ONDER DE LOEP
FINANCIËLE UITDAGINGEN VOOR DE GEMEENTEN : EEN BESTUURSPERIODE VAN GROTE VERANDERINGEN ? Nu het startschot voor de nieuwe gemeentelijke bestuursperiode gegeven is, publiceert Belfius Bank een studie 1 over de financiële uitdagingen waarmee de gemeenten de komende zes jaar te maken zullen krijgen. Belfius Bank bestudeerde vijftien thema's met een financiële impact voor de gemeenten, die ondergebracht werden in drie categorieën : omgevingsfactoren, factoren die een invloed hebben op de ontvangsten en factoren die een invloed hebben op de uitgaven. Elke uitdaging wordt besproken in een fiche met telkens dezelfde structuur : beschrijving van de uitdaging, regelgevend kader, tijdschema, financiële en andere effecten, verwante dossiers en aanvullende informatiebronnen. Het leek ons interessant om deze vijftien hoofdthema's te overlopen en vooral dieper in te gaan op de thema's die de komende jaren financieel de grootste impact zullen hebben op de Brusselse gemeenten. De studie werd op 26 maart 2013 aan de Raad van Bestuur van de Vereniging voorgesteld door Arnaud Dessoy, hoofd van de studiedienst Public Finance.
Bijzonder moeilijke economische context We zullen hier niet verder uitweiden over de financiële en bankcrisis van 2008 en de oorzaken ervan. Dat neemt niet weg dat de gemeenten, net als alle andere openbare besturen, de komende jaren deels zullen boeten voor de gevolgen, namelijk een beperkte groei (impact op de ontvangsten) en verhoogde inspanningen op sociaal gebied (toenemende uitgaven) in combinatie met licht stijgende rentevoeten en energiekosten die hoog blijven. Daarbij komen wellicht nog de groeiende vraag van de federale staat en de deelstaten dat de lokale besturen en overheden meer zouden deelnemen in de budgettaire inspanningen in het kader van de saneringsinspanningen tegen 2015.
Het lange rijtje met onzekerheden voor de lokale besturen wordt afgesloten met de toepassing van de boekhoudkundige normen ESR95, die nog altijd vastgelegd en verduidelijkt moeten worden voor de lokale overheden, de implementatie van de laatste institutionele hervorming en de herziening van de bijzondere financieringswet (wat met de personenbelasting ?). De Economische Vooruitzichten 2012-2017, die opgesteld werden door het Federaal Planbureau, geven ook enkele nuttige aanwijzingen over de sociaal-economische context waarin de gemeenten zullen moeten werken :
2006-2011
2012-2017
BBP
+1,3
+1,3
Privéconsumptie
+1,6
+0,9
Overheidsconsumptie
+1,1
+1,4
Investeringen
+1,2
+1,2
Inflatie
+2,2
+1,8
Gezondheidsindex
+2,2
+1,8
Werkgelegenheid
+1,1
+0,8
Reëel beschikbaar inkomen van de gezinnen Lopende rekening van de betalingsbalans (in % van het BBP)
+1,8
+1,2
+2,4
+1,4
Jaargemiddelde over de periode in %
Bron : Federaal Planbureau, Economische Vooruitzichten 2012-2017, mei 2012, bijgewerkt met de nieuwe verwachtingen voor 2012 en 2013.
1 Financiële uitdagingen voor de gemeentelijke bestuursperiode 2013-2018, Belfius Bank, beschikbaar op www.belfius.be > Onze expertise > Onze studies. Nieuwsbrief 2013/02
17
ONDER DE LOEP
We zien in de eerste plaats een stagnatie van de privéconsumptie, die samengaat met een verminderde groei van het reële beschikbare inkomen van de gezinnen en van de werkgelegenheid. Deze evoluties werken niet echt een stijging van de gemeentelijke ontvangsten en een daling van de uitgaven in de hand. Ten slotte lijken de vooruitzichten op het gebied van inflatie optimistisch, voor zover de inflatie beïnvloed kan worden door onder meer de plotselinge en sterk onregelmatige evolutie van de energieprijzen bijvoorbeeld.
Bijna onhoudbare uitgaven Wat de uitgaven betreft, maakt Belfius Bank een onderscheid tussen zeven verschillende thema's, waarvan er vier specifiek betrekking hebben op de Brusselse gemeenten : pensioenen van de lokale ambtenaren, maatschappelijke dienstverlening en dienstverlening voor ouderen (incl. rusthuizen), investeringen en schuldenlast.
1. Pensioenen van de lokale ambtenaren Op 1 januari 2012 trad de wet tot vrijwaring van een duurzame financiering van de pensioenen van de vastbenoemde personeelsleden van de provinciale en plaatselijke overheidsdiensten in werking. Deze hervorming betekent voor de lokale besturen een aanzienlijke stijging van de basisbijdragepercentages en van de zogenaamde aanvullende responsabiliseringspercentages die niet min zijn voor entiteiten met een groot verschil tussen hun werkelijke pensioenlastenpercentage en hun basisbijdragepercentage. In de eerste vier jaar van de gemeentelijke bestuursperiode zullen de basisbijdragepercentages voortdurend stijgen, tot ze in 2016 eenzelfde percentage van 41,5 % van de loonsom van het statutaire personeel bereiken. Deze stijging verloopt als volgt :
Basisbijdragepercentage (%) * 2012
2013
2014
2015
2016
Pool1
34
36
38
40
41,5
Pool 2
41
41
41
41
41,5
34 of 41
36 of 41
38 of 41
40 of 41
41,5
31
34
37
40
41,5
Pool 3 en 4 Pool 5
Bron : Belfius Bank
* Vóór aanwending van de reserves van de RSZPPO
Nóg zorgwekkender zijn de vooruitzichten als we kijken naar de leeftijdspiramide van de statutaire ambtenaren in actieve dienst. Leeftijdspiramide van het personeel van de lokale besturen in functie van het statuut > 65 61-65 56-60 51-55 46-50 41-45 36-40 31-35 26-30 18-25 <18 - 15%
- 10%
- 5% Statutairen
18
Bron : RSZPPO (Statistieken 2010) Nieuwsbrief 2013/02
0%
5% Contractanten
10%
ONDER DE LOEP
De drie leeftijdscategorieën van 46 tot 60 jaar zullen flink doorwegen op de volgende bestuursperiodes. Bovendien moet de huidige bestuursperiode, die al gekenmerkt wordt door een sterke stijging van de pensioenkosten, de “future shock” voorbereiden op het gebied van uitgaven voor de pensioenen van de statutairen. De stijging van de uitgaven van de politiezones op het gebied van pensioenen is, bij afwezigheid van een specifieke tegemoetkoming van de federale staat, trouwens volledig voor rekening van de gemeenten. De gemeenten moeten dus zelf de eventuele tekorten van de politiezones compenseren. De financiering van het tekort van de politiezones door de gemeenten gebeurt volgens het type “gap filling”, d.w.z. dat een bestuursniveau (in dit geval de gemeenten) systematisch het tekort van een ander bestuursniveau (de federale staat) compenseert, zonder enige controle te hebben over de uitgaven van dit bestuursniveau. Deze redenering geldt ook voor de pensioenen van het statutaire OCMW-personeel. Ten slotte moeten we er ook op wijzen dat de gemeenten voor 2012 nog geen responsabiliseringsbijdragen hebben moeten betalen. Deze bijdragen zullen dus ten laste van de huidige bestuursperiode vallen. Kortom, de pensioenlasten van het personeel en de evolutie ervan zullen de komende jaren nauwlettend in het oog gehouden moeten worden. En gezien het toenemende aandeel van de toekomstige gepensioneerden, zoals aangetoond in de bovenstaande leeftijdspiramide, zal de laatste wet betreffende de pensioenen van de ambtenaren
van de lokale besturen op middellange termijn wellicht herzien moeten worden. 2. OCMW's : maatschappelijke dienstverlening en dienstverlening aan ouderen en rusthuizen Hoewel de Brusselse gemeenten, net zoals de Vlaamse en Waalse, te maken hebben met de vergrijzing van de bevolking, worden de Brusselse gemeenten daarnaast ook geconfronteerd met een sterke stijging van de jonge bevolking, wat aanzienlijke kosten meebrengt voor de OCMW’s via het leefloon, evenals een groeiende vraag naar maatschappelijke hulp wegens de beperkingen op het gebied van werkloosheidsuitkeringen. Nu al vormen de overdrachten naar de OCMW's de uitgavenpost die de laatste jaren het sterkst toegenomen is voor de Brusselse gemeenten. Deze transfers zijn namelijk dubbel zoveel gestegen dan de totale uitgaven en waren in 2012 goed voor iets meer dan 14 % van het gewone totale budget van de gemeenten. Ander opvallend cijfer : de Brusselse gemeenten tellen samen meer begunstigden van het recht op maatschappelijke integratie dan Vlaanderen en meer dan de helft van het aantal begunstigden in Wallonië. Brussel kent trouwens ook een sterkere groei. Bovendien heeft de grotere relatieve verarming in het Brussels Gewest een stijging van de vraag naar maatschappelijke hulp en van de daarmee gepaard gaande kosten tot gevolg. Ook de vergrijzing van de bevolking brengt meer uitgaven mee voor investeringen in nieuwe rust- en
Evolutie van de financiële hulp tussen 1999 en 8-2012. Jaarlijks maandgemiddelde LL+ELL+Werk
60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Brussels Gewest
Vlaanderen
Wallonië
Grootsteden
Bron : VSGB - Afdeling OCMW Nieuwsbrief 2013/02
19
ONDER DE LOEP
verzorgingsinstellingen enerzijds en in diverse voorzieningen en personeel, zodat ouderen langer in hun eigen woning kunnen blijven, anderzijds. 3. Lokale investeringen en schuldenlast Gemiddeld investeren de Brusselse gemeenten 250 miljoen euro per jaar, waarvan een derde alleen al in het openbare wegennet. Traditiegetrouw werd er in de twee jaar voorafgaand aan de gemeenteverkiezingen meer geïnvesteerd. Deze traditie lijkt in 2010 en 2011 ietwat verloren gegaan te zijn, gezien de economische conjunctuur en de onzekerheden waarmee de gemeenten geconfronteerd werden. We wijzen erop dat de Brusselse gemeenten verhoudingsgewijs een kleinere schuldenlast hebben in vergelijking met de vier andere grote steden van het land, wat gepaard gaat met lagere schulduitgaven per inwoner in Brussel (179 euro) dan in de vier grote steden (267 euro) zoals blijkt uit de rekeningen van 2010. De verdeling van de schuld van de Brusselse gemeenten 2 per inwoner (gemiddeld 1.090 euro per inwoner voor alle gemeenten) vertoont echter sterke verschillen tussen de gemeenten onderling, met cijfers die soms vijfmaal hoger liggen, nl. 482 euro per inwoner voor de gemeente met de laagste schuldenlast tot 2.234 euro per inwoner voor de gemeente met de hoogste schuldenlast.
Alsmaar onzekerdere ontvangsten Wat de ontvangsten betreft, houdt Belfius Bank rekening met drie grote thema's : de fiscale bevoegdheid van de gemeenten, het Gemeentefonds en toelagen, en tot slot de eigen ontvangsten van de gemeenten. Belfius Bank heeft ook een tabel opgemaakt met de belastingontvangsten van de gemeenten. Deze tabel geeft aan dat de belastingontvangsten van de gemeenten per inwoner 50 % hoger liggen in het Brussels Gewest dan in de andere twee Gewesten, voornamelijk door de onroerende voorheffing en de lokale belastingen.
We stippen aan dat de belastingontvangsten in 2011 52,37 % vertegenwoordigden van de totale ontvangsten van het eigen boekjaar van de Brusselse gemeenten tegenover 31,64 % voor de vier andere grote steden van het land. 3 1. De fiscale bevoegdheid van de gemeenten In dit eerste hoofdthema vestigt Belfius Bank de aandacht op de manier waarop de fiscale bevoegdheid van de gemeenten gecontroleerd en beperkt wordt. De fiscale autonomie is niet onbeperkt : de federale staat mag volgens artikel 170 van de Grondwet de fiscale bevoegdheid van de gemeenten beperken. De gewestelijke toezichthoudende overheden beschikken maar over een beperkte speelruimte om rechtstreeks in te grijpen op het vlak van de fiscale mogelijkheden van de gemeenten, tenzij ze onrechtstreeks optreden op basis van onderhandelingen om de groei van de gemeentelijke fiscaliteit te beperken : pacten voor “fiscale vrede” in Wallonië, subsidies om bepaalde gemeentebelastingen te vervangen zoals de belasting op de motorkracht en computers in Brussel, ... In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest lijkt de fiscale bevoegdheid van de gemeenten echter nog meer beperkt te worden door het reeds bereikte belastingniveau, het steeds opvallender lage belastingaandeel van de Brusselaars 4 en eventuele stimulerende of dwangmaatregelen. Tot nu toe hebben de Brusselse gemeenten de chronische laagte van hun ontvangsten van fondsen en toelagen (36,41 % van de totale ontvangsten in het eigen boekjaar tegenover 55,14 % voor de vier andere grote steden van het land 5) immers geleidelijk aan moeten compenseren met alsmaar hogere belastingen. De Brusselse gemeentebelastingen lijken echter een hoogtepunt bereikt te hebben, zoals blijkt uit de bovenstaande tabel van Belfius Bank, vooral als we rekening houden met de draagkracht van de Brusselaars.
BELASTINGONTVANGSTEN (€/inwoner) Vlaanderen
Wallonië
Brussel
Aanvullende belasting op de onroerende voorheffing
290
242
509
Aanvullende belasting op de personenbelasting
271
238
189
Andere aanvullende belastingen
15
12
10
Lokale belastingen
87
130
209
664
622
917
Totaal Source : Belfius Banque
20
2 3 4 5
Verslag over de toestand van de Brusselse gemeentefinanciën 2006-2012 - Kabinet van de Minister-President, 6/2013, beschikbaar op ttp://charlespicque.info. Robert Petit, “De financiën van de Brusselse gemeenten: stabiel, maar sombere vooruitzichten” in Nieuwsbrief 2012/4, beschikbaar op www.vsgb.be. Ibidem Ibidem
Nieuwsbrief 2013/02
ONDER DE LOEP
2. Gemeentefonds en toelagen Enerzijds ligt het aandeel van de ontvangsten van fondsen en toelagen in de totale gewone ontvangsten van de Brusselse gemeenten, zoals hoger aangegeven, heel wat lager dan in de vier andere grote steden van het land. Anderzijds levert het Gewest noemenswaardige financiële inspanningen voor zijn stad en gemeenten, want de gewestelijke tegemoetkomingen (algemene dotatie, plus 15 miljoen voor economische ontwikkeling, plus 30 miljoen voor de sanering van de gemeentefinanciën, plus specifieke tegemoetkomingen) gingen van 320 miljoen euro in 2006 naar 426 miljoen euro in 2012, oftewel een stijging met 33 %. Toch vrezen we dat het Gewest deze inspanningen niet zal kunnen aanhouden tijdens de nieuwe bestuursperiode, zelfs als de beloofde 461 miljoen euro per jaar
2000 Ontvangsten Prestaties Financiële opbrengsten (ontv. schulden)
Brussel
2000 Totaal 4 grote steden
door de laatste institutionele hervorming wat middelen zou overlaten, nadat het Gewest eerst zijn eigen financiële problemen verlicht heeft. 3. Eigen ontvangsten van de gemeenten De eigen ontvangsten van de gemeenten, die in 2000 gemiddeld goed waren voor zo'n 15% van de gewone totale ontvangsten, werden de laatste jaren flink door elkaar geschud door de ingrijpende hervormingen van de aardgas- en elektriciteitsmarkt, het faillissement van de Gemeentelijke Holding en de sterke daling van de creditrentevoeten die aan de gemeenten toegekend worden. Deze negatieve gevolgen werden enigszins gecompenseerd door een constante stijging, die groter was in het Brussels Gewest, van de ontvangsten voor prestaties, waarvan het aandeel voortaan overheersend is in alle eigen ontvangsten.
2007 Brussel
2007 Totaal 4 grote steden
2012 Brussel
2012 Totaal 4 grote steden
67.560.798
71.317.921
107.645.435
90.174.364
138.762.559
131.279.925
151.099.235
213.929.170
100.663.060
169.222.928
66.083.850
104.381.278
Totale ontvangsten 1.299.482.132 1.903.846.965 1.672.699.885 2.419.732.508 1.934.003.087 2.668.719.811 - eigen boekjaar Prestaties Financiële opbrengsten (ontv. schulden)
5,20%
3,75%
6,44%
3,73%
7,17%
4,92%
11,63%
11,24%
6,02%
6,99%
3,42%
3,91%
Besluit Bij de aanvang van deze nieuwe gemeentelijke bestuursperiode schetst een grondige studie van Belfius Bank de algemene context waarin de Brusselse gemeenten de komende zes jaar moeten functioneren. Op basis van deze opmerkelijke studie en onze vroegere bevindingen zal de nieuwe bestuursperiode bijzonder complex worden voor de Brusselse gemeenten, die te maken zullen krijgen met alsmaar zwaardere financiële verplichtingen, zowel qua ontvangsten als qua uitgaven, en een heel wat onzekerdere sociale en economische context in het kader van een institutionele hervorming die niet al haar
geheimen prijsgegeven heeft met betrekking tot de gevolgen ervan voor de werking en financiering van de lokale overheden en besturen. De pensioenlasten en de stijging van de OCMW-uitgaven als gevolg van de vergrijzing en de sterke groei van de jonge bevolking zullen alle Brusselse gemeentemandatarissen nopen tot een nog omzichtiger en nauwgezetter bestuur dan de voorbije jaren. Maar ook tot een toekomstgerichter bestuur wat de reeds voorzienbare uitdagingen voor de komende legislaturen betreft. In die zin is de huidige bestuursperiode dus een scharnierperiode zoals we nooit eerder voordien gekend hebben.
Robert Petit
Nieuwsbrief 2013/02
21
