FYRA: hoe een hogesnelheidstrein op een zijspoor belandde… Voorbehoud De FYRA case is een weergave van het proces van besluitvorming inzake de aankoop van een complex vervoerssysteem. De case beschrijving pretendeert niet volledig te zijn. Noodzakelijke documenten bleken niet verkrijgbaar. Daarnaast is de case FYRA onderwerp van parlementair onderzoek waarbij sprake is van voortschrijdend inzicht. Dat betekent dat de hier geboden inzichten Djdelijke waarde hebben. De case is geanalyseerd vanuit een contracDng-‐ en inkoopperspecDef. De analyse levert enkele interessante inzichten op voor de inkoop-‐ en aanbestedingsprakDjk. Met als doel: dit soort ernsDge problemen in de toekomst te voorkomen voor alle parDjen.
1
FYRA: hoe een hogesnelheidstrein op een zijspoor belandde… Proof of answer
FYRA case Case analysis: how to proceed.. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Describe the history of the relaDonship Check the facts Check what has been agreed and documented Decide about your analyDcal framework Apply your analyDcal framework IdenDfy the core problems Assess liability versus responsibility 1. 2.
Analyse your legal posiDon Analyse your business posiDon
8. Explore alternaDve soluDons 9. Decide about preferred soluDon 10. Prevent to go to court as long as you can
2
FYRA case Timeline Eind jaren ’80 2001-‐2006 2001 5 december 2001 2002 2003 2004 2004 December 2004 2004-‐2005 2005
Idee Hogesnelheidslijn Aanleg HSL Zuid Stuurgroep ingesteld voor aanschaf materieel HSA wint aanbesteding HLS voor € 148 miljoen Stuurgroep hee] specificaDe gereed Ansaldo Breda haalt targets in deal met Denemarken niet HSA informeert V&W dat vervoersprognose naar beneden moet worden bijgesteld; en dat conDnuiteit HSA niet is gewaarborgd Aanbesteding treinmaterieel door HSA: twee bieders blijven over (Alsthom en AB) AB wint ent tekent contract: NMBS bestelt 3 FYRA’s, NS bestelt 16 FYRA’s, te leveren in 2007 Onderzoek commissie Duyvestein naar aanleg HSL Geheime noDDe over gebrekkige competenDes AB NL en B maken nieuwe afspRaken over frequenDe, aanpassingen in TSI’s FYRA zal niet in 2007 worden geleverd
FYRA case Timeline December 2006 CerDficate of Access HSL Zuid na test met Zwitsers materieel 2008 HSA luidt de noodklok: gaat zonder financiele steun failliet. V&W gee] financiele steun. 500 testriien uitgevoerd door NS op HSL Zuid traject. 2009 NS huurt extern materieel in om over HSL Zuid te rijden onder naam FYRA tussen Amsterdam en Roierdam. Dit gaat niet zonder problemen. April 2009 Eerste FYRA geleverd; NS begint met testriien December 2009 Thalys treinen rijden over HSL Zuid traject 2010 Nieuw onderzoek naar haalbaarheid business case HSA November 2011 Denemarken haalt AB materieel uit dienstregeling na veiligheidsincidenten 9 december 2012 Eerste rit FYRA Begin 2012 Kamermeerderheid gee] NS concessie voor exploitaDe HSL Zuid voor 10 jaar Juni 2012 Eerste FYRA V250 rijdt in NL en verkrijgt cerDficaat 9-‐18 januari 2013 65% van de FYRA V250 riien halen eindbestemming niet (oorzaak: sneeuw en mankementen) 18 januari 2013 FYRA uit dienstregeling gehaald 20 januari 2013 NS en NMBS stellen AB aansprakelijk: overige FYRA’s worden gannuleerd. 30-‐ mei 2013 NS besluit te stoppen met FYRA/AB en maakt dit op 3 juni bekend (NMBS op 31 mei) Zomer 2013 Tweede Kamer besluit tot Parlementaire Enquete
3
FYRA case Timeline Huidige stand van zaken: • Alle treinstellen op non acDef gezet, geparkeerd op Watergraafsmeer • Er is € 120 miljoen uitgegeven aan 9 treinstellen, € 80 miljoen vastgelegd in bankgaranDe • In 2012 hee] NS een claim ingediend bij AB van € 60 miljoen wegens te late oplevering
Wat is tussen parDjen overeengekomen? Design & Construct Contract • Contract for plant and design build (Design & Build contract) • ‘The contractor designs and provides, in accordance with the client’s requirements, plant and/or other works… • May include any combinaDon of civil, mechanical, electrical and/or construcDon works’. • Ontwerp specificaDe • Vijf criteria: • 1) prijs per volwaardige zitplaats, • 2) technische en funcDonele kwaliteit, • 3) de mate waarin ingebouwde technologieën al zijn bewezen, • 4) geschaie levensduur, en • 5) nazorg. Het prijs element bepaalde 70 % van de eindscore.
4
Contract models Contract model
Construct
Design&Construct
EPC / Turnkey
DBFM
DBFMO
Project stages IniDate
Responsibility employer
Research DefiniDon Basic design Detailed design
Joint Responsibility
Responsibility Contractor
Final design Technical design Project start up Project execuDon Maintenance
As agreed
OperaDon Financing
FYRA case V&W NS Financial Services Gebruiks-‐ ovk
ExploitaDeo vk
NS
Concessie ovk
Stuurgroep HSA
Tweede kamer
D&C
Ansaldo Breda
Adviseurs: BCG, Lloyds, Concept Risk, Vienna Arsenaal, MoiMacdonald, E&Y, BelcoRay, ILT, Advocaten
Onduidelijk: • • • • • •
Wie is opdrachtgever? inhoud tender-‐documenten? prestaDe eisen en gebruikseisen? inhoud D&C contract? onderhoud en reservedelen rol Nedtrain?
5
DefiniDes en begripsaqakening Contract management DefiniDon: ‘Contract management is the process that ensures all parDes to a contract fully meet their obligaDons, in order to saDsfy the operaDonal objecDves of the contract and the strategic business goals of the customer’….
DefiniDes en begripsaqakening Contract management DefiniDon: ‘Contract management is the process that ensures all parDes to a contract fully meet their obligaDons, in order to saDsfy the operaDonal objecDves of the contract and the strategic business goals of the customer’….
6
DefiniDes en begripsaqakening DiagnosDc Framework
DefiniDes en begripsaqakening Contract management 1. Basic design and engineering 2. Sending out invitaDon for tender 3. Contract negoDaDon and closure 4. Detailed project engineering and planning
5. Subcontrac-‐ Dng and procurement 5. Project execuDon 6. TesDng and delivery 7. Maintenance and guarantee 8. Claims handling
7
DefiniDes en begripsaqakening Contractmanagement proces
Pre-‐contractuele fase
Contractuele fase
Post-‐contractuele fase
Analyse Context Grote druk op het project als gevolg van uitkomsten concessie verlening HSA: met € 148 miljoen aan exploitaDekosten was er geen posiDeve business case…gevolg: minder geld beschikbaar voor aanschaf treinen..
8
Analyse Governance • Onduidelijk is wie eindverantwoordelijk is voor dit project, wie verantwoordelijk was voor de gehele aansturing van dit project: • Stuurgroep: beslissend voor uitkomsten tender proces en leverancierskeuze • NSFS: feitelijke opdrachtgever, maar geen inhoudelijke kennis • NS: inhoudelijke kennis, maar geen opdrachtgever Pre-‐contractuele fase: • SpecificaDe: • FuncDonele specificaDe, maar onduidelijkheid over prestaDe eisen • Onduidelijk waarom gekozen voor een geheel nieuw ontwerp • Uitgangspunt: proven technologies, maar dit is niet gehanteerd • ERTMS systeem was nog nergens operaDoneel; toch als ontwerpeis genomen
Analyse Pre-‐contractuele fase:
• Tenderproces: onderworpen aan Europese richtlijnen… • SelecDeproces: van 8 à 7 à 4 à 2 à 1 leverancier • Hoe hee] prekwalificaDe plaatsgevonden: site audits uitgevoerd? • ReferenDebezoeken uitgevoerd? • Met markDnformaDe (ervaringen Denemarken,Noorwegen, Zweden) is niets gedaan • Financiele situaDe leveranciers bekend maar niets mee gedaan • Beoordeling voorstellen leveranciers: • Oorspronkelijke voorstel van AB voldeed niet aan eisen • AB in staat gesteld Djdens tenderfase aanbieding te herzien (andere aanbieders niet in de gelegenheid gesteld) • Tijdens de tenderfase werd het aantal te bestellen treinstellen gewijzigd; hierop haakten enkele aanbieders af
9
Analyse Pre-‐contractuele fase: • Tenderproces: onderworpen aan Europese richtlijnen… • Vijf criteria: • 1) prijs per volwaardige zitplaats, • 2) technische en funcDonele kwaliteit, • 3) de mate waarin ingebouwde technologieën al zijn bewezen, • 4) geschaie levensduur, en • 5) nazorg. Het prijs element bepaalde 70 % van de eindscore.
Analyse In zee gaan met een nieuwe fabrikant voor de levering van een nieuw product in een complexe governance struktuur houdt een enorm risico in…wijzigingen Djdens tenderfase roepen de vraag op in hoeverre de opdrachtgever rechtmaDg hee] gehandeld… Op het moment van contractering was al duidelijk dat AB de overeengekomen leverDjd niet zou halen… waarom is men toch de overeenkomst met AB aangegaan…? ReferenDes AB waren negaDef… Er lijkt sprake van ernsDg mismanagement…
10
Analyse Contractuele fase: • D&C contract veronderstelt ontwerpverantwoordelijkheid bij fabrikant..Djdens de producDe werd AB lasDggevallen met de nodige ontwerpwijzigingen als gevolg van wijzigingen in de TSI’s …. • D&C contract houdt fabrikant aansprakelijk voor het funcDoneren van het geleverde conform opdrachtgever’s gebruikseisen… • D&C contract houdt fabrikant aansprakelijk voor verkrijgen benodigde cerDficaten Tijdens producDefase zo min mogelijk VZW’s vanuit OG wenselijk… Vraag: in hoeverre dient een OG zich te informeren over de voortgang en uitvoering werkzaamheden ON?
Analyse Post-‐contractuele fase: •
•
Testen en afname: • Hoe hee] FYRA zowel in B als in NL vereiste cerDficaten kunnen verkrijgen? Wat is de rol van de cerDficerende instanDes geweest? Dit ondanks de vele technische mankementen Djdens de vele testriien… CommunicaDe: • OG hee] onvoldoende zicht gehouden op voortgang werkzaamheden… • Werkbezoeken aan AB resulteerden in gerede twijfel over AB’s vakmanschap en kwaliteitsborging… • Zeer weinig AB funcDonarissen waren de Engelse taal machDg… • Zeer weinig NS funcDonarissen waren het Italiaans machDg… Onduidelijk hoe communicaDe tussen parDjen was gestructureerd… wijze waarop eea in de prakDjk verliep maakt een chaoDsche indruk…
Tijdens de uitvoeringsfase hee] OG onvoldoende zicht gehouden en controle uitgeoefend op de door AB uitgevoerde werkzaamheden…fieldexpediDng door ervaren auditors was op zijn plaats geweest.
11
FYRA case Juridische posiDe • • • • •
Ieder D&C contract kan ontbonden worden wegens ‘fundamental default’.. • Eerst in gebreke stellen…is gebeurd • Met termijn om zaken te herstellen…AB kreeg 3 maanden… Rapport van MoiMacDonald is duidelijk inzake gebreken… Daarbij kan het feit dat men cerDficaDe hee] verkregen niet als excuus dienen… AB zal moeten opdraaien voor de schade….deze is vermoedelijk contractueel afgetopt (‘gecapt’)… Wellicht kan AB vergoeding krijgen voor in opdracht van NS uitgevoerde technische wijzigingen in 2009-‐2012…
AB zal vermoedelijk verzoeken om onasankelijk technisch onderzoek…dat zal resulteren in een conclusie dat de treinen kunnen Djden met minder reparaDes die meer Djd vergen dan de gestelde 3 maanden… De uitspraak van de rechter zal vermoedelijk wel 2-‐3 jaar op zich laten wachten…een business oplossing lijkt niet meer haalbaar….
Fyra case
Dat de FYRA case gelopen is zoals zij gelopen is, is geen toeval: • • • • • • •
De veel te hoge concessieprijs zeie HSA en haar aandeelhouders onder grote budgeiaire druk…hierdoor bleef er minder geld over voor de aanschaf van materieel… De complexe governance struktuur die naar het zich liet aanzien ‘autonoom’ ontstond, maakte een adequate sturing van dit complexe traject met Dentallen verschillende stakeholders met verschillende belangen onmogelijk… De keuze mbt een geheel nieuw te ontwikkelen trein is alle parDjen boven de macht gegaan…en is gezien het aantal treinstellen als volstrekt ‘onrealisDsch’ te kwalificeren… De gevolgde aanbestedingsprocedure is gebrekkig geweest en op punten ook onrechtmaDg…oorspronkelijk gehanteerde uitgangspunten zijn niet aangehouden… Door opportunisDsch handelen is men uitgekomen bij een leverancier die ook op voorhand niet was gekwalificeerd… Daarbij hee] men onvoldoende toezicht en controle uitgeoefend op het werk… Hetgeen hee] geresulteerd in een enorme maatschappelijke schade…
De contractvorm waarvoor gekozen is zal vermoedelijk een beperkte ‘damage control’ mogelijk maken…eea asankelijk van de vraag of AB als onderneming zal overleven.
12
Leerpunten In geval van complexe aanbestedingstrajecten is het van groot belang: • • • • • •
Een goede governance struktuur waarin duidelijk is wie beslist en wie stuurt… Een goede specificaDe van wat men voor ogen hee]: • Technische specificaDe à construct contract/UAV contract • FuncDonele specificaDe à D&C contract/EPC contract Een rechtmaDg tendertraject waarbij de EG beginselen worden gerespecteerd… gericht op het selecteren van een leverancier met bewezen bekwaamheden… Een goed gekozen contractvorm waarin rechten, plichten van parDjen zijn aangegeven… Een grondige risico analyse die als basis kan dienen voor de communicaDe tussen parDjen… Een professionele planning and controlstruktuur waarbij parDjen elkaar op de hoogte houden van vorderingen en problemen en contractuele afspraken worden bewaakt…
Een goede persoonlijke verstandhouding tussen alle betrokken sleutelfuncDonarissen…. Iedere opdrachtgever krijgt de leverancier die hij verdient!
13
