Onderwerp:
‘Management of Peace’
Inleiders:
Georg Frerks – Hoogleraar Internationale Veiligheidsstudies
Thema-avond:
dinsdag 3 juni 2014
Inleiding Men hoeft de krant maar op te slaan of naar het journaal op de televisie te kijken en het wordt duidelijk dat oorlog en geweld in hoge mate de hoofdlijnen van het nieuws bepalen. De verwoestende werking van hedendaagse conflicten is dan ook groot en het menselijk lijden als gevolg daarvan enorm. In tegenstelling tot de klassieke oorlog die meestal werd gevoerd tussen staten en hun legers, hebben we vandaag de dag vooral te maken met zogeheten intra-statelijke conflicten. Hierbij wordt vaak bewust de burgerbevolking tot doelwit van het geweld gemaakt. Deze oorlogen hebben desastreuze humanitaire gevolgen, leiden tot ernstige schendingen van de rechten van de mens en hebben ook op meerdere plaatsen tot hongersnood geleid, omdat mensen niet meer in hun onderhoud konden voorzien, omdat ze van huis en haard waren verdreven of omdat ze door de tegenstander werden uitgehongerd, zoals we recentelijk hebben gezien in Syrië. Het aantal oorlogsdoden, gewonden, vluchtelingen en ontheemden loopt wereldwijd in de tientallen miljoenen per jaar. De gevolgen voor de economie in de conflictgebieden, voor de sociale sectoren, voor de rechtsstaat, het bestuur en de overige instituties, zijn meestal catastrofaal. De consequenties in sociaal en psychologisch opzicht zijn vaak even dramatisch en de samenleving raakt bijgevolg ernstig ontwricht en onderling verdeeld. Het kost jaren, zo niet decennia, om de gevolgen van deze oorlogen te boven te komen, de opgelopen trauma’s te verwerken en tot een zekere mate van verzoening en ‘samen leven’ te komen. De wil tot vrede en verschillende soorten VN vredesoperaties Is het eigenlijk wel mogelijk om uit zo’n situatie weer tot een normale toestand te geraken, tot wat we misschien wel ‘vrede’ zouden kunnen noemen? En wat zijn de hindernissen en obstakels op dat pad? Wat zijn de mogelijkheden om daar van buitenaf iets aan te doen? Hoe kijken we op dit moment aan tegen de ambities van de Verenigde Naties (VN) en de internationale gemeenschap als geheel om mondiaal de vrede te bewaren of te bewerkstelligen – zijn die nog steeds even actueel en belangrijk als in 1945 bij de tekening van Handvest of zijn we misschien ‘sadder and wiser’ geworden door de vele mislukkingen?. In de preambule van het VN Handvest staan de beroemde woorden: “Wij volken van de Verenigde Naties, vastbesloten komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog die tweemaal in ons leven onnoemelijk leed over de mensheid heeft gebracht …. en te dien einde verdraagzaamheid te betrachten en in vrede met elkander te leven als goede naburen en onze krachten te bundelen ter handhaving van de internationale vrede en veiligheid ….” (VN 1995). Eén van de belangrijkste oorspronkelijke doeleinden van de Verenigde Naties was daarmee dan ook de vreedzame oplossing van conflicten. Artikel 33 lid 1 van het Handvest luidt: “De partijen bij een geschil waarvan het voortbestaan de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in gevaar dreigt te brengen, dienen daarvoor allereerst een oplossing te zoeken door onderhandelingen, feitenonderzoek, bemiddeling, conciliatie, arbitrage, een rechterlijke beslissing, het doen van een beroep op regionale organen of akkoorden, of andere vreedzame middelen naar hun eigen keuze.” In de praktijk kan deze peacemaking dan opgevolgd worden door de klassieke VN peacekeeping, een operatie met instemming van beide partijen waarbij licht gewapende of zelfs ongewapende VN blauwhelmen toezicht houden op de vredeshandhaving in het voormalige oorlogsgebied. 1
Helaas bleek echter maar al te vaak dat deze vreedzame peacemaking of peacekeeping operaties onvoldoende effect resulteerden of zelfs geheel of gedeeltelijk mislukten en dan komt er een ander chapiter naar voren, dat van peace enforcement de noodzaak met gebruik van dwang of geweld de vrede op te leggen of te herstellen, door stabilisatiemissies, ‘humanitaire interventies’ of missies in naam van de Responsibility to Protect (R2P), zoals de recente operatie in Libië. Ik ga nu niet in op al deze varianten apart, maar de verschillende benamingen hebben vooral van doen met de mandaten en legitimaties van deze operaties. Maar als deze ‘vredes-opleggende’ operaties eenmaal achter de rug zijn, is het werk nog lang niet klaar. Dan ligt er nog een gamma aan taken om de samenleving weer op te bouwen en de vaak nog fragiele vrede te bestendigen. Dit wordt dan meestal gedaan via vredesopbouw- en staatsopbouwoperaties, in het Engels aangeduid met peacebuilding en statebuilding operaties. Dit is de nieuwste loot aan de stam van de VN operaties, vaak aangeduid met de term 2de generatie vredesoperaties naast de eerder genoemde peacekeeping en peace enforcement operaties. Bij peacebuilding en statebuilding gaat het om ingrepen in en versterking van de door oorlog getroffen samenleving en haar instituties. Hoe kan die samenleving weer zo gaan functioneren dat mogelijke conflicten vreedzaam kunnen worden opgelost en niet weer opnieuw leiden tot een escalatie van geweld? Ook is hier de vraag aan de orde of de oorspronkelijke oorzaken van conflict adequaat zijn geïdentificeerd en zijn weggenomen in het post-conflict traject? Het probleem van de vrede U zult wel al begrepen hebben dat, hoewel het voeren van oorlog een zware en verantwoordelijke taak is, het managen of bewaren van de vrede eigenlijk een even lastige, zo niet nog moeilijker opgave is. In veel conflictsituaties blijkt de vrede namelijk even omstreden te zijn als de oorlog en lopen de meningen over wat een aanvaardbare vrede is, sterk uiteen. Het veel gehoorde gezegde ‘winning the war, losing the peace’ zinspeelt hier al op. Ook zijn er vrijwel altijd partijen die baat hebben bij het voortduren van een oorlog of conflict en zij zullen actief proberen de beoogde vrede te dwarsbomen. Deze zogeheten spoilers kunnen gemakkelijk roet in het vredeseten gooien door geweld te hanteren. De auteur Stedman beweert dat iedere vrede automatisch zijn eigen tegenstanders creëert, omdat er altijd wel personen of partijen zijn die erbij inschieten of wiens belangen door een vredesakkoord worden geschaad of die de uitkomst niet in overeenstemming achten met de opofferingen die ze zich gedurende de oorlog hebben getroost. Hoe dan ook, recente onderzoeken tonen aan dat twee-derde van de gesloten vredesakkoorden binnen tien jaar weer terug blijkt te vallen in geweld. Vrede is daarom absoluut niet vanzelfsprekend of normaal; het is in wezen een groot intellectueel en praktisch probleem dat we beter moeten leren begrijpen en waar we meer over moeten nadenken en we zullen ons ook moeten richten op een veel beter management van de vrede. Zoals in dit gebouw, waar de capitulatieonderhandelingen tussen de geallieerden en Duitsland plaatsvonden, tijdens de herdenking van de bevrijding op 5 mei vaak is gezegd: ‘Vrede behoeft onderhoud’. Hierbij komen allerlei vragen en aspecten aan de orde. Hoe en onder welke omstandigheden kun je vrede duurzaam maken? Wat zijn de cruciale factoren voor succes of falen van een vredesakkoord? Zijn er mogelijkheden vrede te vestigen of te bestendigen en kan je de negatieve krachten die uit eigen belang conflicten willen voort laten duren, eigenlijk wel uitschakelen? Welke mogelijkheden zijn er tenslotte voor interventie van buitenaf? Wanneer ben je als buitenlandse interventiemacht eigenlijk klaar met een vredesoperatie en wanneer kan er verantwoord een zogeheten exit plaatsvinden?
2
Ik wil dit soort vragen vandaag graag met u aan de orde stellen en stel mij voor eerst kort in te gaan op het concept van vrede, dan behandel ik de vraag waarom het bereiken van vrede zo lastig of zelfs zoveel moeilijker is in hedendaagse conflicten dan in klassieke oorlogen. Ik ga vervolgens in op mogelijkheden vrede tot stand te brengen, maar ook op de reeds aangehaalde spoilers die dit proberen te verhinderen. Tenslotte behandel ik de vraag wanneer internationale vredesmachten klaar zijn en met een gerust hart naar huis kunnen vertrekken. Wat is vrede? Ik kom bij mijn eerste, preliminaire vraag: Wat is vrede? Bestaat daar een duidelijke opvatting over? Ja, zou je aan de ene kant kunnen zeggen: er zijn vele denkers , filosofen en politieke wetenschappers, die zich hierover hebben gebogen, van de oude Grieken tot Hugo de Groot en Kant. Ook in de verschillende wereldgodsdiensten, zoals het Hindoeïsme, Boeddhisme, Judaïsme, Christendom en de Islam, vinden we consequent aansporingen en voorbeelden tot het maken van vrede, naast overigens rechtvaardigingen tot oorlog. Moderne vredesapostelen waren Mahatma Gandhi met zijn ideeën over Ahimsa, geweldloosheden, de Quakers die zich wereldwijd actief inzetten voor vredesinitiatieven. Reeds begin 19de eeuw ontstonden er in het westen allerlei peace societies, voorlopers van de vredesbeweging in zijn moderne incarnatie met bekende voorvechters als Bertha von Suttner die al in 1905 de Nobelprijs voor de Vrede won (zie voor een uitvoeriger beschrijving van de geschiedenis van vredesideeën en vredesbewegingen: David Cortwright 2008). Het begrip vrede is overigens niet altijd even enthousiast onthaald. Het is een term die emoties oproept en maar al te vaak politiek is misbruikt aan alle kanten van het spectrum. Het werd ook lange tijd geassocieerd met communisme. De vredesbeweging werd ook in Nederland - tenminste door velen van het establishment- tot in de tachtiger jaren van de vorige eeuw als ‘iets linkserigs’ gezien, waar eigenlijk maar weinig goeds van te verwachten viel. De auteur Salem stelt dat vrede vanuit een Islamitische optiek een term met een negatieve connotatie is die de status quo weergeeft en handhaaft: … vrede is voor de ‘haves’ en niet voor de ‘have-nots’. Het begrip strijd of oorlog is daarom volgens Salem in veel moslimsamenlevingen veel minder negatief geladen en meer eervol dan in het westen. Hieruit blijkt al dat vrede niet een erg eenduidig begrip is. We zien dat ook terug in hedendaagse vredesbesprekingen. Wat voor vrede, wiens vrede, vrede op wat voor voorwaarden? Dit zijn vragen waar jaren over gekissebist en onderhandeld kan worden. Johan Galtung maakte een onderscheid tussen negatieve en positieve vrede. Met negatieve vrede sprak hij geen normatief oordeel uit, maar bedoelde hij vrede die alleen maar werd gekarakteriseerd door de afwezigheid van fysiek geweld. Hij stelde dat de afwezigheid van fysiek geweld alleen eigenlijk niet een voldoende voorwaarde voor vrede was. Er waren namelijk ook andere vormen van geweld, zoals de economische verhoudingen, armoede of onderdrukking in de samenleving, die hij als structureel geweld bestempelde of cultureel geweld, dat de invloed van onderdrukkende ideeën, exclusieve of racistische ideologieën en de daaruit voortvloeiende vernedering inhield. Er kon alleen sprake van positieve vrede zijn als ook die vormen van geweld verdwenen waren en er een rechtvaardige en gelijkwaardige samenleving was ontstaan, die niet alleen maar de afwezigheid van fysiek geweld kende (negative peace), maar waar mensen hun volledige potentieel, ontplooiing en recht op zelfbeschikking konden bereiken (positive peace). Als we in deze lijn verder denken zien we hoe een positieve inhoud geven aan vrede al snel tot een lange waslijst aan behoeften en desiderata aanleiding kan geven: van bescherming, allerlei mensenrechten, onderwijs,
3
gezondheidszorg, een eerlijke rechtspraak, een goed functionerende staat, tot en met gelijke kansen voor vrouwen en minderheden. Hoewel de exacte inhoud van samenleving tot samenleving kan variëren, zullen we al deze elementen dan ook zien terugkeren in hedendaagse, internationaal gefinancierde vredes- en staatsopbouwprogramma’s die niet alleen dit als vredesdividend zichtbaar willen maken, maar ook willen uitdragen als de verworvenheden van de westerse al dan niet neoliberale ordening. Waarom is vrede zo moeilijk te bereiken in hedendaagse conflicten? Er bestaat vandaag de dag een redelijke mate van consensus dat de hedendaagse conflicten belangrijke verschillen vertonen met de klassieke oorlogen zoals we die uit de geschiedenisboekjes kennen. De Engelse auteur Mary Kaldor (1999) spreekt in dit verband dan ook over ‘New Wars’. Hedendaagse conflicten worden in de literatuur en lopende beleidsdiscussies vaak aangeduid als interne of intra-statelijke conflicten tegenover de externe of interstatelijke conflicten die vroeger de boventoon voerden. Ik refereerde daar al even aan in mijn inleiding. Het begrip intra-statelijk geeft aan dat de belangrijkste conflictoorzaken binnen de betrokken landen en samenlevingen zelf gevonden kunnen worden in tegenstelling tussen geschillen tussen landen die ten grondslag lagen aan het klassieke, interstatelijke conflict. De auteur Holsti heeft dit goed onder woorden gebracht, toen hij zei dat niet de relaties tussen staten, maar juist het karakter van de staten zelf als verklaringsgrond voor deze conflicten moet worden gezien (1996: 37). Dit houdt echter geenszins in dat er bij intra-statelijke conflicten geen sprake meer is van buitenlandse invloeden en bemoeienissen en dat de conflicten louter vanuit een binnenlands referentiekader kunnen worden begrepen of opgelost. Intra-statelijke conflicten ontstaan vaak wanneer bepaalde groepen in de samenleving door de staat buitengesloten worden van politieke macht en medezeggenschap en niet meedelen in voorzieningen en diensten, terwijl daarentegen andere groepen (waaronder vrijwel altijd en soms uitsluitend de eigen groep van de machthebbers) juist worden bevoordeeld. Een tweede belangrijk geschilpunt betreft de achterstelling van de culturele groepsidentiteit, b.v. op basis van etniciteit, taal of religie. De strijd voor meer individuele-en groepsrechten gaat in veel gevallen al gauw over in bewegingen die strijden voor meer autonomie en - zeker wanneer de overheid de protesten beantwoordt met alsmaar toenemende repressie - in een gewapende strijd voor onafhankelijkheid of afscheiding. Het geweld wordt bij intra-statelijke conflicten vaak gericht op de civiele bevolking om zo de tegenstander te intimideren en te demoraliseren. De meeste slachtoffers (tot wel circa 90%) vallen dan ook onder de burgerbevolking. Grote groepen slaan op de vlucht; de bewust aangerichte verwoesting van huizen en andere civiele doelen is vaak groot. Internationale afspraken en regels zijn nauwelijks van toepassing en er is geen duidelijk begin en eind aan de vijandelijkheden en intra-statelijke conflicten slepen soms decennialang voort. De oorlogsvoering gebeurt verspreid en is gefragmenteerd. Op het slagveld zijn lichte wapens en guerrilla-achtige technieken favoriet, inclusief methoden als verkrachting, etnische zuivering en uithongering. Het is moeilijk onderscheid te maken tussen strijders, paramilitaire eenheden, criminele bendes, huurlingen en de burgerbevolking. Er is een parallelle, informele economie ontstaan gebaseerd op wapens, drugs, mensensmokkel en oorlogswinst, die ernaar neigt het geweld te bestendigen en pogingen tot vrede te komen frustreert. Iedereen die de recente conflicten in Afghanistan, Irak, Sri Lanka, Syrië etc. heeft gevolgd zal hier wel elementen van herkennen.
4
Hoe nu kun je als internationale gemeenschap nu in dit soort conflicten optreden? Wat zijn de mogelijkheden van vreedzame conflictoplossing, bijvoorbeeld door bemiddeling of onderhandelingen? Wat houdt dat precies in? Peacemaking via conflictbemiddeling Wall c.s. (2001: 370) definiëren bemiddeling als “de hulp aan twee of meer (conflict) partijen door een derde partij, die daarbij niet de macht heeft een uitkomst op te leggen.” Touval en Zartman omschrijven bemiddeling als “een interventie door een derde partij zonder direct gebruik van geweld of de bedoeling één partij te laten winnen” (2001: 427). Bemiddelaars helpen de partijen een oplossing te vinden die ze zelf niet kunnen (of willen) vinden (Touval en Zartman 2001: 428). Geslaagde bemiddelingspogingen uit de praktijk omvatten de vredesakkoorden in Centraal Amerika, Mozambique en de afschaffing van de apartheid in Zuid Afrika. Helaas zijn er echter ook vele voorbeelden van mislukte bemiddelingspogingen: het MiddenOosten, Sri Lanka, Soedan (Darfur) en meer recentelijk Kenia, Zimbabwe en Syrië. De internationale bemiddelaar moet weliswaar voor beide partijen aanvaardbaar zijn, maar hoeft - anders dan in de Nederlandse mediationpraktijk bij huwelijksperikelen of zakelijke geschillen - niet per definitie onafhankelijk of neutraal te zijn. Voor de partijen is het vaak belangrijker dat hij kan leveren en invloed kan uitoefenen op de tegenstander. De bemiddelaar heeft meestal ook zijn eigen motieven om actief te worden. Dat kan gaan om toegang tot de partijen of hun grondgebied en markten, of om geopolitieke of economische belangen, b.v. rondom belangrijke grond- en delfstoffen. Ook kan de bemiddelingspoging ingegeven worden door de vrees dat het conflict kan overslaan of tot oncontroleerbare vluchtelingenstromen kan leiden. De internationale bemiddelaar beschikt normaliter over macht, instrumenten en middelen om het proces - naar eigen inzicht en wens - te beïnvloeden, vaak aangeduid met het Engelse begrip ‘leverage’. Touval en Zartman geven een overzicht van deze middelen. Het belangrijkste middel is overreding (‘persuasion’): het vermogen de partijen te overtuigen en hun percepties te veranderen. Kern hierbij is vrede als een aantrekkelijker toekomst te schilderen dan het voortduren van het conflict. Een ander middel is de vaardigheid concessies weten los te krijgen (‘extraction’). Soms kan de bemiddelaar ook dreigen weg te lopen (‘termination’) of door te gaan zonder de partij die problemen maakt (‘the departing train’). Ook kan hij proberen alternatieven voor de partijen te beperken en zo de medewerking af te dwingen (‘limitation’). Bemiddelaars kunnen ook een stelsel van straffen of sancties (‘deprivation’) en beloningen (‘gratification’) hanteren (Touval en Zartman 2001: 437). Bemiddelingsdeskundige Stedman stelt dat internationale bemiddeling geen panacee is, maar zo nu en dan wel effectief kan uitpakken (1996: 342). Hij beweert dat tussen 1900 en 1980 de helft van alle interstatelijke oorlogen is beëindigd door onderhandelingen, maar dat dit maar opgaat voor 15% van de intra-statelijke conflicten (1996: 343). Andere auteurs noemen wel wat hogere cijfers, maar er bestaat een vrij algemene consensus dat het oplossen van intra-statelijke conflicten tot de meest moeilijke opdrachten behoort.
5
Sommige auteurs, zoals Betts, Luttwak en Walter, hebben zelfs beweerd dat intra-statelijke conflicten ‘immuun’ zijn voor bemiddeling. De belangen zouden te groot en de geschillen te wezenlijk zijn om over te kunnen onderhandelen. Mensen zouden bereid zijn voor hun idealen te vechten en te stervenen ‘niet voor rede vatbaar’ zijn. Dit wordt veroorzaakt door het ‘totale’ karakter van deze oorlogen, waarbij partijen geloven dat alleen een volledige overwinning hun overleving kan waarborgen en de vijand dus moet worden uitgeschakeld (Stedman 1996: 342 en 349-351). De oorzaak van het conflict ligt in de ‘slechte’ aard van de vijand en daarom is een vergelijk onmogelijk. Verdriet, wraakgevoelens, wantrouwen en vervreemding bewerkstelligen mythevorming, waardoor de verschillen tussen de partijen nog verder worden aangedikt en uitvergroot door gecreëerde vijandsbeelden en demonisering van de tegenpartij. In dit verband heeft Stedman erop gewezen dat de strijdende partijen daarom de vrede soms meer vrezen dan een voortzetting van de oorlog. De zogenoemde ‘fear of peace’ berust op de angst overgeleverd te worden aan de tegenpartij of genoegen te moeten nemen met een halfslachtige oplossing na alle offers die al zijn gebracht. Deze visie komt overeen met wat Hampson (2001: 387) de pessimistische school heeft genoemd, een stroming die ernstige twijfels heeft over de mogelijkheid van derde partijen het onderhandelingsproces positief te beïnvloeden of te helpen een vredesakkoord te bereiken. Hier tegenover stelt Hampson de interventionistische school die wel degelijk gelooft dat er resultaat geboekt kan worden door bemiddeling. Ook Stedman is wat dat betreft optimistisch, want hij stelt dat bemiddelaars de geconstateerde ‘fears of peace’ wel degelijk kunnen helpen verminderen en ‘fears of war’ kunnen laten toenemen. Zij kunnen bijvoorbeeld de mogelijkheid van een militaire overwinning in twijfel trekken of de risico’s van een mogelijke vrede verminderen door gedetailleerde overeenkomsten op te stellen, waar alles zo nauwkeurig mogelijk is uitgewerkt. Verder kan buitenlands toezicht, monitoring en verificatie van de afspraken de resterende twijfels wegnemen en kan er bovendien worden gewerkt aan vertrouwenwekkende maatregelen (Stedman 1996: 351-356). De juiste ‘framing’ van de onderwerpen is hierbij cruciaal. Voor de bemiddelaar is overtuigingskracht een belangrijk instrument, naast het vermogen creatieve, alternatieve voorstellen te doen en waar nodig druk uit te oefenen. Touval en Zartman (2001) beweren dat een conflict rijp moet zijn voor bemiddeling en dat anders de kansen op succes gering zijn. Zolang partijen denken dat ze met geweld een militaire overwinning kunnen behalen, is een bemiddelingspoging volgens deze auteurs vruchteloos. Bij een militaire overwinning hoeven immers geen concessies te worden gedaan. Partijen zullen daarom pas bereid zijn een bemiddeling te aanvaarden wanneer ze denken dat het conflict in een ondraaglijke impasse is geraakt, die hen alleen nog maar meer schade kan berokkenen en wellicht helemaal verkeerd voor ze kan aflopen. Touval en Zartman duiden dit aan met het bekend geworden begrip ‘mutually hurting stalemate’. Het wachten op zo’n ‘mutually hurting stalemate’ brengt natuurlijk vaak onacceptabel hoge humanitaire kosten met zich mee. Ook zijn in de tussentijd de spanningen en emoties verder opgelopen en hebben zich over en weer waarschijnlijk diepe vijandsbeelden geworteld die een oplossing verder bemoeilijken. Daarom hebben verschillende auteurs gepleit voor een vroegtijdiger aanpak, zelfs wanneer die misschien als minder kansrijk zou kunnen worden beschouwd. Touval en Zartman beamen dit en stellen in dit verband dat de ‘mutually hurting stalemate’ geen objectief moment is, maar een kwestie van subjectieve perceptie die door de bemiddelaar actief kan - en zelfs moet - worden beïnvloed.
6
Een specifiek aspect van internationale conflictbemiddeling is het uitschakelen van ‘spoilers’. Spoilers zijn personen of groepen die het vredesproces belemmeren of met geweld ondermijnen. Stedman (2001: 368) stelt dat elk vredesproces zijn eigen spoilers creëert, aangezien de vrede die uit de onderhandelingen voortvloeit hun macht, wereldvisie en belangen aantast. Newman en Richmond (2006: 1) omschrijven ‘spoilers’ en ‘spoiling’ als “groepen en tactieken die actief een conflictovereenkomst proberen te verhinderen, vertragen of ondermijnen door een variëteit aan middelen en vanwege uiteenlopende motieven”. Zo hebben krijgsheren en ‘conflictentrepreneurs’ die zich met geweld en criminele praktijken verrijken ten koste van de bevolking, er belang bij conflicten te continueren (Goodhand en Hulme 1999). Dergelijke figuren zullen dan ook proberen de bemiddelingspogingen richting vrede te frustreren en te ondermijnen. Partijen kunnen ook oordelen dat hun legitieme eisen onvoldoende ingewilligd worden. Ook kan men de onderhandelingsperiode voor geheel andere redenen willen gebruiken, zonder daadwerkelijk een overeenkomst te willen bereiken, zoals hergroepering en herbewapening van troepen, de internationalisering van het conflict, het verwerven van erkenning en legitimiteit. Er zijn vele voorbeelden waarin spoilers erin geslaagd zijn vredesonderhandelingen aanzienlijk te frustreren of zelfs geheel te laten mislukken. De laatste jaren is daarom veel aandacht besteed aan de vraag hoe met spoilers om te gaan. Stedman onderscheidt drie soorten spoilers en beveelt voor ieder type een verschillende aanpak aan, variërend van het uitschakelen van de spoilers, hen onder druk zetten, tot het sluiten van een compromis. Dit vereist echter een goed begrip van het conflict en de beweegredenen van de spoilers (Stedman 2001). Dit is lang niet altijd eenvoudig, omdat sommige spoilers vaak gewoon aan het vredesproces meedoen en dus vanuit de heimelijkheid opereren. Zij laten de bemiddelaar in onwetendheid over hun ware bedoelingen en bedriegen de andere partijen (‘cheating’). Een ander belangrijk punt bij bemiddeling van hedendaagse conflicten is het zelfbestendigende karakter van deze intra-statelijke conflicten. De ervaring van het conflictverloop zelf draagt vaak weer bij aan een verdere escalatie in de verhoudingen. Zoals Charles Tilly het fraai verwoordde: “War is a form of contention that creates new forms of contention” (Tilly geciteerd in Keen 1998: 25). Dan is er vaak niet veel ruimte meer voor de flexibiliteit en inschikkelijkheid die nodig zijn om via bemiddeling tot een creatieve ‘win-win’ situatie te komen en een daadwerkelijke transformatie van het conflict te bewerkstelligen. Wat bemiddelaars dan nog kunnen doen, is vaak ‘too little, too late’. Ook het ‘totale’ karakter van intra-statelijk conflict, zoals onderstreept door Stedman en de daaruit voortvloeiende ‘fears for peace’ dragen hier aan bij. Dit wordt nog verergerd door de heersende geweldseconomie en de activiteiten van spoilers om vredespogingen te dwarsbomen. Ook de neiging van de conflictpartijen pas tot onderhandelingen te willen overgaan als een ‘mutually hurting stalemate’ is bereikt, draagt niet bij tot een spoedige en proactieve aanpak.
7
Dit alles maakt dat het bij internationale bemiddeling niet ongebruikelijk is of in feite zelfs vrij normaal, overredingskracht, invloed, druk, manipulatie en vormen van dwang of beloning uit te oefenen om het gewenste onderhandelingsresultaat te behalen. De bemiddelaar is hierbij niet per definitie onafhankelijk, neutraal , belangeloos en louter faciliterend zoals we dat in de Nederlandse mediation gewend zijn. Hoewel misschien met de mond anders beleden, dat de bemiddeling vrijwillig geaccepteerd dient te worden door de conflictpartijen, is er vaak sprake van internationale pressie of ‘armtwisting’. Soms wordt er ook op een nauwelijks verholen wijze gedreigd met sancties, blokkades of andere strafmaatregelen. Aan de andere kant wordt goed gedrag niet zelden beloond met economische hulp, politieke steun of andere voordelen. Zo werd de strijdende partijen in Sri Lanka tijdens een donorconferentie in Tokyo US$ 4 miljard in het vooruitzicht gesteld wanneer ze tot een vredesovereenkomst zouden komen, maar dit heeft ze uiteindelijk toch niet over de streep getrokken. Concluderend kunnen we stellen dat de belangen bij en de kosten van intra-statelijke gewelddadige conflicten te groot zijn om de oplossing ervan geheel aan de vrijwillige medewerking van de conflictpartijen over te laten en dat de bemiddeling waar nodig kracht wordt bijgezet via allerlei vormen van druk en dwang. Laten we nu eens kijken wat er gedaan moet worden als uiteindelijk toch een vredesakkoord bereikt is. Hoe kan die vrede dan worden geschraagd en verduurzaamd? Vredes- en staatsopbouw Dat brengt ons bij mijn tweede onderwerp: vredes- en staatsopbouw (peacebuilding en statebuilding). Er bestaat een uitgebreide discussie en wetenschappelijke en beleidsliteratuur over deze onderwerpen. Ik kan daar onmogelijk recht aan doen in het korte bestek van deze lezing. Maar laat ik er een aantal problematische aspecten uitpikken: Waarom falen peacebuilding en statebuilding zo vaak? Volgens Darby and MacGinty (2008) spelen hierbij meerdere factoren een rol: de zwakte van de betrokken staten (het begrip staatsfragiliteit is hiervoor thans in zwang), tekortkomingen in het vredesproces zelf, waarbij belangrijke punten over het hoofd zijn gezien, leiders die hun volgelingen niet weten te overtuigen van het nut of de voordelen van het vredesakkoord, de gebrekkige uitvoering van de akkoorden, het eindeloos heronderhandelen van de geboekte onderhandelingsresultaten, oplaaiend geweld en onverwachte ontwikkelingen. Wanneer de economische en democratische voordelen uitblijven, ontstaat er vaak desillusie in het vredesproces. Akkoorden overeengekomen door de elites aan beide kanten (de zogeheten elite pacts) bieden vaak te weinig voordelen aan lokale gemeenschappen of minderheden die niet in de onderhandelingen waren betrokken. Twee experts op dit terrein Doyle en Sambanis onderscheiden de zogeheten ‘sovereign peace’ gemaakt op hoog politiek niveau en een participatieve vrede die is gebaseerd op politieke instemming en deelname van alle betrokken partijen en daardoor uiteindelijk stabieler is. De grootste vergissing is wel het akkoord als het einde van een vredesproces te zien, want juist op dat moment is er nog veel en voortdurende aandacht nodig. Darby and MacGuinty zeggen dat vredesakkoorden flinke schokbrekers nodig hebben om staande te blijven. Het bereiken van een vredesakkoord is ook niet genoeg als daarmee niet de oorzaken van het conflict zijn weggenomen en conflictoplossingsmethoden zijn ingevoerd en lokale capaciteiten ontwikkeld om toekomstige conflicten aan te pakken.
8
Externe vredesmissies kunnen hierbij maar een beperkte bijdrage leveren. Uiteindelijk moet de problematiek lokaal worden opgelost, maar juist in een conflictcontext of in een fragiele staat ontbreken meestal de capaciteiten dit te doen. Het logische antwoord om dan maar meer steun van buiten te geven werkt in wezen averechts, omdat dit het doel van zelfstandigheid, autonomie, eigenaarschap e.d. alleen maar verder uit zicht brengt, zoals aangetoond door Suhrke voor Afghanistan (2013). Het is erg lastig hier een goede balans in aan te brengen. Soms wordt buitenlandse inmenging sowieso als een probleem of als vijandig gezien, maar dit hoeft niet altijd zo te zijn. Buitenlandse standaarden kunnen ook hoop, vooruitgang en mogelijkheden inhouden voor lokale gemeenschappen, zoals betoogd door Lotz (2010). Aan de andere kant is er ook wel vrij veel consensus dat vredes- en staatsopbouw uiteindelijk een lokaal proces dient te zijn dat is aangepast aan de lokale historische en culturele context. Extern opgelegde en geïmporteerde voorschriften kunnen de legitimiteit van staatsopbouwprocessen ondermijnen. Soms worden die ervaren als het opleggen van een westers liberaal model naar het voorbeeld van de westerse neoliberale markt, democratie en overige normen en waarden hetgeen niet zelden weerstand oproept. Naast deze meer principiële aspecten faalt staatsopbouw ook vaak door relatief ‘gewone’ problemen als gebrek aan coördinatie, onvoldoende gemeenschappelijke kaders en doctrines, korte termijn denken, gebrek aan financiering e.d. Hoewel vredes- en staatsopbouw dus wel heel belangrijk zijn om duurzame resultaten te boeken, is “ ‘Peacefare’ less developed than warfare” – zoals iemand eens treffend beweerde. Tenslotte doet zich de vraag voor wanneer deze taken als afgerond kunnen worden beschouwd en er sprake kan zijn van een zogeheten exit van een externe vredesmissie. In de literatuur over dit onderwerp worden drie soorten exit strategieën genoemd: tijdsgeoriënteerde, missie-georiënteerde en gebeurtenis-gestuurde exit strategieën.1 Voorbeelden hiervan zijn respectievelijk de vaste einddatum voor het beëindigen van de Kunduz missie in Afghanistan door Nederland; de voltooiing van het vredesproces in Oost Timor toen men dacht dat de situatie dit toeliet op basis van de geboekte resultaten; of de plotselinge terugtrekking van de Amerikanen uit Somalië of de Belgen uit Rwanda, die werd ingegeven door politiek onaanvaardbaar geachte verliezen aan mensenlevens. Bij missie-georiënteerde exit strategieën is het begrip end-state van belang: de gewenste situatie die bereikt moet zijn voordat je je kunt terugtrekken. Serwer en Thompson onderscheiden vijf onderling verbonden end-states, ieder weer met eigen sub-doeleindenen kritische leiderschaps- verantwoordelijkheden die nodig zijn de end-states te bereiken: een veilige omgeving; rechtsstaat; democratie; een duurzame economie en sociaal welbevinden. Het zal duidelijk zijn dat deze end-states gefaseerd en in verschillende mate kunnen worden bereikt alvorens men zich wil en kan terugtrekken. Zoals president Obama het onlangs verwoordde: “We have to recognize that Afghanistan will not be a perfect place, and it is not America’s responsibility to make it one.” (Economist, 31 may 2014)
1
Deze begrippen zijn ontleend aan de scriptie bacheloropleiding Krijgswetenschappen aan de Nederlandse Defensieacademie van Cadet-vaandrig F.J. Kiekens, Exit-strategieën in Westerse doctrines, 25-04-2014. 9
Conclusie Beginnend bij de VN en gekeken hebbend naar peacemaking, peacekeeping, peace enforcement en peacebuilding is de conclusie van mijn betoog dat het werken aan vrede niet eenvoudig is en zeker niet moet worden onderschat. De complicaties en mogelijke tegenslagen bij het vredesproces zijn talrijk en er is relatief weinig ervaring, laat staan fullproof receptuur voorhanden dit goed te doen. Wel moeten we deze taak heel serieus nemen: “We must wage peace as we wage war” Maar laten we niet vergeten dat een teveel aan westers initiatief niet het antwoord kan zijn. We kunnen de verantwoordelijkheid voor vrede niet uit handen nemen van de lokale partijen, maar een ondoordachte exit al dan niet op het laatste moment, is ook geen oplossing. Exit moet bij elke interventie vanaf het begin worden meegenomen en moet worden bevorderd door gezamenlijk opereren, verantwoordelijkheden lokaal te beleggen en lokale capaciteit te versterken. Anders kan vrede nooit op eigen benen staan!
10
Referenties Cortwright, D. (2008) Peace, A History of Movements and Ideas. Cambridge: Cambridge University Press. Darby, J. & R. Mac Ginty (2008) “Conclusion: Peace processes, Present and Future”. In: J. Darby & R. Mac Ginty (red.), Contemporary Peacemaking. Conflict, Peace and Post-war reconstruction, 2nd edition. 352-372. London: PalgraveMcMillan Press Ltd. Doyle, M.W. & N. Sambanis (2006), Making War and Building Peace: United Nations Peace Operations, Princeton: Princeton University Press, 1-26. Galtung, Johan. (1969) Violence, peace and peace research. Journal of Peace Research 6, no. 3, 167-97 Goodhand, J. & D. Hulme (1999) ‘From Wars to Complex Political Emergencies: Understanding Conflict and Peacebuilding in the New World Disorder’, Third World Quarterly, 20(1), 13-26. Kaldor, M. (1999) New & Old Wars. Organized Violence in a Global Era. Cambridge: Polity Press. Lotz, C. (2010). ‘International Norms in Statebuilding: Finding a Pragmatic Approach’, Global Governance, Apr-Jun 2010; 16, 2, 219-236. Hampson, F.O. (2001) ‘Parent, Midwife or Accidental Executioner? The Role of Third Parties in Ending Violent Conflict’, in: C.A. Crocker, F.O. Hampson & P. Aall (red.), Turbulent Peace: The Challenges of Managing International Conflict, Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 387-406. Holsti, K.J. (1996) The State, War and the State of War. Cambridge: Cambridge University Press. Keen, D. (1998) ‘The Economic Functions of Violence in Civil Wars.’ Adelphi Paper 320. London: Institute for Strategic Studies. Newman, E. & O. Richmond (2006) Challenges to peacebuilding: Managing spoilers during conflict resolution. Tokyo/New York/Paris: United Nations University Press. Salem, P.E. (1997) ‘A critique of Western Conflict Resolution from a Non-western Perspective’. In: P.E. Salem (red.), Conflict Resolution in the Arab World. 11-24. Beirut: American University of Beirut. Serwer D., & P. Thomson (2007). “A framework for Success: International Intervention in Societies Emerging from Conflict”, in C.A. Crocker, F.O. Hampson & P. Aall (red.) Leashing the Dogs of War, Conflict Management in a Divided World, Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 369-389. Stedman, S.J. (1996), ‘Negotiation and Mediation in International Conflict’, in: M. Brown (red.), The International Dimensions of Ethnic Conflict. Cambridge, Mass.: MIT Press, p. 341376. Stedman, S.J. (2001) ‘Spoiler Problems in Peace Processes’, in: M.E. Brown et al. (red.), Nationalism and Ethnic Conflict. Cambridge, Mass. and London: The MIT Press, 366-414. Suhrke, A. (2013) “Statebuilding in Afghanistan: a contradictory engagement”, Central Asian Survey, Vol. 32, No. 3, 271-286. Touval, S. & I. W. Zartman (2001) ‘International Mediation in the Post-Cold War Era’, in: C.A. Crocker, F.O. Hampson & P. Aall (red.), Turbulent Peace: The Challenges of Managing International Conflict. Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 427-443. Verenigde Naties (1995) Handboek voor de Verenigde Naties. United Nations Publications. Wall, J.A., J. B. Stark & R.L. Standifer (2001) ‘Mediation: A Current Review and Theory Development’ Journal of Conflict Resolution, 45(3), 370-391
11
