GRENSOVERSTIJGEND: AUTOMATISCH EEN SUCCES?
Rapportage onderzoek naar het tot stand komen van de Regionale ICT Dienst Oost-Utrecht
Rekenkamercommissie Wijk bij Duurstede September 2012, versie Definitief
Inhoudsopgave 1. Inleiding............................................................................................................................. 3 2. Doel van het onderzoek.................................................................................................... 4 3. Conclusies.......................................................................................................................... 5 4. Aanbevelingen................................................................................................................... 6 5. Reactie van het College van B&W.................................................................................. 7 6. Nawoord van de rekenkamercommissie ...................................................................... 10 7. Feitenrapportage ............................................................................................................ 11
2
1.
Inleiding
Begin 2009 hebben de colleges van de gemeenten Baarn, Bunnik, Houten, Soest, en Wijk bij Duurstede de intentie uitgesproken samen te willen werken bij het beheer, het onderhoud en de ontwikkeling van hun ict-infrastructuur1. De colleges hebben aan het ambtelijk management, primair verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering waarvan de ict een onderdeel is, een bestuursopdracht gegeven om de mogelijkheden voor samenwerking nader te onderzoeken en bij een positieve uitkomst de voorbereiding van de samenwerking te starten. In de periode 2009 t/m 2011 zijn voorbereidingen getroffen om de samenwerking op de beoogde ingangsdatum van 1 januari 2012 te effectueren. Gedurende het voorbereidingsproces heeft de gemeente Houten besloten om van verdere samenwerking af te zien en hebben de gemeenten Utrechtse Heuvelrug, De Bilt en de Regionale Sociale Dienst Kromme Rijn Heuvelrug (RSD) zich bij het samenwerkingsinitiatief aangesloten. Door diverse oorzaken is de beoogde ingangsdatum van de samenwerking met een half jaar vertraagd tot 1 juli 2012. In januari en februari 2012 hebben de betrokken gemeenteraden en het algemeen bestuur van de RSD de noodzakelijke besluiten genomen voor het oprichten van een gemeenschappelijke Regionale ICT Dienst (RID) Utrecht per 1 juli 2012 in de vorm van een openbaar lichaam. De deelnemers aan de samenwerking dragen per die datum de eigendom, het beheer en onderhoud, en de ontwikkeling van hun ict-infrastructuur over aan een andere rechtspersoon: de RID. Zij worden afnemer van een externe leverancier waarvan zij overigens elk medeeigenaar zijn. Een adequate ict-infrastructuur is inmiddels van essentieel belang voor het gemeentelijk functioneren: de gemeentelijke bedrijfsvoering - en alle processen die daarmee worden ondersteund - en het informatieverkeer met de burgers en externe organisaties. Daarbij komt dat die infrastructuur de bodemplaat vormt voor allerhande, voor een deel door het Rijk voorgeschreven, gemeentelijke voorzieningen op het gebied van elektronische dienstverlening en informatie-uitwisseling. In die zin gelden voor de ict-infrastructuur dezelfde eisen als voor een nutsvoorziening: continue beschikbaarheid en hoge kwaliteit. De overdracht van eigendom en zeggenschap van een dergelijke essentiële voorziening voor het gemeentelijk functioneren aan een andere rechtspersoon is voor de rekenkamercommissie aanleiding om te onderzoeken op welke wijze de gemeente de oprichting van de RID heeft voorbereid en voor welke punten en risico’s bij de verdere inrichting en ontwikkeling van de RID, ook in relatie met de afnemers, aandacht van college en raad noodzakelijk is. In deze bestuurlijke nota geeft de rekenkamercommissie haar conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van haar onderzoek weer. De bestuurlijke nota is in concept voor bestuurlijk wederhoor aan het college van B&W voorgelegd. De reactie van het college is in deze bestuurlijke nota opgenomen evenals het nawoord van de rekenkamercommissie. De feitenrapportage die de basis vormt voor de conclusies en aanbevelingen van de commissie is als bijlage bij deze bestuurlijke nota gevoegd. De feitenrapportage is voor ambtelijke wederhoor aan de gemeentesecretaris aangeboden. De ambtelijke reactie heeft geleid tot enkele ondergeschikte aanpassingen van de feitenrapportage.
1
Ict: informatie- en communicatietechnologie.
3
2.
Doel van het onderzoek
Het door de rekenkamercommissie te verrichten onderzoek heeft als doel om vast te stellen of de randvoorwaarden zijn gecreëerd om de samenwerking in de RID effectief en doelmatig te doen zijn. De hoofdvragen die de rekenkamercommissie in haar onderzoek wil beantwoorden zijn: - Wat waren de aanleiding en het doel voor de oprichting van de RID; - Welke kaders voor de samenwerking zijn tijdens de voorbereidingfase ontwikkeld, met name wat betreft de gemeenschappelijke regeling en de financiële aspecten; - Welke ervaringen zijn elders opgedaan bij de inrichting en verdere ontwikkeling van gemeentelijke samenwerking op het gebied van ict en tot welke aandachtspunten leiden die voor de samenwerking in de RID. Het onderzoek van de rekenkamercommissie zal uit twee onderdelen bestaan. 1. Een inventarisatie op hoofdlijnen van de aanleiding en achtergrond van de samenwerking, de opzet van het project (projectmanagement, risicobeheersing, de planning en het besluitvormingsproces) en de conceptvoorstellen ten aanzien van de inhoudelijke aspecten van de voorgestelde samenwerking: bestuurlijk, organisatorisch, financieel (kostenverdeling, desinvesteringen), personele consequenties. In dit onderdeel zijn ook vragen aan de orde over: - de keuze voor samenwerking versus uitbesteding aan een marktpartij; - de keuze voor een gemeenschappelijke regeling (GR) in plaats van een alternatieve bestuursvorm; - de wijze waarop de zeggenschap van individuele deelnemers is geregeld; - de doelstellingen van de samenwerking (niveau dienstverlening, kostenbesparing, e.d.) en de voorziene productiviteitswinst; - de wijze waarop het dienstenniveau en de diversiteit aan diensten is geborgd. 2. Een inventarisatie van succes- en faalfactoren bij de verdere ontwikkeling en inrichting van de samenwerking op basis van de ervaringen bij vergelijkbare samenwerkingverbanden toegespitst op de in het eerste onderdeel genoemde deelvragen.
4
3.
Conclusies
De rekenkamercommissie concludeert dat bij de voorbereiding van de oprichting van de RID alle relevante aspecten zijn betrokken. Het college heeft de raad op twee momenten geïnformeerd over de plannen voor oprichting van de RID en de raad verzocht in te stemmen met de verdere voorbereiding respectievelijk oprichting van de RID. In het raadsvoorstel om in te stemmen met de oprichting van de RID geeft het college aan dat het uitbesteden van de automatiseringsfunctie aan een marktpartij niet mogelijk is onder andere omdat ‘de gemeenten op dit moment onervaren opdrachtgevers zijn voor de automatiseringsfunctie, in de zin dat afspraken tussen de overige gemeentelijke afdelingen en de afdeling automatisering niet zijn vastgelegd’. De rekenkamercommissie concludeert dat dit argument evenzeer geldig is in het geval van uitbesteding van de automatiseringsfunctie aan een niet-marktpartij, in dit geval de RID. De rekenkamercommissie is van mening dat hier sprake is van een oneigenlijk argument voor oprichting van de RID. In het raadsvoorstel om in te stemmen met de oprichting van de RID heeft het college een vergelijking opgenomen van de meerjarige kosten van de RID (voor een periode van 4 jaar) in vergelijking met de meerjarige kosten bij ongewijzigd beleid. Deze vergelijking laat een batig saldo zien ten gunste van het RID-scenario. Niet duidelijk is of de ‘achterblijvende’ kosten in deze vergelijking zijn betrokken, en zo ja, tot welk bedrag. Uit de door de rekenkamercommissie geraadpleegde bronnen blijkt dat een kostenbesparing, zoals door het college verwacht, in het geval van gemeentelijke samenwerking op het gebied van beheer en onderhoud van de ict-infrastuctuur zich in de regel niet voordoet. Veeleer is bij andere vergelijkbare samenwerkingsverbanden sprake van een verminderde kwetsbaarheid en toename van kwaliteit en continuïteit, zij het tegen gelijkblijvende of hogere kosten. In dit licht vindt de rekenkamercommissie de door het college verwachte kostenbesparing niet realistisch. Bij de totstandkoming van de RID zijn op veel punten besluiten genomen. Op twee belangrijke punten mist de rekenkamercommissie besluiten, nl. de regievoering door de deelnemers en de dienstverleningsovereenkomst. Dit leidt tot de conclusie dat de garanties voor sturing door de deelnemende gemeenten vooralsnog niet voldoende zijn geborgd. Wat betreft de succesfactoren voor de verdere ontwikkeling van de ict-samenwerking heeft het onderzoek van de rekenkamercommissie niet of nauwelijks factoren opgeleverd die vatbaar zijn voor directe beïnvloeding of sturing door de raad. De factoren die er wat dat betreft toe doen zij vooral beïnvloedbaar door het management en het dagelijks bestuur van het samenwerkingsverband. Dat neemt niet weg dat de raad in de vorm van evaluaties en rapportages over sturingsmiddelen beschikt. Overigens is volgens de rekenkamercommissie de tevredenheid van klanten de belangrijkste succesfactor voor de RID.
5
4.
Aanbevelingen
Voor een juiste beoordeling van de (toekomstige) prestaties van de RID in relatie tot de kosten verdient het aanbeveling om ook de ‘achterblijvende’ kosten in beeld te brengen. Onderzoek samen met de deelnemers aan het samenwerkingsverband op welke wijze en op welke termijn op de ‘zachte’ kant van de ict samenwerking gerealiseerd kan worden, zoals het gezamenlijk gebruik van applicaties en het functioneel beheer daarvan. Geef voortvarend vorm aan de gemeentelijke regierol en het contractmanagement op basis van de dienstverleningsovereenkomst. Laat de RID regelmatig klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren en betrek de uitkomsten daarvan bij de aansturing van de RID.
6
5.
Reactie van het College van B&W
7
8
9
6.
Nawoord van de rekenkamercommissie
De rekenkamercommissie dankt het college van B&W voor zijn uitvoerige reactie op haar rapportage over de vorming van de RID. Naar aanleiding van de opmerking van het college over het ontbreken van een passage in de bestuurlijke nota over de gerealiseerde randvoorwaarden (voor het functioneren van de RID) wil de rekenkamercommissie hier nogmaals benadrukken dat zij van mening is dat aan deze randvoorwaarden grotendeels is voldaan. Het college reageert op enkele conclusies en aanbevelingen uit de rapportage wat voor de rekenkamercommissie aanleiding is voor de volgende opmerkingen. Wat betreft de conclusie van de rekenkamercommissie over het gebrek aan ervaring bij de gemeenten als argument tegen uitbesteding van de ict-functie aan een marktpartij stelt het college dat de deelnemende gemeenten ‘van elkaar kunnen leren bij het invullen van deze rol’. Daarbij is het college van mening dat er in de samenwerking met de RID ‘meer sprake van een gezamenlijk belang (tussen opdrachtgever en opdrachtnemer)’ is dan wanneer de automatiseringsfunctie aan een marktpartij wordt uitbesteed. De rekenkamercommissie ziet deze argumenten van het college eerder als een bevestiging van haar conclusie dan een weerlegging ervan. Immers in elk geval van uitbesteding gelden beide argumenten. Op het punt van de achterblijvende kosten stelt het college dat deze in beeld zijn en in de begroting constant zijn gehouden. Dit neemt niet weg dat er wellicht nog van achterblijvende kosten sprake is. Zo verschijnen er in de Voorjaarsnota 2012 - hoewel die na het afronden van de Feitenrapportage voor dit onderzoek is verschenen – enkele structurele lasten op het gebied van ict in programma 7 onder andere in verband met de kosten van uitwijkvoorzieningen. De rekenkamercommissie heeft een uitspraak gedaan over de verwachte kostenbesparing als gevolg van vorming van de RID. Op basis van ervaringen elders en literatuuronderzoek vindt de rekenkamercommissie de verwachte kostenbesparing niet realistisch. In het geval van de RID zou voor een periode van vier jaar sprake moeten zijn van ongewijzigd beleid wat betreft begroting en dienstverleningsniveau. Vraag is hoe realistisch, zeker binnen een samenwerkingsverband, deze veronderstelling is. Uit de reactie van het college blijkt dat inmiddels op het punt van de regievoering en dat van de dienstverlening een aantal zaken is geregeld en de overlegstructuur is geformaliseerd. Daarmee is, in formele zin, aan een aantal voorwaarden voor adequate sturing door de gemeente voldaan. De rekenkamercommissie vindt het verder een goede ontwikkeling dat inmiddels initiatieven zijn genomen om na te gaan op welke onderdelen ook aan de ‘zachte’ kant van de ict kan worden samengewerkt.
10
7.
Feitenrapportage
1.
RID: Aanleiding, doel en voorbereiding ...................................................................... 12 1.1. Aanleiding ................................................................................................................ 12 1.2. Doel van de samenwerking ...................................................................................... 12 2. Het voorbereidingsproces .............................................................................................. 14 3. Besluitvorming................................................................................................................ 15 4 Implementatie van de plannen: ontwikkeling van de RID......................................... 19 4.1. Planning van het proces............................................................................................ 21 4.1.1. Van raadsbesluit tot officiele start ................................................................... 21 4.1.2. De RID in bedrijf.............................................................................................. 22 4.1.3. Wijk bij Duurstede: klant van de RID .............................................................. 22 5. De voor- en nadelen van samenwerking....................................................................... 24 6 Het RID-perspectief: succes- en faalfactoren .............................................................. 26 6.1. Succesfactoren............................................................................................................... 26 6.2. Faalfactoren ................................................................................................................... 28 Bijlage 1. Overzicht ontwikkelingsproces RID............................................................. 30 Bijlage 2. Overzicht succes- en faalfactoren bij gemeentelijke samenwerking ......... 31 Bijlage 3. Lijst van geinterviewde personen ................................................................. 32
11
1.
RID: Aanleiding, doel en voorbereiding
1.1.
Aanleiding
Begin 2009 hebben de colleges van de betrokken gemeenten het voornemen uitgesproken om een samenwerkingsverband aan te gaan voor de ontwikkeling, het beheer en onderhoud van hun ict-voorzieningen. De belangrijkste reden voor dit besluit was de ervaren kwetsbaarheid van de gemeentelijke organisaties bij het beheer en onderhoud van hun ict-voorzieningen die essentieel zijn voor de voortgang van bedrijfsprocessen en communicatie met de buitenwereld. Deze kwetsbaarheid, een direct gevolg van de beperkte schaalgrootte van de gemeenten, kwam onder andere tot uiting door de frequente noodzaak externe deskundigen in te schakelen in het geval van storingen of ter vervanging van het eigen personeel bij verlof of ziekte. De kwetsbaarheid van de ict-voorziening werd tevens als onwenselijk gezien in het licht van diverse landelijke ontwikkelingen op het gebied van elektronische dienstverlening. De beoogde samenwerking zou moeten leiden tot schaalvergroting en daarmee tot een meer efficiënte inzet van personeel en middelen. En het realiseren van een grotere beter geoutilleerde en professionele uitvoeringsorganisatie zou de kwetsbaarheid moeten reduceren. Daarnaast was de verwachting kosten te besparen als gevolg van de schaalvergroting een reden voor het principebesluit. 1.2.
Doel van de samenwerking
De beoogde resultaten van de samenwerking zijn omschreven als: meer kwaliteit en continuïteit in de taakuitvoering; vermindering kwetsbaarheid; efficiëntere inzet van schaarse middelen en personeel; betere bezetting/benutting van de technische infrastructuur; oppakken van nieuwe ontwikkelingen tegen minder meerkosten; vergroten van de professionaliteit; verbeteren voor de betrokken medewerkers van de mogelijkheden voor hun persoonlijke ontwikkeling. De samenwerkingspartners hebben als randvoorwaarden/uitgangspunten voor het realiseren van de resultaten geformuleerd: a. Er wordt één ICT-beheerorganisatie in het leven geroepen, die op één locatie is gehuisvest en waar al het ICT-personeel in dienst is; b. De samenwerking beperkt zich in eerste instantie tot de ‘koude kant’: de ICTinfrastructuur, de geautomatiseerde werkplekken en de kantoorautomatisering. Op termijn kan de samenwerking zich verdiepen naar de ‘zachte’ informatievoorzieningkant van ICT (bijvoorbeeld functioneel applicatiebeheer); c. Naast het beheer wordt ook het eigendom van de ICT-voorzieningen in de samenwerking ondergebracht; d. De deelnemende organisaties dragen bij aan het structurele personele en materiële budget naar rato van het aantal werkplekken; e. De deelnemende organisaties dragen ieder een gelijk deel bij aan de incidentele kosten. f. De samenwerking krijgt de rechtsvorm van een openbaar lichaam.
12
g.
De streefdatum voor de start van de samenwerking is 1 januari 2012 en het transitieproces is er op gericht dat de samenwerking op 1 april 2014 volledig operationeel is.
13
2.
Het voorbereidingsproces
De betrokken colleges hebben begin 2009 een bestuursopdracht opgesteld met als doel na te gaan of de beoogde samenwerking levensvatbaar en de doelen (professionele organisatie, kostenbesparing) realiseerbaar zouden zijn. Tevens is een regiegroep ingesteld waarin de betrokken gemeenten door de gemeentesecretaris of de directeur bedrijfsvoering waren vertegenwoordigd. Onder regie van deze groep heeft een extern bureau een bedrijfsplan opgesteld dat in september 2010 is afgerond. In dat plan zijn de diverse aspecten - bestuursvorm, organisatie, financiën - van de voorgenomen samenwerking nader uitgewerkt. In november 2010 is van dit plan de managementsamenvatting ‘Bedrijfsplan ICT Shared Service Center’ verschenen. De uitkomsten van het bedrijfsplan op het punt van de terugverdientijd van de initiële investering waren voor de gemeente Houten aanleiding af te zien van de beoogde samenwerking. Voor de overige gemeenten waren de uitkomsten van het bedrijfsplan reden om de oprichting van de RID verder voor te bereiden. Gedurende dat proces hebben de gemeente Utrechtse Heuvelrug De Bilt in 2010 verzocht zich bij het samenwerkingsverband te mogen aansluiten. De stuurgroep heeft, op voorwaarde dat de gemeente De Bilt zich zou conformeren aan de geformuleerde uitgangspunten, doelen, randvoorwaarden en overige afspraken, met dat verzoek ingestemd. Eind 2010 is een externe projectleider aangetrokken om op basis van het bedrijfsplan de samenwerking verder voor te bereiden en uit te werken. Dat heeft in eerste instantie begin 2011 geresulteerd in een plan van aanpak en bijbehorende planning voor de uit te voeren activiteiten. Op basis van dit plan van aanpak is een projectorganisatie ingericht met werkgroepen die voorstellen voor de verschillende onderdelen van de samenwerking ( Bestuursvorm, Financiën, Infrastructuur, Migratie, Personeel, etc.) hebben uitgewerkt en is de regiegroep omgevormd tot stuurgroep. In mei 2011 is de samenwerking met de projectleider beëindigd. De diverse werkgroepen hebben hun activiteiten onder regie van de stuurgroep voortgezet wat heeft geleid tot conceptvoorstellen voor o.a. de bestuursvorm, de benodigde formatie en de toekomstige jaarlijkse kosten en de verdeling daarvan over de deelnemers. Verder zijn de bij de deelnemers aanwezige infrastructuur, aantallen werkplekken, etc. geïnventariseerd en zijn voorstellen ontwikkeld voor de toekomstige ict-infrastructuur, het dienstenpakket en de migratie (de overgang van de oude naar de nieuwe situatie). Met het oog op de voorziene overgang van het personeel zijn in 2011 een Bijzonder georganiseerd overleg (BGO) en een Bijzondere ondernemingsraad (BOR) ingesteld De voorstellen van de werkgroepen zijn, na goedkeuring door de stuurgroep, gebruikt als basis voor de definitieve besluitvorming begin 2012 door de betrokken gemeenteraden.
14
3.
Besluitvorming
In het voorjaar van 2011 bespreekt de raad tijdens de voorbesprekingen op 22 maart en 12 april het voorstel van het college om ‘in te stemmen met het treffen van voorbereidingen door het college van B&W voor het oprichten van een openbaar lichaam ten behoeve van samenwerking op het terrein van ICT’. De eerste voorbespreking leidt tot een groot aantal vragen bij de raad en wil nader door het college worden geïnformeerd - o.a. doormiddel van de hiervoor genoemde managementsamenvatting van het bedrijfsplan - voordat tot besluitvorming wordt overgegaan. Tevens wil de raad een extra voorbespreking over het voorstel. De raad heeft met name vragen over de gekozen bestuursvorm en vraagt zich af of, en welke, alternatieven (pps, uitbesteding aan een marktpartij, e.d.) er wat betreft het verwachte dienstverleningsniveau in relatie tot de kosten en de marktsituatie dienstenniveau zijn onderzocht: is er wel een integrale afweging gemaakt? Tijdens de tweede voorbespreking op 12 april zijn de kosten van de samenwerking en de gemeentelijke activa die overgaan naar het samenwerkingsverband een belangrijk thema. Het college noemt wat dat betreft een aantal randvoorwaarden dat niet in het raadsvoorstel is opgenomen. Nadat het college daarover een notie heeft toegezegd kan het voorstel voor de plenaire raadsbehandeling worden geagendeerd2. In de notitie geeft het college aan namens de raad in de onderhandelingen over de tekst van de gemeenschappelijke regeling de volgende twee punten in te brengen: ‘In het bestuur van de GR dient een (inhoudelijke) kwaliteitszetel beschikbaar te zijn. Deze kwaliteitszetel dient bezet te worden door een persoon met deskundigheid op ICT gebied; In de GR dient een bepaling opgenomen te worden die inhoudt dat de controller van één van de deelnemende gemeenten optreedt als controller van de RID.’3 Op 10 mei stemt de raad in met het voorstel om te starten met de voorbereiding van de oprichting van een Regionale ICT Dienst (RID) met als bestuursvorm een GR. In Wijk bij Duurstede heeft de raad bij dat besluit op tevens een krediet verleend van € 33.372,- voor het Wijkse deel van de projectkosten over 2011.4 Dekking voor deze kosten is gevonden in onderbesteding kapitaallasten ICT in 2010 en lager dan geraamde kapitaallasten 2011 op bestaande vervangingskredieten voor ICT. Ook de overige betrokken gemeenteraden gaan akkoord met de voorstellen. Gedurende de voorbereidingsfase heeft de stuurgroep zich steeds uitgesproken voor een gefaseerde planning van de besluitvorming. In juni 2011 bleek dat het niet mogelijk zou zijn om in oktober/november van dat jaar de besluitvorming over de definitieve oprichting van de GR per 1 januari 2012 af te ronden. De stuurgroep heeft daarop besloten de oprichtingsdatum uit te stellen tot 1 juli 2012. Alle betrokken gemeenteraden hebben begin 2012 de voorstellen om tot oprichting van de RID over te gaan behandeld. In de bijlagen bij het raadsvoorstel zijn o.a. de tekst van de GR, de beschrijving van het basispakket diensten van de RID en de structurele kosten, en de verdeling daarvan, tot 1 januari 2015 opgenomen. 2
Deze notitie is op 6 mei 2011 aan de raad gezonden, maar otbreekt in het archief. Memo aan de raad d.d. 10 mei 2011. 4 De totale voorbereidingskosten over 2011 werden geraamd op € 281.620,-. Deze kosten zijn naar rato van het aantal werkplekken over de deelnemers verdeeld. 3
15
Het college van Wijk bij Duurstede geeft in het betreffende raadsvoorstel aan dat het afzien van samenwerking, gelet op de kwetsbaarheid en de noodzaak van continuïteit in de ICTdienstverlening, geen alternatief vormt en noemt als doel van de samenwerking: ‘De hoofddoelstelling van de ICT samenwerking is; het zorg dragen voor een betere ICT dienstverlening voor de deelnemende organisaties. Samenwerking biedt schaalvoordelen en "het geheel is meer dan de som der delen": kwetsbaarheid wordt verminderd en kwaliteit wordt beter. De samenwerking richt zich op: 1. Beschikbaar stellen en in standhouden van: - een stabiele ICT infrastructuur; - de gemeentelijke applicaties; - de toegang tot netwerken (GemNet, internet); - de telefonie toepassingen. 2. Het blijvend afstemmen van de ICT omgeving op: - nieuwe technologische ontwikkelingen; - landelijk en lokaal beleid (NUP, informatiebeveiliging e.d.); - veranderende gemeentelijke applicaties. 3. Het ondersteunen van gebruikers, zodat zij optimaal gebruik maken van de ICT middelen.’5 Wat betreft de vormgeving van de samenwerking vermeldt het raadsvoorstel: ‘er wordt één ICT beheerorganisatie in het leven geroepen (RID Utrecht), die op één locatie is gehuisvest en waar al het ICT personeel in dienst is; de RID krijgt de rechtsvorm van een openbaar lichaam; naast het beheer wordt ook het eigendom van de ICT voorzieningen bij de RID ondergebracht; de RID beperkt zich in eerste instantie tot de "koude kant", de ICT infrastructuur, de geautomatiseerde werkplekken, de kantoorautomatisering en de telefonie. De ambitie is om de samenwerking geleidelijk te verdiepen. Door afstemming van het informatiebeleid, door gezamenlijk applicaties aan te besteden en aan te kopen en samen te werken voor het functioneel applicatiebeheer zijn grotere efficiency- en kwaliteitswinsten te behalen dan alleen op de "koude" kant.‘6 In tegenstelling tot de overige deelnemers heeft het college van Wijk bij Duurstede een analyse uitgevoerd van ‘de risico’s die zich voor kunnen doen bij de start en uitvoering van de Regionale Informatie Dienst Utrecht’.7 Er zijn 8 risico’s in kaart gebracht waarvan er twee inmiddels zijn achterhaald aangezien alle betrokken gemeenteraden met de voorstellen hebben ingestemd en de raad van Wijk bij Duurstede geen besluit tot outsourcing heeft genomen. De zes resterende risico’s die het college onderkent zijn: de kosten van de RID vallen structureel hoger uit dan € 5 miljoen (kans 5%); de incidentele kosten vallen hoger uit (kans 25%); niet tijdig kunnen starten met de uitvoering per 1 juli 2012 (kans 25%); geen eenduidige informatie-architectuur (kans 50%); regiefunctie onvoldoende ingericht (kans 75%); applicatiebeheer onvoldoende belegd (kans 50%).
5
Voorstel aan de Raad, nr. 487, d.d. 10 januari 2012, gemeente Wijk bij Duurstede. Idem. 7 Idem, Bijlage 7. 6
16
De drie laatstgenoemde risico’s zijn in de analyse tevens als kritische succesfactor aangemerkt. Voor wat betreft de kosten van de RID blijkt dat de incidentele kosten voor de oprichting in totaal € 1.152.936 bedragen waarvan € 134.033,- voor rekening van Wijk bij Duurstede komen. Uit de meerjarenbegroting (tot 1 januari 2015) voor de RID blijkt dat de structurele kosten voor de dienst € 5.026.809 per jaar bedragen. De gemeente Wijk bij Duurstede draagt, naar rato van het aantal accounts, per jaar € 620.280,- aan de regeling bij.8 Dit bedrag is tot 1 januari 2016 gefixeerd om financiële stabiliteit voor de RID te creëren. Vermindering van het aantal accounts bij één van de deelnemers heeft daarom geen gevolgen voor de hoogte van de bijdrage. In het geval van toename van het aantal accounts zal de RID de directe kosten daarvan in rekening brengen. Het financiële voordeel van deelname aan de RID is voor Wijk bij Duurstede voor de periode tot 1 januari 2016 begroot op € 447.051,-. Verminderd met de bijdrage aan de incidentele kosten resteert dan € 313.018,-. De terugverdientijd bedraagt zo iets meer dan een jaar. Voor de periode na 2015 is het jaarlijkse financiële voordeel ten opzichte van de huidige situatie geschat op € 153.404,-. In de berekeningen het effect van het gezamenlijk oppakken van allerhande projecten uit het NUP c.a. niet meegenomen, aangezien dit aspect vooralsnog geen onderdeel is van activiteiten van de RID . Bij uitbesteding van taken, ook in het geval van ict, blijft als regel een aantal werkzaamheden bij de uitbestedende organisatie achter en krijgt die er nieuwe taken bij zoals het contractmanagement en de ambtelijke ondersteuning ten behoeve van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. In het raadsvoorstel zijn de kosten voor uitvoering van de achterblijvende werkzaamheden en de nieuwe taken niet opgenomen. Wat betreft de keuze voor een openbaar lichaam als bestuursvorm zijn in het raadsvoorstel de volgende argumenten genoemd: - ‘deze rechtsvorm biedt de beste mogelijkheden aan de deelnemende organisaties voor directe sturing en om grip te houden op de RID; - het creëert zekerheid dat de deelnemende organisaties hun ICT taken in de nieuwe organisatie kunnen laten uitvoeren zonder in strijd te komen met de Europese en Nederlandse regelgeving op het terrein van aanbesteding, mededinging en staatssteun; - de deelnemende organisaties vinden het waarborgen van de continuïteit van de nieuwe organisatie belangrijker dan het maken van winst; - de deelnemende organisaties hechten er belang aan dat het personeel de ambtelijke status behoudt. Uitgangspunt is dat de medewerkers zoveel mogelijk mee over gaan naar de nieuwe organisatie, de samenwerking leidt niet tot gedwongen ontslagen.’ De onderhandelingen over de inrichting van het bestuur en de inrichting van de GR hebben er toe geleid dat in de definitieve tekst van de regeling tegemoet is gekomen aan de wens van de raad een deskundige op het terrein van ict in het bestuur te kunnen benoemen. Ten aanzien van de controlfunctie is afgesproken dat in de formatie van de RID de functie van een controller wordt opgenomen.
8
Bijlagen 4,5 & 6 bij raadsvoorstel tot oprichting van de RID, d.d. 10 januari 2012.
17
Over het alternatief voor het collegevoorstel, nl. het uitbesteden van de automatiseringsfunctie aan een marktpartij is de volgende passage in de raadsvoorstel opgenomen: ‘Dat is evenwel niet het uitgangspunt in de bestuursopdracht en heeft ook een aantal nadelen. Het belangrijkste is dat de gemeenten op dit moment onervaren opdrachtgevers zijn voor de automatiseringsfunctie, in de zin dat afspraken tussen de overige gemeentelijke afdelingen en de afdeling automatisering niet zijn vastgelegd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het te leveren producten- en dienstenportfolio. Daarnaast wil de ICT infrastructuur nog wel eens divers zijn qua kwaliteit en standaardisatie van inrichting. Vervolgens geldt, dat de kans groot is dat deze uitbesteding Europees moet worden aanbesteed. Het is van belang om een Europese aanbesteding heel zorgvuldig uit te voeren; als dit niet gebeurt kan het leiden tot juridische procedures. Deze zorgvuldigheid heeft weer tot gevolg dat het voor een gemeente – in combinatie met onervarenheid in opdrachtgeverschap - niet of nauwelijks te sturen is welke partij uit de aanbesteding rolt. Aan deze leverancier is een gemeente vervolgens „overgeleverd”. Dat heeft tot gevolg dat het uitermate belangrijk is om precies te kunnen definiëren welke dienstverlening de gemeentelijke opdrachtgever verwacht. Dat is in de huidige situatie lastig om te doen, vanwege het feit dat de gemeenten hiermee nog geen ervaring hebben. Als blijkt dat (na de opdrachtverlening) de verwachte dienstverlening niet goed is gespecificeerd, zal dit automatisch leiden tot meerwerk. Hiermee kunnen de kosten in tweede instantie veel hoger uitkomen dan in eerste instantie is geprognosticeerd. Een andere vraag bij uitbesteding is: wat gebeurd er met het huidige personeel? Bij de RID krijgen ze een duidelijke functie binnen een overzichtelijke organisatie. Bij uitbesteding worden zij in het beste geval overgenomen door de nieuwe organisatie, met alle rechtspositionele gevolgen en kosten van dien. Wanneer zij niet worden over genomen blijven de gemeenten zitten met boventallig personeel en dito kosten.’ Door de instemming van de betrokkenen gemeenteraden en het algemeen bestuur van de RSD kan een begin worden gemaakt met de implementatie van de plannen voor de RID.
18
4
Implementatie van de plannen: ontwikkeling van de RID.
Het oprichten en ontwikkelen van een samenwerkingsverband is complex wat betreft inhoud en proces. De RID is een voorbeeld van een dergelijk samenwerkingsverband. De argumenten om tot oprichting over te gaan zijn in het geval van de RID strategisch, financieel en kwalitatief van aard. Het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) heeft onderzoek verricht naar de voorwaarden om gemeentelijke samenwerkingsvebanden op het gebied van ict te initieren en te ontwikkelen. Om het samenwerkingsverband te ontwikkelen, en op termijn op zijn effectiviteit te kunnen beoordelen, is het volgens KING bij de start van de samenwerking nodig om inzicht te hebben in: - het IT kostenpatroon in de ‘oude’ situatie (nulmeting); - de reikwijdte (scope) van het in te richten shared service center (en daarmee de allocatie van de directe exploitatiekosten samenhangend met IT); - het gewenste kwaliteitsniveau van de dienstverlening van het shared service center (ssc); - de noodzakelijke investeringen bij het ssc en de deelnemers, inclusief de financiering daarvan; - de wijze waarop de kosten van het ssc worden gefinancierd.9 Met het oog op de vorming van de RID zijn drie van de genoemde onderdelen van de startsituatie in kaart gebracht: het kostenpatroon, de reikwijdte en de wijze waarop de kosten worden gefinancierd. Wat betreft de kosten bij de start van de samenwerking moet nog worden opgemerkt dat in veel gevallen een deel van de IT-kosten niet zichtbaar is, bijvoorbeeld de opleidingskosten van IT-personeel als onderdeel van het personeelsbudget. Het gewenste kwaliteitsniveau van de dienstverlening is niet gedefinieerd wel is op hoofdlijnen een basispakket diensten beschreven. De noodzakelijke investeringen en hun financiering bij de RID en de deelnemers zijn in kaart gebracht voor zover het in de meerjarenbegroting opgenomen (vervangings)investeringen bij de afzonderlijke deelnemers betreft. De startsituatie zal in elk van de deelnemende gemeenten verschillend zijn op het punt van de opzet en ouderdom van de ICT-infrastructuur, de inrichting van de beheerorganisatie, het opleidingsniveau van de medewerkers, voorgenomen investeringen, etc.; elke deelnemer heeft een ander vertrekpunt. Op basis van een aantal casestudies concludeert KING: ‘De startsituatie is lang niet altijd scherp in beeld. Dit leidt er toe dat de startsituatie rooskleuriger is voorgesteld dan die in werkelijkheid is.’10 Wat betreft de kosten bij gemeentelijke samenwerking op het gebied van ict blijkt uit diverse onderzoeken dat de voorspelde kostenbesparing niet tot stand komt. KING concludeert naar op grond van de uitgevoerde casestudies dat op het eerste gezicht samenwerking lijkt te leiden tot lagere kosten, maar ‘in de praktijk blijkt deze kostendaling grotendeels gecompenseerd te worden in extra kosten ten behoeve van: - een verbeterde kwaliteit en continuïteit van de IT voorziening; - de mogelijkheid om innovatie te versnellen en daarmee voordelen eerder te realiseren;
9
Kosten en baten van shared service centra: ‘De baten als ballast’. Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING), juni 2011, pag. 11. 10 Idem.
19
-
de mogelijkheden om de uitdagingen van dienstverlening beter en sneller te realiseren.’11 Daar past wel de aantekening bij dat in vergelijking met ongewijzigd beleid de samenwerking leidt tot minder meerkosten In de onderstaande figuur zijn de conclusies van KING grafisch weergegeven.12
En uit een analyse van het ontstaan en de ontwikkeling van het ISZF13 blijkt dat ‘de kosten van de partnergemeenten met de komst van het ISZF onmiskenbaar zijn gestegen ten opzichte van hun oorspronkelijke ICT-kosten’. Maar daarbij is aangetekend ‘de kosten voor deze gemeenten hadden nog veel hoger gelegen in het geval zij de door hun gewenste ICTvoorzieningen op individuele basis naar een zelfde niveau hadden moeten tillen als het ISZF nu aan hen levert. Kortom de lasten per gemeente zijn dan wel toegenomen, maar er is eigenlijk sprake van minder meerkosten door de vorming van het ISZF’.14 Met andere woorden de baten zoals kwaliteit en continuïteit nemen toe, maar dat heeft zijn prijs.
11
Idem, pag 20. Idem pag.13. 13 ICT Samenwerkingsverband Zuidwest Fryslân, opgericht op 1 januari 2004. 14 Zie: ICT Samenwerkingsverband Zuidwest Fryslân; synergie door samenwerking. In ‘Samen Sterker’, samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd., door S. van de Laar, 2010. 12
20
4.1.
Planning van het proces
Wat betreft de inrichting en ontwikkeling van de RID is in het bedrijfsplan uit 2009 voorgesteld om via een zogenaamde plateauplanning van de huidige situatie naar de eindsituatie te groeien via de volgende plateaus. Plateau 1: één organisatie Plateau 2: gekoppelde locaties Plateau 3: gestandaardiseerde centraal beheerde infrastructuur Plateau 4: gestandaardiseerde werkplekken. Gedurende het voorbereidings- en besluitvormingsproces is deze planningssystematiek niet gewijzigd. In de bovenstaande planning kunnen plateau 1 & 2 tegelijkertijd vanaf 1 juli 2012 plaats vinden. Daarna volgen de implementatie van de centraal beheerde infrastructuur (plateau 3) en de gestandaardiseerde werkplekken (plateau 4). Tijdpad en data zijn nog niet aan deze planning gekoppeld. Eind 2014 zal het proces afgerond moeten zijn met het realiseren van gestandaardiseerde werkplekken en een standaard basispakket diensten voor de deelnemende gemeenten en de RSD. De kern van het basispakket bestaat uit de levering en beheer door de RID van de volgende voorzieningen: - werkplekken - thuiswerk voorzieningen - kantoorautomatisering - printer/copiers - telefonie - technisch infrastructuur (incl. backup en uitwijk) Daarnaast zorgt de RID, als onderdeel van het basispakket, voor: - het technisch applicatiebeheer (incl. databasebeheer) - het functioneel applicatiebeheer van de kantoorautomatisering - inkoop, registratie en licentiebeheer van de door de RID beheerde voorzieningen - ontwikkeling automatiseringsbeleid - advisering projecten (tot een bepaald maximum) 4.1.1. Van raadsbesluit tot officiele start Na de instemming van betrokken gemeenteraden is de RID formeel ‘in oprichting’, wat betekent dat de dienst rechtspersoonlijkheid heeft en overeenkomsten met derden aan kan gaan, en is de formele start van de samenwerking per 1 juli verder voorbereid. De voorbereiding bestaat voor een groot deel uit het realiseren van praktische zaken zoals geschikte huisvesting voor de medewerkers, de locatie van de datacentra, en het inrichten van de organisatie waaronder het plaatsen van het personeel, etc. Aan de kant van de huidige 7 gebruikersorganisaties moet professioneel opdrachtgeverschap worden ontwikkeld waaronder zaken als het contractmanagement. Medio maart 2012 is het Sociaal Plan vastgesteld met het oog op de overgang van de medewerkers. Voor de nieuwe organisatie is een functieboek ontwikkeld op basis van een genormeerde formatie. De plaatsing van de medewerkers moet begin juni zijn afgerond. Eind april is een besluit genomen over de locatie van het kantoor van de RID. Vooruitlopend op de officiële start per 1 juli is met ingang van 1 mei een centrale servicedesk voor ondersteuning van de gebruikers ingericht en is een beheerpool ingericht. De laatste zal
21
het beheer van de infrastructuur uit gaan voeren en documenteren. De gedocumenteerde aanpak van het beheer wordt per 1 juli overgedragen aan de nieuwe organisatie. Over de in de toekomst door de RID aan de klantorganisaties leveren diensten worden concrete afspraken vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst (DVO) die uiterlijk 1 juli gereed moet zijn. De klantorganisaties zijn daarbij betrokken door middel van een periodiek overleg tussen de, inmiddels door alle deelnemers aangestelde, contractmanagers. Zij hebben tot taak in de toekomst de uitvoering van de afspraken tussen de gemeenten en de RID te bewaken en, zo nodig, bij te sturen. Aangezien geen enkele van de deelnemende gemeenten in het verleden de mate van tevredenheid van de gebruikers heeft geregistreerd zal voor de officiële start van de RID op dit punt een 0-meting plaats vinden. Dit moet het mogelijk maken om in de toekomst uitspraken te doen over de kwaliteit van de dienstverlening. Om de alle betrokkenen over de ontwikkelingen en aanstaande veranderingen te informeren brengt de RID periodiek een nieuwsbrief uit. 4.1.2. De RID in bedrijf Per 1 juli 2012 is de RID in bedrijf, is gevestigd op één locatie, heeft een helpdesk voor de ondersteuning van de gebruikersorganisaties en beheert (op afstand) de ictnfrastructuur van de gebruikers. De RID levert deze diensten aan plm. 1800 individuele gebruikers onder het regime van de DVO. In de periode tot 1 januari zal de RID een gestandaardiseerde infrastructuur ontwikkelen inclusief een standaard werkplek. Daarvoor is het noodzakelijk de twee datacenters in te richten en deze met elkaar en met de locaties van de klantorganisaties (de gemeenten en RSD) te verbinden. Deze verbindingen zullen van een externe leverancier worden betrokken op basis van een Europese aanbestedingsprocedure. De RID zal voor het ontwikkelen van de gestandaardiseerde infrastructuur componenten van de deelnemers overnemen voor zover die voldoen aan de specificaties die voor de nieuwe infrastructuur zijn ontwikkeld. Vanaf 1 januari 2013 zal de migratie naar de nieuwe infrastructuur (en werkplekken) plaats vinden, oftewel de gemeenten, de individuele gebruikers en de applicaties, worden gefaseerd op de nieuwe gestandaardiseerde infrastructuur aangesloten. Eind 2014 zal dit proces afgerond moeten zijn. Alle medewerkers beschikken op termijn over dezelfde gestandaardiseerde werkplek (ict-voorziening) ongeacht bij welke organisatie men werkzaam is. 4.1.3. Wijk bij Duurstede: klant van de RID Voor de klantorganisaties (de gemeenten en RSD) houdt de operationele fase van het RID een aantal veranderingen in. De ondersteuning van gebruikers gebeurt vanaf een externe locatie, over de dienstverlening zijn afspraken vastgelegd die de gemeente moet bewaken en incidentele vragen en/of opdrachten moeten concreet worden gespecificeerd. Er moet een zakelijke relatie tussen klant en leverancier ontstaan. Dit heeft een aantal gevolgen voor de klantorganisatie zowel operationeel als bestuurlijk. Hiervoor is al aangegeven dat het college de gemeentelijke regiefunctie en het goed beleggen van het applicatiebeheer als kritische succesfactoren heeft bestempeld. De regiefunctie zal in
22
de dagelijkse praktijk in handen zijn van de contractmanager die de afspraken met de RID bewaakt en voor de organisatie (gebruikers) aanspreekpunt is wat betreft de dienstverlening door de RID. In het geval de dienstverlening door de RID niet voldoet zal de contractmanager moeten bijsturen. Overigens is een klachtenregeling voor de klanten van de RID voorzien. Ook verzoeken van de klantorganisatie voor aanvullende diensten en projecten aan de RID zullen via de contractmanager verlopen. Op operationeel niveau is de contractmanager de opdrachtgever voor de RID. Dat houdt onder andere in dat hij de (nieuwe) opdrachten aan de leverancier duidelijk en volledig moet specificeren, maar ook dat hij in staat moet zijn de wensen en eisen binnen de organisatie ‘goed boven tafel’ te krijgen. Bestuurlijk zal de regiefunctie gestalte krijgen via het collectief opdrachtgeveroverleg met als deelnemers de gemeentesecretarissen/directeuren bedrijfsvoering. De stuurgroep die het proces van totstandkoming van de RID heeft begeleid zal in die zin worden geformaliseerd. Dit opdrachtgeversoverleg zal de kaders (inhoudelijk en procesmatig) voor de taakuitvoering door de RID ontwikkelen en bewaken. De afspraken daarover zijn onderdeel van de DVO die de RID met elke individuele opdrachtgever sluit. Daarnaast zal het opdrachtgeversoverleg besluiten over de prioriteitsstelling in het geval van (conflicterende) nieuwe ontwikkelingen, diensten, projecten, etc. In afwijking van de initiële voorstellen voor de stemverhouding in het algemeen en dagelijks bestuur, waarin de gemeenten De Bilt en Soest vanwege hun omvang extra stemrecht was toebedeeld, is in de definitieve regeling gekozen voor een stem per deelnemer. Dit geldt ook voor het opdrachtgeversoverleg.
23
5.
De voor- en nadelen van samenwerking.
Gemeenten werken in toenemende mate en op steeds meer gebieden samen. Er is de afgelopen jaren dan ook het nodige onderzoek verricht naar de - diverse vormen van samenwerking tussen gemeenten. Overigens moet er op gewezen worden dat die samenwerking in een aantal gevallen breder is dan uitsluitend die ict en ook betrekking heeft op de ondersteunende administratieve, financiële, juridische en personele functies. Uit resultaten van onderzoek en door de ervaringen van deelnemers met verschillende vormen van samenwerking is het nodige bekend over de voor- en nadelen daarvan. Een aantal voor- en nadelen van samenwerking op het gebied van ondersteunende functies, in dit geval meer dan uitsluitend de ict-infrastructuur, in een zogenaamd shared service center zijn hierna samengevat zonder dat de lijst uitputtend is. Voordelen: - Een SSC levert een of enkele diensten en er is sprake van specialisatie wat de kwaliteit en de efficiency van de ondersteuning ten goede komt - In vergelijking met een eigen afdeling is een SSC groter wat betere mogelijkheden geeft voor een efficiënte taakverdeling en specialisatie. - Voor de deelnemers kan - gelet op de aanzienlijke ondersteuningsbehoefte - een SSC goedkoper zijn dan het inkopen van dergelijke diensten bij derden. Deze dienstverlenende bedrijven hebben vaak een winststreven en dat vertaalt zich in een hoger dienstverleningstarief - Door de grotere omvang en afname van diensten bestaat er invloed op de aard en kwaliteit van de dienstverlening - Net als bij eigen afdeling kent een SSC nog relatieve korte lijnen en ontstaat er snel kennis van de gemeentespecifieke situaties. Bij een te groot aantal deelnemers neemt deze meerwaarde af en kan het SSC gaan lijken op externe aanbieder - Meer dan bij een eigen afdeling geldt bij een SSC dat de noodzakelijke expertise niet langer berust bij enkelen en dat zorgt voor continuïteit in die expertise - Door de wat grotere omvang van een SSC is die continuïteit meer geborgd dan bij een door budgettaire beperkingen vaak kleinere eigen afdeling - Meer dan bij een eigen afdeling ontstaat tussen een wat meer op afstand opererend SSC een zakelijke verhouding Nadelen: - Net als bij een eigen afdeling hangt de betaalbaarheid van een SSC sterk af van de omvang van de organisaties - In tegenstelling tot en eigen afdeling geldt bij een SSC: bij het uitoefenen van invloed geeft de mening van meerderheid van de afnemers regelmatig de doorslag en die mening kan afwijken van wat men zelf wenst - Meer dan bij een eigen afdeling geldt bij een SSC: er is vaker afstemming en overleg nodig om de beschikbare capaciteit en expertise goed in te zetten en te zorgen dat iedereen aan zijn trekken komt - Meer dan bij een eigen afdeling geldt dat de evidente financiële voordelen van een SSC verleidelijk zijn. Voor het succesvol voortbestaan van een SSC volstaat deze financiële motivatie niet: er moet ook een serieuze intentie aanwezig zijn om samen te doen en samen te delen - Het SSC bouwt aanzienlijke kennis op. De kennis raakt niet automatisch verankerd in de achterliggende individuele organisaties
24
De hiervoor genoemde voordelen, samen te vatten als kostenvoordeel gekoppeld aan kwaliteit en continuïteit, komen overeen met de argumenten die voor de oprichting van de RID naar voren zijn gebracht. Of de samenwerking een succes wordt blijkt in de praktijk van veel factoren afhankelijk te zijn. Er is een top 20 samengesteld van de factoren die het succes van de samenwerking bepalen op basis van een in 2007 verricht onderzoek in opdracht van de VNG.15 De 5 belangrijkste zijn: - Kostenbesparing; - Minder kwetsbaarheid; - Wil om samen te werken; - Waarborging van continuiteit; - Betere kwaliteit/Beveliging.16 Ook in het geval van de succesfactoren blijken kostenbesparing, vermindering van de kwetsbaarheid, continuïteit en kwaliteitsverbetering van groot belang . Uiteraard is pas dan sprake van succes wanneer die zaken in de praktijk worden gerealiseerd. Voor een succesvolle ontwikkeling van de RID is het van belang dat deze succesfactoren zich ook daadwerkelijk voordoen. Voor een mislukking blijken minder factoren van belang, 15 slechts, en daarbij doen zich verschillen voor tussen de fase waarin de samenwerking zich bevindt: de voorbereidingsfase versus de operationele fase. De belangrijkste factoren die operationele samenwerkingsverabnden doen mislukken zijn: - Verschillen in cultuur/kwaliteit; - Onvoldoende capaciteit; - Trage besluitvorming; - Vrijblijvendheid; - Gebrekkinge communicatie.17 Wat opvalt aan de hiervoor genoemde faalfactoren is dat zij, in tegenstelling tot wat verwacht mag worden, geen verband houden met het niet realiseren van succesfactoren, bijvoorbeeld het uitblijven van lagere kosten of kwaliteitsverbetering. De faalfactoren lijken zich vooral voor te doen aan de ‘zachte kant’ van de samenwerking. Zij lijken daarmee minder vatbaar voor sturing door de colleges en of raden van de deelnemende gemeenten.
15
EGEM (2007), Vermenigvuldigen door delen, 11 stappen om te komen tot intergemeentelijke ICT-samenwerking. Een onderzoek door Zenc, in opdracht van EGEM en de VNG. 16 De complete top 20 van succesfactoren is opgenomen in bijlage 2. 17 Het volledige overzicht van faalfactoren is opgenomen in bijlage 2.
25
6
Het RID-perspectief: succes- en faalfactoren
In hoofdstuk 2 is aangegeven dat het doel van dit onderzoek is om vast te stellen of de voorwaarden zijn gecreëerd voor het efficiënt en effectief opereren van de RID. Om dit na te gaan is de rekenkamercommissie voor elk van de in bijlage 2 genoemde succes- en faalfactoren nagegaan wat op dit moment de stand van zaken is. Wat betreft de faalfactoren is dat, uiteraard, alleen uitgevoerd voor de factoren die zich voordoen bij bestaande samenwerkingsverbanden. 6.1. Succesfactoren Kostenbesparing Op basis van de gekozen uitgangspunten en ontwikkelscenario zal de RID bij een gelijkblijvend aanbod van diensten deze tegen lagere kosten dan in de huidige situatie realiseren. Minder kwetsbaarheid Door de omvang van de informatie is de RID in staat om meerdere medewerkers per benodigd specialisme (systeembeheer, gebruikersondersteuning) in te zetten en medewerkers in geval van verlof e.d. elkaars werkzaamheden kunnen over nemen. Op dat punt neemt de kwetsbaarheid af. Wil om samen te werken De wil om samen te werken speelt op ambtelijk en bestuurlijk vlak. Bestuurlijk is de wil om samen te werken evident. Het besluit van de 6 gemeenten en de RSD getuigt daarvan. Wat betreft de bereidheid tot samenwerking op de werkvloer is geen informatie beschikbaar, maar vooralsnog zijn er geen signalen die wijzen op afwezigheid van een dergelijke bereidheid. Waarborging continuïteit Waarborging van continuïteit (beschikbaarheid infrastructuur en dienstverlening) wordt deels gerealiseerd door de vermindering van de kwetsbaarheid (zie hiervoor). Het realiseren van een gestandaardiseerde technische infrastructuur, standaard werkplekken en een uniforme aanpak van beheer en onderhoud dragen eveneens bij aan borging van de continuïteit. Ook zal het RID voorzien in faciliteiten voor uitwijk - zoals overigens bij de individuele deelnemers nu ook al het geval is - in het geval van ingrijpende storingen. Betere kwaliteit/ beveiliging De omvang van de formatie biedt de mogelijkheid dat medewerkers zich specialiseren op hun vakgebied een ontwikkeling die bijdraagt aan een betere kwaliteit van de dienstverlening. Ook zaken als een uniforme aanpak van de gebruikersondersteuning en het beheer dragen daar aan bij. De RID zal de computerapparatuur voor gegevensverwerking onderbrengen in 2 zgn. datacenters. Gebouwen die wat betreft klimaatbeheersing en beveiliging speciaal voor dat doel zijn ingericht. De beveiligingsniveau met betrekking tot zaken als inbraak, waterschade, stroomuitval, etc. neemt alleen al toe doordat het aantal te beveiligen locaties afneemt.
26
Wat betreft de beveiliging tegen onbevoegde toegang/gebruik tot de computersystemen (hacking) kan de functiespecialisatie bij de RID leiden tot meer aandacht en een professioneler aanpak van dit aspect. Kennisverbreding Zoals hiervoor is opgemerkt biedt de RID, als gevolg van de omvang, mogelijkheden voor functiespecialisatie. Dit impliceert vrijwel automatisch kennisverbreding. Bovendien geldt hier: twee weten meer dan een. Overigens is nu nog niet vast te stellen of functiespecialisatie en daarmee kennisverbreding daadwerkelijk gerealiseerd zal worden. Betere efficiency Indien efficiency wordt gedefinieerd als een gelijk product voor een lagere prijs dan is (vooralsnog) sprake van efficiencyverbetering (zie ook onder Kostenbesparing). Onvoorziene ontwikkelingen kunnen dit beeld echter wijzigen. Bestuurlijk commitment Het besluit van de zes betrokken gemeenten en de RSD getuigt van de wil om de samenwerking aan te gaan. Vooralsnog voor een periode van 5 jaar. De vraag hoe het bestuurlijk commitment zich zal ontwikkelen valt nu niet te beantwoorden, ook al omdat er in 2014 gemeenteraadsverkiezingen plaats vinden en nieuwe colleges worden gevormd. Gedeelde belangen Het initiatief voor oprichting van de RID is gebaseerd op de constatering dat de deelnemers voor een groot deel dezelfde belangen hebben en voor gelijke opdrachten staan. De gedeelde belangen betreffen in ieder geval het gezamenlijk eigendom van de RID, de gewenste continuïteit en kwaliteit van de ict-dienstverlening. Daarbij is er een gedeeld financieel belang: de deelnemers dragen naar rato van de kostenverdeelsleutel bij in de tekorten. Quick wins Over een snel succes op een of enkele onderdelen kan op dit moment geen uitspaak worden gedaan. Ambitie Andere ambities dan die in het raadsvoorstel zijn genoemd, zijn de rekenkamercommissie niet bekend. Persoonlijke factoren De rekenkamercommissie beschikt niet over informatie wat betreft dit aspect. Focus op gezamenlijk basisontwerp Met basisontwerp is bedoeld het ontwerp voor de infrastructuur. De RID heeft een voorstel ontwikkeld voor een gezamenlijke standaard ict-infrastructuur. Goede communicatie Door middel van een Nieuwsbrief houdt de RID i.o. sinds februari 2012 de gebruikers op de hoogte van de belangrijkste ontwikkelingen. Er heeft een aantal bijeenkomsten plaats gevonden met de toekomstige medewerkers van de RID. De rekenkamercommissie kan niet bepalen of dat betekent dat sprake is van ‘goede’ communicatie.
27
Brede participatie Wat dit aspect betreft ontbreekt het de rekenkamer aan informatie. Bereidheid tot investeren tijd Gezien de duur van de voorbereidingsperiode begin 2009 – tot medio 2012, de betrokkenheid van gemeentesecretarissen/directeuren bedrijfsvoering, het aantal ambtelijke werkgroepen dat de besluitvorming heeft voorbereid en plannen heeft opgesteld voor de ontwikkeling van de RID, is tot op heden aan deze voorwaarde voldaan. Goede afstemming De rekenkamercommissie kan alleen wat betreft de voorbereidingsperiode vaststellen aan deze voorwaarde is voldaan. Concrete afspraken Gedurende de voorbereidingsperiode is met het oog op de besluitvorming een aantal concrete afspraken gemaakt over de organisatorische, personele, financiële en technische aspecten. Lerende organisatie De rekenkamercommissie is van mening dat uitsluitend individuen kunnen leren en organisaties niet. Wel kan een organisatie de voorwaarden scheppen voor individuen om te leren. Wat dat betreft is het nog te vroeg om op dit punt een uitspraak te kunnen doen. Zakelijke aansturing De gemeenschappelijke regeling voorziet in een opdrachtgeversoverleg met daarin de gemeentesecretarissen/directeuren bedrijfsvoering. Het is nog te vroeg om vast te stellen of dat overleg leidt tot een zakelijke aansturing. Hetzelfde geldt voor de aansturing, via de contractmanager, door de gebruiksorganisaties, en de dagelijkse aansturing van de RID door de directeur. De dienstverleningsovereenkomst zal de basis vormen voor de aansturing van de RID. 6.2. Faalfactoren Cultuur/kwaliteit verschillen Het spreekt vanzelf dat er verschillen bestaan in cultuur en kwaliteit tussen de deelnemende organisaties. Hetzelfde geldt voor hun ict-afdelingen die nu in de RID opgaan. Over de mate waarin deze verschillen belemmerend werken valt op dit moment nog geen uitspraak te doen. Onvoldoende capaciteit De RID zal werken met een genormeerde formatie die is gebaseerd op kengetallen van organisaties die dezelfde werkzaamheden in een vergelijkbare omvang uitvoeren. Van onvoldoende capaciteit lijkt daarom thans geen sprake. Trage besluitvorming Het gaat hier om trage besluitvorming in het geval van een samenwerkingsverband dat operationeel is. Wat dit aspect betreft is er daarom op dit moment geen uitspraak mogelijk. Vrijblijvendheid De deelnemers aan de RID zijn vooralsnog een verbintenis voor 5 jaar aangegaan en hebben de afspraken over de samenwerking (bestuur, aansturing, e.a.) in een gemeenschappelijke regeling vastgelegd. Vrijblijvendheid lijkt daarom niet aan de orde.
28
Gebrekkige communicatie Hierover valt op dit moment geen uitspraak te doen. Eilandjespolitiek Hierover valt op dit moment geen uitspraak te doen. Ontbreken commitment Onder verwijzing naar hetgeen hierover bij de succesfactoren is opgemerkt lijkt van het ontbreken van commitment zich (vooralsnog) niet voor te doen. Verlies autonomie De deelnemers aan de RID leveren een deel van hun zeggenschap over de ontwikkeling en inrichting van hun ict-infrastructuur in. Zij hebben daar met argumenten voor gekozen. Deze faalfactor lijkt zich thans niet voor te doen. Verschillen ambitie De deelnemers aan de RID hebben gedurende de voorbereiding gezamenlijk hun plannen voor de ontwikkeling en inrichting van de RID vorm gegeven en vervolgens vastgesteld. Wat de RID in eerste instantie moet realiseren is daarin beschreven. Deze faalfactor is nu niet aan de orde. Onvoldoende sturing De RID is nog niet operationeel. Een uitspraak op dit punt is nog niet mogelijk. Politieke argwaan Hierover is nu geen uitspraak mogelijk. Dominantie samenwerkingspartner Tijdens de voorbereidingsfase van de RID is niet gebleken dat van een dominante partner sprake zou zijn. In de GR is vastgelegd dat alle deelnemers gelijk stemrecht hebben. Ontbreken gemeenschappelijk visie De deelnemers aan de RID hebben gedurende de voorbereiding gezamenlijk hun plannen voor de ontwikkeling en inrichting van de RID vorm gegeven en vervolgens vastgesteld. Wat de RID in eerste instantie moet realiseren is daarin beschreven. Deze faalfactor is vooralsnog niet aan de orde. Onvoldoende kennis Het ontbreekt de rekenkamercommissie aan informatie en inzicht op dit punt. Ontbreken formele basis De samenwerking is geformaliseerd in een gemeenschappelijke regeling RID Oost Utrecht die ook de basis vormt voor afgeleide regelgeving (functieboek, directiestatuut, e.d.).
29
Bijlage 1.
Overzicht ontwikkelingsproces RID
In het ontwikkelingsproces van de RID zijn 4 fasen te onderscheiden: Initiatieffase Voorbereidingsfase Implementatiefase Operationele fase Processtappen oprichtingsfase Initiatief: probleem analyseren ICT huishouding Wijk bij Duurstede
Aansturing
Resultaat
Rol gemeenteraad WbD
Tijdpad
College Wijk bij Duurstede
De raad is niet direct over of van deze activiteiten geinformeerd
20082009
Initiatief: opstellen bedrijfsplan (extern bureau) Voorbereiding: opstellen Plan van Aanpak en planning (projectleider)
Regiegroep
Probleemanalyse en Inventariseren mogelijkheden en initiatief samenwerking andere gemeenten Document met als keuzerichting: opzetten RID Plan van aanpak, planning
20092010
Voorbereiding: inrichten projectorganisatie
Stuurgroep
Opzetten projectorganisatie en opdrachten aan werkgroepen
De raad is niet direct over deze activiteiten geinformeerd De raad is in april 2011 geinformeerd over het voornemen om de RID op te richten en de voorgenomen planning en aanpak. De raad is in april 2011 geinformeerd over het voornemen om de RID op te richten en de voorgenomen planning en aanpak.
Voorbereiding: uitwerken opdrachten (door projectgroepen)
Stuurgroep
Evalueren en beëindigen oprichtingsfase Start implementatiefase
stuurgroep
Opdrachten uitgewerkt voor: - rechtsvorm - financien - basispakket diensten RID - standaard ICTinfrastructuur Opdrachten tot uitwerken RID vastgesteld Benoemen directeur RID Inrichten RID
Start operationele fase
Regiegroep
Aangestelde directeur (en stuurgroep op afstand) Aangestelde directeur (en stuurgroep op afstand)
Dienstverlening RID
30
2011
2011
2011
Heeft raad terugkoppeling gekregen? Of zat dit in de volgende stap Raad verleent op 28 februari 2012 het college toestemming om de RID op te richten Raad kan n.a.v. de concept begroting van de RID een zienswijze formuleren
2011
2012
2012 en verder
Bijlage 2.
Overzicht succes- en faalfactoren bij gemeentelijke samenwerking
Succesfactor 1 Kostenbesparing 2 Minder kwetsbaarheid 3 Wil om samen te werken 4 Waarborging continuïteit 5 Betere kwaliteit/ beveiliging 6 Kennisverbreding 7 Betere efficiency 8 Bestuurlijke commitment 9 Gedeelde belangen 10 Quick wins 11 Ambitie 12 Persoonlijke factoren 13 Focus op gezamenlijke b.o. 14 Goede communicatie 15 Brede participatie 16 Bereidheid tot investeren tijd 17 Goede afstemming 18 Concrete afspraken 19 Lerende organisatie 20 Zakelijke aansturing
Niet voorgezette samenwerkingsverbanden 1 Ontbreken commitment 2 Vrijblijvendheid 3 Ontbreken gemeenschappelijk visie 4 Cultuur/kwaliteit verschillen 5 Verschillen ambitie 6 Onvoldoende sturing 7 Eilandjespolitiek 8 Onenigheid samenwerkingsvorm 9 Verlies autonomie 10 Dominantie samenwerkingspartner 11 Trage besluitvorming 12 Gebrek aan vertrouwen 13 Onvoldoende capaciteit 14 Politieke argwaan 15 Ontbreken formele basis
Bestaande samenwerkingsverbanden Cultuur/kwaliteit verschillen Onvoldoende capaciteit Trage besluitvorming Vrijblijvendheid Gebrekkige communicatie Eilandjespolitiek Ontbreken commitment Verlies autonomie Verschillen ambitie Onvoldoende sturing Politieke argwaan Dominantie samenwerkingspartner Ontbreken gemeenschappelijk visie Onvoldoende kennis Ontbreken formele basis
31
Bijlage 3.
Lijst van geinterviewde personen
U. Hollink, strategisch adviseur Equalit (ict samenwerking Oosterhout) W. van de Werken, directeur Bedrijfsvoering gemeente Wijk bij Duurstede D. Woudstra, kwartiermaker/beoogd directeur RID
Rekenkamercommissie Wijk bij Duurstede Juni 2012, versie: definitief
32
33
34
