GELD EN DE STAD V. 1.0

GELD EN DE STAD V. 1.0

Geld en de Stad

de begrotingen opgezadeld? Wat is het gevolg van het onvermijdelijke afwaarderen van grondposities en opbrengsten uit vastgoedontwikkeling?

Als gevolg van de financiële en economische crisis moet de overheid fors bezuinigen. Dit geldt niet alleen voor het rijk, maar ook voor de gemeenten. Al was het maar omdat gemeenten voor een groot deel afhankelijk zijn van het rijk. Het kabinet Rutte-Verhagen combineert deze bezuinigingen met een sterke decentraliseringsagenda waarbij veel taken en verantwoordelijkheden worden overgeheveld naar lagere overheden: provincies en gemeenten. Tegelijk is de huizen- en kantorenmarkt over de volle linie ingestort. Talloze bouwplannen zijn uit- of afgesteld, danwel ingrijpend gewijzigd. Vrijwel overal zijn de winsten op de grondexploitaties omgeslagen in flinke tekorten. Met niet alleen consequenties voor de private ontwikkelaars, maar ook voor het vaak grote gemeentelijke aandeel hierin.

Bruto Nationaal Product van Nederland in 2009: 557 miljard euro

Rijksbegroting 173 mld

We beginnen bovenaan. Het Bruto Nationaal Product van Nederland in 2009 was 557 miljard euro. De rijksbegroting bedraagt 31% hiervan: 173 miljard, ruim € 10.000 per persoon. Hiervan maakt de staat ongeveer 30 miljard over naar de Nederlandse gemeenten. Inclusief de 25 miljard die zij elders vandaan halen, geven de gemeenten ongeveer 55 miljard euro per jaar uit. Dat is ruim € 3000 per inwoner. Daarvan nemen de grote steden 45% voor hun rekening.

Leeuwarden

Wat betekent dit voor het huishoudboekje van de Nederlandse stad? Hoe zit het nu precies en wat gaat er veranderen? Is het overal erg of alleen voor sommige gemeenten? Uit begroting van de stad is – voor leken- net zo ondoorzichtig als de begroting van grote ondernemingen. Het zicht op de werkelijke stand van zaken wordt vertroebeld doordat de begrotingstechniek geen inzicht toelaat in de bron van de inkomsten. Waarvan zijn gemeenten afhankelijk? Waaraan geven ze hun geld uit en waar komt het vandaan? Met hoeveel wishful thinking zijn

434

988 Groningen

Zwolle 402

484

685

6.083

Haarlem

Almere Apeldoorn

Amsterdam

Spe uit cifiek k plu ering e sre e gio n 's

ef nt ee m Ge

Uit te geven door de Staat 139 mld

413

505

2.177

2

633 Enschede

1.538 375

Utrecht Zoetermeer

Den Haag

Arnhem 605

1,5

3.727 Rotterdam

852

Dordrecht 498

Nijmegen

568

s

1,7

Amersfoort

Leiden

d on

1,3

on f cie n vi o Pr ke n e ifi inge s c e r ie Sp itke inc u rov p

eke Specifi en ng uitkeri en nt gemee

ds

496

‘s-Hertogenbosch 580 Breda

749 Tilburg

17,7 mld

Eindhoven 801

11,6 mld 000

Gezamenlijk budget Nederlandse Gemeenten in 2008: 55 miljard euro

Jaarliijkse uitgaven in miljoen euro

504 Maastricht

3

Na 2008: een andere tijd Sinds de val van effectenbank Lehman Brothers en de volledige bevriezing van de interbancaire geldmarkt in september 2008 is de wereld een beetje veranderd. Dat wat we nu de financiële crisis noemen zorgde op zijn beurt voor een economische crisis van een ongekend formaat. Vanuit een relatief stabiele en welvarende periode belandden we plots in een roerige tijd. Ook voor Nederland waren en zijn de effecten groot. Voor het eerst in jaren had Nederland te maken met een krimpende economie, zij het voor even. De staatsschuld is explosief gestegen, zowel door de financiële steun aan banken als door het begrotingstekort. De banken hebben inmiddels grotendeels terugbetaald maar door het begrotingste-

meest recente cijfers zoals die door het CBS worden verzameld. Dit levert dus een beeld op ‘van vòòr de crisis’. Zoals de grafiek al suggereert is de toekomst lastig voorspelbaar. Veel gemeenten verwerken nu de gevolgen van de crisis. Na een korte periode van stimuleringsmaatregelen vanuit het rijk om niet nog dieper de afgrond in de glijden is inmiddels de tijd van de grote bezuinigingen aangebroken. De effecten hiervan op lokaal niveau zullen van gemeente tot gemeente verschillen. Toch valt daar - juist op basis van hun uitgangspositie van voor de crisis - wel iets over te zeggen. De hierna volgende analyse van de inkomstenbronnen van de gemeenten laat zien dat de afhankelijkheid per gemeente sterk verschilt. Veel gemeenten zijn sterk afhankelijk van het rijk; andere gemeenten hebben juist veel geld verdiend met de ontwikkeling van vastgoed.

kort zal de staatsschuld ook de komende jaren nog blijven oplopen. Het dieptepunt op de Amsterdamse effectenbeurs bracht ons voor even terug op het niveau van 15 jaar eerder. Maar misschien wel het meest dramatisch is de terugval in de nieuwbouw van woningen, temeer daar op korte termijn geen herstel wordt verwacht. Dit laatste is ook het domein waarop veel gemeenten direct worden geraakt. Veel steden hebben de afgelopen jaren op grote schaal grond aangekocht. Met het terugvallen van de marktvraag is de ontwikkeling van veel nieuwbouwlocaties flink vertraagd. Dit betekent dat niet alleen voor private partijen, maar ook voor veel gemeenten de inkomsten uit de verkoop minder zullen zijn dan eerder werd verwacht. De in dit hoofdstuk gehanteerde cijfers ten aanzien van de gemeentelijke financiën dateren uit 2008. Dat zijn de

De eersten zijn vatbaarder voor bezuinigingen van het rijk; de tweede bevattelijker voor dalende huizenprijzen en terugvallende vraag op de vastgoedmarkt. Juist omdat de verschillen zo groot zijn, zal generiek (rijks)beleid tot zeer verschillende effecten leiden. Een beter beeld van de lokale verschillen zou het mogelijk maken om de effecten beter te beoordelen.

100 %

323 mld euro

810 mld euro

101.000 bouwvergunningen 83.000 woningen

571 mld euro 239.000 euro / woning

Verleende bouwvergunningen nieuwbouwwoningen Gereedgekomen woningen

289 mld euro

Overheidsschuld in absolute waarde Koerswaarde totale markt op Amsterdamse effectenbeurs Bruto binnenlands product Gemiddelde woningverkoopprijs

1996 4

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010 5

Van Rijk naar Regio Een substantieel deel van de inkomsten van gemeenten komt direct van het Rijk. Een groot deel hiervan betreft de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Dit bedrag wordt aangevuld met de specifieke uitkeringen die direct van de ministeries komen. Deze uitkeringen zijn bedoeld voor de uitvoering van specifieke taken. Dit kan gaan om structurele zaken als bijstandsuitkeringen, maar ook om incidentele bijdragen voor bijvoorbeeld een ruimtelijk project.

Het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid is de grootste leverancier van specifieke uitkeringen, voornamelijk doordat de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand bij de gemeenten ligt. Hoewel vaak bescheidener van omvang speelt de financiële decentralisatie voor andere ministeries toch een grote rol. Het (inmiddels bij Infrastructuur en Milieu ondergebrachte) ministerie van VROM maakt de helft van haar begroting over aan lagere overheden. Opmerkelijk is dat voor een groot deel niet bekend is aan wie precies.1

Omvang begroting: Uitkeringen aan:

Gemeente

Provincie

WGR-Regio’s

Onbekend

Groter is duurder Grote steden geven meer geld uit per hoofd van de bevolking. Dit is met name te zien bij Rotterdam en Amsterdam. ‘De grote stad trekt problemen aan en die kosten geld’ wordt wel eens gezegd. Dit wordt slechts zeer ten dele weerspiegeld in de cijfers. Weliswaar beweegt de hoogte van de begroting enigszins mee met bijvoorbeeld het percentage bijstandsontvangers, de explosieve stijging bij bijvoorbeeld Amsterdam is hier niet uit te verklaren. Ook aantal arbeidsplaatsen in de stad zou een reden kunnen zijn voor grotere uitgaven. Door alle mensen die vaak dagelijks de stad in en uit gaan, wordt de stad intensiever gebruikt en bredere wegen en meer openbaar vervoer

zijn immers kostbaar. Maar ook hier is van een vast patroon geen sprake. Her en der zien we parallellen tussen het aantal arbeidsplaatsen en de uitgaven per inwoner, maar ook dit kan de sterke verschillen niet verklaren. Toch zijn de opgetelde effecten voor de omvang van de begroting groot. Waar de steden van Leeuwarden tot en met Eindhoven vrijwel allemaal tussen de half en één miljard euro zitten, schiet dit bij de G4 omhoog tot bijna zeven miljard euro voor de gemeente Amsterdam. Kortom: de uitgaven per capita stijgen flink, maar de uitgaven per wethouder financiën stijgen explosief. 1

Bijlage bij OSU 2008. www.rijksoverheid.nl Omvang begroting per gemeente x 1.000.000

Gemeentefonds 17,7 miljard BTW compensatiefonds

2,5 miljard

Provinciefonds

Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu

Wonen, Wijken en Integratie

€ 6.000

1,3 miljard

1,2 miljard

4,0 miljard

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

€ 5.000 Arbeidsplaatsen x 1000

26,0 miljard Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Verkeer en Waterstaat Jeugd en Gezin Economische Zaken

400

2,0 miljard

€ 4.000

9,0 miljard 6,4 miljard

Uitgaven per hoofd van de bevolking

Inwoners x1000

€ 9.000 300

2,8 miljard

800 € 3.000

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

600

€ 6.000

5%

34,1 miljard Binnenlandse Zaken

200

Percentage inwoners met een bijstandsuitkering

€ 2.000

5,1 miljard

100 3%

400

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

€ 3.000

14,7 miljard Justitie

4,9 miljard

Defensie

8,3 miljard

6

Amsterdam

Rotterdam

Den Haag

Utrecht

Eindhoven

Tilburg

Almere

Groningen

Breda

Nijmegen

Apeldoorn

Enschede

Haarlem

Arnhem

Amersfoort

Den Bosch

Zoetermeer

Dordrecht

3,0 miljard

Maastricht

Rente

181 miljoen

Leiden

Financiën

8,7 miljard Zwolle

Algemene Zaken, Huis der Koninging, Hoge Colleges van Staat

200

Leeuwarden

Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

€ 1.000

10,1 miljard

7

Waar komt het geld vandaan? Per jaar hebben de Nederlandse gemeenten ongeveer 50 miljard euro te besteden. Dat is ruim 3.000 euro per persoon per jaar. Hoe groter de stad, hoe hoger dit bedrag. Gemiddeld komt tweederde van de inkomsten van gemeenten van het rijk: 30% in de vorm van een algemene uitkering (het Gemeentefonds) en 35% in de vorm van specifieke uitkeringen voor de uitvoering van rijksbeleid. Andere inkomsten (éénderde) bestaan uit belastingen, retributies (heffingen die worden besteed aan direct hieraan gekoppelde uitgaven, zoals afvalstoffen) en grondexploitaties. Ondanks inmiddels enkele decennia van decentralisatie heb-

ben de steden in Nederland eigenlijk nauwelijks financiële manoeuvreerruimte. Ze zitten klem tussen een takenpakket van het rijk, beperkte middelen om dit uit te voeren en marginale mogelijkheden om de eigen inkomsten te verhogen. Van de lokale heffingen kunnen de gemeenten alleen de belastingen veranderen. De rest bestaat uit retributies waarvan de opbrengst wettelijk niet hoger mag zijn dan de werkelijke kosten. Van die belastingen is de Onroerende Zaak Belasting (OZB) de grootste: gemiddeld ongeveer 6% van de totale inkomsten. Dat betekent dat wanneer het rijk 1% bezuinigt op haar bijdrage, de gemeente de OZB met 10% moet verhogen om dit te compenseren.1 Bezuinigen is dus ook voor de gemeenten onvermijdelijk.

In het verleden hadden veel gemeenten nog aandelen in energiebedrijven. Hier werd jaarlijks dividend voor uitgekeerd. In 2008 en 2009 hebben veel gemeenten hun aandelen echter verkocht. Dat leverde in één keer veel geld op.

De inkomsten uit bouwgrondexploitaties vormden de afgelopen jaren een flinke inkomstenbron. Let wel: aan de uitgavenkant staat dezelfde post onder ruimtelijke ordening. Die is bijna net zo groot. Netto hielden de gemeenten er niet heel veel aan over - gemiddeld althans. Diegenen die dat wel deden, waren wel kwetsbaar voor ontwikkelingen op de vastgoedmarkt.

Geld en Nuts

Gemeenten hebben zeer beperkte middelen om inkomsten te vergroten: ze kunnen alleen de belastingen verhogen. Het grootste deel is OZB. Onder andere hondenbelasting, precariobelasting, toeristenbelasting vullen dit aan.

Retributies

Bouwgrondexploitaties vormen de grootste post binnen de uitgaven aan ruimtelijke ordening. De aankoop van grond en het bouwrijp maken hiervan vormen grote uitgaven. Dit geld wordt later - als het goed is althans - weer terugverdiend met de uitgifte van grond. Maar de kost gaat wel voor de baat uit en dat kan een risico zijn.

1

(1% * 60% rijksbijdrage) = (10% * 6% OZB)

Kosten van het ambtelijke en politieke apparaat.

De aanleg en het onderhoud van wegen, straten en pleinen vormen de reguliere uitgaven. Bij grote ruimtelijke en/of infrastructurele projecten kan deze post flink groter worden.

Algemene, niet nader gespecificeerde kosten.

Bijvoorbeeld de brandweer. Rente

Bestuur

Verkeer, Vervoer en Waterstaat

Algemeen Openbare Orde

EZ

7%

Bouwgrondexploitaties

staan de retributies tegenover. De feitelijke beleidsvrijheid van gemeenten is dus minder groot dan het soms lijkt. Gecombineerd met de zeer beperkte mogelijkheden tot vergroting van de eigen inkomsten maakt dit gemeenten sterk afhankelijk van externe ontwikkelingen. De hierna volgende analyse brengt in beeld hoe die afhankelijkheid verschilt van gemeente tot gemeente.

Het geld wordt gebruikt om uitkeringen te betalen, scholen te bouwen, wegen en parken aan te leggen en om dit alles heel en schoon te houden. Een deel van dit werk doet de gemeente in opdracht van de staat, zoals de betaling van de bijstandsuitkeringen; voor een ander deel kiest de gemeente zelf waar zij haar geld aan uitgeeft. Hoewel niet duidelijk in de begrotingssystematiek van de gemeenten zijn veel inkomsten direct verbonden met de uitgaven. Zo gaat een flink deel van de uitgaven aan ruimtelijke ordening naar bouwgrondexploitaties; deze uitgaven zijn sterk gerelateerd aan de inkomsten op deze post. Ditzelfde geldt voor de uitgaven voor riool en afval: daar

Retributies zijn heffingen voor het gebruik van bepaalde voorzieningen, bijvoorbeeld het riool. Wettelijk mogen de heffingen niet hoger zijn dan de werkelijke kosten.

Belastingen 6%

Waar gaat het geld heen?

8%

1%

6%

3%

7%

3%

16%

Bibliotheken, bijdragen aan musea, cultuursubsidies, natuurbescherming, sportvoorzieningen, etc.

2%

Ruimtelijke Ordening

9%

Cultuur en Recreatie

20%

NL STAD € 3209 / inw

Wet Werk en Bijstand en de Wet Sociale Werkvoorziening

31% Gemeentefonds 30% 4%

Via het gemeentefonds krijgen gemeenten jaarlijks een bijdrage van het rijk. Gemeenten zijn vrij om te bepalen waar ze dat aan uitgeven. Afgesproken is dat wanneer het rijk minder uitgeeft, het gemeentefonds ook omlaag gaat. En andersom ook natuurlijk. Ook wanneer dat halverwege het jaar blijkt. ‘Samen de trap op en trap af’ wordt dat genoemd.

8

Specifieke Uitkeringen + overige inkomsten

BTW comp. fonds

Uit het compensatiefonds worden gemeenten gecompenseerd voor de BTW die zij betalen over uitbesteed werk (afvalverwerking bijvoorbeeld). Hiermee wordt bevorderd dat gemeenten (en provincies) een evenwichtige keuze maken tussen zelf doen en uitbesteden van werk. Zonder compensatie zou het uitbesteden van werk vaak veel duurder zijn.

De specifieke uitkeringen komen van verschillende ministeries voor de uitvoering van specifieke taken. De uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de Wet Sociale Werkvoorziening voor het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid nemen met 14% een groot deel voor hun rekening. Ook incidentele bijdragen aan een ruimtelijk project vallen onder de specifieke uitkeringen.

NL STAD € 3147 / inw

Uitgaven aan stadsvernieuwing, en volkshuisvesting vormen de overige posten.

7%

Onderwijs

9% Volksgezondheid en Milieu

Riolering en afvalverwijdering nemen samen tweederde van de kosten voor hun rekening. Deze worden grotendeels gefinancierd uit de retributies.

Overige kosten betreffen bijvoorbeeld ambulancevervoer, bijdragen aan verpleegtehuizen, centra voor jeugd en gezin.

29% Sociale voorzieningen

De uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de Wet Sociale Werkvoorziening vormen samen een groot deel van de sociale voorzieningen. Naast deze uitkeringen in opdracht van het rijk hebben gemeente ruimte voor overig beleid. Voorbeelden zijn het gemeentelijk minimabeleid, voorzieningen voor gehandicapten en bijdragen aan kinderdagopvang.

9

Verschillen tussen de gemeenten

Inkomsten Geld en Nuts

Ondanks de strenge wettelijke kaders zijn er tussen de steden grote onderlinge verschillen met betrekking tot de verdeling van inkomsten en uitgaven. Sommige gemeenten, meestal de grotere, hebben bijvoorbeeld relatief veel mensen in de bijstand en krijgen daarvoor dan ook navenant meer geld van Inkomsten


Uitgaven

Retributies Belastingen

Verkeer, Vervoer en Waterstaat Ruimtelijke Ordening

Specifieke uitkeringen en Overige inkomsten Gemeentefonds

Volksgezondheid en Milieu

Rente Bestuur Financiën Openbare Orde Economische zaken Cultuur en Recreatie Onderwijs Sociale voorzieningen

Omvang begroting per capita

Uitgaven

Inkomsten

Amsterdam € 8143

Rotterdam €6393

Rotterdam en Groningen hebben procentueel de hoogste inkomsten uit de specifieke uitkeringen van het Rijk. Voor Rotterdam houdt dit waarschijnlijk verband met de relatief hoge uitgaven aan sociale uitkeringen.

Groningen € 5415

Nijmegen € 5282

het ministerie van Sociale zaken. Hoewel minder groot dan bij de inkomsten, zijn ook de verschillen tussen waar gemeenten hun geld aan uitgeven aanzienlijk. Sommige verschillen laten zich makkelijker verklaren dan andere. Een laag opgeleide bevolking, hoge werkloosheid of grote investeringen in openbaar vervoer vertalen zich naar hoge kosten op de betreffende posten.

Amsterdam heeft door de uitgaven aan de Noordzuid metrolijn veruit het hoogste percentage (bijna 20%) aan verkeer en vervoeruitgaven. Absoluut is het bedrag bijna twee keer zo hoog als de eerstvolgende, Rotterdam, die met de aanleg van de Randstadrail tunnel in 2008 ook een forse investering deed.

Dordrecht heeft een goede vermogenspositie en is voor 9 procent aandeelhouder van energiebedrijf Eneco. Jaarlijks ontvangt zij hiervoor enkele miljoenen euro aan dividend. Door de afnemende winst van Eneco is dit de afgelopen jaren overigens wel elk jaar minder. Toch heeft de gemeente Dordrecht nog steeds flinke inkomsten uit financiële middelen.

In Groningen zijn de uitgaven aan Ruimtelijke ordening zonder kosten aan grondexploitatie het hoogste (8%).

Uitgaven

Uitgaven

Maastricht € 4271

Tilburg € 3705

Dordrecht € 4214

Zwolle € 3457

Zwolle heeft van alle grote steden de hoogste inkomsten uit bouwgrondexploitaties.

Arnhem € 4213

Breda € 3397

Den Bosch € 4162

Haarlem € 3275

Haarlem heeft procentueel de hoogste bijdrage uit het gemeentefonds.

Nijmegen heeft veel uitgaven aan rente.

Utrecht € 5217

Inkomsten

Enschede € 4093

Apeldoorn € 3202 In vrijwel alle steden zijn de uitgaven aan sociale voorzieningen de hoogste kostenpost, in Enschede ligt deze met 42% nog eens ver boven het gemiddelde van 32% voor de steden (29% voor heel NL)

Leiden heeft een van de hoogste Onroerende Zaak belastingen van Nederland, dat is direct zichtbaar in het percentage eingen inkomsten door belastingen.

Den Haag € 4576

Eindhoven € 3808

Leiden € 4321

Almere € 3738

Behalve in Zwolle zijn ook in Zoetermeer de inkomsten uit de bouwgrondexploitatie erg hoog. De uitgaven aan Ruimtelijke ordening zijn bij Zoetermeer ook nog eens relatief laag. Per capita heeft Zoetermeer een van de beperktste begrotingen.

Zoetermeer € 3138

Amersfoort € 2928 De jonge bevolking van Almere wordt duidelijk in het hoge percentage dat in deze gemeente aan onderwijs wordt uitgegeven.

10

11

149 verdeelmaatstaven voor het Gemeentefonds

Rekenkamer: 86% van de specifieke uitkeringen is niet geëvalueerd

De hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds wordt bepaald door 149 verdeelmaatstaven. Aan iedere maatstaf wordt een eenheid (in euro’s) gehangen en een vermenigvuldiging met het aantal eenheden binnen de gemeente bepaalt vervolgens de uitkering uit het gemeentefonds. De maatstaven variëren van ‘huishoudens met een laag inkomen’ tot ‘oppervlakte binnenwater’, ‘omgevingsadressenheid’ en ‘aantal bedrijfsvestigingen’. Jaarlijks worden voor alle gemeenten de waarden voor ieder van de 149 maatstaven berekend, vermenigvuldigd met het bedrag per eenheid en opgeteld tot de uitkering. De volledige excelsheet is te downloaden op www.rijksoverheid.nl

In het kader van de heroverwegingsoperatie van het vierde kabinet-Balkenende heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht of en zo ja welke informatie er beschikbaar is over de effectiviteit van drie soorten financiële regelingen (fiscale stimuleringsmaatregelen, specifieke uitkeringen en subsidies). De rekenkamer komt tot de conclusie dat 86% van de specifieke uitkeringen (financieel belang € 7,4 miljard) niet is geëvalueerd; en dat zeven van de vijftien wel uitgevoerde evaluaties informatie bevatten over effectiviteit. Een volledig overzicht van werkelijke uitgaven voor specifieke uitkeringen ontbreekt. Het volledige overzicht is te downloaden op www.rekenkamer.nl

Overzicht van verdeelmaatstaven en bijbehorende bedragen per eenheid voor het jaar 2010, gegroepeerd naar cluster (bedragen in € in basis, stand september 2009) bedragen per eenheid verdeelmaatstaven cluster eigen inkomsten -0,000901 OZB (woningen eigenaar) -0,000988 OZB (niet-woningen gebruiker) -0,001226 OZB (niet-woningen eigenaar) -36,56 woonruimten cluster werk en inkomen 38,96 huishoudens met laag inkomen 52,31 huishoudens met laag inkomen (drempel) 1.292,61 bijstandsontvangers 113.719,85 ABW schaalnadeel 3.756,08 ABW schaalvoordeel 1,57 klantenpotentieel regionaal 16,32 uitkeringsontvangers 0,20 inwoners 6.952,91 vast bedrag voor iedere gemeente cluster maatschappelijke zorg 32,24 inwoners 34,82 jongeren 82,53 ouderen 27,32 ouderen 75-85 jaar 3,50 huishoudens met laag inkomen 223,36 huishoudens met laag inkomen (drempel) 168,98 bijstandsontvangers 91,55 uitkeringsontvangers 179,41 minderheden 2,44 klantenpotentieel lokaal 5,89 klantenpotentieel regionaal 1,46 land 1,41 binnenwater 19,72 woonruimten 13,74 omgevingsadressendichtheid 146,15 eenouderhuishoudens 1.527,79 kernen -177.567,75 vaste bedrag Amsterdam -177.258,66 vast bedrag Rotterdam -127.918,63 vast bedrag Den Haag -59.512,80 vast bedrag Utrecht 9,17 leerlingen VO 19.962,71 vast bedrag voor iedere gemeente cluster educatie 1,63 inwoners 187,60 jongeren 81,30 huishoudens met laag inkomen (drempel) 315,82 leerlingen (V)SO 434,27 leerlingen VO 109,50 minderheden 221,81 extra groei leerlingen VO 169,94 extra groei jongeren 1,67 klantenpotentieel regionaal 5,04 land 5,03 binnenwater 4,91 omgevingsadressendichtheid 5.338,45 kernen cluster kunst en ontspanning 21,86 inwoners

12

36,09 klantenpotentieel lokaal 8,94 klantenpotentieel regionaal 0,82 woonruimten cluster groen 24,35 inwoners 59,74 woonruimten cluster VHROSV 44,89 huishoudens met laag inkomen (exclusief correctiefactor) 21,66 minderheden 2,80 land 2,72 binnenwater 33,29 woonruimten 14.833.792,73 ISV (a) 9.319.851,31 ISV (b) 10,76 omgevingsadressendichtheid 17.079,30 vast bedrag voor iedere gemeente 31.461.504,83 vast bedrag Amsterdam 22.409.733,46 vast bedrag Rotterdam 18.708.867,43 vast bedrag Den Haag 8.691.475,41 vast bedrag Utrecht cluster oudheid opp. historische kernen (alle groepen) 3.359,32 opp. historische kernen <40 ha 3.355,84 opp. historische kernen 40-64 ha 3.362,74 opp. historische kernen >64 ha 31,14 bewoonde oorden 1930 87,70 hist.woningen in bewoonde oorden 0,69 woonruimten cluster riolering -2,45 land -1,65 land * % slechte grond -20,48 woonruimten 25,90 woonruimten * % slechte grond 2,96 omgevingsadressendichtheid 0,20 OAD * % slechte grond cluster reiniging -5,45 inwoners -12,55 woonruimten cluster wegen en water 17,13 inwoners 5,67 klantenpotentieel lokaal 16,47 land 27,93 land * bodemfactor gemeente 27,81 binnenwater 15,16 buitenwater 3.325,15 opp. bebouwing kern * bodemfactor kern 1.647,31 opp. beb. buitengebied * bf. buitengebied 8,75 woonruimten 27,82 woonruimten * bodemfactor kern 3.677,95 opp. historische kernen 40-64 ha 12.213,66 opp. historische kernen >64 ha 15,44 lengte historisch water 18,44 omgevingsadressendichtheid 7,16 oeverlengte * bodemfactor gemeente 3,55 oeverlengte * dichtheid * bodemf. gemeente 14.919,34 kernen * bodemfactor buiten kom 15,39 bedrijfsvestigingen -5.457,58 vast bedrag voor iedere gemeente

cluster openbare orde en veiligheid -0,29 inwoners 28.180,76 kernen met minstens 500 adressen 312,00 woz waarde niet woningen (in miljoenen) 3,99 huishoudens met laag inkomen (drempel) 6,43 minderheden 1,08 klantenpotentieel lokaal 2,53 klantenpotentieel regionaal 2,07 land 2,04 binnenwater 7,95 buitenwater 108,03 opp. bebouwing totaal 42,32 woonruimten 15,47 omgevingsadressendichtheid 2.312,40 kernen 7,18 bedrijfsvestigingen 45.024,87 vast bedrag voor iedere gemeente 135.730,37 vast bedrag Amsterdam 135.730,37 vast bedrag Rotterdam 135.730,37 vast bedrag Den Haag 135.730,37 vast bedrag Utrecht cluster fysiek milieu 4,69 inwoners -0,81 klantenpotentieel regionaal 6,10 land -0,60 binnenwater 370,48 opp. bebouwing totaal 17,26 woonruimten 1,73 omgevingsadressendichtheid 82,32 bedrijfsvestigingen 6.114,88 vast bedrag voor iedere gemeente cluster bevolkingszaken 8,00 inwoners 14,43 minderheden 10.778,29 vast bedrag voor iedere gemeente 366.450,57 vast bedrag Den Haag cluster bestuursorganen 11,71 inwoners 6,13 klantenpotentieel lokaal -4,37 klantenpotentieel regionaal 16,92 woonruimten -5,01 omgevingsadressendichtheid 128.412,87 vast bedrag voor iedere gemeente -276.484,02 vast bedrag Amsterdam -361.606,38 vast bedrag Rotterdam -266.482,72 vast bedrag Den Haag -144.505,45 vast bedrag Utrecht cluster overig/ algemene ondersteuning 15,37 inwoners 189,02 wadden t/m 2500 inwoners 147,72 wadden 2500-7500 inwoners 32,56 wadden >7500 inwoners 48,59 woonruimten 1,07 land 9,69 bedrijfsvestigingen 44.388,18 vast bedrag voor iedere gemeente 157.982.093,65 vast bedrag Amsterdam 84.147.799,57 vast bedrag Rotterdam 62.112.825,30 vast bedrag Den Haag 36.387.967,51 vast bedrag Utrecht 149.950,63 vast bedrag Waddengemeenten 2.245.440,00 herindeling (per gemeente) 53,29 herindeling (per inwoner)

Specifieke uitkering Ministerie

Financieel belang

Uitspraken over effectiviteit

Rampenbestrijding (BDUR) Bijdragen stimulering vorming veiligheidsregio’s Bommenregeling Aanpak marokkaanse jongeren Territoriale congruentie Rijksbijdrage bijstands- en bestrijdingskosten

BZK BZK BZK BZK BZK BZK

€ 74.600.000 € 0 € 20.400.000 € 300.000 € 316.000 € 0

Geen uitspraak Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Besluit Stadseconomie GSBIII (GSB) Nota Ruimteproject A2 zone Eindhoven Topper-regeling Bijdrage regiogelden EFRO-programma’s Pieken in de Delta Subsidieregeling Aanpak Urgente Bedrijfslocaties Tipp BioScience park Leiden

EZ EZ EZ EZ EZ EZ EZ EZ EZ

€ 32.000.000 € 0 € 16.000.000 € 0 € 26.000.000 € 1.000.000 € 2.500.000 € 10.000.000 € 3.300.000

Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Ja Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Pilots projecten onwillige jongeren Rijkssubsidieregeling jeugdzorg Doeluitkering Jeugdzorg Brede Doeluitkering CJG

JenG JenG JenG JenG

€ 4.750.000 € 0 € 1.028.000.000 € 289.000.000

Niet geëvalueerd Geen uitspraak Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Faciliteitenbesluit opvangcentra asielzoekers Regeling opvang asielzoekers Zorgwet VVTV Afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet Hektor

JUS JUS JUS JUS JUS

€ 0 € 400.000 € 250.000 € 0 € 0

Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Investeringsbudget landelijk gebied (ILG) Effectgerichte maatregelen Ontwikkeling Landschappen

LNV LNV LNV

€ 510.403.000 € 0 € 792.000

Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Dagarrangementen en combinatiefuncties Harmonisatie financiering peuterspeelzalen Wet educatie beroepsonderwijs niet G-31 Basisonderwijs materiële en personele kosten (BO) (Wet primair onderwijs) en SBO Lump sum voortgezet onderwijs materiële en personele kosten (VO) Speciaal (voortgezet) onderwijs materiële en personele kosten (S(V)O) (wet expertisecentra) Educatie (niet-GSB/SIV) Regionale meld- en coördinatiecentra Onderwijsachterstandenbeleid (niet-GSB-SIV) OCW/VWS-Brede scholen/sportaccommodaties Programmagelden VSV regio’s Excessieve kosten Archeologie Regeling brede scholen (FES-middelen 2007) Leren door te experimenteren

OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW OCW

€ 0 € 0 € 120.500.000 € 275.000.000 € 257.000.000 € 0 € 75.200.000 € 17.489.000 € 183.000.000 € 0 € 0 € 0 € 0 € 0

Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Ja Positief/negatief Geen uitspraak Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Wet werk en bijstand (Inkomensdeel) Besluit bijstand zelfstandigen 2004 WSW Decentraal IOAW IOAZ Wet werk en inkomen kunstenaars (WWIK) Participatiebudget (met OCW & WWI) Wet werkloosheidsvoorziening

SZW SZW SZW SZW SZW SZW SZW SZW

€ 3.706.153.000 € 95.191.000 € 2.410.542.000 € 108.625.000 € 29.402.000 € 27.900.000 € 1.752.240.000 € 0

Ja Positief/negatief Geen uitspraak Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Tijdelijke regeling bestrijding regionale wateroverlast Eerste Tenderregeling KRW project Provincie Utrecht Eerste Tenderregeling KRW project Provincie Zeeland Tweede Tenderregeling KRW Tijdelijke regeling stedelijke synergieprojecten KRW Den Haag/Schevingen Boulevard Bijdrage hoofdvaarwegen Groningen en Fryslân Brede doeluitkering Verkeer en Vervoer Spoorse doorsnijdingen (1e tranche) Taxibeleid G4 Regionale mobiliteitsfondsen Quick wins Binnenhavens

V&W V&W V&W V&W V&W V&W V&W V&W V&W V&W V&W V&W

€ 3.500.000 € 364.704 € 192.440 € 0 € 16.000.000 € 0 € 16.798.000 € 2.049.718.000 € 15.000.000 € 0 € 20.295.000 € 8.000.000

Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Klimaattaken (PIOB) BIRK Bodemsanering (deels met ISV in GSB) Bedrijvenregeling bodem Bestaand Rotterdams Gebied (BRG) Programmafinanciering Externe Veiligheid Sanering verkeerslawaai Subsidieregeling Zwerfafval (als onderdeel van het Impulsprogramma Zwerfafval) Stichting Afvalfonds Invoeringskosten WABO Waddenfonds Innovatieprogramma Mooi Nederland (tenderregeling) project investeren in het landschap: Amstelland project investeren in het landschap: Groende Woud project investeren in het landschap: Ooijpolder project investeren in het landschap: Binnenveld Nota Ruimte budget project Noordelijke IJ oevers Nota Ruimte budget project spoorzone Den Bosch Nota Ruimte budget project Nijmegen Waalfront Nota Ruimte budget project Waterdunen Nota Ruimte budget project Maastricht Belvedere Stimuleringsregeling stille wegdekken Nieuwe sleutelprojecten (NSP) Milieudrukvermindering (huishoudelijk afval, zwerfafval, verruimde reikwijdte) Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit Rijkscofinanciering Interreg Projectstimulering interreg

VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM VROM

€ 0 € 10.300.000 € 123.098.000 € 9.858.000 € 2.327.000 € 20.000.000 € 21.912.000 € 7.000.000 € 168.694.227 € 25.000.000 € 40.478.000 € 3.700.000 € 950.000 € 950.000 € 950.000 € 950.000 € 15.900.000 € 10.400.000 € 20.000.000 € 0 € 8.000.000 € 0 € 37.000.000 € 0 € 72.800.000 € 2.000.000 € 0

Niet geëvalueerd Ja Ja Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Positief/negatief Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Aanvullende curatieve SOA-bestrijding (incl seksualiteitscoordinatie en -hulpverlening) Heroïnebehandelingen (incl heroine experimenten) Maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid (niet-BDU/SIV) Vrouwenopvang (incl. advies- en steunpunten huiselijk geweld) Breedtesportimpuls Regeling Buurt, Onderwijs en Sport (‘BOS’)

VWS VWS VWS VWS VWS VWS

€ 18.868.000 € 17.728.000 € 48.876.805 € 12.147.960 € 0 € 13.750.000

Ja Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd

Subsidieregeling energiebesparing huishoudens met lage inkomens (Tender 2005) Tijdelijke regeling CO2-reductie Tijdelijke subsidieregeling energiebesparing voor huishoudens met lage inkomens 2006 (TELI) ISV2 Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) Budget BWS 1992 - 1994 Voorbereidingstrajecten participatiebudget Werkgelegenheidsimpuls Antillianengemeenten Sociaal, integratie en veiligheid (GSB/SIV)

WWI WWI WWI WWI WWI WWI WWI WWI WWI WWI

€ 375.537 € 592.655 € 375.000 € 354.504.000 € 136.000.000 € 0 € 0 € 1.180.000 € 0 € 853.835.000

Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Ja Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Niet geëvalueerd Geen uitspraak

Kamerstuknr. Evaluatie

30 983 nr. 3

31 089 nr. 55 Resultaatanalyse ISV1

29 674, nr. 13 29 544, nr. 178 29 817, nr. 40

RIVM Evaluatie Regeling Aanvullende Curatieve Soa-bestrijding

28 684 nr. 99 en 30 800B nr. 13

31 700 XIII nr. 65

evaluatie Wet op de jeugdzorg

26 695 nr. 15 diverse 30 234, nr. 12

30 983, nr 2

13

Inkomsten & Uitgaven Wanneer we de inkomsten en de uitgaven met elkaar in verbinding brengen, worden de verschillen tussen de inkomstenbronnen duidelijk. Sommige inkomsten kennen een directe bestemming richting de uitgaven. Dat geldt voor de genoemde retributies voor riool en afval, maar ook voor bijvoorbeeld leges voor bouwvergunningen en paspoorten. De andere heffingen, de belastingen, vloeien in de algemene middelen. Hier kunnen gemeenten zelf bepalen wat ze doen met het geld. Maar, zoals gezegd: naast een klein beetje parkeerbelasting is het vooral de Onroerende Zaak Belasting die significant bijdraagt aan de inkomsten. Dit verschil tussen vrij en niet vrij besteedbare in-

komsten is op dezelfde manier zichtbaar bij de bijdragen van het rijk. Het gemeentefonds vloeit in de algemene middelen en levert beleidsruimte op. De specifieke uitkeringen gaan direct naar de uitvoering van rijksbeleid; een gemeente kan hier hoogstens nog wat aan toevoegen. Zo kan het gemeentebestuur bijvoorbeeld besluiten tot een ruimhartig minimabeleid in aanvulling op de bijstand die zij uitkeert in opdracht van het rijk. Dit aanvullend beleid moet dan wel betaald worden uit de algemene pot. Een aparte categorie betreft de inkomsten en uitgaven uit bouwgrondexploitaties. De inkomsten komen veelal uit de uitgifte van grond bij de ontwikkeling van nieuwe gebieden met woningen of kantoren. Het grootste deel van dit geld gaat direct

Leges Burgerzaken

Riool- en afvalstoffenheffing

weer op aan bijvoorbeeld de aanleg van de straten en (wanneer de grond is gekocht) ook rente. Sterker nog, meestal gaat het geld er eerder uit dan dat het binnenkomt. De bouwgrondexploitaties zorgen voor een forse geldstroom waar (gemiddeld althans) slechts een bescheiden bedrag in de algemene middelen vloeit. Verder heeft de gemeente inkomsten uit rente en dividenden. Dit kan rente zijn op uitgeleend geld, bijvoorbeeld aan woningcorporaties of andere instellingen of gewoon geld op de bank. Een deel van deze rente ontvangsten gaan er direct weer uit aan rentebetalingen; vaak wordt ook binnen één gemeente zowel geleend als uitgeleend. Netto blijft er toch iets over ten behoeve van de algemene middelen. Naast rente ontvangen sommige gemeenten dividend omdat zij aandelen

hebben in bijvoorbeeld het energiebedrijf. Tot slot is de herkomst van een deel van de inkomsten onbekend. Zeker is dat een deel van de provincies komt, bijvoorbeeld bijdragen voor infrastructuur. Een ander deel zijn overige lokale inkomsten, bijvoorbeeld de entree van het gemeentelijke zwembad. Met elkaar kunnen deze geldstromen worden ingedeeld in twee keer twee, deels overlappende categorieën: Lokale inkomsten versus bijdragen van het rijk en vrij versus niet vrij besteedbare inkomsten. In de paragrafen hierna wordt verder ingegaan op de verschillen tussen de gemeenten.

Burgerzaken

Riool en Afval

Overige retributies

Leges Bouwvergunningen Ministerie van Financiën

Ministerie van Justitie

Ministerie van Binnenlandse Zaken

Ministerie van Economische Zaken

Ministerie van Wonen Wijken en Integratie Ministerie van VROM

Bestuur Financiën

Openbare Orde en Veiligheid Economische Zaken

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Ministerie van Jeugd & Gezin

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen

Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting

Verkeer, Vervoer en Waterstaat Volksgezondheid en Milieu

Ministerie van Volksgezondheid, Ministerie van Welzijn en Sport

Overige belastingen

Parkeerbelasting

OZB

Gemeentefonds

Sociale Voorzieningen Onderwijs

BTW Compensatiefonds

Onbekend

Cultuur en Recreatie Toevoeging aan reserves

Nutsbedrijven

Geldleningen en -uitzettingen

Bouwgrondexploitaties 14

Winst Nutsbedrijven


Bouwgrondexploitaties 15

Vrijheid

Zelfstandigheid

zelf eigenlijk aan kunnen veranderen. Het aantal bijstandsontvangers is immers met beleid niet direct te veranderen.

Een onderscheid tussen vrij besteedbare inkomsten en geld waarvan de bestemming al bij voorbaat is bepaald, geeft een beeld van de beleidsvrijheid van een gemeentebestuur. Zoetermeer mag van 53% van de omvang van haar begroting zelf bepalen waar ze dit aan besteed. Zij gaat daarmee aan top. Groningen staat onderaan met 28% vrij besteedbare inkomsten. Het gemiddelde ligt op 42%. Riool- en afvalstoffenheffing, de specifieke uitkeringen van de ministeries en de inkomsten uit de soms omvangrijke bouwgrondexploitaties zijn allemaal geldstromen waarover het gemeentebestuur feitelijk niet kan beslissen om ze anders aan te wenden. Opgeteld betekent dit dat de helft tot driekwart van de bestedingen van een Nederlandse gemeente min of meer vastligt. Het gevolg hiervan kan zijn dat bij veranderende omstandigheden of politieke wensen, het wijzigen van beleid eigenlijk nauwelijks mogelijk is. Of buitensporig zwaar drukt op andere zaken. Wanneer het Rijk een specifieke uitkering verlaagt, kunnen gemeenten dit in theorie compenseren wanneer zij andere prioriteiten stelt. In de praktijk van bijvoorbeeld Rotterdam vormen die specifieke uitkering zo’n groot onderdeel van de begroting, dat compensatie uit eigen inkomsten vrijwel niet mogelijk is. De bestedingen aan bijstandsuitkeringen laten zien hoe zeer de situatie van gemeente tot gemeente kan verschillen, en hoe weinig zij hier

Bestedingen aan bijstandsuitkeringen in euro per hoofd van de bewoner per gemeente.

De hoogte van lokale inkomsten kan de gemeente direct beïnvloeden. Dit in tegenstelling tot de bijdragen van het rijk, waar hoogstens over valt te onderhandelen. Lokale heffingen, belastingen, inkomsten uit eigen vermogen of bouwgrondexploitaties vormen gemiddeld ongeveer één derde van de totale inkomsten. Voor de rest hangen gemeenten aan de geldkraan van het rijk. Het aandeel lokale inkomsten verschilt van 20% in Rotterdam tot maximaal 56% in Zwolle. Waarbij dient opgemerkt te worden dat de uitschieters aan de bovenkant allemaal veroorzaakt worden door grote omzetten op de bouwgrondexploitaties. Gemiddeld is het 36%. Deze situatie heeft tot gevolg dat gemeenten de inkomsten eigenlijk niet substantieel kunnen verhogen. Zelfs een politieke zelfmoord als de verdubbeling van de onroerende zaak belasting zou niet meer dan vijf procent extra inkomsten opleveren.

G 638

A 217 Z 290

U 366


R 939

A 0,05

A 0,12 E 0,14

L 0,16

De omvang van het ‘belastinggebied’ (de mate waarin gemeenten zelf belasting mogen heffen) is al jaren onderwerp van discussie. We begrijpen nu waarom de VNG, De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) en de Raad van State pleiten voor bijvoorbeeld de mogelijkheid van ingezetenenheffing. “De Raad acht een substantieel lokaal belastinggebied onontbeerlijk voor het doelmatig en effectief functioneren van

N 0,17

D 0,10

E 0,07

M 0,11

Burgerzaken

Leges Burgerzaken


Riool en Afval

Overige retributies

Riool en Afval

Overige retributies

Leges Bouwvergunningen


Bestuur

Ministerie van Financiën



Ministerie van Wonen Wijken en Integratie



Financiën




Ministerie van VROM

Bestuur


Financiën



Ministerie van VROM




Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid


Ministerie van Jeugd & Gezin

Overige belastingen

Parkeerbelasting

OZB

Sociale Voorzieningen

Gemeentefonds



Nederland 42%


Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Ministerie van Volksgezondheid, Ministerie van Welzijn en Sport





Overige belastingen

Parkeerbelasting

OZB


Gemeentefonds

Onderwijs BTW Compensatiefonds


Onbekend

€€

Onbekend

?



Toevoeging aan reserves


Winst

Nutsbedrijven




Inkomsten waarvan de bestemming vastligt Vrij te besteden inkomsten

Eindhoven 48%

Haarlem 46%

Den Haag 45%

De vijf gemeenten met het minste vrijheid:: het laagste aandeel vrij te besteden

Arnhem 36%

Rotterdam 35%

Almere 34%

Nutsbedrijven




Inkomsten vanuit het rijk Lokale inkomsten

De vijf gemeenten met de grootste zelfstandigheid: het hoogste aandeel lokale inkomsten

De vijf gemeenten met de grootste vrijheid: het hoogste aandeel vrij te besteden

Leiden 49%

Winst

Nutsbedrijven

Nutsbedrijven


Zoetermeer 53%

Nederland 36%

Onderwijs

BTW Compensatiefonds

16

Tarief Onroerende Zaak Belasting in % van de woningwaarde

A € 660

Burgerzaken

Leges Burgerzaken

de overheid als geheel. De vergaande decentralisatie van taken maakt het te meer noodzakelijk dat decentrale overheden mogelijkheid krijgen om eigenstandig afwegingen te maken over het nut van voorzieningen en het daartegenover staande belastingoffer” (Rfv in een brief aan minister Donner van binnenlandse zaken in november 2010).

Zwolle 56%

Zoetermeer 51%

Den Bosch 46%

Nijmegen 42%

Almere 42%

De vijf gemeenten met de grootste afhankelijkheid van het Rijk: het laagste aandeel lokale inkomsten

Amersfoort 31%

Groningen 28%

Den Haag 28%

Enschede 27%

Groningen 27%

Haarlem 26%

Rotterdam 20% 17

Gemeenten als uitvoeringsinstanties van het Rijk Wanneer Nederlandse gemeenten van gemiddeld 42% van hun budget zelf kunnen bepalen waar ze dit aan te besteden en gemiddeld 36% lokale opbrengsten zijn, wat zegt dat over de verhouding tussen het rijk en de gemeenten? Wat betekent dat voor de waarde van de lokale democratie? Zijn gemeenten niet gewoon uitvoeringsinstanties geworden van rijksbeleid?

En wat betekent het voor het bestuur van een gemeente als Rotterdam wanneer zij voor 80% van haar budget afhankelijk van het rijk en voor 35% zelf kan bepalen welke prioriteiten zij stelt. Niet alleen de verhouding met het rijk, maar ook de wijze van bestuur zou moeten verschillen van die in Zoetermeer of Zwolle. En misschien nog belangrijker: hebben we voor deze bestuursvorm gekozen of is dit de onbedoelde optelsom van een heleboel kleine beslissingen?

Omvang van de begroting per inwoner Zwolle

PERCENTAGE VRIJ TE BESTEDEN INKOMSTEN 25%

30%

35%

40%

45%

50%

Zoetermeer 50%

Den Bosch

Nijmegen

Utrecht

Almere Maastricht Dordrecht

Amersfoort Amsterdam

Leiden Tilburg

Apeldoorn

30% Den Haag Eindhoven

Arnhem

Breda Enschede

Groningen

Haarlem

20%

Rotterdam

10% 18

PERCENTAGE VAN DE INKOMSTEN DAT LOKAAL WORDT OPGEHAALD

40%

19

Grondexploitaties

echt een risico gaan vormen door de grote sommen geld die ermee gemoeid zijn.

In de nasleep van de financiële crisis is zowel de huizen- als de kantorenmarkt spectaculair ingestort. Aan de lopende band worden nieuwbouwprojecten afgeblazen omdat simpelweg de vraag naar nieuwe huizen ontbreekt. De kans op herstel lijkt op den duur reëel, maar snel zal het niet gaan. Op de kantorenmarkt is de situatie nog problematischer. Er staat zeven miljoen vierkante meter leeg en dit wordt niet minder. Beide ontwikkelingen hebben grote gevolgen voor de gemeentelijke begroting. Het gebruikersdeel van de WOZ valt bij leegstand weg en vermindert dus de belastinginkomsten. De winsten op de bouwgrondexploitaties zijn op veel plaatsen omgeslagen in verliezen. Waar die winsten voorheen tot enkele procenten per jaar bijdroegen aan de begroting, gaan de verliezen er nu af. Voor nog meer gemeenten vormt vooral de omvang van de grondexploitatie een bedreiging. Met een omvang van gemiddeld 15 tot maximaal 30%, zijn de bouwgrondexploitaties goed voor grote stromen risicodragend geld door de gemeentelijke begroting. En het zijn die risico’s die zich doen gelden. Wanneer door tegenvallende verkoop van woningen of kantoren de uitgifte van grond stagneert, drogen de inkomsten per direct op. De uitgaven lopen in veel gevallen echter door, bijvoorbeeld in de vorm van te betalen rente op geleend geld. In het ergste geval zijn de verliezen plots aanzienlijk en moeten deze worden betaald uit de algemene middelen. Op dat moment kunnen naar verhouding omvangrijke grondexploitaties

De gemiddelde woningwaarde per gemeente. Eén van de factoren die bepalend is voor de grondopbrengsten bij de ontwikkeling van nieuwbouw.

Een andere, meer fundamentele vraag is of de risico’s het waard zijn geweest. Wat zijn de motieven geweest voor een dergelijke grote deelname aan de exploitatie van bouwgronden? Om een graantje mee te pikken van de grote winsten die werden gemaakt, of om publieke belangen veilig te stellen? En in het geval van dit laatste: wat waren die belangen? Waren die direct verbonden met de grondexploitaties waarin een belang werd genomen (directe belangen in de nieuwe wijk bijvoorbeeld) of werden hiermee activiteiten elders in de stad gefinancierd? En is het ook gelukt? Of was het succes dusdanig afhankelijk gemaakt van het eindresultaat dat het na 2008 samen met de winsten is verdampt? Dit roept ook de vraag op naar een vergelijking met vroeger jaren. Sinds wanneer zijn gemeenten zo actief geworden en wat was de vorige keer de reden om er (tijdelijk) mee te stoppen?

G 178

A 262 A 259

L 239

Wat de echte risico’s zijn per gemeente is van vele factoren afhankelijk. Is het mogelijk om de plannen aan te passen aan de veranderende markt? Hoe snel zal de woning- of kantorenmarkt zich herstellen? En in hoeverre is er daadwerkelijk sprake van doorlopende kosten zonder inkomsten?

R 161 ‘s H 266 T 218

En tenslotte, wat is de rol geweest van het rijk? Is de mate waarin gemeenten actief zijn geweest in grondexploitaties gerelateerd aan nationaal ruimtelijk beleid zoals de Vinex? En, kan het rijk ook instrumenten inzetten om de last voor de gemeenten in nood te verlichten?

De bubble in de kantorenmarkt: aantal leegstaande vierkante meters kantoorruimte * gemiddelde huuropbrengst / m2 / jaar.

Amsterdam € 138 mln / jr.

Rotterdam € 44 mln / jr.

Uiteindelijk zijn dit ook de ingrediënten voor de met enige regelmaat terugkerende discussie over de mate waarin de overheid actief zou moeten zijn op de gronden vastgoedmarkt. Is dat alleen een principiële kwestie of kan inzicht in de behaalde rendementen de afgelopen jaren (financieel, maar vooral ook maatschappelijk) deze discussie verrijken?

M 205

Burgerzaken

Leges Burgerzaken


Riool en Afval

Overige retributies


Bestuur




Nederland

Financiën




Ministerie van VROM






1,1%



Overige belastingen

Parkeerbelasting

OZB


Gemeentefonds

15%

Onderwijs BTW Compensatiefonds


Onbekend


Winst

Nutsbedrijven

Nutsbedrijven





Winst uit bouwgrondexploitaties Omvang bouwgrondexploitaties

De vijf gemeenten met de grootste winst uit bouwgrondexploitaties

Amsterdam 6,3%

Zwolle 4,7%

Zoetermeer 3,4%

De vijf gemeenten met de laagste winst uit bouwgrondexploitaties

Maastricht 2,9%

Leiden 2,6%

De vijf gemeenten met de grootste omzet in bouwgrondexploitaties

Zwolle 31%

20

Almere 26%

Zoetermeer 23%

Amersfoort 0,5%

Arnhem 0,4%

Dordrecht 0,4%

Leeuwarden 0,4%

Haarlem 0,1%

Haarlem 7%

Rotterdam 3%

De vijf gemeenten met de laagste omzet in bouwgrondexploitaties

Amersfoort 21%

Den Bosch 21%

Arnhem 9%

Den Haag 8%

Eindhoven 8%

21

bestaat uit activa en passiva. De activa geven de bezittingen weer en de passiva de wijze waarop deze zijn gefinancierd. De activa zijn onderverdeeld in materiele en financiële activa: goederen en geld. Deze zijn ieder weeronderverdeeld in in vaste en vlottende activa, dat wil zeggen: voor lange of voor korte tijd vastgelegd. Dat levert vier soort activa op. Nog verder gespecificeerd betreffen dit gebouwen, grond, goederen en geld. Al deze zaken zijn in bezit van de gemeente. Aande andere kant staan de passiva die aangeven hoe de bezittingen zijn gefinancierd. Een eerste onderverdeling betreft ook hier

Naast de grote gevolgen voor de inkomsten en uitgaven van de gemeenten, heeft de instortende vastgoedmarkt gevolgen voor de balans. De balans geeft inzicht in de bezittingen van de gemeente (activa) en de wijze waarop deze zijn gefinancierd (passiva). De balans laat dus zien hoe ‘rijk’ of hoe ‘arm’ de gemeente is. Wanneer wordt gesproken over ‘afwaarderen op grondposities’ in verband met de verslechterende vastgoedmarkt, dan moeten we dat hier terugvinden. De balans

en w u o eb g s rijf d Be va iële vaste acti Immater

Activa

Vast ea cti

Ma ter iël e

va s

Gr bo ond uw -, ku we nd gig en ew w er at ke terr ein en

€

€

€

a tiv ac

€

€ Bwgr. In ex pl.)

Niet in e gen x o m en b ploitat ie ouw gro nde n

Ov e r lop en de act iva

€

ige e er d Ov pen en ng ing t la et tz i u

€

€

ige er Ov aste v uld h sc

Onderhanden we rk (incl.

€

ttin Bezi gen

e passiva

€

Grond en e n

activa e t s va ële i c an n i F

a

nd verlope € O

Voor r a d en

en

ld chu de s pen rtlo Ko

de id m

€

Fin a nc iël e

vlo t t e nd e

e id qu Li

in s

n le

siva de pas tten Vlo

gan el en rig ning e le Ov de n e lop

b i n nen l a n ds e

f i n an c i e le

Vlott e n de a c t i v

Ko rtl o p en de vo r d er in ge n

en

u ti z et tin g

Overige materiële vaste activa

?

cierd an in

ingen lverstrekk Kapitaa

€

Onderhandse le ni n g e n van

€

‘Echt geld’

€

do Sal e d van ing en rek

gen zienin Voor

Vast e s c h u l d

n artije den p n o b ver aan en g n i Len

en

22

va Hoe de

Het Eigen vermogen is dat wat over zou blijven wanneer alle bezittingen zouden worden verkocht en alle schulden afgelost. Het is dus een afgeleide van de waardering van bezittingen en schulden en bestaat vooral op papier: het stijgt en daalt mee met de waardering van de andere zaken op de balans. De verhouding tussen het eigen vermogen en het vreemd vermogen (schulden + voorzieningen) is een belangrijke indicator voor de gezondheid van de onderneming of gemeente. Het eigen vermogen kan worden onderverdeeld in de algemene reserves en de bestemmingsreserves. Met de laatste heeft men al plannen (die niet doorgaan wanneer het vermogen te hard slinkt).

Be ste m m i

te passiva Vas

Het ‘onderhanden werk’ en de nog niet in exploitatie genomen bouwgronden, samen de ‘Voorraden’ genoemd, zijn bedoeld om weer te verkopen. Ze vertegenwoordigen een waarde die vaak wordt gebaseerd op de verwachte grondopbrengsten in de grondexploitatie. Wanneer blijkt dat er eigenlijk helemaal geen markt is voor de op deze grond geplande huizen of kantoren, kan de waarde op de balans plots sterk verminderen.

a v i ct a te

Passiva

De Financiële vlottende activa bestaan uit geld in kas of op de lopende rekening (liquide middelen), nog tegoed, danwel voor korte duur uitgeleend. Van al deze soorten ‘geld’ wordt ervan uitgegaan dat de gemeente er snel bij kan wanneer nodig.

Eig en ve rm og

er n

ingen zijn g zitt ef be

De Financiële vaste activa bestaan uit geld dat langdurig is uitgeleend. Bijvoorbeeld aan woningcorporaties of stichtingen.

Algeme ne re serv e

s ve er es sr ng

De Materiële vaste activa vormen goederen die langdurig in het bezit zijn van de gemeente. Dit zijn bijvoorbeeld gebouwen, wegen en bruggen en grond. Wanneer sprake is van erfpacht staan ook deze gronden hier op de balans. Het bijzondere van deze goederen is echter dat ze zelden kunnen worden verkocht. De gemeente heeft haar gebouwen nodig om in te werken de straten behoren tot het publieke domein.

in de tijd. De bankencrisis heeft laten zien hoe. Allerlei zaken (hypotheken bijvoorbeeld: uitgeleend geld) die voor een bepaalde waarde op de balans stonden, bleken in de praktijk helemaal niet zoveel waard. Schulden zijn in veel gevallen echter een stuk waardevaster. Het gevolg van afwaarderen van deze balansposten kan zijn dat het eigen vermogen krimpt, of zelfs negatief wordt. In de ergste gevallen zijn banken daaraan failliet gegaan. Bij gemeenten - zo zullen we zien - zijn het vooral de gronden die in waarde kunnen varieren.

tussen vaste en vlottende passiva. Onder de vlottende passiva vallen kortlopende leningen en nog onbetaalde facturen. De vaste passiva vallen echter uiteen in twee verschillende categorieën: de vaste schuld en het eigen vermogen. Waar de vaste schuld ‘echt’ geleend geld is, is het eigen vermogen feitelijk een restwaarde: dat wat overblijft als de balans in evenwicht wordt gebracht. Daarmee is de hoogte van het eigen vermogen dus ook afhankelijk van de waarde van de andere posten op de balans, zowel aan de activa- als aan de passivazijde. De waarde van de goederen, maar ook van het geld, kan variëren

en ng lli te

Bezittingen en Schulden

Voorzieningen worden opgenomen wanneer wordt verwacht dat sommige zaken op de balans in het echt minder waard zijn dan hun boekwaarde. Een inschatting van de af te boeken som wordt opgenomen als voorziening.

De Vaste schuld is echte schuld in harde euro’s. Deze zal ooit een keer moeten worden afbetaald. De waarde hiervan kan eigenlijk alleen maar afnemen door inflatie. Het grootste deel van het geld is geleend bij Nederlandse financiële instellingen.

De Vlottende passiva bestaan uit kortlopende schulden en nog te betalen rekeningen (overlopende passiva). Dit geld moet over het algemeen snel worden terugbetaald. 23

Grondposities en Schulden

zeer groot kunnen zijn. Een aantal gemeenten heeft de waardevermindering inmiddels verwerkt door ‘af te boeken’. Bij een flink aantal gemeenten zal dit nog gebeuren. 100%

%

va i t c a te

Debt ratio =

60%

do Sal e d van ing en rek

Ma ter iël e

va s

70

Be ste m m i

vatt iële vaste acti Immater

% 70

%

Omvang van de balans in euro per inwoner

60 %

Algeme ne re serv e

80 %

80

De gevolgen die het afboeken heeft voor de balans verschillen sterk van gemeente tot gemeente en hangen sterk samen met bijvoorbeeld de hoogte van de schulden. De debt-ratio is hiervoor een indicator. Het is een maatstaf voor de mate waarin de bezittingen zijn gefinancierd met vreemd vermogen. De debt ratio zegt daarmee iets over de financiële gezondheid van een onderneming, of in dit geval een gemeente. De in de grafiek hiernaast geïntroduceerde ‘grex-ratio’ geeft aan in welke mate de activa bestaan uit grondexploitaties. Het is daarmee een maat voor de kwetsbaarheid van de gemeente voor schommelingen op de vastgoedmarkt. Wanneer in een gemeente een hoge grex-ratio samengaat met een hoge debt-ratio is er sprake van grote risico’s. Afboeken is misschien wel vereist maar niet zomaar mogelijk zonder het eigen vermogen in gevaar te brengen.

90%

activa e van de g a t n e Perc

s ve er es sr ng

vreemd vermogen totale passiva

bouwgrond totale activa

ld chu de s pen rtlo Ko

€

a tie n ta de oi on pl gr ex uw in bo n

€

Fin a n cië le

vlo t te nd e

ge N no ie m t e

nd verlope € O

e passiva O n de rha nd en w er k( inc l . Bw gr . In

ex pl .)

% 20

20

Percentage v

10 % 0%

%

% 30

30 %

a iv ct

40%

Grex ratio =

€

40%

€

a e activ t s a v ële i c an n i F

50%

50 %

gen zienin Voor

24

90 %

V a s t e s c h u l d

Waar de waarde van de grond op de balans wordt gebaseerd op het verwachte resultaat van de grondexploitaties, zijn zowel de financiële passiva (schulden) als de financiële activa (geld op de bank, of geld dat is uitgeleend) relatief waardevast. Hoewel de Icesave-affaire heeft geleerd dat niet alle gemeenten even verstandig omgingen met hun financiële tegoeden, gaan we ervan uit daar de lessen inmiddels zijn geleerd. De materiële vaste activa vormen weliswaar waardevol bezit (gebouwen, wegen, bruggen, grond), maar feitelijk kan dit niet worden verkocht: zonder de gebouwen waarin de ambtenaren werken en zonder de straten van het publieke domein houdt de gemeente op te bestaan. En hoewel sommige studies aangeven dat er her en der toch nog wel wat verkocht zouden kunnen worden, gaan we er vanuit dat dit geen substantiele verschuivingen zou betekenen. Het gevolg hiervan is dat van de passiva eigenlijk alleen de waarde van de bouwgrond sterk aan fluctuaties onderhevig is. Op zijn beurt betekent dit weer dat de hoogte van de reserves - het eigen vermogen - direct meebeweegt met de waarde van de bouwgrond. Met andere woorden: als deze bouwgrond snel minder waard wordt, slinkt het eigen vermogen net zo hard mee. Bovendien kan de gemeente hier vaak weinig tegen doen, terwijl de gevolgen

100%

€

Het ziet er niet naar uit dat de woningmarkt zich snel zal herstellen. Er is sprake van een langdurige uitval van de vraag die ook in het beste scenario slechts langzaam weer aan zal trekken. Kantorenlocaties zijn getransformeerd van melkkoeien tot subsidieslurpers: waar aan de nieuwbouw van de vele kantoren op nieuwe bedrijventerreinen veel geld werd verdiend, moet bij de transformatie van bestaande kantoren vaak juist geld bij. Tegelijk hebben veel gemeenten bouwgrond in bezit waarvan het de bedoeling was om hier nieuwe woningen of kantoren te bouwen. Veel van deze ontwikkelingen gaan de komende jaren niet door, of in een veel trager tempo. De huizenprijzen zijn fors gezakt en deze waardedaling lijkt ook nog even aan te houden. Het gevolg hiervan is dat vrijwel overal de waarde van de bouwgronden fors is afgenomen; er wordt immers minder met die grond verdiend.

0%

a

a ss n de p

iva

10%

In een aantal gevallen hebben gemeenten de bouwgrond destijds voor veel (geleend) geld gekocht. Zij zijn hiervoor flinke schulden aangegaan. In dat geval doet afboeken pijn: de waarde van de grond verdampt, maar de hoge schulden blijven bestaan. Er zijn ook gemeenten met weliswaar flinke grondposities, maar daartegenover meer‘vet op de botten’: minder hoge schulden en/of voldoende geld op de bank, of desnoods uitgeleend aan anderen. Wellicht had de gemeente de grond al in bezit en is de waarde op de balans alleen ‘opgepompt’ in afwachting van goede resultaten op de grondexploitaties. Alhoewel de resultaten zullen tegenvallen doet afboeken hier toch minder pijn. Het kan zelfs de weg vrijmaken voor nieuwe ontwikkelingen. In de praktijk gaan in veel gevallen hoge bedragen aan grond op de balans vaak samen met hoge schulden. In het ergste geval kunnen door af te boeken de reserves volledig verdampen. Wanneer de gemeente ook nog te maken heeft met een begrotingstekort, zijn de middelen uitgeput en dreigt de artikel 12 status, waarbij de gemeente onder curatele van het rijk komt te staan.

25

Trouw 19/08/2010

Gemeenten met de hoogste en laagste bedragen aan te ontwikkelen grond op de balans

Gemeenten met de hoogste en laagste schulden per inwoner BNDeStem 13/05/2011

De Gelderlander 02/07/2011

vrijdag 13 mei 2011 | 16:03

Financieel Dagblad 25/02/2010

APELDOORN – De gemeente Apeldoorn verkeert in een zorgwekkende financiële situatie. De Gelderse gemeente moet een derde van haar vermogen afboeken door verliezen op het grondbedrijf. Dat concludeerde de Rekenkamercommissie Apeldoorn vrijdag. De gemeente moet 49,8 miljoen euro afboeken op haar grondreserves. Door de crisis op de woningmarkt moet ze aangekochte gronden afboeken.

Amsterdam Arnhem

Amersfoort

26

/

687 €

569

€/

/ 423 €

Rotterdam

/ 41 0 €

Den Haag

329

€/

0€

Leiden

1 93

€/

Haarlem

173

€/

Utrecht

136

€/

Leiden

€/ 12

55

Eindhoven

Tilburg

.3 / 64

Maastricht

2.

3.

3.

Dordrecht

4€

/

/ 98

39

61

Zoetermeer

Den Bosch

Utrecht

/ 78 €

2.

€/

Maastricht

Leeuwarden

/

Den Bosch

4€

/ / 723 €

Leeuwarden

6€

Enschede

770

Den Haag

3.

3.

3.

€/

70

8 8 9 €/

1 . 0 3 0 €/

7

821 €/

€/ 89

Almere

/

Enschede

€/

Breda

Arnhem

Amsterdam

3.

12 7

Eindhoven

/

Groningen

6 4 €/

0€

Dordrecht

3 4 €/

Haarlem

3.

20

4 0 €/

1.1

/

1.3

0€

16 0€

€/ 73

.9

1.3

Zwolle

3.

4.

4

1.0 48 € /

Rotterdam

4€

Apeldoorn

85 5€

Nijmegen

Breda

/

Tilburg

32 1€

Amersfoort

5 2.0

4

€/

Zwolle

/

4 €/

5

4

/

€/

6€

35

7.9 8

5.

5.9

€/

89

73

1.

1

.8

1.

Groningen

2 €/

9 7 €/

Apeldoorn

96

Almere

1.86

3

1.67

/ 2 €

1.28

6

€/

€/

Nijmegen

1.2

Zoetermeer

535

€/

46

27


hebben misschien aardig wat grond op de balans maar een duidelijk gezonder eigen vermogen. De drie grootste steden van het land liggen verrassend dicht bij elkaar. Zoetermeer en Utrecht hebben - op basis van de gehanteerde gegevens weinig zorgen. Wanneer de gegevens worden aangevuld met extremen onder de gemeenten vanaf 40.000 inwoners, zien we ook dat het altijd nog ‘beter’ of ‘slechter’ kan.

Per gemeente weten we in hoeverre de balans is volgeladen met grondposities, schuld, dan wel beiden. In de grafiek wordt duidelijk dat het voornamelijk middelgrote gemeenten zijn die de uitersten bepalen. Gemeenten als Nijmegen, Zwolle en Amersfoort zien de grootste problemen op zich afkomen. Hier gaan grote bedragen aan grondposities samen met al relatief hoge schulden. Steden als Dordrecht, Den Bosch en Tilburg

Omvang van de balans in euro per inwoner

Lansingerland

Veldhoven In dit gebied is de boekwaarde van de te ontwikkelen grond hoger dan het eigen vermogen van de gemeente. Bij volledige afschrijving van de grond zou een negatief eigen vermogen ontstaan.

Vlissingen

Noordoostpolder

Almere

Nijmegen

Zwolle

Apeldoorn

Tilburg Breda Eindhoven

Dordrecht

Enschede Leeuwarden

's-Hertogenbosch

Groningen Hengelo

Maastricht Amsterdam Zoetermeer

Amersfoort

Arnhem Rotterdam

Utrecht ‘s-Gravenhage

Haarlem

Purmerend

Leiden Soest Huizen

Capelle aan den IJssel

Kerkrade

Amstelveen 28

29

Ontwikkelrichtingen

Verantwoording

Colofon

Wat te doen? Voor iedere gemeente is de situatie anders en zijn de problemen verschillend, zowel van aard als van omvang. Toch kunnen we wel vergelijkbare posities identificeren. Zijn hierover dan toch algemene uitspraken te doen? Kunnen we toewerken naar bepaalde principes, sommige do’s and don’ts misschien? Denkt u mee?

Waar de inkomsten van de gemeenten precies vandaan komen is niet bekend. In de begrotingssystematiek van gemeenten geeft geen inzicht in de oorsprong van de inkomsten, met uitzondering van het gemeentefonds en de lokale belastingen en retributies. De overige inkomsten (ruim de helft) worden geboekt als baat op wat feitelijk kostenposten zijn. De gelden worden in de begroting direct toegewezen aan de post waar ze aan worden besteed. Dit heeft tot gevolg dat meer dan de helft van de inkomsten van gemeenten zeer moeilijk traceerbaar is, althans met de publieke informatie van het CBS. In zogenaamde iv3-overzichten specificeren gemeenten aan het CBS wel de oorsprong van de baten (en de bestemming van de lasten). Deze gegevens zijn niet publiek toegankelijk en konden voor deze studie niet worden gebruikt. In deze studie is een omweg gebruikt om toch een benadering te kunnen maken.

Geld en de Stad is één van de vier hoofdstukken binnen het onderzoek naar de Nederlandse Stad, dat wordt uitgevoerd door Maxwan architects+urbanists, in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

Gemeenten als uitvoeringsinstanties van het rijk

Wanneer de lokale geldstroom relatief hoog is maar dit geld wel allemaal al is ‘belegd’, ligt in de meeste gevallen de oorzaak in omvangrijke nieuwbouwprojecten: er komt veel geld binnen door grondverkoop, maar er gaat ook veel geld uit, bijvoorbeeld voor het aanleggen van nieuwe infrastructuur. De lokale autonomie is dus deels schijn: als de nieuwbouw stokt, blijkt de afhankelijkheid van het rijk veel groter.

De combinatie van een grotendeels gefixeerde begroting en de enorme afhankelijkheid van het rijk suggereert een sterke uitholling van de gemeentelijke autonomie. Niet alleen heeft de gemeente dringend behoefte aan extra (lokale) financiële middelen en een grotere beleidsvrijheid op de begroting, ook lijkt een fundamentele bezinning op de structuur van de inkomsten en de uitgaven hier op zijn plaats.

Hoge lokale inkomsten en een grote beleidsvrijheid vormen een luxe voor het bestuur. De vraag is wel waar deze luxe vandaan komt. Waren het eenmalige winsten of zijn de lokale inkomsten structureel?

De sterke afhankelijkheid van het rijk lijkt minder een probleem als de gemeente haar zeggenschap over de besteding van het geld heeft behouden. Het is de logische consequentie van ons centrale belastingstelsel, zonder uitholling van de lokale democratie. Van de andere kant bekeken: wanneer de gemeente op zoek is naar geld, zijn er wellicht nog mogelijkheden om de lokale inkomsten te verhogen.


Hoge bedragen aan grondposities op de balans zijn een sta-in-de-weg voor verdere ontwikkelingen. Bij relatief lage schulden is het mogelijk om in één keer af te boeken en de grondexploitaties daarmee te bevrijden van hun knellende banden. Hierdoor wordt het mogelijk om opnieuw na te denken over de toekomst van deze ruimte.

De combinatie van grond en schulden op de balans lijkt niet het grootste probleem.

30

Wanneer de waarde van de grondposities op de balans inderdaad niet reëel blijkt te zijn, zal de boekwaarde toch moeten worden bijgesteld. Pogingen om onder een slechte markt alsnog hoge grondopbrengsten te genereren, dragen ook risico’s in zich. De vraag is wat nu het beste is voor de ontwikkeling stad. De kans lijkt groot dat de gemeente hier niet zelf uitkomt en hier bij geholpen moet worden, bijvoorbeeld door een artikel 12 status.

Wanneer niet zo zeer de grond alswel de hoge schulden het probleem zijn, is er één voordeel: de onzekerheid, en daarmee de omvang van de risico’s lijkt vrij beperkt. Hier tegenover staat de zekerheid van bezuinigingen die nodig zijn om de rente te betalen en de schulden af te bouwen. Gezien de omvang van de schuld is dat niet iets dat de gemeente uit kan stellen.

Van de CBS-rekeningen van gemeenten1 is voor iedere gemeente af te lezen wat de totale uitgaven zijn geweest en wat de bekende inkomsten (gemeentefonds, belastingen, retributies) zijn. Van een aantal andere inkomstenbronnen kan de oorsprong herleid worden uit de CBS-rekeningen: de inkomsten uit grondexploitaties, nutsbedrijven en uitgeleend geld. Wanneer het totaal van deze inkomsten worden afgetrokken van de uitgaven blijft een bedrag onbekende inkomsten over. Hiervan weten we dat een groot deel van het rijk komt. Voor het totaal aan gemeenten is bekend hoeveel het rijk via de diverse ministeries uitkeert aan specifieke uitkeringen.2 Ook is bekend hoeveel er via het BTW-compensatiefonds wordt uitgekeerd aan gemeenten.3 Na aftrek hiervan blijft circa 10% van de inkomsten over; deze blijven onbekend. Een deel zal bestaan uit bijdragen van de provincies en de plusregio’s, een deel uit lokale inkomsten als de kaartjes voor het gemeentelijke zwembad.

© 2011

Jelte Boeijenga Paul Gerretsen Martijn Anhalt Rients Dijkstra

De Specifieke uitkeringen en het BTW-compensatiefonds zijn alleen op landelijk niveau bekend. In het diagram met de geldstromen is uitgegaan van een logische correspondentie tussen het uitkerende ministerie en de kostenpost bij de gemeente. Dus uitkeringen van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stromen door naar uitgaven op het gebied van Sociale Voorzieningen. In de specificaties per gemeenten (de TOP 5’s) zijn de inkomsten uit het BTW-compensatiefonds alsmede de onbekende inkomsten geteld bij de Specifieke uitkeringen. Bij de begroting van het rijk, en de herverdeling daarvan naar lokaal niveau is gebruik gemaakt van de CBS-gegevens over de rijksfinanciën naar functies.4 Het veelgebruikte alternatief, de rekening van de begrotingshoofdstukken5, bevat voor ongeveer 70 miljard euro aan dubbeltellingen. Zo zorgt herfinanciering van schuld voor zowel inkomsten als uitgaven terwijl alleen het saldo telt in de jaarlijkse uitgaven en gaat een groot deel van het budget van Verkeer en Waterstaat eerst naar het Infrastructuurfonds voordat het wordt uitgegeven (waardoor kan lijken alsof het twee keer wordt uitgegeven). Door de saldi van de begrotingshoofdstukken te combineren met de ‘rekening naar functies’ kan toch een betrouwbaar beeld van de rijksuitgaven worden gegeven. De decentralisatie van geld is afkomstig uit het overzicht van specifieke uitkeringen.6 Voor de gemeentelijke rekeningen zijn de gemiddelde bedragen over de jaren 2005 tot 2008 gehanteerd om eenmalige uitschieters uit te middelen. Voor het rijk zijn de gegevens van het jaar 2009 gebruikt. Hiervoor is gekozen vanwege de uitzonderlijke situatie in 2008 waarin de rijksrekening grote uitschieters vertoonde door steun aan of aankoop van de banken. Hierdoor sluiten de gegevens van de gemeenten (20052008) niet helemaal aan bij die van het rijk (2009). Door de representatievorm in percentages is dit verschil overigens niet zichtbaar in de grafieken. Meer in het algemeen is het mogelijk dat de werkelijkheid op detailniveau anders is dan de cijfers suggereren. Gemeenten maken voor de aanlevering aan het CBS een vertaalslag van de eigen begrotingssystematiek naar de CBS-systematiek. Hierbij zal er ongetwijfeld sprake zijn van interpretatieverschillen tussen de gemeenten. Al eerder is opgemerkt dat ook in de waardering van bijvoorbeeld het eigen vastgoed er waarschijnlijk grote lokale verschillen zijn. Nader onderzoek, aan de hand van de genoemde iv3-overzichten of aan de hand van lokale gemeentelijke gegevens, kan een verdere precisering van de lokale situatie opleveren.

Noten 1 http://statline.cbs.nl/StatWeb/selection/?DM=SLNL&PA=71473NED&VW=T 2 In 2009 ruim 11 miljard euro. http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2009/04/28/onderhoudsrapportage-specifieke-uitkeringen-2009. html 3 In 2009 ruim 2 miljard euro http://www.rijksbegroting.nl/2009/verantwoording/ slotwet,kst141987.html 4 http://statline.cbs.nl/StatWeb/selection/default. aspx?DM=SLNL&PA=71786NED&VW=T 5 http://statline.cbs.nl/StatWeb/selection/?DM=SLNL&PA=60050&VW=T 6 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2009/04/28/ onderhoudsrapportage-specifieke-uitkeringen-2009.html Overige bronnen Verdeelmaatstaven Gemeentefonds: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/rapporten/2010/01/01/verdeling-van-de-uitkeringen-uit-het-gemeentefonds.html Evaluaties Specifieke Uitkeringen: http://www.rekenkamer.nl/Actueel/Onderzoeksrapporten/Introducties/2010/05/Inzicht_in_belastinguitgaven_specifieke_uitkeringen_en_subsidies/Specifieke_uitkeringen Bestedingen bijstandsuitkeringen: CBS Statline Tarief Onroerende Zaak Belasting: www.cijfernieuws.nl Gemiddelde Woningwaarde: CBS Statline Leegstand en m2-prijs kantoren: Kantoren in cijfers. Statistiek van de Nederlandse kantorenmarkt, NVM 2009.

31

GELD EN DE STAD V. 1.0

Recommend Documents