Goed besluiten gemakkelijker gemaakt. De rol van convenanten, verschillende typen beschikkingen en kwaliteitsborging in de saneringspraktijk

goed besl. gemakkelijk gema

18-06-2002

15:01

Pagina 1

Goed besluiten gemakkelijker gemaakt De rol van convenanten, verschillende typen beschikkingen en kwaliteitsborging in de saneringspraktijk


18-06-2002

15:01

Pagina 2

Deze uitgave – Goed besluiten gemakkelijker gemaakt – is een uitgave in het kader van het Uitvoeringsprogramma BEVER (beleidsvernieuwing bodemsanering), en maakt in abonnement deel uit van het handboek Leidraad bodembescherming, een uitgave van Sdu Uitgevers te Den Haag. Daarnaast is Goed besluiten gemakkelijker gemaakt ook los verkrijgbaar (ISBN 90 12 08981 6). Goed besluiten gemakkelijker gemaakt is in samenhang te zien met de volgende uitgaven: – Van trechter naar zeef (ISBN 90 12 08843 7); – Handleiding afwegingsproces saneringsdoelstelling (ISBN 90 12 08980 8). Beide uitgaven maken deel uit van het abonnement op Leidraad bodembescherming, maar zijn tevens los verkrijgbaar. Voor bestellingen kunt u contact opnemen met Servicecentrum Uitgevers, Postbus 20014, 2500 EA Den Haag, telefoon (070) 378 98 80, fax (070) 378 97 83, e-mail: [email protected].


18-06-2002

15:01

Pagina 3

GOED BESLUITEN GEMAKKELIJKER GEMAAKT De rol van convenanten, verschillende typen beschikkingen en kwaliteitsborging in de saneringspraktijk

sdu uitgevers

2000


18-06-2002

15:01

Pagina 4

Verantwoording Deze uitwerkingsbundel is een uitgave in het kader van het Uitvoeringsprogramma BEVER (beleidsvernieuwing bodemsanering). Het bevat een meer beschouwende toelichting op de rol van convenanten, verschillende typen beschikkingen en kwaliteitsborging in de bodemsaneringspraktijk bij het doorlopen van het afwegingsproces saneringsdoelstelling, zoals geformuleerd in het rapport Van trechter naar zeef (ISBN 90 12 08843 7) en een aantal aanverwante stukken. Deelprojectleiding vanuit het KernteamA Hans van der Pal Tekst Gemini Consultants: Walter de Koning Oranjewoud: Arthur de Groof Vormgeving omslag Claar Goossens, Amsterdam Vormgeving schema’s Wim Zaat, Moerkapelle Opmaak Assist, Goes

ISBN 90 12 08981 6 © 2000 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Den Haag © 2000 Sdu Uitgevers, Den Haag Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.


18-06-2002

15:01

Pagina 5

Inhoud

INHOUD Voorwoord 1 1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.4 1.1.5 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3

7 9 11 11 11 11 12 12 13 13 13

1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.5 1.6

Convenanten Convenanten en besluitvorming Doel van dit hoofdstuk Status van dit hoofdstuk Convenanten staan niet alleen bij bodemsanering in de belangstelling Het woord ‘convenant’ heeft meerdere betekenissen Leeswijzer Convenant: overeenkomst in vele soorten en maten Wat is een convenant? Het doel van een convenant: verwezenlijking van het overheidsbeleid Twee betekenissen: gericht op commitment voor het vervolg of op uitvoering Convenanten vergemakkelijken de aanpak van groepen saneringsgevallen Hoe om te gaan met convenanten? Afwegingen voordat wordt besloten tot het aangaan van een convenant Voordelen van een convenant Nadelen van een convenant Inhoudelijke eisen aan een convenant Algemene eisen aan een convenant Inhoud van een intentieverklaring Inhoud van een uitvoeringsconvenant Geen strijd met de wet Regels voor de totstandkoming van een convenant Welke regels zijn van toepassing op het sluiten van een convenant? Procedurele vereisten Inschakeling Europese Commissie Inschakeling VROM bij het kostenverhaal Openbaarheid Meer informatie

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3

De ene beschikking is de andere niet Het bevoegd gezag gebruikt verschillende typen beschikkingen Doel van dit hoofdstuk Status van dit hoofdstuk Leeswijzer

33 35 35 35 36

1.2.4

14 15 17 17 17 18 20 20 20 21 24 28 28 28 28 29 29 30

5


18-06-2002

15:01

Pagina 6

Inhoud

6

2.2 2.3 2.4

Wet milieubeheer en Wet bodembescherming nader tot elkaar Ook in de bodemsector goede ervaringen belonen Beschikkingstypen op basis van de Wet bodembescherming

37 38 39

3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.3 3.3.1 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6 3.4.7

Goed besluiten gemakkelijker gemaakt Aandacht voor kwaliteit: verplicht, maar ook de moeite waard Kwaliteit is niet vanzelfsprekend Waarom speciale aandacht voor de taakuitvoering door de overheid? Opbouw van dit hoofdstuk Achtergrondinformatie in bijlagen ‘Kwaliteit? Ik moet al zoveel!’ Procescondities voor kwaliteitszorg bij het bevoegd gezag Extra aandacht voor de kwaliteit van de handhaving De keten en verschillende ambitieniveaus Aanpak van een geval van verontreiniging is een keten van activiteiten Basisinspanning voor een basisproduct Kwaliteitsborging voor een goed product Gebruik goede gegevens voor het juiste product Lever de juiste gegevens voor een bruikbaar product Risicoreductie door een beperkte extra inspanning Communiceren met elkaar voor een goed eindproduct

43 45 45 46 46 47 48 50 52 53 53 53 55 55 56 57 57

Bijlagen bij hoofdstuk 3 1 Begrippen 2 Kwaliteitsborging in bodembeleid en regelgeving 3 Ontwikkelingen in het kwaliteitsbeleid 4 Checklist Implementatie kwaliteitssysteem 5 Aandachtspunten kwaliteitsborging in kort bestek

59 61 65 67 68 74


18-06-2002

15:01

Pagina 7

Voorwoord

VOORWOORD Met de Handleiding afwegingsproces saneringsdoelstelling hebt u een compleet naslagwerk in handen waarmee u de meeste gevallen van bodemverontreiniging te lijf kunt, geheel conform het vernieuwde bodemsaneringsbeleid. In deze handleiding figureren een aantal begrippen die nog vrij nieuw zijn in bodemland, dan wel waaraan door de beleidsvernieuwing een nieuwe invulling is gegeven. Als KernteamA hebben we daarom gemeend aan deze begrippen wat meer tekst te wijden dan aan andere elementen van het nieuwe beleid. Het gaat hierbij om convenanten, verschillende typen beschikkingen en kwaliteitsborging. Deze begrippen spelen een rol bij de procesmatige kant van de besluitvorming, in Van trechter naar zeef besproken in hoofdstuk 10, ‘De zeef en de besluitvorming’. Zoals hierboven al gememoreerd is de Handleiding afwegingsproces saneringsdoelstelling een naslagwerk. Om er goed mee te kunnen werken moet het beknopt zijn. Daarom presenteren we u hierbij graag de bij die Handleiding behorende bundel Goed besluiten gemakkelijker gemaakt. In deze bundel vindt u een nadere toelichting op de begrippen convenanten, beschikkingstypen en kwaliteitsborging, en een bespreking van de rol die deze onderwerpen spelen bij het doorlopen van het afwegingsproces saneringsdoelstelling.

7


18-06-2002

15:01

Pagina 8

1


18-06-2002

15:01

Pagina 9

CONVENANTEN


18-06-2002

15:01

Pagina 10


18-06-2002

15:01

Pagina 11

Convenanten

1.1

Convenanten en besluitvorming

1.1.1

Doel van dit hoofdstuk

1.1.3

De bodemsaneringspraktijk maakt in toenemende mate gebruik van convenanten om gecompliceerde situaties tot een oplossing te brengen. In het verleden was dit vaak gekoppeld aan kostenverhaal en Rijksbetrokkenheid. Maar met de integratie van bodemsanering in de ruimtelijke ontwikkeling en met de decentralisatie van de uitvoering van het beleid is dat in veel gevallen niet meer noodzakelijk. Dat maakt dat het voor het bevoegd gezag gewenst kan zijn om zich te oriënteren op de rol die convenanten in het regionale bodemsaneringsbeleid kunnen spelen. Om u bij die oriëntatie te ondersteunen gaan we in dit hoofdstuk in op de mogelijkheden en onmogelijkheden van het gebruik van convenanten. Aan de hand hiervan kunt u zich gemakkelijker een oordeel vormen over de vraag of het in een bij u voorliggende situatie zinvol en (juridisch) mogelijk is om een convenant aan te gaan. Centraal staan de vragen: – Wat is een convenant? – Wanneer is het zinvol om een convenant na te streven? – Waarmee moet ik allemaal rekening houden bij het sluiten van een convenant? – Waar krijg ik meer informatie? 1.1.2

Status van dit hoofdstuk In dit hoofdstuk treft u geen nieuw beleid aan, maar uitsluitend een naar de bodemsaneringspraktijk vertaalde weergave van bestaande rapporten. Beschreven in onderling verband en aangevuld met actuele overzichten en praktijkervaringen. Het is uitsluitend bedoeld als handreiking voor de praktijk en legt geen verplichtingen op. In deze tekst worden ook wettelijke regels aangehaald. Die bevatten uiteraard wel verplichtingen.

1.1.3

Convenanten staan niet alleen bij bodemsanering in de belangstelling Bodemsaneringsconvenanten worden al enige tijd toegepast (zie de tabel in paragraaf 1.2), maar de frequentie van het gebruik neemt toe. Ook buiten de bodemsanering staan convenanten in de belangstelling. Een inventarisatie van het IPO uit 1996 laat 54 convenanten zien waarbij het IPO partij is,

11


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 12

1.1.4

waarvan 36 op milieugebied. Reden voor het IPO om een IPO-gedragslijn voor Convenanten (1996) op te stellen. Dit in direct vervolg op een eerder initiatief van het Rijk dat in 1996 de ministeriële regeling Aanwijzingen voor Convenanten publiceerde voor convenanten waar de rijksoverheid partij bij is. Beide documenten zijn bij het opstellen van dit hoofdstuk betrokken. 1.1.4

Het woord ‘convenant’ heeft meerdere betekenissen In het dagelijks spraakgebruik wordt met het woord ‘convenant’ zowel intentieverklaring als uitvoeringsconvenant bedoeld. In dit hoofdstuk bedoelen we met het woord ‘convenant’ eveneens beide begrippen. Wanneer juist een van beide wordt bedoeld, zullen we dat apart aangeven.

1.1.5

12

Leeswijzer In dit hoofdstuk staan we, na deze inleiding, eerst stil bij de vraag wat een convenant is en welke verschillende soorten convenanten in de bodemsaneringspraktijk van belang kunnen zijn. In dezelfde paragraaf 1.2 hebben we ook een overzicht opgenomen van de vigerende convenanten. Een convenant heeft voordelen, maar ook nadelen. In paragraaf 1.3 worden de afwegingen die van belang zijn voor het aangaan van een convenant, besproken. De verschillende onderdelen die in een convenant moeten zijn opgenomen en de eisen die daaraan kunnen worden gesteld, bespreken we in paragraaf 1.4. Naast inhoudelijke eisen zijn er uiteraard ook eisen aan de wijze van totstandkomen van een convenant (paragraaf 1.5). Na de ondertekening komt de uitvoering van het convenant. Ten slotte: deze notitie is bedoeld voor een eerste oriëntatie. Degene die zich verder wil verdiepen, helpen we graag verder door een gerichte verwijzing naar literatuur en instellingen (paragraaf 1.6).


18-06-2002

15:01

Pagina 13

Convenanten

1.2

Convenant: overeenkomst in vele soorten en maten

1.2.1

Wat is een convenant?

1.2.2

Een convenant is een afspraak tussen een overheidspartij en een of meer andere partijen (overheid of particulieren), waarbij ten minste één overheidspartij publiekrechtelijke bevoegdheden inzet. Convenanten worden gebruikt in situaties dat de reguliere middelen niet effectief blijken. Er bestaat geen strikt vastgelegde vorm of inhoud van een convenant. Convenanten zijn er daarom in vele soorten en maten.

Met het inzetten van publiekrechtelijke bevoegdheden wordt bedoeld het maken van afspraken over de wijze waarop bevoegdheden die in of bij de wet aan de overheid zijn toebedeeld, worden uitgeoefend. Denk aan het instemmen met een saneringsplan, cofinanciering met Wbb-middelen of het afzien van kostenverhaal in het kader van de Wbb. Het betreft niet alleen de wet zelf (Wbb), maar ook regels die op grond van de wet zijn vastgesteld. Bijvoorbeeld een AMvB of de Provinciale Milieuverordening. 13 Een afspraak tussen uitsluitend overheidspartijen over de uitoefening van hun wettelijke bevoegdheden (bijvoorbeeld een afspraak tussen VROM, IPO en VNG over de decentralisatie van het bodemsaneringsbeleid), is ook een convenant. Een dergelijke afspraak wordt ook vaak een bestuursakkoord genoemd. Een convenant is dus niet een afspraak van de overheid met een particuliere wederpartij die ook tussen particulieren onderling zou kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld de verkoop van een stuk grond of het aanbesteden van een bodemsaneringswerk. We noemen dat een privaatrechtelijke overeenkomst.

1.2.2

Het doel van een convenant: verwezenlijking van het overheidsbeleid Het sluiten van een convenant dient altijd ter verwezenlijking van het overheidsbeleid. Het is een instrument om in samenspraak tussen overheid en een of meer anderen (overheden of particulieren) tot aanpak van (een groep van) bodemsaneringslocaties te komen. Dit in het besef dat wette-


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 14

1.2.3

lijke regels en dwang niet altijd de meest effectieve en doelmatige middelen zijn om de gewenste situatie te bereiken. Bodemsaneringsconvenanten komen dus in beeld als de aanpak van bepaalde saneringslocaties niet (snel genoeg) totstandkomt en het maken van afspraken die aanpak belangrijk kan bespoedigen. 1.2.3

Twee betekenissen: gericht op commitment voor het vervolg of op uitvoering Het begrip ‘convenant’ wordt in de praktijk in twee betekenissen gebruikt: intentieverklaring en uitvoeringsconvenant. Het is van belang om deze twee betekenissen scherp te onderscheiden. Misverstanden over de betekenis kunnen immers leiden tot vruchteloze onderhandelingen en vooral tot grote teleurstellingen over de inhoud van het convenant bij bijvoorbeeld de achterban.

14

Intentieverklaring: gericht op commitment met het vervolgtraject Wanneer de aanpak van de verontreiniging uiterst complex is, kan het zinvol zijn om niet alle afspraken in één keer te maken, maar tussentijds de stand van zaken in het overleg vast te leggen. We noemen dat een voorbereidingsconvenant of intentieverklaring. Op basis van zo’n intentieverklaring kan bijvoorbeeld politieke dekking worden gevraagd van Provinciale Staten of de gemeenteraad, kan terugkoppeling naar de achterban plaatsvinden of kunnen andere partijen in het overleg worden betrokken.

Voorbeelden van convenanten gericht op commitment met het vervolgtraject zijn: – de Intentieverklaring bodemverontreiniging de Nederlandse Kempen (1998), gericht op het scheppen van een kader voor vervolgafspraken voor de aanpak van de verontreiniging in De Kempen; – de Intentieverklaring gasfabrieken Gelderland (1999), gericht op het scheppen van een kader voor vervolgafspraken met meerdere betrokken partijen.


18-06-2002

15:01

Pagina 15

Convenanten

1.2.4

Uitvoeringsconvenant: het scheppen van duidelijkheid over wederzijdse rechten en verplichtingen, gericht op uitvoering In het convenant worden afspraken gemaakt die tot doel hebben om tot daadwerkelijke aanpak te komen. Het betreft bijvoorbeeld het verrichten van onderzoek of de saneringsaanpak, de inzet van Wbb-bevoegdheden of taakverdeling bij de realisatie of het creëren van een uitvoeringsorganisatie.

Voorbeelden van convenanten gericht op uitvoering zijn: – het Convenant Bodemsanering voormalige gasfabrieken in de provincie Zeeland (1999); – het Convenant CSG-terrein te Amersfoort (1997); – het Convenant Sanering Bodemverontreiniging Nederlandse Spoorwegen, SBNS (1995).

Een uitvoeringsconvenant kan een enkel geval betreffen of een groep van gevallen (programma, branche, gebied). 15 1.2.4

Convenanten vergemakkelijken de aanpak van groepen saneringsgevallen Van trechter naar zeef onderscheidt vier soorten convenanten. De indeling maakt vooral duidelijk waar efficiency-winst te behalen is door een groepsgewijze aanpak van gevallen. Het maken van afspraken over een groep van gevallen leidt ertoe dat er per saneringsgeval gerichter en sneller kan worden gehandeld. Convenanten maken beschikkingen over individuele saneringsgevallen niet overbodig: een convenant treedt dus niet in de plaats van een beschikking. Wel leiden zij tot eenvoudiger besluitvorming voor de beschikking in die individuele gevallen, omdat er in het convenant al veel afspraken zijn gemaakt over bijvoorbeeld aansprakelijkheid, cofinanciering of het saneringsdoel.


Convenanten

16

18-06-2002

15:01

Pagina 16

1.2.4

Soort convenant

Vigerende convenanten (peildatum 1 april 2000)

Actuele voorbeelden van mogelijke convenanten

A. Convenant met programmasaneerder (veel projecten met één saneerder)

– NS-terreinen (SBNS) – Tankstations (SUBAT) – Uitvoeringsconvenant gasfabrieken Noord-Brabant – Intentieverklaring gasfabrieken Gelderland – Uitvoeringsconvenant gasfabrieken Den Haag

– Garages streekvervoerders (VSN) – Uitvoeringsconvenanten voor aanpak gasfabrieksterreinen (per energiebedrijf of per provincie)

B. Convenant met een brancheorganisatie (veel saneerders met vergelijkbare projecten)

– Intentieverklaring bodemverontreiniging voormalige gasfabrieksterreinen

– Intentieverklaring Bedrijvenregeling – Champignontelers – Chemische wasserijen – Uitvoeringsconvenant glastuinbouw – Klein metaal

C. Convenant voor een gebied (groep van diverse projecten en diverse saneerders met ruimtelijke samenhang)

– Uitvoeringsconvenant Krimpenerwaard, Zuid-Holland – Intentieverklaring De Kempen, Noord-Brabant – Uitvoeringsconvenant Hollandse IJssel Zuid-Holland

– Uitvoeringsconvenanten voor landelijk gebied (per provincie)

D. Convenant voor maatwerk (een zeer groot en duur project, waarvoor een geavanceerde aanpak nodig is en waarbij vele belanghebbenden zijn betrokken)

Uitvoeringsconvenanten voor: – CSG-terrein, Amersfoort – Diemerzeedijk, Amsterdam – IJ-oevers, Amsterdam – Oostelijk Havengebied, Amsterdam – Amsterdamseweg, Arnhem – Billiton, Arnhem – Fascinatio, Capelle a/d IJssel – Raambuurt, Deventer – CiBoGa-terrein, Groningen – Welgelegen, Harlingen – Kop van Zuid, Rotterdam – Sveaparken, Schiedam

– Diverse locaties, zoals de Volgermeerpolder in Amsterdam

Tabel 1

Indeling convenanten


18-06-2002

15:01

Pagina 17

Convenanten

1.3

1.3.2

Hoe om te gaan met convenanten? Een convenant heeft voordelen en nadelen. De voor- en nadelen van convenanten moeten worden bezien in vergelijking met andere instrumenten. Alternatief voor een convenant is het toepassen van het reguliere instrumentarium in de Wbb. Ook het vertrouwen dat het bevoegd gezag heeft in de bereidheid van de wederpartij om de gemaakte afspraken daadwerkelijk uit te voeren is van groot belang.

1.3.1

Afwegingen voordat wordt besloten tot het aangaan van een convenant Voordat het bevoegd gezag besluit tot het aangaan van een convenant, is het verstandig om een expliciete afweging te maken waarbij in elk geval het volgende aan de orde komt. – Is handelen van de kant van het bevoegd gezag echt noodzakelijk of komen saneringen ook wel tot stand zonder convenant? – Is de inzet van het gewone Wbb-instrumentarium niet mogelijk of niet voldoende effectief? – Als inzet van het gewone Wbb-instrumentarium niet mogelijk of voldoende effectief is, leidt een convenant in dit geval dan wel tot voldoende resultaat? – Zijn de verplichtingen voor de betrokken partijen uitvoerbaar? – Zijn de verplichtingen van de wederpartij(en) handhaafbaar? – Zijn de wederpartij(en) voldoende betrouwbaar in hun intenties? Het vastleggen van afspraken in een convenant is steeds na te streven in een situatie waarin: – drie of meer partijen samenwerken en meerdere financieringsbronnen worden ingezet, en/of – tevoren niet duidelijk is op welke wijze de wet moet worden uitgelegd (uiteraard mag een convenant niet in strijd zijn met de wet), en – ook andere onderwerpen dan bodemsanering onderdeel van afspraken uitmaken.

1.3.2

Voordelen van een convenant De voordelen van het sluiten van een convenant liggen voor de hand. Met name in situaties waarin ‘iedereen op iedereen zit te wachten’ kan een convenant uitkomst bieden. Het convenant is een flexibel instrument en kan gemakkelijk op de situatie worden toegesneden.

17


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 18

1.3.3

De argumenten voor een convenant zullen per situatie verschillen, maar komen vaak neer op de volgende voordelen: – Het op gang helpen van een proces, partijen over de streep helpen die anders geen rol zouden spelen in de oplossing van het probleem. – Het willen betrekken van VROM in de onderhandelingen in verband met de bevoegdheidsverdeling voor het kostenverhaal (dit argument vervalt in de toekomst door de decentralisatie van het kostenverhaal). – Creëren van duidelijkheid over rechten en verplichtingen van alle partijen. – Snelheid (met name als het juridisch instrumentarium, zoals het kostenverhaal, niet direct tot een duidelijk resultaat leidt en ruimtelijke ontwikkeling prioriteit heeft). – Vastleggen van het onderhandelingsresultaat in (harde) afspraken. – Veiligstellen van de bijdrage van een rechthebbende in een sanering. Niet alleen de kosten worden in de onderhandelingen betrokken, maar ook de potentiële opbrengsten (vooral bij projectontwikkeling). – Afspraken voor een groep van gevallen leidt tot efficiency-winst in de later te volgen procedures voor de individuele gevallen. 18

1.3.3

Nadelen van een convenant Zoals boven al opgemerkt, heeft een convenant ook nadelen. Deze nadelen leiden ertoe dat in het algemeen de beleidslijn dient te worden gevolgd dat een convenant pas aan de orde is als de voordelen de nadelen duidelijk overstijgen.1 Ook in het Rijksbeleid (Aanwijzingen voor Convenanten) en het IPO-beleid (IPO-gedragslijn Convenanten) is uitgangspunt dat convenanten een selectief en bewust gebruik vergen. Nadelen van een convenant zijn, afhankelijk van de situatie: – De belangen van niet-deelnemende partijen kunnen worden geschaad. Niet-deelnemende partijen houden overigens al hun rechten. Dit speelt met name als in het convenant afspraken worden gemaakt die later via Wbb-beschikkingen voor individuele gevallen worden geëffectueerd met een beroep op het convenant. In zo’n geval toetst de rechter toch de beschikking in al zijn aspecten, ongeacht de inhoud van het convenant. – De handhaafbaarheid is niet altijd voldoende. – Het vastleggen van een bepaalde interpretatie van de wet of het beleid gebeurt soms in een te vroeg stadium, waardoor het convenant later meer een keurslijf blijkt dan een stimulans. 1 Voor het Rijk geldt tevens het uitgangspunt dat regelen via wetgeving de voorkeur verdient boven een convenant.


18-06-2002

15:01

Pagina 19

Convenanten

1.3.3

– Vermenging van publieke en private belangen is mogelijk (wellicht leidend tot het dienen van private doelen met publieke bevoegdheden). – Betrokkenheid van private partijen bemoeilijkt nogal eens concurrentie in de aanbesteding van een bodemsaneringswerk. Een aantal van deze bezwaren kan bij een goede formulering van de tekst van het convenant voor een belangrijk deel worden ondervangen. Zie de aandachtspunten in de volgende paragraaf.

19


Convenanten

1.4

18-06-2002

15:01

Pagina 20

1.4

Inhoudelijke eisen aan een convenant In deze paragraaf gaan we in op de vraag wat de logische onderwerpen zijn om aan de orde te stellen in een convenant. Hierbij maken we onderscheid tussen een intentieverklaring en een uitvoeringsconvenant. Het bevoegd gezag is vrij in de keuze van de onderwerpen die in het convenant aan de orde komen. Daarop geldt één uitzondering: zodra het Rijk (VROM of een ander departement) wordt gevraagd mee te ondertekenen, dan zijn de Aanwijzingen voor Convenanten van toepassing. In deze Ministeriële Regeling worden sommige onderwerpen dwingend voorgeschreven.

1.4.1

Algemene eisen aan een convenant Probeer zo concreet mogelijk te zijn en bekijk tevoren wat de mogelijkheden tot controle van de uitvoering en handhaving van verplichtingen zijn. Ook al is het bij het onderhandelingsproces niet het populairste onderwerp, het kan veel frustraties achteraf voorkomen. Een convenant mag uiteraard niet in strijd met de wet zijn. De aandachtspunten die hier bij gelden, lichten we eveneens toe in deze paragraaf.

20 1.4.2

Inhoud van een intentieverklaring Een intentieverklaring is niet gericht op het scheppen van harde verplichtingen, maar op commitment met het vervolgtraject. Inhoud en strekking van een intentieverklaring kunnen daardoor ook sterk variëren. De items die in een intentieverklaring aan de orde (kunnen) komen, zijn in wezen niet echt verschillend van de items bij een uitvoeringsconvenant. Het verschil zit met name in de mate van concreetheid en het gewenste vervolg. Denk bij de inhoud van een intentieverklaring aan: – de overwegingen die hebben geleid tot de intentieverklaring; – de ‘verklaring’ die aangeeft wat het vervolgtraject zou moeten inhouden; – de (juridische, bestuurlijke, financiële) middelen die worden ingezet om het resultaat te behalen; – tijdsafspraken; – onvoorziene omstandigheden; – de organisatiestructuur die het vervolgtraject begeleidt; – afspraken over de communicatie over de intentieverklaring.


18-06-2002

15:01

Pagina 21

Convenanten

1.4.3

1.4.3

Inhoud van een uitvoeringsconvenant Een convenant voor bodemsaneringsgevallen kan de hierna vermelde onderwerpen bevatten. De opsomming is in belangrijke mate gebaseerd op de inhoud van in het verleden afgesloten convenanten en op de Aanwijzingen voor Convenanten. De opsomming is uitsluitend bedoeld als checklist. Benoemen van contractspartijen en hun vertegenwoordigers In de aanhef worden de contractspartijen en hun vertegenwoordigers benoemd. Het doel daarvan is duidelijk maken welke partijen door het convenant worden gebonden. Sommige partijen vertegenwoordigen wel een achterban, maar kunnen die niet binden (bijvoorbeeld een brancheorganisatie bindt geen individuele bedrijven, de VNG geen individuele gemeenten). Vermeld in de aanhef ook of de partijen – voor zover het overheden betreft – in hun hoedanigheid van bestuursorgaan handelen. Considerans De considerans is de meest geschikte plaats om de overwegingen te vermelden die hebben geleid tot het sluiten van het convenant. De considerans bevat geen juridisch afdwingbare bepalingen. De considerans kan bij interpretatieverschillen wel een bron voor uitleg van de bedoelingen van partijen vormen. Verwijzing naar het feitenmateriaal Het is verstandig om in de overeenkomst te verwijzen naar het gezamenlijk vertrekpunt: de feiten. Dit betreft onder meer bestaande onderzoeksrapporten en eventuele saneringsplan (inclusief zorgplan). Het is van belang om dit compleet en zorgvuldig te doen, omdat bij eventuele latere geschillen over de omvang van de verontreiniging of de kostentoedeling zal worden teruggegrepen op de vraag wat partijen wisten én wat partijen bedoelden te regelen (dat is niet per definitie hetzelfde). Duidelijkheid over doel, rechten en verplichtingen Duidelijkheid over het doel van de gezamenlijke inspanningen en de individuele bijdrage daarin: een essentieel onderwerp in een convenant. Het is met name van belang als in het convenant meerdere werkzaamheden tegelijk worden geregeld, zoals bijvoorbeeld het geval is als de bodemsanering plaatsvindt in het kader van een ruimtelijk project. Voor wat betreft bodem omvat het convenant een regeling over de vraag wie de sanering op zich neemt (of bij een situatie met kostenverhaal: op wie de sanerings-

21


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 22

1.4.3

plicht berust) met betrekking tot een of meerdere concreet aangegeven gevallen van bodemverontreiniging. De sanering moet plaatsvinden overeenkomstig gemaakte afspraken (bij kostenverhaal betekent dat: het saneringsplan waarmee het bevoegd gezag heeft ingestemd). Regel in de tekst bovendien wanneer uiterlijk met de werkzaamheden zal zijn begonnen. Dat kan een concrete datum zijn, maar ook een bepaling over een onzeker moment, bijvoorbeeld een maand na instemming van het bevoegd gezag met het nog in te dienen saneringsplan. Een ontbindende voorwaarde voor het geval dat het bevoegd gezag niet instemt met het saneringsplan, behoort ook tot de mogelijkheden. Definieer begrippen als daarover misverstanden zouden kunnen ontstaan, bijvoorbeeld het begrip ‘kosten’.

22

Informatie-uitwisseling en overleg; organisatie Het is goed om in het convenant tevens aan te geven welke informatie, op welke wijze en op welke momenten wordt uitgewisseld. Idem ten aanzien van het voeren van overleg tussen de saneerder en het bevoegd gezag. Mogelijke onderwerpen zijn dan: – Wie begeleidt het project (het bevoegd gezag of een stuurgroep met een ambtelijke werkgroep, enzovoort)? – Wie is de opdrachtgever en voor welke werkzaamheden (houdt daarbij desgewenst rekening met de mogelijkheden voor BTW-voordeel)? – Op welke wijze wordt informatie aan derden-belanghebbenden (bijvoorbeeld bewoners) verstrekt? Moment voor afronding van werkzaamheden Ga in het convenant niet alleen in op het moment (concrete datum dan wel onzekere datum) dat de sanering gereed moet zijn, maar ook op de afrondingsdatum voor de overige relevante stappen, met name het evaluatierapport. Wellicht is het in uw situatie zinvol om expliciet onderscheid te maken tussen de grondsanering en de grondwatersanering. Nazorg De nazorg is een blijvende activiteit, ook lang nadat de marktpartij haar activiteit op de locatie heeft gestaakt. Neem daarom in de tekst een regeling op over de aanleg en het onderhoud van de nazorg, conform het zorgplan waarmee het bevoegd gezag heeft ingestemd. Wellicht is het in uw situatie zinvol om een duidelijke relatie te leggen met het overige beheer


18-06-2002

15:01

Pagina 23

Convenanten

1.4.3

en onderhoud op de locatie, zoals het onderhoud van de openbare ruimte door de gemeente. Regel expliciet of, en zo ja, tot wanneer de nazorg onder de looptijd van het convenant valt. Financiële bepalingen Als met de uitvoering van de afspraken geld is gemoeid, is het zinvol hier ook in het convenant melding van te maken. Bij een convenant waar het kostenverhaal onderdeel van de afspraken is, is dit zelfs noodzakelijk, ook ter bescherming van het bedrijf tegen onoverzienbare gevolgen. Denk aan: bepalingen over de geraamde onderzoeks- en saneringskosten, wie wat betaalt, voor wiens risico kostenoverschrijdingen komen en wat te doen in geval van minderkosten, een opsomming van wat onder projectgebonden kosten wordt verstaan, enzovoort. Bij betalingen door de overheid aan de saneerder: het is soms gewenst om te bepalen dat betaling pas plaatsvindt nadat de kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Dit kan ook leiden tot een gefaseerde betaling. Bij betalingen door een derde of de saneerder: denk aan eventuele bepalingen over stortingen op een depotrekening, inclusief een regeling voor de rente die over dat depotbedrag wordt gekweekt 23 Finale kwijting Omvat het convenant het kostenverhaal? De veroorzaker stelt dan zeker prijs op bepalingen over de het afzien van de inzet van het juridisch instrumentarium van de Wet bodembescherming Duur van de overeenkomst Wat is de duur van de overeenkomst? Neem bij convenanten met een langdurige looptijd bovendien bepalingen op over het periodiek of na een bepaalde periode evalueren (herijken) van de overeenkomst. Streef naar een zo kort mogelijke looptijd. Hoe langer de looptijd, des te meer kans op afwijkingen (personeelswisselingen, beleidswijzigingen, enzovoort). Sancties Overweeg afspraken te maken over het niet nakomen van afspraken en de wijze waarop het niet nakomen moet worden aangetoond. Dit kan zowel beperkend als uitbreidend werken. Wanneer een dergelijke regeling niet is opgenomen, gelden uiteraard de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek onverkort.


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 24

1.4.4

Overige bepalingen Overweeg bepalingen ten aanzien van: – uitsluiting van ontbinding of vernietiging van de overeenkomst, behoudens onvoorziene omstandigheden; – publiciteit over het convenant; – garantie door partijen voor hun vertegenwoordigers; – kosten van juridische en technische bijstand van partijen; – de bevoegde rechter en het toepasselijk recht. 1.4.4

Geen strijd met de wet Een convenant mag uiteraard niet in strijd met de wet zijn. De belangrijkste items hierbij zijn: – Wet bodembescherming en Algemene wet bestuursrecht; – staatssteun; – staatssteun op basis van de Medefinancieringsregeling (BSB); – Europese aanbestedingsregels.

24

Wet bodembescherming en Algemene wet bestuursrecht In het convenant mogen geen bepalingen zijn opgenomen die strijdig zijn met de wet of met de op grond van de wet gestelde regels (AMvB, Ministeriële Regeling, Provinciale Milieuverordening, enzovoort). Een bepaling dat een beschikking achterwege blijft of wettelijke inspraakmogelijkheden niet worden toegepast, is niet toegestaan. Wel bijvoorbeeld de bepaling dat het bevoegd gezag zijn uiterste best zal doen om een beschikking in een kortere dan de wettelijke termijn af te ronden. Ook mag een overheidsorgaan geen zaken beloven waartoe hij niet is bevoegd. Staatssteun Een Wbb-bijdrage aan een sanering door een vrijwillige saneerder is verboden als de bijdrage kan worden gezien als ongeoorloofde staatssteun. Staatssteun is verboden als daardoor de concurrentieverhoudingen worden geschaad (artikel 87, EG-verdrag). Staatssteun moet daarom worden gemeld (’genotificeerd’). Ook steun van provincies, gemeenten en andere overheden aan bedrijven wordt aangemerkt als staatssteun. Melding (’notificatie’) van staatssteun aan de EG kan in twee gevallen achterwege blijven: wanneer de staatssteun plaatsvindt ter uitvoering van een eerder door de EG goedgekeurde algemene regeling en wanneer de staatssteun bovendien niet afwijkt van deze regeling.


18-06-2002

15:01

Pagina 25

Convenanten

1.4.4

Staatssteun op basis van de Medefinancieringsregeling (BSB-2) Voor medefinanciering zal een algemene regeling worden gecreëerd die tevoren bij de EG wordt gemeld. Als de regeling eenmaal door de EG (en de Nederlandse regering) is goedgekeurd, zijn individuele convenanten, schuldregelingen, enzovoort waarbij staatssteun aan bedrijven wordt verleend ter uitvoering van de Medefinancieringsregeling, niet meldingsplichtig. De Medefinancieringsregeling zal zijn gericht op ondernemers en geldt alleen voor bodemsanering op bedrijfsterreinen die ook na de sanering bedrijfsterrein blijven. Andere gevallen waarbij de overheid financieel bijdraagt aan de saneringskosten van bedrijven (in het kader van de Wsv of Wbb), moeten wel per geval gemeld worden (’genotificeerd’). Met de EG wordt overleg gevoerd over het creëren van een kader waarbinnen notificatie ook voor deze gevallen achterwege zou kunnen blijven. N.B. Notificatie is alleen aan de orde bij bedrijven (of andere partijen die in concurrentieverhoudingen staan). Niet bij financieringsafspraken tussen overheden. 25 Wanneer het gaat om een beperkt bedrag, dat wil zeggen er is voldaan aan de voorwaarden voor de zogenaamde ‘de minimis-regeling’. De Europese Commissie legt de voorwaarden voor het toepassen van de ‘de minimisregeling’ in praktijk tamelijk terughoudend uit. De criteria zijn (kort weergegeven):2 – Het steunbedrag moet lager zijn dan 100.000 euro. – Het steunbedrag wordt bezien over een periode van drie jaar. – Overheidssteun aan hetzelfde bedrijf uit hoofde van een andere regeling, bijvoorbeeld werkgelegenheid, moet worden meegeteld. – Ook bedragen die aan andere onderdelen/vestigingen van hetzelfde bedrijf binnen de Europese Unie worden uitgekeerd, moeten worden meegeteld. Niet iedere steun boven het ‘de minimis-bedrag’ is ongeoorloofd. Wat precies wel of niet is geoorloofd, is onderwerp van overleg tussen de Europese Commissie en de Nederlandse regering. Naar de mening van de Nederlandse regering is van ongeoorloofde staatssteun is geen sprake als: – de overheid geen kosten voor haar rekening neemt, waarvoor de 2 Zie Communautaire Kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, m.n. § 3.2.2 (Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 1994/C72).


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 26

1.4.4

betrokken onderneming aansprakelijk kan worden gesteld of een saneringsbevel kan krijgen; – de waardevermeerdering van de door of op kosten van de overheid gesaneerde grond met de onderneming wordt verrekend. De argumentatie bij de verdediging van een financiële bijdrage door de overheid aan een sanering moet dus steeds zijn gebaseerd op de stelling dat de convenantpartner tot het meerdere niet aansprakelijk is. Nederland en de Europese Commissie blijken over dit onderwerp nog wel eens van mening te verschillen. Uit tot nu toe aan de Europese Commissie voorgelegde zaken blijkt dat zij uitgaat van een strikte interpretatie en strikte handhaving van het adagium ‘de vervuiler betaalt’.

26

Europese aanbestedingsregels De Europese aanbestedingsregels gaan uit van een verplichte openbare aanbesteding als het opdrachtbedrag groter is dan vijf miljoen euro voor de uitvoering van de sanering. Ook voor diensten (ingenieurs- en advieswerk) geldt een verplichte openbare aanbesteding (hoger dan 200.000 euro). Wanneer de convenantpartner een marktpartij (bijvoorbeeld een projectontwikkelaar) is, dan leidt die verplichting tot een situatie die zich soms moeilijk verhoudt tot de intenties van de projectontwikkelaar en de sfeer van de onderhandelingen. De Europese aanbestedingsregels gelden alleen voor overheden. Op zuiver private partijen rust geen aanbestedingsplicht, tenzij de overheid voor meer dan 50% subsidie verleent voor de uitvoering van de opdracht. Het project mag niet op onjuiste gronden in kleinere delen zijn ‘geknipt’ of tot een groter geheel ‘geplakt’.

Een voorbeeld: De projectontwikkelaar waarmee u in het kader van het te sluiten convenant onderhandelt, wil de bodemsanering als onderdeel van het totale project zien en een openbare aanbesteding vermijden. U als opdrachtgevend bevoegd gezag voelt daar veel voor, omdat deelname van de projectontwikkelaar de oplossing van de totale problematiek in hoge mate zou vereenvoudigen. In specifieke gevallen blijkt dat dit niet strijdig met de Europese aanbestedingsregels hoeft te zijn. In het kader van het convenant voor de locatie CiBoGa-terrein te Groningen werd een op die situatie passende constructie gevonden die door de Landsadvo-


18-06-2002

15:01

Pagina 27

Convenanten

1.4.4

caat op juridische aspecten is getoetst en akkoord bevonden (zie paragraaf 1.6, het rapport Innovatief aanbesteden van bodemsanering).

27


Convenanten

18-06-2002

15:01

Pagina 28

1.5

1.5

Regels voor de totstandkoming van een convenant

1.5.1

Welke regels zijn van toepassing op het sluiten van een convenant? Een convenant kan privaatrechtelijke afspraken bevatten en de toepassing van wettelijke bevoegdheden. De afspraken die zijn aan te merken als een privaatrechtelijke overeenkomst, vallen, net als andere overeenkomsten, onder de regels en jurisprudentie van het Burgerlijk Wetboek. De toepassing van wettelijke bevoegdheden is aan te merken als een besluit en valt derhalve onder de Algemene wet bestuursrecht. Er is geen ‘Wet op de convenanten’ of een specifieke regeling in de Wet bodembescherming voor het aangaan van convenanten. Voor convenanten waarbij het Rijk is betrokken, geldt een Ministeriële Regeling van het ministerie van Algemene Zaken, getiteld Aanwijzingen voor convenanten. Voor convenanten waarbij het IPO is betrokken, geldt de IPO-gedragslijn Convenanten (zie paragraaf 1.6).

1.5.2

Procedurele vereisten

28 De regels voor het aangaan van een convenant zijn qua omvang beperkt, maar hebben potentieel een belangrijke impact op de doorlooptijd. De regels hebben betrekking op: – inschakeling Europese Commissie bij vragen over Europees recht; – inschakeling VROM bij het kostenverhaal; – openbaarheid. Deze onderwerpen worden hierna kort toegelicht. 1.5.3

Inschakeling Europese Commissie Wanneer onduidelijk is of het convenant op alle punten overeenstemt met het EG-recht, verdient het aanbeveling het convenant via het ministerie van Binnenlandse Zaken vóór ondertekening voor te leggen aan de Europese Commissie in Brussel. Met name de onderwerpen staatssteun en Europese aanbesteding verdienen daarbij aandacht (zie subparagraaf 1.4.4).


18-06-2002

15:01

Pagina 29

Convenanten

1.5.4

1.5.5

Inschakeling VROM bij het kostenverhaal De bevoegdheden voor het kostenverhaal in het kader van de Wbb berusten op dit moment nog bij het ministerie van VROM. In het kader van de komende decentralisatie zal deze bevoegdheid voor budgetgevallen bij de provincies en rechtstreekse ISV-gemeenten worden ondergebracht. Omdat vrijwel ieder convenant aspecten van kostenverhaal in zich heeft, leidt dit ertoe dat VROM bij vrijwel ieder convenant moet worden betrokken. VROM huldigt het standpunt dat deze betrokkenheid voor budgetgevallen niet tot medeondertekening van het convenant hoeft te leiden. Volstaan kan worden met het schriftelijk voorleggen van de aspecten die betrekking hebben op het kostenverhaal. De instemming van VROM kan dan in een aparte brief van VROM aan het betrokken bevoegd gezag worden bevestigd.

1.5.5

Openbaarheid Voor convenanten waarbij de Rijksoverheid partij is, geldt dat wanneer anderen dan de convenantspartijen direct belang kunnen hebben bij de inhoud van het convenant, het convenant (of een verkorte weergave daarvan) moet worden gepubliceerd. Het verdient aanbeveling om deze regel ook toe te passen voor convenanten waarbij de Rijksoverheid geen partij is. De overheid kan wettelijk verplicht zijn tot informatieverstrekking, bijvoorbeeld op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, met betrekking tot haar beleid en de voorbereiding en uitvoering daarvan. Deze verplichtingen kunnen bij convenant niet worden ingeperkt.

29


Convenanten

1.6

18-06-2002

15:01

Pagina 30

1.6

Meer informatie Meer informatie over convenanten en bodemsanering is zowel schriftelijk als mondeling verkrijgbaar. De belangrijkste bronnen op een rij. – Voor vragen over de toepassing van de Wet bodembescherming en de Europese regelgeving/staatssteun kunt u terecht bij het ministerie van VROM, directie Bodem, Water en Landelijk Gebied (BWL) of de Landsadvocaat (sectie ruimtelijk bestuursrecht en milieurecht van advocatenkantoor Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, Den Haag).

30

– Raadpleeg voor de inhoudelijke en procedurele aspecten van convenanten het boekje Aanwijzingen voor convenanten (deel 4 uit de serie Gereedschap voor de wetgevingspraktijk) uit 1996 van het ministerie van Justitie (ISBN 90 399 0985 7). Het boekje is specifiek bedoeld voor convenanten waarbij het Rijk partij is, maar gezien de uitwerking ook goed bruikbaar voor situaties waarbij het Rijk niet is betrokken. De Aanwijzingen zijn recent geëvalueerd. Op basis hiervan wordt een geactualiseerde versie van de Aanwijzingen voor Convenanten voorbereid die naar verwachting eind 2000 zal verschijnen. Met vragen over dit onderwerp kunt u terecht bij het ministerie van Justitie, directie Wetgeving. – Raadpleeg voor de afspraken voor een interprovinciaal convenant de IPO-gedragslijn Convenanten. Bewust gebruik van een geschikt instrument (december 1996). De gedragslijn is verkrijgbaar bij het IPO-secretariaat in Den Haag. – In dit hoofdstuk gaan we niet in op de vele aspecten die een rol spelen bij het onderhandelen zelf. Deze staan uitvoerig beschreven in het Draaiboek BOSOM. Organisatie en financieringsvormen voor bodemsanering van het ministerie van Economische Zaken (september 1998). Het Draaiboek BOSOM is weliswaar geschreven voor onderhandelingen in het kader van projectontwikkeling, maar ook toepasbaar voor onderhandelingen over een convenant met bijvoorbeeld een programmasaneerder of een brancheorganisatie. Een herziening van het Draaiboek BOSOM wordt voorbereid. – Raadpleeg voor een eerste oriëntatie op het onderwerp aanbesteden van bodemsaneringswerken in relatie tot convenanten het rapport Innovatief aanbesteden van bodemsanering. Verkenning van technisch


18-06-2002

15:01

Pagina 31

Convenanten

1.6

en organisatorisch innovatieve samenwerkingsvormen van het ministerie van Economische Zaken (1999). Het rapport is te bestellen via de website van het ministerie (www.minez.nl). Het is geschreven vanuit de optiek van het vinden van creatieve werkverbanden met marktpartijen, maar is ook te gebruiken als oriëntatie in het kader van convenanten.

31


18-06-2002

15:01

Pagina 32


18-06-2002

15:01

Pagina 33

2 DE ENE BESCHIKKING IS DE ANDERE NIET


18-06-2002

15:01

Pagina 34


18-06-2002

15:01

Pagina 35

De ene beschikking is de andere niet

2.1

2.1.2

Het bevoegd gezag gebruikt verschillende typen beschikkingen Voor de vele verschillende situaties waarvoor het bevoegd gezag zich in diverse provincies gesteld ziet, zijn in praktijk verschillende soorten beschikking in gebruik geraakt. Beschikkingen gericht op één locatie, op meerdere locaties tegelijk, beschikkingen met alleen doelvoorschriften, het bevoegd gezag blijkt vindingrijk en creatief in het voldoen aan de veelheid van wensen die spelen bij het vaststellen van een beschikking. De verschillende soorten beschikkingen kunnen, ieder voor een specifieke situatie, veel bijdragen aan de realisatie van het nieuwe bodemsaneringsbeleid. De ervaringen die de afgelopen jaren zijn opgedaan met de uitvoering van de Wet milieubeheer, kunnen ook voor de bodemsector nuttig zijn, met name de ervaringen met de Vergunning op Hoofdzaken en de relatie met kwaliteitsborging. Bij de Wet milieubeheer brengt men vergunningtype en houding van de betrokken ondernemer met elkaar in verband. Of anders gezegd: de manier waarop de initiatiefnemer aannemelijk maakt zijn verantwoordelijkheden voor het milieu serieus te nemen, bepaalt in belangrijke mate het kiezen van een vergunningtype.

2.1.1

Doel van dit hoofdstuk Het doel van dit hoofdstuk is inzicht te geven in de verschillende typen beschikkingen die her en der in het land zijn ontstaan en de voordelen die zij het bevoegd gezag en de initiatiefnemer bieden. Bovendien wordt een vergelijking gemaakt met de uitvoering van de Wet milieubeheer. Op deze wijze kunt u, daar waar dat past, profiteren van ervaringen en ideeën van elders.

2.1.2

Status van dit hoofdstuk Dit hoofdstuk is uitsluitend bedoeld als handreiking voor de praktijk en legt geen verplichtingen op. In deze tekst worden ook circulaires en wettelijke regels aangehaald. Dergelijke documenten bevatten uiteraard wel verplichtingen.

35


18-06-2002


2.1.3

15:01

Pagina 36

2.1.3

Leeswijzer In paragraaf 2.2 beschrijven we kort de ervaringen zoals die bij de Wet milieubeheer zijn opgedaan met differentiatie in vergunningentypen. Vervolgens zetten we in paragraaf 2.3 uiteen hoe we deze ervaringen kunnen gebruiken in de bodemwereld. Tot slot beschrijven we in paragraaf 2.4 de verschillende typen beschikkingen zoals die zijn ontwikkeld in de beleidsvernieuwing bodemsanering.

36


18-06-2002

15:01

Pagina 37


2.2

2.2

Wet milieubeheer en Wet bodembescherming nader tot elkaar De hier weergegeven beschikkingstypen bestaan al lang in de dagelijkse praktijk. Diverse provincies en gemeenten hebben meer of minder uitgebreid geëxperimenteerd met verschillende soorten beschikkingen. Deze experimenten staan ook niet op zichzelf. In het kader van de Wet milieubeheer is veel ervaring opgedaan met de vergunningverlening op hoofdzaken. In een circulaire Wegwijzer vergunning op hoofdzaken. Vergunningverlening op maat (VROM, augustus 1999) is hierop uitgebreid ingegaan. De circulaire geeft aan dat de basis voor vergunningverlening op hoofdzaken is dat bedrijven steeds vaker een actieve houding vertonen ten opzichte van het milieu. Dit wordt door de overheid gestimuleerd. Gedifferentieerd optreden van de overheid is daarom noodzakelijk, afgestemd op het niveau van milieuzorg bij het bedrijf. Bedrijven die een pro-actieve houding aannemen ten opzichte van het milieu, moeten de ruimte krijgen zelf de middelen te kiezen om de gestelde doelen te realiseren, aldus de circulaire. De vergunning op hoofdzaken is een wijze van vergunningverlening die het bedrijf binnen de bestaande wettelijke kaders zo veel mogelijk flexibiliteit biedt.3 Voordelen van een vergunning op hoofdzaken – Voor het bedrijf: • Meer flexibiliteit en meer keuzevrijheid ten aanzien van de keuze van middelen. • Minder procedures. • Betere relatie met de overheid. – Voor de vergunningverlener: • Hoger milieurendement. • Effectievere inzet schaarse menskracht. – Voor de handhaver: • Meer kans op naleving milieu-eisen. • Meer inzicht in eventuele problemen met naleving. Voorwaarden voor een vergunning op hoofdzaken zijn het beschikken over een goedgekeurd bedrijfsmilieuplan, een gecertificeerd milieuzorgsysteem op basis van ISO 14001 en een milieujaarverslag. 3 Zie ook de publicatie Juridische aspecten van de vergunning op hoofdzaken, publicatiereeks Milieu en Bedrijven 1997/11, van het ministerie van VROM.

37


18-06-2002


2.3

15:01

Pagina 38

2.3

Ook in de bodemsector goede ervaringen belonen Bij de beoordeling van een saneringsplan moet eerst worden besloten welke van de beschikkingstypen voor het voorliggende geval het geschiktst is. Deze beoordeling wordt niet zozeer ingegeven door het type locatie, maar veel meer door de wijze waarop de betrokken initiatiefnemer (en zijn intermediairs) met hun verantwoordelijkheden voor het milieu omgaan. Het nemen van die verantwoordelijkheid bestaat uit: – het hebben van een visie op het voorkómen en beheersen van verontreiniging, blijkend uit het hebben van een milieuzorgsysteem op basis van ISO 14001 of, meer specifiek voor de bodem, een bodembeleidsplan en een locatiebeheerplan; – een gedegen voorbereiding van de aanpak van de verontreiniging; – voor zover eerder saneringen werden uitgevoerd: een gedegen afhandeling van de sanering, ook bij afwijkingen tijdens de saneringsuitvoering.

38

Kortom: het kiezen van een beschikkingstype wordt in belangrijke mate bepaald door de manier waarop de initiatiefnemer aannemelijk maakt zijn verantwoordelijkheden voor het milieu serieus te nemen.


18-06-2002

15:01

Pagina 39


2.4

2.4

Beschikkingstypen op basis van de Wet bodembescherming De intensiteit van zowel de beoordeling op inhoud, als de beoordeling op kwaliteitsaspecten en de controle in het veld tijdens de uitvoering hangen samen met het gekozen beschikkingstype. In de tabel is voor deze drie aspecten de intensiteit indicatief aangegeven, in relatie tot het beschikkingstype. Uiteraard kan elk bevoegd gezag hieraan zijn eigen invulling geven, maar de tabel geeft globaal aan wat de mogelijkheden zijn ten opzichte van de momenteel gangbare werkwijze. De verschillende beschikkingstypen zijn ontleend aan de bestaande praktijk bij het bevoegd gezag en passen binnen de huidige tekst van de Wet bodembescherming. Specifieke beschikking Een specifieke beschikking wordt altijd speciaal voor het voorliggende geval opgesteld. In beginsel gebeurt dit alleen als het geval niet onder algemene regels, een convenant of een raambeschikking valt en ook geen standaardgeval is. In deze situaties is maatwerk aan de orde. Dit vraagt een relatief uitgebreide toets op alle inhoudelijke aspecten (zowel het saneringsdoel als de ingezette middelen om het saneringsdoel te bereiken). Deze toets levert een goede kans op detectie van eventuele fouten in de denklijn van de initiatiefnemer en diens intermediair. De daarnaast eventueel uit te voeren toets van de kwaliteitsborging kan dan licht zijn. Een specifieke beschikking lijkt van de nieuwe beschikkingstypen het meest op het momenteel gangbare beschikkingstype. Standaardbeschikking Een standaardgeval biedt de beoordelaar mogelijkheden tot tijdsbesparing ten opzichte van een specifieke beschikking. Met standaardgevallen is al ruime ervaring opgedaan, waardoor steeds terugkerende elementen niet bij elk geval opnieuw behoeven te worden bekeken. Dit betekent dat de toets van het saneringsplan op inhoudelijke aspecten kan worden beperkt tot twee hoofdpunten: getoetst moet worden of het geval terecht als standaardgeval is aangemerkt en of het bij dat standaardgeval behorende saneringsdoel is gehanteerd. Evenals bij de specifieke beschikking levert deze toets een goede kans op detectie van eventuele fouten in de denklijn

39


18-06-2002


Keuze in beschikkingstype

40

15:01

Pagina 40

2.4

Aangepaste wijze van toetsen

Toetsing op inhoud

Toetsing op kwaliteitsborging

Controle in het veld

Specifieke beschikking

Zwaar op doel en middelen

Licht

Intensief

Standaardbeschikking

Beperkt tot aspecten: – Terecht aangekaart als standaardsanering? – Juiste saneringsdoel?

Licht

Steekproef

Raambeschikking


Licht

Intensief

Beschikking op hoofdzaken

Zwaar op doel; licht op middelen

Zwaar

Intensiteit variëren op basis van ervaringen

Raambeschikking op hoofdzaken

Zwaar op doel; licht op middelen

Zwaar

Intensiteit variëren op basis van ervaringen

Melding*

Licht

Licht

Steekproef

* Geschiedt door initiatiefnemer; hierop volgt geen beschikking. Het betreft een toekomstige ontwikkeling die in dit schema alleen volledigheidshalve is vermeld.

Nu gangbare wijze van toetsen

Tabel 2


Niet

Intensiteit activiteiten bevoegd gezag (indicatief) in relatie tot het beschikkingstype

Steekproef


18-06-2002

15:01

Pagina 41


2.4

van de opsteller. De daarnaast eventueel uit te voeren toets van de kwaliteitsborging kan dan licht zijn. Controles in het veld vinden steekproefsgewijs plaats. Onverwachte controles blijven echter een goede zaak. Raambeschikking Een raambeschikking wordt afgegeven voor een in de beschikking gedefinieerde verzameling van bodemsaneringsgevallen. Te denken valt aan een raambeschikking voor een aantal inhoudelijk vergelijkbare gevallen die allemaal door dezelfde initiatiefnemer moeten worden gesaneerd. Ook kan een raambeschikking worden afgegeven voor een aantal gevallen binnen een bepaald gebied. De ‘winst’ zit dus in het groepsgewijze afhandelen van de gevallen. Door het maatwerkkarakter van de verzameling gevallen is een intensieve inhoudelijke toets op doel en middel op zijn plaats. De toets op kwaliteitsborgingaspecten kan dan licht zijn. (Onverwachte) controle in het veld vindt in beginsel altijd en intensief plaats. Beschikking op hoofdzaken Een beschikking op hoofdzaken is gericht op te bereiken doelen en weinig op middelen. Dit type beschikkingen is daarom alleen geschikt voor initiatiefnemers die uit de in de beschikking vermelde doelen zelf kunnen afleiden welke middelen nodig zijn om deze te bereiken. De vereiste garantie op een goed eindresultaat kan worden verkregen door het accent in de toets te verleggen naar de toets op kwaliteitsborging en naar de (onverwachte) controle in het veld. Raambeschikking op hoofdzaken Een raambeschikking op hoofdzaken is feitelijk een beschikking op hoofdzaken voor meerdere gevallen tegelijk. Dit type beschikking zal in de regel zijn voorbehouden aan initiatiefnemers die bekend zijn bij het bevoegd gezag en daar ook een goede reputatie hebben opgebouwd. De voorwaarden in een dergelijke beschikking zijn gericht op het doel (bereiken van een goed saneringsresultaat) voor een in de beschikking gedefinieerde verzameling van gevallen. De vereiste garantie op een goed eindresultaat kan worden verkregen door het accent in de toets te verleggen naar de toets op kwaliteitsborging en naar de (onverwachte) controle in het veld.

41


18-06-2002


15:01

Pagina 42

2.4

Toekomst: algemene regels en melding Voor elk geval dat ressorteert onder algemene regels wordt geen saneringsplan ingediend, maar alleen een melding in de vorm van een standaardformulier. De toets op inhoudelijke aspecten is weinig intensief: het formulier wordt getoetst aan de algemene regels. Door de doorgaans geringe omvang van het geval kan ook de toets op kwaliteitsaspecten licht worden gehouden. Als stok achter de deur blijft een steekproefsgewijze controle in het veld uiteraard nodig. De bedoelde algemene regels en mogelijkheid tot melding bestaan nog niet, maar zijn nog in ontwikkeling.

42


18-06-2002

15:01

Pagina 43

3 GOED BESLUITEN GEMAKKELIJKER GEMAAKT


18-06-2002

15:01

Pagina 44


18-06-2002

15:01

Pagina 45

Goed besluiten gemakkelijker gemaakt

3.1

Aandacht voor kwaliteit: verplicht, maar ook de moeite waard

3.1.1

Kwaliteit is niet vanzelfsprekend

3.1.1

De kwaliteit van de uitvoering in de bodemsector is een onderwerp dat al lang de aandacht trekt. Diverse onderdelen in de bodembeheerketen zijn een zorgpunt.4 Dit betreft onder andere de kwaliteit van metingen, het bodemonderzoek, de sanering zelf, het omgaan met grondstromen, elementen uit het afwegingsproces voor de saneringsdoelstelling (zoals kwaliteitsborging en het evaluatierapport) en de handhaving. Daarnaast wordt de integriteit van de verschillende actoren in de bodembeheerketen in twijfel getrokken.5 Diverse recente fundamentele wijzigingen in het bodemsaneringsbeleid versterken deze zorgpunten. Deze zorgpunten zijn volgens het Eindrapport BEVER: – de verdergaande decentralisatie; – het verschuiven van het initiatief naar marktpartijen; – de integratie van bodemsanering in de ruimtelijke en economische ontwikkeling; – functiegericht saneren (leidend tot meer maatwerk en tot zorg voor restverontreinigingen). In het kader van BEVER zijn afspraken gemaakt over het wegnemen van de genoemde zorgpunten door: – het integreren van het kwaliteitsbesef in het denken en doen van overheid en marktpartijen met betrekking tot de hele bodembeheerketen (van metingen tot en met nazorg); – het treffen van concrete maatregelen ten aanzien van de kwaliteit van het saneringsproces; – het optimaliseren en intensiveren van de handhaving; – aandacht voor de kwaliteit van het bevoegd gezag; – aandacht voor de kwaliteit van intermediairs; – de kwaliteit van de bodemdata waarmee bestanden worden gevuld.

4 Zie onder andere de rapporten Grond grondig bekeken en De grondstroom doorgrond. 5 Zie bijvoorbeeld het rapport Wie betaalt, bepaalt.

45


18-06-2002


3.1.2

15:01

Pagina 46

3.1.2

Waarom speciale aandacht voor de taakuitvoering door de overheid? De roep om kwaliteit speelt dus voor alle onderwerpen en alle partijen in de bodemsector. Voor een overzicht wordt verwezen naar het Eindrapport BEVER/UPR. Dit hoofdstuk richt zich uitsluitend op de kwaliteit van het bevoegd gezag Wbb. De kwaliteit van het bevoegd gezag Wbb is van steeds groter belang voor een goed verloop van de bodemsaneringsoperatie. Ontwikkelingen die nopen tot aandacht voor de kwaliteit van het bevoegd gezag, zijn de volgende: – Er komen meer bevoegde gezagen dan op dit moment. – Het bevoegd gezag krijgt meer taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden waardoor tevens de beleidsruimte toeneemt. – De integratie van bodemsanering en ruimtelijke ontwikkeling zorgt voor een natuurlijke spanning tussen kwaliteit en kostenbeheersing binnen een project. In dit document werken we toe naar maatregelen die op de werkvloer kunnen worden genomen ter bevordering van de kwaliteit van door het bevoegd gezag Wbb geleverde producten. In dit hoofdstuk gaan we kort in op de kaders waarbinnen deze maatregelen plaatsvinden.

46

3.1.3

Opbouw van dit hoofdstuk Aandacht besteden aan kwaliteitsborging is de moeite waard. Dat komt duidelijk naar voren in dit hoofdstuk en dat begint al in de volgende paragraaf (paragraaf 3.2). De ISV-discussie heeft onder meer geleid tot kwalitatieve en kwantitatieve procesvoorwaarden die worden gesteld aan overheidsinstanties die bevoegd gezag taken op zich willen nemen. De in de Handleiding afwegingsproces saneringsdoelstelling opgenomen aandachtspunten inzake kwaliteitsborging zijn concrete aandachtspunten bij de aanpak van gevallen van bodemverontreiniging. In dit hoofdstuk schetsen we meer de achtergronden bij deze aandachtspunten. Dit doen we op basis van de procesvoorwaarden (paragraaf 3.3), maar daarnaast geven we ook aan waar u op moet letten als uw organisatie gaat proberen aan deze voorwaarden te voldoen. Uit paragraaf 3.4 blijkt dan dat het allemaal reuze meevalt: met een relatief beperkte inspanning komt u al een heel eind. En als u dan toch enthousiast bent geraakt dat u ook dat stapje extra


18-06-2002

15:01

Pagina 47


3.1.4

wil zetten, kunt u in diezelfde paragraaf globaal lezen wat dan daarbij komt kijken. 3.1.4

Achtergrondinformatie in bijlagen Voor een optimale leesbaarheid van dit hoofdstuk hebben we ook een aantal overzichtelijke bijlagen toegevoegd. Voor begrippen bladert u naar bijlage 1, voor de plaats die aan kwaliteitsborging de afgelopen jaren in beleidsdocumenten is gegeven naar bijlage 2 en voor de stand van zaken met kwaliteit in bodemsaneringsland naar bijlage 3. In bijlage 4 hebben we aandachtspunten opgenomen voor als u aan de slag wilt met de implementatie van een kwaliteitsborgingssysteem in uw eigen organisatie. Tot slot is er bijlage 5, met opmerkingen over het samen met andere actoren werken naar goede resultaten.

47


18-06-2002


3.2

15:01

Pagina 48

3.2

‘Kwaliteit? Ik moet al zoveel!’ Kwaliteitsborging kost vaak een extra inspanning en wellicht is van tevoren niet iedereen overtuigd van het nut van deze extra inspanning. Je moet uiteindelijk al zoveel en waarom is dit dan zo belangrijk? In de in paragraaf 3.4 te bespreken bodembeheerketen kan er veel goed, maar helaas ook veel mis gaan. Wanneer de kans op fouten te groot is of de effecten van een enkele fout te groot zijn, is er reden om daar iets aan te doen. In de afgelopen jaren is in Nederland het besef doorgedrongen dat er alle reden is om de kans op fouten te willen verminderen. Het invoeren van een kwaliteitsborgingssysteem vermindert de kans op fouten. Uitgesplitst in concrete argumenten:

48

1. Aandacht voor kwaliteit is verplicht – Voldoen aan procesvoorwaarden gesteld aan decentralisatie. In het kader van BEVER zijn kwalitatieve en kwantitatieve procesvoorwaarden gesteld aan het bevoegd gezag. Deze voorwaarden moeten een goede taakuitvoering veiligstellen. De voorwaarden zijn niet te beschouwen als een compleet kwaliteitsborgingssysteem, maar bevatten wel de belangrijkste elementen daaruit. De rechtstreekse ISV-gemeenten moeten aan deze voorwaarden voldoen op het moment dat zij deze taken verkrijgen. Het huidig bevoegd gezag uiterlijk in 2004. Voor het bevoegd gezag voor waterbodems worden vergelijkbare uitgangspunten op korte termijn vastgelegd. Het nakomen van de voorwaarden wordt door het Rijk (provincies en rechtstreekse gemeenten) en de provincies (programmagemeenten) getoetst. 2. Behalve deze verplichting zijn er ook intrinsieke redenen om aandacht aan kwaliteit te willen geven – Vakmanschap: je werk gewoon goed willen doen. Dat impliceert ook iets over de organisatie waarin je werkt (efficiëntere ‘bedrijfsvoering’, duidelijkheid in taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden). – Minimaliseren van financiële en bestuurlijke risico’s. – Vastleggen van bewijsmateriaal. Als het resultaat van een onderzoek of sanering ter discussie staat, kan een eventuele juridische procedure alleen zinvol worden gevoerd aan de hand van bewijsmateriaal dat op goede wijze is verkregen. – Voorkómen van (de schijn van) belangenverstrengeling. Als je als overheidsorganisatie zowel bevoegd gezag als initiatiefnemer bent, is het


18-06-2002

15:01

Pagina 49


3.2

goed om iedere schijn van belangenverstrengeling te voorkomen en een systeem in te voeren waarmee het resultaat onomstreden kan worden gegarandeerd en vastgesteld. – Voldoen aan de zorgvuldigheidseisen uit de Awb. Bovendien blijkt dat de overgrote meerderheid van degenen die de werking van een kwaliteitsborgingssysteem in praktijk meemaken, daarover zeer tevreden is. Het lijkt erop dat ook hier geldt: onbekend maakt onbemind.

49


18-06-2002


3.3

15:01

Pagina 50

3.3

Procescondities voor kwaliteitszorg bij het bevoegd gezag Uitgangspunt bij de uitwerking van de nieuwe taakverdeling voor de bodemsanering is steeds geweest dat de kwaliteit van de uitvoering van taken en bevoegdheden onder alle omstandigheden moet blijven gewaarborgd. Dit betekent dat alle bevoegde instanties voor de uitvoering van de taken en bevoegdheden in voldoende mate competent moeten zijn. Dit geldt voor de bestaande bevoegde instanties, maar ook voor het nieuwe bevoegd gezag (de rechtstreekse gemeenten en, bij overdracht door de provincie, programmagemeenten). Voor de vaststelling of een instantie aan deze voorwaarden voldoet is in BEVER een set procescondities ontwikkeld. Het Eindrapport BEVER maakt onderscheid tussen kwantitatieve en kwalitatieve procescondities. Kwantitatieve procescondities hebben betrekking op de personele capaciteit en de bij de medewerkers gezamenlijk aanwezige kennis en kunde.

50 Bij een overheid zonder bevoegd gezag taken is kennis en kunde nodig van Bodemkunde Geohydrologie Civiele techniek Juridische aspecten (civielen bestuursrechtelijk) Financieel management Communicatie (van belang ten aanzien van omwonenden) Procesvaardigheden (in verband met onderhandelingstrajecten en interne integratie) Handhaving (Wbb)

Tabel 3

Kwantitatieve procescondities

X X X

Bij een overheid met bevoegd gezag taken is kennis en kunde nodig van X X X X X

X

X

X

X X


18-06-2002

15:01

Pagina 51


3.3

Voor het adequaat vervullen van de taken moet in elk geval worden voldaan aan de in de tabel opgenomen kwantitatieve procescondities. Dit kan binnen de instantie zelf, maar indien nodig of wenselijk kunnen ook meerdere instanties in een samenwerkingsverband proberen gezamenlijk aan de condities te voldoen. De in de tabel opgenomen kwantitatieve procescondities zijn, de term zegt het al, in meer of mindere mate meetbaar. Het gaat om kennis en vaardigheden die door kennisoverdracht en ervaring kunnen worden opgedaan (vakbekwaamheid). De betreffende instantie kan aantonen dat zij aan deze condities voldoet door in het interne kwaliteitssysteem een opleidingsprogramma met (eenmalige of periodieke) toetsmomenten in te bouwen. Voor de mogelijkheden voor het vastleggen van die vakbekwaamheid in diploma’s en/of persoonscertificaten verwijzen we naar de bijlagen 1 (Begrippen) en 3 (Ontwikkelingen in het kwaliteitsbeleid). Kwalitatieve procescondities gaan over inzicht in en transparantie van beleids- en werkprocessen. De organisatie moet de gemaakte belangenafweging steeds inzichtelijk maken en objectiveren. Hiervoor zijn nodig: – een herkenbaar beleid: een door de gemeenteraad vastgesteld integraal strategisch omgevingsbeleid, alsmede een (al dan niet daarin verankerd) bodembeleidsplan waarin de gemeente de kwaliteitseisen definieert die zij aan beleid en uitvoering van taken stelt; – een beschrijving van de administratieve organisatie (AO), waarin de werkprocessen zijn vastgelegd, inclusief een expliciete constructie voor het regelen van de functieen taakscheiding; – een bodeminformatiesysteem, ter ondersteuning van onder meer de noodzakelijke monitoring en verantwoording en het in beeld brengen van de bodemverontreiniging; – (het ontwikkelen van) bodemkwaliteitskaarten, van belang voor het ontwikkelen van een totaalbeeld (grondstromenbeleid en ISV-verantwoording); – een registratie- en voortgangsbewakingssysteem en financiële administratie. Het Eindrapport BEVER benadrukt de noodzaak van een expliciete functieen taakscheiding. Achtergrond hiervan is dat bij onvoldoende scheiding (de schijn van) belangenvermenging aan de orde kan zijn. Omdat de integriteit van het bevoegd gezag boven iedere twijfel moet zijn verheven, is

51


18-06-2002


15:01

Pagina 52

3.3.1

gekozen voor een scheiding van uitvoerende taken en bevoegd-gezagtaken. 3.3.1

Extra aandacht voor de kwaliteit van de handhaving De effectiviteit van beleid en wetgeving wordt mede bepaald door de handhaving ervan. Er wordt echter relatief weinig gecontroleerd in het veld of er daadwerkelijk wordt uitgevoerd wat was afgesproken. Daarnaast zijn we geneigd om, wanneer een afwijking wordt geconstateerd, eerder voor overleg en overreding te kiezen dan voor dwang.

52

Het gebrek aan voldoende en adequate handhavingsactiviteiten vormt, volgens het Eindrapport BEVER, een van de centrale problemen in de uitvoering van de bodemregelgeving. In de praktijk is gebleken dat er bij bodemsaneringen en het omgaan met verontreinigde grond op verschillende momenten te veel mogelijkheden zijn voor onjuist handelen of het ‘creatief’ omgaan met de regels.6 Bovendien belemmert een gebrek aan handhaving een optimale doorgroei van de kwaliteitsborging bij marktpartijen. Wanneer overheden niet of onvoldoende toezien op de naleving van regels, dan wel zich zelf ook niet in alle gevallen aan de regels houden, kan van marktpartijen moeilijk een grote inspanning ten aanzien van de kwaliteit van de activiteiten worden gevraagd. Om deze redenen is in het Eindrapport BEVER gesteld dat de handhavingsinspanning zal worden geoptimaliseerd en geïntensiveerd. Dit komt tot uiting in: – meer en meer gerichte controles in het veld van de uitvoering van saneringen; – meer controles op de uitvoering van het Bouwstoffenbesluit; – het uitwerken van een handhavingsstrategie (op welke wijze kan een effectieve en efficiënte handhaving worden gevoerd); speerpunt hierbij is het omgaan met verontreinigde grond; – afspraken maken over de inzet van menskracht en middelen voor handhaving.

6 Zie onder meer het rapport De grondstroom doorgrond.


18-06-2002

15:01

Pagina 53


3.4.2

3.4

De keten en verschillende ambitieniveaus

3.4.1

Aanpak van een geval van verontreiniging is een keten van activiteiten Het aanpakken van een geval van bodemverontreiniging bestaat uit een reeks van activiteiten, uitgevoerd door verschillende partijen. De aanpak als geheel is een keten, waarbij iedere volgende stap zich baseert op informatie uit de vorige stap. Dat betekent dat iedere deelnemer aan de keten belang heeft bij een juiste en volledige overdracht van informatie uit de vorige stap en tot een onjuiste vervolgstap kan komen als die informatie niet komt of onjuist is. De keten is weergegeven in figuur 1 (zie volgende pagina). De doelstelling van het doorlopen van de keten is puur technisch gezien het kunnen afronden van een sanering. Maar dat zal doorgaans niet genoeg zijn: de eindsituatie moet voldoen aan kwaliteitscriteria. Deze criteria komen neer op het bereiken van een maatschappelijk aanvaardbare eindsituatie die voldoet aan alle voor dat specifieke geval geldende regelgeving.

3.4.2

Basisinspanning voor een basisproduct Voor het uiteindelijk kunnen afronden van een sanering is het nodig dat elke partij minimaal een bepaalde basisinspanning levert. We werken hierna het voorbeeld uit van de activiteiten van de beoordelaar van een saneringsplan bij het bevoegd gezag. De situatie voor de andere activiteiten in de keten kan in vergelijkbare voorbeelden worden geschetst. Voorbeeld: Het beoordelen van een saneringsplan (1) Wat kan er fout gaan? Hoe kun je dit voorkomen? Wat is de winst?

Er wordt geen beschikking afgegeven. Basisinspanning: afgeven van een beschikking op het saneringsplan. In de aanpak van het geval van verontreiniging kan een volgende stap worden gezet.

53


18-06-2002


15:01

Pagina 54

3.4.2

Figuur 1 De keten van activiteiten bij de aanpak van bodemverontreiniging

INITIATIEFNEMER/ INTERMEDIAIR

BEVOEGD GEZAG

BEOORDELAAR

CONTROLEUR

Opstellen saneringsplan

Beoordelen saneringsplan

Uitvoeren sanering

Controleren uitvoering sanering

54

Opstellen evaluatierapport

Beoordelen evaluatierapport

Uitvoeren zorg

Administreren en controleren zorg


18-06-2002

15:01

Pagina 55


3.4.3

3.4.4

Kwaliteitsborging voor een goed product Het voldoen aan gestelde kwaliteitscriteria vraagt naast de basisinspanning ook zorg voor kwaliteit. Kwaliteitszorg begint bij jezelf: elke partij in de keten is verantwoordelijk voor de kwaliteit van zijn (tussen)product. Voor een kwalitatief hoogstaand (tussen)product is interne kwaliteitszorg nodig. Dit klinkt erger dan het is, maar kan in feite op natuurlijke wijze worden ingebouwd in de te verrichten werkzaamheden, zoals blijkt als we ons voorbeeld weer oppikken. Voorbeeld: Het beoordelen van een saneringsplan (2) Wat kan er aan een beschikking fout gaan? Hoe kun je dit voorkomen?

Wat is de winst?

3.4.4

De beschikking stemt niet overeen met de relevante regelgeving. Interne kwaliteitsborging: steeds controleren of de beschikking aan alle relevante regelgeving voldoet. De kans op juridische problemen achteraf met de beschikking wordt kleiner.

Gebruik goede gegevens voor het juiste product Partijen die hun interne kwaliteitsborging goed hebben ingebouwd in hun werkzaamheden, vergroten daarmee hun kans op (tussen)producten met kwaliteit. Als een bevoegd gezag een juridisch waterdichte beschikking aflevert, is voor die instantie al een belangrijk doel bereikt. Maar een fabriek kan uitstekende betonnen zwemvesten produceren, in de praktijk heeft niemand er iets aan. Het is daarom nog best mogelijk dat de beschikking niet geschikt is voor het eigenlijke doel, het aanpakken van het geval waarover het saneringsplan ging. Om betonnen zwemvesten te voorkomen moet iedere partij in de keten er zeker van zijn dat hij met de juiste informatie aan de gang gaat.

55


18-06-2002


15:01

Pagina 56

3.4.5

Voorbeeld: Het beoordelen van een saneringsplan (3) Wat kan er aan een juridisch water- De beschikking is niet goed toedichte beschikking fout gaan? gesneden op het geval van bodemverontreiniging. Hoe kun je dit voorkomen? Aandacht voor de gebruikte informatie: zeker stellen dat de beschikking is gebaseerd op de juiste gegevens. Wat is de winst? De kans op een conflict achteraf over de gehanteerde gegevens wordt veel kleiner.

3.4.5

56

Lever de juiste gegevens voor een bruikbaar product Met de juiste informatie aan de gang gaan kan alleen als die ook wordt aangeleverd. Elke partij wil voor zijn eigen bijdrage aan de keten worden voorzien van de juiste informatie, maar bij afronding van de eigen werkzaamheden zal de volgende partij dit ook verlangen. Aan het begin van de eigen activiteiten is een partij dus klant van de vorige schakel(s) in de keten, aan het einde is diezelfde partij leverancier geworden. En deze leverancier zal voor het leveren van de juiste informatie de behoeften van de klant(en) moeten kennen en daarop inspelen. Voorbeeld: Het beoordelen van een saneringsplan (4) Wat kan er aan een juridisch waterdichte en op de juiste ingangsinformatie gebaseerde beschikking fout gaan? Hoe kun je dit voorkomen?

Wat is de winst?

De beschikking is niet uitvoerbaar voor de uitvoerder of de controleur van de sanering. Aandacht voor de behoeften van de ‘klanten’: steeds oog houden voor de praktische uitvoerbaarheid van de beschikking. De kans dat de aanpak van het geval van bodemverontreiniging stagneert door praktische problemen, wordt veel kleiner.


18-06-2002

15:01

Pagina 57


3.4.6

3.4.7

Risicoreductie door een beperkte extra inspanning Uit het voorbeeld blijkt dat de risico’s verbonden aan het afgeven van een beschikking belangrijk kunnen worden verkleind door actieve aandacht voor kwaliteitszorg in te bouwen in de werkzaamheden van de beoordelaar van het saneringsplan. Hetzelfde geldt ook voor de andere stappen in de keten. En eigenlijk gaat het om maatregelen die in de normale dagelijkse praktijk al in de werkzaamheden zijn ingebouwd. Van kwaliteitszorg kan daarom al sprake zijn bij systematisering van maatregelen die normaal ook al worden uitgevoerd. Hierna vatten we de maatregelen voor kwaliteitszorg en de daardoor geboekte winst in het voorbeeld nog eens samen. Voorbeeld: Het beoordelen van een saneringsplan (5) Wat wordt van een beoordelaar gevraagd? Afgeven van een beschikking

En wat levert het op? De aanpak van de verontreiniging kan worden voortgezet Kleinere kans op juridische problemen Kleinere kans op conflicten achteraf

Zorgen dat de beschikking aan alle relevante regelgeving voldoet Zekerstellen dat de beschikking gebaseerd is op de juiste gegevens Oog houden voor de praktische Kleinere kans op stagnatie door uitvoerbaarheid van de beschikking praktische problemen

3.4.7

Communiceren met elkaar voor een goed eindproduct Dat de partijen in de keten onderling goed moeten communiceren voor het tot stand brengen van een goed eindproduct ligt voor de hand. Maar niet iedereen hoeft met iedereen te communiceren. Hoe binnen de keten de benodigde informatiestromen in de regel zullen lopen, is weergegeven in figuur 2 (zie hierna). Als de partijen hieraan met elkaar invulling geven, is een belangrijke stap gezet op weg naar een goed eindproduct aan het einde van de keten: het bereiken van een maatschappelijk aanvaardbare eindsituatie die voldoet aan alle voor dat specifieke geval relevante regelgeving.

57


18-06-2002


15:01

Pagina 58

3.4.7

Figuur 2 De informatiestromen binnen de keten in schema

INITIATIEFNEMER/ INTERMEDIAIR

BEVOEGD GEZAG

BEOORDELAAR

CONTROLEUR



Uitvoeren sanering

Controleren uitvoering sanering

58

Opstellen evaluatierapport

Beoordelen evaluatierapport

Uitvoeren zorg

Administreren en controleren zorg


18-06-2002

15:01

Pagina 59

B BIJLAGEN


18-06-2002

15:01

Pagina 60


18-06-2002

15:01

Pagina 61

Bijlage 1

Bijlage 1

Begrippen In deze bijlage geven we een kort overzicht van enkele begrippen die van belang zijn bij het opstellen en vastleggen van kwaliteitsnormen voor de uitvoering van het bodembeheer. Wat is kwaliteit? Kwaliteit is de mate waarin voldaan wordt aan de behoeften van de klant en de maatschappij, onder wie derden en belanghebbenden worden verstaan. Kwaliteit is dus afhankelijk van die behoeften en daarmee per definitie subjectief, maar ook tijdsgebonden. Wat persoon X een goede sanering vindt omdat alle verontreinigingen tot de streefwaarden zijn verwijderd, vindt de ander een verspilling van grondstoffen en energie. En de algemeen heersende opvattingen op dit punt waren in 1982, bij de eerste saneringen, heel anders dan vandaag de dag. Kwaliteitssystemen en kwaliteitsborging Een goed besluit, rapport of product kun je alleen leveren als je er stelselmatig op let dat je de juiste mensen op het goede moment bij het onderwerp betrekt. Die mensen moeten de juiste kennis hebben en bovendien voldoende tijd om zich daadwerkelijk met hun taak bezig te houden. Ten slotte is het nodig dat het gemeenschappelijk doel helder is en dat een ieder zich bewust is van zijn taak en rol bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk doel. Dat is, in essentie, een kwaliteitssysteem. Belangrijk is het systematische aspect. Daarom zorgen we ervoor dat het stelselmatig gebeurt door die zaken bovendien vast te leggen in een kwaliteitsborgingssysteem. Zo’n systeem kan bijvoorbeeld resulteren in een boekwerk met de beschrijving van de administratieve organisatie, procedures, klachtafhandeling en dergelijke. ISO en INK-model Het invoeren van een kwaliteitssysteem kan volgens de principes van de ISO (International Organisation for Standardisation), een organisatie waarbinnen afspraken worden gemaakt over internationale normalisatie. Aanvankelijk werd de behoefte aan ‘ISO’ dikwijls ervaren als opgelegd door de markt. Certificering vormde daarbij het doel. Inmiddels groeit het besef dat certificering daadwerkelijk bijdraagt aan het ordenen van de werkprocessen en daarmee aan een verbetering van de uiteindelijke kwaliteit, zowel bij de markt als bij de overheid.

61


18-06-2002

15:01

Pagina 62

Bijlage 1

In Nederland zijn de meeste bodemadviesbureaus voor milieuwerkzaamheden ISO-gecertificeerd, maar ook een aantal overheidsdiensten, zoals de dienst Stadsbeheer van de gemeente Den Haag, Milieudienst ZHZ, afdelingen milieuvergunningen van Lelystad, Ingenieursbureaus van Utrecht en Rotterdam, gemeente Hilversum, Drachten. Overheden zijn ook vaak voor andere onderwerpen gecertificeerd, bijvoorbeeld het uitvoeren van de sociale-zekerheidsregels. De provincies werken aan een systeem voor gecertificeerde milieuvergunningen (project ‘Het Betere Werk’). Maar ISO kent, naar de mening van sommigen, op onderdelen ook zijn beperkingen, vooral voor een overheidsorganisatie. Met name de invloed van het bestuur en de politieke omgeving laten zich maar beperkt vertalen in ISO-principes. Mede daarom is het INK-model opgesteld. Het INK-model is een model, ontwikkeld door het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK), aan de hand waarvan organisaties kunnen bepalen hoever ze zijn met de implementatie van Totaal Kwaliteitsmanagement (Total Quality Management, TQM). Het INK-model bouwt voort op de ISO-principes en voegt daar in feite onderwerpen als leiderschap en waardering door de maatschappij aan toe. 62 Diverse gemeenten (Almere, Tilburg, Tegelen) hebben hun werkprocessen volgens het INK-model geordend. In bijlage 4 gaan we verder in op het INK-model in relatie tot ISO. Periodieke beoordeling met visitatie, certificatie en accreditatie Op het moment dat we tegenover onszelf en de buitenwereld aantoonbaar willen maken dat we ons daadwerkelijk houden aan ons eigen kwaliteitssysteem, kunnen we ervoor kiezen om onze werkwijze periodiek te laten beoordelen. Die periodieke beoordeling kan intern plaatsvinden door mensen van de eigen organisatie (interne audit) of door iemand van een andere organisatie die vergelijkbare werkzaamheden uitvoert (visitatie). Deze vormen van beoordeling geven een idee van de stand van zaken. Een nadeel is echter dat ze geen onafhankelijke beoordeling opleveren en daardoor in de opvolging van verbeterpunten en in de beeldvorming naar buiten in het algemeen te weinig toevoegen.


18-06-2002

15:01

Pagina 63

Bijlage 1

Wanneer een organisatie zich extern door een daartoe gespecialiseerde instelling, een zogenoemde certificerende instelling (CI), laat beoordelen, spreken we van certificatie. De certificerende instelling laat zien dat die van mening is dat de organisatie zich inderdaad houdt aan zijn eigen kwaliteitssysteem door de afgifte van een ISO-certificaat. Daarmee is de kous niet af. Uiteraard moet de organisatie periodiek, bijvoorbeeld iedere drie maanden, laten zien dat zij zich nog steeds houdt aan de afspraken. Dat betekent dat er periodiek een beoordeling wordt uitgevoerd door de CI, een zogenoemde externe audit. Het niet voldoen aan de eisen leidt tot intrekking van het certificaat. Een bijzondere vorm van externe beoordeling is accreditatie. De beoordeling geschiedt dan niet door een certificerende instelling, maar door de Raad voor Accreditatie. De beoordeling van de vakbekwaamheid van het personeel krijgt daarbij, vergeleken met certificatie, wat meer nadruk. In Nederland zijn de meeste laboratoria en enkele bodemadviesbureaus geaccrediteerd (STERLAB/STERIN-erkenning). Ook het bureau Milieumetingen van de provincie Noord-Brabant is geaccrediteerd. 63 Kwaliteit van proces en product; vakbekwaamheid van personen Kwaliteit kan in diverse soorten normen worden uitgedrukt. Bij het bodembeheer hebben we het in verreweg de meeste gevallen over procesnormen, leidend tot procescertificatie. Het beschrijft de manier waarop we onze werkzaamheden uitvoeren. Wanneer we de kwaliteit van een product beschrijven, hebben we het over een productnorm (en bij certificatie over productcertificatie). Bijvoorbeeld de norm voor de kwaliteit van bepaalde bouwstoffen in het kader van het Bouwstoffenbesluit. Een kwaliteitsnorm voor mensen beschrijven we in termen van vakbekwaamheid. De vakbekwaamheid van een persoon blijkt uit zijn opleiding, zijn ervaring en zijn vermogen om die toe te passen. De vakbekwaamheid van een persoon kan worden vastgelegd in een diploma of, bij certificering, in een persoonscertificaat. Voorbeelden hiervan zijn het EHBO-diploma, het VVA-1- en VVA-2-certificaat. In Vlaanderen werkt men in dit verband met het begrip ‘erkende bodemsaneringsdeskundige’, waarbij organisaties en personen in een officieel register worden opgenomen.


18-06-2002

15:01

Pagina 64

Bijlage 1

In de uitvoering van het bodembeheer zijn diverse kritische functies te onderscheiden. Gedacht kan worden aan de monsternemer bij partijkeuring in het kader van het Bouwstoffenbesluit, de monsternemer voor gewoon bodemonderzoek, de adviseur/projectleider van een bodemadviesbureau, de beoordelaar van een bevoegd gezag en de uitvoerder van een saneringsaannemer. Door de stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer wordt gewerkt aan het vaststellen van vakbekwaamheidseisen voor enkele van deze functies. Integriteit: kwaliteit bestaat niet uit ISO alleen Een besluit kan alleen geloofwaardig zijn als de integriteit van de organisatie of de personen die daar werken, niet ter discussie staan. Het aspect integriteit krijgt maatschappijbreed meer en meer aandacht, ook binnen de milieuwereld. Illustratief hiervoor is de commotie rondom het rapport van het Kernteam Zware milieucriminaliteit van de Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond onder de titel Wie betaalt, bepaalt in oktober 1999. Ook integriteit, het juist toepassen van regels naar de geest en niet uitsluitend de ruim uitgelegde letter, behoort tot het begrip kwaliteit. 64


18-06-2002

15:01

Pagina 65

Bijlage 2

Bijlage 2

Kwaliteitsborging in bodembeleid en regelgeving De toenemende aandacht voor kwaliteitsborging is ook in het beleid terug te vinden. Het vaststellen van de nota Kwaliteit van Milieumetingen begin jaren negentig markeerde het besef dat meten alleen weten is als je weet wat je meet. In het bodembeschermingsbeleid is vooral veel aandacht uitgegaan naar maatregelen en voorzieningen en het ontwerpen van normen die daarmee samenhangen (Nederlandse Richtlijnen Bodembescherming, NRB). Ook in het bodemsaneringsbeleid wordt het belang van de kwaliteit van de uitvoering van het beleid benadrukt. Onderstaand gaan we kort in op: – het Kabinetsstandpunt bodemsanering, juni 1997; – Van trechter naar zeef, oktober 1999 en het Kabinetsstandpunt Functiegericht en kosteneffectief saneren, december 1999; – de ISV-operatie en de Eindnota BEVER C: Slagvaardige overheid. Taakverdeling overheden, januari 2000; – antwoorden van de minister van VROM op Tweede-Kamervragen naar aanleiding van het rapport Wie betaalt, bepaalt, november 1999. In het kabinetsstandpunt van 1997 gaat het met name om de veranderingen in de rollen van de verschillende overheidsinstanties en de financiering van de uitvoering van de bodemsaneringsactiviteiten. Het kabinet gaf toen al aan dat met name bij het delegeren van taken naar het gemeentelijke niveau nadrukkelijk zou moeten worden bekeken of de desbetreffende gemeenten de nieuwe taken kwalitatief voldoende zouden kunnen uitvoeren. Een punt dat nu is uitgewerkt in de decentralisatievoorwaarden in het kader van de ISV-operatie (zie paragraaf 3.3 in de hoofdtekst). In Van trechter naar zeef is onder meer uitgewerkt hoe bij vereenvoudiging van de besluitvorming bij het bevoegd gezag toch meer garanties op het gewenste eindresultaat kunnen worden verkregen. Kort gezegd betekent dat een accentverschuiving van alleen toetsing van bodemrapportages naar toetsing van bodemrapportages gekoppeld aan controle in het veld. Dit is mogelijk door te werken met verschillende typen beschikkingen in het kader van de Wbb. De elementen daarbij zijn, kort samengevat: – standaardisatie van Wbb-beschikkingen waar dat kan, met in de toekomst ook meldingen voor eenvoudige gevallen;

65


18-06-2002

15:01

Pagina 66

Bijlage 2

– doelomschrijvingen in plaats van middelvoorschriften mits de initiatiefnemer een goed werkend kwaliteitssysteem heeft; – controle door de overheid in het veld maakt nadrukkelijk deel uit van deze maatregelen. De in voorgaand kader beschreven elementen sluiten aan bij de beleidsontwikkelingen in het kader van de Wet milieubeheer op het gebied van vergunning op hoofdzaken/vergunning op maat. De Tweede Kamer heeft naar aanleiding van het rapport Wie betaalt, bepaalt vragen gesteld aan de minister van VROM over onder meer de betrouwbaarheid van intermediairs in de bodemsector. In antwoord hierop heeft de minister van VROM toegezegd om in de (bodem)regelgeving een vorm van verplichte certificering op te nemen voor intermediairs (laboratoria, adviesbureaus, aannemers) voor al die gevallen die betrekking hebben op overheidsbeslissingen. Het gaat hierbij ten minste om de Wet bodembescherming, de Wet milieubeheer en het toepassen van bouwstoffen. Een beroepscode kan deel uitmaken van zo’n regeling. 66

Het ontwikkelen van de benodigde kwaliteitsnormen zal in belangrijke mate plaatsvinden binnen de recent opgerichte Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB). Deze stichting, waarin overheid en markt samenwerken, zal de normen en beoordelingsrichtlijnen ontwikkelen die inhoud geven aan de kwaliteit van het bodembeheer. De minister verwacht dat een systeem voor overheidsbeslissingen ook zal worden gebruikt door private partijen, zoals banken, hypotheekverstrekkers en verzekeraars bij puur private transacties.


18-06-2002

15:01

Pagina 67

Bijlage 3

Bijlage 3

Ontwikkelingen in het kwaliteitsbeleid Kwaliteit van proces en product Op het gebied van kwaliteitsborging voor de uitvoering van het bodembeheer zijn op dit moment nog niet veel pasklare producten en diensten beschikbaar. Een klant is in essentie alleen geïnteresseerd in een goed product (dienst, besluit, sanering, enzovoort). Kwaliteitsnormen zouden dus, om aan die behoefte te voldoen, de kwaliteit van het product moeten beschrijven. In beperkte mate gebeurt dat ook, met name via productcertificaten in het kader van het Bouwstoffenbesluit. Voor verreweg de meeste situaties is onze kennis in de bodemsector nog niet ver genoeg gevorderd om een kwaliteitsnorm voor een product te bepalen. Er bestaat geen kwaliteitsnorm voor een goede PAK-analyse, een goed advies, een goede Wbb-beschikking, een goede sanering, een goede bodemkwaliteitskaart en dergelijke. Wat we in veel situaties wel hebben, is een kwaliteitsnorm voor het goed uitvoeren van de werkzaamheden. We noemen dat een procesnorm, leidend tot een procescertificaat. Wanneer we ISO-gecertificeerde bedrijven of overheden tegenkomen, gaat het dus steeds om een procescertificering. Een procescertificaat vermindert de kans op fouten tijdens de uitvoering van de werkzaamheden, maar doet strikt genomen geen uitspraak over de kwaliteit van het product. Verwachtingen van de klant, bijvoorbeeld de burger, de gemeente of de initiatiefnemer, en mogelijkheden in kwaliteitsborging sporen dus op dit moment nog niet met elkaar. Met name hierin zal in de komende periode worden geïnvesteerd door overheid en marktpartijen via de recent opgerichte Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB). Vervolgstap: Combinatie van procescertificatie en vakbekwaamheidseisen Procescertificatie kan niet volledig voldoen aan de verwachtingen van de klant. Hetzelfde geldt voor accreditatie, terwijl productnormen voorlopig nog niet in voldoende mate beschikbaar zijn. Daarom ligt een ontwikkeling voor de hand waarbij procescertificatie en vakbekwaamheidseisen worden gecombineerd. Bijvoorbeeld: De regels voor het op juiste wijze nemen van monsters in het kader van het Bouwstoffenbesluit worden aangevuld met een eis om goed opgeleide monsternemers in te zetten.

67


18-06-2002

15:01

Pagina 68

Bijlage 4

Bijlage 4

Checklist Implementatie kwaliteitssysteem Overzicht Het invoeren van willekeurig welk systeem bestaat op hoofdlijnen altijd uit drie stappen. In deze paragraaf bespreken we deze drie stappen voor de invoering van een kwaliteitssysteem. – Inventarisatie benodigdheden. Hiervoor kan het INK-model worden gebruikt. – Besluitvorming over de aard van het systeem op basis van de inventarisatie. Een mix van ISO en het INK-model biedt een degelijk kader en toch ook veel flexibiliteit. Daarom werken we hier een dergelijke mix verder uit. – Inzichtelijk maken van de aandachtspunten bij de invoering: succes- en faalfactoren.

68

Inventarisatie benodigdheden Deze inventarisatie bestaat uit twee onderdelen: de bepaling van de stand van zaken en de vaststelling van het ambitieniveau. De stand van zaken kan op systematische wijze worden vastgesteld aan de hand van de Handleiding Positiebepaling en Verbeteren, opgesteld door het INK in 1998. De basis voor deze handleiding wordt gevormd door het zogenoemde INKmodel. Dit model wordt in heel Europa gebruikt, met name voor het soort inventarisatie waarover we het ook hier hebben, ook wel positiebepaling genoemd. De positiebepaling moet, in combinatie met het gewenste ambitieniveau, leiden tot inzicht in de sterke punten en de verbeterpunten, de basis voor een vertaling in uit te voeren acties. Het INK-model is gericht op totaal kwaliteitsmanagement (Total Quality Management, TQM). Dit impliceert dat de positiebepaling een zo volledig mogelijk beeld moet geven van de stand van zaken in een organisatie. Hiertoe is het INK-model verdeeld in negen aandachtsgebieden, waarvan er vijf kijken naar de organisatie zelf en vier naar de resultaten die deze organisatie produceert. In schema:


18-06-2002

15:01

Pagina 69

Bijlage 4

Bijalage 4 Implementatie van een kwaliteitssysteem

waardering door personeel

personeelsmanagement

leiderschap

beleid & strategie

middelenmanagement

ORGANISATIE

management van processen

waardering door klanten

eindresultaten

waardering door maatschappij

RESULTAAT

De negen aandachtsgebieden geven bij elkaar een compleet beeld van de situatie in een organisatie. Door de positiebepaling periodiek te herhalen, door bijvoorbeeld de uitvoering van interne en/of externe audits, kunnen de ontwikkelingen binnen de organisatie goed worden gevolgd. Aandacht kan hierbij uitgaan naar de uitvoering van de benodigde acties of naar de effecten daarvan. Maar ook kan het ambitieniveau eens in de zoveel tijd nog eens goed worden bekeken en eventueel aangepast. Concrete voorbeelden van acties per aandachtsgebied: – Leiderschap: te verwerken in een afdelingsplan. – Personeelsmanagement: beleidsnota personeel, loopbaanplannen. – Beleid & strategie: missieverklaring, afdelingsplan. – Middelenmanagement: te verwerken in een afdelingsplan. – Management van processen: projectevaluatie. – Waardering door personeel: interne evaluatie. – Waardering door klanten: externe evaluatie, nazorgplan. – Waardering door maatschappij: perceptie enquête. – Eindresultaten: jaarverslag.

69


18-06-2002

15:01

Pagina 70

Bijlage 4

Besluitvorming over de aard van het in te voeren systeem Aldus is het INK-model geschikt om het totale kwaliteitssysteem in een organisatie te monitoren. Daarnaast blijft ruimte om ook andere vormen van kwaliteitsborging in te zetten. Zo kunnen bijvoorbeeld ISO-certificaten worden ingezet als onderdeel van het ‘totale’ systeem, bijvoorbeeld om intern en extern te kunnen aantonen dat de primaire processen binnen de organisatie worden beheerst. ISO is bijvoorbeeld geschikt bij de beschrijving van de administratieve organisatie, zoals hiervóór aangegeven. Een kwaliteitssysteem kan op eindeloos veel verschillende manieren worden ingevuld. Een goed gebruik van het INK-model biedt in elk geval een goede basis in de vorm van een complete dekking van alle kwaliteitsaspecten die binnen een organisatie een rol kunnen spelen. Het werkt ook nauwelijks beperkend op de mogelijke invullingen van het kwaliteitssysteem: er blijft nog genoeg ruimte over voor een flexibele invulling van het kwaliteitssysteem door de organisatie zelf. Zo heeft de organisatie bijvoorbeeld de keuze om wel of niet bepaalde onderdelen te laten voorzien van een ISO-certificaat. 70

Samengevat: het INK-model kan een nuttig kader vormen voor elke bodemoverheidsorganisatie, maar blijft anderzijds ook voldoende keuzemogelijkheden herbergen voor elke individuele organisatie. Meerdere bronnen geven aan dat een dergelijke structuur (nuttig kader met keuzemogelijkheden) op een behoorlijk draagvlak kan rekenen. Aandachtspunten bij de invoering Daar waar we elke individuele organisatie optimaal willen laten gebruikmaken van de voorliggende keuzemogelijkheden is een verdere detaillering van deze hoofdstructuur hier niet op zijn plaats. Wel kunnen we aandachtspunten opnemen voor bij de implementatie van een systeem. Dat doen we hier in de vorm van succes- en faalfactoren. In 1999 is een studie verricht naar het draagvlak en de haalbaarheid van de invoering van kwaliteitsborgingssystemen bij het bevoegd gezag. Hieruit bleek onder meer dat in het algemeen eenvoud en flexibiliteit in het systeem voorwaarden zijn voor draagvlak. Hoe groter de organisatie, des te ‘verder’ kan het systeem gaan, waarbij zich een voorkeur voor ISO-procescertificatie lijkt af te tekenen. Landelijke regels mogen een raamwerk leveren, maar daarbinnen moet wel iedere organisatie haar eigen speelruimte houden.


18-06-2002

15:01

Pagina 71

Bijlage 4

Puntsgewijs kwamen in de genoemde studie de volgende voorwaarden naar voren voor een succesvolle opzet van een kwaliteitsborgingssysteem. – De ontvangende organisatie moet het gemakkelijk worden gemaakt. – Het systeem eenvoudig houden. – Zoveel mogelijk mensen uit de organisatie betrekken bij het opzetten en implementeren van het systeem. – Geen dwang toepassen. – Iets teruggeven voor de geleverde inspanningen (van buitenaf bijvoorbeeld belonen met bevoegdheden, intern kan het management de werkvloer belonen). Verdere tips die voortkwamen uit de studie, zijn: – het laten uitwaaieren vanuit organisaties die al werken met kwaliteitsborging. Hierdoor kan worden gebruikgemaakt van al aanwezig enthousiasme en elan; – het starten van de implementatie vanuit de werkvloer. Hiermee wordt optimaal gebruikgemaakt van de in de organisatie aanwezige kennis over de processen en grotere betrokkenheid van het personeel. Een belangrijk aandachtspunt bij de implementatie van kwaliteitsborgingssytemen is een goede afstemming van het ambitieniveau en de intensiteit van het systeem op de in de organisatie aanwezige kennis en ervaring. Daarnaast moet ervoor optimaal worden gebruikgemaakt van de aanwezige kennis. De stichting IKB kan hierbij een belangrijke rol vervullen. Checklist implementatie kwaliteitssysteem Deze checklist geeft een beknopt overzicht van de belangrijkste aandachtspunten bij de implementatie van een kwaliteitssysteem. Het overzicht geeft een globaal beeld van het soort overwegingen dat er bij komt kijken en de chronologie daarin. Het beoogt niet een volledig handboek voor de invoering van een kwaliteitssysteem te zijn; dat valt buiten de reikwijdte van Goed besluiten gemakkelijker gemaakt. 1 Inventarisatie benodigdheden 1a Bepaling stand van zaken Bepaling van de stand van zaken binnen de organisatie op de volgende aandachtsgebieden.

71


18-06-2002

15:01

Pagina 72

Bijlage 4

Organisatie – Leiderschap. – Personeelsmanagement. – Beleid en strategie. – Middelenmanagement. – Management van processen. Resultaat – Waardering door personeel. – Waardering door klanten. – Waardering door maatschappij. – Eindresultaten. 1b Vaststelling ambitieniveau Het ambitieniveau wordt bepaald door de volgende vragen te stellen. – Wat willen de klanten? – Wat wil de maatschappij? – Wat wil het personeel? – Wat wil het management? 72 2 Besluitvorming over de aard van het te implementeren systeem Bij het bepalen van de aard van het te implementeren systeem gaat het om drie vragen. – Wat is haalbaar? – Wat gaan we borgen? – Hoe vullen we het uiteindelijk in? Wat is haalbaar? Hier wordt het eerder vastgestelde ambitieniveau getoetst op haalbaarheid. – Wat is het ambitieniveau? – Welke beperkingen legt de stand van zaken op aan het ambitieniveau? – Moet het ambitieniveau worden bijgesteld en zo ja, welk niveau is haalbaar? Wat gaan we borgen? Een vraag die vooraf moet gaan aan het invullen van het systeem. Er kan worden geborgd op: – producten; – processen;


18-06-2002

15:01

Pagina 73

Bijlage 4

– personen; – systemen; – een combinatie van een of meer van de genoemde. Invulling van het systeem Keuze uit een aantal bestaande mogelijkheden (of een combinatie daarvan), zoals: – visitatie; – kringonderzoek; – tweedelijnsonderzoek; – certificatie volgens ISO of vergelijkbaar systeem; – certificatie met vakbekwaamheidseisen; – accreditatie; – totaal kwaliteitsmanagement. 3 Inzichtelijk maken van de succes- en faalfactoren Om de implementatie van een kwaliteitssysteem tot een succes te maken is niet alleen aandacht nodig voor de inhoud van het systeem, maar ook voor een aantal aspecten van het implementatieproces. 73 Inhoud van het systeem – Eenvoudig van opzet. – Aansluiting bij de behoeften en het ambitieniveau van de organisatie. – Aansluiting bij de individuele kwaliteiten van werknemers en management. – Ingebouwde flexibiliteit. – Aansluiting bij eventueel geldende landelijke regels. – Aansluiting bij eventueel beschikbare bestaande systemen. Implementatieproces – Behoefte vanuit de werknemers (bottom-up), bij voorkeur in combinatie met – Behoefte vanuit het management (top-down). – Beloning voor geleverde inspanningen.


18-06-2002

15:01

Pagina 74

Bijlage 5

Bijlage 5

Aandachtspunten kwaliteitsborging in kort bestek

1 Gebruik de juiste ingangsinformatie Opstellen saneringsplan


Controleren sanering Opstellen evaluatierapport evaluatierapport

– actueel en representatief bodemonderzoek – ruimtelijke informatie

– melding – bodemonderzoek saneringsplan – eventueel: verzoek om deelsanering – verzoek om verkorte procedure – verzoek om subsidie – ruimtelijke informatie

– saneringsplan – beschikking – aandachtspunten uit vooroverleg en beoordeling saneringsplan – hinder – lozingseisen

– daadwerkelijk – aandachtspunten verloop sanering uit vooroverleg, – saneringsplan beoordeling – beschikking saneringsplan en – afspraken tijdens controle sanering sanering – evaluatierapport gemaakt – saneringsplan – beschikking – afspraken tijdens sanering gemaakt

– opsteller saneringsplan – gemeente

– bevoegd gezag (beoordelaar saneringsplan) – uitvoerder sanering – gemeente – Wvo-autoriteit

– uitvoerder sanering




Beoordelen

2a Regelgeving

– Wet bodembescherming – (provinciale) milieuverordening

– Wet bodembescherming – Algemene wet bestuursrecht – (provinciale) milieuverordening

– Wet bodem– Wet bodembescherming bescherming – Bouwstoffen– (provinciale) besluit milieuverorde– Wet milieubeheer ning – (provinciale) milieuverordening

– Wet bodembescherming – (provinciale) milieuverordening

2b Beleid

– Van trechter – Van trechter naar – HUM Bouwstofnaar zeef zeef fenbesluit – Circulaire sane- – Circulaire saneringsregeling rings-regeling – eventueel – eventueel bodembeleidsbodembeleidsplan plan

– Van trechter naar – Van trechter naar zeef (zorg) zeef (zorg)

2c Normen

–

in ontwikkeling in ontwikkeling (standaardisatie (standaardisatie evaluatie rapporten) evaluatierapporten)

1a Wat?

1b Van wie? – opsteller bodemonderzoek – gemeente

Beoordelen

– bevoegd gezag – (beoordelaar saneringsplan en controleur sanering) – opsteller evaluatierapport

74

2 Maak een goed product

–

in ontwikkeling (veiligheid en milieukundige begeleiding)


18-06-2002

15:01

Pagina 75

Bijlage 5

3 Draag informatie over Opstellen saneringsplan



Beoordelen

3a Wat?

– melding, – beschikking met – aandachtspunten – evaluatierapport, – schriftelijke bodemondervoorschriften voor beoordeling inclusief herijkt reactie op het zoek sanerings- – aandachtspunten evaluatierapport zorgplan evaluatierapport plan voor controle met voorschriften – eventueel: sanering en voor de zorg; verzoek om beoordelen registratie deelsanering, evaluatierapport verkorte procedure, subsidie

3b Naar wie?

– bevoegd gezag (beoordelaar) – uitvoerder sanering – eventueel derden

– opsteller – uitvoerder – bevoegd saneringsplan sanering gezag (beoorde– uitvoerder – bevoegd gezag laar evaluatiesanering (beoordelaar rapport) – bevoegd gezag evaluatierapport) – (controleur sanering en controleur zorg) – Wvo-autoriteit – gemeente – eventueel derden

– uitvoerder zorg – bevoegd gezag (beoordelaar en controleur zorg) – Wvo-autoriteit – gemeente – eventueel derden

75


18-06-2002

15:01

Pagina 76

Goed besluiten gemakkelijker gemaakt. De rol van convenanten, verschillende typen beschikkingen en kwaliteitsborging in de saneringspraktijk

Recommend Documents