Gemeentelijke rekenkamers hebben baat bij samenwerking Rekenkameronderzoek heeft een grote meerwaarde voor de gemeente; voor de gemeenteraad en ook voor het college en de ambtelijke organisatie. Rekenkameronderzoek is namelijk een krachtig controle-instrument en ook gericht in te zetten als verbeterinstrument. Toch komt de meerwaarde van rekenkameronderzoek niet altijd goed uit de verf. Gemeenten waarderen de rekenkamerfunctie niet of de rekenkamer(commissie)1 is niet voldoende toegerust op de taak. Dit is vaker bij kleinere dan bij grotere gemeenten het geval. Samenwerking biedt gemeenten mogelijkheden hun rekenkamerfunctie te versterken. Wij hebben de verschillende vormen van samenwerking tussen rekenkamers verkend. Met het oog op de recent gevormde (gemengde) rekenkamers is het van belang dat gemeenten hiervan kennisnemen. Korte achtergrond: rekenkameronderzoek als instrument De gemeenteraad heeft als hoogste orgaan binnen de gemeente onder meer een controlerende rol. Daartoe beschikt de raad in de vorm van rekenkameronderzoek over een van de krachtigste controle-instrumenten. Hiermee kan de raad doelmatigheid en doeltreffendheid – en eventueel ook de rechtmatigheid – van publiek beleid en uitvoering (laten) onderzoeken. Rekenkameronderzoek is zo krachtig, omdat het een brug slaat tussen controle (achteraf) en kaderstelling (toekomstgericht). De conclusies van rekenkameronderzoek beperken zich doorgaans niet tot het uiteenzetten van een historische analyse van het gevoerde beleid. Zij bevatten ook lessen voor de toekomst en concrete aanbevelingen. Aanbevelingen uit rekenkameronderzoek hebben tot doel het lokale beleid en de uitvoering daarvan effectiever en efficiënter te maken. Rekenkameronderzoek is dus ook duidelijk te zien als een verbeterinstrument. 1
Meerwaarde rekenkameronderzoek nog onvoldoende uit de verf De waardering van deze verbeterfunctie van lokale rekenkamers is niet altijd even sterk. Uit onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken (2007) blijkt dat kleinere gemeenten hun rekenkamer zeer laag waarderen. Een meerderheid van hen is zelfs van mening dat de rekenkamerfunctie zonder wettelijke verplichting zou worden afgeschaft. De installatie van nieuwe gemeenteraden na de verkiezingen van maart jongstleden leidt in veel gemeenten ook tot de vorming van nieuwe (gemengde) rekenkamers. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om hun rekenkamer puur lokaal in te richten of om met andere gemeenten samen te werken. Juist voor kleinere gemeenten kan samenwerking met andere gemeenten de kracht van de rekenkamerfunctie versterken.
In het vervolg van dit artikel gebruiken we de term ‘rekenkamer’ voor alle vormen waarin de rekenkamerfunctie kan voorkomen, waaronder voor een rekenkamercommissie. Waar het om verschillen tussen de vormen gaat, gebruiken wij specifiekere aanduidingen.
1
De voor- en nadelen van samenwerkende rekenkamers Het bundelen van krachten van meerdere gemeentelijke rekenkamers brengt voordelen met zich mee. Vanwege de schaalvergroting is het zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin voor rekenkamers eenvoudiger externe deskundigheid in te huren. Daarnaast dragen meer schouders de kosten voor de organisatie en uitvoering van de rekenkameronderzoeken, wat zorgt voor lagere kosten per deelnemende gemeente. De genoemde voordelen betreffen alle aspecten die bij de rekenkamerfunctie van kleinere gemeenten momenteel onder druk lijken te staan. Door samenwerking is het voor rekenkamers simpelweg mogelijk meer onderzoeken uit te voeren. Dat houdt ook in dat meer ervaring wordt opgebouwd met het verrichten van onderzoek, waardoor rekenkamers een meer structurele partner voor de raad zijn. Tot slot vereenvoudigt samenwerking de vergelijking tussen gegevens van afzonderlijke gemeenten en de uitwisseling van (onderzoeks)ervaringen. Uiteraard zijn ook nadelen van samenwerking denkbaar. Zoals de stelling dat samenwerking leidt tot een grotere afstand – en dus minder aansluiting – tussen de raad en de rekenkamer. Er is een risico dat samenwerking leidt tot een meer instrumentele benadering van rekenkameronderzoek, los van de politiekmaatschappelijke context die het verdient. Volgens deze redenering komen specifieke onderwerpen of omstandigheden van individuele gemeenten in het onderzoek minder sterk of minder vaak aan bod. Meer voordelen dan nadelen Voor de nadelen van samenwerking tussen gemeentelijke rekenkamers zijn goede oplossingen denkbaar. Zo kunnen raden de inhoudelijke invulling van de samenwerkingsrelatie naar eigen inzicht en behoeften inrichten. Ook binnen een
samenwerkingsverband kunnen raden hun onderzoeksonderwerpen aan de rekenkamer voordragen. Een extra investering in communicatie van de gezamenlijke rekenkamer met de afzonderlijke raden, bijvoorbeeld middels periodieke overleggen met een raadscommissie, versterkt het onderlinge contact. De verordening, in combinatie met het protocol dat de werkwijze van de rekenkamer beschrijft, kan voorzien in de gewenste waarborgen. Waarborgen voor het realiseren van evenredigheid van aandachtsverdeling over de deelnemende gemeenten en het voorkomen van een te instrumentele benadering van onderzoek. Kortom, in onze verkenning brengt samenwerking tussen gemeentelijke rekenkamers per saldo voordelen met zich mee. Vooral voor kleinere gemeenten die daardoor, met de juiste randvoorwaarden, hun rekenkamerfunctie steviger kunnen neerzetten. Het is daarbij van belang te kiezen voor een geschikte vorm van samenwerking die goed bij de desbetreffende gemeente past. Criteria daarvoor zijn bijvoorbeeld de schaal, politiekbestuurlijke context en de mate van bestuurlijke samenwerking van de desbetreffende gemeenten. Vijf verschillende vormen van samenwerking In de praktijk bestaan verschillende vormen van gemeentelijke samenwerking rondom rekenkamers en rekenkameronderzoek. Wij onderscheiden vijf vormen. Een eerste samenwerkingsvorm is het ‘aanbestedingsmodel’. Daarin besteedt de gemeente het rekenkameronderzoek uit aan een andere gemeente. Bijvoorbeeld een randgemeente die onderzoek door de centrumgemeente laat uitvoeren. Ten tweede bestaat voor rekenkamers een ‘servicemodel’ of ‘facilitair model’. In dit model
2
‘poolen’ de rekenkamers hun capaciteit op het gebied van onderzoek en/of ondersteuning. Binnen dit model bestaat er een bureau ‘Ondersteuning Rekenkamers’ voor meerdere gemeenten. Een derde samenwerkingsvorm is de ‘personele unie’. Hierbij is de bemensing van afzonderlijke rekenkamers gelijk; elke gemeente behoudt haar eigen rekenkamer, maar feitelijk bestaat die in ieder van de deelnemende gemeenten uit dezelfde personen. De vierde samenwerkingsvorm is het ‘fusiemodel’. Van alle vormen is deze samenwerking het meest intensief. De rekenkamers integreren dan namelijk volledig. Aan de basis daarvan ligt een gezamenlijke verordening en/of convenant. Dit model leidt tot een gezamenlijke rekenkamer. Voor de vorming van zo’n rekenkamer nemen de betreffende raden een definitief besluit. Uitgangspunten hierbij zijn de bijbehorende bepalingen uit de Gemeentewet. De vijfde samenwerkingsvorm is het “Wgrmodel”. Een goed voorbeeld is de rekenkamersamenwerking in Parkstad Limburg. In 2006 is de ‘rekenkamercommissie Parkstad Limburg Wgr+’ door de Parkstad Raad ingesteld. Doel van deze onafhankelijke rekenkamercommissie is “te voorzien in nadere analysen met betrekking tot de transparantie, effectiviteit, efficiëntie en verantwoordelijkheden van alle werkzaamheden en het beleid dat in het kader van de gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg wordt uitgevoerd”. De rekenkamercommissie werkt nauw samen met de rekenkamercommissies van Brunssum, Heerlen, Landgraaf, Onderbanken, Schinnen en Voerendaal. Elk van de gemeenten heeft een eigen rekenkamercommissie, maar de rekenkamercommissie Parkstad Limburg zorgt voor het opstarten en uitvoeren van alle
onderzoeken. De leden van de afzonderlijke rekenkamercommissies van de gemeenten zijn tevens lid en onderzoeker in de rekenkamercommissie Parkstad Limburg. Zo is een arsenaal van onderzoekers en expertises beschikbaar. De sterke en minder sterke aspecten per samenwerkingsvorm getoetst De bovengenoemde vijf samenwerkingsmodellen hebben ieder sterke en minder sterke kenmerken. Deze kenmerken zijn bekend uit onze onderzoekservaring. Daarnaast toetsten en onderzochten wij de samenwerkingsmodellen onder andere door interviews met direct betrokkenen af te nemen. Het aanbestedingsmodel is onder meer in Zeeland gehanteerd. In 2007/2008 trad de provinciale rekenkamer Zeeland bij een onderzoek naar de Zeeuwse Havens op als opdrachtgever voor het laten opstellen van een ‘Handreiking voor de verzelfstandiging Zeeland Seaport’. De provinciale rekenkamer deed dat mede namens de lokale rekenkamers van de gemeenten Borssele, Terneuzen en Vlissingen. De politiek-bestuurlijke besluitvorming over de handreiking vond eerst plaats in Provinciale Staten en pas later in de afzonderlijke gemeenteraden. Hoewel gunstig voor de voortgang in het onderzoeksproces, stonden lokale rekenkamers en raden op afstand. In Amsterdam is er sprake van het servicemodel, waar het bureau van de rekenkamer Amsterdam sinds januari 2006 ook bureauwerkzaamheden verricht voor de rekenkamer Stadsdelen Amsterdam. De rekenkamer Stadsdelen Amsterdam is een onafhankelijke rekenkamer, met een belangrijke rol voor de stadsdeelraden in de selectie van onderzoeksonderwerpen. In de balans tussen sterkten (goedkoper, behoud rol van de raad) en zwakten (sturing meerdere partijen, ontbreken inhoudelijke
3
samenwerking) slaat de balans – blijkens de zelfevaluatie – door naar de voordelen. Het gebruikmaken van de kennis en expertise van de rekenkamer Amsterdam versterkt het functioneren van de rekenkamer Stadsdelen Amsterdam. De rekenkamercommissie Zuid-Limburg beschikt over een personele unie. De commissie bestaat volledig uit externe leden, ondersteund door een ambtelijk secretaris. De kosten voor dit model zijn gelijk aan de personeelskosten voor de ambtelijk secretaris en de overheadkosten – zoals gas, water, elektriciteit en onderhoud van het kantoor. De gemeente Valkenburg aan de Geul functioneert in dit verband als centrumgemeente en krijgt van de deelnemende gemeenten een bijdrage in de kosten naar rato van inwonertal. De gemeente stelt – tegen een vergoeding – kantoorruimte voor de rekenkamercommissie beschikbaar. De kosten voor het verrichten van onderzoek zijn voor elke gemeente gelijk. Deze samenwerkingsvorm drukt de kosten en de commissie kan zelfstandig en in regionaal verband opereren, waarbij de raden betrokken blijven. De constructie is wel omslachtig. De eigen identiteit gaat verloren en de aandacht wordt verdeeld over de gemeenten. De rekenkamer West-Brabant is een voorbeeld van een gezamenlijke rekenkamer c.q. van het fusiemodel, in dit geval van negen gemeenten. De voorzitter van deze rekenkamer is tevens voorzitter van een lokale rekenkamercommissie in een andere regio. Zijn ervaring bij zowel een gezamenlijke rekenkamer als bij een zelfstandige, lokale rekenkamercommissie maakt het mogelijk de voor- en nadelen van de twee varianten tegen elkaar af te zetten. Zo zorgt de schaalgrootte van de gemeenschappelijke rekenkamer er volgens hem voor dat de rekenkamer meer grootschalige onderzoeken kan verrichten en
kwalitatief betere externe leden kan aantrekken. Ook is het eenvoudiger gerichte benchmarks te ontwikkelen, waarmee de samenwerkende gemeenten van elkaar kunnen leren. Al met al leidt gezamenlijk optrekken tot een efficiëntere, effectievere en professionelere rekenkamer. Als keerzijden zijn aan te merken dat de raden op afstand staan, eigen identiteit verloren gaat en de aandacht over gemeenten wordt verdeeld. Het al eerder aangehaalde voorbeeld van het ‘Wgr-samenwerkingsmodel’ komt uit Parkstad Limburg. Voordeel van dit samenwerkingsmodel is dat voor de Parkstadsamenwerking belangrijke thema’s, als de effecten van bevolkingskrimp op de gemeentelijke financiën, samenhangend worden onderzocht. Ook de kwaliteit van de samenwerking rondom dergelijke thema’s is onderwerp voor onderzoek. De opzet in Parkstad Limburg biedt globaal dezelfde voor- en nadelen als het fusiemodel. Een bijkomend voordeel is dat er een politiekbestuurlijke infrastructuur is waarvan de rekenkamercommissie gebruik kan maken. Daarmee is afstemming tussen rekenkamercommissie en de diverse raden over de onderzoeksonderwerpen aan de voorkant beter geregeld. Aan de achterkant is de uitvoering van aanbevelingen van de rekenkamercommissie krachtiger. Onderstaande tabel schetst beknopt wat de sterke en minder sterke aspecten zijn van de afzonderlijke modellen.
4
1. Aanbestedingsmodel Voorbeeld: Rekenkamer Zeeland en Rekenkamercommissie Terneuzen Sterk
Minder sterk
Grip op kosten
Rekenkamer doet zelf geen ervaring op
Kwalitatief beter onderzoek
De raad staat op afstand 2. Servicemodel
Voorbeeld: Rekenkamer Amsterdam en Rekenkamer Stadsdelen Amsterdam Sterk
Minder sterk
Kostenbesparing
Geen inhoudelijke samenwerking tussen deelnemers
De raad blijft in beeld
Meervoudige aansturing 3. Personele Unie Voorbeeld: Rekenkamercommissie Zuid-Limburg Sterk
Minder sterk
Zelfstandig
Omslachtig en ingewikkeld
Regionale samenwerking
Verlies eigen identiteit
De raad blijft in beeld
Verdeelde aandacht
Kostenbesparing 4. Fusiemodel Voorbeeld: Rekenkamer West-Brabant Sterk Regionale samenwerking
Minder sterk Verlies eigen identiteit
Kostenbesparing
De raad staat op afstand
Van elkaar leren is mogelijk
Verdeelde aandacht
Meer deskundigheid 5. Wgr-model Voorbeeld: Rekenkamercommissie Parkstad Limburg Sterk
Minder sterk
Regionale samenwerking
Verlies eigen identiteit
Kostenbesparing
Verdeelde aandacht
Van elkaar leren is mogelijk Meer deskundigheid Aanhaking bij bestaande politiek-bestuurlijke infrastructuur en raden Onderzoeksonderwerpen sluiten aan bij belangrijke onderwerpen van de Wgr-regio
5
Samenwerking biedt voordelen, met name voor kleinere gemeenten Uit de gesprekken en uit verschillende (zelf)evaluaties van gezamenlijke rekenkamers blijkt dat men de samenwerking in de toekomst wil voortzetten. De samenwerking heeft de vooraf beoogde voordelen gerealiseerd. Ook voor minder zware vormen van samenwerking valt te pleiten, waarbij rekenkamers zich niet hoeven te laten beperken door regionale grenzen. Samenwerking kan met name voor kleine gemeenten betekenen dat de rekenkamerfunctie efficiënter, effectiever en professioneler vorm kan krijgen. Dat betekent voor de gemeenteraden dat zij een krachtiger instrument verwerven ten behoeve van hun controlerende en kaderstellende taken. Voor de gemeenten als geheel ligt de winst in de versterking van het lerend vermogen.
Recent zijn de nieuwe raden aangetreden. Een reflectie op de rekenkamerfunctie biedt op dit moment kansen. De rekenkamerfunctie is een verantwoordelijkheid van de raad en daarmee ook het wegnemen en voorkomen van eventuele ‘ontevredenheid’. Wanneer de opzet en resultaten van de rekenkamerfunctie voor de toekomst aan de orde zijn, moeten raden zeker de aangetoonde meerwaarde van samenwerking meenemen in hun overwegingen.
Woerden, april 2010 Dave Ensberg, Kees Graafland en Michael Rol
6
