Grenzeloos sturen in Almere?! Gemeente en maatschappelijke partners sleutelen samen aan de lokale samenleving
De gemeente Almere werkte aan het fundamenteel anders organiseren van haar sociaal domein. Gemeentelijke beleidsambtenaren en hun counterparts bij de maatschappelijke instellingen ontwikkelden in nauw samenspel met elkaar nieuwe werkwijzen en een nieuw subsidiestelsel. Zonder sterke centrale sturing. Dit publiek rapport neemt het ontwikkeltraject onder de loep en maakt de balans op. De auteurs danken de betrokkenen voor het delen van hun kennis en ervaringen.
Auteur
Allet Dopmeijer (gemeente Almere) en Jasper van der Wal (Vannimwegen)
Datum
juni 2012
Status
Publiek rapport
Inhoudsopgave 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Almere grote stad Ervaringen sociaal domein Almere De professionele relatie tussen gemeente en de instellingen Welke kaders zijn er nodig? Organisatie van partnership De gemeenteraad en de vrijheid van instellingen Nieuwe werkwijze: resultaatgerichte subsidieverlening Nieuw beroep: de accounthouder als verbindingsofficier Nieuwe sturingsfilosofie Ruimte voor de maatschappelijke instelling Maatschappelijk agenderen Lessen en uitdagingen
Grenzeloos sturen
3 3 4 4 5 5 6 6 7 8 9 10
2
1.
Almere grote stad
Almere is de jongste stad van Nederland. Na een periode van pionieren en een groei van nul tot 195 duizend inwoners in een periode van dertig jaar, is de stad volwassen. We kunnen inmiddels spreken over een echte grote stad. Niet alleen als het gaat om stadsproblematiek, maar ook in de ontwikkeling van de stad als systeem is zij de pioniersfase voorbij. De gemeente kent een veelheid aan partijen en coalities die bijdragen aan het functioneren van de stad. Vanuit verschillende richtingen krijgt de lokale samenleving vorm. Onder invloed van maatschappelijke tendensen en een andere rol van de (rijks)overheid, vormt de lokale samenleving zich steeds meer als een netwerk. Daarin lijkt Almere op andere gemeenten. De rol van de gemeente schikt zich naar die nieuwe ordening. Interessant daarbij is hoe gemeente en het lokale maatschappelijk middenveld komen tot een nieuw samenspel. Een van de regels van dit nieuwe spel is hoe vraagstukken uit de leefwereld van mensen vertrekpunt zijn van beleid. De uitdaging is om, als verkokerd speelveld, over de eigen schotten heen, tot effectieve oplossingen te komen. Tegelijkertijd ontwikkelt de samenleving zich in steeds groter tempo door, waarbij fenomenen als 'kennismaatschappij', 'horizontalisering' en 'de terugtredende overheid' de traditionele rolopvatting van de gemeente ondermijnen. De gemeente ziet zich daarentegen geconfronteerd met een toename van taken in het sociaal domein onder invloed van de Wet Werken naar Vermogen en de decentralisatie van AWBZ en Jeugdzorg. En dit alles met minder geld. Het maakt dat je als gemeente het speelveld fundamenteel anders moet managen.
2.
Ervaringen sociaal domein Almere
De ontwikkeling van het sociaal domein in Almere biedt een mooie gelegenheid om de finesses van dit nieuwe samenspel eens nader te onderzoeken. De laatste jaren bouwden gemeente en maatschappelijke instellingen samen aan een nieuw subsidiestelsel. Dit beleid kon zonder sterke centrale sturing worden ontwikkeld door de gemeentelijke beleidsambtenaren en hun counterparts bij de maatschappelijke instellingen. Samen wisselden zij ervaringen uit en ontwikkelden zij nieuwe werkwijzen en instrumenten.i Om de balans van dit ontwikkeltraject op te maken, spraken de auteurs met een aantal kernspelers van het lokale subsidiestelsel: de directeur en medewerker van een maatschappelijke instelling, de beleidsmaker, de gemeentesecretaris en de portefeuillehouder.ii Aan de hand van de ervaringen van deze kernspelers en de eigen ervaringen van de auteurs willen wij in dit artikel de volgende vragen beantwoorden: 1. Hoe verzorgt de gemeente de professionele relatie met haar instellingen en vice versa? 2. Welke kaders zijn er nodig om tot een goede invulling van het samenspel te komen? 3. Waaruit bestaat de nieuwe subsidiewerkwijze van de gemeente Almere, sociaal domein? Hoe kan iedere actor vanuit eigen perspectief effectief bijdragen aan maximale maatschappelijk effecten? 4. Welke lessen kunnen we trekken uit het traject in Almere?
Grenzeloos sturen
3
3. De professionele relatie tussen gemeente en de instellingen De partijen in het Almeerse werken al vele jaren samen aan de stad. De gemeente kiest ervoor een langdurig partnership aan te gaan met haar instellingen. Zij gaat bewust niet voor marktwerking en aanbestedingen op prijs, maar kiest ervoor te bouwen aan sociale infrastructuur. Dat betekent niet dat gemeente niets te kiezen heeft. Ook in een langdurig partnership mag en kan de gemeente eisen stellen aan de kwaliteit van de inzet van instellingen. Maatschappelijke instellingen kennen een levenscyclus: bij hun geboorte zijn ze veelal het perfecte antwoord op bepaalde maatschappelijke vragen. Ze combineren pionieren met ondernemerschap en kennen veel elan. Na verloop van tijd, vaak na geleidelijke inkapseling door de lokale of centrale overheid, willen ze nogal eens verzanden in bureaucratische mastodonten. In Almere is dit niet anders. De gemeente kiest ervoor om alle instellingen gelijke kansen te geven, maar niet alle instellingen op eenzelfde manier te benaderen. Nieuw beleid kan nu eenmaal het beste worden uitgewerkt door organisaties met pionierskwaliteiten. Het instrument dat hiervoor wordt ingezet is slim aanbesteden: inbesteden (in plaats van aanbesteden) en meervoudig onderhands aanbesteden. Vertrouwen is een belangrijke voorwaarde voor het slagen van langdurig partnership. Het is de kurk waar het hele proces op drijft. Er zijn momenteel echter tendensen in maatschappij en politiek die het vertrouwen ondermijnen. Zo verbrokkelt het politieke midden en zijn populistische partijen in trek bij kiezers. Op welke manier probeert Almere hier wat mee te doen? Een positieve en open benadering blijkt het beste te werken. Vraag oprecht met welke zaken je in het beleid rekening moet houden en neem deze zaken dan ook mee. Gemeentesecretaris Grootoonk is zich bewust van het risico van polarisatie:"Investeer in de relatie met oppositiekrachten. Die laten zich niet altijd positief uit over de ambtenarij. Ik ben van mening dat je goed moet benadrukken datgene wat mensen en organisaties wel kunnen. Blijf positief en creëer daarmee draagvlak voor een werkwijze gebaseerd op vertrouwen."
4.
Welke kaders zijn er nodig?
De organisatiestructuur volgt in Almere de visie en de functie. Dat is heel bewust gedaan. Wethouder Smidt gelooft niet zo in dominante structuren: "Vorm volgt functie en niet andersom. Je bewijst het proces een grote dienst wanneer je niet denkt vanuit structuren, omdat anders de structuurdiscussie zelf de boventoon gaat voeren. Het gaat om de zorg voor kwetsbare mensen en hoe we dat willen realiseren. Dat perspectief dient te allen tijde leidend te zijn." In het sociaal domein functioneert de gemeente werkelijk als een regisseur; eerst programmeren (wat willen wij?) en daarna het veld zelf een aanbod laten bieden (hoe doen we het?). Het veld herkent die focus op kwetsbare mensen ongeacht of je als organisatie er wel een taak voor hebt. Gelukkig gaat het steeds minder over de grenzen van wat je als organisatie doet, maar hoe kunnen wij als organisaties hier een goede oplossing voor bieden. Eigenlijk zouden er maar enkele organisatiekaders moeten zijn. Het speelveld dient aan de voorkant te worden geordend. Verder moet je in een paar pennenstreken benoemen waar het werkelijk over gaat. Wat helpt is het gebruik van mantra's zoals 'partnership gaat om relaties met de buitenwereld ' (en niet met de eigen
Grenzeloos sturen
4
collega's of afdelingen) of 'het goede goed houden'. Als je dat weet kun je beter inspelen op de energie die aanwezig is. Door de werkwijzen in te bedden in systemen en van klein naar groot te werken, creëer je een basis die voldoende robuust is en die door iedereen gedragen wordt. Het ontwikkeltraject in Almere kenmerkte zich in het gebruik van bestaande persoonlijke werkwijzen en deze op te schalen tot het niveau van de afdeling. Het ontbreken van formele organisatiestructuren heeft ook zijn keerzijde. Vanuit het veld wordt aangegeven dat door het ontbreken van structuren er veel tijd en energie verspild wordt. Er wordt een groot beroep gedaan op instellingen om overal over mee te praten. Niet altijd leidt dat tot resultaat in de buitenwereld.
5.
Organisatie van partnership
De ambtelijke organisatie van Almere kent een viertal leidende sporen waaraan initiatieven dienen te voldoen. Deze zijn 'het goede goed houden', 'de basis op orde', 'talentontwikkeling' en 'partnership'. Vanuit het perspectief van het ontwikkeltraject bezien wij deze laatste. Binnen de gemeente wordt partnership meer dan eens uitgelegd als 'in goed overleg met de collegadiensten'. Het genetisch materiaal van de ambtenaar zit nu eenmaal zo in elkaar dat vooral het contact vooral naar binnen is gericht. Deels is dat goed, omdat wat je buiten wilt bereiken, eerst binnen moet worden ervaren. Er schuilt echter een groot risico in. Als je de verantwoordelijkheid voor vraagstukken overneemt, ontkracht je de partijen in je stad. Partnership gaat over samenspel tussen gemeente met instellingen en met burgers en burgergroepen. Juist beheeractiviteiten bieden de mogelijkheid om in contact met burgers. Dat gaat niet altijd goed. Als voorbeeld kan de herinrichting van de hofjes in Noord-Mark worden aangehaald. In beginsel werd de vernieuwing van het openbaar gebied erg technisch ingestoken. De voorstellen van de gemeente vielen niet in goede aarde. De buurt kwam in opstand en wilde meer betrokken worden. Vervolgens is mede dankzij een goed communicatietraject tot een nieuw samenspel tussen burgers en gemeente gekomen. Grootoonk: "Het heeft de gemeente doen beseffen dat een nieuw type ambtenaar nodig is: van polderingenieur naar stadsingenieur. We denken nu aan een vorm van accounthouderschap voor stadsbeheer. Daarmee beogen we dat we binnen onze wettelijke verantwoordelijkheid als overheid beter weten aan te sluiten op de leefwereld van mensen." Partnership blijft nog vaak professionals met professionals. In het sociaal domein bleek het nog lastig om het niveau van de burger / cliënt in het partnership te betrekken.
6.
De gemeenteraad en de vrijheid van instellingen
Raadsleden hebben niet altijd de leefwereld voor ogen wanneer zij inrichtingsvoorstellen doen. Het politieke systeem is zo opgezet dat de roep om verantwoording leidt tot verantwoorden op detailniveau. Soms is de raad ontevreden over de outputverantwoording van instellingen. De reflex is dan om nog meer vinkjes te zetten. Smidt: "We moeten onszelf de vraag stellen 'Wat wil de raad weten, en kan dit worden geleverd?' Dit vereist dat in veel vroegtijdiger in het beleidsontwikkelingsproces het gesprek met de raad wordt aangegaan."
Grenzeloos sturen
5
Vaak blijken persoonlijke voorkeuren van raadsleden mee te spelen, terwijl raadsleden niet persoonlijk verantwoordelijk zijn. Als voorbeeld wordt het debat over schuldhulpverlening aangevoerd. Voordat de plannen klaar zijn wordt in de raad al gesproken over de ICT-oplossingen die nodig zijn om grip te houden op dit dossier. Het is dus vaak de gemeenteraad zelf die vraagt om inputverantwoording, met alle nadelige gevolgen van dien. De raad wil vaak direct sturen en de ambtenarij en instellingen willen ruimte om maximaal effect te bereiken. Deze spanning legt precies bloot waar gemeentelijke accounthouders en directeuren van instellingen mee om moeten leren gaan. Er leven verschillende ideeën over de sturende rol van de overheid. Het lijkt erop dat de ambtenarij en de instellingen hierin verder zijn dan de politiek. De vraag is bijvoorbeeld of mensen een recht hebben op zorg of het recht hebben om geholpen te worden. In Almere kun je zien dat er een verschuiving plaatsvindt over het denken hierover.
7.
Nieuwe werkwijze: resultaatgerichte subsidieverlening
Almere kent een nog jonge geschiedenis van maatschappelijke instellingen. Vrij uniek is dat er per maatschappelijk domein meestal maar één maatschappelijke instelling actief is. Het sociaal domein van de gemeente bestaat van oudsher uit cultureel-maatschappelijk werk in de brede zin van het woord. Met de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) heeft de gemeente er allerlei taken bij gekregen op het terrein van maatschappelijke opvang en huishoudelijke hulp. De komende jaren wordt een verdere uitbreiding van gemeentelijke taken verwacht met de deconcentratie van de Jeugdzorg, AWBZ en Wet Werken naar vermogen. Het sociaal domein van de gemeente is dus volop in ontwikkeling. Ten tijde van het traject werd het maatschappelijk veld geconfronteerd met een gemeentelijke bezuiniging van circa 7,5 miljoen euro, circa 15% van het totaal aan bezuinigingen. Alle Almeerse instellingen zijn dus op zoek naar nieuwe wegen om met minder middelen eenzelfde maatschappelijk resultaat te kunnen realiseren. De gemeente wilde de manier waarop zij subsidies verleende aan de instellingen verbeteren. Een aantal schijnbaar tegengestelde uitgangspunten stond aan de basis van het nieuw te vormen beleid: Uitgangspunt 1: Grip krijgen op de subsidiestromen, zodat voor de bestuurder helder is hoe de afspraken liggen en welke middelen ermee gemoeid zijn en er op gestuurd kan worden. Uitgangspunt 2: Vrijheid geven aan de instellingen, waarmee ze vanuit eigen verantwoordelijkheid en kracht kunnen werken aan vraagstukken in de stad. Uitgangspunt 3: Zakelijke verhoudingen tussen de partijen, opdat iedereen goed aanspreekbaar is op te behalen resultaten en randvoorwaarden daarvoor. Uitgangspunt 4: Gelijkwaardige en open opstelling van partijen vanuit de gedachte dat instellingen en gemeente samen verantwoordelijk zijn voor maatschappelijke vraagstukken.
8.
Nieuw beroep: de accounthouder als verbindingsofficier
Er waren al enkele stappen gezet. Naast de afdeling werd een subsidiebureau ingericht om het subsidieproces te stroomlijnen. Dit bureau biedt de
Grenzeloos sturen
6
administratieve ondersteuning aan de beleidsambtenaren. Het resultaat was dat subsidiestromen beter werden bewaakt en het verleningsproces professionaliseerde, wat onder andere tot uiting kwam in een volledige digitalisering van het subsidieproces. Daarnaast werd een aantal subisidieprocessen nauwgezet in kaart gebracht. Hierdoor ontstond een volledig beeld van alle subsidiestromen die vanuit verschillende gemeentelijke beleidsvelden naar een bewuste instelling ging. De basis was daarmee op orde. De gemeente creëerde een nieuwe functie van 'accounthouder'. Deze functionaris is verantwoordelijk voor het relatiemanagement met één of meerdere maatschappelijke instellingen. Hiertoe zijn de belangrijkste maatschappelijke instellingen ingedeeld in accounts. De accounthouder is verantwoordelijk om alle subsidierelaties en verplichtingen in kaart te brengen. Dit zijn zowel structurele jaarlijkse subsidies, als incidentele projectgebonden en gebiedsgebonden subsidies. Ambtenaren, die voorheen een thematische beleidsfunctie hadden, zoals beleidsmedewerker 'vrije tijd', kregen verantwoordelijkheid over een account en daarmee over alle subsidiecontacten tussen gemeente en deze instelling. Daarmee ontstond helderheid zowel intern als extern wie de subsidiebeschikking zou moeten begeleiden. De accounthoudersfunctie verschilt wezenlijk van die van de traditionele beleidsambtenaar. De accounthouder is meer een verbindingsofficier dan inhoudelijk deskundige. Hij is eerder dealmaker dan kamergeleerde. Dit vereist allerlei nieuwe vaardigheden die zich bevinden op het snijvlak van programmeren en onderhandelen. Een accounthoudersgroep startte daarop met het onderling uitwisselen van werkwijzen. Zo bleek iedereen op zijn eigen wijze subsidies te beschikken. Uit de verschillende werkwijzen is een beste methode gedestilleerd. Een subsidiekalender ordent de verschillende stappen van het subsidieproces en brengt eenheid in de verschillende processen. Daarmee ontstaan natuurlijke momenten om tot uitwisseling tussen te komen. De sturing op het totaalprogramma is daarmee sterk verbeterd.
9.
Nieuwe sturingsfilosofie
De gemeente wisselde een verticale relatie met de instellingen in voor een horizontaal partnership. Gemeente en partners zijn gelijkwaardig, maar werken ieder vanuit een ander perspectief; de gemeente als 'bepaler en betaler' en de instelling als 'expert van de uitvoering'. In deze visie, die een parallel vertoont met het landelijke vernieuwingsprogramma Welzijn Nieuwe Stijl, bepaalt de gemeente het 'wat' en bepalen de instellingen het 'hoe'. Beide doen dit in nauwe samenspraak want eenieder heeft vanuit de eigen professionaliteit ook een mening over het domein van de ander. Dit vereist dat vooraf een visie wordt ontwikkeld: wat willen we bereiken in onze stad en wat is dat ons waard. De gemeente formuleert vooraf een offerteaanvraag en in dialoog met de instelling vormt zich een subsidieaanvraag vanuit de instelling. Het denken in maatschappelijke effecten vergt een grote omslag in het werken. Dit heeft tijd nodig om in werkbare instrumenten neer te slaan. Het sociaal domein van Almere wilde de slag te maken van sturing op input (mensen/middelen) naar sturing op maatschappelijke outcome (effect). Dit bleek in de praktijk nog niet eenvoudig. De verschillende beleidsterreinen bleken op verschillende wijze gesubsidieerd te worden vanuit verschillende wettelijke kaders. Het welzijnswerk was eraan toe om de slag te maken van outputfinanciering naar outcomefinanciering. Ter illustratie: niet de bezoekers- en activiteitenaantallen en
Grenzeloos sturen
7
het aantal FTE ingezette opbouwwerkers, maar 'aantallen geactiveerde buurtbewoners' en 'bewonerstevredenheid over de samenhang in de buurt' zouden de maat moeten zijn voor het succes van de buurtcentra. Andere domeinen waren nog niet zo ver. Men was gewend om instellingen af te rekenen op input: zoals aantal ingezette FTE, aantal consulten, etc. Gaandeweg het traject bleek dat outcome niet zaligmakend was. Je kunt afspraken maken op allerlei niveau's. Een voorbeeld. De gemeente maakt zich zorgen over het groeiend aantal dikke kinderen in de stad. Met de instellingen komen ze overeen dat sportles de meest effectieve manier is dit aan te pakken. Dan kun je afspraken maken over: 1. het aantal uren van medewerkers in de organisatie van sportles (middelen), 2. het aantal sportactiviteiten dat wordt aangeboden (middelen), 3. het aantal dikke kinderen dat meedoet met sportles (resultaat), 4. de afname van het percentage dikke kinderen in de stad (effect). Belangrijkste les is dat het best die indicator kan worden gekozen, met de meeste verklarende kracht. Als je wilt meten of kinderen meer zijn gaan sporten dan moet je dát meten en niet het aantal dikke kindertjes. Accouthouder Deenen reflecteert: "Dat was voor ons wel een eyeopener, dat je niet alles in effecten hoeft vast te leggen. In veel gevallen is het juist beter om gewoon de resultaten te tellen en te meten."
10.
Ruimte voor de maatschappelijke instelling
Het instellen van het account was de opmaat voor het bundelen van subsidiestromen in een overkoepelende subsidieaanvraag en -beschikking. Daarmee ontstond een lumpsum bedrag dat de instelling ruimte gaf zelf met voorstellen te komen voor de invulling van de hoe-vraag. Dit was nodig, want de inputsturing had soms ernstige vormen aangenomen. Een voorbeeld waar inputsturing doorschoot is de ambulante begeleiding van daken thuislozen door het Leger des Heils. Cliënten van het Leger des Heils werden aan een vaste begeleider verbonden, direct gekoppeld aan financiering van zijn uren. Dit had tot gevolg dat alleen met de inzet van deze specifieke begeleider individuele hulpbehoevende daklozen konden worden geholpen. Op dagen dat de begeleider niet werkte, werden mensen met hulpvragen, die aan de balie stonden met een acute hulpvraag, naar huis gestuurd om het op een andere dag nog eens te proberen. In de nieuwe situatie krijgt het Leger des Heils zelf de beschikking over een lumpsum bedrag waarmee zij naar eigen inzicht mensen kan helpen met hun noden. Directeur Hoek van de vrijwilligers- en mantelzorgcentrale VMCA geeft aan dat zij veel creatiever zijn geworden, nu zij zelf de resultaten mogen benoemen, waarop zij afgerekend willen worden. Hoek: "Het gaf ons de ruimte om de vraag te stellen of we nog wel moesten doorgaan met digitale informatiezuilen, die kostbaar waren in het onderhoud. Ook het jaarlijkse vrijwilligersfeest, daar dachten we van: 'Wat levert dat nu eigenlijk op?' Beide activiteiten hebben we beëindigd, waarmee we de financiering rond kregen voor een vrijwilligersacademy. Hierbij proberen we zo veel mogelijk het bedrijfsleven te betrekken." Bij effectsturing passen nieuwe verantwoordingsinstrumenten. Naast het traditionele jaarverslag worden nieuwe vormen uitgeprobeerd. Het voortgangsgesprek is een bespreking waarin gemeente en instelling elkaar
Grenzeloos sturen
8
informeren over zaken die van invloed zijn op de opdracht. In dit gesprek worden wijzigingen van invulling van de offerte besproken en vastgesteld. Daarmee krijgt de invulling een meer flexibel gehalte. Een andere vorm is storytelling of in gewone mensentaal 'verhalenvertellen'. De maatschappelijke instelling organiseert een bijeenkomst voor burgers, gemeenteraadsleden en ambtenaren waarin de resultaten van de inzet worden toegelicht en waarin volop gelegenheid is voor verbeteringen en suggesties uit de zaal. Beide vormen richten zich op verantwoorden met als doel te leren in plaats van af te rekenen.
11.
Maatschappelijk agenderen
Naast een open dialoog over de inzet van één maatschappelijke partner wordt ook getracht tot een gezamenlijke agenda voor het sociaal domein te komen. Hiertoe zijn drie bijeenkomsten 'maatschappelijk agenderen' samen met partners georganiseerd. Het is veelbelovend om samen een maatschappelijke agenda op te stellen. Door op deze manier maatschappelijke vraagstukken te benaderen kan de gemeente de inzet van middelen zo effectief mogelijk laten neerslaan. Het beleidsdocument (in dit geval de subsidiebeschikking) is niet meer de start van door de overheid bedachte beleidsinterventies, uit te voeren door de maatschappelijke partners, maar wordt het sluitstuk van de discussie met de instellingen over hun eigen inzet. Het blijkt echter nog lastig om het gezamenlijk agenderen te laten neerslaan in een programma. Het doel van de bijeenkomsten was te komen tot een gedeelde agenda en een aantal focuspunten waarop maatschappelijke partners elkaar konden aanvullen. Daarnaast was het goed om in het voortraject richting offerteaanvraag het contact tussen de instellingen te bevorderen. Daarmee zouden zij ook in gezamenlijkheid de schouders zetten onder het bereiken van maatschappelijke effecten. De contacten die zijn gesmeed tijdens de maatschappelijk agenderen sessies kunnen in de toekomst mogelijk leiden tot het verschuiven van individuele arrangementen naar collectieve arrangementen. Voor zover bekend heeft dit echter nog niet geleid tot concrete nieuwe initiatieven. "In de praktijk zien we al wel verschuivingen", zegt Van der Linde Coördinator informele zorg van de VMCA. "Bijvoorbeeld een organisatie als MEE (gehandicaptenondersteuning) die de activiteit 'Vriendenkringen' doorschuift naar de VMCA, omdat dit beter past binnen onze competentie van het ondersteunen van vrijwilligers." Het project Talent in de buurt is bewust door de gemeente aan een consortium van partners aanbesteed om daarmee samenwerking te bevorderen. Nadeel is dat er aan de voorkant veel overleg nodig is om het project in alle organisaties te laten landen. Voordeel is dat op cliëntniveau nu veel beter wordt doorverwezen. Het maatschappelijk vraagstuk is door deze manier van werken meer centraal komen te staan. Een ander goed voorbeeld van winst door samenwerking is dat welzijnsinstelling De Schoor en zijn gemeentelijke accounthouder als koploper op het terrein van 'verhalen vertellen' meerdere maatschappelijke instellingen aan het initiatief wisten te binden. Daarmee kreeg het een bredere impact en wisten meerdere instellingen van deze methodiek gebruik te maken. Maatschappelijk agenderen is iets dat ook door andere groepen van instellingen wordt gedaan. De Almere Futuregroep bestaande uit o.a. politie, welzijnswerk en
Grenzeloos sturen
9
woningcorporaties formuleerde ook een toekomstagenda met diverse aspecten op het sociaal domein. Ook op gebiedsniveau worden de nodige programma's geformuleerd. De veelheid van informatie maakt het lastig tot een programma te komen. De complexiteit van de netwerksamenleving is niet eenvoudig te vatten in een goed model van stakeholdersmanagement door de lokale overheid. Daarnaast blijkt het moeilijk om partnership vorm te geven met partners die bovenlokaal werken. Zo is bijvoorbeeld de GGD een regionaal werkende instelling die ook met Zeewolde en Lelystad afspraken maakt. De vraag is hoeveel invloed een lokale agendasetting heeft op het reilen en zeilen van deze instelling. De gemeente Almere werkt op andere niveaus serieus aan een kwaliteitsslag op de informatie op basis waarvan besluiten genomen worden. Er wordt een early warning system ontwikkeld dat in een vroegtijdig stadium indicaties geeft van de ontwikkeling van bepaalde maatschappelijke problemen in wijken en buurten. De Staat van de stad is de naam van dit kwalitatief en kwantitatief instrument dat in samenspraak met enkele partners is ontwikkeld. Het geeft handvatten om per gebied of beleidsveld prioriteiten te stellen in de inzet. Het is nog lastig gebleken om de Staat van de stad en maatschappelijk agenderen aan elkaar te verbinden. Een opgave bij al deze instrumenten is het strategisch niveau (beleidsmakers, van boven af, cijfers) te laten interacteren met het niveau van de uitvoering (ervaringen, voelen aan je theewater).
12.
Lessen en uitdagingen
We besluiten ons artikel met de constatering dat in Almere een eerste grote stap gezet is in het grenzeloos sturen van het maatschappelijk domein. We zijn evenwel nog niet uitgeleerd. Daarom zetten we voor onszelf de belangrijkste uitdagingen op een rij: Het is voor organisaties ontzettend lastig om de professionaliteit van medewerkers de vrije ruimte te geven. Het is soms een waar gevecht om niet terug te vallen in de oude structuren. Veel professionals ontlenen bestaansrecht aan het behoren tot een gemeenschap (afdeling, dienst, domein) en gedragen zich een beetje territoriaal. Deze gedachte leidt hun handelen en niet wat het de burger oplevert. Deels is dit terug te voeren op de wens wetten zorgvuldig uit te voeren en beleidsverantwoordelijk te zijn. Maar er is vaak veel meer ruimte dan mensen denken. Veel ruimte betekent niet dat alles maar mag en kan. Cruciaal bij dit soort processen is een professioneel risicomanagement waarin op aspecten als politiek, financiën, personeel en systemen de diagnose plaatsvindt en een open gesprek wordt gevoerd over welke beheersmaatregelen er genomen moeten worden. Daarmee kan het afbreukrisico van dit type open processen goed worden beperkt. Grenzeloos sturen kan ook een doolhof zijn voor mensen. Het is dus zaak om voldoende handvatten in het proces aan te brengen, opdat iedereen voldoende steun en kader heeft om zijn werk goed te kunnen doen. Structuur hoeft niet altijd een harkje te zijn. Of met andere woorden: het is zeker niet altijd nodig een verticale organisatiestructuur te creëren. 'Elkaar weten te vinden' en 'ruimte voor ondernemerschap' zijn ook effectieve structuren. Wij zien een transitie in denken en werken ontstaan: oud
nieuw
functiegericht
gericht op de opgave
vaste taken
vrijheid en eigen verantwoordelijkheid
Grenzeloos sturen
10
vooraf bepaald
meer ad hoc
structuur is leidend
functie is leidend
macht
reciprociteit
territoriaal
meebewegen
begrensd
open
verticaal
horizontaal
Maatschappelijk agenderen als horizontaal planningsinstrument staat nog in de kinderschoenen. Het levert al veel energie en nieuwe verbindingen op. Dat heeft zijn positieve invloed op bijvoorbeeld de creativiteit van de oplossingen die door instellingen zelf worden aangedragen. Ook ontstaan erdoor nieuwe werkwijzen op de werkvloer. Negatieve geluiden zijn er ook: het kost veel tijd, het werk wordt dubbel gedaan, het wordt niet concreet, 'Waarom zit ik hier?", zijn slechts een paar van de reacties op deze nieuwe manier van werken. Gaandeweg zal door ervaring een balans gevonden moeten worden in gezamenlijk plannen maken en gewoonweg het werk tot uitvoering brengen. Minder geld is een kans. Veel maatschappelijke organisaties worden geconfronteerd met bezuinigingen. Wanneer zij, met oog voor de burger, samenwerken in het opnieuw inrichten van hun aanbod kan naast maatschappelijke winst ook een flinke financiële winst behaald worden. De uitdaging is om over je eigen koker heen jezelf slimmer te organiseren. Slimmer zien wij als zowel weldenkend als slank. De ervaring leert dat organisaties maar zeer beperkt in staat zijn om een dergelijke slag te slaan. Een onafhankelijke "ontkokercoach" is een nieuw soort functionaris, die op alle niveaus van werkvloer tot subsidiekader stimuleert, helpt en breekt, en organisaties in beweging weet te brengen. Wij pleiten ervoor om ontkokercoaches in te zetten, zodat we van de bezuinigingsnood een maatschappelijke deugd kunnen maken.
i
Adviesbureau Vannimwegen begeleidde het ontwikkeltraject en hielp de dialoog vorm te geven in
opdracht van de afdeling 'Sociaal Krachtige Samenleving'. Dit proces leidde ertoe dat de instellingen in de zomer 2011 zich aan een vernieuwde subsidieaanvraag konden zetten. Deze werden in het najaar 2011 door de gemeenteraad bekrachtigd. ii
Wethouder Ineke Smidt, verantwoordelijk voor de portefeuille participatie, zorg en inkomen, is politiek
aanspreekpunt voor het sociaal domein. Het gemeentelijk apparaat wordt gestructureerd en aangestuurd door gemeentesecretaris Anja Grootoonk. De Vrijwilligers- en Mantelzorgcentrale (VMCA) is een van de acht instellingen binnen het domein die aan het ontwikkeltraject meewerkten. Coördinator informele zorg Mirjam van der Linde en directeur Jolien Hoek vertegenwoordigen de VMCA. Beleidsambtenaar Peter Deenen is accounthouder voor de VMCA. Hij nam actief deel aan het ontwikkeltraject en werkte de nieuwe subsidieopdracht uit voor zijn account.
Grenzeloos sturen
11
