Gratis OV is OK!
Erik van Hal (Auteur is werkzaam bij de gemeente Eindhoven)
Samenvatting Gratis en goedkoop openbaar vervoer blijft een actueel item. In het land worden door gemeenten en regio’s verschillende experimenten uitgevoerd. Al dan niet ondersteund door de rijksoverheid. Enkele gemeenten (Eindhoven, Nijmegen, Hilversum) zijn al overgegaan tot het structureel invoeren van een vorm van gratis openbaar vervoer met ingang van 2009. Eindhoven zelfs voor zowel ouderen (65+) als kinderen (12-). De meningen over nut en wenselijkheid van dit soort maatregelen lopen nog al uiteen. Het Eindhovense experiment is succesvol. Gratis ov is namelijk best ok, mits je het vanuit een bredere context benadert. Een bericht uit de Eindhovense praktijk. Trefwoorden gratis, openbaar vervoer, eindhoven, kinderen, senioren
Waarom gratis openbaar vervoer in Eindhoven? Gratis openbaar vervoer is al een lang gekoesterde Eindhovense politieke wens. In de jaren 90 was zelfs een projectwethouder benoemd om dit voor de hele stad – naar voorbeeld van het Belgische Hasselt – van de grond te krijgen. Dit bleek destijds vanuit de toenmalige financieringsmethode niet haalbaar. Geen inkomsten, ook geen subsidie (suppletie) van het rijk. Daarna was het even stil, totdat in de aanloop naar de laatste tweede kamer- en gemeenteraadsverkiezingen gratis openbaar vervoer weer een actueel thema werd. Zo ook in de Eindhovense politiek. In het coalitieakkoord 2006-2010 is opgenomen dat het bestuur het stedelijk en regionaal openbaar vervoer voortdurend wil verbeteren. Zo zet men op structuurniveau onder ander in op een doorontwikkeling van het netwerk van hoogwaardige openbaar vervoer (HOV) lijnen. Daarnaast is in het akkoord gekozen voor vormen van gratis en/of goedkoop openbaar vervoer voor doelgroepen (waaronder senioren). De nieuwe raad heeft bij de behandeling van haar eerste meerjarenbegroting gelijk de daad bij dit woord gevoegd door voor de jaren 2007 en 2008 elk een half miljoen euro vrij te maken voor een proef. Deze proef zou duidelijk moeten maken op welke wijze gratis of goedkoop openbaar vervoer onderdeel dient uit te maken van het gemeentelijk openbaar vervoerbeleid, dat in dezelfde periode gestalde diende te krijgen.
1. Welke vorm te kiezen? Met deze bestuursopdracht is het overleg gestart met het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE). SRE is de vervoersautoriteit voor het stads- en streekvervoer in de Eindhovense regio. Vormen van gratis of goedkoop openbaar vervoer maakten geen onderdeel uit van het SRE-beleid. SRE stelde zich vanuit die achtergrond passief op, maar wel positief. Met andere woorden: verstrekking van informatie, overleg over de mogelijkheden, procedurele medewerking, etc. Op basis van een korte literatuurverkenning is bepaald wat de mogelijkheden zouden kunnen zijn voor een Eindhovense proef. Die zijn grofweg ingedeeld in het aanbieden van gratis en/of goedkoop openbaar vervoer: naar doelgroep (voor wie?); naar tijdstip (wanneer?); naar gebied (waar?); naar route (waar naar toe?), en uiteraard de mogelijkheid van combinaties hiervan. In de eerste uitwerking van die mogelijkheden en de beoordeling is vervolgens ook de vervoerder betrokken. Voor de beoordeling van de verkende mogelijkheden is onder andere gekeken naar: het bereik (wie profiteert er allemaal van?) organisatie ervan in de praktijk (staat dit nog in verhouding tot de maatregel? Is het praktisch ‘te doen’?) de helderheid van het concept (bieden we iets aan wat duidelijk is voor de klanten?) effectiviteit (wat doet het? onder andere op basis van ervaringen elders) de kosten (past het binnen het gestelde kader?) In de kosten spelen twee componenten: de schadevergoeding voor inkomstenderving (doordat er geen of minder tarief wordt geheven) en de exploitatiekosten voor eventuele extra materieelinzet als gevolg van een groeiend aantal reizigers. Omdat binnen de SRE-concessie de vervoerder opbrengstverant-woordelijk is dient de gemeente rechtstreeks met de vervoerder afspraken te maken. Na wat eerste ‘achterkant sigarendoos’ berekeningen, zijn in samenspraak met SRE de omzetregistraties uit de WROOV als uitgangspunt genomen.
2. Gratis met de bus voor 12- en 65+! Opzet en organisatie Het resultaat van die verkenning is in december 2006 aan BenW en gemeenteraad voorgelegd met het advies een proef te doen met gratis openbaar vervoer voor de doelgroepen 12- en 65+ op het stadsagglomeratienet. Binnen dit voorstel wordt voor ongeveer een kwart van de Eindhovense bevolking (bijna 20.000 kinderen en ruim 30.000 senioren) gratis openbaar busvervoer aangeboden op alle stadsagglomeratielijnen. Dit netwerk omvat alle stadslijnen binnen Eindhoven, inclusief de stads-/streeklijnen die doorrijden naar de omliggende agglomeratie-kernen Best, Son en Breugel, Nuenen, Geldrop, Aalst en Waarle en Veldhoven.
fig.1: lijnennet Gratis met de bus voor 12- en 65+
Grootste effectiviteit wordt uiteraard verkregen als de maatregel geldt voor alle kinderen en senioren, ongeacht hun woonplaats. Dit is uiteindelijk onderdeel geworden van de politieke discussie. In het voortraject is politiek gelobbyd voor een gezamenlijke regionale aanpak. Daar heeft Eindhoven geen medestanders voor gekregen. Dit werd onder andere veroorzaakt door de aankonding van de provincie Noord-Brabant dat zij provinciebrede proeven wilde opstarten met gratis of goedkoop openbaar vervoer. De Eindhovense raad heeft besloten het gratis openbaar vervoer te verbinding aan het bezit van de Eindhovense Stadpas, die in dezelfde periode 2007 in ontwikkeling was. Begin 2007 is daarom vooruitlopend op het beschikbaar komen van de definitieve Stadspas aan alle Eindhovense inwoners uit de doelgroepen 12- en 65+ een (tijdelijke) gratis buspas persoonlijk toegezonden. De pas is vooraf voorzien van naam, adres en geboortedatum. De eigenaren dienen de pas zelf te voorzien van de verplichte pasfoto. Op vertoon van deze pas verleend de vervoerder gratis vervoer op het vastgestelde lijnennet voor de proef.
fig. 2: de tijdelijke pas in 2007 (links) en de Eindhovense Stadpas vanaf 2008
Door de proef per 1 maart 2007 in te laten gaan kon binnen het beschikbaar gestelde geld budget worden vrijgemaakt voor de opstart, communicatie en monitoring. Rechtstreeks met de vervoerder is een contract gesloten voor schadevergoeding van inkomstenderving. Inzet van extra materieel wordt vooraf niet nodig geacht. Mede omdat in overleg is besloten het gratis vervoer te koppelen aan de daluren (op werkdagen na 9.00 uur, in het weekend, op feestdagen en in de maanden juli en augustus de hele dag). De proef is ook positief beoordeeld door het Reizigersoverleg SRE. Doelen Aan de proef zijn een aantal compact geformuleerde en meetbare doelen verbonden, vanuit een bredere context: meer mensen in de bus i.p.v. met de auto; beter gebruik van de reguliere openbaar vervoersvoorzieningen; ouderen mobieler maken; kinderen vertrouwd maken met de bus c.q. het openbaar vervoer; imagoverbetering van het openbaar vervoer. Ook het Eindhovense bestuur zet in op een verschuiving in de modalsplit van auto naar openbaar vervoer en fiets uit oogpunt van leefbaarheid, bereikbaarheid en duurzaamheid. Het in de stad en agglomeratie opererend systeem van collectief vraagafhankelijk vervoer (Taxbus) is uiteraard nodig als vangnet, maar is ook een naar verhouding duur systeem. Eindhoven wil meer mensen in het regulier openbaar vervoer als dat enigszins kan. Daarvoor wordt aan de fysieke kant onder andere het Halteplan Toegankelijkheid uitgevoerd. Met een eigen investering van 1,5 miljoen en gesteund door het rijk worden in de periode 2008-2010 ca. 250 halteplaatsen toegankelijk gemaakt. Ondersteunende tariefmaatregelen aan de vervoerskant vergroten het beoogde effect. In Eindhoven loopt het programma ‘Meedoen’ waarin BenW alle inwoners willen stimuleren zo veel mogelijk mee te doen in de stad. Gemakkelijke toegang tot het openbaar vervoer helpt hier bij. Senioren vormen een van de doelgroepen binnen dit programma. Kinderen groeien op in een autocultuur. Het aantal kinderen in het Einhovense openbaar vervoer was nagenoeg te verwaarlozen. Doel is om kinderen al jong vertrouwd te maken met de mogelijkheden van openbaar vervoer. Jong geleerd, oud gedaan. Bovendien nemen ze hun (groot)ouders mee als positieve spinn-off, wat weer kan leiden tot (her)intredende volwassenen. Onbekendheid met het systeem, het gebruik en de mogelijkheden vormt één van de drempels om van de bus gebruik te maken. Het openbaar vervoer gebruik in de Eindhovense regio is relatief laag (2-3%) op het totaal aantal verplaatsingen en bovendien was er de afgelopen jaren ook nog jaren een licht dalende
trend te zien. Alle reden dus om openbaar vervoer in de etalage te zetten en het imago op te vijzelen. Communicatie In overleg met vervoerder Hermes is een publiekscampagne opgezet om de proef onder de aandacht te brengen. Zo is er uiteraard gepubliceerd en de reguliere dag en weekbladen, is er een speciale folder uitgebracht – verkrijgbaar in de bussen, voorverkooppunten, stadsbalie, bibliotheek etc - , is een postercampagne uitgevoerd op de mupi’s in de stad en in de bus. Speciaal voor de kinderen is in overleg met de onderwijsondersteuningsdienst een lespakket ontwikkeld. Met vijf lesbrieven wordt kinderen het reilen en zeilen van het busgebruik bijgebracht. Er is een speciale website ontwikkeld (www.gratismetdebus.eindhoven.nl) waarop alle informatie van de proef te vinden is, vragen kunnen worden gesteld en informatie downloadbaar is, bijvoorbeeld het lespakket. In de zomerperiode is nog een speciale briefkaart campagne uitgevoerd gericht op de kinderen.
fig. 3: Mupi- en briefkaartcampagne
Financiering Financiering van alle uit te voeren activiteiten voor de proef kwam geheel voor rekening van de gemeente Eindhoven. Een beroep op de experimentregeling van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is begin 2007 afgewezen. Eindhoven was al te ver met de voorbereiding (o.a. het monitoringprogramma) en bovendien vond met een proef met 2 doelgroepen te complex. Wel heeft vervoerder Hermes personele inzet en mediaruimte beschikbaar gesteld voor de communicatiecampagne. De kinderen en senioren maakten bij aanvang van de proef ca. 14% uit van het reizigerstotaal, met ca. 1.1 miljoen busritten op jaarbasis. De omvang van de kinderen op het totaal was daarin nog marginaal (< 1%). De betaalde inkomstenderving bedroeg bij aanvang ca. 400.000 euro op jaarbasis. Het restant budget is ingezet voor de ontwikkeling van de buspas, tijdelijke (tot de introductie van de Stadspas in 2008) backup organisatie, communicatie en monitoring evaluatieonderzoek.
3. Hoe is de proef geëvalueerd? In de periode voor en na 1 maart 2007 zijn verschillende activiteiten verricht om de effecten van de proef te monitoren: Uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau:
- reizigerstellingen (voor aanvang in februari, tijdens de proef in juni 2007, herhalingsmeting in februari 2008); - schriftelijke enquête onder de doelgroepen 12- en 65+ waaraan een gratis buspas is toegezonden (drie rondes, 1e in maart 2007, 2e in mei 2007, 3e in mei 2008); Uitgevoerd door de gemeentelijke onderzoeksafdeling: - schriftelijke enquête Eindhoven breed (extra vragen in de HOV-monitor, mei 2007); - de statistieken van het Seniorenvervoer (CCV) zijn in overleg met de dienst Werk, Zorg en Inkomen en SRE verzameld; - de resultaten van de GGD-seniorenmonitor onder 65+ (november 2006) zijn in de beschouwing betrokken; Vanuit vervoerder Hermes: - de reguliere trendtellingen van het reizigersaantal (november 2006 en maart 2007, maart 2007, maart 2008) zijn in de beschouwing betrokken; De complete eindrapportage is opgemaakt door het externe onderzoeksbureau.
4. Wat zijn de resultaten? Wanneer de diverse onderzoeksresultaten worden gerelateerd aan de gestelde doelen ontstaat het volgende beeld met bijgaande conclusies. ‘Meer mensen in de bus i.p.v. met de auto’: - Tellingen (voor en na invoering) in de bus: o 34% toename van reizigers in de doelgroep 12o 82% toename van reizigers in de doelgroep 65+ - Enquêtes (3 x schriftelijk) onder de doelgroep: o 18% (12-) tot 13% (65+) nieuwe reizigers (die anders nooit de bus gebruikten) o 38% (12-) tot 79% (65+) nieuwe busritten (nieuw gebruik én vaker gebruik) o In de doelgroep 12- gebruiken de ouders 31% minder vaak de auto en de kinderen 3% minder vaak de fiets o In de doelgroep 65+ gebruikt 37% minder vaak de auto en 13% minder vaak de fiets - HOV-monitor 2007 (enquêtes) onder de Eindhovense bevolking: o In het algemeen denkt men dat de proef meer effect heeft op het milieu dan op de bereikbaarheid - Een globale raming van het kwantitatief effect op de bereikbaarheid op basis van tel- en enquêteresultaten en ritgegevens uit de omzetregistratie van busvervoer (WROOV): o Het grootste effect van het busvervoer treedt op werkdagen (m.n. op woensdag). Op basis van de beschikbare gegevens kan worden bepaald dat het globaal zal gaan om 1.000 tot 1.500 extra busritten per werkdag. Op basis van de enquête kan worden herleid dat hiermee het aantal autoritten wordt beperkt met 350 tot 450 per dag, hoofdzakelijk in de daluren. Zonder aanvullende (bv parkeer)maatregelen leidt dit op termijn niet of nauwelijks tot een betere autobereikbaarheid. De totale bereikbaarheid van de stad neemt echter wel toe, door betere benutting van het busvervoer. Door de nieuwe busritten worden 100 tot 135 parkeerplaatsen bespaard of komen beschikbaar voor anderen. Ca. 115 tot 140 nieuwe busritten zouden anders met de fiets zijn gemaakt.
Conclusie: Er is sprake van een structurele toename van het aantal busreizigers binnen de doelgroepen, een duidelijk aandeel nieuwe reizigers, afname van het autogebruik en een beperkt negatief effect op het fietsgebruik. Het daadwerkelijk kwantitatieve effect op de bereikbaarheid van de stad door verandering van de vervoerswijzekeuze is positief, maar relatief gering. ‘Beter gebruik van de reguliere openbaar vervoersvoorzieningen’ - Enquêtes (3 x schriftelijk) onder de doelgroep: o 5% van de ondervraagde ouderen zegt in de enquête nu minder gebruik te maken van het Seniorenvervoer (Taxbus); selectie op pashouders van het Seniorenvervoer in de enquête geeft de indicatie dat éénvijfde van de pashouders zegt meer gebruik te maken van de reguliere bus. - Statistieken Seniorenvervoer (Taxbus): o Trendanalyse van deze statistieken geeft aan dat sinds de start van ‘Gratis met de bus voor 12- en 65+’ zowel het aantal ritten als het aantal verreden zones in het Seniorenvervoer grofweg is gehalveerd (van ca. 400 naar ca. 200 ritten/maand en van ca. 800 naar ca. 400 zones per maand). o Het aantal pashouders van het Seniorenvervoer is in 2007 (526) met ca 10% afgenomen ten opzicht van 2006 (581); dit is een duidelijke trendbreuk met de daling in voorgaande jaren (2% - 4%) Conclusies: Het gratis busvervoer leidt voor de ouderen tot een duidelijke verschuiving van gebruik van het Seniorenvervoer (Taxbus) ten gunste van het regulier openbaar vervoer. ‘Óuderen mobieler maken’ - Tellingen (voor en na invoering) in de bus: o 82% toename van reizigers in de doelgroep 65+ - Enquêtes (3 x schriftelijk) onder de doelgroep: o 13% (65+) nieuwe reizigers (die anders nooit bus gebruikten) o 79% (65+) nieuwe busritten (nieuw gebruik én vaker gebruik) o Belangrijkste reisdoelen: boodschappen/winkelen, bezoek familie /vrienden, bezoek ziekenhuis/arts, weekmarkt Conclusie: Ouderen zijn duidelijk mobieler geworden door het gratis busvervoer. De in 2007 geconstateerde groei heeft zich sterk doorgezet op nagenoeg alle dagen van de week. De bus wordt gebruikt voor diverse sociaal-recreatieve doelen. ‘Kinderen vertrouwd maken met de bus c.q. het openbaar vervoer’ - Tellingen (voor en na invoering) in de bus: o 34% toename van reizigers in de doelgroep 12- Enquêtes (3 x schriftelijk) onder de doelgroep: o 18% (12-) nieuwe reizigers (die anders nooit bus gebruikten) o 38% (12-) nieuwe busritten (nieuw gebruik én vaker gebruik) Conclusie: Na een sterke ontwikkeling in 2007 heeft de groei in het vervoer bij de kinderen zich wat getemperd. Zij zijn echter ook afhankelijk van begeleiders. Er is echter nog steeds sprake van een ruime groei in het busgebruik, met een groter aantal nieuwe gebruikers dan in 2007, met name voor boodschappen en winkelen, cultuur bezoek en bezoek van familie/vrienden. De nieuwe gebruikers gaan echter wat minder vaak met de bus zodat het totaal aantal nieuwe ritten toch lager is dan in de eerste periode na invoering van de regeling. Al met al toch een bijzonder positief resultaat.
fig. 4: lespakket voor de kinderen, inclusief handleiding voor de leerkracht
‘Imagoverbetering van het openbaar vervoer’: - Enquêtes (3 x schriftelijk) onder de doelgroep: o De maatregel bereikt 69% (12-) resp. 78% (65+) van de doelgroep o 91% (12-) tot 99% (65+) is (zeer) positief over de gratis buspas o Het rapportcijfer voor het busvervoer in het algemeen is gestegen 7,6 (12-) en 8,0 (65+) - HOV-monitor (enquête 2007) onder de Eindhovense bevolking: o 90% van de ondervraagden onderschrijft de proef voor 65+ o 80% van de ondervraagden onderschrijft de proef voor 12o In het algemeen denkt men dat de proef meer effect heeft op het milieu dan op de bereikbaarheid - GGD-monitor (gemeente brede enquête onder 65+; november 2006) o Over de prijs van het busvervoer werd door ouderen eind 2006 het meest negatief gedacht; gezien de bovenstaande resultaten zal de proef hier ongetwijfeld een positief effect op hebben. Conclusie: De proef heeft het imago van het openbaar vervoer zeker goed gedaan. Het bereik van de maatregel is verder toegenomen in 2007, de mening over de gratis buspas is nagenoeg unaniem positief. Op alle gevraagde kwaliteitsaspecten van het busvervoer scoren zowel de doelgroep 12- als 65+ een 7,5 of hoger, waarbij er nog een licht stijgende trend is waar te nemen tussen 2007 en 2008. Buscapaciteit Voor de verwerking van de reizigersgroei is het niet noodzakelijk geweest extra bussen in te zetten. De maatregel vult dus de voor reizigers beschikbare ‘lege stoelen’. Conclusie: De reizigersgroei is tot op heden verwerkt met de inzet van de bestaande reguliere buscapaciteit.
5. Waarom structurele invoering van ‘Gratis met de bus voor 12- en 65+ Op basis van de resultaten uit de gehouden proef in 2007 en 2008 heeft de gemeenteraad besloten de maatregel structureel in te voeren. Op alle gestelde doelen wordt (zeer) positief gescoord. De raad hecht daarbij het meeste belang aan de sociaal getinte doelen en de positieve promotie van het openbaar vervoer. Wat het eerste betreft de toegenomen mobiliteit voor sociaal-recreatieve doelen onder senioren, de substitutie van cvv naar regulier openbaar vervoer en de ‘instap’ van kinderen (mét hun ouders) in het busvervoer. Wat positieve promotie betreft, gaat het vooral om de bijval voor de maatregel op zich (niet alleen bij de doelgroep, maar bevolkingsbreed) alsook de beeldvorming voor het openbaar busvervoer in het geheel (verbetering van het algemeen oordeel). Verdere uitbreiding van de proef is onderwerp van discussie geweest. De regionale reikwijdte is uitgebreid door het gratis openbaar vervoer per 1 januari 2009 te verbinden aan het bezit van de Eindhovense Stadspas. Daarmee hebben inwoners uit de regio als gebruikers van Eindhovense voorzieningen zoals het zwembad de Tongelreep, de IJsbaan en de bibliotheek via hun abonnement (vastgelegd op de Stadspas) nu ook toegang tot het gratis busvervoer. In Brabant en de SRE-regio is bovendien gestart met een parallelle proeven met goedkoop openbaar vervoer. Verdere aanvullingsmaatregelen zijn daarom niet genomen. Wel is uitbreiding met de minima als doelgroep ter discussie geweest in de raadscommissie. Maar deze maatregel wil men afwegen met andere maatregelen binnen het armoedebeleid die nog als voorstellen circuleren en waarvoor de financiering nog niet rond is. Het gemeentelijk beleid zet het gratis openbaar vervoer voorlopig in als een promotie en – marketinginstrument gericht op de gestelde doelen. Ook de meerwaarde voor de vervoerder van de maatregel is duidelijk: - gratis promotie (de gemeente betaald immers); - vulling van lege stoelen (het is beter een vollere bus te rijden dan een lege; is ook een vorm van promotie); - vaste omzet (afkoop van de inkomstenderving door de gemeente) - groepen ‘over de drempel (introductie van nieuwe klanten). Gratis OV is dus best OK, als het met een bredere bril wordt bekeken. Met een relatief gering budget ten opzichte van de totale kosten voor het busvervoer in de agglomeratie (0,5 mln; ca. 3,3%): - is de omvang van de betreffende doelgroepen structureel toegenomen (staat gelijk aan ca. 10% meer reizigers); - is dit efficiënt gerealiseerd binnen hetzelfde vervoersaanbod (lege stoelen gevuld); - wordt een positieve bijdrage geleverd aan de bereikbaarheid en leefbaarheid van de stad; - zijn bovendien sociale en promotionele doelen gerealiseerd.
Voor meer informatie zie www.gratismetdebus.eindhoven.nl
