PENGANTAR REDAKSI
Direktorat Jenderal Hukum dan Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI kembali menerbitkan jurnal hukum internasional ”Opinio Juris” Volume ke 2 untuk tahun 2011. Jurnal hukum internasional ini diharapkan dapat menjadi sumber informasi, wacana dan ilmu bagi masyarakat untuk lebih memahami persoalan hukum internasional yang berkembang di era globalisasi sekarang ini. Pada edisi kali ini, jurnal Opinio Juris menyajikan beragam tulisan dari berbagai sudut pandang dalam rezim hukum internasional. Para penulis mengangkat tema yang menarik antara lain tentang pengembalian aset (asset recovery) dimana penulis mencoba menjelaskan bahwa upaya pemberantasan korupsi saat ini tidak hanya dapat difokuskan pada penangkapan para pelaku korupsi secara pidana, tetapi juga melalui usaha-usaha pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh pelaku. Tema tentang penegakan hukum internasional di negara gagal (failed state) juga diangkat. Dijelaskan bahwa salah satu penyebab ketidakmampuan negara gagal dalam menjaga ketertiban domestiknya adalah adanya ketergantungan terhadap dunia luar. Selain kedua tema di atas, jurnal ini juga memuat tulisan mengenai hukum humaniter. Dijelaskan bahwa konflik atau pertentangan antara prinsip kedaulatan negara dengan intervensi kemanusiaan (humanitarian intervention) telah menciptakan suatu kondisi yang dilematis dalam penegakan hak asasi manusia. Tema perlindungan warga negara Indonesia juga diangkat, dimana penulis mempertanyakan apakah negara sepenuhnya mempunyai tanggung jawab dalam melindungi orang asing yang sedang berada di dalam wilayahnya dan apakah Perwakilan Diplomatik dan Konsuler suatu negara memiliki peranan dalam melindungi warga negaranya di luar negeri. Isu terakhir yang diangkat adalah tentang penegakan putusan arbitrase internasional di Indonesia. Penulis menerangkan bahwa saat ini banyak kontrak yang dibuat oleh pemerintah maupun badan swasta ketika menemui masalah diselesaikan melalui prosedur arbitase. Dalam Volume 2, jurnal Opinio Juris ini juga memuat resensi buku tentang International Criminal Law yang ditulis oleh Prof. Dr. Kriangsak Kittichaisaree, Dubes Thailand untuk Australia dan Dosen University of New South Wales School of Law, Sydney, Australia. Dalam buku tersebut, Prof. Dr. Kriangsak Kittichaisaree membahas mengenai konsep-konsep dari hukum pidana internasional, kedaulatan, subyek-subyek hukum internasional, formulasi dan pelaksanaan hukum internasional, serta prinsipprinsip legalitas. Selain itu, dibahas pula model-model partisipasi dalam penanganan kejahatan internasional yang menguraikan mengenai kompleksitas, pelanggaran dalam tahap permulaan dan tanggung jawab komando. Seperti volume yang sebelumnya, jurnal Opinio Juris melengkapi sajiannya dengan muatan Glossary Hukum yang mendeskripsikan berbagai istilah hukum yang sering digunakan dalam praktek. Akhir kata, tim Opinio Juris berharap agar Jurnal hukum internasional ini dapat digunakan menjadi sumber referensi dalam menambah pemahaman tentang hukum internasional dan disebarluaskan kepada pihak-pihak yang memerlukan. Disamping itu, Tim Redaksi mengajak para pembaca untuk turut menyumbangkan tulisan, memberikan saran dan masukannya demi peningkatan kualitas Opinio Juris dimasa mendatang. Terima kasih dan selamat membaca.
GATEKEEPERS, MONEY LAUNDERING, AND ASSET RECOVERY: PIERCING THE RIDDLE Paku Utama
“Be creative, think like perpetrator, exploit your imagination, and act scientifically: The best way tracing the looted assets.”1 Abstract This work identifies the link between asset recovery efforts and money laundering, and examines how gatekeepers utilise their expertise to conceal the proceeds of corruption. In order to successfully trace and recover stolen assets, we need to understand how gatekeepers utilise various money laundering mechanisms and offshore financial centres. This work highlights how gatekeepers operating in the private sector, wilfully or unwittingly, use their expert knowledge of the international financial system to facilitate corruption by helping corrupt leaders legitimate, secure, and obfuscate the movement of the proceeds of corruption within the global banking system.2 It also looks at responses and potential alternatives to curb gatekeeper’s roles in the money laundering process. Keywords: Gatekeepers, Asset Recovery, Corruption, Offshore Financial Centre, and Money Laundering.
Introduction Contemporary banking institutions are able to move ill-gotten gains by using SWIFT3 (Society for Worldwide Financial Telecommunication) and wire transfers, effectively transforming ill-gotten gains into assets which can be sold and scattered throughout world-icon stock exchanges, such as the Shanghai Stock Exchange, the Hong Kong Stock Exchange, Wall Street, the London Stock Exchange, etc. These stock exchanges give gatekeepers in the employ of corrupt officials the ability to conceal their illegal assets. However, the international anti-corruption community has developed many tools, 1
Taken from presentation delivered by Paku Utama International Cooperation in Recovering Stolen Assets Hidden Overseas, held by University of Pancasila at the Indonesian Prosecutor’s Training Centre (Pusdiklat Kejaksaan) 28 December 2010. 2 Intuition plays a significant role in the preliminary investigation process. By understanding the mindset of gatekeepers, in addition to their methods, investigators can enhance their ability to conduct their preliminary investigation. 3 “The most convenient for transferring funds between bank accounts is wire transfers, which contain a secure message and instructions sent via a secure system, SWIFT. SWIFT, a Belgium-based company, founded in 1973, maintains two operating centers in Europe and US, and is an industry owned co-operative supplying secure, standardized messaging services and interface software to nearly 8.100 financial institutions in 207 countries and territories. SWIFT members include banks, broker-dealers, and investment managers. The broader SWIFT community also encompasses corporate, as well as market infrastructures in payments, securities, treasuries, and trade.” Taken from a presentation by Davinder Billing from the Australian Transaction Reports and Analysis Centre (AUSTRAC), Concerning SWIFT: Overview, delivered at the Jakarta Centre for Law Enforcement Cooperation (JCLEC) Financial Investigation Course, Semarang, Indonesia, 14 August 2007.
instruments, regulations, and strategies targeting corruption, money laundering, and illicit practices among gatekeepers, which seek to curb these problems.4 Among the measures are the Know Your Customer banking rules, and the rules relating to Customer Due Diligence, which were established by the 40+9 Recommendations, of the Financial Action task Force (FATF),5 which were designed for implementation on a global scale. In addition, there are many other technical instruments available, and the United Nations Conventions against Corruption, which has been ratified by the majority of nations, serves as a valuable standard and framework for the development of standard practices and instruments.6 International anti-corruption and anti-money laundering measures have been modified and improved to meet changing needs, but recent cases demonstrate that corrupt leaders can still effectively hide and shelter their illegal assets using offshore banks, which are only in partial compliance, or a de facto state of non-compliance, with such measures. In the recent assets recovery case involving General Sani Abacha of Nigeria, an overwhelming amount of his assets, which were obtained through corruption, were securely dispersed and hidden in banks within developed countries, despite the fact that these banks allegedly adhere to the aforementioned anti-money laundering and anticorruption measures.7 The recent case of Egypt exemplifies this. Corruption allegations were made concerning the personal fortune of former Egyptian President Hosni Mubarak and his associated parties including his family, alleging that Mubarak massed his fortune through corrupt practices and illicit transfers.8 In regard to his account located overseas which allegedly has been used to launder his proceeds of corruption, Switzerland government has announced it froze CHF 410 million in assets held by numerous individuals associated to the former Mubarak regime.9 The repatriation of these illicit assets wired from Egypt could provide basic needs for this country where in fact 40 percent of the population lives on less than USD 2 a day.10 The next point of concern is how to recover assets attained through corrupt practices which are hidden abroad by gatekeepers and how this linkage can be broken down to facilitate the asset recovery process.
4
Robert Leventhal International Legal Standards on Corruption (2008) 203 - 207 Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law), Vol. 102, available at http://www.jstor.org/stable/25660291, accessed 19 August 2011. 5 Financial Action Task Force (FATF), FATF 40 Recommendations, (2003), Recommendations 5, 6, 8, to 11. See also, FATF, Risk-Based Approach Guidance for Legal Professionals, (2008), p 5. 6 American Society of International Law Adoption of UN Convention against Corruption (2004) 184 The American Journal of International Law, Vol. 98, No. 1, available at http://www.jstor.org/stable/3139275, accessed 19August 2011. 7 See Pieth, Mark, “Recovering Stolen Assets – A New Issue,” in Recovering Stolen Assets, ed. Mark Pieth, (2008), p 5. 8 See above. 9 Basel Institute on Governance Efforts in Switzerland to Recover Assets Looted by Hosni Mubarak of Egypt and his Entourage (2011) 2. 10 See above.
Overview Asset Recovery11 Asset recovery has emerged as a major global concern. The most recent international convention targeting corruption, the United Nations Convention against Corruption emphasises asset recovery as a primary principle, which all States Parties should endeavour to support.12 Ngozi N. Okonjo-Iweala, Executive Director of the World Bank, and Yury Fedotov, Managing Director of the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), emphasise that the recovery of stolen assets is a difficult process under ideal circumstances, but is routinely complicated by conditions in developing or failing states, including but not limited to systemic corruption, and limited locally available resources. Both officials call for a full range of measures to be made available to support investigators facing complex logistical and structural challenges, ranging from criminal or non-criminal confiscations, to civil actions and locally viable alternatives.13 Although corruption frequently appears to be a victimless crime as there are no immediately apparent individual victims, misappropriated funds or kickbacks to initiate otherwise illegal projects, cause tremendous harm to scores of individuals. Such wealth and assets are then hidden abroad, while this embezzlement or related predicate crimes result in tremendous economic harm, manifesting in many forms, ranging from malnutrition and starvation, to environmental destruction, and subsequent deaths among the vulnerable and impoverished sections of a population.14 Asset recovery efforts cannot be achieved by any singular or uniform process. It involves different stages such local and international cooperation, intelligence sharing, local and international legal proceedings, and economic management mechanism. Thus we cannot say asset recovery is only legal proceeding; civil proceeding, criminal proceeding, or non-conviction based forfeiture, conducted for confiscation in order to repatriate the assets. Further more in term of technical matters issues; “jurisdictions may use different terminology to describe the same legal concept (for example, some jurisdictions use ‘confiscation’ and others use ‘forfeiture’) or procedure (some jurisdictions’ assets may be ‘seized’, whereas others’ may be ‘restrained’, ‘blocked’, or ‘frozen’), or different jurisdictions may assign different roles and responsibilities to those people who are involved in asset recovery: in some jurisdictions, investigations are conducted by an investigating magistrate; in others, by law enforcement authorities or prosecutors.”15
11
Here, author will not clarify the details of asset recovery process but only briefly explain the issue to be tailored with gatekeeper and money laundering. 12 UNCAC, art. 1 (b), which explains that asset recovery is one of its main purposes. See also, art. 51, which underscores that asset recovery is a fundamental principal of the Convention. 13 Brun, Jean-Pierre, and Larissa Gray, Clive Scott, Kevin Stephenson, Asset Recovery Handbook: A Guide for Practitioners, (2011) xi. 14 Utama, Paku, Deregenerasi Korupsi, (2011) 53 – 55. 15 Brun, et al., Asset Recovery Handbook, (2011) 20.
Stages of Asset Recovery
i. The stages of asset recovery (source: author) Identify and Trace This first stage, involves preliminary investigative and investigative phase, aims to gather all the evidence by identifying where the assets located within are domestic and international. Freeze and Secure the Assets Proceeds and instrumentalities of crime identified should be frozen immediately to avoid become shifted and relocated by the launderer. Phyllis Atkinson explains “where the proceeds are identified and located and evidence in respect of ownership is collated covering several areas of investigative work in the process, for example, Mutual Legal Assistance requests to obtain information relating to offshore bank and other records, and financial investigations to obtain and analyse bank records. The result of this investigation can be temporary measure (seizure) to secure later confiscation ordered by the court.”16 The authority to conduct freeze order varies in each different legal system. “In certain civil law jurisdictions, the power to order the restraint or seizure of assets subject to confiscation may be granted to prosecutors, investigating magistrates, or law enforcement agencies. In other civil law jurisdictions, judicial authorization is required. In common law jurisdictions, an order to restrain or seize assets generally require judicial authorization, with some exceptions in seizure cases.”17 Legal Proceedings Legal proceedings can be conducted either in domestic or abroad court where the located assets are secured. “Court proceedings may involve criminal or NCB confiscation or private civil actions and will achieve the recovery of assets through orders of confiscation, compensation, damages, or fines. Confiscation may be property based or value based.”18 UNCAC gives flexibility of legal proceeding where it can be ordered either by the domestic or foreign court order (by the requesting State Party or by the requested State Party).19 History shows that the failure of asset recovery process can happen if there is no domestic court order or even any domestic legal proceeding at all for corruption cases because the corrupt official is to powerful to be brought before the court 16
Phyllis Atkinson Introduction in Tracing Stolen Assets: A Practitioner’s Handbook (2009) 20. Jean-Pierre Brun, Larissa Gray, Clive Scott, Kevin M. Stephenson Asset Recovery Handbook A Guide for Practitioners (2011) 23. 18 Jean-Pierre Brun, Larissa Gray, Clive Scott, Kevin M. Stephenson Asset Recovery Handbook A Guide for Practitioners (2011) 24. 19 UNCAC art. 55 (1). 17
(no good will). Thus, recognising court order given by the requested State Party can also be considered as a way out overcoming this. What is more, UNCAC urges the State Party to implement “Non-Conviction Based (NCB) Forfeiture”, where the court is no longer to proceed the case of the criminal but rather proceed against its assets or instrumentalities in regard to its offence (in rem forfeiture). It is considered as the best way to recover the assets when the owner (corrupt officials) is to powerful, has immunity, escaping, or died. To simplify, the conviction only focuses to the assets with or without knowing the origin owner.20 Repatriate This is the last stage and determining the successful of the whole process of asset recovery. Assets, instrumentalities of crime, or proceeds of crimes confiscated by requested state should be repatriated to its prior legitimate owners.21 The requested State Party may reduce the assets; deduct the value based on reasonable expenses, to cover all expenses concerning the investigation, judicial proceedings and any other cost during the asset recovery process.22 Learning from some Indonesian cases, repatriate can be a significance obstacle if the requested countries do not demonstrate the good faith in repatriating the confiscated assets.
The Stolen Assets Flowing from Developing Countries to Developed Countries In the majority of significant corruption and money laundering cases, developing and low-income countries are the victims, while developed countries serve as the destinations and havens for the ill-gotten gains of corruption. By examining cases such as those of Sani Abacha, Saddam Hussein, Pinochet, Marcos, Montesinos, and Soeharto,23 we can see that developing and low-income countries are consistently victimized. Many within these countries suffer from poverty, little or no access to democratic institutions, human rights abuses, and a lack of even fundamental rights, while a small group of corrupt officials enjoy extravagant lifestyles. Some prominent countries and territories that are ‘free from corruption,’ such as Switzerland,24 Liechtenstein, the United Kingdom, France, Guernsey, Luxembourg, Hong Kong, and the United States, which have improved anti-corruption measures, but on the other hand have still effectively sheltered the ill-gotten proceeds of corruption for years. “Financial experts are convinced that Africa loses about USD 148 billion annually to 20
For example: Indonesia v. 20 Ferrari and Bank of Crooks, not Indonesia v. Mr. X who owns 20 Ferrari and Bank of Crooks. 21 UNCAC art. 57 (1) “Property confiscated by a State Party pursuant to article 31 0r 55 of this Convention shall be disposed of, including by return to its prior legitimate owners…” 22 UNCAC art. 57 (4). 23 See Stolen Asset Recovery Initiatives Report 2007 produced by United Nations Offices on Drugs and Crime and World Bank. 24 During asset recovery process of Sani Abacha hundreds of millions of dollars were in fact confiscated in Switzerland and repatriated to Nigeria as its prior legitimate owner. Stolen assets associated to corrupt practices have been also returned by Switzerland to a number of States: Argentina, Brazil, France, Germany, Italy, Peru, Ukraine, Spain, and Russia. With this regard, Bernard Bertosa highlights that “the spirit of cooperation shown by the United States and United Kingdom in such cases was notably weaker.” See Bernard Bertosa What Makes Assets Recovery so Difficult in Practice? in Mark Pieth Recovering Stolen Assets (2008) 20.
corruption – twenty-five percent of the continent’s Gross Domestic Product (GDP) – and that this asymmetric capital flight from the world’s poorest region to developed nations, represents more than ten times what it receives in donor aid from those same developed nations.”25 This figure from the Sani Abacha case shows the amount of stolen assets that were hidden in developed countries:26
Country
Frozen
Repatriation
Total
Switzerland
$ 65 M
$505 M
$570 M
Luxembourg
$600 M
Liechtenstein
$193 M
$ 7M
$200 M
Jersey
$ 20 M
$180 M
$200 M
UK
$200 M
Total
$1,078 M
$600 M
$200 M $692 M
1,770 M
ii. The stolen assets from the Abacha case sheltered in developed countries The Linkage between Gatekeepers, Money Laundering, and Asset Recovery27
iii. Illustration of the linkage (source author) As explained by one of Basel Institute on Governance’s working paper, “money laundering and asset recovery go hand-in-hand. Money laundering is the criminal activity that a person (or company), following the commission of a predicate offence, commits in order to hide the true origin, nature and ownership of their criminal proceeds. Asset recovery, on the other hand, is the action law enforcement and prosecutors conduct to trace those unlawful assets, seize them from the perpetrators and restore them to their rightful owner. Asset recovery thus comes as a reactive response from law enforcement
25
“Despite billions of dollars in aid, scores of African countries have become poorer than they were fifteen years prior. From West Africa, to the Great Lakes region of Central Africa and the Cape, State performance in Sub-Saharan Africa since independence has been, as a whole, atrocious and shameful.” Nuhu Ribadu Challenges and Opportunities of Asset Recovery in a Developing Economy in Mark Pieth Recovering Stolen Assets (2008) 29. 26 This figure was taken from a public seminar held by the Faculty of Law, University of Indonesia on Stolen Asset Recovery delivered by the Anti-Corruption Commission of Indonesia (KPK), 15 November 2007. 27 The details explanation of gatekeepers will be described later.
seeking to rectify the damage that has been caused.”28 Gatekeepers have role in conducting the laundering process. Their expertise and knowledge of knowing international financial system ease the process of money laundering and also challenge the work of law enforcement to accomplish asset recovery process. From this point of view we can highlight some linkages: 1. Money laundering cannot be achieved if there is no corrupt activity (here considered as predicate crime). 2. Money laundering needs gatekeepers29 to attain its process. 3. Asset recovery arises as the reaction response from victim countries which assets have been stolen by their corrupt officials, laundered, and secured overseas by the gatekeepers. The explanation above clarifies that gatekeeper has a very important role in money laundering process and determining the success of asset recovery as whole process. The first stage of asset recovery, identifying and tracing, needs a full understanding of investigator to locate the flowing of laundered assets. In further tracing the assets secured overseas which have been laundered, investigator thus needs to have knowledge as comprehensive as gatekeeper to uncover these hidden assets.
Disconnecting the Link At the conceptual level, as explained by Stephen Baker and Ed Shorrock, these efforts facilitated by gatekeepers in laundering the ill-gotten gain is aimed to “achieve a ‘disconnect’ between a) the criminal and the proceeds of his crime; b) the proceeds of his crime and the form in which the criminal ultimately derives its benefit; and finally, c) the criminal and his access to the benefit.”30 The criminal (corrupt officials in this case) want to separate his activities, himself, and the proceeds of crime unconnected, but still to have control over his assets in order to enjoy its financial benefits. Money laundering schemes frequently employ a combination of gatekeepers and structural obstacles in order to achieve these disconnects.31 From this perspective we see that gatekeeper actually act like magician. They make things to be likely disappeared. As we see on TV after a magician tries to ‘remove’ a big building visibly in front of hundreds of audience, as outcome some people will believe the building has been vanished, where apparently the magician brings it back to its place, there is nothing happened actually. And so does gatekeeper: 1) It tries to make the dirty money to be seen legitimately clean so the money can be placed into legal financial system and so, thus, criminal can enjoy their fruits of crime without being detected. 2) It tries to remove the connection between the original criminal and the proceeds of crime, 28
Basel Institute on Governance, International Centre for Asset Recovery Development Assistance, Asset Recovery and Money Laundering: Making the Connection (2011) 16. 29 In basic theory of money laundering, it needs launderer to perform the laundering, but for a case involving vast sum of money generated from corrupt practices of corrupt leaders, gatekeepers as professionals are needed. 30 These disconnects allow the criminal to safely enjoy of fruits of his crime. Stephen Baker and Ed Shorrock Gatekeepers, Corporate Structures, and Their Role in Money Laundering (2009) 81 (hereafter Gatekeepers). 31 Stephen Baker and Ed Shorrock Gatekeepers (2009) 81.
thus law enforcement cannot follow the money and see the connection in order to get the money, and prosecute the criminal.
Why do Corrupt Officials Launder their Money? Investigators always follow the money. By tracing and following the money, investigators can identify the: 1) Predicate crime; 2) The real owner of the money; and 3) Accomplices and actors involved in other related criminal activities. In the greater scheme of things, organised crime and corruption not only involves criminals, but also public officials, and gatekeepers providing money laundering services, all of who have a shared interest in deterring investigators. Thus, this laundering mechanism is very important to protect those concerned parties, involving within the crime and the process of concealing the proceeds of crime, for not being disclosed.
Gatekeepers Laundering the Money Corrupt leaders from developing countries need professionals to transfer their stolen assets out of their borders and jurisdiction. Dealing with the sophisticated standards and practices of financing institutions, overcoming the internal compliance methodology, and avoiding Customer Due Diligence rules,32 requires at least a financial consultant and lawyer to be successful. Based on a paper presented at Liechtenstein Trust & Estate Practitioners International Forum held in 6 May 2010, Monty Raphael by referring to FATF Report stated that there are two main reasons of people seeking help from gatekeeper to launder the money, “First, the implementation of anti-money laundering measures in financial institutions has raised the risk of detection for those seeking to use the banking system for laundering criminal proceeds. Secondly, the continuing effort by governments to combat money laundering has made the work of the money launderers more difficult requiring more complex schemes to circumvent money laundering countermeasures. This increase in complexity has led the individuals desiring to launder criminal proceeds to turn to the 32
“The origins of Customer Due Diligence (CDD) rules are found in prudential law and the internal risk management practices of financial institutions, focusing on understanding any customer’s business and performing diligence checks to minimise accumulated risk. The Swiss experience in this area turned out to be an important contribution to the development of CDD. The Chiasso banking scandal in the 1970s prompted the Swiss National Bank, together with the Swiss Banker's Association, to draft the first version of the Swiss Bankers Code of Conduct (CDB) in 1977. This gentlemen's agreement between the banks and the Swiss Banker's Association set out guiding rules on customer identification, addressed issues of active support of tax evasion, the treatment of domiciliary companies, and developed the notion of beneficial ownership in KYC. While the motivation at that time was to safeguard its reputation as a financial centre, the Swiss CDB influenced subsequent international texts such as the Basel Statement of Principles (BSP) and even sections of the Forty Recommendations of the FATF. Concerns that public confidence in the banking system could be undermined through the latter's association with criminals, led the Cooke Committee of the Bank for International Settlements to adopt the BSP in 1988. This set of recommendations broke new ground, in that bank supervisors agreed for the first time on the risks associated with the abuse of the financial system where 'money derived from criminal activity' is involved. The BSP text addressed the issue of 'know your customer' in general terms, presaging the merger of CDD into the AML system, to be taken up again in the FATF Forty Recommendations, where both criminal law standards and regulatory aspects were drawn together.” Mark Pieth and Gemma Aiolfi Anti-Money Laundering: Leveling the Playing Field (2003) 8.
expertise of legal professionals, accountants, and other professionals to aid them in the movement of such proceeds. In many circumstances such professionals may carry out functions that are the gateway through which the launderer must pass to achieve his goals. In this sense, the FATF treat the legal and accounting professionals as gatekeepers since they have the ability to furnish access (knowingly or unwittingly) to the various functions that might help the criminal with funds to move or conceal.”33
Defining Gatekeepers “Gatekeepers include lawyers, notaries, trust and company service providers (TCSPs), real estate agents, accountants, auditors and other designated nonfinancial businesses and professions (DNFBPs) who assist with transactions involving the movement of money in the domestic and international financial systems.”34 By bringing this understanding into the perspective of asset recovery, we can define gatekeepers as: Individuals who provide services to conceal the proceeds of corruption by structuring it within the international financial system. Firms and other financial institutions cannot provide these services without individuals enabling them from within. “These individuals are frequently bankers, corporate service providers (CSPs), trust company employees, lawyers, or accountants within various organisations with access to the greater financial system.”35 We can also scrutinise that the object is dirty money derived from criminal activity and corruption, which are laundered to avoid the notice of law enforcement. Finally, in regard to the laundering process itself, gatekeepers utilise money laundering mechanisms to diffuse their efforts, by means of wire transfers to numerous banks throughout the world. “From a utilitarian perspective, we can see that financial institutions, especially banks, as the engines of economic development, are of special importance in efforts to combat the flow of illicit funds and assets being utilised by criminals throughout the world.”36 The most obvious nexus between the criminal and financial realms would be individuals inside the financial institutions themselves.37 “Depending on the precise nature of their role, gatekeepers commonly facilitate the following: 1. Commission of a predicate offence – for example, the provision of a company owned by an overlying trust that is acting as a party to a fictitious contract or a contract that exists for an illegal purpose. 33
Monty Raphael What is Really Changing for the Intermediaries in the World Post G20? (2010) 8 – 9. “Alternatively, FATF indicates an ‘increasing concern’ that money laundering schemes involve the use of professionals (for example, gatekeepers) by organized crime and other criminals to assist them to launder their funds by acting as financial intermediaries or providing expert advice.” See further Kevin L. Shepherd Guardians at the Gate: The Gatekeeper Initiative and the Risk-Based Approach for Transactional Lawyers (2009) 6 – 15 (hereafter, Guardians at the Gate). 35 Stephen Baker and Ed Shorrock Gatekeepers (2009) 82. 36 F. N. Baldwin Exposure of Financial Institutions to Criminal Liability (2006) Journal of Financial Crime Vol. 13 No. 4 387. 37 “Bank employees can be coerced or bribed to not file suspicious activity reports (SARs) or currency transactions reports (CTRs). Alternatively, the forms may be filled out, with the government’s copy conveniently filled in the trash while some copies are maintained in case of an investigation.” See further Peter Reuter and Edwin M. Truman Chasing Dirty Money (2004) 34. 34
2. Disguising a person’s involvement in a commercial transaction – for example, disguising a principal’s interest in a target company, about which he has privileged information. 3. Layering of a criminal property – for example, passing property through the ownership of a company in an effort to place greater distance between the property and its criminal source. 4. Disguising the ownership of a property from the ultimate beneficiary or owners of the property.” 38 “Lawyers are thought to be among the most common laundering agents, or at least facilitators, although they have been at the center of few cases in the United States.”39 Lawyers and other gatekeepers often utilise the confidentiality afforded by attorney-client privilege as a tool in money laundering schemes. Lawyers can cite this privilege to bypass the rules concerning disclosure in numerous financial institutions, including Know Your Customer rules. This allows the lawyer to engage in a range of activities on behalf of their clients anonymously, including the establishment of shell companies, buying properties, opening bank accounts, and transferring assets on the behalf of their clients with associated parties or brokers. In the event of an investigation, attorney-client confidentiality privileges can be invoked.40 “In one case cited by the FATF in its 1997-98 typologies report, a lawyer charged a flat fee to launder money by setting up annuity packages for his clients to hide their assets.”41 The following example illustrates the involvement of financing institutions and gatekeepers in corruption, involving public officials and leaders: “In 2004, a US Senate inquiry exposed how Riggs, a venerable Washington bank, had being doing business with the corrupt regime of Equatorial Guinea. The inquiry uncovered numerous multi million dollar transactions made out of Equatorial Guinea’s oil accounts, which were under the personal control of the president. The inquiry made it clear that the Obiang family treated the country’s oil revenues as their own personal property. The accounts were ordered closed and Riggs was forced to sell itself under humiliating circumstances and with great loss to shareholder value (Global Witness 2009). More than three years later, the British bank Barclays was still holding an account at its Paris branch for Teodorin Obiang, the president’s son. An American bank had failed because it had held accounts for the Obiang family, yet a major European bank continued to do business with one of the family’s most controversial members. Teodorin spends much of his time jetting around the world. In 2006, Global Witness revealed that he had bought a $35 million dollar mansion in Malibu, California. It would have taken Teodorin approximately 730 years to buy this property on his government salary of $4,000 a month as the Minister for Agriculture and Forests. In a South African court case relating to the seizure of other property, Teodorin stated that public officials in Equatorial Guinea are allowed to participate in joint ventures 38
Stephen Baker and Ed Shorrock Gatekeepers (2009) 82 Peter Reuter and Edwin M. Truman Chasing Dirty Money (2004) 34. 40 See above 34. 41 “He also arranged for credit cards in false names to be issued to his clients, who could use the cards to make ATM cash withdrawals. The card issuer knew only the identity of the lawyer and had no knowledge of the clients’ identities.” See above. 39
with foreign companies bidding for government contracts, and if successful, “a cabinet minister ends up with a sizeable part of the contract price in his bank account” (Global Witness 2009). Teodorin also held accounts with BNP Paribas and CCF Banque Privée Internationale, owned by HSBC since 2000. Global Witness asked all the banks which held accounts for Teodorin what they could possibly have done to reassure themselves that the funds in Teodorin’s accounts were not corrupt. They replied saying that they could not answer. To this day Teodorin has access to property and funds in the U.S. and elsewhere. This case demonstrates, at a minimum, the need for greater international cooperation and information sharing to curb the abuse of the international financial system by corrupt politicians. More worryingly, it raises serious questions about how committed some of the world’s largest banks are to turning down potentially corrupt funds (the bold words are the author’s).”42
iv. The Scheme of Money Flowing (source: author) In the illustration above, we can see that gatekeepers maintain a significant role as the ‘bridge,’ securing the ill-gotten gains of corrupt officials, hiding them abroad through financing institutions, and using them to buy physical assets and properties on behalf of the corrupt officials. Moreover, the illustration shows the flow of assets from developing to developed countries, reflected by the stolen assets hidden within these foreign banks. The involvement of various legal and financial experts, or gatekeepers, in money laundering schemes has been documented previously by the FATF and appears to continue today: 1. Solicitors, notaries, accountants and other professionals perform a number of important functions to help their clients organise and manage their financial affairs. It can be in performing trust, company formation, and other legal or company arrangement. 42
The source is taken from Anti-Corruption Resource Centre Profiting from Corruption: The Role and Responsibility of Financial Institutions (2009) 31 U4 Brief December 2 - 3 et seq. See also Robert Palmer Global Witness http://globalwitness.org, accessed 17 July 2011.
2. These services involve the best offshore corporate vehicles and offshore locations that are available. 43 Example of Complex Money Laundering Structure in Indonesia44 Combining the business structure and banking scheme into money laundering scheme can offer more opportunity for gatekeepers to disconnect the link between the origin owner and their illegal activity. To have more understanding of this idea, please follow the case study explained below.
v. The Scheme 1. Mr. X is the head of illegal logging syndicate in Kalimantan, Indonesia. The woods are exported to Hong Kong, China, and Europe. He hired a prominent lawyer to act on behalf him, as a nominee director, in performing a company where its purpose is to export furniture to Europe and Asia. The illegal money derived from illegal logging had mixed into the company. This company used the falsified documents to assure law enforcement and regulations in the buyers’ jurisdictions that the products are legal. 2. This company opened several accounts in several jurisdictions such as Hong Kong, Shanghai, and Germany. Interestingly, the accounts opened are located at the same jurisdiction as the buyers’. The company instructed the buyers to make all the payments transferred into these particular accounts. 3. All the accumulated profits of these transactions are invested into various investment companies located overseas. This stage was created to further the layering process. 4. The profits obtained from the investment are transferred into several accounts. It may use the same accounts established or create another new accounts. These accounts established should be under control of gatekeeper where on the other hand, Mr. X also has access to manage all these accounts in order to enjoy the fruit of his crime which had been illegally cleaned. 43
See Financial Action Task Force on Money Laundering Report Money Laundering Typologies 2003 – 2004 (2004) 24 et seq. 44 These examples are not real. However, the structures are modified and adapted to the real cases in Indonesia.
The case below, modified from FATF 2010 report case study, will show the linkages between poorly regulated offshore banks, misusing of TCSPs, and Gatekeepers:
vi. The Linkage 145 1. Bank X was an offshore bank licensed in 1995 under jurisdiction of Seychelles.46 It has a strict bank secrecy law. 2. Bank X has a good affiliation with a corporate service company which “was used to form trust and corporation that made up Bank X’s accountholders. These trusts and corporations, known as International Business Corporations (IBC), routinely received nominee director and shareholder services from the corporate service company.”47 3. A prominent lawyer from Indonesia on behalf of his client, a corrupt official in Indonesia, established international business corporation for running trust and corporations registered in Seychelles. 4. With the purpose of doing investment in Seychelles, the lawyer open account for the IBC with Bank X to receive ‘investment’ fund from the proceeds of corruption in Indonesia. 5. At the end of the scheme, all of these funds were transferred into various accounts belonging to the lawyer or to the corrupt official in offshore bank such as Hong Kong, Shanghai, and Antigua. Investigation by Indonesia law enforcement resulted in money laundering, fraud, and corruption charges being laid against this corrupt official. During the process of investigation, numerous efforts to obtain disclosure concerning transactions and financial activities in regard to this case from Bank X were refused on the basis of the secrecy law. The jurisdiction where Bank X is located, moreover, assures immunity for Indonesia corrupt official from any criminal prosecution.
45
Source: Author, adapted and modified from case study of FATF Report 2010 on TCSPs role in laundering fraud proceeds and the benefits of bank secrecy laws. 46 Some jurisdictions and national banking laws in particular countries even go so far as to offer legal immunity to clientele. The clearest example of such a law was the Economic Development Act passed by the Republic of Seychelles in 1995, which offers immunity from criminal prosecution to foreigners that invest more than USD 10 million. From, Glynn, Patrick, Stephen J. Kobrin, and Moises Naim, “The Globalization of Corruption,” in Corruption and the Global Economy, ed. Kimberly Ann Elliot, (1997). 47 FATF, Report on Money Laundering Using TCSPs, (2010), p 32.
This case examines that the TCSP, which was significantly affiliated with the poorly regulated offshore bank located in Seychelles, was utilised to establish the corporate network to facilitate the activities of both the banks and gatekeeper using the banks.48 The gatekeeper by manipulating the trust and company registered under IBC has an integral role in controlling the scheme of proceeds of corruption through the laundering process. The illustration below further explains the role of gatekeepers in a large-scale money laundering scheme:
vii The Scheme of Gatekeepers (source: author) 1. Corrupt officials (often through associated parties) use gatekeepers to channel their assets and the proceeds of corruption through financing institutions into tax havens and secrecy jurisdictions, after which; a. The money is deposited into more than one bank (including shell banks), circulated into several banks, or; b. The gatekeeper establishes an entirely new financing institution. From this stage, the proceeds of corruption become difficult to trace. The corrupt officials are no longer in direct possession of the money. Gatekeepers will conduct any acts concerning the corrupt official’s financial affairs on behalf of the gatekeeper’s firm, or the gatekeepers themselves. If an investigation is launched, gatekeepers and their firms can effectively protect their clients, denying investigators the information they require concerning the identity of their clients and their accounts. 48
ibid, p 32.
To establish a system to protect the identity of corrupt officials as the beneficiaries of their holdings, gatekeepers often utilise redundant measures, including the use of associates, who are trusted by the corrupt officials, as the highest visible layer (seen as the apparent beneficiary) to manage all financial affairs.49 Lawyers and tax consultants offer legal and technical advice on the best means of moving the illicit funds, and also in identifying the most appropriate Offshore Financial Centres. While firms owned by gatekeepers will open accounts through offshore banks and if necessary, establish new offshore financing institutions. 2. The deposited or secured money, once transferred to another country, can be used to establish corporate vehicles with the aim of funding other business and investment activities. In order to further obfuscate any apparent connection between the real beneficiaries and their money, gatekeepers can establish a corporate vehicle, located abroad, to generate capital funding investments or other business activities. 3. The profits generated from these activities are transformed into assets that are then; a. Utilised in international currency, and other global markets; b. Secured in insurance or investment companies, or; c. Used to establish insurance and investment companies.
Conclusion Many experts note that even when the obligation already exists for gatekeepers to report suspicious transactions, the number of reports is often low.50 This trend suggests that self-regulation alone, while important, is an insufficient safeguard to guard against the abuse of financial institutions and regulations. Gatekeepers are essential to any effort to secure, legitimate, or obfuscate any large sums of money, or significant assets, being transferred beyond their country of origin. As such, corrupt officials in need of their services will seek these gatekeepers out, and so long as corruption and embezzlement maintains their ‘victimless’ façade, and havens exist in the form of unregulated offshore financial centres, passive self-regulation will continue to lag far behind the flow of illicit wealth and assets. By examining the asset recovery process in its entirety, it is obvious that gatekeepers play significant and varied roles, including the deflection and deterrence of investigators. As such, it is critical for investigators to understand the methods of motivations of gatekeepers in order to effectively identify and trace stolen assets. The success of a preliminary investigation in any asset recovery effort is dependent on successfully locating the stolen assets, and thinking like the perpetrators of the financial crime, 49
Experience shows that these trusted individuals are often family members of the corrupt official (i.e. the President’s son, daughter, wife, or other family member). This pattern can be utilised and integrated into best practices for investigators, especially at the preliminary stage of tracing. 50 “While in some jurisdictions, this may be attributable to the relatively recent implementation of such rules, there are still many perceived obstacles to full participation of gatekeepers in the anti-money laundering system. It was pointed out by one delegation, however, that gatekeepers have access to information that could be critical in understanding complex money laundering schemes, and their’s would therefore be a critical contribution in detecting such schemes.” From, FATF on Money Laundering, Report on Money Laundering Typologies 2003 – 2004 (2004).
gatekeepers, rather than its predicate crime, corrupt officials, is often essential in this effort. It is also critical to build the capacity of law enforcement and investigative bodies to deal with financial crime given the indispensible role that gatekeepers play in the initiation and management of illicit financial transactions. Without willing and able gatekeepers, corrupt officials would be incapable of concealing their corrupt dealings, and unable to secure their assets from repatriation. Even if the volume of gatekeepers willing to facilitate illicit financial transactions were moderately decreased, corrupt officials, who would have to go to greater lengths to find willing agents would feel the impact. This would be in stark contrast to present circumstances, as the reported findings of the Anti-Corruption Strategy for the Legal Profession Survey, shows that the majority of lawyers do not comply with international anti-corruption and anti-money laundering measures.51 It also suggests that many lawyers are unaware of the implications of current regulatory frameworks and measures regarding anti-corruption efforts on both their legal practice and on the legal profession.52 To sum up, understanding the thought process and tactics of gatekeepers, law enforcement can more effectively uncover and repatriate these stolen assets back to victim countries. Be creative, think like perpetrator, exploit your imagination, and act scientifically: The best way tracing the looted assets.
51
This project focused on the role of lawyers play in fighting corruption in international business transactions, and the impact on the legal practice of international anti-corruption instruments and the implementation of associated national legislation with extraterritorial application. The survey was conducted by the International Bar Association (IBA), in cooperation with the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) and the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) in April 2010. 52 See IBA, OECD, and UNODC Anti-Corruption Strategy for the Legal Profession: Risks and Threats of Corruption and the Legal Profession Survey (2010) 6.
INTERVENSI HUMANITER, KEDAULATAN, DAN PENEGAKAN HUKUM INTERNASIONAL DI NEGARA GAGAL Pandu Utama Manggala ________________________________________________________________________ Masih segar dalam ingatan kita di pertengahan tahun 2006, Timor Leste dilanda sebuah krisis yang besar, dimana hampir seluruh sistem pemerintahannya hancur akibat pemberontakan yang dilakukan militernya yang dipicu oleh pemecatan terhadap sekitar 600 tentara Timor Leste. Kasus pemecatan terhadap 600 tentara tersebut kemudian membesar kepada perseteruan politik antara dua tokoh besar Timor Leste, yakni PM Mari Alkatiri dan Presiden Xanana Gusmao. Perseteruan kedua tokoh ini dalam menangani kasus pemecatan tentara tersebut akhirnya berujung pada krisis internal dahsyat yang membuat pemerintahan Timor Leste lumpuh dan tidak bisa menghentikan masalah sehingga membutuhkan bantuan asing untuk meredakan pemberontakan. Kejadian di Timor Leste tersebut hanyalah satu dari beberapa kasus serupa dimana institusi-institusi yang ada di dalam suatu negara hancur akibat terjadi sebuah krisis besar yang tidak bisa diatasi oleh negara tersebut. Kita dapat melihat beberapa kasus serupa seperti contohnya adalah kasus Bosnia-Herzegovina diawal kemerdekaannya, kasus pembantaian etnis di Rwanda, konflik antarpartai di Kamboja, dan masih banyak lagi kasus-kasus serupa, dimana suatu negara tidak dapat menangani konflik yang terjadi di negaranya sendiri. Fenomena-fenomena seperti ini, dimana suatu negara tidak bisa mengatasi masalah internalnya sendiri, umumnya terjadi di negara yang pemerintahannya tidak kuat. Jika kejadian seperti ini dibiarkan terus, maka bukan tidak mungkin negara tersebut akan hancur karena institusi-institusi yang ada di dalamnya, seperti pemerintah dan aparat penegak hukumya, telah lumpuh. Negara seperti inilah yang kemudian bisa disebut sebagai negara gagal (failed state). Intervensi internasional pun kemudian dibutuhkan untuk dapat menyelesaikan konflik dan membangun kembali pemerintahan yang efektif di negara tersebut. Sebagaimana yang diungkapkan mantan Sekretaris Jenderal PBB Boutros-Boutros Ghali bahwa masalah negara gagal dimana pemerintahan negara tersebut telah lumpuh dan pelanggaran hukum banyak terjadi karena dipicu oleh situasi internal yang berantakan, harus diselesaikan oleh intervensi humaniter agar dapat memajukan rekonsiliasi nasional dan membangun kembali pemerintahan yang efektif di negara yang bersangkutan. Tulisan ini akan membahas mengenai masalah intervensi humaniter53 terhadap negara gagal dengan mengambil rujukan terhadap pandangan Daniel Thurer mengenai masalah negara gagal dan penegakan hukum internasional dalam artikelnya, The “Failed State” and International Law.54 Di dalam artikelnya, Thurer mengemukakan beberapa hal, yakni deskripsi dan definisi mengenai negara gagal, kemudian dilanjutkan dengan analisanya berdasarkan 53
Intervensi Humaniter adalah suatu tindakan untuk ikut campur dalam permasalahan suatu negara dengan cara yang koersif untuk menangani masalah pelanggaran HAM. Lihat Graham Evans dan Jeffrey Newnham, The Penguin Dictionary of International Relations, (London: Penguin Books, 1998), hlm. 231233. 54 Daniel Thurer, The “Failed State” and International Law, sebuah review internasional terhadap “Red Cross No. 836, 1999, hlm. 731-761”
hukum positif yang membahas mengenai keefektifan hukum humaniter internasional dan isu mengenai tanggung jawab negara serta individu dalam hukum internasional terhadap permasalahan yang terjadi di negara gagal. Terakhir, Thurer menyimpulkannya dalam penegakkan hukum internasional kontemporer dan prospeknya di masa depan.
Deskripsi Terhadap Fenomena Negara Gagal Dalam mendeskripsikan dan mendefinisikan fenomena negara gagal, Thurer melihat dalam tiga perspektif, yakni perspektif legal (hukum), perkembangan sejarah, serta perspektif sosiologi. Ketiga perspektif tersebut bisa dilihat dari tabel berikut: Tabel 1. Tiga Perspektif Thurer dalam Melihat Negara Gagal No. Perspektif 1.
Perspektif Legal (hukum)
2.
Perspektif Perkembangan Sejarah
3.
Perspektif Sosiologi
Definisi dan Deskripsi Mengenai Negara Gagal Fenomena negara gagal dilihat sebagai tidak adanya badan yang dapat merepresentasikan negara dalam melakukan sesuatu yang sifatnya legal, contohnya dalam membuat perjanjian dengan negara lain. Tiga faktor geopolitik: 1. Masih kuatnya pengaruh dua negara besar dalam Perang Dingin yaitu Amerika Serikat dan Uni Soviet terhadap rezim-rezim di suatu negara 2. Hancurnya struktur lokal suatu negara akibat dari kolonisasi di masa lalu. 3. Kemajuan modernisasi yang tidak diimbangi dengan proses nationbuilding. Melihat negara gagal sebagai akibat dari runtuhnya pemerintahan sehingga institusi-institusi yang ada dipergunakan oleh yang berkuasa untuk melakukan monopoli kekuasaan ke arah yang salah. Selanjutnya, kejatuhan pemerintahan tersebut mengarahkan masyarakat ke tindakan yang anarkis.
Analisa dari Sisi Hukum Positif Hukum positif disini maksudnya adalah prinsip-prinsip yang dibuat oleh negaranegara dan atas kemauan mereka sendiri untuk mengatur hubungan diantara mereka. Hal ini diwujudkan dengan adanya perjanjian-perjanjian dan kebiasaan-kebiasaan internasional.55 Di dalam analisanya Thurer mencoba menjawab empat pertanyaan yang berkaitan dengan permasalahan negara gagal, yaitu (1) Mana yang harus dipilih diantara dua prinsip fundamental mengenai legitimasi dalam hukum internasional, apakah tetap menghormati kedaulatan suatu negara yang tengah dilanda konflik internal untuk dapat menyelesaikan masalahnya sendiri ataukah dengan melakukan intervensi ke dalam permasalahan internal suatu negara untuk membantu menyelesaikan konflik tersebut?, (2) Apakah hukum internasional telah melindungi Hak Asasi Manusia (HAM) dalam kasus yang dihadapi oleh negara gagal?, (3) Bagaimana mengimplementasikan Hukum Humaniter Internasional ke dalam prakteknya dalam kasus negara gagal yang notabene pemerintahnya telah lumpuh?, dan (4) Apa bentuk tanggung jawab negara dan individu terkait kesalahannya dalam hukum internasional? 55
DR. Boer Mauna, Hukum Internasional: Pengertian, Peranan, dan Fungsi dalam Era Dinamika Global Edisi ke-2, (Bandung: Penerbit PT. Alumni, 2005), hlm. 6
Pertanyaan pertama dijawab dengan mengatakan bahwa komunitas internasional akan secara aktif membantu proses penyelesaian konflik internal suatu negara, apabila konflik internal tersebut telah memberikan efek ke lingkungan eksternalnya. Kemudian diberikan contohnya lewat peran yang dilakukan oleh DK PBB dalam membantu menyelesaikan konflik internal di Rwanda, Somalia, dan Bosnia-Herzegovina, yaitu dalam bentuk pengiriman operasi pemeliharaan perdamaian (peace-keeping operations) dan penyaluran pembangunan infrastruktur. Mengenai perlindungan terhadap HAM dalam hukum internasional, disebutkan bahwa hukum internasional telah memberikan perlindungan terhadap pribadi manusia. Ini terlihat dari adanya Human Rights Law yang mengatur hubungan antara pemerintah dan warga negaranya dalam keadaan damai, serta adanya Humanitarian Law (Hukum Humaniter) yang diterapkan dalam sengketa bersenjata untuk memberikan perlindungan HAM. Aturan mengenai perlindungan HAM di dalam kasus terjadinya konflik antara pemerintah dan bukan pemerintah suatu negara tertera di dalam Artikel 3 Konvensi Genewa pada 4 Agustus 194956 dan kemudian ditambahkan di Protokol II. Akan tetapi, karena syarat-syarat57 yang ditentukan oleh protokol II agar bisa diterapkan lebih rumit daripada artikel 3, maka dalam praktek penegakkan HAM di dalam konflik internal suatu negara (khususnya negara gagal), artikel 3 lebih sering untuk digunakan. Akan tetapi, ternyata dalam prakteknya Hukum Humaniter itu kurang bisa diaplikasikan ke dalam kasus negara gagal, karena alat yang bisa memaksa masyarakatnya untuk patuh terhadap hukum telah lumpuh. Oleh sebab itu, dalam mengimplementasikan Hukum Humaniter di dalam negara gagal perlu pendekatan terhadap budaya lokal untuk dapat mentransfer nilai-nilai dasar yang terdapat dalam Hukum Humaniter ke dalam masyarakat yang tengah berkonflik. Mengenai masalah tanggung jawab, negara gagal tidak dapat dibebani tanggung jawab mengenai pelanggaran hukum internasional (contohnya HAM) yang terjadi di negaranya karena negara gagal tersebut tidak mempunyai pemerintah yang mempunyai kekuatan untuk menghentikan pelanggaran tersebut. Akan tetapi negara bisa saja dimintakan pertanggungjawabannya atas pelanggaran hukum apabila termasuk dalam salah satu dari tiga kualifikasi ini, yaitu jika orang atau sekelompok orang yang melakukan pelanggaran tersebut ternyata bertindak atas otoritas pemerintah, kelompok yang melakukan kudeta berhasil mendirikan pemerintahan atau negara baru, dan apabila pemerintahan negara tersebut telah berhasil menguasai situasi negaranya lagi, tapi tetap melakukan tindakan yang melanggar hukum internasional. Lebih lanjut, individu/kelompok yang bersalah terhadap konflik internal yang terjadi di suatu negara gagal tetap harus dihukum. Akan tetapi, karena pengadilan di negara gagal tersebut tidak dapat berfungsi, maka individu yang bersalah tersebut harus diadili oleh negara lain atau oleh organisasi internasional yang telah memiliki kekuatan, seperti PBB. Kini dunia internasional telah menempuh langkah maju dalam penegakkan hukum internasional, karena para diktator dan pelanggar hak-hak asasi manusia tidak dapat bersembunyi di belakang prinsip kedaulatan untuk melindungi diri mereka saat mereka
56
Aturan yang ada dalam Artikel 3 mengenai perlindungan HAM dalam konflik di internal negara, lihat Daniel Thurer, OpCit., hlm. 7 57 Mengenai syarat-syarat di dalam Protokol II ini, lihat GPH. Haryomataram, S.H., Bunga Rampai Hukum Humaniter (Hukum Perang), (Jakarta: Bumi Nusantara Jaya, 1988), hlm. 23.
melakukan berbagai kejahatan terhadap kemanusiaan.58 Hal ini ditandai dengan terbentuknya International Criminal Court (ICC) yang menjamin kenetralan. Namun, ICC hanya bisa digunakan dalam mengadili individu/kelompok yang bersalah tersebut jika suatu negara tidak mampu untuk melakukan pengadilan terhadap yang bersalah. Jadi di sini terlihat tarik-menarik antara kedaulatan negara dan usaha menegakkan hukum internasional secara universal.
Hal-hal yang Mempercepat Perubahan dalam Hukum Internasional dan Prospeknya ke Depan. Ada setidaknya empat tren perkembangan yang terlihat mencuat dalam tataran internasional sehubungan dengan masalah negara gagal, yaitu: Tabel 2. Tren Perkembangan Internasional Sejalan dengan Masalah Negara Gagal No .
1.
2.
3.
4.
Tren
Sentralitas negara Hadirnya pemerintahan transisi Keamanan manusia (Human Security)
Operasi humaniter
Penjelasan Peran negara sangat sentral dalam membangun tatanan dunia. Hal ini terlihat dari kasus yang dihadapi oleh negara gagal. Walaupun pemerintahan mereka telah hancur, akan tetapi kedaulatan yang mereka miliki tidak pernah dipertanyakan. Hadirnya pemerintahan transisi yang dibentuk oleh DK PBB telah mengarahkan penegakan hukum internasional ke arah yang lebih baik Dengan adanya keinginan untuk menegakkan HAM, maka intervensi ke dalam permasalahan internal suatu negara bisa dibenarkan apabila negara tersebut telah melanggar HAM warganya dan atau negara tersebut bukan merupakan negara yang demokratis. Banyaknya operasi humaniter seperti peace-keeping operations telah membuat hal ini dipolitisasi oleh kelompok-kelompok yang ingin mewujudkan kepentingannya di dalam situasi yang tengah kacau. Operasi pemeliharaan perdamaian yang seharusnya adalah operasi pemeliharaan perdamaian yang netral, bebas dari kepentingan politik, serta harus membantu dan melindungi korban-korban dari peperangan yang terjadi.
Sementara itu, dalam menilai prospek hukum internasional ke depannya, perlu diperhatikan bahwa kini sistem internasional sudah menjadi semakin interconnected. Lebih lanjut, dengan semakin meningkatnya tanggung jawab PBB, maka hal tersebut perlu menjadi dasar dari perubahan konstitusional dan struktural untuk menanggapi tren yang sedang berkembang dalam penjabaran hukum internasional terkait negara gagal. Mengenai perubahan konstitusional dan struktural ini, ada dua saran yang mengemuka, yaitu dengan membentuk institusi baru yang bertujuan untuk mengumpulkan 58
Francis Fukuyama, Memperkuat Negara: Tata Pemerintahan dan Tata Dunia Abad 21, (Jakarta: Kedutaan Besar Amerika Serikat, Freedom Institute, dan PT. Gramedia Pustaka Utama, 2005), hlm. 125126.
individu/kelompok dalam membentuk struktur negara baru, dalam kasus negara baru khususnya. Saran kedua berkenaan dengan keinginan untuk menambah kekuatan DK PBB agar dapat mengirimkan peace-keeping operations secara mudah di dalam situasi yang mendadak. Terakhir, mengenai pembangunan di negara gagal, ada dua model pembangunan yang bisa dilakukan, yakni: (1) Pembangunan suatu otoritas yang kuat (Leviathan) terlebih dahulu untuk mengatasi keadaan yang tengah kacau, segera setelah keadaan kembali normal maka langkah selanjutnya adalah dengan pembentukan demokrasi liberal, (2) Pembangunan suatu negara secara progresif melalui pembentukan struktur pemerintahan sendiri yang berdasarkan civil society. Hal yang perlu ditekankan dalam dua model pembangunan ini adalah bahwa kedua model pembangunan ini menegaskan ketidaksepakatannya dengan adanya konsep Leviathan, karena dikhawatirkan pemerintahan yang nantinya terbentuk hanya menjadi “boneka” dari otoritas tinggi tersebut. Artikel Thurer mengenai masalah negara gagal, banyak membicarakan mengenai masalah intervensi yang dilakukan oleh komunitas internasional, dalam hal ini PBB. Akan tetapi, apa yang sebenarnya dimaksud dengan operasi humaniter belum banyak dibahas oleh Thurer. Selain itu, apakah benar bahwa dengan adanya operasi humaniter, suatu permasalahan di negara gagal akan bisa diselesaikan ataukah malah memperburuk keadaan? Kemudian, apakah peran DK PBB sekarang telah berubah menjadi polisi dunia yang dapat memaksakan tegaknya hukum internasional? Dan bagaimanakah dengan masalah kedaulatan? Apakah kedaulatan negara sudah terkikis akibat dunia yang semakin kesalingtergantungan? Beberapa pertanyaan diatas akan coba dijawab oleh penulis dalam beberapa paragraf berikut. Operasi humaniter atau yang kemudian disebut sebagai operasi pemeliharaan perdamaian (peace-keeping operations) adalah sebuah konsep penegakan perdamaian internasional yang berkembang dari sistem keamanan bersama (collective security) yang awalnya dicetuskan dalam pidato Presiden AS Woodrow Wilson yang kemudian diimplementasikan dalam LBB dan PBB. Namun karena kegagalan sistem keamanan kolektif yang lebih disebabkan tidak adanya kesepakatan antara negara-negara besar di DK PBB59, membuat PBB pun harus menemukan cara lain untuk menyelesaikan konflik yang terjadi di dunia internasional, yang pada akhirnya tercetuslah ide pembentukan operasi pemeliharaan perdamaian. Operasi pemeliharaan perdamaian sendiri lahir secara improvisasi dalam menghadapi krisis yang disebabkan interaksi militer dari dua anggota Dewan Keamanan di Terusan Suez dan keadaan luar biasa yang mengelilingi peristiwa tersebut. Ia dicetuskan oleh Sekretaris Jenderal PBB saat itu, yakni Dag Hammarskjold untuk dipakai dalam segala macam kegiatan operasional PBB untuk perdamaian dengan sistem yang selalu berkembang sesuai perkembangan keadaan dan yang secara praktis menggantikan sistem keamanan bersama piagam.60 Jadi operasi pemeliharaan perdamaian ini tidak memerlukan persetujuan DK PBB, tapi hanya dengan persetujuan negara yang tengah 59
Sistem keamanan kolektif harus menerapkan perumusan kesepakatan-kesepakatan khusus seperti yang tercantum dalam pasal 43 piagam PBB, yang harus menentukan cara dan modalitas pengadaan pasukanpasukan bersenjata dari negara-negara anggota untuk Dewan Keamanan bagi pelaksanaan tugasnya. Lihat DR. Boer Mauna, OpCit., hlm. 585. 60 Ibid., hlm. 599.
mengalami konflik, baik dengan negara lain maupun dalam konflik internal negara di negara tersebut. Operasi pemeliharaan perdamaian ini sebenarnya tidak tercantum dalam piagam PBB, ia lebih sering disebut sebagai isi dari Bab Enam Setengah Piagam PBB karena operasi ini melibatkan kehadiran militer di tengah wilayah konflik, bukan hanya sebagai pemberi rekomendasi bagi penyelesaian konflik. Akan tetapi, ia juga bukan aksi penggunaan militer secara besar-besaran. Setelah mengetahui apa yang sebenarnya dimaksud dengan operasi humaniter ini, pertanyaan berikutnya, yakni apakah dengan adanya operasi humaniter ini permasalahan negara gagal akan bisa terselesaikan ataukah malah memperburuk keadaan? Dalam menjawab pertanyaan ini, penulis akan menyampaikan bahwa keberhasilan operasi humaniter ini sebenarnya tergantung dari dukungan politik negara yang berkonflik tersebut. Sebagai contoh adalah pengiriman UNOSOM di Somalia yang berakhir pada Maret 1995, tidak bisa dikatakan berhasil karena pengiriman UNOSOM ini tidak mendapat dukungan dari kebanyakan faksi politik yang bertikai, sehingga sulit untuk dapat membentuk rekonsiliasi politik. Mengenai masalah peran DK PBB sebagai polisi dunia, penulis tidak sepakat karena sebenarnya peran DK PBB dalam menyelesaikan masalah di negara gagal ini hanyalah demi kepentingan nasional negara-negara besar tersebut. Sejarah pengiriman operasi pemeliharaan perdamaian ini membuktikan bahwa pasukan perdamaian hanya bisa digunakan dalam krisis yang tidak melibatkan secara langsung kepentingan negaranegara besar. Kita lihat dalam kasus agresi yang dilakukan oleh Amerika Serikat terhadap Irak, DK PBB kemudian tidak melakukan tindakan yang berarti untuk menyelesaikan masalah di Irak, padahal situasi internal Irak tengah kacau balau dengan adanya konflik antarsuku. Hal ini bisa dijelaskan karena AS, sebagai satu-satunya negara superpower saat ini, terlibat langsung dalam kasus perang Irak. Jadi sebenarnya, DK PBB tidak bisa disebut sebagai polisi dunia. Terkait masalah kedaulatan, penulis menilai bahwa dalam dunia yang saling ketergantungan ini, kedaulatan telah berubah dari konsep negara-bangsa Perjanjian Westphalia 1648. Oleh sebab itulah kemudian permasalahan yang terjadi di dalam internal negara bisa menjadi masalah internasional, dimana komunitas internasional dapat melakukan intervensi untuk menyelesaikan masalah tersebut. Kedaulatan pada dasarnya adalah suatu institusi yang berdasarkan norma-norma61, yang memberikan berbagai keuntungan bagi suatu negara, yakni kebebasan melakukan tindakan, melakukan peradilan dalam masalah internal, kebebasan dari campur tangan pihak luar, dan kesamaan kedudukan dengan negara lain.62 Akan tetapi dengan adanya berbagai perkembangan dalam dunia internasional seperti perkembangan ekonomi internasional yang semakin mempengaruhi ekonomi nasional, adanya perhatian lingkungan dari masyarakat internasional, komunikasi global yang semakin mempersempit dunia, serta perkembangan isu HAM telah memberikan tantangan terhadap kedaulatan suatu negara.
61
Robert Jackson dan Georg Sorensen, Pengantar Studi Hubungan Internasional, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005), hlm. 340. 62 Daniel S. Papp, Contemporary International Relations: Framework for Understanding, (New York: Macmillan, 1997), hlm. 434.
Dalam menghadapi berbagai tantangan ini, konsep kedaulatan memang tidak bisa lagi seperti kedaulatan yang diungkapkan Jean Bodin dulu, dimana segala urusan yang menyangkut internal negara merupakan urusan pemerintahan negara tersebut, tapi penulis percaya bahwa negara pun telah meningkatkan kapasitas mereka dalam menjaga kedaulatan negara tersebut. Dalam kasus negara gagal misalnya, walaupun intervensi asing telah masuk ke dalam negara mereka, pemerintah negara gagal tersebut tidak serta merta menyerahkan masalah sepenuhnya kepada pihak asing, tapi mereka berusaha untuk turut menyelesaikan konflik internal mereka. Jika konsep kedaulatan negara gagal tersebut dilepaskan, maka hal itu akan menyuburkan kembali kolonialisme oleh negaranegara besar. Oleh sebab itu, dalam pembangunan negara gagal hal yang perlu dicermati setelah berhasil membantu melalui intervensi humaniter, perlu ditekankan kembali prinsip menentukan nasib sendiri. Hak menentukan nasib sendiri atau self determination mengacu kepada konsep non-self governing territories sebagaimana diatur dalam Bab XI Piagam PBB (Declaration Regarding Non-Self-Governing Territories). Semula pengertian non-self governing territories ini masih belum jelas karena pasal 73 Piagam PBB hanya menyatakan bahwa: “wilayah yang orang-orangnya belum mencapai pemerintahan sendiri secara penuh.”63 Non-self governing territories ini terkait erat dengan konsep selanjutnya, yaitu dekolonialisasi, yang memunculkan status suatu wilayah sebagai non-self governing territories. Resolusi-resolusi Majelis Umum PBB yang sehubungan dengan dekolonisasi adalah Resolusi 1514 (XV) tahun 1960, Resolusi 1541 (XV) tahun 1960 dan Resolusi 2625 tahun 1970. Resolusi Nomor 1514 (XV) tahun 1960 merupakan resolusi pertama yang mendeklarasikan kemerdekaan bagi wilayah-wilayah koloni. Resolusi 1541 (XV) 1960 menegaskan definisi dari non-self governing territories. Resolusi tersebut menyatakan bahwa yang dimaksud sebagai non-self governing territories adalah “wilayah yang secara geografis terpisah, secara etnik dan kultur berbeda dari negara yang mengelola administrasinya, dan berada dalam posisi subordinasi dengan negara induknya”. Pelaksanaan hak menentukan nasib sendiri ini pun lebih lanjut perlu beberapa penekanan, yaitu: Pertama, bahwa pelaksanaan hak menentukan nasib sendiri berlaku bagi populasi di suatu wilayah koloni secara keseluruhannya secara bersamaan, dalam arti keberagaman populasi di suatu wilayah koloni tidak berarti setiap kelompok etnik ini dapat melaksanakan hak menentukan nasib sendiri karena dapat berakibat pada disintegrasi wilayah di suatu negara ini. Secara singkat, pelaksanaan hak menentukan nasib sendiri tidak dapat dipecah-pecah. Hal ini menegaskan Resolusi 1514 Declaration on the granting of independence to colonial countries and peoples tahun 1960 butir keenam. Kedua, bahwa hak menentukan nasib sendiri berakhir setelah sekali digunakan. Atau dengan kata lain, ketika suatu bangsa memproklamasikan kemerdekaannya, saat itu ia sudah menggunakan hak menentukan nasib sendiri, dan karenanya hak ini sudah berakhir dan tidak dapat digunakan lagi. Ketiga, bahwa pelaksanaan hak menentukan nasib sendiri itu, tetap harus menjaga dan menghormati batas-batas wilayah yang telah ada sebelumnya. Hal ini disebut sebagai 63
http://gentoo.net/engboard.mv?parm_func=showmsg+parm_msgnum=1014868 diakses tanggal 24 Oktober 2011 pukul 13.45 WIB
doktrin uti possidetis juris dalam hukum internasional, dimana “batas-batas wilayah suatu negara baru mengambil batas-batas wilayah kolonial yang telah ada.” Chamber of International Court of Justice dalam Case Concerning the Frontier Dispute mengatakan bahwa prinsip uti possidetis ini sudah menjadi bagian dari hukum kebiasaan internasional. Apabila terjadi, dua bekas negara kolonial atau suatu wilayah yang akan melepaskan diri dari negara induknya (secession), dan ingin memodifikasi perbatasan teritorial, maka harus dilaksanakan referendum untuk mengetahui keinginan populasi di wilayah terkait, dan mereka tidak dapat memutuskan sendiri modifikasi perbatasan wilayah tersebut. Dengan doktrin uti possidetis ini, memungkinkan untuk mengurangi potensi konflik antarnegara dan memungkinkan konsolidasi ke dalam antara kelompok-kelompok di wilayah ini. Doktrin uti possidetis dimaksudkan untuk meniadakan sengketa teritorial dengan menerima warisan batas teritorial negara baru, yang telah ditetapkan penguasa kolonialnya pada saat kemerdekaan dan menetapkannya sebagai batas-batas negaranya yang diakui dunia internasional. Bagaimana seandainya ada tuntutan dari suatu kelompok etnik yang berdiam di suatu wilayah untuk merdeka sebagai satu negara dan terlepas dari negara induknya? Hal ini bukan dikategorikan sebagai hak menentukan nasib sendiri (right to self-determination), melainkan upaya pemisahan diri (secession). Secession lebih merupakan masalah fakta daripada masalah hukum. Ia berada dalam “grey area”, dalam arti meskipun hukum internasional menjunjung prinsip integritas teritorial suatu negara, namun dapat terjadi upaya pemisahan diri berhasil bila memiliki cukup kekuatan politik, diplomatik dan militer atau sebaliknya gagal. Namun, perlu diingat bahwa prinsip integritas teritorial dilindungi hukum internasional, sehingga pemerintah negara induk dapat mengambil tindakan politik dan militer ketika upaya negosiasi dengan pihak separatis tidak berhasil. Upaya pemisahan diri dari negara induk merupakan murni urusan dalam negeri suatu negara dan pihak-pihak luar dilarang melakukan intervensi. Untuk menguji keberhasilan upaya secession, harus terpenuhi tiga kriteria mengenai syarat berdirinya negara, yaitu wilayah, penduduk, pemerintah yang efektif. Dengan terbentuknya kembali syarat-syarat ini, tentunya status negara gagal pun akan terlepas secara sendirinya. Setelah menganalisa pembahasan Thurer diatas, penulis melihat ada beberapa hal yang perlu dikritik dari argumen yang dibangun Thurer di awal tulisan ini. Pertama yaitu bahwa Thurer terlalu percaya akan keberhasilan organisasi internasional, seperti PBB, dalam menegakkan hukum internasional, padahal sebenarnya organisasi dan hukum internasional itu hanya digerakkan oleh negara besar demi kepentingannya saja. Jika itu menguntungkan kepentingan mereka, maka hukum internasional pun ditaati, begitu pun sebaliknya. Berkenaan dengan pengiriman operasi humaniter untuk membantu menyelesaikan masalah internal di negara gagal serta untuk melindungi HAM di negara gagal pun selalu terkait dengan kepentingan negara-negara besar. Dalam hal ini penulis setuju dengan pandangan realis dalam menilai intervensi humaniter ini, yakni (1) Sulit untuk memastikan bahwa intervensi kemanusiaan adalah murni karena alasan kemanusiaan, sebab segala tindakan negara selalu didorong untuk mewujudkan kepentingan nasionalnya, (2) Suatu negara tidak memiliki kewajiban moral untuk turut campur dalam konflik internal negara lain, (3) Intervensi humaniter disalahgunakan oleh negara yang kuat sebagai senjata untuk memaksa negara yang lemah menyesuaikan kebijakannya dengan kepentingan nasional negara yang kuat itu, (4)
Alasan bahwa intervensi humaniter hanya dilakukan secara selektif akan menyebabkan terjadinya penerapan standar ganda dan inkonsistensi, dan (5) Sampai saat ini belum tercapai kesepakatan tentang pengertian HAM.64 Dalam beberapa contoh kasus juga terlihat bahwasanya tindakan intervensi humaniter sering kali dipolitisasi. Ini kemudian diperkuat dengan adanya bukti bahwa operasi humaniter yang berhasil adalah yang memperoleh dukungan dari negara besar. Jadi sebenarnya, pengiriman intervensi humaniter ke negara gagal pun hanyalah merupakan cara dari negara besar untuk merealisasikan kepentingannya. Sebagai contoh adalah pengiriman pasukan humaniter di Rwanda, para pasukan PBB yang dipimpin oleh Prancis tersebut tidak berusaha menghentikan konflik yang terjadi antara suku Hutu dan Tutsi, tetapi mereka hanya melindungi dan menyelamatkan orang kulit putih yang kebanyakan berkewarganegaraan Prancis untuk keluar dari Rwanda. Kritik kedua yang diberikan oleh penulis adalah seputar pembenaraan intervensi humaniter yang masih bias Barat. Hal ini terlihat dari penjelasan Thurer bahwa intervensi bisa dibenarkan di dalam kacamata komunitas internasional apabila ada pelanggaran HAM atau ketidak adaan pemerintah yang demokratis.65 Pernyataan Thurer tersebut bisa berarti bahwa di dalam pemerintahan yang tidak demokratis, akan ada sejumlah pelanggaran HAM kepada warganya. Padahal kita lihat di negara yang masih menerapkan sistem kerajaan seperti di Arab Saudi, HAM warganya masih dilindungi. Bahkan di Thailand, pada saat terjadi kudeta tidak berdarah oleh militernya, tidak terjadi pelanggaran HAM yang serius kepada warganya. Lebih lanjut lagi, mengacu pada pernyataan realis di atas, yakni bahwa saat ini masih belum ada kesepakatan tentang HAM, interpretasi HAM masih tergantung pada masyarakat, waktu, dan kepentingan nasional masing-masing negara.66 Keharusan untuk membentuk pemerintahan yang demokratis oleh negara Barat kepada negara lain sama saja dengan melanggar konsep HAM itu sendiri. Kritikan terakhir penulis adalah bahwa pembenaran intervensi humaniter ke negara gagal pada akhirnya akan menyuburkan kembali praktek kolonialisme di dunia ini. Apabila suatu intervensi humaniter memang diperlukan untuk membantu menyelesaikan permasalahan di negara gagal, maka harus ada komitmen dari pasukan pemeliharaan perdamaian itu untuk segera keluar dari negara konflik tersebut. Selain itu juga pembenaran terhadap intervensi humaniter sebaiknya harus diputuskan berdasarkan tiaptiap kasus yang dihadapi, dengan melihat kepada motif, tujuan, dan konsekuensinya.67 Sebagai kesimpulan, penulis melihat bahwa argumen untuk meletakkan HAM di atas kedaulatan negara memang merupakan pemikiran yang baik, akan tetapi perlu disadari bahwa jangan sampai dengan peletakkan HAM diatas kedaulatan tersebut membuat negara-negara besar dapat melakukan pembenaran untuk mengintervensi negara lemah atas nama HAM untuk kemudian digunakan dalam menguasai wilayah negara gagal tersebut. Seperti yang telah dijelaskan oleh Thurer sendiri di dalam mendeskripsikan dan mendefinisikan negara gagal di atas, salah satu penyebab ketidakmampuan negara gagal 64
DR. Anak Agung B.P dan DR. Yanyan Mochamad Yani, Pengantar Ilmu Hubungan Internasional, (Bandung: PT. Remaja Rosdakarya, 2005), hlm. 155-156. 65 Daniel Thurer, OpCit., hlm. 12. 66 DR. Anak Agung B.P dan DR. Yanyan Mochamad Yani, Ibid., hlm. 156. 67 Joseph S. Nye Jr., Understanding International Conflicts: An Introduction to Theory and History 2nd Edition, (United States: Longman, 1997), hlm. 140.
dalam menjaga ketertiban domestiknya adalah masih adanya ketergantungan terhadap dunia luar. Terakhir, dalam hal model pembangunan negara gagal, penulis sepakat dalam membentuk struktur pemerintahan yang berlandaskan civil society. Dengan adanya identitas budaya-budaya lokal yang dibangun secara kuat, maka masalah yang terjadi di negara gagal akan bisa diminimalisir.
KETENTUAN HUKUM INTERNASIONAL TENTANG PERLINDUNGAN TERHADAP WARGA NEGARA ASING (KASUS TKW KARTINI DI UNI EMIRAT ARAB DAN RUYATI DI ARAB SAUDI) Dian Purwaningrum Soemitro ____________________________________________________________________ Latar Belakang Status Warga Negara suatu Negara (the Sending State) yang berada di wilayah Negara lain baik yang bersifat sementara, semi permanent maupun permanent berada di dalam kewenangan atau yurisdiksi Negara setempat (the Receiving State). Warga Negara semacam itu dikecualikan para Diplomat dan Konsul harus tunduk pada Hukum Nasional Negara Penerima. Negara Penerima kecuali harus memberikan perlindungan dan perlakuan terhadap Warga Negaranya sendiri menurut hukum nasionalnya juga harus melakukan hal yang sama terhadap Warga Negara asing yang berada di wilayah yurisdiknya tanpa adanya perbedaan-perbedaan (Non-Discriminatory Treatment). Tindakan semacam ini bukan saja didasarkan atas hukum nasionalnya tetapi juga sesuai dengan prinsip-prinsip mengenai tanggung jawab Negara yang diatur dalam Hukum Internasional.68 Walaupun Perwakilan Diplomatik dan Konsuler mempunyai yurisdiksi ekstra teritorial dalam memberikan perlindungan terhadap Warga Negaranya termasuk kepentingannya di Negara Penerima, Perwakilan-Perwakilan tersebut harus tetap menghormati hukum nasional atau peraturan perundang-undangan Negara Penerima. Perwakilan Diplomatik suatu Negara Pengirim juga tidak dibenarkan melakukan campur tangan terhadap urusan dalam negeri Negara Penerima 69 Belakangan ini marak kasus-kasus mengenai nasib perlindungan terhadap Warga Negara Asing di Negara Penerima yang terabaikan, terutama terhadap Warga Negara Asing yang bekerja sebagai tenaga kerja kerah biru (blue collar), ada dua kasus yang mencuat cukup tajam yang dapat kita jadikan contoh dalam pembahasan tulisan ini, yakni kasus TKW Kartini dan kasus TKW Ruyati, yang sama-sama bekerja di Arab Saudi. Sehingga dapat kita persoalkan di dalam pembahasan ini apakah Negara setempat sepenuhnya mempunyai tanggung jawab dalam melindungi orang-orang asing yang sedang berada di dalam wilayah Negaranya dan apakah Perwakilan Diplomatik dan Konsuler (Kedutaan Besar dan Konsulat/Konsulat Jenderal) suatu Negara memiliki peranan tertentu dalam ikut melindungi Warga Negaranya di luar negeri?
Pembahasan Perlindungan Perwakilan Asing terhadap Warga Negara-nya di luar negeri telah lama ada sebelum berlakunya kedua Konvensi tersebut dianut oleh banyak Negara sebagai hukum kebiasaan internasional. Hak perlindungan semacam itu merupakan atribut yang paling mulia dan suci (the most sacred and noble attributions) dari Perwakilan suatu
68 69
Jurnal Hukum Internasional, Vol.2, No.4, Juli 200. hlm. 688. Lihat Pasal 41.1. Konvensi Wina 1961.
Negara,70 karena hal itu merupakan tugas yang sangat penting bagi Perwakilan asing di suatu Negara terhadap Warga Negaranya yang berada di luar negeri.71 Perlindungan Negara Penerima yang diberikan kepada Warga Negara asing yang berada di wilayahnya akan didasarkan pada hukum nasional sebagaimana diberikan kepada Warga Negaranya sendiri. Negara tersebut mempunyai yurisdiksi absolut terhadap Warga Negaranya sendiri yang tinggal di wilayahnya, sedangkan perlindungan yang diberikan oleh Warga Negara asing akan tergantung dari pembatasan-pembatasan tertentu yang diatur oleh Hukum Internasional,72 termasuk ketentuan-ketentuan dalam Konvensi Wina 1961 dan 1963 masing-masing mengenai Hubungan Diplomatik dan Hubungan Konsuler. Di pihak lain Perwakilan Diplomatik dan Konsuler dari Negara Pengirim menurut kedua Konvensi tersebut dalam hal-hal tertentu dapat melakukan yurisdiksinya di wilayah Negara lain (Extra-Territorial Jurisdiction) walaupun ada pembatasanpembatasannya. Perlindungan yang diberikan oleh Perwakilan Diplomatik dan Konsuler tersebut akan mencakup bukan saja perlindungan terhadap Warga Negara Pengirim tetapi juga terhadap kepentingan Warga Negaranya di Negara Penerima dalam batas-batas yang diperbolehkan oleh Hukum Internasional.73
Perlindungan yang Diberikan oleh Negara Penerima Terhadap Warga Negara Asing Negara Penerima mempunyai yurisdiksi sepenuhnya sebagai Negara berdaulat untuk membuat peraturan perundang-undangannya sendiri yang mengikat secara hukum baik penduduknya sendiri yang tinggal diwilayahnya termasuk kepemilikannya.74 Pada umumnya setiap Negara mempunyai yurisdiksi secara eksklusif di lingkungan wilayahnya sendiri, tetapi yurisdiksi tersebut bukanlah merupakan yurisdiksi yang bersifat absolut karena hal itu akan tergantung dari pembatasan-pembatasan tertentu yang diatur oleh Hukum Internasional. Oleh karena itu dalam praktek Negara tidak selalu dapat melakukan cara-cara atau tindakan yang diambilnya untuk melaksanakan yurisdiksi itu di wilayahnya. Namun di lain pihak Negara dalam hal-hal tertentu dapat melaksanakan yurisdiksinya di luar wilayahnya. Terlepas dari pembatasan-pembatasan oleh Hukum Internasional, suatu Negara mempunyai wewenang hukum untuk melakukan apa yang dikehendaki di dalam wilayahnya, sehingga orang-orang atau hal-hal atau peristiwa tertentu yang terjadi di lingkungan wilayahnya bisa dikenakan hukum dan keputusan pengadilan Negara tersebut. Suatu Negara hanya mempunyai yurisdiksi absolut terhadap penduduknya yang tinggal di wilayahnya. Dalam hal mereka tinggal di wilayah Negara lain, bagaimanapun, mereka akan tetap memperoleh perlindungan dan sebaliknya mereka juga akan terikat oleh kewajiban-kewajiban terhadap Negaranya sendiri seperti untuk memberikan kesaksian di depan pengadilan di Negaranya, membayar pajak pendapatan kepada 70
De Cussy, Reglement Consulaires, hlm.20 . Oppenheim, International Law, hlm. 838-839. 72 J.L. Brierly, The Law of Nations, hlm. 222. 73 United Nations, Vienna Convention on the Diplomatic Relations ‘1961; Article 3 (1) b. 74 J.B.S. Fawcett, The Law of Nations, 1968, hlm. 54. 71
pemerintahnya di dalam negeri, walaupun pendapatnya atau kepemilikannya sudah dikenakan pajak di Negara lain dimana mereka tinggal. Pada umumnya untuk menghindarkan adanya pajak berganda semacam ini banyak Negara membuat persetujuan bersama secara bilateral seperti “Agreement on Avoiding the Double Taxation”.75 Dalam hal terjadinya tindak kejahatan yang dilakukan oleh warga negara suatu negara di negara penerima, pada prinsipnya ia tetap harus dihukum oleh Negara tersebut dimana hukum dilanggarnya (locus delicti), walaupun dalam kasus-kasus tertentu dimana suatu perbuatan dianggap melangar hukum di suatu Negara Penerima tetapi tidak di Negara Pengirim.76 Pada waktu Warga Negara dari Negara Pengirim masuk dan tinggal di wilayah Negara Penerima, ia juga berhak untuk memperoleh perlindungan yang sama seperti yang diberikan kepada waga Negara Negara Penerima sesuai dengan peraturan perundangundangannya. Suatu Negara juga mempunyai hak kedaulatan untuk mengusir atau memulangkan orang asing jika ia masuk ke Negara itu secara tidak sah atau kehadirannya tidak di Negara itu dari segi keamanan dan kepentingan nasional suatu Negara Penerima tidak dikehendaki. Masuknya orang asing ke wilayah suatu Negara menurut Hukum Internasional memang bukanlah kewajiban. Suatu Negara bisa saja untuk mencekal masuknya orangorang asing atau orang-orang yang memang tidak dikehendakinya. Namun setiap diskriminasi yang dikenakan terhadap masuknya ras atau warga negara tertentu dapat menimbulkan permasalahan dengan negara-negara dimana Warga Negara asing itu berasal.77 Warga Negara dari Negara Pengirim yang sedang mengunjungi atau bertempat tinggal karena tugas atau pekerjaannya di wilayah Negara Penerima akan berada di bawah yurisdiksi wilayah Negara tersebut (Territorial Jurisdiction). Oleh karena itu Negara dalam melakukan yurisdiksi diwilayahnya harus menghormati yurisdiksi pribadi dari Warga Negara asing, dimana Negara Pengirim akan tetap mengenakan hak-hak dan kewajiban terhadap Warga Negaranya dimana-pun mereka berada, baik di Negaranya sendiri maupun di Negara lain. Untuk kepentingan ini Negara dapat memberikan perlindungan terhadap Warga Negaranya yang berada di Negara lain melalui baik Perwakilan Diplomatik maupun Perwakilan Konsulernya yang ada di Negara Penerima. Mengenai hak dan kewajiban Warga Negara Negara Pengirim yang tinggal di Negara Penerima akan tergantung dari hukum dan peraturan dari negara-negara yang berbeda. Di satu pihak, yang menyangkut hak-hak politik biasanya diberikan kepada Warga Negaranya sendiri, di lain pihak yang menyangkut hak-hak perdata akan tergantung dari aturan-aturan tertentu yang ada di Negara tersebut, seperti hak untuk membeli tanah atau mengadakan usaha perdagangan dan lain sebagainya.78
75
William L.Tung, International Law in an Organising World, New York, 1968, hlm.206-207. AJIL, 1966, hlm. 411. 77 Lihat Advisory Opinion mengenai penafsiran Perjanjian Perdamaian dengan Bulgaria, Hongaria dan Romania tahun 1947, ICJ Reports (1950), hlm.65 dan 221. 78 A Collection of Decisions of the Chinese Supreme Court; English Translation by Tung, hlm. 117. 76
Kewajiban Negara Penerima dalam Hal Terjadinya Musibah yang Menyangkut Warga Negara Asing Warga Negara Asing yang Meninggal di Negara Lain Dalam hal Warga Negara dari Negara Pengirim meninggal dunia karena suatu hal yang terjadi di Negara Penerima, Negara Penerima mempunyai kewajiban untuk segera memberitahukan kepada Perwakilan Konsuler dimana musibah itu terjadi di dalam lingkungan wilayah Konsuler dari Negara Pengirim. Di samping itu Negara Penerima juga harus memberitahukan secepatnya kepada Perwakilan Konsuler mengenai setiap kejadian dimana dirasakan perlu untuk menunjuk seorang pelindung atau wali dalam rangka memberikan perlindungan terhadap Warga Negara dari Negara Pengirim yang masih di bawah umur dan yang sepenuhnya kurang mampu. Namun pemberitahuan mengenai informasi termasuk penunjukan semacam itu dilakukan tanpa mengurangi arti dari peraturan perundang-undangan Negara Penerima.79 Pelanggaran Hukum yang Dilakukan Warga Negara Asing di Negara Penerima Apabila di wilayah Konsuler dari Perwakilan Konsuler suatu Negara Pengirim ada seorang Warga Negara Pengirim yang ditangkap atau dimasukkan dalam penjara ataupun ditempatkan di bawah pengawasan sambil menunggu diadili atau dalam suatu hal ia harus ditahan, maka instansi yang berwenang dari Negara Penerima wajib memberitahukan segera kepada Perwakilan Konsuler Negara Pengirim.80 Di samping itu instansi yang berwenang dari Negara Penerima tersebut wajib meneruskan setiap komunikasi dari Warga Negara Pengirim yang terkena perkara tersebut kepada Perwakilan Konsuler dari Negara dimana terperkara itu berasal. Instansi tersebut juga harus memberitahukan kepada mereka yang terperkara itu hal-hal yang berkenaan dengan hak-haknya. Negara Penerima juga harus memberikan hak kepada para pejabat Konsuler dari Perwakilan Konsuler Negara Pengirim untuk mengunjungi Warga Negaranya yang berada dipenjara, yang ada di bawah pengawasan atau yang ada di dalam tahanan untuk berbicara, serta hak untuk menghubungi mereka melalui surat menyurat, mengusahakan pengacara hukum dan yang sedang diadili.81 Tugas Perwakilan Diplomatik dan Konsuler dalam Melindungi Warga Negaranya di Negara Penerima Salah satu tugas Perwakilan Diplomatik adalah untuk melindungi bukan saja kepentingan Negara Pengirim di Negara Penerima tetapi juga termasuk perlindungan terhadap Warga Negaranya yang berada atau tinggal di Negara Penerima, dengan pengertian bahwa tindakan-tindakan semacam itu dilakukan sesuai dengan hukum internasional. Ketentuan dalam Konvensi Wina 1961 ini tidak secara rinci dinyatakan melainkan hanya bersifat umum, oleh karena itu sukar untuk mengartikan arti sebenarnya dari ketentuan tersebut. Namun di dalam keadaan krisis atau bencana alam, Perwakilan Diplomatik dapat pula bertindak secara langsung atas nama Warga Negaranya, dengan
79
United Nations, Vienna Convention on the Cosular Relations ‘1963; Article 37. Ibid. 81 Ibid. 80
pengertian bahwa hal itu perlu memperoleh kesepakatan terlebih dahulu dari Negara Penerima. Suatu Negara mempunyai kekuasaan sepenuhnya di wilayahnya untuk melaksanakan yurisdiksinya terhadap Warga Negaranya dan sebaliknya Negara itu tidak dapat melaksanakan yurisdiksinya diwilayah Negara lain. Namun dengan adanya kedua Konvensi Wina 1961 dan 1963 tersebut Perwakilan Diplomatik dan Konsuler dalam beberapa hal dapat melaksanakan yurisdiksinya di Negara lain (yurisdiksi ekstrateritorial). Yurisdiksi ekstrateritorial ini diartikan sebagai kepanjangan secara semu (quasi extentio) dari yurisdiksi suatu Negara di wilayah yurisdiksi Negara lain. Konsep ini didasarkan atas teori ekstrateritorial dalam kaitannya dengan premises (sebidang tanah dimana berdiri gedung-gedung Perwakilan Diplomatik atau Konsuler) di suatu Negara. Lingkungan wilayah di dalam premises tersebut dianggap seakan-akan meriupakan wilayah tambahan dari suatu Negara. Premises tersebut di dalam hukum Diplomatik dinyatakan tidak boleh diganggu gugat, tidak boleh dimasuki oleh aparat keamanan setempat kecuali seizin Kepala Perwakilannya.82 Karena itu Perwakilan Diplomatik maupun Konsuler suatu Negara dalam batas-batas tertentu dapat melaksanakan yurisdiksi ekstrateritorial-nya di Negara lain. Yurisdiksi ekstrateritorial tersebut meliputi yurisdiksi Perwakilan Diplomatik dan Konsuler dari suatu Negara khususnya yang menyangkut yurisdiksi suatu Negara terhadap Warga Negaranya di Negara lain. Yurisdiksi ekstrateritorial ini pada awalnya disebut sebagai yurisdiksi Konsuler karena yurisdiksi semacam itu sudah dianut dan dikenal sejak dahulu dan telah dipraktekkan oleh Konsul-Konsul di Negara lain.83 Bahkan yurisdiksi ekstrateritorial ini juga telah dipraktekkan semasa Kekaisaran Ottoman dalam abad ke-16, oleh karena pada masa itu hukum Turki yang didasarkan pada Qur’an tidak selayaknya dapat diberlakukan pada golongan Kristen Barat yang berada di Negara tersebut.84 Dalam hal terjadinya musibah terhadap Warga Negara terhadap Warga Negara asing di suatu Negara, khususnya keterlibatan mereka dalam tindak kejahatan, walaupun dia tetap harus menghormati peraturan perundang-undangan Negara setempat dari penyelidikan, penyidikan sampai kepada penuntutan di pengadilan, instansi yang berwenang dari Negara Penerima mempunyai pembatasan terhadap yurisdiksinya, dimana instansi tersebut berkewajiban untuk memberitahukan kepada pemerintah Negara dimana Warga Negara itu berasal baik melalui Perwakilan Diplomatik maupun Perwakilan Konsuler-nya yang berada di Negara Penerima mengenai musibah yang terjadi dan mengenai jalannya proses peradilan yang akan diambil terhadap Warga Negara asing tersebut.85 Dengan demikian baik Perwakilan Diplomatik maupun Konsuler yang mempunyai yurisdiksi ekstrateritorial wajib memberikan perlindungan terhadap Warga Negaranya termasuk kepentingannya di Negara Penerima, antara lain untuk mengunjungi Warga Negaranya yang ada di dalam penjara, mempersiapkan pengacara hukum yang
82
Lihat Pasal 22(1) Konvensi Wina 1961 Mengenai Hubungan Diplomatik. Lihat Hyde, II, hlm. 849-871. 84 ICJ Report, (1952), 93. 85 Lihat Pasal 36.1.b. Konvensi Wina 1963 Mengenai Hubungan Konsuler. 83
diperlukan, mengusahakan penterjemah dalam hal mereka tidak mampu berbicara dalam bahasa setempat sebelum diadili dalam setiap tingkatan di pengadilan Negara Penerima.86
Kronologis Kasus TKW Kartini dan Ruyati Kartini binti Karim seorang TKW dari Indonesia yang bekerja di Uni Arab Emirat dituduh telah melakukan perzinahan dan di Pengadilan Syariah di Fujaira, Uni Arab Emirat di awal tahun 2000 telah diputuskan hukuman “rajam” (dilempatri batu sampai mati) terhadap Kartini. Selama persidangan di Pengadilan Tingkat Pertama, tidak ada upaya untuk memberikan bantuan hukum kepada terdakwa Kartini baik pengacara maupun penterjemah, namun Kartini kemudian bisa mengajukan banding. Kantor Perwakilan Diplomatik Indonesia (KBRI) di Abu Dhabi sejak terjadinya kasus tersebut tidak pernah diberitahukan oleh otorita setempat mengenai kasus Kartini tersebut, karena itu upaya-upaya tersebut tidak bisa dilakukan oleh KBRI di Abu Dhabi. KBRI baru mengetahui kasus tersebut setelah diberitakan melalui surat-surat kabar setempat tatkala Pengadilan Tingkat Banding akan digelar. Sehubungan dengan hal tersebut KBRI kemudian telah mengupayakan pengacara dan penterjemah karena Kartini tidak menguasai bahasa setempat termasuk pendekatan lainnya dalam usaha melindungi dan meringankan hukuman. Kartini pada akhirnya dijatuhi hukuman yang lebih ringan dari yang didakwakan sebelumnya. Sedangkan pada kasus yang menimpa Ruyati seorang TKW dari Indonesia yang bekerja di Arab Saudi atas alat bukti dan saksi serta atas pengakuannya Ruyati sendiri telah didakwa melakukan pembunuhan terhadap majikannya Khaitiyah Hamid Mujallid 64 tahun pada tanggal 12 Januari 2010. Menurut pengakuan Ruyati pembunuhan itu dilakukan karena ia tidak tahan lagi terhadap perlakuan majikannya yang sangat kasar. Menurut Harian setempat “Okaz” Ruyati telah melakukan pembunuhan terhadap majikannya itu di kursi rodanya tatkala majikannya sedang melakukan Shalat Duha. Sejak itu Ruyati telah ditahan dan kemudian mulai diadili di Pengadilan Umum di Mekkah selama dua kali yaitu pada tanggal 3 dan 10 Mei 2010 dan dalam persidangan tersebut Ruyati telah mengakui segala perbuatannya dan dengan alat bukti dan saksi yang diajukan di pengadilan memang sangat memberatkan hukuman yang akan dijatuhkan kepadanya. Selama satu tahun lebih Konsulat Jenderal R.I di Jeddah tidak memperoleh kabar apapun dari otorita setempat mengenai keadaan Ruyati dan akhirnya Konsulat telah mengambil langkah untuk mencari Ruyati di Penjara Wanita di Mekkah pada tanggal 17 Januari 2011 dan telah mendapat informasi bahwa Ruyati karena kesehatannya yang sangat menurun dan mengalami depresi selama dua minggu terakhir telah dirawat di Rumah Sakit di Mekah. Keadaan Ruyati tersebut kemudian telah diberitahukan kepada keluarganya di Indonesia oleh Kementerian Luar Negeri tanggal 2 Februari 2011. Selama dua kali persidangan yang diadakan di Pengadilan Umum Mekkah, otorita yang berwenang di kota tersebut tidak pernah memberitahukan kejadian yang menimpa Ruyati baik kepada Kedutaan Besar R.I. di Riyadh maupun Konsulat Jenderal R.I di Jeddah. Dengan demikian kedua Perwakilan kita tidak bisa mengambil langkah-langkah seperlunya dalam upaya memberikan perlindungan kepada Ruyati atau setidak-tidaknya untuk meringankan hukuman yang akan dijatuhkan kepada Ruyati. KBRI di Riyadh dan 86
Lihat Pasal 3.1.b. Konvensi Wina 1961 Mengenai Hubungan Diplomatik.
Konsulat Jenderal R.I di Jeddah baru mengetahui kasus Ruyati tersebut setelah diberitakan melalui surat-surat kabar lokal, bahkan sejak hukuman pancung dijatuhkan sampai kepada eksekusinya tanggal 18 Juni 2011. Sebagaimana Indonesia, Uni Emirat Arab merupakan negara pihak dari kedua Konvensi Wina tahun 1961 dan tahun 1963 mengenai Hubungan Diplomatik dan Konsuler. Dengan demikian baik Indonesia maupun Uni Emirat Arab terikat oleh ketentuan-ketentuan dalam kedua Konvensi tersebut dan harus melaksanakan dengan itikad baik atas dasar azas Pacta Sunt Servanda (lihat Pasal 26 Konvensi Wina tahun 1969 mengenai Hukum Perjanjian).
Penutup Berdasarkan pembahasan permasalahan di atas dapat kita tarik suatu kesimpulan bahwa otorita yang berwenang dari Kerajaaan Arab Saudi ternyata sejak terjadinya kasus Ruyati tidak memberitahukan baik kepada KBRI di Riyadh maupun Konsulat Jenderal R.I di Jeddah. Hal ini jelas telah melanggar “Mandatory Access on Consular Notification”. Dengan demikian Perwakilan kita di sana tidak dapat mengambil langkahlangkah yang perlu dalam usaha memberikan perlindungan seperti mengupayakan pengacara dan penterjemah jika tidak menguasai bahasa Arab, upaya banding termasuk pendekatan lainnya dalam usaha melindungi dan meringankan hukuman yang akan dijatuhkan kepada Ruyati. KBRI di Riyadh dan Konsulat Jenderal R.I. di Jeddah sesuai dengan ketentuanketentuan Konvensi Wina tahun 1961 dan 1963 mempunyai kewenangan untuk memberikan perlindungan terhadap Warga Negaranya yang berada di wilayah Arab Saudi (Extra Territorial Jurisdiction) dalam hal mereka memperoleh musibah seperti Kartini dan Ruyati. Permasalahannya apakah kewenangan ekstra teritorial semacam itu dilaksanakan secara proaktif atau tidak, dan jelas terbaca dari gambaran kasus di atas hal tersebut tidak dilaksanakan dengan sebagaimana mestinya sesuai dengan aturan Hukum Internasional yang berlaku di antara kedua Negara.
RESPONSIBILITY TO PROTECT : SUATU TANGGUNG JAWAB DALAM KEDAULATAN NEGARA Santa Marelda Saragih ________________________________________________________________________ Abstract “The time of absolute sovereignty … has passed; its theory was never matched by reality.” − Boutros Boutros-Ghali Violations of human rights which occur in several countries engender a question pertaining to legality of humanitarian intervention. Doctrine of Humanitarian intervention conflicts with the fundamental principle of state sovereignty. The conflict between the principle of state sovereignty and humanitarian intervention has constructed a dilemma condition in conducting the enforcement of human rights. Humanitarian intervention aims to protect civilians from the violation of human rights, The foregoing notion is a challenge to the efforts of civilian protection as a part of the subjects of international law and international community. As the answer of this challenge, a new concept is required to bridge the principle of state sovereignty and the enforcement of human rights. That new concept is Responsibility to Protect which adhere in state sovereignty. In the 2005 World Summit, Member States included R to P in the Outcome Document agreeing to Paragraphs 138 and 139. These paragraphs gave final language to the scope of R to P and to whom the responsibility actually falls. In April 2006, the United Nations Security Council reaffirmed the provisions of paragraphs 138 and 139 in resolution (S/RES/1674), thereby formalizing their support for the norm. The next major advancement in R to P came in January 2009, when UN Secretary-General Ban Ki-moon released a report called Implementing the Responsibility to Protect. This report argued for the implementation of R to P and outlined the three principles of R to P. The norm of Responsibility to Protect has changed the paradigm of state sovereignty from an absolute authority to a primary responsibility for giving protection to civilians.
Pendahuluan Negara sebagai subyek hukum internasional memiliki unsur istimewa yang tidak dimiliki oleh subyek-subyek hukum internasional lainnya dan unsur tersebut adalah kedaulatan.87 Kedaulatan merupakan dasar utama yang menjadi acuan prinsip non intervensi dalam praktek hukum internasional.88 Seiring dengan perkembangan hukum internasional, kedaulatan negara mengalami konflik dengan intervensi kemanusiaan yang menimbulkan suatu pertanyaan tentang legalitas keterlibatan negara−negara lain untuk melakukan intervensi kemanusiaan di wilayah territorial suatu negara. Dalam 87
Konvensi Montevideo 1933 Pasal 1 ayat 1. Dalam hukum internasional terdapat suatu prinsip umum yang dinamakan dengan "Par Imparem Non Hebet Imperium" yang berarti "Tidak ada suatu negara berdaulat manapun yang dapat menaklukkan negara berdaulat lainnya". Prinsip ini mendasari persamaan kedaulatan antar negara−negara dalam hukum internasional. 88
International Conference On New Conflicts And The Challenge Of The Protection Of The Civilian Population yang diadakan oleh International Institute of Humanitarian Law (IIHL) bekerjasama dengan Istituto Affari Internazionali (IAI) pada tanggal 14 Desember 2010, di Kementerian Luar Negeri Italia, masalah di atas menjadi salah satu topik yang didiskusikan dan para ahli hukum humaniter internasional menyatakan bahwa konflik antara kedaulatan dengan intervensi kemanusiaan merupakan tantangan baru bagi upaya perlindungan terhadap masyarakat sipil. Pada tahun 1994 terjadi suatu kasus genosida (genocide) di Rwanda yang memakan korban sebanyak 850.000 orang suku Tutsi. Pembunuhan massal (mass murder) terhadap suku Tutsi tersebut dikomando oleh Akazu yang merupakan kelompok mayoritas suku Hutu di Rwanda. Menanggapi kasus genosida di Rwanda dan kegagalan komunitas internasional untuk melakukan intervensi kemanusiaan, Sekjen PBB Kofi Annan memberikan suatu pertanyaan, "Kapankah komunitas internasional dapat melakukan intervensi untuk melindungi masyarakat sipil ?" Pertanyaan ini secara implisit memberikan wacana tentang tanggung jawab komunitas internasional untuk melindungi masyarakat sipil dari pelanggaran−pelanggaran hak asasi manusia serta mempertanyakan legalitas intervensi kemanusiaan yang selama ini bertentangan dengan kedaulatan negara. Selain kasus genosida di Rwanda terdapat beberapa kasus lain yang menjadi landasan bagi pertanyaan Kofi Annan di atas, kasus−kasus tersebut , yaitu Genosida terhadap suku Kurdi di Irak pada tahun 1987, konflik di Kosovo pada tahun 1998 sampai dengan 1999, dan konflik Darfur pada tahun 2003. Berkaitan dengan kasus Kosovo, Kofi Annan berpendapat bahwa prinsip kedaulatan negara di satu sisi menghalangi Dewan Keamanan untuk melakukan intervensi, namun di sisi lain terdapat kewajiban moral dari komunitas internasional untuk bertindak tegas terhadap pelanggaran hak asasi manusia. Kedua pandangan tersebut menimbulkan suatu kondisi yang dilematis dalam penegakan hak asasi manusia. Meresponi kondisi ini, Kofi Annan menyatakan bahwa perlu adanya prinsip−prinsip universal yang dapat menjadi dasar atas legitimasi intervensi kemanusiaan untuk mendukung penegakan hak asasi manusia.89 Intervensi kemanusiaan mengandung makna "campur tangan" atau keterlibatan negara lain terhadap permasalahan kemanusiaan yang terjadi di wilayah kedaulatan negara tertentu dan hal ini bertentangan dengan kedaulatan negara yang bersangkutan. Untuk menghubungkan kewajiban untuk melindungi masyarakat sipil dari pelanggaran hak asasi manusia di satu sisi dengan kedaulatan negara di sisi lain dibutuhkan suatu konsep tindakan kemanusiaan (humanitarian action) dalam format yang baru. Format baru dari tindakan kemanusiaan yang sedang menjadi pembahasan negara−negara anggota Perserikatan Bangsa−Bangsa saat ini adalah "Responsibility to Protect" atau tanggung jawab untuk melindungi. Prinsip Responsibility to Protect (RtoP) tercantum dalam paragrapf 138 dan 139 dari the 2005 World Summit Outcome Document. Prinsip ini kemudian ditegaskan kembali oleh Dewan Keamanan PBB (United 89
Pernyataan asli Kofi Annan : "Just as we have learned that the world cannot stand aside when gross and systematic violations of human rights are taking place, so we have also learned that intervention must be based on legitimate and universal principles if it is to enjoy the sustained support of the world's peoples. This developing international norm in favour of intervention to protect civilians from wholesale slaughter will no doubt continue to pose profound challenges to the international community." Dikutip dari Humanitarian Action And State Sovereignty, International Institute of Humanitarian Law , 2001, hal.38.
Nations Security Council) dalam Resolusi S/RES/1674 dan diuraikan kembali pada bulan Januari 2009 oleh Sekretaris Jenderal Perserikatan Bangsa−Bangsa, Ban Ki−moon, dalam laporannya yang dinamakan dengan Implementing the Responsibility to Protect.
Legitimasi Kedaulatan Negara Dalam Hukum Internasional Dalam hukum internasional, kedaulatan negara merupakan prinsip yang mendasari hubungan antar negara dan juga merupakan landasan dari tatanan dunia. Prinsip ini merupakan bagian dari hukum kebiasaan internasional (international customary law) yang tercantum dalam Piagam PBB (United Nations Charter) serta menjadi komponen penting dalam upaya pemeliharaan perdamaian dan keamanan dunia. Kedaulatan negara menunjukkan kompetensi, independensi dan kesetaraan hukum antar negara−negara. Dengan demikian setiap negara yang berdaulat memiliki kebebasan untuk bertindak dalam lapangan hukum internasional tanpa gangguan atau campur tangan dari negara−negara berdaulat lainnya. Kebebasan bertindak ini mencakup pilihan sistem politik, ekonomi, sosial, budaya dan pembentukan kebijakan luar negeri. Ruang lingkup dari kebebasan di atas bersifat tidak terbatas, tergantung pada perkembangan hukum internasional dan hubungan internasional. Dasar hukum internasional yang menjadi landasan prinsip kedaulatan negara adalah perjanjian Westhpalia 1648 yang dibentuk oleh negara−negara Eropa.90 Perjanjian Westphalia 1648 meletakkan dasar−dasar masyarakat internasional modern dimana setiap negara memiliki kedaulatan penuh yang dilandasi oleh kemerdekaan dan persamaan derajat dalam praktek hukum internasional dan hubungan internasional. Unsur−unsur negara yang berdaulat dikodifikasikan dalam Konvensi Montevideo 1933 Tentang Hak−hak dan Kewajiban Negara ( Montevideo Convention on the Rights and Duties of States ). Unsur−unsur tersebut terdiri dari populasi yang permanen ( permanent population ), wilayah territorial ( defined territory ) dan pemerintah yang berdaulat (sovereign government). Komponen terpenting dari kedaulatan terwujud dalam kekuasaan negara−negara untuk bertindak di wilayah territorial negara−negara tersebut. Sesuai dengan ketentuan Pasal 2 Piagam PBB, organisasi dunia didasarkan atas prinsip persamaan kedaulatan dari semua negara−negara anggota. Disamping menjadi dasar dalam hubungan internasional, prinsip persamaan kedaulatan ini juga menjadi dasar pembentukan organisasi antar pemerintah yang diberikan kapasitas untuk bertindak dalam hubungan antar negara−negara sesuai dengan kerangka kerja yang ditetapkan oleh organisasi tersebut. Pada tahun 1949, Mahkamah Internasional (International Court of Justice) mengamati bahwa diantara negara−negara merdeka, penghormatan terhadap wilayah kedaulatan merupakan suatu pondasi utama dari hubungan internasional. Tiga puluh tahun kemudian, Mahkamah Internasional menjadikan prinsip kedaulatan negara sebagai prinsip fundamental dalam menyelesaikan sengketa antar negara. Prinsip non intervensi dalam lingkup yurisdiksi nasional negara−negara merupakan jangkar bagi kedaulatan negara dalam sistem hubungan internasional dan kewajiban−kewajiban internasional. Yurisdiksi merupakan kekuasaan, otoritas dan kompetensi dari suatu negara untuk memerintah warga negara dan seluruh kekayaan negara yang berada di wilayah negara yang bersangkutan. Yurisdiksi terdiri dari dua 90
Stephen John Stedman, “Alchemy for a New World Order: Overselling ‘Preventive Diplomacy’,” Foreign Affairs 74, no. 3 (May–June 1995), pp. 14–20.
kategori yang dinamakan dengan prescriptive jurisdiction dan enforcement jurisdiction. Prescriptive jurisdiction berkaitan dengan kekuasaan dari suatu negara untuk memberlakukan hukum baik di dalam maupun di luar wilayah teritorialnya dan enforcement jurisdiction adalah kekuasaan negara untuk melakukan penegakan hukum di dalam wilayah teritorialnya. Yurisdiksi berasal dari kedaulatan negara atas wilayah teritorialnya, namun dapat diperluas diluar batas teritorial tersebut.91 Perserikatan Bangsa−Bangsa secara eksplisit menyatakan larangan untuk melakukan tindakan intervensi terhadap urusan domestik negara−negara anggotanya. Ketentuan mengenai hal tersebut tercantum dalam Article 2 (7) UN Charter yang mengatur bahwa tidak ada satupun ketentuan dalam Piagam PBB (UN Charter) yang memberikan kuasa kepada PBB untuk melakukan intervensi dalam masalah−masalah yang berkaitan dengan yurisdiksi nasional negara−negara anggotanya atau mengharuskan negara−negara anggota untuk mengajukan permohonan apabila hendak menyelesaikan masalah−masalah yang sedang mereka hadapi dengan menggunakan mekanisme penyelesaian sengketa yang diatur dalam UN Charter.92 Ada beberapa batas –batas penting dari kedaulatan negara dan yurisdiksi nasional yang diterima secara meluas dalam hukum internasional. Batasan pertama adalah ketegangan yang terjadi antara kedaulatan, kemerdekaan dan persamaan kedudukan diantara negara−negara di satu sisi dan kewajiban internasional yang bersifat kolektif untuk memelihara perdamaian dan keamanan internasional di sisi lain. Berdasarkan ketentuan yang tercantum dalam Bab VII UN Charter, kedaulatan bukanlah suatu penghalang bagi Dewan Keamanan untuk melakukan upaya−upaya untuk menyikapi suatu ancaman terhadap perdamaian, suatu pelanggaran terhadap perdamaian atau suatu tindakan agresi.93 Dengan kata lain, kedaulatan negara−negara sebagaimana yang diatur dalam UN Charter akan mendukung upaya−upaya perwujudan keamanan dan perdamaian internasional. Status dari persamaan kedaulatan negara akan berjalan dengan efektif ketika negara−negara berada dalam tatanan internasional yang stabil dan damai. Batasan ke dua berkaitan dengan kedaulatan negara yang dibatasi oleh kebiasaan dan kewajiban perjanjian (treaty obligation) baik dalam hubungan internasional maupun hukum internasional. Negara−negara bertanggung jawab secara hukum atas pelaksanaan kewajiban internasional mereka dan kedaulatan negara tidak dapat dijadikan alasan dari kelalaian mereka dalam pemenuhan kewajiban internasional tersebut. Kewajiban yang dipikul oleh negara sebagai konsekuensi keanggotaan mereka di PBB mensyaratkan suatu pembatasan dari kedaulatan negara−negara anggota sesuai dengan aturan yang telah ditetapkan dalam UN Charter. Secara khusus Pasal 1 ayat 2 menyatakan bahwa untuk menjamin seluruh hak dan manfaat dari keanggotaan, negara−negara anggota harus 91
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa Yurisdiksi merupakan prima facie yang bersifat eksklusif atas wilayah territorial suatu negara beserta populasi yang ada di wilayah negara tersebut dan kewajiban non intervensi dalam urusan dalam negeri yang melindungi baik kedaulatan territorial maupun yurisdiksi nasional negara−negara dalam suatu basis yang sama. 92 Article 2 (7) UN Charter : “[n]othing contained in the present Charter shall authorise the United Nations to intervene in matters that are essentially within the domestic jurisdiction of any State or shall require the Members to submit suchmatters to settlement under the present Charter.” 93 Christopher M. Ryan, “Sovereignty, Intervention, and the Law: A Tenuous Relationship of Competing Principles,” Millennium: Journal of International Studies 26 (1997), p. 77; and Samuel M. Makinda,“Sovereignty and International Security: Challenges for the United Nations,” Global Governance 2, no. 2(May–August 1996), hal. 149.
memenuhi kewajiban−kewajiban yang mereka pikul dengan niat baik sesuai dengan ketentuan yang terdapat dalam UN Charter. Lebih lanjut lagi, sesuai dengan tujuan dan prinsip−prinsip yang berlaku, pasal di atas juga mewajibkan negara−negara anggota untuk mewujudkan kerja sama internasional dalam mengatasi masalah−masalah ekonomi, sosial, budaya, mempromosikan serta mendukung penghormatan terhadap hak−hak asasi manusia dan untuk kebebasan fundamental bagi semua orang tanpa membedakan ras, jenis kelamin, bahasa dan agama. Pasal ini lebih lanjut mengakui PBB sebagai pusat harmonisasi dari tindakan−tindakan negara pada akhir pencapaian tujuan. Dengan demikian UN Charter mengangkat solusi ekonomi, sosial, budaya, kemanusiaan serta hak asasi manusia untuk lingkup internasional. Sesuai dengan lingkup internasional, masalah−masalah di atas tidak dapat dianggap sebagai masalah yang bersifat domestik dan solusi tidak dapat hanya diterapkan secara eksklusif dalam kedaulatan negara. Kedaulatan yang dimiliki oleh negara−negara pada hakikatnya memuat tanggung jawab dasar untuk melindungi individu−individu, harta benda dan untuk menjalankan fungsi pemerintahan di wilayah terirorial masing−masing negara tersebut. Cakupan dari tanggung jawab dari pemerintahan telah membawa perubahan yang signifikan terhadap kedaulatan negara sejak tahun 1945. Khususnya, sejak penandatanganan UN Charter, terdapat suatu jaringan yang meluas dari kewajiban−kewajiban di bidang hak asasi manusia. Hal ini membentuk serangkaian kewajiban−kewajiban negara untuk melindungi individu dan harta bendanya serta untuk mengatur hubungan politik dan ekonomi. Perkembangan ini memberikan suatu paradigm baru dalam hukum internasional bahwa kedaulatan negara tidak dapat dijadikan dasar atau alasan untuk melindungi pelanggaran hak asasi manusia dalam lingkup internal yang bertentangan dengan kewajiban−kewajiban internasional. Seiring dengan perkembangan hukum internasional dan hubungan internasional, kedaulatan telah terkikis oleh faktor−faktor ekonomi, lingkungan dan budaya. Intervensi yang sebelumnya dianggap sebagai hubungan internal oleh negara−negara lain, sektor swasta dan aktor bukan negara (non state actor) telah menjadi suatu rutinitas. Namun , yang menjadi masalah bukanlah rutinitas tersebut melainkan suatu potensi ketegangan ketika prinsip kedaulatan negara dan penderitaan umat manusia berada dalam posisi yang berdampingan.94
Perdebatan Mengenai Intervensi Kemanusiaan Keberadaan kedaulatan negara sebagai prinsip yang bersifat fundamental dalam hukum internasional melahirkan prinsip lain yang dinamakan prinsip non− intervensi. Prinsip non−intervensi merupakan kewajiban setiap negara berdaulat untuk tidak melakukan tindakan mencampuri urusan dalam negeri dari negara lain dalam relasi antar negara.95 Dalam hukum internasional, doktrin intervensi kemanusiaan (humanitarian intervention) telah menimbulkan suatu perdebatan . Perdebatan ini timbul karena doktrin 94
Seperti yang dikatakan oleh Kofi Annan dalam kata sambutannya pada General Assembly Tahun 1999: “States bent on criminal behaviour[should] know that frontiers are not the absolute defence.” In this respect, events in thelast decade have broken new ground." 95 Dalam kasus Corfu Channel ( United Kingdom v. Albania :1946), International Court of Justice meneguhkan prinsip non−intervensi dengan mengatakan: "Between independent states, respect for territorial sovereignty is an essential foundation of international relations."
tersebut berhadapan langsung dengan prinsip kedaulatan negara dan prinsip non−intervensi. Ketentuan Pasal 2 (1), Pasal 2 (4), Pasal 2 (7) Piagam PBB dengan jelas menyatakan bahwa dalam hubungan antar negara tidak diperbolehkan adanya intervensi. Pengaturan tentang hal ini semakin dipertegas dengan Resolusi Majelis Umum PBB Nomor 2625 (XXV) yang dikeluarkan pada tanggal 24 Oktober 1970. Resolusi ini kemudian diterima sebagai Deklarasi Majelis Umum Tentang Prinsip−Prinsip Hukum Internasional Mengenai Hubungan Persahabatan dan Kerja Sama Antar Negara yang berkaitan dengan Piagam PBB (Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations). Dengan demikian terjadi suatu pertentangan atau konflik antara kedaulatan negara dengan intervensi kemanusiaan. Para pendukung konsep intervensi kemanusiaan berargumen bahwa Intervensi kemanusiaan memperoleh legitimasinya berdasarkan penafsiran atas Pasal 2 (4) Piagam PBB yang menyatakan: "All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations." Ketentuan pasal di atas bukanlah sebuah larangan absolut melainkan suatu batasan agar suatu intervensi tidak melanggar kesatuan wilayah (territorial integrity), kebebasan politik (political independence) dan tidak bertentangan dengan tujuan PBB (in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations). Menurut hasil penelitian D'Amato, kesatuan wilayah dimaksudkan jika sebuah negara kehilangan wilayahnya secara permanen sedangkan dalam intervensi kemanusiaan, pihak yang melakukan intervensi tidak mengambil wilayah negara secara permanen, tindakan tersebut hanya untuk melakukan penegakan hak asasi manusia. Intervensi kemanusiaan dapat dikatakan sah secara hukum internasional apabila tidak melanggar batasan yang ditentukan oleh ketentuan Pasal 2(4) Piagam PBB di atas. Legalitas intervensi kemanusiaan kemudian juga dihubungkan dengan tujuan PBB untuk menghormati hak asasi manusia sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 1(3) Piagam PBB yang menyatakan: To achieve international co-operation in solving international problems of an economic, social, cultural, or humanitarian character, and in promoting and encouraging respect for human rights and for fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or religion. Sejak lahirnya Universal Declaration of Human Rights pada tahun 1948 dan Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide pada tahun 1949, kedaulatan negara menjadi suatu entitas yang memuat kewajiban internasional dalam bidang penegakan hak asasi manusia. Hans Kelsen menyatakan bahwa tujuan adanya hukum internasional adalah untuk membatasi kedaulatan negara itu sendiri. Sejak individu menjadi subyek hukum internasional, maka pada hakikatnya kedaulatan negara itu diperoleh dari individu−individu yang mendelegasikan kewenangannya kepada negara. Jadi, ketika negara telah melanggar hak−hak individu, maka individu tersebut dapat meminta bantuan kepada pihak lain untuk memulihkan hak−hak mereka. Dalam kondisi ini, intervensi kemanusiaan terjadi dan timbul kewajiban negara untuk melakukan kerja sama antar negara−negara untuk melindungi dan mempromosikan hak asasi manusia. Praktek– praktek yang dilakukan oleh negara−negara saat ini juga telah menimbulkan sebuah preseden, bahwa intervensi kemanusiaan dapat dianggap sebagai kebiasaan internasional.
Doktrin intervensi kemanusiaan lahir ketika terjadi suatu pelanggaran terhadap hak asasi manusia. Intervensi tersebut dapat dilakukan baik secara individual maupun kolektif. Koalisi pasukan militer Amerika Serikat, Inggris dan Perancis yang dikirimkan ke Irak pada tahun 1991 merupakan salah satu praktek negara dalam intervensi kemanusiaan. Koalisi ini dibentuk sebagai respon terhadap Resolusi Dewan Keamanan PBB No 688 yang mengutuk tindakan pemerintah Irak kepada suku Kurdi.96 Dalam resolusi tersebut, Dewan Keamanan tidak menyebutkan baik suatu tindakan bersenjata kolektif maupun intervensi dengan menggunakan senjata. Namun, beberapa bulan kemudian, ketiga negara di atas melakukan " Operation Provide Comfort "97 di Irak Utara dengan alasan kemanusiaan. Javier Perez de Cuellar, Sekretaris Jenderal PBB pada saat itu menyebutkan bahwa operasi tersebut dapat melanggar kedaulatan Irak apabila tidak ada izin dari pemerintah Irak atau otorisasi dari Dewan Keamanan PBB. Namun, di sisi lain Javier juga mengungkapkan pentingnya tindakan atas dasar tujuan moral dan kemanusiaan. Untuk melegalisasi tindakan koalisi tersebut, akhirya Irak memberikan izinnya kepada PBB untuk mengirim bantuan kemanusiaan ke Irak Utara. Pengaturan mengenai intervensi kemanusiaan tidak diatur secara eksplisit dalam Piagam PBB. Disamping itu juga tidak terdapat Putusan Mahkamah Internasional (International Court of Justice) yang melegitimasi suatu intervensi kemanusiaan. Putusan Mahkamah Internasional dalam kasus Nikaragua melawan Amerika, membatalkan alasan Amerika yang mendasari bahwa kekuatan bersenjata yang dilakukan oleh negara tersebut merupakan suatu tindakan legal atas dasar perlindungan terhadap hak asasi manusia. Mahkamah Internasional menolak alasan pembelaan Amerika Serikat karena tindakan bersenjata yang dilakukan dengan alasan kemanusiaan oleh negara tersebut tidak relevan dengan kenyataan yang terjadi. Amerika Serikat telah melakukan peledakan dermaga dan instalasi minyak yang tidak memiliki korelasi dengan perlindungan terhadap hak asasi manusia. Namun, Mahkamah Internasional tidak menyatakan secara eksplisit bahwa intervensi kemanusiaan bertentangan dengan hukum internasional. Dari uraian−uraian di atas dapat dikatakan bahwa kedaulatan negara yang bersifat fundamental dalam hukum internasional masih mengalami benturan atau pertentangan dengan intervensi kemanusiaan. Responsibility to Protect Sebagai Tanggung Jawab Dalam Kedaulatan Negara Konflik atau pertentangan antara prinsip kedaulatan negara dengan intervensi kemanusiaan telah menciptakan suatu kondisi yang dilematis dalam penegakan hak asasi manusia. Seperti yang telah dikemukakan dalam pokok bahasan sebelumnya, intervensi kemanusiaan mengandung makna suatu tindakan negara lain yang melibatkan diri dalam masalah kemanusiaan atau pelanggaran hak asasi manusia dalam lingkup domestik yang terjadi di wilayah kedaulatan negara lain. Tindakan intervensi ini di satu sisi memiliki tujuan moral untuk melindungi masyarakat sipil, namun di sisi lain melanggar prinsip kedaulatan yang sangat fundamental dalam hukum internasional. Hal di atas merupakan tantangan bagi upaya perlindungan warga sipil yang merupakan bagian dari subyek hukum internasional maupun komunitas internasional. Sebagai jawaban dari tantangan ini perlu adanya suatu konsep baru yang dapat menjadi penghubung antara prinsip 96
RESOLUTION 688 (1991) Adopted by the Security Council at its 2982nd meeting on 5 April 1991, http://www.fas.org/news/un/iraq/sres/sres0688.htm. 97 Operation Provide Comfort, http://www.globalsecurity.org/military/ops/provide.
kedaulatan negara dan penegakan hak asasi manusia dalam lingkup internasional. Konsep baru tersebut adalah konsep Responsibility to Protect atau tanggung jawab untuk melindungi yang terkandung dalam kedaulatan negara. Dalam World Summit 2005, konsep Responsibility to Protect dimasukkan dalam dokumen yang merupakan hasil dari pertemuan ini. Konsep Responsibility to Protect (R to P) tercantum dalam paragraf 138 dan paragraf 139 yang menyatakan sebagai berikut: 138. Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. This responsibility entails the prevention of such crimes, including their incitement, through appropriate and necessary means. We accept that responsibility and will act in accordance with it. The international community should, as appropriate, encourage and help States to exercise this responsibility and support the United Nations in establishing an early warning capability. 139. The international community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter, to help protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case−by−case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities manifestly fail to protect their population from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and its implications, bearing in mind the principles of the principles of the Charter and international law. We also intend to commit ourselves, as necessary and appropriate, to helping States build capacity to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity and to assisting those which are under stress before crises and conflict break out. Pada bulan April 2006, Dewan Keamanan PBB menegaskan kembali ketentuan−ketentuan dalam paragraph 138 dan 139 di atas dalam Resolusi S/Res/1674 sebagai bentuk dukungan formal terhadap norma Responsibility to Protect di atas. Perkembangan norma Responsibility to Protect selanjutnya terjadi pada bulan Januari 2009, ketika Sekretaris Jenderal PBB, Ban Ki−moon mengeluarkan suatu laporan yang disebut Implementing the Responsibility to Protect. Laporan ini berisi tentang perdebatan mengenai implementasi R to P dan mencantumkan tiga prinsip dari R to P. Prinsip – Prinsip tersebut adalah sebagai berikut : 1. Prinsip pertama menekankan bahwa negara−negara memiliki tanggung jawab utama untuk melindungi warga negaranya dari genosida (genocide), kejahatan perang, penghapusan etnis (ethnic cleansing) dan kejahatan terhadap kemanusiaan (mass atrocities); 2. Prinsip kedua menyatakan komitmen komunitas internasional untuk memberikan bantuan kepada negara−negara dalam peningkatan kapasitas untuk melindungi warga negara atau populasinya dari kejahatan terhadap kemanusiaan (mass atrocities ) dan membantu upaya perlindungan tersebut, yang difokuskan pada masa sebelum krisis terjadi dan pada saat konflik terjadi;
3. Prinsip ketiga memfokuskan pada tanggung jawab komunitas internasional untuk mengambil tindakan yang tepat pada waktunya untuk mencegah dan menghentikan kejahatan terhadap kemanusiaan (mass atrocities ), ketika suatu negara gagal untuk melindungi populasinya. Secara garis besar, Responsibility to Protect mencakup tiga tanggung jawab yang terdiri dari : 1. Tanggung jawab untuk mencegah (responsibility to prevent), merupakan tanggung jawab untuk menyikapi akar penyebab dan penyebab−penyebab langsung dari konflik internal serta krisis yang disebabkan oleh perbuatan manusia, yang mengakibatkan resiko terhadap populasi. 2. Tanggung jawab untuk bereaksi ( responsibility to react), merupakan tanggung jawab untuk meresponi situasi−situasi yang memaksa dilakukannya langkah−langkah yang tepat demi kepentingan kemanusiaan, yang dapat berupa upaya paksa seperti sanksi−sanksi dan penuntutan internasional, dan dalam kasus yang ekstrim dapat berupa intervensi militer. 3. Tanggung jawab untuk pemulihan ( responsibility to rebuild), tanggung jawab pemulihan (responsibility to rebuild) merupakan tanggung jawab untuk memberikan bantuan dalam proses rekonstruksi dan rekonsiliasi yang dilakukan setelah intervensi militer. Responsibility to React Responsibility to Protect
Responsibility to Prevent
Responsibility to Rebuild
Konsep R to P yang telah dirumuskan dalam dokumen 2005 World Summit, Resolusi Dewan Keamanan PBB 1674 dan Laporan Sekretaris Jenderal PBB (Implementing the Responsibility to Protect) merupakan konsep yang lahir dari prinsip dasar−prinsip yang menyatakan bahwa:98 1. Kedaulatan negara mengandung suatu tanggung jawab pokok untuk melindungi warga negaranya yang berada dalam wilayah kedaulatan negara tersebut;
98
International Commision On Intervention and State Sovereignty, The Responsibility to Protect, www.iciss.ca/report-en.asp.
2. Ketika suatu populasi berada dalam keadaan bahaya akibat dari perang internal (internal war), pemberontakan (insurgency), penindasan atau kegagalan negara, dan negara tersebut berada dalam suatu kondisi tidak "berkehendak " (unwilling) atau "tidak berdaya" (unable) untuk menghentikan atau mencegahnya, prinsip non intervensi membenarkan tanggung jawab intenasional untuk melindungi (international responsibility to protect). Hal−hal yang menjadi pondasi dari R to P, sebagai pedoman bagi komunitas internasional yang terdiri dari negara−negara berdaulat antara lain: 1. Kewajiban−kewajiban yang melekat dalam konsep kedaulatan; 2. Tanggung jawab dari Dewan Keamanan PBB yang tercantum dalam Pasal 24 dari Piagam PBB untuk memelihara perdamaian dan keamanan internasional; 3. Kewajiban−kewajiban hukum khusus yang tercantum dalam deklarasi−deklarasi hak asasi manusia, kovenan, perjanjian internasional, hukum humaniter internasional dan hukum nasional; 4. Praktek yang berkembang yang dilakukan oleh negara−negara, organisasi regional dan Dewan Kewamanan PBB. Pemaparan tentang konsep Responsibility to Protect di atas telah memberikan jawaban terhadap suatu tantangan baru dalam hukum internasional. Paradigma kedaulatan negara telah mengalami perubahan dari suatu unsur yang bersifat absolut dan tidak dapat digugat menjadi suatu tanggung jawab mutlak untuk melindungi warga negaranya. Negara dan warga negara memiliki hubungan hukum yang bersifat timbal balik dalam wujud "kewarganegaraan". Kewarganegaraan menimbulkan suatu kewajiban dan hak yang seimbang antar negara dengan warga negaranya. Rasio hukum ini semakin memperkuat dasar untuk mengimplementasikan konsep Responsibility to Protect. Kegagalan komunitas internasional untuk melakukan intervensi kemanusiaan dalam kasus Genosida di Rwanda (1994), Bosnia (1994) dan Kosovo (1999) akibat pertentangan antara prinsip kedaulatan negara dengan intervensi kemanusiaan telah terjawab oleh suatu konsep baru yang dinamakan dengan Responsibility to Protect, suatu tanggung jawab dalam kedaulatan negara.
Simpulan 1. Konflik atau pertentangan antara prinsip kedaulatan negara dengan intervensi kemanusiaan telah menciptakan suatu kondisi yang dilematis dalam penegakan hak asasi manusia. Konflik ini merupakan tantangan baru bagi upaya perlindungan terhadap masyarakat sipil dan diperlukan suatu konsep baru yang dapat menghubungkan kedaulatan negara dengan intervensi kemanusiaan. 2. Konsep baru tersebut adalah konsep Responsibility to Protect (R to P) atau tanggung jawab untuk melindungi yang melekat pada kedaulatan negara. Konsep R to P yang telah dirumuskan dalam dokumen 2005 World Summit, Resolusi Dewan Keamanan PBB 1674 dan Laporan Sekretaris Jenderal PBB (Implementing the Responsibility to Protect) merupakan konsep yang lahir dari prinsip dasar−prinsip yang menyatakan bahwa kedaulatan negara mengandung suatu tanggung jawab
pokok untuk melindungi warga negaranya yang berada dalam wilayah kedaulatan negara tersebut.Ketika suatu populasi berada dalam keadaan bahaya akibat dari perang internal (internal war), pemberontakan (insurgency), penindasan atau kegagalan negara, dan negara tersebut berada dalam suatu kondisi tidak "berkehendak " (unwilling) atau "tidak berdaya" (unable) untuk menghentikan atau mencegahnya, prinsip non intervensi membenarkan tanggung jawab intenasional untuk melindungi (international responsibility to protect). R to P secara garis besar terdiri dari responsibility to prevent, responsibility to react dan responsibility to rebuild. 3. Paradigma kedaulatan negara telah mengalami pergeseran dari suatu unsur yang bersifat absolut dan tidak dapat digugat menjadi suatu tanggung jawab mutlak untuk melindungi warga negaranya. Negara dan warga negara memiliki hubungan hukum yang bersifat timbal balik dalam wujud "kewarganegaraan". Kewarganegaraan menimbulkan suatu kewajiban dan hak yang seimbang antar negara dengan warga negaranya. Rasio hukum ini semakin memperkuat dasar untuk mengimplementasikan konsep Responsibility to Protect.
Rekomendasi 1. Diseminasi mengenai R to P perlu diperluas dan dapat dimulai dari organisasi−organisasi antar pemerintah yang bersifat regional. Dengan demikian prinsip R to P dapat diterima secara universal dalam praktek hukum internasional. 2. Keberadaan prinsip Responsibility to Protect sebagai norma dalam hukum internasional perlu ditindaklanjuti dengan merancang aturan hukum mengenai prinsip ini dalam bentuk dokumen internasional berupa kovenan yang memiliki kekuatan hukum sehingga harmonisasi serta unifikasi hukum internasional berkaitan dengan R to P dapat terwujud.
UPAYA PEMERINTAH REPUBLIK INDONESIA DALAM BANTUAN HUKUM TIMBAL BALIK UNTUK MASALAH PIDANA (MUTUAL LEGAL ASSISTANCE – MLA) TERHADAP PENGEMBALIAN ASET DI LUAR NEGERI HASIL TINDAK PIDANA KORUPSI (STOLEN ASSET RECOVERY) Svetlana Anggita Prasasthi ____________________________________________________________________ Pendahuluan Saat ini tindak pidana korupsi tidak hanya merupakan permasalahan nasional suatu bangsa saja, tetapi sudah menjadi permasalahan internasional. Aset hasil tindak pidana korupsi seringkali terlacak di tempat persembunyian (safe haven) yang melampaui lintas batas wilayah negara dimana tindak pidana dilakukan. Korupsi merupakan suatu fenomena transnasional yang mempengaruhi semua masyarakat dan perekonomian, sehingga kerjasama internasional untuk mencegah dan mengendalikannya serta mengembalikan aset hasil tindak pidana tersebut menjadi sangat penting. Dalam banyak kasus, terdapat aset-aset hasil tindak pidana korupsi, yang sulit dikembalikan karena telah ditransfer dan ditempatkan di luar negeri oleh para pelaku melalui mekanisme pencucian uang dengan maksud untuk menghilangkan jejak. Hal ini mengakibatkan upaya dalam melacak serta mengembalikan aset tersebut menjadi sulit. Para pelaku tindak pidana korupsi mampu melintasi dengan bebas batas yurisdiksi dan geografis antar negara. Sementara, para penegak hukum tidak mudah menembus batasbatas yurisdiksi dan melakukan penegakkan hukum di dalam yurisdiksi negara-negara lain. Karenanya, dalam melakukan proses pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi ini, negara-negara di dunia saling melakukan kerja sama internasional, salah satunya dengan memanfaatkan mekanisme bantuan hukum timbal-balik dalam masalah pidana, dalam rangka mempermudah proses pengembalian aset. United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) tahun 2003 merupakan terobosan baru dalam pemberantasan tindak pidana korupsi. Salah satu tujuan utama UNCAC adalah memperkuat langkah-langkah pencegahan dan pemberantasan korupsi dengan lebih efisien dan efektif yang memerlukan kerjasama antar negara karena dalam kenyataannya hasil korupsi dari negara ketiga sering ditempatkan dan diinvestasikan di negara lain berdasarkan kerahasiaan bank yang bersifat konvensional. Untuk itu, UNCAC menawarkan mekanisme Asset Recovery sebagaimana tertuang dalam Bab V UNCAC untuk mencegah, melacak dan mengembalikan aset-aset yang diperoleh secara tidak sah baik di dalam negeri maupun di luar negeri. Mekanisme untuk pengembalian aset dapat dilakukan dalam bentuk Mutual Legal Assistance in Criminal Matters (MLA), Civil Litigation dan Non-Conviction Based Forfeiture. Indonesia sendiri telah menjadi negara Pihak dan menggunakan instrumen hukum internasional dalam rangka menangkap pelaku korupsi dan mengembalikan aset hasil korupsi dengan meratifikasi United Nations Convention against Corruption (UNCAC) melalui UU Nomor 7 Tahun 2006. Walaupun demikian, dalam pelaksanaan kerjasama antar negara untuk pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi, masih terdapat kendala-kendala yang disebabkan antara lain: sistem hukum yang berbeda, sistem perbankan dan finansial yang ketat dari negara
di mana aset berada, praktek dalam menjalankan hukum, keterbatasan kemampuan teknologi dan perlawanan dari pihak yang hendak diambil asetnya oleh Pemerintah.
Kompleksitas Mekanisme Pengembalian Aset Hasil Tindak Pidana Korupsi dalam Upaya Pemberantasan Korupsi Saat ini upaya pemberantasan korupsi lebih difokuskan pada tiga isu pokok, yaitu: pencegahan (prevention), pemberantasan (eradication), dan pengembalian aset hasil korupsi (asset recovery). Pemberantasan korupsi tidak hanya terletak pada upaya pencegahan maupun pemidanaan para koruptor saja, tetapi juga meliputi tindakan yang dapat mengembalikan ‘kerugian’ keuangan negara akibat dari kejahatan extraordinary tersebut. Karenanya, dalam lingkup penegakan hukum pidana pun pemberantasan korupsi bukan hanya melalui proses penuntutan (prosecution) dan proses peradilan pidana (criminal proceedings) semata, melainkan juga melalui upaya keperdataan (civil proceedings). Upaya pengembalian aset negara ‘yang dicuri’ (stolen asset recovery) melalui tindak pidana korupsi (tipikor) tidak mudah untuk dilakukan. Para pelaku memiliki akses yang luas dan sulit dijangkau dalam menyembunyian maupun melakukan tindak pencucian uang (money laundering) hasil tindak pidana korupsinya dengan pemanfaatan transaksi derivatif yakni melalui transfer-transfer internasional yang efektif. Bahkan sebuah lembaga internasional, Basel Institute on Governance, International Centre for Asset Recovery mengemukakan mengenai hal tersebut bahwa:99 “Asset recovery is a difficult task and is fraught with the complicity of the banks involved, the navigation of a costly international legal labyrinth and the fact that those implicated in public looting are usually those with the most power and influence”.
Persoalan semakin kompleks dengan keberadaan aset yang disimpan pada pusat-pusat keuangan di negara-negara atau yurisdiksi tertentu dan terlindungi oleh sistem hukum yang berlaku di negara tersebut. Negara-negara tersebut bahkan memiliki sejumlah peraturan dan kebijakan keuangan yang protektif sehingga menyulitkan proses hukum negara lain yang ingin melacak dan memulihkan aset-aset yang dicuri tersebut dan ditempatkan di bawah yurisdiksi negara dimana aset tersebut disimpan. Kondisi demikian memudahkan para pelaku tindak pidana korupsi maupun kelompok kejahatan terorganisir lainnya untuk menyimpan aset mereka yang didapatkan dengan melawan hukum. Sejumlah negara yang diduga menjadi tempat penyimpanan aset koruptor seperti Singapura, Australia, Amerika Serikat dan Swiss, memiliki aturan kerahasiaan bank (bank secrecy) yang ketat. Tidak hanya negara-negara yang tergolong maju, negaranegara kecil atau yurisdiksi seperti Hong Kong SAR, Cayman Island, Isle of Man, Guernsey, Karibia dan Bermuda juga menerapkan aturan tersebut. Pada prakteknya, tidak sedikit negara yang mengalami kesulitan untuk mengatasi permasalahan pengembalian aset yang menyentuh ketentuan-ketentuan hukum negara lain, terutama jika negara yang bersangkutan tidak memiliki hubungan kerjasama yang baik dengan negara tempat aset curian disimpan. Kesepakatan tentang pengembalian aset tercapai karena kebutuhan untuk mendapatkan kembali aset-aset hasil tindak pidana 99
Basel Institute on Governance International Center for Asset Recovery. Diakses pada tanggal 13 Juli 2011 dari http://www.baselgovernance.org/icar/
korupsi sebagaimana harus direkonsiliasikan dengan hukum dan prosedur dari negaranegara yang dimintai bantuan. Pentingnya pengembalian aset didasarkan pada kenyataan bahwa tindak pidana korupsi telah merampas kekayaan negara-negara tersebut, sementara sumber daya sangat dibutuhkan untuk merekonstruksi dan merehabilitasi masyarakat melalui pembangunan berkelanjutan. Belajar dari kasus pengembalian aset yang berada dalam yurisdiksi asing, Indonesia menemukan bahwa yurisdiksi negara lain belum tentu menunjukkan outward looking approach; sebaliknya, mereka telah memberlakukan kebijakan yang kaku dan ketat berkaitan dengan rezim mendukung kerjasama internasional terkait rezim pembekuan, penyitaan dan pengungkapan.100 Dikarenakan kompleksitas permasalahan perihal pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi dan alternatif mekanismenya yang terdiri dalam bentuk Mutual Legal Assistance in Criminal Matters (MLA), Civil Litigation dan Non-Conviction Based Forfeiture, penulis akan membatasi pembahasan masalah serta rekomendasi hanya pada aspek-aspek sebagaimana tercantum di dalam Pasal 57 UNCAC tentang Pengembalian Aset serta mekanisme pengembalian aset berupa MLA.
Upaya Indonesia Terkait Pengembalian Aset Hasil Tindak Pidana Korupsi melalui Mekanisme Bantuan Hukum Timbal Balik sebagaimana Diatur di dalam UNCAC dan Legislasi Naisonal Pertama-tama, mari kita bahas mengenai konsep asset recovery dan signifikansinya dalam upaya pemberantasan korupsi. Menurut Matthew H. Fleming dalam dunia internasional tidak ada definisi pengembalian aset yang disepakati bersama.101 Patut diketahui bahwa di dalam UNCAC sendiri tidak terdapat pendefinisian yang jelas mengenai pengembalian aset. Fleming melihat unsur-unsur pengembalian aset adalah sebagai berikut: 1. proses pencabutan, perampasan, penghilangan; 2. yang dicabut, dirampas, dihilangkan adalah hasil atau keuntungan dari tindak pidana; 3. salah satu tujuan pencabutan, perampasan, penghilangan adalah agar pelaku tindak pidana tidak dapat menggunakan hasil serta keuntungan-keuntungan dari tindak pidana sebagai alat atau sarana untuk melakukan tindak pidana lainnya. Pengembalian aset tidak hanya merupakan proses saja, tetapi juga merupakan upaya penegakan hukum melalui serangkaian mekanisme hukum tertentu. Paku Utama, konsultan anti-korupsi dari United Nations Organisation for Drugs and Crime (UNODC) Indonesia, mengemukakan definisinya mengenai pengembalian aset, sebagai berikut:102
100
Sebagaimana disampaikan oleh Bapak Havas Oegroseno yang saat itu masih menjabat sebagai Dirjen Hukum dan Perjanjian Internasional Kemlu RI di UNODC Jakarta Talk Series, 2008. 101 Matthew H. Fleming, Asset Recovery and Its Impact on Criminal Behavior, An Economic Taxonomy: Draft for Comments, (London: University College, 2005), hal. 27 102 Paku Utama, Terobosan UNCAC dalam Pengembalian Aset Korupsi Melalui Kerjasama Internasional, diakses pada tanggal 7 Juli 2011 dari: http://hukumonline.com/berita/baca/hol19356/terobosan-uncacdalam-pengembalian-aset-korupsi-melalui-kerjasama-internasional
“Pengembalian aset adalah sistem penegakan hukum yang dilakukan oleh negara korban (victim state) tindak pidana korupsi untuk mencabut, merampas, menghilangkan hak atas aset hasil tindak pidana korupsi dari pelaku tindak pidana korupsi melalui rangkaian proses dan mekanisme. Baik secara pidana maupun perdata, aset yang berada di dalam maupun disimpan di luar negeri, yang dilacak, dibekukan, dirampas, disita, dan dikembalikan kepada negara korban hasil tindak pidana korupsi, sehingga dapat mengembalikan kerugian keuangan akibat tindak pidana korupsi. Termasuk memberikan efek jera kepada pelaku dan/ atau calon pelaku tindak pidana korupsi.”
Beberapa mekanisme dalam melakukan proses pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi, yaitu: 1. pelacakan, 2. aset yang sudah dilacak dan diketahui kemudian dibekukan, 3. aset yang dibekukan lalu disita dan dirampas oleh badan berwenang dari negara di mana aset tersebut berada, dan kemudian dikembalikan kepada negara tempat aset tersebut diambil melalui mekanisme-mekanisme tertentu. Sementara itu, bantuan hukum timbal-balik (MLA) merupakan upaya suatu negara untuk memperoleh barang bukti atau menarik kembali barang hasil kejahatan yang berada di luar yurisdiksinya. MLA pada dasarnya adalah suatu mekanisme formal dimana suatu negara dapat meminta negara lain untuk memberikan bantuan guna penyidikan, penuntutan, pengadilan suatu perkara pidana. Dengan diaturnya ketentuan mengenai MLA di dalam UNCAC, maka upaya pengembalian aset diharapkan dapat terlaksana dengan maksimal. Ketika aset-aset hasil tindak pidana korupsi ditempatkan di luar negeri, Negara Peminta yang diwakili oleh penyelidik, penyidik, atau lembaga otoritas dapat meminta kerjasama dengan negara penerima untuk melakukan proses pengembalian aset. Hal ini sesuai dengan apa yang diatur dalam Pasal 46 UNCAC, di mana negara-negara penerima aset harus memberikan bantuan kepada negara korban dalam rangka proses pengembalian aset. MLA merupakan hakikat dari kerja sama internasional dalam pengembalian aset. UNCAC memberikan jalan keluar yang sangat mudah kepada negara-negara korban dalam melakukan proses pengembalian aset.103 UNCAC mewajibkan setiap Negara Pihak untuk memberikan bantuan (timbal balik) mengenai penyidikan, penuntutan dan proses peradilan terkait dengan tindak-tindak pidana yang tercakup di dalam UNCAC kepada para negara korban yang membutuhkan. Dalam hal negara-negara dengan kebijakan serta sistem perbankan yang kaku dan tertutup, UNCAC memberikan kemudahan akses bagi negara-negara korban untuk dapat menelusuri sistem perbankan suatu negara untuk memperoleh informasi atas aset hasil tindak pidana korupsi. Hal ini diatur dengan jelas dalam Pasal 46 ayat (8), dimana Negara Pihak dilarang untuk menolak memberikan bantuan hukum timbal balik dengan alasan kerahasiaan bank. Sementara itu, dalam hal terkait kriminalitas ganda atau double criminality, berdasarkan UNCAC Pasal 46 ayat (9), Negara-negara Pihak dapat menolak untuk memberikan bantuan dengan alasan ketiadaan kriminalitas ganda. Namun demikian, Negara Pihak yang diminta wajib, apabila sejalan dengan konsep-konsep dasar sistem 103
Ibid.
hukumnya, memberikan bantuan yang tidak melibatkan tindakan yang bersifat pemaksaan. Bantuan tersebut dapat ditolak apabila permintaan-permintaan melibatkan hal-hal yang kurang penting (de minimis) atau hal-hal untuk mana kerjasama atau bantuan tersebut diminta dapat diperoleh berdasarkan ketentuan-ketentuan lain dari Konvensi ini. Setiap Negara Pihak dapat mempertimbangkan untuk mengadopsi tindakan-tindakan sedemikian yang dianggap perlu untuk memungkinkannya memberikan bantuan dengan lingkup yang lebih luas dalam hal ketiadaan kriminalitas ganda/dual criminality.
Implementasi Pasal 44 dan Pasal 57 UNCAC tentang MLA dan Pengembalian Aset dalam Hukum Nasional Indonesia serta Perjanjian dan Kerjasama MLA Indonesia dengan Negara Lain Indonesia telah memiliki instrumen nasional, yaitu UU Nomor 1 Tahun 2006 tentang Bantuan Hukum Timbal Balik dalam Masalah Pidana, sebagai dasar pelaksanaan kerjasama MLA dengan negara lain. Kerjasama MLA meliputi bantuan untuk mengidentifikasi dan mencari orang; mendapatkan pernyataan atau bentuk lainnya; menunjukkan dokumen atau bentuk lainnya; mengupayakan kehadiran orang untuk memberikan keterangan atau membantu penyidikan; menyampaikan surat; melaksanakan permintaan penggeledahan dan penyitaan; perampasan hasil tindak pidana; memperoleh kembali sanksi denda berupa uang sehubungan dengan tindak pidana; melarang transaksi kekayaan, membekukan aset yang dapat dilepaskan atau disita, atau yang mungkin diperlukan untuk memenuhi sanksi denda yang dikenakan, sehubungan dengan tindak pidana; mencari kekayaan yang dapat dilepaskan, atau yang mungkin diperlukan untuk memenuhi sanksi denda yang dikenakan, sehubungan dengan tindak pidana; dan/atau bantuan lain yang sesuai dengan UU No. 1 Tahun 2006. Adapun ketentuan di dalam UU tersebut mengecualikan wewenang untuk mengadakan: ekstradisi atau penyerahan orang; penangkapan atau penahanan dengan maksud untuk ekstradisi atau penyerahan orang; pengalihan narapidana; atau pengalihan perkara. UU No. 1 Tahun 2006 menyatakan bahwa status MLA, termasuk MLA yang berhubungan dengan tindak pidana korupsi, dapat dikabulkan tanpa suatu treaty berdasarkan asas resiprositas dan hubungan bilateral yang baik dengan negara peminta bantuan (requesting state). Dalam prakteknya, Indonesia telah melakukan sejumlah kerjasama MLA dengan sejumlah negara tanpa dilandasi perjanjian bilateral mengenai MLA. Kerjasama dapat dilakukan berdasarkan legislasi nasional negara yang bersangkutan. Sejumlah negara juga memiliki regulasi yang mengatur MLA dan/atau ekstradisi dengan negara-negara yang tidak menjadi Pihak dalam perjanjian multilateral. Di bawah skema tersebut, legislasi Negara Diminta biasanya memformulasikan prosedur untuk mengirimkan, menerima, mempertimbangkan dan melaksanakan permintaan. Prosedur ini biasanya sama dengan skema yang diatur di dalam perjanjian multilateral, walaupun biasanya terdapat beberapa persyaratan tambahan. Sebuah negara dapat mengatakan bahwa sebuah negara asing berhak untuk menerima bantuan, atau mereka dapat mempertimbangkan setiap permintaan yang datang berdasarkan case-by-case basis. Terdapat sejumlah pendapat pro dan kontra terhadap kerjasama yang berdasarkan legislasi nasional. Skema tersebut memang lebih cepat dan murah serta lebih mudah
diterapkan dibandingkan treaty. Namun di satu sisi, tidak seperti treaty, legislasi domestik tidak menciptakan kewajiban yang mengikat di bawah hukum internasional. Sebuah negara yang memberlakukan legislasi tersebut tidak memiliki kewajiban internasional untuk membantu negara asing. Negara asing pun tidak berkewajiban memberikan bantuan terhadap negara lain yang memberlakukan legislasi tersebut. Dalam banyak kasus, Negara Diminta akan bekerjasama berdasarkan suatu treaty hanya jika Negara Peminta menyediakan semacam undertaking of reciprocity.104 Adapun Indonesia memiliki perjanjian bantuan timbal-balik dengan negara-negara sebagai berikut:105 1. Australia, 27 Oktober 1995, diratifikasi dengan UU No. 1 Tahun 1999; 2. China, 24 Juli 2000, diratifikasi dengan UU No. 8 Tahun 2006; 3. Korea Selatan, 30 Maret 2002 (masih dalam proses ratifikasi) 4. Hong Kong SAR, 3 April 2008 (masih dalam proses ratifikasi) 5. India, 25 Januari 2011 (masih dalam proses ratifikasi) Dalam lingkup ASEAN, mekanisme yang dapat dilakukan untuk pengembalian harta yang mungkin dilarikan ke yurisdiksi Singapura adalah melalui ASEAN Like-Minded Countries Mutual Legal Assistance Treaty yang telah ditandatangani dan berlaku di negara-negara Asia Tenggara, sebagai berikut Negara Penandatangan dan tanggal berlaku:106 1. Brunei Darussalam 29 November 2004 berlaku 15 Februari 2006 2. Indonesia 29 November 2004 berlaku 4 Juni 2008 3. Laos 29 November 2004 berlaku 20 Juni 2007 4. Malaysia 29 November 2004 berlaku 1 Juni 2005 5. Singapura 20 November 2004 berlaku 28 April 2005 6. Vietnam 29 November 2004 berlaku 25 Oktober 2005 Indonesia sendiri telah meratifikasi perjanjian tersebut melalui Undang-undang No. 15 Tahun 2008 Tentang Pengesahan Treaty on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters. Di antara negara-negara ASEAN tinggal Kamboja, Filipina dan Thailand yang sudah menandatangani namun belum meratifikasinya. Perjanjian tersebut mewajibkan para Pihak untuk memberlakukan upaya-upaya MLA seluas apapun antara satu sama lain, dan terkait pada legislasi nasional Negara Diminta. Perjanjian ini mencakup berbagai jenis MLA yang biasa dapat ditemukan di dalam perjanjian-perjanjian bilateral, misalnya hal-hal terkait pengambilan bukti, pencarian dan penyitaan aset. Dalam hal belum ada perjanjian, maka MLA atas dasar hubungan baik berdasarkan asas resiprositas. Target Pemerintah Indonesia dalam pembentukan perjanjian dan melakukan kerjasama MLA adalah negara-negara yang diduga menjadi tempat pelaku tempat pidana korupsi menempatkan aset hasil tindak pidana korupsi dan negara-negara yang menjadi pusat keuangan dunia, yakni Singapura, Swiss, RRT, Hong Kong, Amerika Serikat, Kanada, Inggris dan Uni Emirat Arab. 104
ADB/OECD Anti-Corruption Initiative. Framework for Practice on MLA and Extradition: Mutual Legal Assistance, Extradition and Recovery of Proceeds of Corruption in Asia and the Pacific. 2010. 105 Direktorat Perjanjian Internasional Politik dan Keamanan Wilayah Kementerian Luar Negeri Republik Indonesia. Pointers Upaya Pemerintah RI dalam Pengembalian Aset (Asset Recovery) Hasil Tindak Pidana di Luar Negeri. 2010. 106 Ibid.
Untuk negara-negara non target, UU MLA Indonesia memungkinkan kerjasama tanpa adanya perjanjian tetapi cukup dengan pernyataan akan bekerja sama secara resiprositas, maka bantuan akan dapat diberikan. Selain itu, negara-negara juga dapat meminta bantuan Indonesia melalui kerangka kerja sama MLA di bawah UNCAC dan United Nations Convention against Transnational Organized Crime (UNTOC). The United Nations Convention against Transnational Organized Crime (UNTOC) juga relevan untuk kasus korupsi, namun cakupannya lebih terbatas dibandingkan UNCAC. Indonesia sendiri sudah meratifikasi UNTOC melalui Undang-undang No. 5 Tahun 2009 tentang Pengesahan United Nations Covention Against Transnational Crime. Terkait kerjasama internasional, UNTOC memiliki landasan hukum untuk ekstradisi dan MLA terkait pelanggaran-pelanggaran terhadap hal-hal yang diatur di dalam Konvensi. Sebagaimana UNCAC, UNTOC memiliki beberapa sifat yang sama, contohnya sifatnya yang bertindak sebagai perjanjian di antara para Pihak atau dengan menggunakan perjanjian bilateral yang sudah ada. Memang UNTOC mengatur mengenai kriminalisasi korupsi sebagai kejahatan transnasional dan confiscation of proceeds of crime, namun pengaturan khusus mengenai asset recovery hanya terdapat di dalam UNCAC.107 Terkait permintaan MLA dari Pemerintah Republik Indonesia, tentunya harus melalui mekanisme tertentu yang sudah diatur di dalam undang-undang. Penyampaian permintaan MLA diajukan oleh Menteri Hukum dan HAM RI kepada negara asing secara langsung (apabila telah ditentukan melalui perjanjian bilateral) atau melalui saluran diplomatik, berdasarkan permohonan dari Kapolri atau Jaksa Agung RI atau Ketua Komisi Pemberantasan Korupsi (khusus tindak pidana korupsi). Hal ini tercantum di dalam Pasal 9 UU No. 1 Tahun 2006. Kementerian Hukum dan HAM (Kemenkumham; sebelumnya dinamakan Departemen Kehakiman) merupakan central authority untuk kerjasama internasional dalam persoalan-persoalan kriminal. Fungsi utamanya adalah untuk memproses incoming and outgoing requests. Berdasarkan Pasal 46 ayat (13) UNCAC, setiap Negara Pihak wajb menunjuk badan berwenang pusat yang memiliki tanggungjawab dan kekuasaan untuk menerima permintaan-permintaan bantuan hukum timbal-balik. Outgoing requests untuk ekstradisi dan MLA dibuat oleh Kemkumham berdasarkan permintaan Kejaksaan Agung atau Kapolri. Dalam kasus-kasus korupsi, MLA juga dapat dimintakan oleh Ketua Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). Permintaan ekstradisi dan MLA dibuat oleh Direktorat Hukum Internasional dari Kemkumham dan di-review melalui pertemuan-pertemuan terkoordinasi antara badan-badan yang relevan seperti KPK, Kepolisian, Kejaksaan Agung, Kemkumham dan Kementerian Luar Negeri. Permintaan MLA sebagaimana pula dengan ekstradisi tetap dikirimkan melalui saluran diplomatik (diplomatic channel). Kemkumham juga memproses permintaan (incoming requests) untuk ekstradisi dan MLA. Permintaan ekstradisi dapat dikirimkan ke Kemkumham melalui saluran diplomatik, sementara permintaan MLA dapat dikirimkan langsung. Dalam menerima suatu permintaan, Kemkumham memverifikasi bahwa permintaannya sesuai dengan legislasi maupun treaty (jika ada) yang relevan. Setelah itu, Kemkumham akan meneruskan permintaan tersebut untuk dieksekusi oleh Kejaksaan Agung dan Kapolri. Direktorat Hukum Internasional Kemkumham memonitor permintaan dengan 107
ADB/OECD Anti-Corruption Initiative, ibid.
berkomunikasi dengan Kepolisian atau Kejaksaan Agung. Semua permintaan yang datang dijaga kerahasiaannya. Terkait pengembalian aset hasil tindak pidana di luar negeri, Pasal 57 UU No. 1 Tahun 2006 menyatakan bahwa Menkumham dapat membuat perjanjian atau kesepakatan dengan negara asing untuk mendapatkan penggantian biaya dan bagi hasil dari hasil harta kekayaan yang dirampas: 1. di negara asing, sebagai hasil dari tindakan yang dilakukan berdasarkan putusan perampasan atas permintaan Menteri; atau 2. di Indonesia, sebagai hasil dari tindakan yang dilakukan di Indonesia berdasarkan putusan perampasan atas permintaan negara asing
Hambatan dan Tantangan Perbedaan sistem hukum sering menyulitkan Pemerintah Indonesia untuk memenuhi syarat-syarat formal yang diminta oleh negara/yurisdiksi yang bersangkutan. Kelambanan proses hukum terhadap kejahatan di Indonesia sebagai akibat kompleksitas persoalan pembuktian serta relatif lemahnya koordinasi internal antar instansi penegak hukum terkait di Indonesia. Sebagaimana diatur dalam Pasal 22 ayat (1) UU No. 1 Tahun 2006, berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, Jaksa Agung dapat mengajukan permohonan kepada Menteri untuk mengajukan permintaan Bantuan kepada Negara Diminta untuk menindaklanjuti putusan pengadilan yang bersangkutan di Negara Diminta tersebut. Dalam praktek Indonesia, amar Putusan Pengadilan tidak menyebutkan aset pelaku di luar negeri yang perlu dirampas, sehingga kondisi ini mempersulit upaya perampasan terhadap barang sitaan, pidana denda, atau pembayaran uang pengganti. Contoh kasus adalah upaya perampasan aset kasus korupsi ECW Neloe (Bank Mandiri) senilai kurang lebih USD$ 5,5 juta. MLA untuk kasus ini pertama kali diajukan kepada Pemerintah Swiss tahun 2008 untuk kepentingan pelaksanaan eksekusi aset atas putusan perkara korupsi yang telah in kracht. Namun, MLA tersebut tidak dapat ditindaklanjuti mengingat putusan korupsi di Indonesia tidak mengkaitkan tindak pidana korupsi di Indonesia dengan aset di Swiss dan amar putusan tidak mencantumkan adanya perampasan aset di Swiss. Untuk itu, perlu dilakukan penyidikan baru dengan sangkaan tindak pidana pencucian uang. Keterbatasan kemampuan teknologi juga menjadi penghalang, padahal salah satu sifat kejahatan korupsi adalah kemampuan para pelakunya untuk memanfaatkan kemajuan teknologi dibidang perbankan karena transaksinya bersifat rahasia, cepat, mudah dan tidak memerlukan uang kartal. Persoalan lain yang dihadapi adalah terkait Central Authority sebagai salah satu otoritas penting dalam rangka upaya pengembalian harta hasil korupsi yaitu dalam menentukan lembaga yang dipandang tepat untuk melakukan permohonan atau pengembalian hasil korupsi kepada Negara Diminta atau sebaliknya. Indonesia menetapkan Kementerian Hukum dan HAM sebagai central authority untuk pelaksanaan meminta atau memfasilitasi sebagai Negara Diminta bagi negara lain. Berbeda dengan beberapa negara yang central of authority-nya berada pada Department of Justice yang membawahi secara langsung proses penyidikan ataupun penuntutan, Kemkumham lebih berperan sebagai lembaga yang memiliki otoritas administrasi dan tidak memiliki
kewenangan langsung untuk melakukan penyelidikan, penyidikan ataupun penuntutan.108 Selain itu, Kemkumham hanya memiliki hubungan yang terbatas dengan aparat penegak hukum di luar negeri. Sebagai contoh, Kemkumham tidak menyelenggarakan pertemuanpertemuan secara reguler dengan counterpart asing terkait mekanisme kerjasama. Mereka juga kurang berkoordinasi dengan negara lain dalam menyediakan MLA atau ekstradisi dalam kasus-kasus korupsi. Situs internet Kemkumham juga hanya tersedia dalam Bahasa Indonesia dan tidak memberikan informasi apapun terkait kerjasama internasional.
Simpulan Upaya pemberantasan korupsi saat ini tidak hanya dapat difokuskan pada penangkapan para pelaku korupsi secara pidana, tetapi juga melalui usaha-usaha pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi yang dilakukan oleh pelaku. Kesuksesan mekanisme MLA dalam hal pengembalian aset korupsi pun sangat tergantung dengan keberhasilan kerjasama antar para Pihak, baik Negara Diminta maupun Negara Peminta. Koordinasi di antara badan-badan terkait di dalam negeri juga sangat penting untuk menunjang keberhasilan proses pengembalian aset. Pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi merupakan permasalahan sulit dan kompleks dimana inisiatif-inisiatif terhadap pengembalian aset di Indonesia masih terhitung berada dalam tahap awal. Sebagai contoh, di dalam konteks hukum sendiri di Indonesia belum terdapat penetapan untuk pendefinisian asset recovery. Kemudian dalam hal perampasan suatu aset, diperlukan suatu keputusan pengadilan yang dapat menghubungkan antara aset yang bersangkutan dengan tindak pidana. Hanya saja agar aset tersebut dapat dibekukan dan dikembalikan, diperlukan nama dan keterangan spesifik mengenai aset tersebut, yang seringkali tidak disebutkan di dalam keputusan pengadilan. Hal ini mempersulit proses pengembalian aset hasil tindak pidana korupsi.
Rekomendasi Kebijakan Perlunya meningkatkan efektifitas kinerja task force yang sudah terbentuk, Tim Terpadu Pencari Tersangka dan Terpidana Korupsi, yang terdiri atas anggota dari Kemlu, Kemkumham, Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan (PPATK), Kepolisian Republik Indonesia (POLRI) dan Kejaksaan Agung yang selama ini merupakan aparat yang memiliki peranan penting dalam pelacakan dan pengembalian aset. Dalam kaitannya dengan tugas dan fungsi Kemkumham sebagai Central Authority, kiranya Kemkumham perlu memaksimalkan perannya sebagai sebuah central authority yang penulis anggap masih kurang efektif. Misalnya, akan sangat membantu bagi negaranegara asing apabila Kemkumham memiliki website berbahasa Inggris yang didedikasikan untuk kepentingan MLA maupun esktradisi, setidaknya memuat informasi mengenai persyaratan yang perlu dipenuhi untuk bekerjasama, legislasi dan treaty yang relevan, serta informasi orang yang bisa dihubungi. Sebagai tambahan, Kemkumham dapat mengembangkan suatu sistem untuk memonitor agar kasus-kasus yang ada dapat
108
Yenti Garnasih. Asset Recovery Act sebagai Strategi dalam Pengembalian Aset Hasil Korupsi, (Jakarta: Jurnal Legislasi Indonesia, 2010), hal. 629.
terus dipantau. Pelatihan dan pendidikan dalam kerjasama internasional untuk staf Kemkumham juga akan sangat berguna. Salah satu institusi pemerintah yang selama ini berperan penting dalam upaya pengembalian aset adalah Kementerian Luar Negeri. Untuk itu, Kementerian Luar Negeri perlu terus meningkatkan perannya terkait Pelaksanaan MLA untuk Asset Recovery. Sampai sejauh ini, Kemlu telah turut membantu semua upaya Pemerintah Indonesia dalam upaya mengembalikan aset hasil tindak pidana di luar negeri, khususnya yang berkaitan dengan hal-hal sebagai berikut: 1. Sebagai chief of negotiator dalam proses mutual legal assistance dan ekstradisi 2. Sebagai saluran diplomatik untuk memfasilitasi semua komunikasi dan pelaksanaan mutual legal assistance dan ekstradisi 3. Penyusunan dan penyampaian permintaan mutual legal assistance dan ekstradisi 4. Pembentukan perjanjian terkait bantuan hukum timbal balik untuk masalah pidana (MLA) baik dalam tingkat bilateral, regional maupun internacional. Kementerian Luar Negeri bersama Kemkumham juga dapat mengambil peran yang lebih aktif dengan berkoordinasi bersama otoritas asing yang berwenang baik dalam kasus-kasus spesifik maupun permasalahan umum. Indonesia juga dapat mempertimbangkan untuk mengadopsi sejumlah prosedur spesifik dalam menangani permintaan-permintaan penting. Misalnya dengan mempertimbangkan agar mengizinkan permohonan penahanan sementara dan permohonan bantuan hukum timbal balik yang bersifat mendesak untuk disampaikan secara elektronik atau melalui faksimili. Hal tersebut sebenarnya disinggung dalam Pasal 10 UU No. 1 Tahun 2006, dimana Menkumham dapat meminta orang yang memberikan pernyataan atau menunjukkan dokumen atau alat bukti lain yang terkait dengan permintaan Bantuan tersebut untuk diperiksa atau diperiksa silang melalui pertemuan langsung atau dengan bantuan telekonferensi atau tayangan langsung melalui sarana komunikasi atau sarana elektronik lainnya dalam tahap penyidikan, penuntutan atau pemeriksaan di pengadilan. Namun undang-undang tersebut beserta Penjelasannya tidak merincikan apakah e-mail dan faksimil dapat dikategorisasikan sebagai alat komunikasi yang formal. Jika keduanya termasuk komunikasi formal, Indonesia dapat mempertimbangkan untuk menerima permohonan mendesak bantuan hukum timbal balik yang disampaikan secara lisan, dengan konfirmasi menyusul secara tertulis. UNCAC Pasal 46 ayat (14) sendiri mengatur bahwa permintaan harus diajukan secara tertulis, atau bilamana memungkinkan, dengan suatu cara yang mampu menghasilkan catatan tertulis dan dalam suatu keadaan mendesak, permintaan dapat diajukan secara lisan, namun harus ditegaskan secara tertulis dengan segera. Dalam hubungan internasional, Indonesia melalui Kementerian Luar Negeri harus aktif menyuarakan aksinya mengenai pemberantasan korupsi di negaranya di dalam forum-forum internasional UNCAC Working Group on Assset Recovery, UNCAC Conference of Parties, atau G20, terutama dalam mendorong Negara-negara Pihak yang selama ini menjadi tempat pelarian dan penyimpanan aset-aset hasil korupsi dari Indonesia untuk mengambil concrete approach dalam memberikan bantuan, seperti memudahkan prosedur, pemberian infromasi secara cepat, dan membuka akses informal. Hal ini menunjukkan komitmen kuat Indonesia dalam pemberantasan korupsi, dengan
harapan untuk mempermudah kerja sama internasional dengan negara-negara lain dalam proses pengembalian aset.
ENFORCEMENT OF INTERNATIONAL ARBITRAL AWARD IN INDONESIA Windri Marieta Ayuningtyas ________________________________________________________________________ Arbitration has become the preferred method for resolving commercial disputes in many countries, including in Indonesia. Many private as well as Government’s contracts are using arbitration as its dispute settlement mechanism. One of the main reasons of such growing interest in using arbitration as the dispute settlement mechanism is due to the nature of the arbitral award itself which can be enforced internationally through the application of the 1958 United Nations Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards (the “New York Convention”). Indonesia has ratified the New York Convention 1958 through Presidential Decree No. 34 of 1981.109 The procedures of recognition and enforcement of international arbitral awards are now further regulated under Indonesian Arbitration Law, Law No. 30 of 1999 on Arbitration and Alternative Dispute Resolution (“Arbitration Law”),110 replacing Articles 615 - 651 of the Reglement op de Burgerlijke Rechtsvordering (or known as “RV”), Article 377 of the Het Herziene Indonesisch Reglement (or known as “HIR”) and Article 705 of the Rechtsreglement Buitengewesten (or known as “RB”), which previously regulated arbitration. Nonetheless, the Arbitration Law was not drafted along with the UNCITRAL Model Law on International Commercial Arbitration (the “Model Law”) and thus some provisions might be different with what are contemplated under the Model Law. Arbitration Law takes the territorial position on characterization of arbitral award,111 which can be divided as domestic and international award. Both domestic and international awards have different procedures of enforcement under the Arbitration Law. It is therefore necessary to determine whether one arbitration is categorized as ‘domestic’ or ‘international’ arbitration. Arbitration Law defines ‘International Arbitral Award’ as: “An award handed down by an arbitration institution or individual arbitrator outside the jurisdiction of the Republic of Indonesia, or an award by an arbitration institution or individual arbitrator which under the provisions of laws of the Republic of Indonesia is deemed as an international arbitration award.”112 (emphasis added)
Reading from the above definition, one may interpret that the distinction of arbitration can be made on the basis of its seat of arbitration, regardless of the nationality of the parties to the arbitration is. When the seat of arbitration is within the jurisdiction of 109
Indonesia ratified the New York Convention 1958 through Presidential Decree No 34 of 1981, published in the State Gazette (Berita Negara) of 1981, No. 40, of 5 August, 1981. 110 The Arbitration Law was promulgated on 12 August, 1999 and served as Indonesia’s first comprehensive arbitration law. 111 Karen Mills. Enforcement of Arbitral Awards in Indonesia & Other Issues of Judicial Involvement in Arbitration. KarimSyah Law Firm, Jakarta, accessed on 26 September 2011 available at http://www.arbitralwomen.org/files/publication/4310102632224.pdf 112 Unofficial translation of Article 1 paragraph (9) of the Arbitration Law.
Indonesia, the arbitration is domestic. Meanwhile, when the seat of arbitration is outside the jurisdiction of Indonesia, the arbitration is international. Nevertheless, it is worth to note that in the case between PT Pertamina (Persero) v PT Lirik Petroleum, the Supreme Court considered the award for such case as an international arbitration award notwithstanding the fact that the arbitration was seated in Indonesia and that the existence of “foreign” factors in such case is due to the fact that the arbitration was administered by an overseas arbitration institution.113
Enforcement Procedure Court’s assistance is needed in the enforcement of arbitral award. The District Court of Central Jakarta is designated as the venue to which application for enforcement of international arbitral award is to be made.114 Under Article 66 of the Arbitration Law, enforcement of international arbitral award shall fulfill the following requirements: 1. the award is issued by arbitrator or arbitrator tribunal in a country which Indonesia has a treaty, whether bilateral or multilateral, regarding the recognition and the enforcement of International arbitral award; 2. the award according to the Indonesian Law is in the domain of commercial law;115 3. the award does not violate any rules of public policy; 4. the award can be enforced by an Exequatur (a writ of execution) of the Chairman of the District Court of Central Jakarta. 5. the award in a case which involved the state of the Republic of Indonesia as a party to the case can only be enforced by the Exequatur of the Chairman of the Supreme Court. One of the differences of the Arbitration Law with the Model Law is that the Arbitration Law requires the registration of the award to be made directly by the arbitrator(s) or by the disputing parties who have been vested the authority to represent 113
Nicholas Peacock. Arbitrating in “Developing” Arbitral Jurisdictions: A Discussion of Common Themes and Challenges Based on Experiences in India and Indonesia. Reprinted from International Arbitration Law Review Issue 6, 2010. Accessed on 1 October 2011 available at http://www.herbertsmith.com/NR/rdonlyres/4BEE162D-2490-406F-9585228FA5AC4D68/18395/NPeacockOffPrintIssue62010.pdf: “In PT Pertamina (Persero) v PT Lirik Petroleum, the successful party to an arbitration seated in Jakarta failed or decided not to register the award within the 30-day period under art.59 and and—in seeking subsequently to enforce the award—argued that the award was an international arbitration award as a matter of Indonesian law by virtue of a variety of “foreign” factors, most notably that it had been made by an arbitration institution based in Paris (the International Court of Arbitration of the International Chamber of Commerce (ICC)). Perhaps surprisingly, the Supreme Court upheld the claimant’s argument, seemingly for this reason, and therefore created some degree of uncertainty over whether an award from an onshore arbitration administered by an overseas arbitration institution might constitute an international arbitration award for registration purposes”. 114 See Article 65 of the Arbitration Law. 115 Pursuant to Article 5 paragraph (1) of the Arbitration Law. The elucidation of Article 66 letter (b) also stipulates that the term ‘commercial’ covers, among others, trading, banking, financing, investment, industry ad intellectual property rights.
the arbitrator(s) through the issuance of Power of Attorney.116 In practice, the latter is commonly chosen as it is more practicable. The Power of Attorney must also be notarized and further legalized by Indonesian Consulate/Embassy having jurisdiction over the arbitrator or the arbitration institution. The followings are the administrative documents that need to be submitted during the process of registering the arbitral award: 1. an original or authentic copy of the international arbitral award and official translation copy in Indonesian language; 2. original or authentic copy of the arbitration agreement which becomes the basis of the international arbitral and official translation copy in the Indonesian language; 3. statement from the diplomatic representative of the Republic of Indonesia in the country where the international arbitral award is stipulated certifying that the country where the arbitral award is issued, is bound by bilateral and multilateral agreements on the recognition and execution of international arbitration decisions (the New York Convention) with Indonesia. 4. Notarized and legalized Power of Attorney (PoA) from the arbitrator(s) to the disputing parties to register and enforce the award at the District Court of Central Jakarta. Unlike domestic arbitral award, which requires the award to be registered within 30 (thirty) days as of the issuance of the award,117 the Arbitration Law does not regulate period of registering international arbitral award. The process of registering international arbitral award at the District Court of Central Jakarta might nowadays take approximately 2-3 weeks, depending on a case per case basis. After the award is registered, the winning party still needs to apply for an Exequatur (a writ of execution) from the Chairman of the District Court of Central Jakarta. In this process, the Chairman of the District Court of Central Jakarta will observe whether the international arbitral award has satisfied the requirements set forth under Article 66 of the Arbitration Law as mentioned above. The time for obtaining Exequatur is case per case basis. It might take 6 months up to 2 years or more. If execution is to be effected in a different district which accordingly falls under the jurisdiction of another District Court, the District Court of Central Jakarta will transfer the order to the appropriate District Court for implementation.
Refusal of Enforcement of International Arbitration Award The Chairman of the District Court of Central Jakarta may also refuse to issue Exequatur if it views that such arbitration award violates public policy as contemplated in Article 66 (c) of the Arbitration Law. This might raise a conflict with the notion that the District Court may not review the reasoning in the award itself,118 as one could simply question how could the Court decide whether the award violates public policy if it were not allowed to review the reasoning in the award?
116
See Article 59 paragraph (1) of the Arbitration Law. See Article 59 paragraph (1) of the Arbitration Law. 118 See Article 62 paragraph (4) of the Arbitration Law. 117
No definition of “public policy” is provided under the Arbitration law, however under Article 4 (2) of the Supreme Court Regulation No. 1 of 1990, public policy is defined as ‘the fundamental principles of the Indonesian legal system and society’. This definition is indeed very general. Yet, no further elaboration is provided. What happen in practice is then that the Court has a full discretion to interpret it case per case basis. One example on how Court defines what ‘public policy’ in general is, can be found in the case between Bankers Trust Company and Bankers Trust International PLC against PT Mayora Indah, Tbk in the year of 2000. The case involves derivative trading in exchange and interest rate swap agreements between the Bank and the Customers under International Swaps and Derivatives Association (“ISDA”) Master Agreements. The arbitration clause, which is set out in the Schedule attached to each ISDA Agreement is incorporated into the agreement by reference. 119 Due to the Asian economic crisis in 1997-1998, Customers defaulted in their obligations to make payments under the swap agreements. The Bank, brought the case before the London Court of International Arbitration (“LCIA”) in London in accordance with the arbitration clause contained in the Schedule to the ISDA agreements. Meanwhile, Customers brought action in the South Jakarta District Court seeking annulment of the ISDA agreements. The decision of South Jakarta District Court and the LCIA was contradicting to each other. In one hand, the Court found that the arbitration agreement in the Schedule was not incorporated into the ISDA agreements and was therefore not binding upon the Customers. Accordingly, it ruled that it had jurisdiction over the dispute. In the other hand, LCIA found that the Schedule formed an integral part of the ISDA agreements and thus the parties were bound to arbitration. The Bank appealed the decision of the South Jakarta District Court and at the same time requested the Central Jakarta District Court to enforce the LCIA arbitral awards. Since the judgement of the South Jakarta court was not final and binding until all appeal litigation system is exhausted, the Central Jakarta District Court refused to enforce the LCIA arbitral awards so long as there was a contradictory ruling of the court that had not gone through the full judicial appeal process. The decision rejecting the enforcement can be appealed to and should be decided by the Supreme Court within 90 (ninety) days as of the registration of the appeal.120 Meanwhile, the decision of the Chairman of the District Court approving the enforcement of the award cannot be appealed to the Supreme Court. The refusal of Central Jakarta District Court to the above case was confirmed by Supreme Court Decision No.02 K/Ex’r/Arb.Int/Pdt/2000, dated 5 September 2000.
Annulment of International Arbitration Award Annulment of arbitral award pursuant to Article 70 of the Arbitration Law is limited to the following grounds: 1. Letters or documents submitted in the hearings are acknowledged to be false or forged or are declared to be forgeries after the award has been rendered;
119 120
See End Note No. 4 above. See Article 68 paragraph (3) of the Arbitration Law.
2. After the award has been rensered documents are founded which are decisive in nature and which were deliberately concealed by the opposing party; or 3. the award was rendered as a result of fraud committed by one of the parties to the dispute. The elucidation of Article 70 of the Arbitration Law further states that the above reasons must be proven by a Court’s decision. No further elaboration is provided as to whether such Court’s decision must be a final and binding one. However, the length of time in obtaining a final and binding decision in Indonesia itself approximately takes 5 (five) years or more. In addition to the above, one must also analyze whether Indonesian Courts are entitled to annul an international arbitral award since Article V (1) (e) of the New York Convention regulates that application of set aside can only be made to a competent authority of the country in which, or under the law of which, that award was made.
What happens if the losing party does not voluntarily enforce the award when the winning party has obtained Exequatur? When the losing party refuses to voluntarily enforce the award and the winning party reasonably believes that there is a real possibility that the other party will dissipate assets in such a way as to frustrate enforcement action, the aggrieved party may apply to the Indonesian courts for an attachment. The Court will later issue an Aanmaning (warning letter) to the defendant (the losing party) to ask for enforcement of the award. In the event that the losing party still insists not to comply with the award, the Court will further render an order to enforce the attachment (Executorial Beslag). An execution will be then conducted by the assistance of Court’s bailiff. The liquidation of assets can finally be performed through an auction. Nevertheless, the above process can be challenged by the defendant/owner of the assets. In the case of a challenge, such challenge will be treated as a civil case and thus is subject to the three layers of the Indonesian litigation process (District Court, High Court and Supreme Court) and might also be further appealed at the Judicial Review. There is no definite or even reasonable accurate estimate time as to when a final and binding decision to the challenge can be finally obtained.
RESENSI BUKU Judul : International Criminal Law Pengarang : Kriangsak Kittichaisaree Penerbit : Oxford University Press Pembuat Resensi : Osrinikita Zubhana ________________________________________________________________________ Buku ini secara sistematis menganalisa mengenai perkembangan terbaru hukum pidana internasional secara ringan, termasuk mengenai yurisprudensi pengadilan pidana internasional Yugoslavia dan Rwanda. Buku ini terbagi dalam empat bagian, bagian pertama membahas mengenai dasar-dasar hukum dari Hukum Pidana Internasional, bagian kedua menganalisa secara substantif hukum genosida, kejahatan terhadap kemanusiaan, hukum perang, dan agresi serta kejahatan internasional lainnya, bagian ketiga membahas mengenai model-model perbuatan dalam kejahatan internasional serta dasar bagi penghindaran tanggung jawab pidana internasional, dan bagian keempat mengemukakan tentang prosedur praktis dan isu-isu lainnya yang berkaitan dengan implementasi keadilan pidana internasional sebelum pengadilan pidana internasional.. Bagian pertama tentang dasar-dasar hukum dari Hukum Pidana Internasional terbagi lagi dalam tiga sub bagian. Pada sub bagian pertama dibahas mengenai konsep-konsep dari hukum pidana internasional, kedaulatan, subyek-subyek hukum internasional, formulasi dan pelaksanaan hukum internasional, serta prinsip-prinsip legalitas. Sub bagian kedua tentang pengadilan internasional ad-hoc dan pengadilan pidana internasional membahas mengenai pengadilan-pengadilan Nuremberg dan Tokyo, persamaan dan perbedaan dari pengadilan pidana internasional Yugoslavia dan Rwanda (ICTY dan ICTR), pengadilan pidana internasional, dan sistem keadilan pidana yang berlaku di luar kerangka pengadilan pidana internasional. Sub bagian yang ketiga mengenai prinsip-prinsip umum dari hukum pidana internasional membahas mengenai prinsip legalitas, hukum yang berlaku dan aturan penafsiran dari pengadilan-pengadilan Nuremberg dan Tokyo, ICTY dan ICTR, serta Statuta Pengadilan Pidana Internasional, kode draft dari kejahatan terhadap perdamaian dan keamanan umat manusia, dan keterkaitan antara konsep-konsep umum dari hukum internasional publik dan konsepkonsep dari hukum hak asasi manusia internasional serta pengaruhnya terhadap hukum pidana internasional.
Bagian kedua mengenai kejahatan internasional tertentu terbagi lagi ke dalam empat sub bagian. Sub bagian pertama membahas mengenai genosida yang meliputi pembunuhan, menyebabkan kerusakan fisik dan mental yang serius, keterpaksaan pemindahan anak-anak, dan kesimpulan dari genosida. Sub bagian kedua tentang kejahatan terhadap kemanusiaan membahas mengenai pembunuhan, pembasmian, perbudakan, deportasi atau keterpaksaan pemindahan populasi, hukuman penjara atau perampasan kebebasan fisik lainnya, penyiksaan, kejahatan seksual, penganiyaan, penghilangan paksa seseorang, apartheid, dan tindakan-tindakan tidak berperikemanusiaan lainnya. Pada sub bagian ketiga mengenai kejahatan perang dibahas mengenai hukum perang dalam konflik bersenjata internasional, dan hukum perang dalam konflik bersenjata non-internasional. Sub bagian terakhir tentang agresi dan kejahatan internasional lainnya membahas mengenai definisi dari agresi dan elemenelemennya, perdagangan obat-obatan internasional serta terorisme internasional. Bagian ketiga tentang model-model perbuatan dalam kejahatan internasional dan dasar bagi penghindaran tanggung jawab pidana internasional terbagi dalam dua bagian. Sub bagian pertama tentang model-model partisipasi dalam kejahatan internasional membahas mengenai kompleksitas, pelanggaran dalam tahap permulaan, dan tanggung jawab komando. Sub bagian kedua mengenai dasar-dasar bagi penghindaran tanggung jawab pidana yang meliputi umur, kapasitas resmi, statuta batasan-batasan, pengurangan tanggung jawab dan ketidaksadaran, pertahanan diri, paksaan, kesalahan fakta, kesalahan hukum, dan perintah atasan. Bagian terakhir buku International Criminal Law membahas mengenai prosedural dan aspek-aspek lainnya, terbagi dalam tiga sub bagian. Sub bagian pertama membahas mengenai inisiasi proceedings dan kerjasama internasional serta perlindungan terhadap keamanan informasi nasional dan penyerahan diri seseorang. Sub bagian kedua tentang hak-hak para pihak membahas mengenai hak-hak seorang tersangka, hak-hak terdakwa, hak-hak para korban, dan masalah banding. Pada sub bagian terakhir dibahas mengenai dakwaan yang bersifat kumulatif, hukuman yang meliputi determinasi sebuah hukuman dan dakwaan berlapis, serta kompensasi bagi korban. Kami menilai buku teks ini sangat komprehensif berisi aspek-aspek substansi dan prosedural dari hukum pidana internasional, termasuk kasus hukum terbaru yang paling relevan, dan menampilkan pengenalan singkat kepada topik hukum pidana internasional yang semakin dikenal ini. Dengan membaca buku ini, pembaca akan mengetahui mengenai hukum pidana internasional secara lebih mendalam dengan pendekatan yang lebih mudah dipahami. Buku ini ditulis oleh Prof. Dr. Kriangsak Kittichaisaree, Direktur Hukum Kementerian Luar Negeri Thailand dan Ketua Delegasi Thailand untuk Komisi Persiapan Mahkamah Pidana Internasional dan Dosen University of New South Wales School of Law, Sydney, Australia. Jabatan Prof. Dr. Kriangsak Kittichaisaree sekarang ini adalah
Dubes Thailand untuk Australia dan telah dinominasikan kembali untuk pemilihan International Law Comission PBB pada pemilihan yang diadakan pada Sesi ke-56 Majelis Umum Perserikatan Bangsa-Bangsa tahun 2011.
GLOSSARY HUKUM
1. Pacta Sunt Servanda Agreements lawfully entered into take the place of the law for those who have made them. They may be revoked only by mutual consent, or for causes authorized by law. They must be performed in good faith. Perjanjian yang sudah disepakati oleh para pihak, berlaku sebagai undang-undang bagi para pihak yang menyelenggarakan. Prinsip ini sangat fundamental dalam hukum internasional dan menjadi norma imperatif dalam praktek perjanjian internasional. Prinsip ini merupakan jawaban mengapa perjanjian internasional itu mempunyai kekuatan mengikat. Dalam Pasal 26 Konvensi Wina tahun 1969 tentang Perjanjian Internasional dirumuskan pengertian pacta sunt servanda, bahwa setiap perjanjian mengikat terhadap pihak-pihak pada perjanjian itu harus dilaksanakan dengan iktikad baik. 2. Aequo et bono Ex Aequo Et Bono is a Latin term which means what is just and fair or according to equity and good conscience. Something to be decided ex aequo et bono is something that is to be decided by principles of what is fair and just. A decision-maker who is authorized to decide ex aequo et bono is not bound by legal rules but may take account of what is just and fair. Ex Aequo Et Bono adalah suatu istilah yang biasanya terdapat pada akhir dokumen hukum dalam peradilan, baik perdata maupun pidana yang prinsipnya menyerahkan kepada kebijaksanaan hakim pemeriksa perkara. Arti harfiahnya: apabila hakim berpendapat lain mohon putusan yang seadil-adilnya. 3. Appellate Jurisdiction Appellate jurisdiction refers to the power of a higher court to review a lower court’s decision in case. Generally, an appeals court does not re-evaluate issues of fact. Rather, most appellate courts simply review the lower court’s decision to determine whether the lower court made any errors in applying the law. Usually, courts of appellate jurisdiction have the power to modify - or even reverse - a lower court’s decision in a particular case. Depending on the jurisdiction in which they are located, courts of appellate jurisdiction may be called courts of appeal, superior courts, appellate courts, or supreme courts. Appellate jurisdiction adalah pengadilan tingkat banding yaitu pada pengadilan tinggi sebagai pengadilan tingkat kedua dimana perkara diperiksa secara keseluruhan, baik dari segi peristiwanya maupun segi hukumnya. Pemeriksaan ulang tersebut dilakukan apabila salah satu pihak tidak puas terhadap putusan pengadilan tingkat pertama. 4. Audie et alteram partem Audie et alteram partem is a latin term which means hear the other side. It embodies the concept in Criminal Law that no person should be condemned unheard, it is akin to due process. The notion that an individual, whose life, liberty, or property are in
legal jeopardy, has the right to confront the evidence against him or her in a fair hearing is one of the fundamental principles of Constitutional Law in several states. Audi et alteram partem merupakan kalimat dari bahasa latin yang berarti: “Dengarkan sisi lain”. Kalimat ini dikenal sebagai asas hukum dalam hukum acara. Agar sebuah proses persidangan berjalan seimbang, maka kedua belah pihak harus di dengar dan diberikan kesempatan yang sama demi keadilan. Hakim tidak boleh menerima keterangan hanya dari satu pihak saja, tanpa terlebih dahulu mendengar dan memberikan kesempatan pihak lain mengajukan pendapatnya. 5. Ne Bis In Idem The principle of Ne Bis In Idem, also known as double jeopardy, is deemed a constitutional right and a procedural right in the constitutions or the domestic legislation of many states. It is also an internationally protected human right under the international convenant on civil and political rights article 14 (7). Prinsip hukum mengandung pengertian sebuah perkara dengan objek sama, para pihak sama dan materi pokok perkara yang sama, yang diputus oleh pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap yang mengabulkan atau menolak, tidak dapat diperiksa kembali untuk kedua kalinya. Syarat-syarat diatas harus terpenuhi untuk dapat dikatakan ne bis in idem.
CURRICULUM VITAE
Paku Utama, pernah menjabat sebagai konsultan anti-korupsi untuk United Nations Office on Drugs and Crime. Sebelumnya ia sempat melakukan riset di PJKAKI KPK (Jaringan Kerjasama Internasional), Jamdatun (Jaksa Agung Muda Perdata Tata Usaha Negara) Kejaksaan Agung RI, dan bekerja di Hadiputranto Hadinoto & Partners Law Firm. Ia aktif menjadi narasumber dalam konferensi anti-korupsi baik di dalam dan luar negeri, dan merupakan staf pengajar hukum perbankan di Fakultas Hukum Universitas Al-Azhar, Indonesia. Saat ini, terpilih mewakili Asia, ia sedang menyelesaikan program Transnational Criminal Justice di Western Cape University, Afrika Selatan, dan Humbolt University, Berlin, untuk mempelajari tentang kejahatan terorganisir dan asset recovery bersama 13 orang lainnya dari seluruh dunia. Pandu Utama Manggala, menyelesaikan pendidikan Sarjana di FISIP Universitas Indonesia jurusan Ilmu Hubungan Internasional. Merupakan Sekdilu angkatan ke-35 dan pernah ditempatkan short-posting di KBRI Tokyo. Awal tahun 2011 mendapatkan beasiswa untuk mengikuti pelatihan diplomatik di Clingendael Institute, Den Haag, Belanda. Semasa kuliah pernah mendapat penghargaan sebagai Mahasiswa Berprestasi FISIP UI 2009, Bintang FISIP UI 2008, dan IPK tertinggi kategori S-1 2008. Aktif sebagai Ketua BEM FISIP UI 2008 dan penggiat Komunitas Alternatif FISIP UI. Beberapa tulisannya dimuat di Jurnal Diplomasi Kemlu RI, Jurnal Politik Internasional 'Global', Harian Koran Jawa Pos, dan Radar Bogor. Dian Purwaningrum Soemitro, lahir di Jakarta pada tanggal 14 September 1979 menyelesaikan pendidikan Sarjana di Fakultas Hukum Universitas Pancasila dan Magister Kenotariatan di Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Saat ini menjabat sebagai Dosen Program S1 dan S2 di Fakultas Hukum Universitas Pancasila. Santa Marelda Saragih, lulus dari Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara dengan predikat Cum Laude pada tahun 2005 dan pada bulan Juli 2011 meraih gelar Magister Hukum dari Universitas Indonesia. Pada saat menempuh pendidikan S-1, pernah mewakili Universitas Sumatera Utara dalam The 2005 Philip C. Jessup International Law Moot Court Competition for Indonesian National Round dan meraih Noer Hasan Wirajuda Award. Berpartisipasi aktif sebagai coach dan judge dalam Philip C. Jessup International Law Moot Court Competition for Indonesian National Rounds (2008-2010). Menyelesaikan pendidikan Sekolah Dinas Luar Negeri Angkatan 35 pada tahun 2010 dan saat ini bertugas di Biro Administrasi Kementerian dan Perwakilan. Svetlana Anggita Prasasthi, merupakan peserta Sekolah Dinas Luar Negeri angkatan ke XXXVI, bergabung dengan Kementerian Luar Negeri RI pada tahun 2011. Menyelesaikan pendidikan di bidang Hukum Internasional dari Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta di tahun 2009. Pernah bekerja di United Nations High Commissioner for Refugees di Hong Kong SAR, RRT dan United Nations Office for Drugs and Crime di Jakarta, Indonesia.
Windri Marieta Ayuningtyas, adalah konsultan hukum di kantor hukum Ali Budiardjo, Nugroho, Reksodiputro (ABNR). Windri banyak menangani klien di bidang korporasi, kontrak dagang, investasi, pelayaran, asuransi maritim, litigasi, arbitrase dan alternatif penyelesaian sengketa. Ia telah menangani beberapa sengketa arbitrase dalam berbagai peraturan arbitrase, salah satunya mewakili Pemerintah Republik Indonesia dalam sengketa divestasi saham yang diselesaikan melalui arbitrase dalam UNCITRAL Rules di tahun 2008.
