Financiële vallen in de werkloosheid en in de bijstand Bea Cantillon (Centrum voor Sociaal Beleid - UFSIA) Lieve De Lathouwer (Centrum voor Sociaal Beleid - UFSIA) Anne Thirion (Centrum voor Sociaal Beleid - UFSIA)
Werkloosheidsvallen verwijzen naar een inherent conflict tussen inkomensbescherming (de waarborg van een behoorlijk minimuminkomen) en economische efficiëntie (stimuleren van herintrede en voorkomen van langdurige afhankelijkheid). Vanuit het eerste perspectief dienen uitkeringen voldoende hoog te zijn; vanuit het tweede perspectief belemmeren 'decente' uitkeringen precies de reïntegratie in de formele arbeidsmarkt. Wanneer uitgebreide inkomensvoorzieningen en een hoge (para)fiscale druk leiden tot een (té) klein verschil tussen het beschikbare inkomen uit arbeid en dat uit de sociale zekerheid dan kan herintrede op de arbeidsmarkt ontmoedigd worden. Het afbouwen van werkloosheidsvallen is een belangrijke doelstelling van de 'activerende welvaartsstaat', die als inzet heeft een verhoging van de arbeidsparticipatie en een vermindering van de uitkeringsafhankelijkheid. 1.
Het vraagstuk van de werkloosheidsvallen
De verzorgingsstaat heeft (de inkomensgevolgen van) het werkloosheidsprobleem en de ondertewerkstelling vooral opgelost via een ruim reikende, maar passieve sociale zekerheid en via een gezinsvriendelijke fiscaliteit. Dit weerspiegelt zich in een grote uitkeringsafhankelijkheid. Het aantal uitkeringstrekkers ouder dan 15 jaar liep in de periode 1980-1997 op van 80 uitkeringstrekkers naar 103 per 100 werkenden. Hiermee behoort België tot de landen met de hoogste afhankelijkheidsgraden. Deze stijgende afhankelijkheid is naast de veroudering (pensionering), voor een belangrijk deel te wijten aan het aanbodsreducerend beleid dat gevoerd werd via de werkloosheidsverzekering. Mede dankzij deze inkomensvoorzieningen behoort België voor de (actieve) bevolking tot de landen met de laagste armoede, zowel voor werkenden als niet-werkenden, en met de laagste inkomensongelijkheid, zoals blijkt uit internationale studies met betrekking tot het begin van de jaren '90. Maar steeds luider klinkt de vraag in welke mate de verzorgingsstaat zelf de arbeidsparticipatie heeft ontmoedigd door het creëren van werkloosheidsvallen en productiviteitsvallen. Uitgebreide (passieve) inkomensvoorzieningen en een hoge fiscale en para-fiscale druk op arbeid leiden tot gebrekkige financiële prikkels om de overstap van werkloosheid naar laagbetaald werk te maken (werkloosheidsvallen), terwijl hoge loonkosten ter financiering van de welvaartsstaat lagergeschoolden uit de markt prijzen (productiviteitsvallen). Deze vraag- en aanbodsfactoren beïnvloeden in negatieve zin de tewerkstellingskansen inzonderheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In internationale vergelijkingen springt België in het oog met een hoge langdurige werkloosheidsgraad, lage herintredekansen en een lage werkgelegenheidsgraad voor de beroepsactieve bevolking. In 1998 werkte in België 57,5 % van de 15-64 jarigen tegenover 60,8 % in Frankrijk, 61,5 % in Duitsland, 68,3 % in Nederland, 71,4 % in het VK, 70,3 % in Zweden en 78,9 % in Denemarken. De lage werkgelegenheidsgraad in België is vooral gesitueerd bij jongeren, ouderen en vrouwen. Vooral voor laaggeschoolden zijn de tewerkstellingskansen op de Belgische arbeidsmarkt zeer laag: nog geen 50% van de laaggeschoolden tussen 25 en 64 jaar heeft werk tegenover 84% bij hooggeschoolden. Vooral laaggeschoolde vrouwen kennen een bijzonder laag niveau van arbeidsparticipatie (31%). Voor laaggeschoolden doen ook de andere continentale landen (en de VK) het niet veel beter dan België. Enkel de Scandinavische landen, inzonderheid Zweden, zijn in staat om laaggeschoolden een substantieel hogere kans op werk te bieden. Het thema van de werkloosheidsval verwijst naar het traditionele conflict tussen een billijke
inkomensverdeling en een efficiënt werkende arbeidsmarkt (equity and efficiency). Wanneer werken niet meer of slechts weinig meer oplevert vanwege de te betalen belasting en sociale premies, vanwege het wegvallen of verminderen van sociale voordelen (bv. vervangingsuitkeringen maar ook selectieve aanvullende uitkeringen zoals verhoogde kinderbijslag, beperkte remgelden, aanvullende financiële steun in de bijstand, studiebeurzen,..) en vanwege bijkomende kosten die verbonden zijn aan werk (bv. kinderopvang, vervoerskosten) dan zal de betrokkene slechts een gering financieel voordeel hebben om een arbeidsbestaan te verkiezen boven een situatie van uitkeringsafhankelijkheid of inactiviteit. Op deze manier geraken betrokkenen in een zogenaamde 'werkloosheidsval', ook wel 'afhankelijkheidsval' genoemd. De 'werkloosheidsval' wordt tevens een 'armoedeval' wanneer uitkeringsgerechtigden, inactieven of personen met een laag loon die balanceren op de armoedegrens, niet gestimuleerd worden om hun inkomenssituatie te verbeteren en daardoor gevangen blijven in een zwakke sociale positie. De problematiek van de werkloosheidsval verschuift de discussie over het werkloosheidsprobleem van de vraagzijde (rol van technologische ontwikkelingen, globalisering, verdringing, loonkostenproblematiek) naar de aanbodszijde. Mede onder druk van het Europese sociale beleid, komt het vraagstuk van werkloosheidsvallen op de politieke agenda te staan. Zo vraagt de Europese Commissie in het tweede pakket van Europese richtsnoeren voor een werkgelegenheidsbeleid opnieuw uitdrukkelijk aan de lidstaten om de nationale stelsels van sociale uitkeringen en belastingen aan te passen zodat arbeid of bijscholing financieel aantrekkelijker worden gemaakt. 2.
Waarom zijn werkloosheidsvallen problematisch ?
Vanuit het perspectief van inkomen, participatie en legitimiteit kan het problematisch karakter van de werkloosheidsvallen verder worden verfijnd. 2.1.
Het inkomensperspectief
De recente sociale indicatoren van het Centrum voor Sociaal beleid wijzen op een groeiende dualisering tussen werkenden en niet werkenden. Tussen 1985 en 1997 nam het armoederisico van werklozen toe van 8,9 % naar 15,2% terwijl er bij werkenden en meerinkomensgezinnen daarentegen sprake was van een daling van hun - overigens zeer kleine- armoederisico (tabel 1). De stijgende armoede bij werklozen wordt zowel veroorzaakt door het stijgend armoederisico voor werklozen die uitsluitend moeten rondkomen met een uitkering, zoals alleenstaanden, eenouder en kostwinnersgezinnen (dit verdubbelde van 30% naar 57,9%) als door een stijgend aandeel van deze kwetsbare gezinnen in het totaal van uitkeringstrekkers. De groepen die door werkloosheidsvallen bedreigd worden zijn precies de groepen met ontoereikende sociale bescherming. Zowel 'gevangen blijven in de werkloosheid' als 'werken aan een laag loon' leidt bij eeninkomensgezinnen tot armoede, in een samenleving waarin een dubbel inkomen de welvaartsnorm is geworden. Vanuit armoedeperspectief dient bijgevolg het beschikbaar netto inkomen voor deze groepen, zowel in de sociale zekerheid als voor laagverdieners, te worden opgetild. Tabel 1: Armoederisico's voor een aantal sociale categorieën, België 1985-1997 1985 1988 1992 Hoog armoederisico Werkloos gezinshoofd 19,7 25,7 27,6 Werkloos met uitsluitend uitkering 30,0 38,7 46,0 Ziek/invalide gezinshoofd 8,3 10,2 10,0 Migrant gezinshoofd 14,6 11,0 -
1997 36,8 57,9 16,4 28,1
Laaggeschoold gezinshoofd Eéninkomensgezin
9,4 8,8
10,4 10,2
12,6 11,9
13,3 13,3
Laag armoederisico Tewerkgesteld gezinshoofd Gezin met één tewerkgestelde Gezin met twéé tewerkgestelden Werkloos met andere gezinsinkomens Hooggeschoolden
1,9 2,7 1,5 2,2 3,5
1,2 2,3 0,8 2,5 0,7
1,8 3,1 0,3 2,7 1,1
0,8 1,5 0,7 2,5 2,5
Gezinnen met vervangingsinkomen (*) 7,1 8,4 8,3 Gezinnen zonder vervangingsinkomen 2,8 1,6 3,1 Alle gezinnen 6,0 5,9 7,2 (*) enkel gezinnen op actieve leeftijd (60/65jaar) , Bron: CSB-enquêtes 2.2.
12,5 1,9 7,7
Het participatie perspectief
Het financieel ontmoedigen van werk is ook vanuit participatie oogpunt problematisch. In een sterk geïndividualiseerde samenleving is betaalde arbeid nog steeds een belangrijk middel voor sociale en politieke integratie, ook al betekent dit niet dat integratie en zingeving enkel en alleen kunnen gerealiseerd worden via betaalde arbeid. De werkloosheidsval houdt een gevaar in van sociale uitsluiting. Onderzoek wijst uit dat werkloosheid voor bepaalde groepen zware sociale en psychologische gevolgen heeft. Zowat een kwart van de werklozen is wanhopig of ontmoedigd en ervaart de werkloosheid als problematisch. Ontmoediging van arbeidsparticipatie houdt ook het gevaar in zich om de verdere tewerkstellingskansen te hypothekeren. Internationale duurcijfers van werkloosheid suggereren dat werkloosheid zelfbestendigend werkt. Hoe langer men uitgesloten is van de arbeidsmarkt, hoe kleiner de kans op herintrede. In België heeft een werkloze na de eerste maand nog 50% kans om aan de werkloosheid te ontsnappen, nà zes maanden is dit gezakt tot 6% en nà één jaar tot 4%. In landen met een lage langdurige werkloosheid (Scandinavische landen, Oostenrijk) verloopt de uitstroom veel sneller. Na 1 jaar hebben de meeste werklozen de werkloosheid reeds verlaten. Empirisch onderzoek met betrekking tot de these van negatieve duurafhankelijkheid komt weliswaar niet tot sluitende conclusies met betrekking tot de juiste interpretatie van duurafhankelijkheid in arbeidsmarkttransities. Eén van de problemen bij empirische verificatie is het onderscheid tussen 'echte' en 'valse' duurafhankelijkheid'. Valse duurafhankelijkheid is het resultaat van een selectieproces ten gevolge van heterogeniteit in de individuele uittredekansen. Werklozen met sterke karakteristieken verlaten snel de werkloosheid, terwijl werklozen met zwakke karakteristieken (leeftijd, kwalificaties) in de werkloosheid blijven zitten en een homogene groep van moeilijk inzetbaren gaan vormen. Voorlopig wijst de empirische evidentie uit dat heterogeniteit een belangrijke factor is in het verklaren van duurafhankelijkheid in de uittredekans. De vaststelling van echte of valse duurafhankelijkheid heeft belangrijke gevolgen voor het te voeren beleid. Indien echte duurafhankelijkheid een overtuigend probleem is dan dient het beleid vooral langdurige werkloosheid te voorkomen door in een vroege fase van de werkloosheid activerende maatregelen te nemen voor alle werklozen. Indien valse duurafhankelijkheid het doorslaggevend probleem is moet het beleid selectief gericht zijn op die probleemgroepen met een lage uittredekans. De lage uittredekans is vooral het gevolg van een structurele mismatch tussen de gevraagde en de aangeboden kwalificaties van deze probleemgroepen. De oplossing voor dit structureel probleem is enerzijds jobcreatie voor lagergekwalificeerden (door ondermeer het verlagen van de loonkost) en anderzijds investering in menselijk kapitaal. Chronische uitsluiting van arbeid houdt ook een gevaar in van politieke vervreemding. Zo suggereert
sociologisch onderzoek een verband tussen sociale en politieke breuklijnen. Wanneer burgers uitgesloten worden van werk, dreigt het gevaar dat ze aansluiting verliezen op de dominante levensstijl en de cultuur van de samenleving, met inbegrip van politieke vervreemding en extremisme waardoor de democratie zelf wordt bedreigd. Werkloosheidsvallen zijn tenslotte problematisch voor een efficiënte werking van de arbeidsmarkt. Deze kenmerkt zich meer en meer door een situatie van arbeidskrapte d.w.z. de bestaande vacatures worden moeilijker of niet ingevuld, ondanks het bestaan van een nog steeds groot volume werklozen (de zgn. arbeidsmarktparadox). De tekorten op de arbeidsmarkt situeren zich in de eerste plaats bij de zgn. knelpuntberoepen, maar ook laaggeschoolde jobs geraken moeilijker ingevuld. Een economie waar de arbeidsvraag groter is dan het arbeidsaanbod, heeft er alle belang bij om aan het probleem van de werkloosheidsvallen te sleutelen. 2.3.
Het legitimiteitsperspectief
Hoewel de sociale zekerheid tot nog toe kan genieten van een breed maatschappelijk draagvlak, kan het bestaan van werkloosheidsvallen in een context van grote uitkeringsafhankelijkheid en van tekorten op de arbeidsmarkt de publieke ondersteuning van het (werkloosheids)stelsel ondermijnen, temeer omdat het evenwicht tussen het verzekerings- en solidariteitsprincipe door het gevoerde selectieve besparingsbeleid al sterk is aangetast. De prestaties van de sociale zekerheid, inzonderheid in de tak van de werkloosheid, staan slechts zeer zwak in verhouding tot de geleverde bijdragen. Het selectief besparingsbeleid van de jaren tachtig ten nadele van hogere inkomensgroepen en ten voordele van de lagere inkomensgroepen (precies die groepen die nu het meest door werkloosheidsvallen bedreigd worden) heeft het solidariteitskarakter van de sociale zekerheid versterkt. Groeiende vermoedens rond misbruik en oneigenlijk gebruik bedreigen de maatschappelijk aanvaardbaarheid van toereikende sociale uitkeringen, die armoedepreventief werken. 3.
De complexiteit van de meting van werkloosheidsvallen
Het onderzoek naar financiële vallen d.i. een (té) geringe opbrengst van werk ten opzichte van niet-werk is een complexe zaak, omdat met zeer vele facetten tegelijk moet rekening worden gehouden. Het is plausibel te veronderstellen dat de problematiek van de afhankelijkheidsval zich het scherpst laat voelen bij langdurige werkloosheid en minder bij kortdurige werkloosheid. De kortdurige werkzoekenden hebben nog tijd om werk te zoeken dat het best aansluit bij hun kwalificaties en aspiraties. Bovendien vinden kortdurige werklozen sneller werk omdat ze slechts kort werkloos zijn; hun 'menselijk kapitaal' is nog groter en de negatieve beeldvorming van werkgevers kleiner. Werkloosheidsvallen zullen zich vooral voordoen bij lage lonen, aan de zgn. 'onderkant van de arbeidsmarkt', waar het minimumloon een centrale rol speelt. Het is precies aan de onderkant van de arbeidsmarkt dat de afstand tussen lonen en uitkeringen het kleinst zal zijn. Zelfs langdurig werklozen die gedurende hun werkloosheid de hoogste uitkering ontvingen (de maximale uitkeringen) hebben een grote kans om bij herintrede slechts tewerkgesteld te worden aan een laag loon. De verdiencapaciteit van langdurig werklozen is immers beperkt. Het minimumloon is in de context van de Belgische loonvorming evenwel verre van eenduidig. Er bestaan in België doorgaans hogere sectoriele CAO minimumlonen dan het 'interprofessioneel' onderhandelde gewaarborgde gemiddelde minimumloon, zoals blijkt uit vergelijkingen van het Ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid. Hoeveel mensen er in België precies werken aan minimumloonniveau (interprofessioneel of sectoriele barema's) is niet precies gekend. Internationaal onderzoek wijst evenwel uit dat laagbetaalde arbeid in België minder voorkomt dan in andere landen: slechts 7,2% verdient een voltijds loon beneden 66% van het mediaan inkomen tegenover 11,9% in Nederland, 13,3% in Frankrijk en Duitsland, 19,6% in het VK en zelfs 25% in de VS. Ook
liggen de beloningsniveaus aan de onderkant van de arbeidsmarkt in België hoger dan in de andere landen. Dit betekent dat in feite werkloosheidsvallen voor het geheel van de arbeidsmarkt een kleinere rol zullen spelen. Anderzijds komt hierdoor de problematiek van productiviteitsvallen scherper naar de voorgrond. Er mag verondersteld worden dat hoge (minimum)lonen mede konden worden afgedwongen door een aanbodsreducerend uitkeringsbeleid waardoor laagproductieve, laaggeschoolde werknemers konden afvloeien van de arbeidsmarkt (het zgn. insider-outsider probleem). Bij de problematiek van werkloosheidsvallen stelt zich de vraag of uitkeringstrekkers wel in staat zijn om zelf precieze technische berekeningen te maken over het netto financiële verschil tussen werk en niet-werk. Zo dient bij de berekening van de netto financiële opbrengst van werken rekening te worden gehouden met zeer vele inkomensarrangementen, waarvan sommigen slechts nà verloop van tijd hun uitwerking hebben. De fiscaliteit bijvoorbeeld werkt uiteindelijk maar pas ten volle door bij de eindbelasting, wat betekent dat betrokkene de precieze val niet kan kennen op het moment dat hij of zij een baan aanvaardt, maar pas op het moment van definitieve afrekening van de belasting. Bovendien dienen betrokkenen niet enkel statische berekeningen te maken maar zouden ook de financiële opbrengst van de overgang van niet-werk naar werk op langere termijn in rekening dienen te worden gebracht bv. toename van het loon met de anciënniteit, promotieperspectieven, gevolgen voor latere sociale zekerheidsrechten bv. de afgeleide rechten voor de pensioenen, enz. De complexiteit van het moderne sociale zekerheidsstelsel en de fiscaliteit roept de vraag op naar de plaats en de grenzen van rationeel, calculerend gedrag van burgers in de strategische omgeving van de verzorgingsstaat. Gedetailleerde studies uit Nederland naar het functioneren van de sociale zekerheid wijzen erop dat burgers geen passieve gebruikers zijn maar dat zij de sociale zekerheidsregelingen 'exploiteren' in functie van hun eigen behoeften en gebruik maken van de mogelijkheden die zich voordoen of die worden aangereikt. Soms leidt in deze context het gedrag van burgers tot kosten-baten analyses en berekend gedrag, maar soms ook niet. Voor België is het relevant hierbij te denken aan het passieve karakter van de sociale zekerheid, dat lange tijd de boventoon heeft gehaald d.w.z. uitkeringen in plaats van accent op herintrede, vorming en begeleiding. Het is plausibel te veronderstellen dat in zulke context burgers op een andere wijze omgaan met uitkeringen dan in een 'activerende' welvaartsstaat. Werkloosheidsvallen verwijzen naar een tè klein financieel verschil tussen inkomen uit werk en niet-werk. De cruciale vraag is hoe groot de meeropbrengst van werken dient te zijn, opdat personen gemotiveerd zijn werk te aanvaarden. Op deze vraag bestaat geen eenduidig antwoord. De reden hiervoor is dat het drempelloon of het reserveringsloon d.i. het minimale loon waarvoor een persoon wil gaan werken, naast het loon, mede bepaald wordt door velerlei ook niet-financiële factoren : - Onderzoek suggereert dat de eisen ten aanzien van de beloning die werklozen aan een baan stellen afhankelijk zijn van de aard en de kwaliteit van het werk (inhoudelijk interessant werk, ontplooiingsmogelijkheden, sociale contacten). - De appreciatie van (betaalde) arbeid is niet voor iedereen dezelfde. Er bestaan verschillen in attitudes en waarden ten aanzien van arbeid die eveneens de participatiebeslissing zullen beïnvloeden. Onderzoek wijst ook uit dat langdurige werkloosheid op zich de attitudes van werklozen ten aanzien van arbeid kunnen beïnvloeden. Naast een verlies aan arbeidsdiscipline en vaardigheden om in een arbeidssituatie te functioneren, ontwikkelt de werkloze socio-pschologische aanpassingsprocessen als beschermingsreactie op de werkloosheid. - De ongelijke verdeling van zorgtaken tussen mannen en vrouwen zal het arbeidsaanbod van vrouwen beïnvloeden. In de kosten-baten afweging tussen betaald werk-gezin zal de aanwezigheid van al dan niet betaalbare en soepele kinderopvang (voorschoolse én naschoolse opvang, opvang tijdens
ziekte- en vakantieperioden, soepele kinderopvangformules) een rol spelen. Het combinatieprobleem betaalde arbeid-gezin verklaart ook waarom vrouwen meer dan mannen in deeltijd banen wensen te werken. Recent onderzoek wijst uit dat de deeltijd arbeidswens bij langdurig werkloze vrouwen zeer substantieel is. - Ook de geografische mobiliteit van mensen kan de participatiebeslissing beïnvloeden. Vanuit de arbeidsbemiddeling bestaan er signalen dat mensen moeilijk bereid zijn om zich (té ver) te verplaatsen o.m. wegens het gebrekkig openbaar vervoer en het file probleem, zelfs wanneer een baan een substantiële meeropbrengst heeft. - Tenslotte kunnen ook administratieve vallen een rol spelen voor het arbeidsaanbod. Vooral bij tijdelijke en sterk wisselende banen kunnen uitkeringsgerechtigden de zekerheid van een regelmatig betaalde uitkering verkiezen boven een onregelmatige of tijdelijke job. De administratieve complexiteit bij elke nieuwe uitkeringsaanvraag, het gevaar van sancties bij (onbewuste) overtredingen van de regels, kunnen lagergeschoolden weerhouden om tijdelijke jobs aan te nemen. Bovendien kan de uitkering na ontslag uit een tijdelijke laagverdienende job lager liggen dan de aanvankelijke uitkering. 4. Meting van werkloosheidsvallen: een empirische kwestie Het vraagstuk van de werkloosheidsvallen blijft uiteindelijk een empirische kwestie. Hoe reageert het arbeidsaanbod op financiële incentieven/disincentieven ? Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat België voor werklozen een genereus uitkeringsstelsel kent met hoge relatieve uitkeringsniveaus d.i. hoge (empirische) vervangingsratio's voor lage inkomens (niet voor modale en hogere inkomens) en een atypisch lange uitkeringsduur. Maar literatuurstudie leert dat het 'conventionele vermoeden' dat genereuze uitkeringen het zoekgedrag ontmoedigen empirisch moeilijk aantoonbaar is. Dit kan ondermeer verklaard worden doordat de omvang van de groep met zeer hoge relatieve uitkeringsniveaus binnen de globale populatie zeer klein is, waardoor mogelijke ontmoedigingseffecten empirisch niet zichtbaar worden. Het meeste (economische) onderzoek dat aanbodsgedrag bestudeert, verwaarloost ook de vraagzijde d.w.z. een tekort aan werkgelegenheid voor laaggeschoolden. Het kwantitatief meten van gedragseffecten blijft ook problematisch omdat bij het arbeidsaanbod ook niet-financiële overwegingen spelen (zie supra). Daarom is het niet mogelijk om een hard criterium aan te geven vanaf welk punt precies de financiële meeropbrengst van werk hoog genoeg is opdat personen bereid zijn om een baan te aanvaarden. In sommige recente studies naar werkloosheidsvallen wordt een meeropbrengst van werken van minimaal 10 à 15% ten opzichte van werkloosheid als een minimaal uitgangspunt genomen voor financiële prikkels, maar zulke criteria blijven speculatief. Het empirische onderzoek is wel eenduidiger over de invloed van de uitkeringsduur op het zoekgedrag. Macro-en micro-economisch onderzoek vinden doorgaans een positief verband tussen de lange duur van werkloosheidsuitkeringen en de langdurige werkloosheid. 5. Kwantitatieve onderbouwing De discussie in België over werkloosheidsvallen is weinig kwantitatief onderbouwd. Zo stelt zich als allereerste vraag hoe groot precies het netto verschil is tussen het beschikbaar inkomen uit werkloosheid en uit een laagbetaalde baan. Klassiek worden theoretische werkloosheidsvallen berekend aan de hand van standaardsimulaties. Hierbij worden voor een groot aantal typegevallen de netto inkomens berekend uit niet-werk (werkloosheid, inactiviteit) en uit werk (inz. bij lage lonen) rekening houdende met de gezinssamenstelling, de fiscaliteit en parafiscaliteit, aanvullende uitkeringen en kinderopvangkosten. Het voordeel van de standaardsimulatietechniek is dat de onderlinge samenhang en cumulatie tussen verschillende arrangementen van het inkomensbeleid zoals voor België de vervangingsuitkeringen (werkloosheidsuitkeringen, bijstandsuitkeringen), de (verhoogde) kinderbijslagen, aanvullende uitkeringen bij deeltijds werken (de inkomensgarantieuitkering voor werklozen; de socio-professionele
integratiepremie voor bestaansminimumtrekkers; PWA-toeslagen) en de fiscaliteit (huwelijksquotiënt, decumul, belastingsaftrek kinderen ten laste, fiscale behandeling vervangingsinkomens, fiscale aftrek kinderopvangkosten) inzichtelijk wordt gemaakt. De beperking van de standaardsimulaties ligt in het theoretische karakter van de berekeningen. De impact van werkloosheidsvallen blijft uiteindelijk een empirische kwestie (zie supra). Naast berekeningen over de financiële meeropbrengst van werk gingen we op basis van steekproefonderzoek ook na hoe groot de groepen zouden kunnen zijn die met werkloosheidsvallen bedreigd worden. De berekeningen leiden tot volgende vaststellingen: 1. De (theoretische) werkloosheidsvallen bij de overgang van een langdurig uitkeringsbestaan naar voltijds werk blijven in België beperkt. Voor de grote meerderheid van langdurig werklozen en bestaansminimumtrekkers betekent de overgang naar een voltijdse job een behoorlijke inkomenswinst. Voor alleenstaanden, samenwonenden, werkloze gezinshoofden wiens partner gaat werken, konden geen werkloosheidsvallen worden vastgesteld bij voltijds werk, zelfs indien deze gezinnen gaan werken aan de laagste minimumlonen. Deze gezinscategorieën realiseren inkomenswinsten van 10.000 tot 20.000 BEF/maand. Enkel langdurig werkloze éénoudergezinnen en, in sommige omstandigheden ook kostwinners (gezinshoofden met een partner ten laste, mét een maximale uitkering en mét kinderlast) worden bedreigd met een financiële val wanneer ze voltijds laagbetaald werk aanvaarden. Werk aan minimumloon resulteert voor langdurig werkloze alleenstaande ouders zelfs in een inkomensverlies tot 2.800 BEF (bij maximale kinderopvangkost). Om een behoorlijke meeropbrengst van werk te realiseren dienen zij werk te vinden aan ten minste 140% à 150% van het minimumloon (meeropbrengst tot 6.500 BEF). Voor kostwinners is de inkomenswinst beperkt tot 3.300 BEF per maand wanneer er geen kinderen zijn en tot 4.100 BEF, wanneer er 2 kinderen ten laste zijn. 2. De herintrede in een deeltijdse baan is veel problematischer. Voor alle gezinssituaties zijn de prikkels ontoereikend en dit ondanks het bestaan van aanvullende uitkeringssystemen zoals de inkomensgarantieuitkering en de socio-professionele integratieuitkering. Voor eeninkomensgezinnen in de werkloosheidsverzekering is er weinig financieel voordeel, maar de inkomensgarantie-uitkering zorgt er wel voor dat geen enkel typegeval inkomensverlies leidt bij de aanvaarding van een deeltijdse lage loonjob. De winsten variëren van 1.500 BEF (voor eenouders) tot een 5.000 BEF per maand (voor kostwinners met kinderen) wanneer de werkloze een deeltijd baan aan 50% van het minimumloon aanvaardt. Bovendien wijzen de berekeningen op een ongewenst effect nl. hoger betaalde of grotere deeltijdbanen brengen nauwelijks meer op dan lager betaalde of kleine deeltijdbanen. Voor bijstandstrekkers is er wel degelijk financieel verlies, in de eerste plaats voor eenoudergezinnen. Dit verlies kan oplopen tot 7.000 BEF per maand in het geval dat bovenop het bestaansminimum ook aanvullende financiële steun werd ontvangen. De socio-professionele integratiepremie is, nog meer dan de inkomensgarantie-uitkering, ontoereikend om de overgang naar deeltijd werk te stimuleren. Dit vloeit mede voort uit het verlies van een verhoogde kinderbijslag onder dit stelsel. Ook voor de grote groep werkloze samenwoners (tweeverdieners) blijft het financieel voordeel om deeltijds te gaan werken onder de inkomensgarantieuitkering uiterst beperkt (i.t.t. het vroegere systeem van deeltijds werken/deeltijdse werkloosheid). Inkomenswinsten variëren van 600 tot 2000 BEF per maand voor een laagbetaalde (aan minimumloon) halftijdse deeltijdbaan voor langdurig werklozen die samenleven met een partner die resp. werkloos of werkend is. Wanneer de (niet uitkeringsgerechtigde) thuiswerkende partner van een langdurig werkloos gezinshoofd deeltijds intreedt, is er zelfs sprake van een aanzienlijk inkomensverlies met 3.800 BEF per maand. 3. Subsidiëring van deeltijds werk vermindert voor een deel de werkloosheidsvallen, maar door de inkomensgarantie-uitkering, de socio-professionele integratiepremie en vooral de PWA-activiteiten
wordt de overgang naar voltijds (regulier) werk financieel ontmoedigd. Het financieel voordeel bij overgang van het langdurig werklozenstatuut met inkomensgarantie-uitkering of met PWA-verdiensten naar regulier voltijds werk is voor zowat alle eeninkomensgezinnen (behoudens alleenstaanden) gering en in sommige gevallen zelfs negatief. De overgang van een PWA-baan naar een reguliere baan creëert voor eenoudergezinnen uitzonderlijk hoge werkloosheidsvallen. Zo gaat een werkloos eenoudergezin met een kleine deeltijd PWA-baan (45 u/maand) er zelfs met 8.000 BEF per maand op achteruit indien de ouder een voltijdse baan aan minimumloon zou aanvaarden. Aanvaarding van een reguliere laagbetaalde deeltijdbaan is voor alle gevallen zwaar verlieslatend. De werkloosheidsvallen worden verscherpt doordat gesubsidieerde arbeid té weinig gekoppeld wordt aan vorming en begeleiding, waardoor opwaartse mobiliteit afgeremd wordt. 4. Opleiding en vorming worden niet financieel gestimuleerd in het sociaal stelsel. Zo gaat een werkloze die een beroepsopleiding volgt, er financieel maar weinig op vooruit (met 2.000 BEF per maand). Een werkloze heeft er veel meer financieel voordeel bij om te gaan werken in een PWA-baan dan om opleiding te volgen. Ook na de opleiding is er nauwelijks een incentief om tegen een voltijds laag loon te gaan werken. De betrokkene verliest immers de verhoogde kinderbijslag bij intrede in een voltijdse baan (niet bij deeltijdse tewerkstelling) maar heeft wel bijkomende kinderopvangkosten. 5. Uit de profielanalyse op basis van steekproefonderzoek blijkt dat de groepen werklozen die theoretisch bedreigd worden door werkloosheidsvallen eerder klein zijn, althans bij herintrede in voltijdse arbeid. In België realiseert zowat 70% van de populatie langdurig werklozen behoorlijke inkomenwinsten bij overgang naar een laagbetaalde voltijdse baan. Eénoudergezinnen als meest bedreigde groep maken slechts een 10% uit van de langdurige werklozenpopulatie, maar ze zijn wel duidelijk oververtegenwoordigd (ter vergelijking slechts 3% in de totale actieve bevolking). De profielanalyse wijst op belangrijke regionale verschillen (tabel 2). In Vlaanderen bedraagt het aandeel eenoudergezinnen in de langdurige werklozenpopulatie slechts 4% (11% voor kostwinners); in Wallonië zijn de met werkloosheidsvallen bedreigde groepen veel groter (15% werkloze eenouders en nog eens 15% kostwinners). De (theoretische) vallen bij herintrede naar een voltijdse baan zijn dus groter in Wallonië dan in Vlaanderen. Omgekeerd zijn de werkloosheidsvallen bij herintrede in deeltijds werk groter in Vlaanderen: 56% van de langdurig werklozen in Vlaanderen zijn werkloze tweeverdieners (samenwonende vrouwen met een verdienende partner) tegenover slechts 38% in Wallonië. Tweeverdieners zijn in Vlaanderen oververtegenwoordigd ten opzichte van de actieve bevolking (56% in de werklozenpopulatie tegenover 49% bij de actieven) terwijl ze in Wallonië ondervertegenwoordigd zijn (38% in de werklozenpopulatie tegenover 45% bij de actieven). Gegeven het feit dat de deeltijd arbeidswens bij (werkloze) vrouwen groot is, mag verondersteld worden dat door het langdurig karakter van de werkloosheidsuitkeringen vooral deze groep financieel ontmoedigd wordt om (deeltijds) herin te treden.
Tabel 2 : Aandeel van gezinstypes in de populatie langdurig werklozen en in de actieve bevolking, 1997 België Langdurig werklozen Alle actieven (+1 jaar) Alleenstaande 11,7 9,2 Éénoudergezin 9,5 2,9 Eenverdienend koppel zonder kinderen 9,0 8,4 Eenverdienend koppel met kinderen 4,0 8,4 Tweeverdienend koppel (1) 46,7 47,0 Andere (2) 19,1 24,1 Totaal 100,0 100,0 Vlaanderen Alleenstaande Éénoudergezin Eenverdienend koppel zonder kinderen Eenverdienend koppel met kinderen Tweeverdienend koppel (1) Andere (2) Totaal
10,4 3,9 7,9 3,2 55,6 19,0 100,0
7,2 1,9 8,5 8,0 49,0 25,4 100,0
Wallonië Alleenstaande Éénoudergezin Eenverdienend koppel zonder kinderen Eenverdienend koppel met kinderen Tweeverdienend koppel (1) Andere (2) Totaal
11,2 14,9 10,3 5,0 37,6 21,1 100,0
9,6 3,8 8,4 9,2 44,6 24,4 100,0
Bron: gecombineerde data SEP 1997 en PSBH 1996 (1) waarvan 1 partner langdurig werkloos (2) inwonende kinderen en overige inwonenden
6. Conclusies Uitvoerige standaardsimulaties, populatieonderzoek en het gegeven dat er weinig mensen in België werken aan een laag loon doen ons besluiten dat werkloosheidsvallen bij voltijds laagbetaald werk in België beperkt blijven. Voor de overgrote meerderheid, bijna 80% van de langdurige werklozen, konden geen vallen worden gevonden, ook niet wanneer deze groepen hun uitkeringsbestaan zouden inruilen voor een laagbetaalde voltijdse baan. Een beperkte groep, met name eenoudergezinnen en in sommige extreme gevallen kostwinners, worden daarentegen wel geconfronteerd met een geringe opbrengst tot zelfs een inkomensverlies bij de overstap naar voltijds laagbetaald werk. In Wallonië is de met werkloosheidsvallen bedreigde groep dubbel zo groot als in Vlaanderen (15% eenouders en nog eens 15% kostwinners in Wallonië tegenover resp. 4% en 11% in Vlaanderen). Terwijl werkloosheidsvallen beperkt blijven bij voltijds werk, is het probleem veel groter bij deeltijds werk. Werkloosheidsuitkeringen werden duidelijk opgezet in een tijdperk waar een voltijdse baan de norm was en mannen het arbeidsaanbod uitmaakten. Niettegenstaande de instelling van (beperkte) stelsels van aanvullende uitkeringen bij deeltijdarbeid (inkomensgarantieuitkering, socio-professionele integratieuitkering) zijn deze stelsels vandaag ontoereikend om de uitkeringsafhankelijkheid in te ruilen voor een deeltijdbaan, zowel voor werkloze eeninkomensgezinnen als voor werkloze tweeverdieners.
Deze laatste groep bestaat uit vrouwen en vooral bij hen mag verondersteld worden dat de ontmoediging van een deeltijd baan substantieel is, gegeven de zeer lange uitkeringsduur, gegeven de grote omvang van de groep van langdurig werkloze tweeverdieners en gegeven de grote deeltijd arbeidswens. Het probleem van werkloosheidsvallen bij deeltijdarbeid stelt zich scherper in Vlaanderen dan in Wallonië, omdat Vlaanderen veel meer langdurig werkloze tweeverdieners telt dan Wallonië (56% tegenover 38%).
7. Denkpistes Een beleid ter verkleining van de werkloosheidsvallen stoot op fundamentele keuzes ten aanzien van het model van sociale bescherming. Het verkleinen van de werkloosheidsvallen (lees financiële vallen) kan in principe zowel gebeuren door de sociale uitkeringen af te bouwen als door de netto opbrengst van laagbetaalde arbeid te verhogen. Gegeven de grote ontoereikendheid van de uitkeringen voor die werklozen die het meest bedreigd worden door werkloosheidsvallen (eenouders en kostwinners) kan vanuit sociaal doelmatigheidsperspectief het sociaal beschermingsniveau voor deze groepen niet verlaagd worden. Voor hen die geen aansluiting tot de arbeidsmarkt vinden, dient het vanuit armoedeperspectief daarentegen opgetrokken te worden. De meest voor de hand liggende piste die tegelijk aanbodsstimulerend en armoedepreventief werkt is bijgevolg het optillen van het beschikbare inkomen uit laagbetaalde arbeid. Het bereiken van deze doelstelling via een verhoging van de brutominimumlonen is geen realistisch beleidsalternatief, gegeven de nu reeds zeer hoge loonwig voor lage lonen. Het verder verhogen van de loonkost verhoogt de productiviteitsvallen en dreigt precies lager geschoolden en minder productieven verder uit de arbeidsmarkt te duwen. De oplossing voor de werkloosheidsval dient bijgevolg gezocht te worden in een subsidiëring van het netto beschikbare inkomen van laagbetaalde arbeid. Gegeven de specificiteit van de werkloosheidsvallen zal gezocht moeten worden welke piste(s) van subsidiëring de grootste doeltreffendheid kunnen garanderen bij beperkte middelen. Een eerste set van maatregelen komt neer op het herdenken van de (para)fiscaliteit: (1) door een verhoging van de té lage belastingvrije minima inz. voor éénoudergezinnen, zal werken aan een laag loon meer lonend worden; (2) De integratie van de belastingvermindering voor kinderen ten laste in de gewone kinderbijslagen en het goedkoper maken van de kinderopvangkost zou méér ten goede komen aan lage inkomens dan thans het geval is onder het huidige fiscale stelsel; (3) Een verlaging van de sociale werknemersbijdragen voor lage lonen zou het beschikbaar inkomen van laagverdieners verhogen en wijzigt de financieringsstructuur van de sociale zekerheid (van proportionele naar progressieve sociale bijdragen). Een andere financiering van niet arbeidsgebonden risico's (bv. kinderbijslagen en gezondheidszorgen) door de fiscaliteit in plaats van sociale bijdragen, zou eveneens de last op arbeid verkleinen. Een tweede set van maatregelen bestaat uit de verdere uitbouw van aanvullende uitkeringen voor werkenden: (1) Het tijdelijk en degressief laten doorbetalen van de verhoogde kinderbijslagen aan langdurig werklozen (in casu eenoudergezinnen) die gaan werken betekent een verhoging van het beschikbare inkomen voor laagverdieners; (2) De inkomensgarantieuitkering en meer nog de socio-professionele integratiepremie zouden verder kunnen uitgebouwd worden om de overgang naar deeltijd werk te stimuleren, maar de lessen uit het verleden (zie vroeger stelsel van de 'onvrijwillig deeltijdsen') leren dat de spectaculaire toename van werkloze tweeverdieners onder dit stelsel een sterk kostprijsverhogend effect had. De aanvullende stelsels dienen in elk geval zodanig bijgestuurd te worden zodat een halftijdse baan financieel voordeliger wordt dan een kleine deeltijdbaan en zodat de thans bestaande lage loonvallen beperkt worden; (3) Subsidiëring van kinderopvangkosten en mobiliteitskosten kunnen de financiële kost verbonden aan werk verminderen. Een derde set van maatregelen ter bestrijding van werkloosheidsvallen richt zich op de 'activering van potentialiteiten'. Door de uitbouw van vorming en werkervaring investeert men in de verbetering van het
verdienpotentieel van werklozen en in kansen tot opwaartse mobiliteit. Mogelijkheden om opleiding en bijscholing financieel aantrekkelijk te maken dienen onderzocht te worden. Voor een adequaat beleid ter vermindering van de werkloosheidsvallen volstaat het niet louter en alleen financiële prikkels te bespelen. Financiële vallen zijn immers maar één onderdeel van het complexe probleem van de werkloosheidsval. Gesubsidieerde arbeid dient gecombineerd te worden met een beleid dat tegelijk rekening houdt met andere niet-financiële factoren die het arbeidsaanbod beïnvloeden, zoals o.m. het beter combineerbaar maken van werk en gezin (bv. naast betaalbare ook soepelere kinderopvangformules bij deeltijd en flexibel werk, ziekte en vakanties; verbetering van loopbaanonderbreking; een gezinsvriendelijke arbeidsorganisatie), creatie van zinvolle jobs, sociale investering via vorming en begeleiding, oplossingen voor het mobiliteitsvraagstuk en het wegwerken van administratieve vallen.
