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie; d. een onderbouwing van de geraamde winstneming; e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico‟s van de grondzaken. Artikel 35 1. In de balans worden onder de materiële vaste activa afzonderlijk opgenomen: a. investeringen met een economisch nut; b. investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut. 2. Van de materiële vaste activa wordt aangegeven welke in erfpacht zijn uitgegeven. Artikel 38 In de balans worden onder de voorraden afzonderlijk opgenomen: a. grond- en hulpstoffen gespecificeerd naar: niet in exploitatie genomen bouwgronden; overige grond- en hulpstoffen; b. onderhanden werk, waaronder bouwgronden in exploitatie; c. gereed product en handelsgoederen; d. vooruitbetalingen. Artikel 52 1. In de toelichting op de balans worden onder de materiële vaste activa afzonderlijk opgenomen: a. gronden en terreinen; b. woonruimten; c. bedrijfsgebouwen;
87
13.00590
d. grond-, weg- en waterbouwkundige werken; e. vervoermiddelen; f.
machines, apparaten en installaties;
g. overige materiële vaste activa. 2. In de toelichting op de balans wordt het verloop van de activa, als bedoeld in het eerste lid, gedurende het begrotingsjaar, in een sluitend overzicht weergegeven. Daaruit blijken, voor zover van toepassing: a. de boekwaarde aan het begin van het begrotingsjaar; b. de investeringen of desinvesteringen; c. de afschrijvingen; d. bijdragen van derden direct gerelateerd aan een actief; e. afwaarderingen wegens duurzame waardeverminderingen; f.
de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar.
Artikel 59 1. Alle investeringen met een economisch nut worden geactiveerd. 2. Investeringen hebben een economisch nut indien ze verhandelbaar zijn en/of indien ze kunnen bijdragen aan het genereren van middelen. 3. In afwijking van het eerste lid worden kunstvoorwerpen met een cultuurhistorische waarde niet geactiveerd. 4. Investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut kunnen worden geactiveerd. Artikel 62 1. Alle vaste activa worden voor het bedrag van de investering geactiveerd. 2. In afwijking van het eerste lid mogen bijdragen van derden die in directe relatie staan met een actief op de waardering daarvan in mindering worden gebracht. 3. In afwijking van het eerste lid mogen reserves in mindering worden gebracht op investeringen, als bedoeld in artikel 59, het vierde lid. Artikel 63 1. Activa worden gewaardeerd op basis van de verkrijging- of vervaardigingprijs. 2. De verkrijgingprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende kosten. 3. De vervaardigingprijs omvat de aanschaffingskosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en de overige kosten, welke rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. In de vervaardigingprijs kunnen voorts worden opgenomen een redelijk deel van de indirecte kosten en de rente over het tijdvak dat aan de vervaardiging van het actief kan worden toege-
Grondnota 2013 - 2017
88
februari 2013
rekend; in dat geval vermeldt de toelichting dat deze rente is geactiveerd. 4. Voor in erfpacht uitgegeven gronden geldt de uitgifteprijs van eerste uitgifte als verkrijgingprijs. Gronden in eeuwigdurende erfpacht worden gewaardeerd tegen registratiewaarde. 5. Van activa waarvan de bestemming verandert, wordt de actuele waarde van de nieuwe bestemming in de toelichting op de balans opgenomen. 6. In afwijking van het eerste lid is waardering tegen actuele waarde toegestaan voor de activa van de Nazorgfondsen bedoeld in artikel 15.47 van de Wet milieubeheer. 7. Passiva worden gewaardeerd tegen de nominale waarde, met uitzondering van voorzieningen die tegen contante waarde zijn gewaardeerd. 8. Eventuele voorzieningen wegens oninbaarheid worden met de boekwaarde van leningen en vorderingen verrekend. Artikel 64 1. De afschrijvingen geschieden onafhankelijk van het resultaat van het boekjaar. 2. Slechts om gegronde redenen mogen de afschrijvingen geschieden op andere grondslagen dan die welke in het voorafgaande begrotingsjaar zijn toegepast. De reden van de verandering wordt in de toelichting op de balans uiteengezet. Tevens wordt inzicht gegeven in haar betekenis voor de financiële positie en voor de baten en de lasten aan de hand van aangepaste cijfers voor het begrotingsjaar of voor het voorafgaande begrotingsjaar. 3. Op vaste activa met een beperkte gebruiksduur, waaronder begrepen de financiële vaste activa, bedoeld in artikel 36, onderdeel e, wordt jaarlijks afgeschreven volgens een stelsel dat is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur. 4. In afwijking van het eerste en derde lid kan er op de activa, bedoeld in artikel 59, vierde lid, extra worden afgeschreven. 5. In afwijking van het derde lid is de afschrijvingsduur voor de immateriële vaste activa, bedoeld in artikel 34 onder a, maximaal gelijk aan de looptijd van de lening. 6. In afwijking van het derde lid is de afschrijvingsduur voor de immateriële vaste activa, bedoeld in artikel 34 onder b, ten hoogste vijf jaar. Artikel 65 1. Naar verwachting duurzame waardeverminderingen van vaste activa worden onafhankelijk van het resultaat van het boekjaar in aanmerking genomen. 2.Voorraden en deelnemingen worden tegen de marktwaarde gewaardeerd indien de marktwaarde lager is dan de verkrijging- of vervaardigingprijs. 3.Een actief dat buiten gebruik wordt gesteld wordt afgewaardeerd op het moment van buitengebruikstelling, indien de restwaarde lager is dan de boekwaarde. Artikel 70 1. In de toelichting op het onderhanden werk inzake grondexploitatie wordt voor het totaal van
Grondnota 2013 - 2017
89
februari 2013
de in exploitatie zijnde complexen aangegeven: a. a.de boekwaarde aan het begin van het begrotingsjaar; b. b.de vermeerderingen in het begrotingsjaar; c. de verminderingen in het begrotingsjaar; d. d.de boekwaarde aan het einde van het begrotingsjaar; e. e.de geraamde nog te maken kosten en een onderbouwing hiervan; f.
de geraamde opbrengsten en een onderbouwing hiervan;
g. g.het geraamde eindresultaat; h. h.een uiteenzetting van de wijze waarop eventuele nadelige resultaten worden opgevangen. 2. Van de nog niet in exploitatie genomen gronden wordt de gemiddelde boekwaarde per m2 vermeld.
Grondnota 2013 - 2017
90
februari 2013
Bijlage 5, matrix verwervingen
91
13.00590
