Taaleis in de bijstand

Focus

138

Taaleis in de bijstand Discriminerend, disproportioneel en onnodig

Kees Groenendijk & Paul Minderhoud1

Per 1 januari van dit jaar zijn nieuwe bijstandsaanvragers verplicht de Nederlandse taal te beheersen op een bepaald niveau, per 1 juli geldt deze verplichting ook voor mensen die nu al in de bijstand zitten. In dit artikel wordt niet betwist dat kennis van de Nederlandse taal in veel gevallen leidt tot betere kansen op het vinden van werk. Wel dat de nieuwe verplichting onnodig is, disproportioneel en strijdig met de Grondwet, het EVRM, andere verdragen en met het EU recht.

1. Inleiding Per 1 januari 2016 is de Wet taaleis WWB in werking getreden.2 Deze wet verplicht nieuwe bijstandsaanvragers vanaf 1 januari 2016 en bestaande bijstandsaanvragers vanaf 1 juli 2016 de Nederlandse taal voldoende te beheersen op referentieniveau 1F.3 In een nieuw artikel 18b Participatiewet (voorheen Wet Werk en Bijstand) krijgen gemeenten de verplichting om van bijstandsgerechtigden te verlangen dat zij actief werken aan hun taalvaardigheid. Degenen die acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd, het inburgeringsexamen hebben gehaald of een ander document hebben waaruit blijkt dat ze de Nederlandse taal beheersen, zijn vrijgesteld van de taaleis. Andere bijstandsaanvragers moeten een taaltoets (spreken, luisteren, lezen en schrijven) doen. Bij degenen die niet aan de taaleis voldoen of zich niet inspannen om de Nederlandse taal voldoende machtig te worden, wordt de bijstandsuitkering de eerste zes maanden met 20% verlaagd, de volgende zes maanden met 40% en voldoet de betrokkene na een jaar nog niet aan de taaleis en is er geen uitzicht op verbetering dan bedraagt de verlaging 100%.4 Er is een beperkte hardheidsclausule als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. In een AMvB zijn nadere regels opgenomen over de taaltoets die gemeenten een kader bieden hoe zij in de praktijk met de taaltoets dienen om te gaan.5 Omdat degenen die acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd automatisch geacht worden de

Nederlandse taal voldoende te beheersen, ook al zijn ze analfabeet of laaggeletterd, zal deze taaleis met name (oudere) niet-Nederlanders en allochtone Nederlanders treffen. In dit artikel zullen we een aantal kritische kanttekeningen bij deze wet maken. Niet betwist is dat kennis van de Nederlandse taal in veel (maar niet alle) gevallen leidt tot betere kansen op het vinden van werk. De nieuwe wet is echter onnodig en disproportioneel en is strijdig met de Grondwet, het EVRM en andere verdragen en met het EU recht.

2. Voorgeschiedenis De wet Taaleis in de bijstand is een aangepaste versie van een eerder wetsvoorstel (32328), dat in 2010 op initiatief van het toenmalige VVD kamerlid Blok werd ingediend.6 De Raad van State had forse kritiek op dat initiatiefvoorstel, onder andere omdat het alleen vreemdelingen van bijstand uitsloot, wanneer zij niet over een basiskennis van de Nederlandse taal beschikten.7 Het nieuwe wetsvoorstel 33975 dat vlak voor het zomerreces van 2014 door de regering werd ingediend, was een enigszins aangepaste vorm van dit eerdere voorstel. Het voorstel geldt nu voor iedere bijstandsontvanger, dus in theorie ook voor Nederlanders. Daarnaast wordt voor de uitsluiting van bijstand een getrapt systeem ingevoerd, alsmede een hardheidsclausule. Deze aanpassingen raken echter niet aan de essentie van het eerdere wetsvoorstel. Het niet tijdig bereiken van het

Auteurs

Noten

online/referentieniveaus-meijerink/toelich-

wet, Stb. 2015, 195.

1. Prof. mr. C.A. Groenendijk en mr. dr. P.E.

2. Stb. 2015, 136 en 194. Zie ook het wets-

ting_ref_niveaum_1f-2.pdf.

6. Voorstel tot wijziging van de Wet werk

Minderhoud zijn beiden verbonden aan het

voorstel 33975.

4. Zie Handreiking_wet_taaleis_participatie-

en bijstand ten einde de eis tot beheersing

Centrum voor Migratierecht, Radboud

3. Zie voor een toelichting bij de referentie-

wet_eindversie_27_augustus_2015_0.pdf.

van de Nederlandse taal toe te voegen aan

Universiteit Nijmegen.

niveaus: www.opniveau-online.nl/binaries/

5. Besluit van 20 mei 2015, houdende vast-

de wet (Kamerstukken II, 32328).

content/assets/standaardsites/opniveau-

stelling van het Besluit taaltoets Participatie-

7. Kamerstukken II 2010/11, 32328, 5.

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 22-1-2016 – AFL. 3

183

Focus

foto: Robin Utrecht © Hollandse Hoogte

voorgeschreven niveau van kennis van de Nederlandse taal in woord en geschrift of het niet maken van de geplande voortgang bij die kennisverwerving leidt tot vermindering en vervolgens tot langdurig verlies van een bijstandsuitkering. Het wetsvoorstel verplicht het college van B&W om de bijstand in die gevallen te verlagen. Met de kritiek van de Raad van State op het eerdere voorstel dat uitsluiten van bijstand de problemen voor de betrokkenen groter zal maken, omdat zij op andere wijze in hun onderhoud moeten voorzien en dat de integratieproblematiek niet wordt opgelost door legaal in Nederland verblijvende vreemdelingen uit te sluiten van bijstand, heeft de regering niets gedaan. De aankondiging van dit wetsvoorstel in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ in de paragraaf over immigratie en niet in de paragraaf over sociale zekerheid duidt er op dat ook de opstellers van dat akkoord bij deze maatregel primair immigranten op het oog hadden.

3. De nieuwe wet is onnodig en de nieuwe sancties zijn disproportioneel De Participatiewet biedt al lang in het kader van de arbeidsplicht of de re-integratieverplichtingen in artikel 9 lid 1 onder b de mogelijkheid om een belanghebbende te

184

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 22-1-2016 – AFL. 3

verplichten Nederlands te gaan leren. Daarnaast is per 1 januari 2015 lid 4 van artikel 18 Participatiewet zo gewijzigd dat het college van B&W op grond van onderdeel f verplicht wordt om de bijstand te verlagen voor individuele gevallen die vanwege hun onwil om de Nederlandse taal te leren het aanvaarden of behouden van arbeid belemmeren.8 Met dit artikel hadden per 1 januari 2015 de gemeenten al een op maat gesneden instrument met een verplichtend karakter voorhanden, waardoor de meerwaarde van een extra in artikel 18b neergelegde verplichting niet meer aanwezig is. In gevallen waar betere kennis van de Nederlandse taal kan bijdragen aan vergroting van de arbeidsmarktkansen van de betrokkene, bood en biedt de bestaande Participatiewet al voldoende mogelijkheden deze betrokkene te verplichten om taalonderwijs te volgen. Een cruciaal probleem is dat de bijstandsontvanger de taalcursus zelf moet bekostigen. Volgens de VNG bedragen de cursuskosten minimaal € 2500 en is het niet reëel dat een bijstandsgerechtigde dit kan betalen.9 De verlaging of stopzetting van de bijstandsuitkering zal eerder contraproductief werken. De bijstandsontvanger beschikt daardoor immers over nog minder voor het verwerven van taalkennis noodzakelijke beschikbare middelen. Het argument van de regering dat een bijstandsontvanger een

verlaging simpel kan voorkomen door een taalcursus te gaan volgen is gratuit. Hoe moet hij dat taalonderwijs betalen? In andere gevallen betaalt de gemeente de kosten van een (taal)cursus als die aan een bijstandsontvanger wordt opgelegd in het kader van zijn arbeidsinschakeling wel. Dit gebeurt uit het re-integratiebudget dat gemeenten van het Rijk ontvangen. In de Eerste Kamer diende senator Strik (GroenLinks) een motie in die de regering verzocht om er in ieder geval voor te zorgen dat de verplichting tot het beheersen van de Nederlandse taal gekoppeld werd aan een passend aanbod om deze taal te leren, waarbij gemeenten hiervoor voldoende financiële middelen moesten krijgen. Deze motie werd door staatssecretaris Klijnsma ontraden en door de Eerste Kamer verworpen.10 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel kon de regering niet aangeven hoeveel bijstandsontvangers onvoldoende kennis van de Nederlandse taal hadden, maar ging uit van de veronderstelling dat de nieuwe wet tot een daling van het aantal jaarlijks te verstrekken uitkeringen met circa 400 zal leiden. Dit aantal komt overeen met 0,1% van het totale aantal bijstandsuitkeringen.11 Daarnaast suggereert de regering met deze wet een relatie tussen taalvaardigheid en toegang tot de arbeidsmarkt die niet overeenstemt met de werkelijkheid. Gemeenten leggen volgens het SCP bij een gebrek aan taalvaardigheid nauwelijks sancties op omdat de betrokken bijstandsontvangers vaak vanwege psychische problemen of fysieke belemmeringen geen kans op de arbeidsmarkt hebben.12 Het ligt bij deze personen dus niet primair aan het gebrek aan taalvaardigheid dat zij bijstand ontvangen.

4. Vrijstelling van Nederlandse analfabeten en laaggeletterden De grote meerderheid van de naar schatting 1,5 miljoen analfabeten en laaggeletterden in Nederland zullen hier geboren Nederlanders zijn.13 De meeste autochtone Nederlandse analfabeten zullen daarom op grond van artikel 18b lid 2 onder a Participatiewet zijn vrijgesteld van het vermoeden onvoldoende Nederlands te beheersen, omdat zij gedurende acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd. Immers vanaf 1 januari 1950 gold in Nederland een leerplicht van acht jaar.14 Dat betekent dat de meeste Nederlanders van 66 jaar of jonger in beginsel geacht kunnen worden acht jaar onderwijs te hebben gehad. Als deze Nederlanders bijstand ontvangen hoeven zij niet aan te tonen dat ze ‘eenvoudige teksten [kunnen] lezen en schrijven over alledaagse onderwerpen en over onderwerpen die aansluiten bij hun leefwereld’.15 Omdat veel mensen niet meer over al hun schoolrapporten beschikken, gaan

gemeenten ter uitvoering van deze vrijstelling de voorwaarde stellen dat de betrokkene door een uittreksel uit de Basisadministratie moet aantonen voor zijn zestiende jaar tenminste acht jaar in Nederland te hebben gewoond.16 De vrijstelling op basis van onderwijs wordt zo in feite een woonplaatsvoorwaarde. Door deze vrijstelling zal de wet in de praktijk vrijwel alleen gaan werken voor Nederlanders die voor 2003 werden genaturaliseerd (omdat zij geen inburgeringsdiploma hebben), voor sommige Antilliaanse Nederlanders en voor niet-Nederlanders die vrijgesteld zijn van de inburgeringsplicht in de Wet Inburgering, het inburgeringsexamen niet hebben gehaald, of nog geen inburgeringstraject zijn gestart.

Het argument van de regering dat een bijstandsontvanger een verlaging simpel kan voorkomen door een taalcursus te gaan volgen is gratuit Dat de wet als gevolg van de vrijstellingen slechts voor een selectie groep bijstandsontvangers zal gaan gelden, plaatst de herhaalde mededeling van de regering tijdens de parlementaire behandeling dat de voorgestelde regeling ‘van gelijke toepassing op alle bijstandsgerechtigden’17 zal zijn en ‘betrekking heeft op iedereen die in Nederland een beroep op bijstand doet’18 in een merkwaardig daglicht. In het regeerakkoord van 2012 stond: ‘Wie de Nederlandse taal niet beheerst krijgt geen bijstandsuitkering. Dit uitgangspunt wordt consequent toegepast: voor vreemdelingen uit derde landen, EU-onderdanen en Nederlanders.’ Voor de laatste categorie wordt het uitgangspunt evenwel zeer selectief toegepast.

5. Wel of geen discriminatie? Voor de vraag of de taaleis discriminerend is, is het relevant of analfabete Nederlanders wel vergelijkbaar zijn met niet-Nederlandse migranten die de Nederlands taal niet beheersen. Natuurlijk hebben de meeste analfabete Nederlanders het voordeel dat ze Nederlands kunnen spreken of verstaan. De huidige arbeidsmarkt kent echter vrijwel geen werk meer dat deze analfabeten uitsluitend door mondelinge aanwijzingen kunnen verrichten.19 De helft

8. Wet maatregelen Wet werk en bijstand

p. 11.

14. Zie J.H. de Graaf, Leerplicht en het

p. 6.

en enkele andere wetten, Stb. 2014, 269

12. SCP-publicatie 2012-20, Patricia van

recht op onderwijs, Nijmegen: Ars Aequi

18. Kamerstukken II 2013/14, 33975, 3,

die per 01-01-2015 in werking is getreden.

Echtelt & Maurice Guiaux, Verzorgd uit de

Libri, 2000.

p. 8.

9. vng-position_paper_taaleis_in_de_partici-

bijstand. De rol van gedrag, uiterlijk en taal

15. Kamerstukken II 2013/14, 3, p. 4.

19. T. Bersee, D. de Boer & E. Bohnenn,

patiewet_-_stem_taaleis_af_op_arbeids-

bij de re-integratie van bijstandsontvan-

16. Zie www.rotterdam.nl/bewijsstukken en

Alles moet tegenwoordig op papier: Een

marktperspectief_0.pdf.

gers, Den Haag: Sociaal en Cultureel

http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/

verkennend onderzoek naar functioneel

10. Kamerstukken I 2014/15, 33975, D en

Planbureau, augustus 2012.

cvdr/xhtmloutput/Historie/Lan-

analfabetisme, werk en opleiding,

Handelingen I, 17 maart 2015, 24-9-1.

13. Kamerstukken II 2013/14, 3, p. 9. Zie

derd/379987/379987_1.html.

’s-Hertogenbosch: CINOP 2003.

11. Kamerstukken I 2014/15, 33975, B,

ook Kamerstukken I 2014/15, B, p. 4.

17. Kamerstukken II 2013/14, 33975, 3,

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 22-1-2016 – AFL. 3

185

Focus

van alle laaggeletterden is werkloos.20 De meeste migranten die periodieke bijstand aanvragen, zullen bovendien langer dan vijf jaar in Nederland verblijven en daardoor een basiskennis van het Nederlands hebben verworven. Als zij korter dan vijf jaar in Nederland verblijven, leidt een aanvraag voor niet-incidentele bijstand bijna altijd tot verlies van het verblijfsrecht.21

Het discriminerend karakter van de taaleis wordt veroorzaakt door de manier waarop de wet is vormgegeven Het discriminerend karakter van de taaleis wordt veroorzaakt door de manier waarop de wet is vormgegeven. De wet zelf maakt formeel geen onderscheid tussen Nederlanders en niet-Nederlanders en wekt de schijn van gelijke behandeling ongeacht nationaliteit. Deze formulering is een reactie op de kritiek van de Raad van State op het eerdere wetsontwerp dat een taaleis alleen gericht op niet-Nederlanders discriminatoir is. Door de nu gekozen vrijstellingsclausule leidt deze wet juist wel tot dezelfde ongelijke behandeling, waar de Raad van State voor waarschuwde, omdat het alleen personen treft die geen acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben genoten. De nieuwe regeling is discriminatoir omdat praktisch alleen Nederlanders uit immigrantengroepen de taaltest zullen moeten maken, terwijl autochtone Nederlanders vrijwel allemaal zijn vrijgesteld. Zoals in punt 4 aan de orde kwam, zal de verplichting in feite vooral gaan gelden voor Nederlanders uit immigrantengroepen die voor 2003 werden genaturaliseerd en voor sommige Antilliaanse Nederlanders. Deze allochtone Nederlanders zijn in 2006, door ingrijpen van de Tweede Kamer – mede op advies van de Raad van State – buiten de werking van de Wet inburgering gehouden omdat insluiting in die wet tot verboden onderscheid naar herkomst tussen groepen Nederlanders zou leiden.22 De vrijstellingsregeling leidt tot een verschil in behandeling tussen autochtone en allochtone Nederlanders. Het tweede discriminatoire element is dat van analfabete Nederlanders die acht jaar Nederlandstalig onderwijs hebben gevolgd, niet wordt geëist dat zij aantonen Nederlands op niveau FI schriftelijk (lezen en schrijven) te beheersen terwijl die eis wel wordt gesteld aan allochtone Nederlanders en vreemdelingen, ook als zij hier al decennia hebben gewoond en gewerkt. Een derde probleem met de rechtvaardiging van het verschil in behandeling dat uit de wet voortvloeit, is dat verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt als het doel van de taaleis wordt aangemerkt, maar de wet zo is geformuleerd dat ook aanvragers van bijstand die duidelijk geen enkele kans (meer) hebben op toegang tot de arbeidsmarkt toch voor de taaltest moeten slagen, willen ze hun bijstand niet kwijtraken. Verschillende grotere gemeenten hebben inmiddels besloten alleen bijstands-

186

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 22-1-2016 – AFL. 3

ontvangers, die een kans op toetreding tot de arbeidsmarkt hebben, de taaltest te laten maken.23 De wet laat echter geen ruimte voor deze verstandige en juridisch noodzakelijke vorm van ‘maatwerk’. Een vierde probleem bij de rechtvaardiging van dit verschil in behandeling is dat, anders dan in de gevallen waarin de bijstandsgerechtigde op grond van de artikelen 9 en 18 Participatiewet wordt verplicht een taalcursus te volgen, bij de nieuwe taaltest juist niet is voorzien in betaling van de kosten van die taalcursus door de gemeente.

6. De wet is strijdig met de Grondwet, het EVRM, het ESH en het VN Verdrag tegen rassendiscriminatie Wat betreft Nederlandse staatsburgers is de nieuwe taaleis strijdig met artikel 1 Grondwet. De wet leidt tot een verschillende behandeling van autochtone en allochtone Nederlanders. Autochtone Nederlanders zullen, zoals hierboven reeds werd beargumenteerd, bijna altijd zijn vrijgesteld van de nieuwe taaleis alleen omdat ze in Nederland naar school gingen. Zij zijn vrijgesteld ook als ze geen eenvoudige Nederlandse teksten kunnen lezen en schrijven, ook als die vaardigheden hun kans op de arbeidsmarkt zouden vergroten. Ook om een andere reden zal de wet veel vaker Nederlandse burgers uit immigrantengroepen treffen dan autochtone Nederlanders. Nederlanders uit immigrantengroepen zijn duidelijk vaker afhankelijk van bijstand dan in Nederland geboren Nederlanders, omdat zij vaker een lagere opleiding hebben en in onzekere banen werken.24 Deze selectief toegepaste taaleis leidt in feite tot een verschil in behandeling tussen in Nederland en daarbuiten geboren Nederlanders. Die eis is daarom ook in strijd met de artikelen 2 en 5(e)(iv) van het VN Verdrag ter Uitbanning van alle Vormen van Rassendiscriminatie. Volgens artikel 1(1) van dat verdrag is niet alleen directe, maar ook indirecte discriminatie verboden: niet alleen maatregelen die achterstelling op grond van ras of herkomst tot doel hebben zijn verboden, maar ook maatregelen die dat gevolg hebben, zijn verboden. Om dezelfde reden is het voorstel ook strijdig met artikel 1 Eerste Protocol en het verbod van discriminatie op grond van ras in artikel 14 EVRM en met artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. In meerdere arresten heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat in een pluriforme, democratische samenleving verschil in behandeling door de overheid alleen of hoofdzakelijk op grond van etnische afkomst zelden of nooit is gerechtvaardigd.25 Het is opvallend dat in de uitgebreide passages over het EVRM in de memorie van toelichting, waarin wordt verdedigd dat deze wet de toets van het EVRM kan doorstaan, over dit aspect met geen woord is gesproken.26 Ook het Europees Sociaal Handvest stelt grenzen Over de artikelen 13, 31 en 32 van het Europees Sociaal Handvest werd tijdens de behandeling van het wetsontwerp opgemerkt dat er geen strijd met deze verdragsbepalingen is omdat Nederland vrij is om de uitkeringsvoorwaarden te bepalen.27 Die vrijheid gaat echter niet zo ver dat daardoor het recht op uitkering illusoir wordt of Nederland zijn zorgplicht niet meer nakomt. Op grond van artikel 13 lid 1 ESH hoeft een bijstandsuitkering wel-

iswaar niet onvoorwaardelijk te worden toegekend, maar de voorwaarden mogen een persoon niet van zijn bestaansmiddelen beroven.28 De nieuwe wet beoogt juist zulke met het ESH strijdige situaties mogelijk te maken.

7. De wet is in strijd met het Unierecht De wet is voor drie categorieën niet-Nederlanders strijdig met het Unierecht: voor burgers van andere lidstaten, voor houders van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezeten derdelanders en voor Turkse burgers. Wat betreft burgers van andere EU-lidstaten is deze nieuwe taaleis een schoolvoorbeeld van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit omdat burgers van andere lidstaten in feite veel vaker niet aan die eis kunnen voldoen dan Nederlanders. Die taaleis is daarom in strijd met de verplichting tot gelijke behandeling neergelegd in de artikelen 18(1) en 45 VWEU, in artikel 21 EU Grondrechtenhandvest en artikel 24 van Richtlijn 2004/38. Een dergelijke discriminatoire maatregel kan worden gerechtvaardigd op basis van objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Maar ook indirecte discriminatie is volgens vaste rechtspraak van het EU Hof van Justitie sinds het arrest Pinna uit 1986 verboden. In dat arrest oordeelde het Hof

De wet is voor drie categorieën niet-Nederlanders strijdig met het Unierecht ‘dat het beginsel van gelijke behandeling niet enkel openlijke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden.’29 Tussen nationaliteit en taalkennis bestaat een nauw verband. Aan de rechtvaardiging van een dergelijke taaleis zal het Hof van Justitie daarom, net zoals bij een verblijfsduur- of woonplaatseis, hoge eisen stellen. Dat geldt temeer, nu in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk vrijstelling van de taaleis wordt verleend op grond van acht jaar inschrijving in de bevolkingsadministratie. De taaleis wordt zo in feite een woonplaatsvereiste.

Wat betreft burgers van niet-EU staten, derdelanders die houder zijn van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen (artikel 45a VW 2000) is die taaleis in strijd met artikel 11(1)(d) van de Richtlijn langdurig ingezeten burgers van derde landen (Richtlijn 2003/109). Volgens die bepaling hebben deze langdurig ingezeten derdelanders wat betreft bijstandsverlening aanspraak op een gelijke behandeling als Nederlanders. Datzelfde geldt voor vluchtelingen op grond van artikel 29 van Richtlijn 2011/95/EU en artikel 23 Vluchtelingenverdrag. Die aanspraak laat geen indirecte vorm van ongelijke behandeling door het stellen van een taaleis toe. Het doel van Richtlijn 2003/109 is de betrokken derdelanders een aantal uniforme rechten te verlenen ‘die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU-burgers liggen’ (punt 2 considerans). Het Hof van Justitie heeft in het arrest Kamberaj geoordeeld dat de verwijzing naar het nationale recht in artikel 34 EU Grondrechtenhandvest en in artikel 11(1)(d) van Richtlijn 2003/109 niet betekent dat de lidstaat in zijn wetgeving het beginsel van gelijke behandeling kan negeren.30 In het arrest P en S overwoog het Hof van Justitie dat ‘wat het nut betreft van integratiemaatregelen, zoals de verwerving van kennis van de taal en de samenleving van het land, de situatie van derdelanders niet vergelijkbaar is met die van de eigen onderdanen.’31 Deze overweging betrof de integratiemaatregelen in de Wet inburgering en niet de uitsluiting van bijstand in Participatiewet. Bovendien heeft de regering, zoals gezegd, bij herhaling benadrukt dat de nieuwe taaleis gelijkelijk zal gelden voor Nederlanders, Unieburgers en burgers van derde landen. De veronderstelling dat Nederlanders en burgers van derde landen geen gelijke gevallen zijn, kan bij de toepassing van de taaleis in de Participatiewet dus niet worden gehanteerd. Wat betreft Turkse burgers is de taaleis in strijd met de gelijke behandelingsbepalingen in artikel 9 Associatieovereenkomst EEG-Turkije en de standstillbepalingen in het associatierecht (toetreding tot de arbeidsmarkt valt immers onder de werkingssfeer van die overeenkomst), met het reeds genoemde artikel 13(4) Europees Sociaal Handvest en met artikel 1 Europees Verdrag Sociale en Medische Bijstand. Dat geldt overigens ook voor burgers van andere derde landen die partij zijn bij een van die laatste twee verdragen. De Centrale Raad van Beroep oordeelde in 2011 dat de Wet inburgering niet kan worden toegepast op Turkse burgers onder meer wegens strijd met dit artikel 9 van de Associatieovereenkomst.32 Dat geldt evenzeer voor de onderhavige wet, nu Nederlanders praktisch allemaal zijn vrijgesteld van de taaltoets in dat voorstel.

20. www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/

gen hebben voor dit verblijfsrecht.

2006/19 (Timishev vs. Rusland), (par. 58)

ECLI:EU:C:1986:1, par. 23.

volwassenenonderwijs/inhoud/laaggelet-

22. Kamerstukken II 2005/06, 30308, 106.

en EHRM 13 november 2007, EHRC

30. Arrest van 24 april 2012, ECLI:EU:C:2012:233, par. 77-80. Zie ook

terdheid.

Het betreffende art. 4 Wet inburgering

2008/5 (D.H. e.a. vs. Tsjechië), (par. 196).

21. Op grond van art. 18, 19 VW 2000 kan

werd ingetrokken bij de Wet van 12 juni

26. Kamerstukken II 2013/14, 33975, 3,

K.M. de Vries in NJCM Bulletin 2012,

een tijdelijke verblijfsvergunning worden

2008, Stb. 2008, 229.

p. 6-11.

p. 729.

ingetrokken of de verlenging worden

23. NRC Handelsblad 26 november 2015

27. Kamerstukken II 2013/14, 33975, 3,

31. Arrest van 4 juni 2014,

geweigerd als een vreemdeling bijstand

en De Gelderlander 16 december 2015.

p. 5.

ECLI:EU:C:2015:369 en JV 2015/208,

aanvraagt; volgens art. 3.4 lid 4 VB 2000

24. Kamerstukken II 2011/12, 32328, 9,

28. Digest of the case law of the European

par. 42.

kan in de meeste gevallen waarin er nog

p. 3 met een verwijzing naar Sociaal econo-

Committee of Social Rights 2008, p. 97 en

32. CRvB 16 augustus 2011,

geen verblijfsrecht voor onbepaalde tijd is

mische trends, CBS, tweede kwartaal 2011.

p. 28.

ECLI:NL:CRVB:2011:BR4959.

een beroep op de publieke middelen gevol-

25. EHRM 13 december 2005, EHRC

29. Arrest van 15 januari 1986,

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 22-1-2016 – AFL. 3

187

Focus

Door invoering van deze wet bestaat de kans dat een groep legale inwoners uit immigrantengroepen die toch al in een zwakke sociale positie verkeren nog verder marginaliseert De nieuwe taaleis is een indirecte vorm van discriminatie op grond van ras of etnische herkomst die ook door EU Richtlijn 2000/43 is verboden.33 Die richtlijn is van toepassing op sociale bescherming, sociale zekerheid en sociale voordelen (zie artikel 3 lid 1 onder e en f van Richtlijn 2000/43) en dus ook op bijstandsuitkeringen volgens de Participatiewet. In feite wordt door deze wet aan burgers van andere EU lidstaten, langdurig ingezeten derdelanders en Turkse burgers met een permanent verblijfsrecht in Nederland via de Participatiewet alsnog een inburgeringsplicht opgelegd die aan analfabete Nederlanders niet wordt opgelegd. Het gaat hier steeds om vreemdelingen van wie het verblijfsrecht niet beëindigd kan worden vanwege het beroep op bijstand en die op grond van het Unierecht of andere internationale instrumenten recht op gelijke behandeling als Nederlanders hebben bij de verlening van bijstand. Opvallend is dat bij de behandeling van het wetsvoorstel de kritiek dat het voorstel in strijd met Europees en internationaal recht is, door de regering werd gepareerd met de mededeling dat de Raad van State het voorstel hiermee niet in strijd vindt.34 De Raad van State heeft zich in zijn advies echter helemaal niet over mogelijke strijd met het Europese en het internationale recht uitgelaten. De enige verwijzing naar het Europese recht in dit advies staat in de volgende passage: De Afdeling begrijpt dat met het oog op het recht van de Europese Unie (evenredigheid)35 voor een eenduidige regeling op nationaal niveau is gekozen. Zij meent dat, mede gelet op het recht van de Europese Unie en de beleidsvrijheid van colleges, in de toelichting nader aandacht nodig is voor de betekenis en reikwijdte van de hardheidsclausule.36

8. Overige opmerkingen Uit de onder punt 3 reeds genoemde studie van het SCP uit 2012 naar de rol van taal bij de bijstandsverlening bleek dat toepassing van de sancties van de WWB op dit punt soms ook anderen raken, bijvoorbeeld de partner en de kinderen. Het is de vraag of dit effect voor andere personen dan de bijstandsontvanger te rechtvaardigen is. Deze vraag is tijdens de parlementaire behandeling niet aan de orde gekomen. In de MvT wordt wel aandacht besteed aan de vraag of de voorgestelde sancties punitief of reparatoir zijn.37 Wat betreft de minderjarige kinderen en partners zijn de sancties echter zonder twijfel punitief.

De verslechtering van hun levensomstandigheden als gevolg van de sancties, die hen rechtstreeks raken, is immers geheel onafhankelijk van hun eigen gedrag. Een verlaging en zeker een stopzetting van de bijstandsuitkering is wat betreft de kinderen en partners van de onder 4 genoemde categorieën personen ook strijdig met artikel 1 (menselijke waardigheid),38 artikel 21 (verbod van discriminatie op grond van nationaliteit) en artikel 34 (recht op sociale bijstand) van het EU Grondrechtenhandvest. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer kwam ook het punt van de verlaging van de uitkering met terugwerkende kracht aan de orde. Artikel 18b lid 9 bepaalt dat de bijstand gedurende zes maanden met 20% van de bijstandsnorm wordt verlaagd vanaf het moment, bedoeld in lid 4 tweede zin. Dat is het moment van kennisgeving aan de betrokkene dat hij of zij niet over de vereiste taalkennis beschikt direct na de toets. De verlaging zou dus met terugwerkende kracht ingaan, want lid 9 is pas aan de orde als iemand na zes maanden geen vooruitgang heeft geboekt. De staatssecretaris stelde echter dat de verlaging niet met terugwerkende kracht gebeurt.39 Dat lijkt logisch maar is eveneens niet conform de tekst van de wet. Bijstand is het laatste vangnet in onze samenleving. Door invoering van deze wet bestaat de kans dat een groep legale inwoners uit immigrantengroepen die toch al in een zwakke sociale positie verkeren (onvoltooide opleiding, analfabetisme, psychische of fysieke belemmeringen, oudere immigranten die al zeer lang legaal in Nederland wonen en een zeer laag inkomen hebben) nog verder marginaliseert. De wet heeft in hoge mate een symbolisch karakter. De betreffende groep is relatief klein en het financiële voordeel voor de overheid valt weg tegen de extra uitvoeringskosten. Deze als neutraal en zinnig gepresenteerde wet zendt echter een symbolische boodschap uit die een veel grotere groep personen treft: de overheid kan bij wet aan personen uit immigrantengroepen, of zij nu Nederlander zijn of niet, eisen stellen die het aan analfabete autochtone Nederlanders niet stelt. Die boodschap wordt zowel in immigrantengroepen als onder de rest van de bevolking begrepen, ook zonder de tekst van het nieuwe artikel 18 te lezen. De prijs van die boodschap is veel hoger dan het in de memorie van toelichting genoemde financiële voordeel.

33. Richtlijn 2000/43/EG houdende toepas-

24-18-8.

en Oberösterreichische Landesregierung).

38. Zie naar analogie HvJ EU 27 februari

sing van het beginsel van gelijke behande-

35. De Raad van State verwijst hier naar

36. Kamerstukken II 2013/14, 33975, 4,

2014, ECLI:EU:C:2014:103 (Saciri), par. 35.

ling van personen ongeacht ras of etnische

HvJ EU 10 maart 2009,

p. 2.

39. Handelingen II 10 maart 2015, 23-9-6

afstamming, Pb 2000 L 180/22.

ECLI:EU:C:2009:141 (Hartlauer Handelsge-

37. Kamerstukken II 2013/14, 33975, 3,

en 23-9-10.

34. Handelingen II 13 november 2014,

sellschaft mbH vs. Wiener Landesregierung

p. 3.

188

NEDERLANDS JURISTENBLAD – 22-1-2016 – AFL. 3