G 1111I C DE BETEKENIS VAN GECERTIFICEERD BOUW TOEZICHT VOOR KLEINE EN MIDDELGROTE BOUWBEDRIJVEN EN ARCHITECTEN

DE BETEKENIS VAN GECERTIFICEERD BOUWTOEZICHT VOOR KLEINE EN MIDDELGROTE BOUWBEDRIJVEN EN ARCHITECTEN

Bibliotheek TU Delt!.

1111I1111111 C

3024680

8504 530G

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl

99-01

DE BETEKENIS VAN GECERTIFICEERD BOUWTOEZICHT VOOR KLEINE EN MIDDELGROTE BOUWBEDRIJVEN EN ARCmTECTEN

H.J. Visscher F.M. Meijer

Delft University Press, 1999

De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door: Delft University Press Prometheusplein 1 2628 ZC Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 1661

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van: Stichting Bouwresearch Postbus 1819 3000 BV Rotterdam

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Visscher, H.J. De betekenis van gecertificeerd bouwtoezicht voor kleine en middelgrote bouwbedrijven en architecten / H.J. Visscher, F.M. Meijer - Delft: Delft University Press (OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 99-01) Met lito opg. ISBN 90-407-1883-0 NUGI 655 Trefw.: bouwtoezicht, kwaliteitszorg © Copyright 1999 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Prometheusplein 1, 2628 ZC Delft, The Netherlands.

INHOUD

1 INLEIDING ............... .. .. .... ............. ..... .. ....... .. .. ... ... ..... ... ......... .... .... 1 1.1 Inleiding ............ ... ...... .. ...... ... .................................. ... ........ .... 1 1.2 Probleemstelling, doel en onderzoeksvragen ...................................... 2 1.3 Uitvoering van het onderzoek .......................................... .... ........ . 2 1.4 Opbouw van de rapportage ...................................................... .. ... 3 2 WAAROM GECERTIFICEERD BOUWTOEZICHT? .. ... .. .. ..... ........ ... ... .. 5 2.1 Inleiding ....................... ..... ......................... ...... ...... ........ .. .... .. 5 2.2 Ontwikkelingen in de bouwregelgeving ..... .... .... ........ ......... .... ......... . 5 2.3 Praktijk van het bouwtoezicht ...... .. ...... ...... .... .. ................ .. .......... . 7

3 CONCEPTEN CERTIFICATIE BOUWTOEZICHT .... ... ...... .. .................. 9 3.1 Inleiding ..... ........ ........... ... .................... ... .. ...... ... .................... 9 3.2 Procescertificatie plantoetsing en uitvoeringstoezicht ... ........... .. .. ..... .. .. 9 3.3 Procescertificatie deelprocessen ........... ..... ..... .... .... .. ... ..... ...... ...... 12 3.4 Kwaliteitssysteemcertificatie met toezicht op projectkwaliteitsplannen .. .. . 13

4 VERKENNING VAN EFFECTEN ..... .. ... .... .... .. .......... ....... ...... .. .. ...... . 17 4.1 Inleiding ............. ............. ...... ... ..... .......... ............................. 17 4.2 Effecten van procescertificatie plantoetsing en uitvoeringstoezicht .. ... ... . 17 4.3 Effecten van procescertificatie deelprocessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19 4.4 Effecten van kwaliteitssystemen met toezicht op projectkwaliteitsplannen 21 5 ONTWIKKELINGSMOGELIJKHEDEN ........ ..... ............ ... .... ... ... ........ 23 5.1 Inleiding ............. .. .. ........ ......................................... .... ....... .. 23 5.2 Erkende hoofdaannemer .. .... .... .... ........ .......... ... .. .. .. ... ..... ... .... ... . 23 5.3 Kwaliteitssysteemcertificatie van architecten- en raadgevende ingenieursbureaus ......................... .. ... ..... .... ......................... .... 24 5.4 Waarborg-installateur ...... ...... ........ ... .... ...... ...... .. .... ..... .. ... ... .... . 25 5.5 Ontwikkelingsmogelijkheden voor de aannemers .... ... ....... ..... ........ .. . 27 5.6 Ontwikkelingsmogelijkheden voor de architectenbranche ......... ..... ....... 28

6 CONCLUSIES .... ... ............ ....... .. ........ .. ... ........... .. .. ... .. ..... ..... ... ... ... 31 6.1 Inleiding ..... .. ..... .. .... .. .. ..... ... ... ..... ...... .... ........ ... ... ........ ..... .... 31 6.2 Certificatie ten behoeve van het bouwtoezicht.. ................. ...... ;.'....... 31 6.3 Effecten ..... .... .... .... .. ...................... .... ......... ..................... ... .. 33 6.4 Opmerkingen naar aanleiding van discussie .. .............. .... ................. 34 6.5 Ontwikkelingsmogelijkheden .. ...... ....... .... ......... .... .. ... ..... .... .... .. .. 35 LITERATIJUR .............. ... ... .. ... .. .... ... .... ...... ........... .. ..... ..... .... .. ..... ..... 37

BIJLAGE 1 GEÏNTERVIEWDEN ........ ... ..................... ........ .. ........ ... ... ........ .. .. ...... 41 BIJLAGE 2 VERSLAG DISCUSSIEMIDDAG ........ ..................... ...... .. .... ..... .... ......... 43

1

INLEIDING

1.1

Inleiding

Om tot een verdere verlichting van de regeldruk voor het bouwproces te komen, overweegt de overheid vormen van certificatie te erkennen als alternatief voor de technische controles op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit door het gemeentelijk Bouwtoezicht. Belangrijke voorwaarden voor de overheid om met deze ontwikkeling te kunnen instemmen, zijn dat het moet leiden tot een vereenvoudigingen versnelling van procedures en dat het niet mag leiden tot marktafscherming. Momenteel is het nog allerminst duidelijk welke kant de ontwikkelingen op zullen gaan. Ofschoon er nog veel weerstand bij een aantal partijen in de bouw is, moeten we toch vaststellen dat het zeer aannemelijk is dat er vormen van certificatie op termijn zullen worden erkend als alternatief voor de overheidscontroie. Dit past bij een algemene beleidslijn van het ministerie van Economische Zaken om certificatie te bevorderen voor de controle op naleving van publieke voorschriften. Ook uit efficiëntieoverwegingen zullen bepaalde vormen van particuliere controle die een overlap vormen met de controle door het bouwen woningtoezicht erkend moeten kunnen worden. Die erkenning kan het best worden vormgegeven via de 'officiële' (door de Raad voor Accreditatie erkende) certificatie. Certificatie is hoofdzakelijk een privaatrechtelijke aangelegenheid. De benodigde beoordelingsrichtlijnen die als grondslag voor certificaten kunnen dienen, zullen door de direct belanghebbenden moeten worden ontwikkeld. Binnenkort gaat er bij het ministerie van VROM een project van start waarin de erkenning van procescertificaten ten behoeve van het bouwtoezicht wordt verkend. Voor dit project is een begeleidingscommissie samengesteld waarin een aantal leden van het Overleg Platform Bouwregelgeving in is vertegenwoordigd. Met name het middenen kleinbedrijf is beducht voor de marktafschermende werking die van een dergelijke ontwikkeling kan uitgaan. Certificatie kost geld. De grote bedrijven zouden daarom per definitie in het voordeel zijn. Veel grote bouwbedrijven beschikken op een of andere manier al over een kwaliteitssysteem. Daarnaast zouden

1

zij zich de benodigde ontwikkelings- en onderhoudskosten voor nieuwe certificatievormen beter kunnen permitteren. Deze verkenning richt zich op de vraag wat de positie van het middenen kleinbedrijf (aannemers) en de architectenbranche is, wanneer besloten wordt bepaalde vormen van kwaliteitszorg en certificatie te erkennen als alternatief voor de (technische) controles en het toezicht door het gemeentelijk bouwtoezicht.

1.2 Probleemstelling, doel en onderzoeksvragen De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt: Wat zijn de (mogelijke) gevolgen voor de middelgrote en kleine bouwbedrijven en architecten als vormen van kwaliteitszorg, certificatie en erkenningsregelingen ten behoeve van het publieke bouwtoezicht worden erkend? Welke mogelijkheden zijn er voor deze sectoren om op de ontwikkelingen in te spelen? Het doel van het onderzoek valt in vier onderdelen uiteen: 1. Inzicht bieden in wat kan worden verstaan onder certificatie ten behoeve van het publieke bouwtoezicht; 2. Inzicht bieden in de mogelijke gevolgen voor het middenen kleinbedrijf en de architecten van de erkenning van certificatie ten behoeve van het publieke bouwtoezicht; 3. Inzicht bieden in de mogelijkheden die er voor het middenen kleinbedrijf en de architecten zijn om zich op deze ontwikkeling voor te bereiden en ervan te kunnen profiteren. 4. Inzicht bieden in de mogelijke behoefte aan instrumenten bij bouwbedrijven en architecten als procescertificatie via de Woningwet erkend wordt.

1.3 Uitvoering van het onderzoek Voor een overzicht van de mogelijke vormen van certificatie ten behoeve van het Bouwtoezicht en een schets van de te verwachten ontwikkelingen is voor een groot deel geput uit de kennis opgedaan bij eerdere onderzoeken. In opdracht van de VGBouw heeft het Onderzoeksinstituut OTB in 1998 een onderzoek (Visscher en Meijer, 1998) uitgevoerd met de volgende probleemstelling: Op welke wijze kan binnen de kaders van de Nederlandse bouwregelgeving een vorm van certificatie van ontwerpers, bouwers en externe controlebureaus ten behoeve van controles op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit worden vorm gegeven? Wat zijn de voor- en nadelen, voorwaarden en consequenties van deze ontwikkeling en wat is het draagvlak om dit concept in de praktijk te realiseren? Om antwoorden op deze vragen te vinden is met 29 deskundigen uit de bouw gesproken. Het onderzoek heeft een complex en divers beeld opgeleverd. De meningen over de betekenis van kwaliteitszorg en certificatie en de verschillende vormen daarvan en

2

de consequenties van de meer prominente inzet van die instrumenten, lopen sterk uiteen. Een belangrijk resultaat van het onderzoek is een overzicht van de verschillende vormen van certificatie die mogelijk zouden kunnen worden ingezet voor het bouwtoezicht. Inhoudelijk hebben we ons verder verdiept in de kenmerken en (ontwikkelings-) mogelijkheden van het Midden- en Kleinbedrijf in de bouw met betrekking tot de certificatie. Hiertoe is een (beperkt) aanvullend onderzoek uitgevoerd. Er zijn negen interviews gehouden met vertegenwoordigers van het Midden- en Kleinbedrijf, de architectenbranche en het bouwen woningtoezicht. We hebben ons in de interviews gericht op vragen als: Welke behoeften bestaan er?, Welke concepten lijken bruikbaar?, en vooral: Welke voorwaarden moeten aan de ontwikkelingen gesteld worden om nadelige gevolgen voor de doelgroep van het onderzoek te voorkomen? Waar in dit onderzoek wordt gesproken over geïnterviewden en respondenten, bedoelen we zowel de mensen die specifiek voor dit onderzoek zijn geïnterviewd als de deskundigen waarmee voor het onderzoek Gecertificeerd bouwtoezicht (Visscher en Meijer, 1998) is gesproken. Het onderzoek is afgesloten met een discussiebijeenkomst waarbij ongeveer twintig van de voor de beide onderzoeken geïnterviewde deskundigen, onder voorzitterschap van prof. dr. ir. H. Priemus van het Onderzoeksinstituut OTB, van gedachten hebben gewisseld over het thema. De deelnemers waren grofweg in te delen in drie categorieen, te weten: bouwbedrijven, ontwerpers en adviseurs en het bouwen woningtoezicht.

1.4 Opbouw van de rapportage In hoofdstuk 2 zullen we de stand van zaken rond certificatie voor het publieke bouwtoezicht belichten. Aansluitend zetten we de motivatie voor deze ontwikkeling uiteen. Dit wordt benaderd vanuit de praktijk van het gemeentelijk bouwtoezicht en vanuit ontwikkelingen in het bouwproces en het instrumentarium van de verschillende partijen in de bouw. Ook zullen we de stand van zaken van de initiatieven van het ministerie van VROM inzake het 'plan van aanpak voor procescertificatie' weergeven. In hoofdstuk 3 zullen we drie concepten behandelen voor de toepassing van certificatie voor het publieke bouwtoezicht. In het vierde hoofdstuk volgt een beschouwing over de mogelijke effecten van de geschetste ontwikkelingen. Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op de vraag welke mogelijkheden er voor het middenen kleinbedrijf en de architectenbranche zijn om adequaat op de ontwikkelingen in te spelen. We besluiten het rapport met hoofdstuk 6 waarin de belangrijkste conclusies worden getrokken.

3

4

2

WAAROM GECERTIFICEERD BOUWTOEZICHT?

2.1

Inleiding

Waarom wordt er gezocht naar mogelijkheden om de technische controles door het bouwen woningtoezicht (gedeeltelijk) te vervangen door gecertificeerde particuliere controles? De motivatie vinden we onder meer in een ontwikkeling in de bouwregelgeving (streven naar minder bestuurs- en administratieve lasten) en een algemene beleidsontwikkeling van het ministerie van Economische Zaken. Voorts zijn er ontwikkelingen bij het bouwen woningtoezicht te noemen die de vraag naar alternatieven oproept. Internationaal is een trend waarneembaar waarbij de daadwerkelijke controles op de overheidsvoorschriften in toenemende mate wordt overgelaten aan de particuliere partijen. Ook de ontwikkelingen in de bouwbranche die zijn gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de procedures, geven voeding aan het idee van zelfcontrole.

2.2

Ontwikkelingen in de bouwregelgeving

Uit onderzoeken die in het kader van de evaluatie van de herziene Woningwet en het Bouwbesluit zijn uitgevoerd en het eindrapport van de MDW -werkgroep bouwregelgeving (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit) van het ministerie van EZ bleek dat bouwvergunningsprocedures door het bouwbedrijf nog steeds als belemmerend worden ervaren. Daarnaast werd geconstateerd dat de technische controles voor plantoetsing en het toezicht op de uitvoering van de bouw bij de gemeentelijke diensten voor bouwen woningtoezicht steeds meer in de knel komen. De toenmalige staatssecretaris van Volkshuisvesting heeft medio 1997 naar aanleiding van deze constateringen het beleidsvoornemen geuit om procescertificatie via de W0ningwet expliciet te erkennen. Het is de bedoeling dat bedrijven in de bouw op deze wijze in staat worden gesteld om controles op de naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit bij ontwerp en uitvoering te verzorgen als alternatief voor de technische controles door het bouwen woningtoezicht. De staatssecretaris spreekt over certificatie van ontwerpers, bouwers en controlebureaus. In een verkorte bouwvergunningsprocedure zou dan alleen nog op planologische (bestemmingsplan) en welstandsaspecten getoetst moeten worden. Tevens zal het bouwen woningtoezicht controleren of aan de certificatie-eisen is voldaan. Ook werd

5

voorgesteld om de leges meer in verhouding te brengen met de door de gemeente verrichte werkzaamheden. Dit zou onder meer betekenen dat de leges verlaagd kunnen worden als er een bedrijf bij het bouwproces betrokken is dat gecertificeerd is voor (delen van) de controle op de publiekrechtelijke voorschriften. Het gaat om vrijwillige certificatie. De bouwsector moet zelf zorgdragen voor de ontwikkeling van beoordelingsrichtlijnen en certificatieschema's. De beleidsvoornemens werden vervolgens voorgelegd aan het Overleg Platform Bouwregelgeving (OPB). Binnen het OPB werd geconstateerd dat voor de concrete uitwerking en de gevolgen van vrijwillige procescertificering nog te veel onduidelijkheden bestaan om nu al wettelijke mogelijkheden te scheppen voor een door de minister erkend procescertificaat. Conform dit advies van het OPB heeft de toenmalige staatssecretaris in een brief de Tweede Kamer in februari 1998 meegedeeld dat hij de gewenste uitwerking en de gevolgen onder meer in een proeftraject nader zal onderzoeken. Het is de bedoeling dat aan de hand van de uitkomsten van dat onderzoek de definitieve besluitvorming kan plaatsvinden over de wettelijke verankering van vrijwillige procescertificering. De bouwpraktijk wordt nadrukkelijk bij het onderzoek en de besluitvorming betrokken. Het ministerie van VROM heeft inmiddels een concept-plan van aanpak opgesteld. Het belangrijkste doel van de ontwikkeling is een vereenvoudiging van de vergunningsprocedure. Het huidige concept-plan van aanpak beslaat de periode tot 1 januari

2001. Tijdens de behandeling van dit onderwerp in het Overleg Platform Bouwregelgeving zijn er overigens verschillende geluiden te horen geweest. Sommige leden reageren afwijzend op het idee van procescertificering. Andere leden vragen zich af of productcertificering niet al moeilijk genoeg is en procescertificatie voorlopig toekomstmuziek zou moeten blijven. Een derde groep leden is op zich positief gestemd, waarbij men wel het voorbehoud maakt dat de ontwikkeling 'niet zal moeten uitlopen op een wildgroei van deelcertificaten waarvan de betekenis niet duidelijk genoeg zou zijn'. Binnen het OPB is ook de vraag gesteld welke consequenties procescertificering heeft voor de aansprakelijkheid in het bouwproces. Het concept-plan van aanpak van VROM bevat onder meer een lange lijst van randvoorwaarden die gesteld moeten worden aan de verdere ontwikkeling. De randvoorwaarden gaan over de onderwerpen van de certificering, het mededingingsvraagstuk, de kwaliteit van de certificatie, gemeentelijke effecten en juridische vraagstukken. Voorts heeft men een onderzoekstraject aangegeven. Deelonderzoeken binnen dat traject moeten onder meer ingaan op een behoefte-bepaling, de ontwikkeling van een concept-beoordelingsrichting voor 'de vergunningaanvrager', proefprojecten en een bedrijfs- en gemeentelijke effectentoets. VROM richt zich met het plan van aanpak expliciet op de ontwerpfase en het aantonen dat aan de voorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan in de aanvraag van de bouwvergunning. Men ziet in de Woningwet mogelijkheden om voor dit deel tot algemene erkenningen te komen van gecertificeerde procedures die dan door de gemeenten moeten worden geaccepteerd als voldoende bewijs. Voor controles en toe-

6

zicht op de uitvoering van de bouw (uitvoering volgens de specificaties van de verstrekte vergunning) ziet men geen mogelijkheden om op nationaal niveau te komen tot erkenning van certificaten. Dit behoort tot de gemeentelijke beleidsvrijheid. Om tot een uniform beleid te komen voor erkenning van certificaten voor de uitvoeringsfase zijn rollen weggelegd voor de VNG of Stadswerk. Een belangrijke randvoorwaarde voor de voorgestelde ontwikkeling is dat er geen marktafscherming zal plaatsvinden. Ook de kleine(re) bouwbedrijven moeten hun concurrentiepositie kunnen behouden. Voor kleine bedrijven kan het moeilijk of duur zijn om gecertificeerde systemen door te voeren; bovendien kan het de drempel verhogen voor de toetreding tot de markt. Ook de gevolgen voor de positie van het gemeentelijk bouwen woningtoezicht moeten in kaart worden gebracht. Als er werkzaamheden bij het gemeentelijk bouwen woningtoezicht wegvallen, zal het steeds moeilijker worden om voldoende capaciteit en kwaliteit te leveren voor de overblijvende taken. De inzet van het certificatie-instrument voor de uitvoering van controles op publiekrechtelijke voorschriften wordt vanuit het ministerie van Economische Zaken gestimuleerd. Dit is onder meer naar voren gekomen in het rapport van het MDW-project Normalisatie en certificatie. De erkenning door de overheid van certificatie-systemen als waarborg voor de naleving van publieke voorschriften is in Nederland geen onbekend verschijnsel. Bij de herziening van de Woningwet in 1992, is aan 'erkende kwaliteitsverklaringen' de status gegeven van 'bewijs dat aan de voorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan' (voorzover de kwaliteitsverklaringen daarop betrekking hebben). Deze kwaliteitsverklaringen dienen als zodanig door het bouwen woningtoezicht te worden geaccepteerd bij de aanvragen voor een bouwvergunning.

2.3 Praktijk van het bouwtoezicht Voor de ontwikkeling van de certificatie in het kader van de bouwvergunningsprocedure kunnen de volgende argumenten worden genoemd. In de eerste plaats zijn de aanwezige capaciteit en kwaliteit bij de gemeentelijke diensten voor bouwen woningtoezicht momenteel te beperkt om de technische controles uit te kunnen voeren. Er bestaan wat dit betreft grote verschillen tussen gemeenten onderling. De grootste problemen doen zich voor bij de kleine(re) en middelgrote gemeenten. Het wordt voor met name de kleine afdelingen steeds moeilijker om de ontwikkelingen in de regelgeving en techniek bij te houden. De controles in het kader van de bouwvergunning hebben in het algemeen geen toegevoegde waarde. Het verstrekken van een bouwvergunning geeft geen zekerheid dat aan de voorschriften is voldaan. Ten tweede blijven er, doordat bij de uitvoering van controles op gemeentelijk niveau geen gebruik wordt gemaakt van een landelijk uniforme structuur, verschillen bestaan tussen gemeenten. Het uniforme karakter van het Bouwbesluit wordt hierdoor geweld aangedaan. Aanvragers van bouwvergunningen proberen niet altijd hun recht te halen,

7

omdat dat tot langere procedures leidt en men de relatie met de gemeente niet in gevaar wil brengen. Verder kunnen we constateren dat, hoewel veel gemeentelijke afdelingen bouwen woningtoezicht wel streven naar een meer uniforme aanpak, dit in de praktijk slechts moeizaam van de grond komt. Het COB, het netwerk van constructiespecialisten van de Vereniging Stadswerk, verstrekt een soort certificaten aan computerprogramma's die goed bruikbaar worden bevonden voor de constructieberekeningen. Als constructie-adviesbureaus van dergelijke gecertificeerde programma's gebruik maken, kan het toezicht daarop door de gemeente vereenvoudigd worden. Tevens is er een discussie gaande over de wijze (methode) waarop constructieve berekeningen gecontroleerd kunnen worden Op dit moment ontwikkelen afzonderlijke Nederlandse gemeenten beleid om tot er- . kenning te komen van kwaliteitssystemen of controleprocedures van de bij het bouwproject betrokken partijen. Deze erkenning kan dan uiteindelijk resulteren in een vereenvoudiging van de gemeentelijke controles en kortingen op de leges. Tot slot (en dat blijkt ook al uit de vorige alinea) erkennen gemeenten soms al het feit dat sommige partijen in de bouw systematisch kwaliteit leveren of dat er specifieke controles uitgevoerd worden die als alternatief kunnen dienen voor de gemeentelijke controles . Voorbeelden die genoemd kunnen worden, zijn de controles door de stichting Woningborg ten behoeve van het verstrekken van GIW -certificaten, expliciete plantoetsingen en bouwtoezicht door adviesbureaus, 'gestandaardiseerde' deelprocessen zoals bepaalde bouwfysica- (EPC) en constructieberekeningen en integrale kwaliteitssystemen van bouwbedrijven.

8

3 CONCEPTEN CERTIFICATIE BOUWTOEZICHT

3.1

Inleiding

Er zijn veel concepten denkbaar voor de toepassing van certificatie van controle- en uitvoeringsprocessen voor het voldoen aan de technische publiekrechtelijke voorschriften. De staatssecretaris van VROM noemt de procescertificatie van ontwerpers, bouwers en controlebureaus. Het conceptplan van aanpak van het ministerie van VROM dat dient om de aanpassing van de wetgeving voor de erkenning van certificatie van het bouwtoezicht voor te bereiden, spreekt over de certificatie van de vergunningaanvrager . Tijdens de interviews hebben we verschillende concepten voorgelegd aan deskundigen uit vele geledingen van de bouw. We zijn daarbij tot de conclusie gekomen dat de volgende vormen van certificatie in het kader van het 'bouwtoezicht' kansrijk kunnen zijn: 1. De ontwikkeling van een procescertificaat voor de plantoetsing (controle van bouwplannen op basis van het Bouwbesluit) en toezicht op de uitvoering van de bouw; 2. De ontwikkeling van procescertificaten voor deelprocessen van het ontwerpen het uitvoeringsproces conform het Bouwbesluit (bijv. Epe-berekeningen, constructieberekeningen, of complete ontwerp- enJof bouwprocessen met een beperkte variatie); 3. Zelfcontrole op basis van (ISO) kwaliteitssystemen in combinatie met toezicht per project op basis van zogenaamde project-controleplannen door het gemeentelijk bouwen woningtoezicht. Deze verschillende vormen van certificatie kunnen naast elkaar bestaan. In de volgende paragrafen zullen we deze concepten verduidelijken.

3.2 Procescertificatie plantoetsing en uitvoeringstoezicht Er kan door partijen die dit wensen een beoordelingsrichtlijn worden ontwikkeld voor een procescertificaat 'plantoetsing' , oftewel de controle of bouwplannen voldoen aan

9

de voorschriften van het Bouwbesluit. Wanneer de Harmonisatie Commissie Bouw (HCB) van de Stichting Bouwkwaliteit zo'n beoordelingsrichtlijn erkent, kan dit een Nationale Beoordelingsrichtlijn (BRL) worden. Na ~en aanpassing van de Woningwet zou hier ook rechtstreeks een publiekrechtelijke betekenis aan kunnen worden gegeven. Dit betekent dat, als een bouwplan wordt getoetst door een instantie die beschikt over het procescertificaat 'plantoetsing' en deze het plan goedkeurt, dit door de gemeente moet worden erkend. In de bouwvergunningsprocedure wordt dan nog slechts getoetst aan aspecten van welstand en voorwaarden uit bestemmingsplannen en er wordt gecontroleerd of de controle op de naleving van het Bouwbesluit door een erkend certificaat is afgedekt. In beginsel kunnen allerlei instanties zich bekwamen in de eisen uit de beoordelingsrichtlijn en een certificaat plantoetsing behalen. Dit kunnen bijvoorbeeld technische adviesbureaus zijn, maar het is uiteindelijk ook denkbaar dat afdelingen bouwen woningtoezicht op deze wijze gecertificeerd zouden worden. In de beoordelingsrichtlijn zullen eisen worden opgenomen over de positie en de onafhankelijkheid van het controlebureau. Het gaat hier om een vrijwillige certificatie. Dit betekent dat de aanvrager van een bouwvergunning ervoor kan kiezen de technische toetsing door een gecertificeerd bureau te laten verrichten of door de niet-gecertificeerde gemeente. Parallel aan de plantoetsing kan ook een procescertificaat voor 'bouwtoezicht' (toezicht op de uitvoering van de bouw conform het ontwerp waarvoor de bouwvergunning is verstrekt) worden ontwikkeld. Interne controleprocedures We zijn in dit concept uitgegaan van de situatie dat een externe partij, zoals bijv. een adviesbureau, of eventueel een afdeling van het bouwen woningtoezicht, de controles uitvoert. In een ontwikkelingsperiode is het van groot belang dat het gecertificeerde controleproces veel vertrouwen kan opbouwen. Dit is het best te garanderen als het wordt uitgevoerd door een partij die niet direct bij het bouwproces is betrokken. Als de gecertificeerde controle een plaats heeft verworven in het bouwproces, kan ook de mogelijkheid worden overwogen om dat proces onder te brengen bij partijen die wel direct bij het bouwproces betrokken zijn (architecten, bouwbedrijven en dergelijke). Strikt toezicht door de certificatie-instelling moet de onafhankelijkheid van het controleproces waarborgen. Relatie met de praktijksituatie Er zijn diverse adviesbureaus die .in opdracht van een architect of opdrachtgever plantoetsingen en toezicht op de uitvoering uitvoeren. Redenen om zo'n bureau in te schakelen zijn voor (kleine) architectenbureaus dat ze de kennis zelf niet in huis hebben (al dan niet als bewuste bedrijfskeuze) . Opdrachtgevers schakelen een gespecialiseerd bureau in, als zij een hoge mate van zekerheid willen hebben over de te leveren kwaliteit. Ook worden deze controles en inspecties uitgevoerd ten behoeve van verzekeringscertificaten (GIW). Ook gemeenten schakelen wel externe bureaus in voor de technische toetsing . Dit doet men in drukke perioden als de capaciteit van de afdeling bouwen woningtoezicht niet toereikend is. Het komt echter ook voor dat vrijwel alle technische controles worden uitbesteed (gemeente Roosendaal). Dit beleid wordt inge-

10

geven door bijvoorbeeld de overweging dat de gemeentelijke afdeling te klein is om over alle benodigde kennis te beschikken. Voor adviesbureaus die nu plantoetsing als dienstverlening uitvoeren, is procescertificatie van hun controleproces aantrekkelijk. Deze bureaus zijn er ook van overtuigd dat men een interessant product tegen beperkte kosten kan leveren. De bureaus die als externe plantoetsers worden ingeschakeld, houden zich met name bezig met algemene plantoetsing en bouwfysica. In vergelijking met het bouwen woningtoezicht zijn deze bureaus veel meer bij het planvormingstraject betrokken, waardoor de sturende en kwaliteitsverbeterende werking groter kan zijn. De plantoetsing van het bouwen woningtoezicht is vooral een eindcontrole van het definitieve ontwerp. Aanwijzingen voor aanpassingen zorgen voor extra kosten van de ontwerper. Het komt in de praktijk voor dat aanpassingen achterwege blijven. Controle op de uitwerking van de constructie door het constructie-adviesbureau behoort over het algemeen niet tot het takenpakket van een externe plantoetser . Het specialisme van de constructeur blijkt wat dit betreft een aparte plaats in te nemen in het bouwproces. De meeste functies in het bouwproces worden door verschillende partijen in wisselende combinaties uitgevoerd. De constructieve uitwerking ligt echter bijna altijd bij de specialist. Het gemeentelijk bouwtoezicht voert wel controles uit, soms door eigen en soms door ingehuurde specialisten. Het komt ook voor dat men de taak uitbesteedt. Adviesbureaus die plantoetsingen uitvoeren hebben de deskundigheid over de constructieve uitwerking meestal niet in huis. Dat externe plantoetsers de constructie niet controleren, komt volgens de geïnterviewden, doordat de kwaliteit van het werk van de constructiebureaus hoog genoeg wordt geacht en men daarnaast op de kwaliteit van het bouwen woningtoezicht vertrouwt. Voor- en nadelen Er is een aantal voor- en nadelen te noemen van gecertificeerde (externe) controleurs. Een grote meerderheid van de respondenten is het eens met de stelling dat de kwaliteit van de controle hoog is en ook voor ieder project gewaarborgd zal zijn. Een beoordelingsrichtlijn stelt eisen aan het controleproces . Het proces zal gestructureerd moeten worden en voor iedere project op gelijke wijze worden afgehandeld. De certificatieinstantie ziet toe op de kwaliteit van het controleproces. Het gaat om een controleproces dat door alle partijen in de bouw moet worden erkend. Dit betekent dat de eisen die eraan gesteld worden hoog zijn. In ieder geval zullen de controleprocessen en de resultaten daarvan voor buitenstaanders inzichtelijk gemaakt moeten worden. Dit is het grootste verschil met de huidige werkwijze. De werkzaamheden van het bouwen woningtoezicht worden over het algemeen niet volgens vastgelegde methoden uitgevoerd en zijn ook voor buitenstaanders niet of nauwelijks inzichtelijk. Het komt in de praktijk voor dat bij verhoogde werkdruk technische controles minder uitgebreid worden uitgevoerd. Het gemeentelijk bouwtoezicht is ook nauwelijks aansprakelijk te stellen voor de technische controles. Een ander mogelijk voordeel kan zijn dat particuliere bureaus een betere communicatie met hun klanten onderhouden dan nu het geval is met het gemeentelijk bouwtoezicht. Veel geïnterviewden zijn echter van mening dat, als dat het geval zou zijn, het

11

wellicht weer een bedreiging vormt voor de onafhankelijkheid van de controle. De relatie met het gemeentelijk bouwtoezicht wordt ook vaak als zeer positief ervaren. Vooral bij bouwprojecten waarbij veel verschillende partijen betrokken zijn en er geen uitgebreide directievoering en coördinatie bestaat, blijkt de gemeente als onafhankelijke partij een zeer welkome aanvulling als partner in het bouwproces. Een mogelijk bezwaar van certificatie van het controleproces kan zijn, dat de eisen die eraan gesteld moeten worden, moeilijk vast te leggen zouden zijn in verband met de complexiteit en diversiteit van het bouwproces. Dit bezwaar wordt door een minderheid van de respondenten beaamd. Het belangrijkste bezwaar lijkt het om de eisen zodanig in een beoordelingsrichtlijn vast te leggen dat alle betrokken partijen in de bouw zich erin kunnen vinden en het als instrument erkennen. Er zal daarbij een spanning bestaan tussen voldoende strikte eisen, zodat de kwaliteit voldoende gegarandeerd is en er voldoende vrijheid is voor de controlebureaus om een eigen, efficiënt controleproces te kunnen ontwikkelen. Deskundigen over het Bouwbesluit en technische controles zijn juist van mening dat het Bouwbesluit (en daarbij behorende normen) een uitstekend uitgangspunt vormen voor het vastleggen van een objectief controleproces. Bedrijven die geen gebruik maken van de diensten van adviesbureaus stellen zich snel op het standpunt dat ' kwaliteit geld kost'. Kortom, als een extern bureau een betere plantoetsing uitvoert dan een gemeentelijk bouwtoezicht, zullen de kosten vanzelf hoger zijn. Bureaus die externe plantoetsingen uitvoeren, menen dat het met die extra kosten nogal zal meevallen. Zelfs bij een woningbouwproject van geringe omvang kan er al heel veel worden gedaan voor het bedrag van de leges voor de bouwvergunning van zo'n project. Er zijn meer overwegingen die zullen bepalen wat de kosten en de kwaliteit van de controles door externe bureaus zullen worden in de praktijk. Concurrentie op de markt van externe plantoetsers kan er voor zorgen dat de bureaus geprikkeld worden om efficiënt te werken. De kwaliteit van deze externe plantoetsing kan worden bepaald door de eisen die in een beoordelingsrichtlijn worden vastgelegd. Hoe snel een gecertificeerd bureau zou kunnen werken in verhouding tot het gemeentelijk bouwtoezicht is op voorhand moeilijk te zeggen. Sommige respondenten voeren ook hier het argument aan dat onder druk van concurrentie er snel gewerkt zal worden. Bureaus die plantoetsingen uitvoeren, beweren ook dat men sneller zal kunnen werken dan het gemeentelijk bouwtoezicht.

3.3

Procescertificatie deelprocessen

De tweede mogelijkheid die we behandelen, is de ontwikkeling van beoordelingsrichtlijnen voor de certificatie van deelprocessen van het ontwerpen en uitvoeren conform het Bouwbesluit. Gedacht kan hierbij worden aan de EPC-berekeningen, constructieberekeningen, maar ook aan ontwerp- of uitvoeringsprocessen die beperkt in diversiteit enlof omvang zijn. Mogelijke voorbeelden van dit laatste is het ontwerp en de bouw van woonwagens, het ontwerpen of uitvoeren van verbouwingen met een be-

12

perkte omvang en dergelijke. Hierbij is sprake van zelfcontrole. Voor die onderdelen waarvoor het certificaat dekkend is, zou dan in beginsel geen overheidscontrole meer nodig zijn. Certificatie van de deelprocessen kan op twee manieren nader worden uitgewerkt. De eerste manier is dat een specifieke controle aan het uitvoeringsproces wordt toegevoegd. In feite is er dan sprake van een deel-controleproces. Dit kan dan gaan volgens dezelfde eisen als in de beoordelingsrichtlijn voor de externe controle (plantoetsing) . De tweede manier is dat het gehele werkproces wordt beheerst, waarbij de daadwerkelijke controles steekproefsgewijs plaatsvinden. Dit heeft het karakter van een kwaliteitssysteem, met dat verschil dat bij een kwaliteitssysteem het gehele bedrijfsproces wordt beheerst en er bij de procescertificatie wordt gefocust op de beheersing van de productspecificaties in het uitvoeringsproces. Het voordeel van de eerste manier is het expliciete karakter van de controles . De tweede manier heeft het voordeel van efficiëntie en effectiviteit, maar het nadeel van complexere beoordelingsrichtlijnen en certificatieschema's om tot erkenning van de procedures te komen om inzicht te krijgen in de kwaliteit van het eindproduct. Bij volledige procesbeheersing kunnen we in de eerste plaats denken aan 'beperkte' deelprocessen, zoals een EPC-berekening. Ook het ontwerpen van eenvoudige bouwwerken of bouwproces sen met gestandaardiseerde constructiesystemen zou op deze wijze gecertificeerd kunnen worden. Het certificaat dient het volledige uitvoeringsproces te dekken, wat het moeilijker maakt om in algemene eisen de diversiteit van 'alle' bouwprocessen onder te brengen. Voor complexere processen of voor certificatie die van toepassing zou moeten zijn op vele soorten bouwprojecten, moet er eerder gedacht worden aan de hiervoor genoemde specifieke controleprocessen of aan kwaliteitssystemen. De Woningwet is inmiddels aangepast zodat de erkenning van dergelijke deelprocessen mogelijk wordt gemaakt door de toevoeging van de term 'bouwwijze' aan de definitie van een kwaliteitsverklaring. Als vervolgens geschikte beoordelingsrichtlijnen worden ontwikkeld, kunnen erkende deelprocescertificaten worden verstrekt.

3.4

Kwaliteitssysteemcertificatie met toezicht op projectkwaliteitsplannen

Een derde mogelijkheid om tot een alternatieve invulling te komen van de uitvoering van het bouwtoezicht is via de erkenning van (ISO) kwaliteitssystemen van partijen in de bouw. Met name bij de grotere uitvoerende bouwbedrijven is de ontwikkeling van de kwaliteitssystemen al redelijk ver. Deze certificatie is niet in de eerste plaats gericht op de specificaties van een eindproduct, maar op de beheersing en verbetering van het gehele bedrijfsproces. Het werken volgens publiekrechtelijke voorschriften maakt daar formeel wel onderdeel vanuit. Formeel betekent het hebben van een ISO-9OO1l2 certificaat van een ontwerpend of uitvoerend bouwbedrijf onder meer dat een certificatie-instantie verklaart dat ze vol-

13

doende vertrouwen heeft dat de gecertificeerde bedrijven in staat zijn om bij bouwprojecten aan de voorschriften te voldoen. Praktisch gezien is het voldoen aan bepaalde technische specificaties niet geborgd. De certificatie-instelling voert als grondslag voor de certificatie geen toezicht uit (audits) op gerealiseerde ontwerpen, bouwwerken of projectcontroleplannen. Er bestaat bij de ondervraagde respondenten een groot verschil van opvatting over de mogelijke betekenis van ISO-kwaliteitssystemen. Partijen die zelf over een kwaliteitssysteem beschikken, partijen die inhoudelijk met ISO-gecertificeerde bedrijven te maken hebben en deskundigen op het gebied van certificatie zijn ervan overtuigd dat deze kwaliteitssystemen erkend moeten kunnen worden als alternatief voor het bouwtoezicht. Daarvoor is dan eventueel een (beperkte) aanvulling op bestaande beoordelingsrichtlijnen nodig. Binnen het kader van de algemene normen kunnen er toepassingsrichtlijnen worden opgesteld ten behoeve van de uitwerking van kwaliteitssystemen voor specifieke branches en specifieke toepassingen. Het MKS voor aannemers en het MKA voor architecten zijn voorbeelden van 'handleidingen' voor het ontwikkelen van kwaliteitssystemen. Specifieke certificatie van kwaliteitssystemen volgens deze modellen is ook mogelijk via daartoe opgestelde beoordelingsrichtlijnen. Ten behoeve van het MKS is de BRL 5002 opgesteld. Een beoordelingsrichtlijn voor het MKA is de BRL 9990, bedoeld voor de NEN-EN-ISO beoordeling van architecten- en raadgevende ingenieurs. Certificatie van bedrijven volgens deze richtlijnen geeft meer informatie over de gehanteerde kwaliteitssystemen, maar een buitenstaander krijgt hiermee nog geen inzicht in de kwaliteitseisen van het te realiseren product. In de systematiek van het MKS en de bijbehorende beoordelingsrichtlijn dient er per bouwproject een projectkwaliteitsplan (PKP) te worden opgesteld. Hierin worden projectgegevens en de toepassing van het kwaliteitssysteem bij het project, vastgelegd. Bij het PKP horen feitelijk specifieke keuringsplannen. In de praktijk echter wordt er aan die expliciete keuringsplannen nog weinig uitwerking gegeven. Voor de toepassing van kwaliteitssystemen voor het bouwtoezicht zijn de volgende ontwikkelingsmogelijkheden denkbaar: 1. Uitwerking van de specifieke beoordelingsrichtlijnen met voldoende eisen aan keuringsplannen. Zo ontstaat een mogelijkheid om een dergelijke certificatie direct te erkennen. 2. Bedrijven integreren specifieke controleprocessen in hun kwaliteitssysteem. Dit is in feite hetzelfde als de procescertificatie die beschreven is in het vorige hoofdstuk. Ook hiermee wordt directe erkenning mogelijk. 3. De kwaliteitsbeheersing op basis van de eigen kwaliteitssystemen van de betrokken partijen worden per project op hun waarde en betekenis voor de noodzakelijk aantoonbare kwaliteit beoordeeld en gehonoreerd. Op deze wijze kan een bedrijf echter niet direct op basis van een certificaat ervan uitgaan dat er geen specifieke toegevoegde controles meer hoeven te worden uitgevoerd. Voor de komende jaren lijkt dit een werkwijze die zeker gevolgd zal gaan worden. In feite wordt dit in de hui-

14

dige praktijk ook al wel toegepast. Bedrijven met zeer betrouwbare kwaliteitssystemen worden door het bouwen woningtoezicht vaak 'beloond' door minder controle en toezicht; voorts wordt verlaging van leges overwogen of zelfs ook al gegeven. Dit concept gaat ervan uit dat bedrijven met een gecertificeerd kwaliteitssysteem op basis van de ISO-normen zelfcontrole kunnen uitvoeren. Deze vorm van certificatie heeft zoals al aangegeven in beginsel niet direct betrekking op het voldoen van het eindproduct aan bepaalde specificaties of voorschriften. Binnen de systematiek worden wel projectgerichte kwaliteitsplannen opgesteld. Het gemeentelijk bouwtoezicht zou in plaats van rechtstreekse controle en inspectie kunnen gaan 'toezien' op de projectkwaliteitsplannen. Voor eenvoudige bouwwerkzaamheden kunnen ook eenvoudige kwaliteitsstemen worden ontwikkeld en eenvoudige projectkwaliteitsplannen worden ingediend . De ISO-kwaliteitssystemen hebben het imago zeer omvangrijk, moeilijk en duur te zijn. Er zijn echter vele uitwerkingsmogelijkheden. Een kwaliteitssysteem richt zich op het totale bedrijfsfunctioneren. Het invoeren van een volledig ISOkwaliteitssysteem lijkt niet direct haalbaar voor de kleine bouwbedrijven. Toch zijn er wel mogelijkheden, indien er voor de branche en sector specifieke handboeken worden ontwikkeld en aanvullende beoordelingsrichtlijnen. Het ministerie van EZ heeft zich ook uitgesproken voor het stimuleren van de ontwikkeling van volwaardige ISO-certificatie door kleine bedrijven (Tweede Kamer, 1996-1997) I. De erkenningsregelingen van de Waarborg-installateur (VNl), maar ook de Erkende hoofdaannemer (NVOB) zijn in beginsel vereenvoudigde, maar zeer passend op de branches toegesneden kwaliteitssystemen.

I

In een brief aan de Tweede Kamer van de ministers van Economische Zaken en Justitie over de follow' up van het MDW-rapport Nonnalisatie en certificatie werd onder meer gereageerd op twijfels die werden geuit door ondernemers- en werknemersorganisaties die het niet helemaal geruststellend vonden dat het MDW-rapport de indruk wekt dat de overheid sterk gebruik wil maken van de mogelijkheid van zelfregulering. Zo zou de overheid het publieke belang uit het oog dreigen te verliezen. De bewindslieden hadden hierover een andere opvatting. Zij vonden dat in het geval de overheid constateert dat een concreet publiek belang voldoende wordt gediend door zelfregulering, overheidsregulering alleen maar als een belastende doublure zou werken. De Raad voor het Midden en Kleinbedrijf (RMK) uitte de vrees dat de kleinere bedrijven buiten de boot zouden vallen; voor hen is het invoeren en laten certificeren van een kwaliteitzorgsysteem vaak onhaal(-en betaal)baar. De ministers van EZ en Justitie vonden het niet voor de hand liggen om een apart op het middenen kleinbedrijf toegesneden certificaat te introduceren om de 'certificatiedrempel' voor deze bedrijfssector te verlagen. Dit zou in hun ogen tot onduidelijkheid in de markt leiden. De bewindslieden spraken hun voorkeur uit voor een volwaardig certificaat voor het MKB. Vanuit de specifieke omstandigheden van bedrijven in de MKB-sector zou een stappenplan ontwikkeld moeten worden waannee deze bedrijven uiteindelijk (stapsgewijs) een volwaardig certificaat knnnen halen. Voor de ontwikkeling van een dergelijk stappenplan zou het ministerie van EZ financieel bijdragen aan een project dat de Raad voor de Accreditatie en MKB-Nederland samen gingen uitvoeren (wij zijn niet op de hoogte van de resultaten van dat onderzoek en de ontwikkelingen in het beleid hieromtrent) .

15

De ontwikkeling van kwaliteitssystemen in de architectenbranche is lange tijd achtergebleven bij de bouwbedrijven. De laatste tijd zet die ontwikkeling zich echter wel verder door. In augustus 1998 is de BRL 9990 gepubliceerd. Deze Nationale Beoordelingsrichtlijn voor NEN-EN-ISO 9001 beoordeling van architecten en raadgevende ingenieursbureaus biedt de bureaus duidelijkheid in de criteria die moeten worden gehanteerd om het certificaat te kunnen behalen. Tevens weten klanten van bedrijven die volgens deze BRL zijn gecertificeerd, welke grondslagen zijn gehanteerd. In hoofdstuk 5 gaan we in op de mogelijkheden die er zijn om op basis van de systematiek voor de 'Erkende hoofdaannemer' tot een vorm van erkende zelfcontrole ten behoeve van het bouwtoezicht te komen. Ook zullen we ingaan op de uitwerkingsmogelijkheden voor de BRL 9990 voor architecten en adviseurs.

16

4

VERKENNING VAN EFFECTEN

4.1

Inleiding

Het bevorderen van de inzet van certificatie voor een publiekrechtelijk doel brengt het gevaar van marktafscherming met zich. Dit gevaar wordt in de MDW -rapporten over Bouwregelgeving en normalisatie en certificatie, in het Kamerstuk waarin de beleidsintentie tot de erkenning van procescertificatie wordt uitgesproken, maar ook in het OTB-onderzoek Gecertificeerd bouwtoezicht aan de orde gesteld. De overheid stelt dan ook als harde randvoorwaarde voor de erkenning van certificaten voor een publiekrechtelijk doel dat er geen sprake zal mogen zijn van marktafscherming. In de MDW-rapporten worden als aanvullende voorwaarden genoemd dat certificatie niet mag leiden tot een verhoging van de complexiteit van procedures of een toename van de kosten. In dit hoofdstuk verkennen we de mogelijke effecten voor de kleine en middelgrote bouwbedrijven en de architecten van de ontwikkeling van een 'gecertificeerd bouwtoezicht'. We maken hierbij onderscheid naar de drie concepten die in het vorige hoofdstuk zijn beschreven.

4.2

Effecten van procescertificatie plantoetsing en uitvoeringstoezicht

In het eerste concept gaat het om de situatie waarin gecertificeerde particuliere bureaus controles en - eventueel - inspecties uitvoeren voor een bouwvergunningaanvraag. Zij doen dit in concurrentie met het gemeentelijk bouwen woningtoezicht. We gaan ervan uit dat de vrijwillige keuze tussen beide mogelijkheden een blijvende is. Een ander uitgangspunt is dat de kwaliteit van de (resterende) controles van het bouwen woningtoezicht op het huidige niveau gehandhaafd blijft. Als de aanvrager van de bouwvergunning kiest voor een gecertificeerd controlebureau, toetst de gemeente de aanvraag alleen nog aan eisen van welstand en bestemmingsplan. De leges zullen voor die situatie verlaagd worden.

17

Plantoetsing Deze eerste certificatievonn heeft in de allereerste plaats vooral invloed op de aanvrager van de bouwvergunning. De aanvrager heeft nu de keuze om de bouwplannen door een gecertificeerd bureau te laten toetsen of door het gemeentelijk bouwen woningtoezicht. De keuze zal bepaald worden door onder meer de kosten van de controles, de toegevoegde kwaliteit van het controleproces en het effect dat de verschillende vormen van controle hebben op de voortgang van het bouwproces . De aanvrager van een bouwvergunning dient in de aanvraag 'ten genoegen van het bouwen woningtoezicht' aan te tonen hoe aan de voorschriften wordt voldaan. Dit betekent dat een uitgebreide set van tekeningen, berekeningen, testrapporten en eventueel kwaliteitsverklaringen moet worden ingediend. Het is denkbaar dat het gecertificeerde controleproces op naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit uitgebreider is dan de eindcontrole die momenteel door het bouwen woningtoezicht wordt verricht en naast de eindcontrole ook een deel van de technische uitwerking bevat. De keuze voor de gecertificeerde controle van het gespecialiseerde bureau kan dan ook bepaald worden door de keuze voor een uitgebreidere dienstverlening. De effecten voor het uitvoerend bouwbedrijf (klein en groot) lijken op het eerste gezicht minimaal. Voor de bouwprojecten waarbij de bedrijven geen andere rol vervullen dan dat van uitvoerend bouwbedrijf, is er geen effect. Het komt in de praktijk voor dat een uitvoerend bouwbedrijf de vergunning aanvraagt. Grote bouwbedrijven doe~ dit ook bij grote bouwprojecten. Voor kleine bouwbedrijven blijft het veelal beperkt tot vergunningaanvragen voor bouwactiviteiten van geringe complexiteit zoals verbouwingen. De grens tussen het wel of niet verzorgen van de vergunningaanvraag zal met name worden bepaald door de hoeveelheid ontwerpen rekenwerk die daarmee gemoeid is. Als we ervan uitgaan dat het bij een klein bouwbedrijf bij het aanvragen van een bouwvergunning gaat om een bouwwerk van een beperkte omvang, lijkt het niet voor de hand liggend dat voor die situatie een extern controlebureau wordt ingeschakeld. De aanvraag zal op dezelfde wijze als nu aan het bouwen woningtoezicht worden voorgelegd. De effecten voor de architectenbranche zullen in eerste instantie ook zeer beperkt zijn. Als de architect de bouwaanvraag verzorgt, ligt de keuze voor een gecertificeerde plantoetsing of een controle door het bouwen woningtoezicht bij de architect. De betekenis van deze keuze is op voorhand moeilijk te zeggen. Uiteindelijk is het van groot belang te bepalen hoe het gecertificeerde proces van plantoetsing precies wordt ingevuld. Als, zoals we eerder stelden, dit proces uitgebreider is dan de eindcontrole van het bouwen woningtoezicht nu, is het denkbaar dat de architecten het werk dat nu 'het voorbereiden van de bouwaanvraag' wordt genoemd (het aantonen dat aan de voorschriften wordt voldaan), uitbesteedt aan het controlebureau. Enerzijds zien we een ontwikkeling in de praktijk dat architectenbureaus dit 'technisch' werk willen uitbesteden en zich zodoende meer kunnen concentreren op het 'echte ontwerpen' . Anderzijds zien we bureaus die van mening zijn dat ook de technische uitwerking een essentieel deel van het architectenvak betreft en zich daarin dan ook willen bekwamen.

18

Het bestaande procescertificaat voor 'De kosten-kwaliteitstoets voor de woningbouw' is overigens vergelijkbaar met de in deze paragraaf bedoelde certificatie.

Toezicht op de uitvoering Het gecertificeerde toezicht op de uitvoering van de bouw heeft op een andere manier effect op het bouwproces . Als onderdeel van de bouwvergunningsprocedure voert het bouwen woningtoezicht inspecties uit op de uitvoering van de bouw om te controleren of er volgens de specificaties van de bouwvergunning wordt gebouwd. Als de opdrachtgever een gecertificeerd bureau inschakelt dat erkende inspecties op de uitvoering van de bouw verricht kan het toezicht van de gemeente vervallen. Ook dit zal consequenties hebben voor de leges. Het uitvoeringstoezicht kan een vervolg zijn van de gecertificeerde plantoetsing, maar kan daar ook los van staan. Ook het effect van certificering van het externe toezicht op de uitvoering zal voor het uitvoerende bouwbedrijf zeer beperkt zijn. Verondersteld mag worden dat het traditionele toezicht door de architect voor de opdrachtgever zal komen te vervallen als er een gecertificeerd bedrijf inspecties uitvoert. Wellicht heeft dit tot gevolg dat architecten(bureaus) die het directievoeren als belangrijk deel van hun bedrijfsvoering zien, het procescertificaat voor het 'uitvoeringstoezicht' zullen verwerven.

4.3 Effecten van procescertificatie deelprocessen Deelprocessen van het ontwerpen uitvoeringstraject kunnen zodanig worden gecertificeerd dat de uitvoering conform de voorschriften van het Bouwbesluit geschiedt. Dit betekent dat in het kader van het bouwtoezicht geen controles en inspecties door het gemeentelijke bouwen woningtoezicht of door externe, gecertificeerde controlebureaus op die processen hoeft te worden uitgevoerd. Hierbij is onder meer te denken aan processen zoals het opstellen van een EPC-berekening, constructieberekeningen en bepaalde uitvoeringsprocessen. Ook zou zo'n vorm van zelfcontrole betrekking kunnen hebben op het volledige ontwerpproces enlof de uitvoering van eenvoudige bouwwerken. Voor procescertificatie moeten de eisen die aan het desbetreffende proces worden gesteld, volkomen duidelijk zijn. Certificatie geeft de zekerheid dat het eindproduct aan eisen voldoet. Voor alle duidelijkheid benadrukken we hier het verschil met de kwaliteitssystemen die we in de volgende paragraaf verder uitwerken. De kwaliteitssystemen geven aan dat de bedrijfsprocessen aan eisen voldoen. Er wordt niet naar de feitelijke kwaliteit van de eindproducten gekeken. Een voorbeeld van de hier bedoelde certificatie is het procescertificaat voor 'Asbestverwijderen ' . Door een aanpassing van de Woningwet in 1998 kan een erkende kwaliteitsverklaring nu ook betrekking hebben op 'een bouwwijze' . In beginsel opent dit de mogelijkheid voor een deel van de in deze paragraaf bedoelde procescertificaten. Voordat er sprake

19

kan zijn van een formele erkenning van de beoogde certificaten dienen wel eerst passende beoordelingsrichtlijnen te worden ontwikkeld en erkend. Een verkenning van de effecten als dergelijke procescertificaten zouden bestaan, is op zijn zachtst gezegd speculatief. Om welke deelprocessen zal het gaan? Wat behoort wel en wat niet bij de processen? Welke eisen worden gesteld aan de uitvoerenden? De vraag wat er aan procescertificaten ontwikkeld gaat worden en hoe die certificering er in detail uit zal gaan zien, is afhankelijk van de initiatieven die partijen in de bouw zullen nemen. Desondanks kunnen we toch enkele (fictieve) voorbeelden beschrijven. Procescertificaat EPC-berekening Deel van het ontwerpproces en onderdeel van de bouwaanvraag is een EPCberekening. Momenteel worden deze · berekeningen opgesteld door de ontwerper (architect) en meestal door gespecialiseerde adviesbureaus . Het proces voor de berekening en de eisen die daaraan gesteld zouden moeten worden, laten zich goed beschrijven en daarmee is dit deelproces geschikt voor procescertificatie. De introductie van een procescertificaat voor de EPC-berekening zal niet of nauwelijks effect hebben op het uitvoerend bouwbedrijf. De architectenbranche zal meer merken van het bestaan van een dergelijk certificaat. Bureaus die zich hierin bekwaamd hebben, kunnen uiteraard zelf gecertificeerd worden. Dat zou betekenen dat voor de aanvragen die worden ingediend door een dergelijk bureau geen controle meer op dit onderdeel door bouwen woningtoezicht zal plaatsvinden. Het effect daarvan is echter gering. In de adviesbranche zal een onderscheid komen tussen gecertificeerde en niet-gecertificeerde bureaus . Het is vooralsnog de vraag of er een beoordelingsrichtlijn ontwikkeld zal worden. In de eerste plaats moet dat initiatief komen van bedrijven die hiertoe gecertificeerd willen worden. We hebben die behoefte nog niet kunnen constateren. Dit kan natuurlijk veranderen als het duidelijker wordt dat certificering voordelen biedt in het bouwvergunningsproces. De behoefte aan deze vorm van certificatie bestaat wel bij het bouwen woningtoezicht. Daar is nu onduidelijkheid over de vraag welke controle nog noodzakelijk is. Procescertificaten voor ontwerp en uitvoering van specifieke bouwactiviteiten Het is goed denkbaar dat procescertificaten worden ontwikkeld voor het ontwerp en de uitvoering van specifieke bouwactivi'teiten. Genoemd is al het voorbeeld van de woonwagen. We kunnen ook denken aan bepaalde bouwactiviteiten die beperkt van omvang en complexiteit zijn, bijvoorbeeld 'verbouwingen binnen de woning' . Hierbij komen we in ·de buurt van bestaande erkenningsregelingen zoals die momenteel al bestaan voor de 'Waarborginstallateur' van de VNl. In het volgende hoofdstuk komen we hierop terug. Het effect van een dergelijk procescertificaat is dat specialisten zich op de markt kunnen onderscheiden. Als er een bepaalde publiekrechtelijke erkenning aan gekoppeld wordt, heeft dit vanzelfsprekend ook een meerwaarde voor de klant.

20

Voor het middenen kleinbedrijf in de bouw kan dit leiden tot een verdere specialisatie.

4.4

Effecten van kwaliteitssystemen met toezicht op projectkwaliteitsplannen

Voor de verkenning van effecten van het concept van erkenning van kwaliteitssystemen en toezicht op projectkwaliteitsplannen is het van groot belang om te weten hoe dit concept er precies uit zal zien in de praktijk. Als het gaat om een directe introductie van de systematiek dat de aanwezigheid van een ISO-kwaliteitssysteem voldoende waarborg is dat aan de voorschriften wordt voldaan, zal er binnen de uitvoerende bouw een marktverdeling te weeg worden gebracht. Bedrijven die al zo'n systeem hebben en gecertificeerd zijn, zullen in het voordeel zijn. We hebben hiervoor al aangegeven dat deze certificatievorm weinig zekerheid biedt dat een eindproduct aan bepaalde specificaties voldoet, omdat dit niet feitelijk tot de borging door de certificatie-instantie behoort. De kwaliteitssystemen stellen ook geen uitgebreide eisen aan de controleprocedures. Het is echter wel goed mogelijk dat sommige bedrijven wèl over gedegen uitgewerkte interne controleprocedures beschikken. Een combinatie met toezicht per project op zogenaamde projectcontroleplannen door het bouwen woningtoezicht is een denkbaar proces . Het is mogelijk dat gemeenten op eigen initiatief op deze wijze te werk zullen gaan. Het bouwen woningtoezicht moet controle en toezicht op de bouw uitvoeren. Het is niet voorgeschreven op welke wijze dit ingevuld moet worden. Men zou dit indirect kunnen doen door toe te gaan zien op controleplannen in plaats van het daadwerkelijk uitvoeren van controles. In verband met beginselen van rechtsgelijkheid en uniformiteit is het overigens zeer onwenselijk dat een dergelijke ontwikkeling aan individuele gemeenten wordt overgelaten. Zoals gesteld, heeft de introductie van een dergelijk systeem gevolgen voor de nietISO-gecertificeerde bedrijven. In de huidige praktijk zien we dat de meeste grote bouwbedrijven en steeds meer middelgrote bouwbedrijven over een ISO-certificaat beschikken. Wel is er een groot verschil in het niveau van uitwerking van de systemen van de verschillende bedrijven. Voor kleine bouwbedrijven is (of lijkt) deze vorm van certificatie te omvangrijk, te moeilijk en te duur. De verhouding papierwerk - timmermanswerk wordt bij het doorvoeren van een bedrijfskwaliteitssysteem erg scheef. De ontwikkelingskosten en nspanningen kan of wil men niet opbrengen. Voor een deel van de bedrijven zal ook meespelen dat de opleiding van de bedrijfsleiding niet gericht is geweest op theoretisch en procedureel werk. Vaak zijn het echte vaklieden. Om aan de specifieke situatie van de kleine bouwondernemer tegemoet te komen heeft het NVOB de systematiek van de Erkende hoofdaannemer ontwikkeld. We zullen dit verder uitwerken in het volgende hoofdstuk.

21

22

5 ONTWIKKELINGSMOGELIJKHEDEN

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk willen we nagaan wat de mogelijkheden zijn voor de doelgroepen in dit onderzoek, te weten de middelgrote en kleine bouwbedrijven en de architecten, om op de hier beschreven ontwikkelingen in te spelen. We analyseren enkele bestaande instrumenten en geven aan op welke wijze die instrumenten aanknopingspunten bieden. Dit zijn de systematiek voor de Erkende hoofdaannemer (paragraaf 5.2) en de Nationale beoordelingsrichtlijn voor NEN-EN-ISO 9001 beoordeling van architecten en raadgevende ingenieursbureaus (paragraaf 5.3) . Voorts behandelen we in paragraaf 5.4 de systematiek van de Waarborg-installateur als voorbeeld van een wijze waarop delen van het bouwproces door zelfcontrole kunnen worden afgedekt. Ook zien we in de ontwikkeling en doorvoering van het systeem van de Waarborg-installateur een voorbeeld van hoe ook met name kleine bedrijven doelgericht een eenvoudige vorm van certificatie kunnen invoeren.

5.2 Erkende hoofdaannemer Omdat de certificering van een kwaliteitssysteem op basis van de NEN-EN-ISO 9001 of 9002 voor kleine en enkele middelgrote bouwondernemingen een te 'zwaar' en te 'kostbaar' kwaliteitszorgsysteem wordt geacht, heeft het NVOB-kwaliteitscentrum speciaal voor het kleinere bouwbedrijf een regeling opgesteld voor de 'Erkende hoofdaannemer'. Als grondslag voor de erkenningsregeling is de beoordelingsrichtlijn erkenningsregeling 'De erkende hoofdaannemer' opgesteld. Deze wordt uitgegeven door de stichting De erkende hoofdaannemer. De erkenningsregeling is dus ontwikkeld om kleine bouwbedrijven een haalbaar alternatief te bieden voor de ISO-kwaliteitssystemen. De erkenningsregeling heeft onder meer tot doel om de betreffende bedrijven een betere acceptatie en een verbeterde positie in de markt ten opzichte van anderen te bieden. De BRL is opgesteld om bouwbedrijven, adviseurs en certificerende instellingen duidelijkheid te bieden over de interpretatie van normen die voor de erkenningsregeling gehanteerd moeten worden. In de normen wordt onderscheid gemaakt tussen kleine (tot twintig werknemers, een éénhoofdige directie) en middelgrote bedrijven (van twintig tot honderd werknemers,

23

een één- of meerhoofdige directie, ondersteund door staf enJof kader). Het is de bedoeling dat de kleine bedrijven niet overmatig worden belast met extra administratieve zaken. De nadruk moet worden gelegd op de beheersbaarheid van de processen. Dit betekent niet altijd dat daarvoor extra formulieren of registraties nodig zijn, aldus de toelichting op de BRL. In de beoordelingsrichtlijn wordt aangegeven dat de erkenningsregeling moet worden gezien als een verbetersysteem om op een hoger kwaliteitsniveau te komen. Het systeem van de Erkende hoofdaannemer is niet vergelijkbaar met een procescertificaat waarmee conformiteit met voorschriften zou kunnen worden gewaarborgd. Het is in feite een eenvoudig bedrijfskwaliteitssysteem. Niettemin introduceert deze regeling een kwaliteitsbeheersingsinstrument in de branche van kleine bouwbedrijven. Als introductie van en het werken met zo'n systeem succesvol is, kan het de basis vormen van een systeem van kwaliteitsbeheersing dat uiteindelijk waarborgt dat wordt voldaan aan de voorschriften. In paragraaf 5.4 zullen we de verdere ontwikkelingsmogelijkheden beschouwen.

5.3 KwaIiteitssysteemcertificatie van architecten- en raadgevende ingenieursbureaus De ontwikkeling van kwaliteitssystemen bij architectenbureaus is lange tijd achtergebleven bij de ontwikkeling in andere branches. Sinds geruime tijd werkt de BNA wel aan een toespitsing van de algemene ISO-normen voor de architectenbranche. Dit is het MKA (Model Kwaliteitssytemen Architecten). Vergelijkbaar hiermee heeft de ONRI voor de raadgevende ingenieursbureaus het OKS (ONRI KwaliteitsSysteem) ontwikkeld. Er bestaat nu een beoordelingsrichtlijn die de certificatie op basis van de ISO-9001 normen voor de branches volgens de systeemmodellen MKA en OKS mogelijk maakt. Dit is de BRL 9990: Nationale Beoordelingsrichtlijn voor NEN-ENISO-9001 beoordeling van Architecten- en Raadgevende Ingenieursbureaus (aanvaard door de Harmonisatie Commissie Bouw van de Stichting Bouwkwaliteit, dd. 08-031998). In deze beoordelingsrichtlijn is de vertaalslag naar 'kennisintensieve dienstverlening' van de ISO-9001 normen gemaakt. De beoordelingsrichtlijn bevat geen eisen aan interne controleprocedures over het naleven van publiekrechtelijke voorschiften. Er wordt ook niet gesproken over het opstellen van projeetkwaliteitsplannen. In de huidige vorm biedt de BRL weinig aanknopingspunten voor vormen van zelfcontrole. Het idee heeft lange tijd bestaan dat het invoeren van een kwaliteitssysteem belemmerend zou werken op het ontwerpproces. Nu dringt langzamerhand het idee door dat een kwaliteitssysteem de bedrijfsvoering goed kan regelen, waardoor men juist meer tijd kan vrijmaken voor het 'echte ontwerpwerk'. Ongeveer 20% van de grootste bureaus zijn gecertificeerd. Momenteel werken steeds meer bureaus aan de invoering van kwaliteitsssystemen. Het zijn nu ook vooral de hele kleine bureaus die daarmee

24

bezig zijn. Door eenmans-architectenbureaus wordt vaak onderling samengewerkt aan de invoering van kwaliteitssystemen. De ervaring leert dat bedrijven die een kwaliteitssysteem hebben ontwikkeld, altijd erg enthousiast zijn. Het gaat niet om de daadwerkelijke certificatie, maar meer om de ordening van het bedrijfsproces en alle activiteiten naast het ontwerpen. De ONRI heeft onlangs besloten dat in de nabije toekomst certificatie een voorwaarde zal worden voor het lidmaatschap. Bij de ONRI lopen met name de kleinere bureaus nog achter in ontwikkeling. Volgend jaar komt er een pilot-project voor de groepsgewijze ontwikkeling van een kwaliteitssysteem voor een aantal zeer kleine bureaus. De ervaringen hierbij zullen worden verwerkt in een handleiding. Onder onze respondenten is een deskundige die veel advieswerk verricht bij het ontwikkelen van kwaliteitssystemen voor architecten. Hij ziet zelfcontrole door architecten op de naleving van overheidsvoorschriften als iets dat nog heel ver weg in de toekomst ligt. De manier van werken, de aard en de belangen van de architecten maakt dat het concept van zelfcontrole voor het ontwerpproces voorlopig ongeloofwaardig blijft. Procescertificatie van externe controlebureaus of zelfcontrole op basis van kwaliteitssystemen in combinatie met toezicht per project op controleplannen lijken daarentegen wel goede opties.

5.4 Waarborg-installateur Als mogelijk voorbeeld beschrijven we in deze paragraaf het systeem van de Waarborg-installateur en de ervaringen die daarmee zijn opgedaan. Het gaat bij de Waarborg-installateur om een soort kwaliteitssysteemcertificatie die speciaal is toegespitst op de installatiebranche. Er is een aantal omstandigheden dat de VNI heeft doen besluiten het begrip 'Waarborg-installateur' in te voeren. Per 1 januari 1996 is de Vestigingswet drastisch veranderd. Op voorstel van het ministerie van Economische Zaken is de Tweede Kamer akkoord gegaan met een vereenvoudiging van de vestigingsvoorwaarden voor installateurs. Dat betekent concreet dat de vakbekwaamheden die voor 1 januari 1996 geëist werden, beperkt zijn tot de hoogst noodzakelijke. De nieuwe wetgeving bepaalt dat de opdrachtnemer (de installateur) moet kunnen aantonen dat het opgeleverde product voldoet aan de normen die daarvoor gelden. De nutsbedrijven willen de installaties niet meer zelf inspecteren. De uitvoering en controle op veiligheid wordt gezien als een primaire taak van de installateurs. De nutsbedrijven zullen op verzoek de opgeleverde installatie wel keuren, maar brengen daarvoor dan kosten in rekening. De VNI heeft gesignaleerd dat 'kwaliteit' belangrijker wordt. Steeds meer afnemers uit verschillende branches hechten aan vastgelegde kwaliteitsnormen, bijvoorbeeld door ISO-certificering. Ook opdrachtgevers voor installatiewerk geven er meer en meer de voorkeur aan dat de werkzaamheden verricht worden volgens vooraf vastgelegde procedures. Zij wensen een eindresultaat dat voldoet aan objectieve kwaliteitsei-

25

sen. Voordien beschikte de installatiebranche niet over zo'n objectieve maatstaf. Samen met de nutsbedrijven en de UNETO heeft de VNI in het begin van de jaren negentig het systeem voor de Waarborginstallateur ontwikkeld. Dit initiatief is met name tot stand gekomen omdat de nutsbedrijven de 'politiefunctie' van controleur/inspecteur niet meer wilden vervullen. Deze politiefunctie kwam de relatie met de klant namelijk niet ten goede. Momenteel is de situatie zo, dat het nutsbedrijf niet meer controleert als een installatie is aangebracht door een Waarborg-installateur. Van de installaties die zijn uitgevoerd door een niet-Waarborg-installateur wordt steeksproefgewijs één op de vier gecontroleerd. De Waarborg-installateur heeft een contract met een certificatie-instelling die een jaarlijkse beoordeling uitvoert. In de ontwikkelingsfase is er wel weerstand geweest, zowel van grote als kleine be-

drijven. Nu wordt die weerstand niet meer gehoord. De VNI houdt regelmatig voorlichtingsbijeenkomsten. Aanvankelijk werd verwacht dat alleen de grote bedrijven het waarborg-systeem zouden invoeren. Nu blijkt dat de grote eerder kiezen voor een ISO-kwaliteitssysteem. De kleine en middelgrote bedrijven ontwikkelen het waarborgsysteem. Het systeem heeft de ISO-9003 norm als uitgangspunt gekozen. In de systematiek gaat het alleen om het inspectie-deel. Men heeft de bedrijven niet willen opzadelen met gehele bedrijfskwaliteitssystemen. De VNI heeft 3.500 leden. Hiervan zijn 1.200 gecertificeerd, zij nemen ongeveer 70% van het productievolume voor hun rekening. De (externe) certificatiekosten voor een klein installatiebedrijf bedragen ongeveer f 5.000,- voor een periode van 3 jaar. De gecertificeerde bedrijven opereren voornamelijk in de nieuwbouw. De bedrijven maken een eenvoudige rekensom. Gecertificeerde bedrijven voeren zelf eindcontroles uit. Als men niet gecertificeerd is moet er een externe controle worden uitgevoerd en moet daar voor betaald worden. Certificatie is dan voordeliger. De veronderstelling dat de grote bedrijven het waarborgsysteem gemakkelijker zouden kunnen invoeren, blijkt eveneens onjuist te zijn. Bij de grote bedrijven is de organisatie complexer en vergt het structureren van het bedrijfsproces meer werk. Gesteld wordt dat voor een bedrijf van vijf medewerkers de invoering van het systeem perfect verloopt. De begeleiders van de VNI voor de invoering van de systemen bij de bedrijven bevelen aan om het kwaliteitshandboek zo eenvoudig mogelijk te houden. Er wordt nog gewerkt aan een beoordelingsrichtlijn die, zoals men stelt, 'productcertificatie' mogelijk moet maken. De huidige waarborgregeling gaat eigenlijk te weinig in op de kwaliteit van het eindproduct. De nutsbedrijven hebben ook enige twijfels geuit over de kwaliteit van het waarborgsysteem. De nieuwe regeling betekent een verdere evolutie van het huidige systeem. Onderdeel van de nieuwe systematiek is dat er altijd een eindcontrole (door de installateur zelf) gehouden moet worden. De certificatie-instantie zal steekproefsgewijs ook nog een eindcontrole houden. Doel van het nieuwe proces is dat zekerheid wordt geboden over de veiligheid van de installatie.

26

Drijfveren voor de ontwikkeling zijn het streven naar kwaliteitsverbetering en een onafhankelijke rol in het bouwproces. Het nieuwe systeem zal niet wezenlijk duurder enlof moeilijker zijn.

5.5 Ontwikkelingsmogelijkheden voor de aannemers De kleine en middelgrote bouwbedrijven zijn niet erg enthousiast over de voorgestelde ontwikkelingen. Bij de grote bouwbedrijven is een trend waarneembaar om de klant een zo'n compleet mogelijk product aan te kunnen bieden. In dat perspectief is het aantrekkelijk om ook de controles op de naleving van het Bouwbesluit in eigen beheer uit te voeren. Op brancheniveau en bij de bedrijven is er voldoende potentieel om instrumenten te ontwikkelen. Binnen de bedrijven kan er capaciteit worden vrijgemaakt om de benodigde processen door te voeren en zijn er middelen voor de certificatie. Bij de kleine en middelgrote bouwbedrijven zijn die mogelijkheden beduidend minder aanwezig. Veel bedrijven hebben een eenhoofdige leiding die de laatste jaren meer en meer belast is met eisen die aan de bedrijven worden gesteld door veranderingen in de sociale wetgeving, veiligheid en ARBO, en de bouwregelgeving. De kleine bouwbedrijven die niet of nauwelijks bij de aanvraag van een bouwvergunning betrokken zijn, zien ook weinig voordeel in het in eigen beheer uitvoeren van controles. Het toezicht op de uitvoering van de bouw door het bouwen woningtoezicht wordt meestal niet als belemmerend ervaren. Ook de effecten van de leges worden niet gevoeld. Als er geen probleem is met dit aspect van het bouwproces, waarom zou men dan naar verandering streven? Het verschil in ontwikkelingspotentieel tussen grotere en kleinere bedrijven levert haast per definitie een verschil op in de marktkansen. Ervaringen in de installatiebranche met de regeling voor de Waarborg-installateur, maar ook de ervaringen bij de invoering van kwaliteitssystemen voor architectenbureaus, wijzen echter uit dat deze conclusie enige nuancering behoeft. Het blijkt namelijk dat juist kleine bureaus een groot voordeel hebben in het beschrijven en systematiseren van hun bedrijfsproces door de kleinschaligheid. Ook de kosten voor de certificering van een klein bedrijf zijn (in absolute zin) lager dan die voor een groot bedrijf. Ofschoon er kleine bouwbedrijven zijn die zich veel moeite getroosten om een kwaliteitssysteem door te voeren, lijkt het er desondanks op dat veel van de kleine en een deel van de middelgrote bouwbedrijven weinig behoefte hebben om nieuwe instrumenten te ontwikkelen en vormen van kwaliteitszorg in te voeren. Enerzijds twijfelt men aan het nut en anderzijds lijken de middelen (tijd, geld, kennis) er te beperkt voor te zijn. Een voordeel wordt niet gezien. Voorstellen van veranderingen in wetgeving waarbij meer verantwoordelijkheden en taken van de overheid aan de bouwbedrijven worden overgedragen, moet men onder deze omstandigheden haast wel per definitie

27

afwijzen. De grotere bedrijven met meer ontwikkelingspotentieel zullen dan altijd in het voordeel zijn. Het is echter de vraag in.hoeverre de grote en kleine bedrijven op dezelfde markt opereren. Laten we gemakshalve van de veronderstelling uitgaan dat grote bedrijven met name grote en complexe bouwprojecten uitvoeren en daarvoor ook uitgebreide kwaliteitssystemen en controleprocedures moeten hanteren' . Daartegenover kan het kleine bedrijf gesteld worden dat zich met meer eenvoudige werken bezighoudt en dan ook met een eenvoudig systeem uit de voeten kan. Indien dat het geval is, is het evengoed mogelijk om voor de kleinere bedrijven een passend instrumentarium te ontwikkelen. De introductie van de systematiek van de Erkende hoofdaannemer geeft aan dat dit mogelijk is (zie paragraaf 5.2). Op basis van dit systeem zou kunnen worden gezocht naar verdere ontwikkeling waarmee uiteindelijk ook conformiteit met voorschriften zou kunnen worden aangetoond. Die ontwikkelingsmogelijkheden lijken te gaan in de richting van 'deelprocescertificatie' : de uitvoering van bouwprojecten van beperkte omvang en complexiteit conform de voorschriften van het Bouwbesluit. Interne controles zullen dan onderdeel van de systematiek moeten gaan uitmaken. Het systeem van de Waarborg-installateur kan wellicht als voorbeeld dienen. Een andere mogelijkheid is een verdere ontwikkeling in de richting van kwaliteitssysteemcertificatie in combinatie met het toezicht op projectkwaliteitsplannen. Voor de verdere doorvoering van deze systematiek (meer bedrijven) en de uitwerking naar een procescertificaat of kwaliteitssysteemcertificaat zal het voor de bedrijven duidelijk moeten worden gemaakt welke voordelen ermee bereikt kunnen worden. Daarnaast is het van het grootste belang om de bedrijven bij te staan bij de introductie van de systemen. Het ministerie van EZ heeft zich uitgesproken voor een 'volwaardige' certificering van kleine bedrijven .. Indien dat beleid wordt doorgevoerd, zullen daar ook middelen voor moeten worden vrijgemaakt. Het is niet aannemelijk dat de branche dit zelf zal kunnen verzorgen.

5.6

Ontwikkelingsmogelijkheden voor de architectenbranche

Verwacht mag worden dat de verspreiding van ISO-kwaliteitssysteemcertificatie met name via de nieuwe BRL 9990 zich in de architectenbranche gestadig zal ontwikkelen. We hebben al aangegeven dat ook met name kleine bureaus momenteel hieraan werken. Het lijkt een drijfveer voor architecten om deze systemen te ontwikkelen om het uitdijende 'bureauwerk' op deze wijze in goede banen te leiden om zo meer tijd te

I

28

Als kanttekening bij deze vereenvoudigde voorstelling van de verdeling van de markt moet worden opgemerkt dat geconstateerd wordt dat de grote bouwbedrijven naast de grote projecten ook steeds meer kleine projecten uitvoeren. Dit is zeker het geval bij de middelgrote bouwbedrijven.

kunnen vrijmaken voor het echte ontwerpwerk. Het ontwikkelingspotentieel voor de introductie van kwaliteitssystemen is in deze branche dus wel aanwezig. Het is vervolgens de vraag in hoeverre architecten kunnen inspelen op de ontwikkeling van certificatie van het bouwtoezicht. Op de lange duur zou het mogelijk moeten zijn om architecten te certificeren voor een proces 'ontwerpen volgens de voorschriften van het Bouwbesluit' . Dit staat nu nog ver af van de praktijksituatie. Eerst zal de certificatie van een specifiek controleproces gestalte moeten krijgen. Wellicht is het wel mogelijk architecten te certificeren voor het ontwerpen conform de voorschriften van het Bouwbesluit voor een beperkte groep eenvoudige bouwwerken (dit lijkt overigens ook op attestering). Het is ons niet bekend of hieraan in de architectenbranche behoefte bestaat. De kwaliteitssysteemcertificatie van architecten zou kunnen worden uitgebreid met het opstellen van projectcontroleplannen. De bestaande BRL dient daarnaar dan wel expliciet te verwijzen. Er is tot slot een ontwikkeling waarneembaar naar meer specialisatie bij ontwerpersen adviseurs . Dit heeft onder meer tot gevolg dat steeds meer architecten de technische uitwerking van de ontwerpen en de voorbereiding van de bouwaanvraag uitbesteden aan adviesbureaus. Het lijkt logisch dat dergelijke bureaus zich laten certificeren.

29

30

6 CONCLUSIES

6.1

Inleiding

In dit slothoofdstuk vatten we de belangrijkste bevindingen samen. Hiertoe zullen we de verschillende onderdelen van de doelstelling uit hoofdstuk 1 behandelen. We gaan achtereenvolgens in op het bieden van inzicht in de problematiek (paragraaf 6.2), de mogelijke gevolgen voor de middelgrote en kleine bouwbedrijven en de architecten (paragraaf 6.3), de mogelijkheden die er voor de branches is om zich voor te bereiden op de ontwikkeling en ervan te kunnen profiteren en de behoefte aan instrumenten (paragraaf 6.4).

6.2 Certificatie ten behoeve van het bouwtoezicht De intentie van het ministerie van VROM om het certificatie-instrument te erkennen als alternatief voor de gemeentelijke controles op de naleving van het Bouwbesluit bij ontwerp en uitvoering, kent verschillende achtergronden. Diverse inspanningen in de afgelopen jaren om de bouwregelgeving te vereenvoudigen en de procedures te versnellen, hebben niet het gewenste resultaat opgeleverd. We kunnen zo langzamerhand constateren dat er niet teveel moet worden verwacht van het verminderen van de voorschriften (de hanteerbaarheid van het Bouwbesluit zal wel verder worden verbeterd). De verlichting van procedurele en administratieve lasten van de bouwregelgeving voor de burger en bedrijfsleven zal eerder gevonden moeten worden in het verminderen, vereenvoudigen en versnellen van procedures. We kunnen hierbij onder meer denken aan het verruimen van de categorie bouwwerken waarvoor geen bouwvergunning hoeft te worden aangevraagd en het versnellen en vereenvoudigen van de controleprocedure (beperking van de technische toetsing). De erkenning van de kwaliteiten van de bij het bouwproces betrokken partijen is een volgende stap. Als de partijen zelf voldoende zekerheid bieden dat ze kunnen voldoen aan voorschriften, wordt overheidscontrole overbodig. Een geëigende manier om die zekerheid te bieden is certificatie. Bepaalde erkende productcertificaten en attesten hebben via de Woningwet de formele betekenis gekregen dat ze voldoende bewijs zijn dat aan de (publiekrechtelijke) voorschriften wordt voldaan.

31

Het is nu vervolgens de bedoeling om ook procescertificaten op deze wijze te erkennen. Gedacht wordt aan procescertificaten voor ontwerpers, bouwers en controlebureaus . Om dit te kunnen realiseren is een aanpassing van de Woningwet noodzakelijk. Het idee is voorgelegd ~ het Overleg Platform Bouwregelgeving. Uit de discussie . heeft VROM geconcludeerd dat er in eerste instantie onderzoek en experimenten noodzakelijk zijn, voordat de nieuwe wettelijke mogelijkheden kunnen worden geïntroduceerd. In dat onderzoekstraject zal het vooral van belang zijn te bepalen of de beoogde vereenvoudiging werkelijk bereikt zal worden en of er geen marktverdelingseffecten zullen optreden. Het plan van aanpak dat VROM heeft opgesteld, mikt onder meer op het ontwikkelen van een concept voor een beoordelingsrichtlijn voor de certificatie van de vergunningaanvrager . Het is nog niet duidelijk wat de precieze eisen zullen zijn. Het lijkt er op dat de beoordelingsrichtlijn zich met name richt op het controleproces of een ontwerp aan de eisen van het Bouwbesluit voldoet. Een door de gecertificeerde vergunningaanvrager ingediend ontwerp zal door de gemeente alleen nog worden getoetst aan het bestemmingsplan en welstand. Door een recente aanpassing van de definitie van een kwaliteitsverklaring in de Woningwet kan dit inmiddels ook betrekking hebben op 'een bouwwijze' . Bedoeling van die aanpassing is dat er kwaliteitsverklaringen kunnen worden erkend die betrekking hebben op het volledige ontwerpen bouwproces van bepaalde eenvoudige bouwwerken. Als voorbeeld hiervan worden woonwagens genoemd. In dit onderzoek hebben we voor de certificatie ten behoeve van het bouwtoezicht drie concepten bekeken, te weten: 1 Procescertificatie plantoetsing en toezicht op de uitvoering van de bouw (uitgevoerd door externe controleurs). Plantoetsing is de controle van het ontwerp op basis van de eisen van het Bouwbesluit. Bij het uitvoeringstoezicht gaat het om de controle op de uitvoering conform de specificaties van de bouwvergunning. 2 Procescertificatie van delen van het ontwerpen bouwproces. De certificaten geven aan dat de processen worden uitgevoerd conform het Bouwbesluit. 3 Kwaliteitssysteemcertificatie in combinatie met het toezicht op controleplannen per project. Bij de drie concepten gaat het alleen om het waarborgen van het naleven van de voorschriften uit het Bouwbesluit. In alle gevallen rp.oet een bouwvergunning worden aangevraagd bij de gemeente. De afdeling bouwen woningtoezicht controleert de aanvraag op welstand en het bestemmingsplan en ziet erop toe of de technische controles door erkende certificaten worden afgedekt. Voor die delen van het ontwerpen uitvoeringstraject die niet door een certificaat worden gedekt, voert bouwen woningtoezicht zelf controles en inspecties uit. Uitgangspunt is dat er sprake is van vrijwillige certificatie. Het alternatief van controles, uitgevoerd door het bouwen woningtoezicht, blijft in beginsel bestaan.

32

6.3

Effecten

Het aangeven van de mogelijke effecten van een ontwikkeling waarvan nog niet duidelijk is hoe die precies zal uitkristalliseren, is geen eenvoudige opgave. We hebben in dit rapport een verkenning gemaakt van verschillende situaties die zich kunnen voordoen. De belangrijkste conclusies die daaruit getrokken kunnen worden zijn: • Bouwbedrijven die zich met name bezighouden met 'eenvoudige' en 'kleine' bouwprojecten zullen naar verwachting weinig merken van gecertificeerde plantoetsingseniof uitvoeringstoezicht-procedures. • Indien bij een bouwproject een gecertificeerd controlebureau wordt betrokken voor de controle op het ontwerp eniof de uitvoering, heeft dit weinig gevolgen voor het uitvoerend bouwbedrijf. Andere kosten en kwaliteit van de controles komen voor rekening van de aanvrager van de vergunning. • Certificatie van deelprocessen van het ontwerpen uitvoeringsproces conform het Bouwbesluit biedt mogelijkheden voor gespecialiseerde bedrijven (groot en klein). Een bedrijf dat 'goed' is in een onderdeel van het bouwproces zal in staat zijn om dat door middel van een specifiek certificaat duidelijk te maken. Certificatietrajecten die gericht zijn op de kwaliteit van de technische uitvoering van specifieke deelprojecten kunnen betrekkelijk eenvoudig gerealiseerd worden. Ook de kosten van een dergelijke certificering kunnen aanvaardbaar zijn. • Ervaringen in de installatie-branche hebben uitgewezen dat op de branche toegesneden certificatieprocedures eenvoudig en betrekkelijk goedkoop kunnen zijn. Certificatie is dan voor kleinere bedrijven niet moeilijker dan voor grotere. • Certificatie van kwaliteitssystemen volgens ISO-9000 normen is uitgebreid en complex. De gehele bedrijfsvoering dient te worden gestructureerd. Meestal moeten nieuwe en aanvullende procedures worden ingevoerd. Deze vorm van certificatie vergt een grote inzet van het bedrijfsbureau. De ontwikkelingsinspanningen en kosten kunnen aanzienlijk zijn. Bij de grote en middelgrote bouwbedrijven is de ontwikkeling van deze systemen redelijk ver gevorderd. Bij de kleine bouwbedrijven is dit nauwelijks het geval. We hebben geconstateerd dat de kwaliteitssysteemcertificaten in de huidige bestaande vorm weinig waarborg bieden dat de bouwprocessen conform de bouwvoorschriften worden uitgevoerd. Formeel bestaat die relatie wel, maar praktisch gezien niet. De certificatie-instelling voert hiertoe geen audits uit. Daarom hebben we gesteld dat 'erkenning' van deze systemen voor het bouwtoezicht gepaard zou moeten gaan met een toezicht op projectkwaliteitsplannen. Als dit in het bouwtoezicht een alternatief gaat vormen voor de huidige systematiek, zonder dat er voor de bedrijven die nog niet ISO-gecertificeerd zijn een haalbaar alternatief wordt ontwikkeld, zal dit een marktverdeling tot gevolg hebben. Voor de kleinere bedrijven zou een 'eenvoudig' certificeringstraject ontwikkeld kunnen worden, waarbij de bedrijven gesteund worden bij het introduceren van de kwaliteitssystemen. Hierbij willen we wijzen op het standpunt van het ministerie van EZ met betrekking tot de 'certificering' van kleine bedrijven. Men heeft zich uitgesproken voor een volwaardige ISO-certificering. Voorbeeldprocedures en 'op

33

maat' geformuleerde beoordelingscriteria moeten mogelijkheden voor de kleine bedrijven bieden. • Binnen de architectenbranche wint de ontwikkeling van kwaliteitssystemen aan populariteit. Lange tijd bleef de architectenbranche wat dit betreft achter bij de bouwbedrijven en de adviesbureaus. Er bestaat inmiddels een algemene systematiek voor de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem bij architecten. Dit is het MKA (Model Kwaliteitszorgsysteem voor Architecten). Onlangs is ook een beoordelingsrichtlijn (BRL 9990) gepubliceerd. Deze BRL maakt certificatie volgens ISO-900I en de MKA-systematiek mogelijk. De Bond voor Nederlandse Architecten is een pleitbezorger van deze vorm van certificatie. De BNA stelt zich op het standpunt dat het voldoen aan voorschriften van het Bouwbesluit een vanzelfsprekende taak is van de . architect en dat dit dus ook een onderdeel moet zijn van het kwaliteitssysteem. Certificatie volgens deze BRL zou dan ook moeten betekenen dat de ontwerpen conform het Bouwbesluit worden uitgevoerd. Wederom echter behoort dit aspect niet tot de beoordelingsprocedure van de certificatie-instelling. Vergelijkbaar met de projectkwaliteitsplannen die we noemden bij de kwaliteitssystemen van de uitvoerende bouwbedrijven is dit ook mogelijk in de ontwerpfase. De ISOgecertificeerde architect die de bouwaanvraag voorbereidt, dient een plan in dat aangeeft hoe hij zorg draagt voor de conformiteit met het Bouwbesluit. Ervaring in de architectenbranche lijken erop te duiden dat kleine bureaus even goed, of zelfs beter, in staat zijn om een kwaliteitssysteem uit te werken dan grotere bureaus. • Als algemene conclusie zou gesteld kunnen worden dat eventuele wettelijke erkenning voor bepaalde vormen van certificaten door de overheid ruim van te voren kenbaar wordt gemaakt. Dit geeft bedrijven die van nieuwe mogelijkheden willen profiteren de gelegenheid om zich voor te bereiden. Erkenning (en de beloning daarvan door middel van vermindering van leges) van bestaande vormen van certificering (bijvoorbeeld de ISO-kwaliteitssystemen) kan ongewenste gevolgen hebben voor die delen van de markt waarin zowel gecertificeerde als niet-gecertificeerde bedrijven opereren.

6.4 Opmerkingen naar aanleiding van discussie Het onderzoek is afgesloten met een discussiebijeenkomst waarbij ongeveer twintig van de eerder geïnterviewde deskundigen, onder voorzitterschap van prof. dr. ir. H. Priemus van het Onderzoeksinstituut OTB, van gedachten hebben gewisseld over het thema (In bijlage 2 is een verslag van de discussie opgenomen). De deelnemers waren grofweg in te delen in drie categorieën, te weten: bouwbedrijven, ontwerpers en adviseurs en het bouwen woningtoezicht. De discussie heeft de volgende aanvullende inzichten opgeleverd: • De bouwbedrijven zien de introductie van certificaten als alternatief voor het publieke bouwtoezicht niet als vorm van deregulering maar als privatisering. Het is slechts een verschuiving van de taken en procedures die de overheid dus afwentelt op het bedrijfsleven. VROM stelt hier tegenover dat het gaat om een vrijwillige ontwikkeling en dat er nieuwe, alternatieve mogelijkheden ontstaan.

34

•

•

• •

6.5

De discussie binnen Stads werk heeft voorlopig tot het standpunt geleid dat men certificering een goede ontwikkeling vindt. De gemeenten zouden dan wel de bestaande capaciteit moeten behouden en het personeel gerichter in kunnen zetten op projecten waarbij geen sprake is van interne kwaliteitsbewaking. Men ziet dit als een goede ontwikkeling om te komen tot een betere kwaliteit. In veel overeenkomsten in het bouwproces wordt formeel geregeld dat wordt ontworpen en gebouwd conform de publieke voorschriften, maar dit is praktisch van geen betekenis. Ook het lidmaatschap van een brancheorganisatie suggereert meer kwaliteitsgarantie dan wordt waargemaakt. In grote lijnen zijn de aanwezigen bij de discussie het er over eens dat de handhaving van de voorschriften (en de controles daartoe) strenger zou kunnen. De veronderstelling dat de aannemer geen effect zou merken van de introductie van de certificatie van het ontwerp wordt tegengesproken. Bij de kleine bouwprojecten is het juist de bouwer die de aanvraag indient en wordt de architect als externe deskundige ingeschakeld.

Ontwikkelingsmogelijkheden

In dit onderzoek gaat het er in grote lijnen om aan te geven in hoeverre de bouwsector zelf de verantwoordelijk kan dragen dat bouwprojecten volgens de publiekrechtelijke voorschriften worden gebouwd. Het is daarbij van belang om op zo'n eenvoudig mogelijke en eenduidige wijze zekerheid te bieden dat de vereiste specificatie per project wordt gehaald. Die waarborg kan worden gerealiseerd door te werken volgens vaste procedures, die helder zijn beschreven en vastgelegd en periodiek door een onafhankelijke partij worden gecontroleerd en getoetst; met andere woorden: geaccrediteerde certificatie. In dit onderzoek hebben we op een praktische manier in kaart proberen te brengen hoe certificatie in het bouwproces kan waarborgen dat conform het Bouwbesluit wordt gebouwd. In de vorige paragraaf hebben we al aangegeven dat voor sommige bouwprocessen of bepaalde delen van bouwprocessen het aantonen van conformiteit met het Bouwbesluit niet zo belangrijk is (beperkt risico). Wat zijn vervolgens de mogelijkheden voor bedrijven om te waarborgen dat hun bijdrage aan het bouwproces voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit? In de eerste plaats lijkt de stelling gerechtvaardigd dat vanuit het oogpunt van kwaliteit, bedrijven alleen die werkzaamheden zouden moeten uitvoeren waarvan zij de kwaliteit kunnen waarborgen (d.w.z. de werkzaamheden voldoen aan de voorschriften). In de praktijk is het over het algemeen ook zo, dat bedrijven dàt werk uitvoeren waarin ze goed zijn. In die zin zijn kleinere bedrijven net zo 'goed' als grotere bedrijven. Vervolgens gaat het om de vraag hoe bedrijven op een eenvoudige wijze kunnen waarborgen dat ze projecten uitvoeren conform de voorschriften. Dit vraagt om certificatiesystemen die toegesneden zijn op de aard en omvang van de werkprocessen en de bedrijven. Juist vanuit deze optiek is het systeem van de Erkende hoofdaannemer ontwikkeld. Het kwaliteitssysteem is geënt op het karakter, de omvang en de activiteiten van de

35

kleine en middelgrote bouwbedrijven. Als er een ontwikkeling zou ontstaan waarbij kwaliteitssystemen in combinatie met toezicht op projectkwaliteitsplannen een alternatief voor het huidige bouwtoezicht vormt, zal verder moeten worden onderzocht op welke wijze de systematiek van de Erkende hoofdaannemer hierbij toepasbaar is. Dit kan onder meer gevolgen hebben voor de criteria in de beoordelingsrichtlijn. Op deze wijze zijn er goede ontwikkelingsmogelijkheden voor de kleinere bouwbedrijven. De bedrijven moeten echter wel eerst de kans krijgen om instrumenten te ontwikkelen waarmee ze de kwaliteit van hun uitvoeringsprocessen kunnen aantonen. De individuele (kleine) bedrijven hebben daartoe te weinig mogelijkheden (in termen van tijd, geld en kennis). Ze zullen ondersteund moeten worden door brancheorganisaties die daartoe ook over extra middelen zouden moeten beschikken. Het gaat hierbij om een ontwikkeling waarbij overheidstaken aan de markt worden overgedragen. Uitgaande van de eis dat er geen marktverdelingseffecten mogen optreden, lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de zwakkere partijen op de markt worden ondersteund bij de ontwikkeling van certificatie-systemen op maat.

36

LITERATUUR

Bakker, D.J., D. Spekkink, en M. Wijk, 1996, Kader voor kwaliteit, opzet voor een algemeen geldige beschrijving van het bouwproces in de vorm van beslisdocumenten per bouwfase, Rotterdam (SBR) . CROW, 1992, Model-kwaliteitsplan voor de GWW, Ede (CROW) . Institute of Building Control, 1996, Review of European Building Regulations and Technical Provisions, in opdracht van het British Department of the Environment. Kooijman, D.e., H.J. Visscher, 1993, Capaciteit en efficiëntie afdeling Bouw- en Woningtoezicht gemeente Haarlemmermeer, (interne publikatie), Onderzoeksinstituut OTB, Delft. Kooijman, D.C., H.J. Visscher, 1996, Diepteonderzoek Bouw- en Woningtoezicht gemeente Nieuwegein, (interne publikatie), Onderzoeksinstituut OTB, Delft. Meijer, F.M., 1993, De bouwplanprocedures in de gemeente Den Haag (interne publikatie) , Onderzoeksinstituut OTB, Delft. Meijer, F.M., H.J. Quist, H. Priemus, H.B. Winter, A.G. Bregman, D.A. Lubach, 1994, De nieuwe bouwplanprocedure: verwachtingen en eerste ervaringen van de diensten bouwen woningtoezicht, Bouwmanagement en technisch beheer 11. Delftse Universitaire Pers, Delft. Meijer, F.M., H.l. Quist, H. Priemus, H.B. Winter, A.G. Bregman, D.A. Lubach, 1995, De nieuwe bouwplanprocedure: ervaringen op lokaal niveau, Bouwmanagement en technisch beheer 14. Delftse Universitaire Pers, Delft. Ministerie van Economische Zaken, 1996, Normen, certificaten en Open Grenzen, (http://info.minez.nl/research/normenihinxOO .htm) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1996, Evaluatienota herziene Woningwet en Bouwbesluit, Den Haag (MVROM), (11 delen) . 37

SBR - Stichting Bouwkwaliteit, 1997, Praktijkhandboek Bouwkwaliteit, Amsterdam (WEKA).

Smits F.I., D. Spekkink en E.A.M. ten Dam, 1996, Van Programma van Eisen naar Bestek, wegwijzer tot kwaliteit, Rotterdam (SBR). Spekkink, D, 1995, Kwaliteitszorg voor architecten, Amsterdam (BNA). Spekkink, D . 1996, Model integraal project kwaliteitsplan, Rotterdam (SBR). Stichting Bouwkwaliteit, 1995, BRL 5002 (1995-2) Nationale Beoordelingsrichtlijn voor het KOMO-kwaliteitssysteemcertificaat of het ISO-kwaliteitssysteemce~ificaat bonwondernemingen op basis van NEN-EN-ISO 9001 en 9002, Rijswijk. Stichting Bouwkwaliteit,

1997, Praktijkhandboek bouwkwaliteit,

Amsterdam

(WEKA).

Tweede Kamer, 1996-1997, 24036, nr. 47, Brief van de Ministers van Economische zaken en van Justitie over de Follow-up van het MDW-rapport Normalisatie en Certificatie. VGBouw, 1995, Model kwaliteitssysteem bouw, versie 3.0: integratie van kwaliteit, arbo en milieu, Zoetermeer. Visscher, H.I., 1992, Kwaliteitsverklaringen en het Bouw- en Woningtoezicht, Bouwmanagement en technisch beheer 5, Onderzoeksinstituut OTB, Delft (Delftse Universitaire Pers). Visscher, H.I., 1993, Building Control in five European countries, Onderzoeksinstituut OTB, Delft (Delftse Universitaire Pers). Visscher, H.I., 1996, Scandinavië kiest voor volwassen bouwtoezicht, Bouw 51, november. Visscher, H.I., 1997, Bouwregelgeving in zeven West-Europese landen, Bouwmanagement en technisch beheer 16, Onderzoeksinstituut OTB, Delft (Delft University Press). Visscher, H.I . en F . Meijer, 1998, Gecertificeerd Bouwtoezicht, (werkdocument) Onderzoeksinstituut OTB, Delft (Delft University Press) . Visscher, H.I. en F. Meijer, 1998, Deregulering verlening bouwvergunning, Zoetermeer (RR-Bouw).

38

Visscher, H.J., 1998, Bouw 53, or 12, Bouwvergunning op de schop.

39

40

BIJLAGE 1 GEÏNTERVIEWDEN

G.J.J. Lieverse Vereniging Metalen Ramen en Gevelbranche l. G. van Leeuwen Bouw- en Woningtoezicht Amsterdam - Binnenstad COB International Consortium of Building Control H.H. Huis in 't Veld R. W.M. Schoo Nederlands Verbond van Ondernemers in de Bouwnijverheid l .H.H. lansen Vereniging Nederlandse Installatiebedrijven H. Groot Roessink Bouwbedrijf Groot Roessink D . Spekkink EGM Architecten

W. Burgier Strukton Bouwen onderhoud R. Karreman VALTOS architecten adviseurs b.V. E. C. Dessing Bouw- en Aannemingsbedrijf Dessing b. v.

41

42

BIJLAGE 2

VERSLAG DISCUSSIEMIDDAG

Deelnemers SBR-discussiemiddag, Delft, 22 februari, Onderzoeksinstituut OTB.

Aanwezig M. van Baarsen; Bestuursdienst; ministerie VROM N. Burgier; Strukton Bouwen Onderhoud E.C. Dessing; Bouw- en Aannemingsbedrijf Dessing H. Groot Roessink; Bouwbedrijf Groot Roessink C.A. Hoekstra, Bouw- en Woningtoezicht Utrecht, Stadswerk Haarsma, Woningborg H.H. Huis in't Veld; Nederlands Verbond van Ondernemers in de Bouwnijverheid J.G. van Leeuwen; Bouw- en Woningtoezicht Amsterdam, Stadswerk G.I.J. Lieverse; Vereniging Metalen Ramen en Gevelbranche F. Meijer; Onderzoeksinstituut OTB D.A. De Mello; Oculus H.M . Nieman; Adviesbureau Nieman P. van Noord; Woningborg H . van den Oever; Vereniging Nederlandse Installatiebedrijven P.Q.J. Paantjens; Bouw- en Woningtoezicht Roosendaal, Stadswerk G.A.R. Pieters; Stichting Bouwresearch H . Priemus; Onderzoeksinstituut OTB (voorzitter) R.W.M. Schoo; Nederlands Verbond van Ondernemers in de Bouwnijverheid A. Schuurs;Nederlands Verbond van Ondernemers in de Bouwnijverheid J. Straatrnan; Stichting Bouwresearch H.Visscher; Onderzoeksinstituut OTB H.H. van Zeeland; Van Zeeland Bouwbesluitadvies

Verhinderd A. Molendijk; Bond van Nederlandse Architecten D. Spekkink; EGM Architecten R. Karreman; V ALTOS architecten adviseurs

43

Vergadering 1 2

3

44

Opening van de vergadering door de voorzitter. Toelichting op het doel van het onderzoek en de discussiebijeenkomst door Straatman van de SBR. De SBR heeft dit onderzoek laten uitvoeren, om in navolging van het RRbouw-rapport 'Deregulering verlening bouwvergunning', waarin gefocust werd op de positie van de grotere bouwbedrijven, nu ook meer aandacht te besteden aan de kleinere bouwbedrijven en de architecten. Voor de vergadering was reeds een concepteindrapport opgesteld. De bedoeling van de discussie is om meer duidelijkheid te krijgen over de visie van de verschillende partijen. Toelichting op het plan van aanpak voor de uitwerking van procescertificatie van het ministerie van VROM door Van Baarsen. De doelen van het project zijn te komen tot een verdere deregulering, vereenvoudiging en versnelling van de vergunningaanvraag. Het plan richt zich op het certificeren van de vergunningaanvraag, niet op processen voor toezicht op de uitvoering van de bouw. De certificatie van de vergunningaanvraag kan op verschillende manieren gestalte krijgen, te weten: certificatie van een controleproces, certificatie van het proces van de vergunningaanvraag of een productcertificaat voor het ontwerp. Het plan van aanpak behelst een project om de randvoorwaarden verder uit te werken, het opstellen van een concept beoordelingsrichtlijn, het houden van experimenten en het uiteindelijk opnemen in de wetgeving. Het traject tot aan de aanpassing van de wet zal ongeveer anderhalf jaar in beslag nemen. Medio 2001 moet alles gereed zijn. Het project staat op zich zelf en is niet ingebed in andere programma's. Priemus vraagt zich af of verbetering van de kwaliteit van het bouwen ook een uitgangspunt is. Volgens van Baarsen is het een vanzelfsprekende randvoorwaarde dat de kwaliteit gebaat moet zijn met de aanpassingen. Huis in't Veld vraag zich af wat het nut van de discussie is als het plan van aanpak bij VROM al vaststaat. Volgens van Baarsen staat het allerminst vast dat het project ook zal leiden tot werkelijke wettelijke aanpassingen. Dit zal afhangen van bijvoorbeeld de resultaten van de experimenten. Een begeleidingscommissie met onder meer het AVVB, de BNA, Stadswerk en Aedes zal op het traject toezien. Via het Overleg Platform Bouwregelgeving (OPB) zijn de verschillende partijen gehoord over het plan van aanpak. Het OPB heeft zich accoord verklaard. Schuurs heeft er moeite mee dat VROM het project onder de noemer van deregulering stelt. Het lijkt meer op privatisering en verschuiving van regels en procedures . Dessing wil benadrukken dat men sinds de doorvoering van de fatale termijnen voor de bouwvergunning, eigenlijk weinig 'hinder' ondervindt van het bouwtoezicht. Daarom ziet hij er ook geen belang in om iets te veranderen. Burgier ziet in de plannen ook een verschuiving van regelgeving en meent dat het wellicht uit zal draaien op meer regelgeving. Van Baarsen stelt dat het nadrukkelijk de bedoeling is om een extra mogelijkheid te bieden. Er zal zeker geen sprake zijn van een verplichte certificering.

4

Toelichting op de aanpak van het onderzoek door Visscher. Het onderzoek is gericht op processen die voldoende zekerheid bieden dat aan de voorschriften van Bouwbesluit wordt voldaan, waarmee ze een alternatief kunnen vormen voor controles die nu worden uitgevoerd door het BWT. Voorts is het uitgangspunt gehanteerd dat de bouwvergunningsprocedure blijft bestaan en de gemeente blijft toezien op welstand, bestemmingsplan en controleert of de vereiste certificaten voor de technische uitwerking aanwezig zijn. Het gaat zowel om de ontwerp- als de uitvoeringsfase. Dit is een ruimere thematiek dan waar het plan van aanpak van VROM zich op richt. Het onderzoek heeft zich voorts gericht op het verkennen van de uitwerking van drie concepten, te weten: certificatie van externe) controleprocessen, integrale certificatie van deelprocessen en kwaliteitssysteemcertificaten in combinatie met toezicht op projectkwaliteitsplannen.

5

Discussie Priemus legt aan de vertegenwoordigers van Stadswerk de vraag voor waarom je zou moeten certificeren. Van Leeuwen stelt dat de discussie binnen Stadswerk voorlopig tot het standpunt heeft geleid dat men certificering een goede ontwikkeling vindt. De gemeenten zouden dan wel de bestaande capaciteit moeten behouden en het personeel gerichter in kunnen zetten op projecten waarbij geen sprake is van interne kwaliteitsbewaking. Men ziet dit als een goede ontwikkeling om te komen tot een betere kwaliteit. Hoekstra wil benadrukken dat het BWT nooit voor 100 % voorziet in uitvoeringstoezicht. Hij heeft geconstateerd dat er een ontwikkeling gaande is waarin er steeds minder uitvoeringstoezicht door de markt wordt verzorgd en dat men wat dat betreft steeds meer op het BWT leunt. Sinds 1992 is er een omslag geweest in de aanpak van het bouwtoezicht. De marktpartijen moeten aantonen dat men aan voorschriften voldoet en BWT treed niet meer op als adviseur. Tegelijkertijd is het door de toename van de complexiteit en 'verwetenschappelijking' van de voorschriften zowel voor de marktpartijen als de gemeenten erg moeilijk geworden om de voorschriften en controles op de juiste manier toe te passen. Certificatie lijkt een goede manier om een betere kwaliteit van het eindproduct te kunnen garanderen. Momenteel heeft men echter de ervaring dat de kwaliteit van de certificatie-systematiek niet voldoende is. De overheid zou zich moeten richten op toezicht op de certificatie-instanties en certificatieprocedures. Ook het overzicht over de betekenis van certificaten moet duidelijk blijven. Er moet voor gewaakt worden dat er geen wirwar van certificaten ontstaat. Van Zeeland benadrukt het belang om allereerst de aandacht te richten op de technische toetsing van het ontwerp. Nieman spreekt vanuit zijn ervaring als 'toetser namens afdelingen BWT' . Gecertificeerde kwaliteitssystemen bieden weinig garantie voor kwaliteit. De projectkwaliteitsplannen vormen een bottleneck. Het is erg moeilijk om deze plannen goed op te stellen. De opsteller moet een duizendpoot zijn: hij moet kennis hebben over het gehele project. Hij benadrukt de moeilijkheidsgraad van de voorschriften en beweert dat weinigen het echt goed doen. Zijn adviesbureau stelt dat

45

het exact volgens de eisen van het Bouwbesluit bouwen, geld kan besparen. Degene die niet het exacte inzicht heeft moet met veiligheidsmarges werken waardoor de kosten toenemen. Paantjes stelt dat de kleine gemeenten het bouwtoezicht niet meer kunnen waarmaken. Er worden veel plannen afgestempeld. Men houdt er dan nadrukkelijk rekening mee wie de aanvraag heeft voorbereid. Ervaringen uit Engeland: de NHBC , een privaatrechtelijke 'approved inspector' blijkt voor zijn diensten dezelfde kosten te berekenen als het gemeentelijk bouwtoezicht. Van Zeeland stelt dat in veel overeenkomsten formeel wordt geregeld dat wordt ontworpen en gebouwd conform de publieke voorschriften, maar dat dit praktisch van geen betekenis is. Ook het lidmaatschap van een brancheorganisatie suggereert meer kwaliteitsgarantie dan wordt waargemaakt. Priemus constateert dat (in vergelijking met terugplaatsen van conducteurs in de tram) velen van de aanwezigen vinden dat er wel wat strenger gecontroleerd zou mogen worden op het naleven van de voorschriften. Van den Oever geeft een toelichting op het fenomeen Waarborginstallateur. Dit kan worden gezien als een voorbeeld van een op maat gemaakte certificatie voor het uitvoeren van een controle op publiekrechtelijke eisen. Het systeem heeft de 180-9003 norm als uitgangspunt gekozen. In de systematiek gaat het alleen om het inspectie-deel. Men heeft de bedrijven niet willen opzadelen met gehele bedrijfskwaliteitssystemen. De VNJ heeft 3.500 leden. Hiervan zijn 1.200 gecertificeerd, zij nemen ongeveer 70% van het productievolume voor hun rekening. De (externe) certificatiekosten voor een klein installatiebedrijf bedragen ongeveer f 5.000,- voor een periode van 3 jaar. De gecertificeerde bedrijven opereren voornamelijk in de nieuwbouw . De bedrijven maken een eenvoudige rekensom. Gecertificeerde bedrijven voeren zelf eindcontroles uit. Als men niet gecertificeerd is moet er een externe controle worden uitgevoerd en moet daar voor betaald worden. Certificatie is dan voordeliger. Huis in't Veld vreest dat de hoofdaannemer door zijn eindverantwoordelijkheid voor alle kwaliteitsaspecten van een bouwwerk alleen maar zal toekunnen met dure certificatieprocessen. Van Leeuwen noemt het voorbeeld van een funderingsbedrijf dat bezig was met certificatie van zijn werkzaamheden maar daar mee stopte toen bleek dat het te veel zou gaan kosten. De voorzitter legt Huis in't Veld de vraag voor, of er in een situatie waarin allereerst aan vele voorwaarden wordt voldaan (strakke rolverdeling tussen ontwerper en bouwer, strikt toezicht door de gemeente, op maat gemaakte certificering: men hoeft niet meer te doen en anders te werken dan gangbaar was), het denkbaar zou zijn dat de kleine bouwbedrijven enthousiast zouden kunnen worden over certificering. Het antwoord is nee! De gemeente moet haar rol behouden. Paantjens stelt dat er in de eerste plaats capaciteitswinst te behalen is als er besloten zou worden woningen met GIW -certificaat niet meer te onderwerpen aan gemeentelijke controles. In Roosendaal heeft het BWT met de gedachte gespeeld om

46

de leges afhankelijk te maken van de mate waarin in het bouwproces kwaliteitsgaranties aanwezig zijn. De wethouder heeft dit tegengehouden. Lieverse ziet de eerste winst te behalen in de erkenning van gecertificeerde deelprocessen. Zie het voorbeeld van de installatiebranche. De VRMG is zeer strikt in de handhaving van de eisen van het VRMG-keurmerk (BRL 2701) dat verbonden is aan de brancheorganisatie. Leden die er niet (meer) aan voldoen worden eruit gezet. De VRMG zou willen participeren in proefprojecten. Verschillende deelnemers aan de discussie stellen vast dat de verdere ontwikkeling van kwaliteitzorginstrumenten ook afhankelijk zal zijn van de eisen en wensen van de opdrachtgevers en consumenten. Vertegenwoordigers uit die hoek worden bij de discussie gemist. Het is ook de vraag of opdrachtgevers en consumenten zouden willen betalen voor een betere kwaliteit. Priemus vraagt zich af of het streven naar een verbetering van het imago van de bouw niet een drijfveer kan zijn. Schoo stelt zich op het standpunt dat de huidige systematiek voor het bouwtoezicht moet worden gehandhaafd en dat men daarbinnen zou moeten gaan streven naar verbetering. De vraag wordt gesteld bij welke 'verbeteringen en aanpassingen' van het huidige systeem over de grens zou worden gegaan. Dat is volgens Schoo zeker het geval als lidmaatschap van een branche-organisatie verbonden wordt aan erkende kwaliteitscriteria. Van Zeeland geeft een typering van bouwprojecten en de daarbij gehanteerde contract-uitgangspunten (SR,RVOI,STABU, UAV etc.). Op grond van zo'n classificatie zou men tot een risico-inschatting kunnen komen met betrekking tot het realiseren van kwaliteit en het voldoen aan voorschriften. Van Noord geeft aan dat ongeveer 1.250 bouwbedrijven GIW-certificaten van Woningborg krijgen. Dit zijn zowel kleine als grote bedrijven, maar het merendeel behoort tot het MKB. Woningborg verstrekt ongeveer 25.000 van de in totaal 50.000 certificaten per jaar. 6

Afsluiting Straatman dankt de aanwezigen voor de bijdrage aan de discussie. Van Baarsen trekt de conclusie dat VROM terecht de aandacht richt op de ontwerpfase. Hij geeft aan dat staatssecretaris Remkes nadrukkelijk werk wil maken van verdere deregulering. Op 11 maart zal er een 'startbijeenkomst' zijn van de begeleidingscommissie voor het project procescertificatie. Tenslotte constateert hij dat het belangrijk is dat belanghebbende partijen goed geïnformeerd worden over de voortgang van het project en dat hun mening over de uitwerking moet worden gehoord.

47

VERSCHENEN IN DE SERIE OTB-WERKDOCUMENTEN

98-01

98-02

98-03

98-04

98-05 98-06

98-07

98-08

98-09 98-10

98-11

J.M. Kersloot, (Des )investerings- en huurprijsbeleid van corporaties. Ontwikkelingen in de periode 1985-2000 1998/84 blz./ISBN 90-407-1653-6/j 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio Gooi en Vechtstreek 1998/58 blz./ISBN 90-407-1655-2/j 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio MiddenBrabant 1998/70 blz./ISBN 90-407-1658-7/j 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in het knooppunt Arnhem-Nijmegen 1998/76 blz./ISBN 90-407-1660-9/j 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio Haaglanden 1998/70 blz./ISBN 90-407-1664-1Ij 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio ZuidwestDrenthe 1998/60 blz./ISBN 90-407-1776-4// 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio Oostelijk Zuid-Limburg 1998/58 blz./ISBN 90-407-1777-X/I 20,R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting in de regio WestFriesland 1998/62 blz./ISBN 90-407-1778-8// 20,H.J . Visscher en F.M. Meijer, Gecertificeerd bouwtoezicht 1998/178 blz./ISBN 90-407-1698-6// 50,K.J. Onrust, Criminaliteit en gevoelens van onveiligheid bij rijksgebouwen. Een inventarisatie bij vier regionale directies van de Rijksgebouwendienst 19981200 blz ./90-407 -1684-6/ j 50,P.P.J. Houben en H. Priemus, Gehandicaptenzorg en huisvesting. Haalbaarheidsonderzoek vraaggestuurd beleid 1998/64 blz./90-407-1680-3/j 20,-

G 1111I C DE BETEKENIS VAN GECERTIFICEERD BOUW TOEZICHT VOOR KLEINE EN MIDDELGROTE BOUWBEDRIJVEN EN ARCHITECTEN

Recommend Documents