FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning

Public Disclosure Authorized

68457




FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning

|

i


|

i


KATA PENGANTAR Kegiatan Institution Building for the Integration of National – Regional Development and Spatial Planning pada hakekatnya diselenggarakan dengan tujuan untuk mencari upaya dalam mensinkronisasikan dokumen-dokumen perencanaan yang berlaku di Indonesia, sebagai bagian dari upaya untuk memadukan perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang di seluruh jenjang hirarki administrasi pemerintahan di Indonesia baik provinsi, kota, maupun kabupaten. Sangat diharapkan Kegiatan Institution Building for the Integration of National – Regional Development and Spatial Planning ini dapat memberikan peningkatan pemahaman kepada seluruh pemangku kepentingan perencanaan di Indonesia mengenai pentingnya keintegrasian dari perencanaan sebagai bagian dari pelaksanaan amanat perundangan. Disadari bahwa laporan ini baru merupakan langkah awal untuk dapat mencapai mewujudkan harapan yang besar di masa mendatang. Kami percaya bahwa dengan adanya kesadaran pemangku kepentingan dalam hal pemahaman akan keintegrasian perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang, baik pada tingkat nasional maupun daerah akan dapat mewujudkan keselarasan pembangunan di Indonesia. Demikian buku ini kami susun, atas perhatiannya kami ucapkan terima kasih.

Jakarta, Juni 2011

Tim Penyusun

|

ii


DAFTAR ISI KATA PENGANTAR ............................................................................................................ ii DAFTAR ISI ........................................................................................................................ iii DAFTAR TABEL .................................................................................................................. v DAFTAR GAMBAR ............................................................................................................. vi 1 PENDAHULUAN ............................................................................................................ 1 1.1 1.2 1.3

LATAR BELAKANG ................................................................................................ 1 GAMBARAN UMUM KEGIATAN............................................................................. 1 MUATAN PEMBAHASAN DALAM FINAL DRAFT REPORT .................................. 6

2 KERANGKA INTEGRASI NASIONAL (NATIONAL INTEGRATION FRAMEWORK) .. 7 2.1 2.2

2.3

2.4

2.5

2.6

PENDAHULUAN ......................................................................................................... 7 AMANAT PERATURAN PERUNDANGAN ........................................................................ 8 2.2.1 Pengertian Integrasi Dokumen ...................................................................... 8 2.2.2 Dasar Hukum Keintegrasian......................................................................... 9 2.2.3 Persoalan Keintegrasian Perencanaan Tata Ruang dan Pembangunan ... 12 2.2.4 Peran Kelembagaan Penataan Ruang Daerah .......................................... 13 PELAJARAN (LESSON LEARNED) DARI KEGIATAN PELATIHAN DAN PENDAMPINGAN DI DAERAH .............................................................................................................. 13 2.3.1 Pelajaran dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan .............................. 13 2.3.2 Perbaikan Mekanisme Perencanaan.......................................................... 16 2.3.3 Replikasi Modul Pelatihan .......................................................................... 18 2.3.4 Kontribusi Pelatihan dan Pendampingan untuk Penjenjangan Karir Peserta ....................................................................................................... 18 PEMETAAN STRUKTUR PERSOALAN KEINTEGRASIAN DOKUMEN PENATAAN RUANG DAN PEMBANGUNAN ................................................................................................ 19 2.4.1 Pemetaan Persoalan pada Aspek Peraturan Perundangan....................... 20 2.4.2 Pemetaan Persoalan pada Aspek Lembaga yang Berwenang Melaksanakan Keintegrasian ..................................................................... 21 2.4.3 Pemetaan Persoalan pada Aspek Pembiayaan Keintegrasian ..................22 STRATEGI PELAKSANAAN KEINTEGRASIAN SECARA MENYELURUH ............................ 23 2.5.1 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Pusat ........................................ 23 2.5.2 Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Daerah...................................... 25 PENUTUP ................................................................................................................ 26

3 PENGUATAN BKPRN.................................................................................................. 27 3.1 3.2

PENDAHULUAN ................................................................................................... 27 SEJARAH SINGKAT BKPRN DAN PROFIL BKPRN SAAT INI ............................. 28 3.2.1 Sejarah Singkat Penataan Ruang dan Lembaga Penataan Ruang di Indonesia .................................................................................................... 28

|

iii


3.3

3.4

3.5

3.6

3.2.2 Pembentukan Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN) ..... 33 3.2.3 Ringkasan Perubahan ................................................................................ 36 ISU-ISU STRATEGIS BKPRN............................................................................... 37 3.3.1 Kelembagaan ............................................................................................. 39 3.3.2 Koordinasi................................................................................................... 47 3.3.3 Kualitas Sumber Daya Manusia ................................................................. 50 3.3.4 Kinerja BKPRN ...........................................................................................51 KUALITAS RTRW DAN TANTANGAN KE DEPAN ............................................... 53 3.4.1 Tantangan Penataan Ruang Ke Depan ..................................................... 53 3.4.2 Kualitas RTRW dan Kedudukannya dengan Dokumen Perencanaan Lainnya ....................................................................................................... 62 KEBUTUHAN PENGUATAN BKPRN ....................................................................... 68 3.5.1 Kejelasan Posisi Penataan Ruang ............................................................. 68 3.5.2 Peran dan Kedudukan BKPRN .................................................................. 70 3.5.3 Ruang Lingkup BKPRN ke Depan.............................................................. 71 3.5.4 Peningkatan Kualitas RTRW ...................................................................... 73 3.5.5 Kejelasan Kewenangan .............................................................................. 75 3.5.6 Kelembagaan BKPRN ................................................................................ 75 REKOMENDASI PENGUATAN BKPRN ....................................................................... 77 3.6.1 Mengembalikan Kedudukan (Repositioning) BKPRN ................................ 78 3.6.2 Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN .................... 85

4 KERJASAMA PENATAAN RUANG ANTAR DAERAH .............................................. 89 4.1 PENDAHULUAN ................................................................................................... 89 4.2 KAJIAN PUSTAKA ................................................................................................ 91 4.3 PEMAHAMAN DAERAH MENGENAI KERJASAMA PENATAAN RUANG........... 93 4.4 PELUANG DAN PRAKTEK PELAKSANAAN KERJASAMA PENATAAN RUANG ANTARDAERAH ...................................................................................... 95 4.4.1 Faktor pendorong kerjasama penataan ruang antardaerah ....................... 96 4.4.2 Faktor Penghambat kerjasama penataan ruang antardaerah .................... 99 4.4.3 Peluang Pengembangan Kerjasama Penaataan Ruang Antar Daerah ... 101 4.5 PENUTUP .............................................................................................................. 103 5 REKOMENDASI UNTUK TINDAK LANJUT KEDEPAN ........................................... 104 5.1 GAMBARAN TUJUAN AKHIR KEGIATAN ........... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED. 5.2 KEGIATAN PENDUKUNG YANG MASIH HARUS DILAKSANAKAN .......... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

|

iv


DAFTAR TABEL Tabel 2.1 Kinerja BKPRN Berdasarkan Tupoksi ............................................................... 52 Tabel 2.2 Kinerja Pokja BKPRN Berdasarkan Tupoksi ..................................................... 53

|

v


DAFTAR GAMBAR Gambar 1.1 Interpretasi Persoalan Integrasi Perencanaan Pembangunan Dan Perencanaan Spasial ...................................................................................... 2 Gambar 1.2 Hubungan Keterkaitan Antara Perencanaan Pembangunan Dengan Perencanaan Spasial ...................................................................................... 6 Gambar 3.1 Metodologi Dalam Penguatan BKPRN .......................................................... 28 Gambar 3.2 Sejarah Terbentuknya BKPRN ...................................................................... 34 Gambar 3.3 Struktur Organisasi Kelembagaan BKPRN ................................................... 36 Gambar 3.4 Bagan Struktur Organisasi Sekretariat Tim Pelaksana BKPRN .................... 44 Gambar 3.5 Kinerja BKPRN Tahun 2009 - 2010 ............................................................. 51 Gambar 3.6 Lingkup Tata Ruang Abad ke-20 dan 21 ..................................................... 54 Gambar 3.7 Kondisi Indonesia: Core and Periphery ....................................................... 57 Gambar 3.8 Sebaran Episenter Gempa Bumi di Indonesia Tahun 2005 ......................... 59 Gambar 2.9 Indonesia di Tengah Ring Of Fire ................................................................ 59 Gambar 3.10 Contoh Peran Indonesia Dalam Konteks Pengembangan Regional-Global ............................................................................................. 61 Gambar 3.11 Pemetaan Kedudukan Berbagai Macam Dokumen Perencanaan .............. 80 Gambar 3.12 Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN ..................... 85 Gambar 4.1 Illustrasi Keterkaitan Daerah.......................................................................... 89 Gambar 4.2 Ilustrasi Kerjasama Penataan Ruang Metropolitan Gerbangkertosusilo...... 99

|

vi


1 PENDAHULUAN 1.1

Latar Belakang

Kegiatan Institution Building for the Integration of National-Regional Spatial dan Development Planning adalah merupakan kegiatan yang dilaksanakan atas dasar pemikiran adanya kesenjangan pemahaman baik pada tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah di Indonesia mengenai bentuk pengintegrasian dari rencana pembangunan (yang berdasar UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional) dengan perencanaan tata ruang (yang berdasar UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang). Untuk dapat menilai bagaimana bentuk pemahaman mengenai keintegrasian perencanaan pembangunan dan perencanaan tata ruang di Indonesia, maka Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bekerja sama dengan Decentralization Support Facility (DSF) pada kurun waktu 2010 – 2011 melakukan pengkajian mengenai bagaimana proses pengintegrasian kedua perencanaan tersebut dilakukan baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Pada tingkat nasional, keintegrasian dari perencanaan pembangunan (secara formal terumuskan melalui UU No. 17 Tahun 2004 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional/RPJPN) dengan rencana tata ruang (secara formal terumuskan melalui UU No. 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional/RTRWN) sudah dilaksanakan melalui terbitnya Perpres No. 5 Tahun 2010 tentang Rencana Pembangunan Nasional Jangka Menengah/RPJMN 2010-2014, terutama pada bagian Buku 3, Pembangunan Berdimensi Kewilayahan: Memperkuat Sinergi Antara PusatDaerah dan Antardaerah. Permasalahan utama yang dihadapi saat ini terutama adalah bagaimana masing-masing lembaga yang berada pada tingkat pusat dapat bekerja sama dalam pelaksanaan dokumen-dokumen rencana tersebut. Pada tingkat daerah, berdasarkan hasil pengkajian terhadap daerah-daerah yang menjadi lokasi pilot project dari kegiatan ini (meliputi Provinsi Sumatera Barat, Kota Padang, Kabupaten Pesisir Selatan, Provinsi Jawa Timur, Kota Mojokerto, Kabupaten Mojokerto, serta Provinsi Gorontalo, Kota Gorontalo dan Kabupaten Gorontalo) dapat diketahui bahwa masing-masing daerah ternyata memiliki pemahaman dan permasalahan masingmasing di dalam pengintegrasian rencana pembangunan (RPJPD dan RPJMD) dengan rencana tata ruang (RTRW Provinsi/Kabupaten/Kota), baik terkait dengan sumber daya manusia maupun mekanisme kelembagaannya.

1.2

Gambaran Umum Kegiatan

Dikeluarkannya UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah membuka wacana baru dalam sistem perencanaan pembangunan di Indonesia. Sistem perencanaan pembangunan yang semula berorientasi pada pembangunan yang bersifat sentralisasi berubah menjadi desentralisasi. Sejalan dengan

|

1

FINAL REP PORT Institution Building for th he Integration of National-Reegional Develo opment and Sppatial Planning g

dese entralisasi in ni maka seb bagian besar kewenan ngan dan ta anggung jaw wab pemba angunan dilimpahkan ke ewenangan dan tangg gung jawab bnya di daerah, termasuk peren ncanaan bangunan dan pere encanaan spasial s ya ang merup pakan acua an dalam proses pemb pelakksanaan pe embangunan. Dalam kerangkka kebijakan n di Indone esia, pemb bangunan suatu s wilayyah pada dasarnya d tidakk dapat dip pisahkan dari d perenccanaan pembangunan n dan perrencanaan spasial. Pere encanaan pe embanguna an yang me emberikan arahan a pen ncapaian tujjuan pemba angunan suatu u wilayah secara um mum perlu diterjemah hkan secarra spasial ke dalam bentuk perencanaan sp pasial atau yang bisa dikenal d seb bagai penattaan ruang. Adapun ke edua hal ebut dalam upaya untu uk mengara ahkan pemb bangunan diwadahi d ke e dalam dua a bentuk terse doku umen peren ncanaan, ya aitu: (1) do okumen ren ncana pemb bangunan ((developme ent plan) yang g memuat arahan a dan n strategi pembangun p an kota da an (2) doku umen renca ana tata ruang g (spatial pllan) yang memuat m arah han dan strrategi penattaan ruang. Agarr suatu pembangun p nan dapatt berjalan efektif, maka anttara peren ncanaan pemb bangunan yang terttuang dala am dokum men rencan na pembangunan (R Rencana Pembangunan Jangka Panjang P (R RPJP)/Renca ana Pemb bangunan JJangka Me enengah n perencan naan spasia al yang tertu uang dalam m dokumen rencana tatta ruang (RPJJM)) dengan (Ren ncana Umu um Tata Ruang R dan Rencana Detail Tatta Ruang) dibutuhkan suatu sinerrgitas dan keterpaduan k n. Gambar 1.1. Interprretasi Persoalan Integ grasi Peren ncanaan Pe embangunan dan P Perencanaa an Spasial

Dalam impleme entasinya dalam sua atu wilayah h, sinergitas dan ketterpaduan tersebut ngkali tidakk terjadi. Kondisi K yang terjadi adalah a kebijakan pen nataan ruan ng yang serin tertuang dalam dokumen rencana ta ata ruang seringkali s tiidak sejalan dengan visi v misi bangunan. wilayah ya ang tertuang g dalam do okumen ren ncana pemb bangunan. Adapun pemb ketid daksinergian n dan ketidakterpadu uan terseb but tidak hanya h terja adi dalam lingkup subsstansi dalam m satu wilayyah, namun n juga antarhirarki wila ayah (pusatt/nasional, provinsi, kota//kabupaten)) dan antarssubstansi antarhirarki wilayah. w perso oalan ketid daksinergian n dan ketiidakterpadu uan antara perencana aan pemba angunan deng gan perenca anaan spassial yang te erjadi, yang g secara um mum meliputi: (1) sine ergi dan keterrpaduan an ntara peren ncanaan di tingkat pu usat dan daerah, d dan n (2) sine ergi dan

|

2


keterpaduan antara dokumen perencanaan pembangunan daerah (RPJPD dan RPJMD) dengan dokumen perencanaan wilayah/spasial (RTRW). Keduanya ditengarai terjadi di Indonesia karena tiga hal, yaitu: (1) adanya perbedaan acuan dalam substansi, (2) perbedaan jangka waktu penyusunan dan pelaksanaan, dan (3) adanya perbedaan penganggaran, dimana apabila RTRW tidak diacu dalam RPJMD, maka RTRW tersebut tidak terimplementasikan karena tidak masuk dalam proses penganggaran. Adapun ketiga hal tersebut juga terjadi karena adanya pengaruh: (1) lingkup substansi keduanya yang berbeda, dimana perencanaan spasial yang disusun seringkali sifatnya lintas batas administrasi, sehingga seringkali sulit untuk dibandingkan; dan (2) adanya persoalan kelembagaan yang berbeda, dimana ada dua kelompok lembaga yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaan perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial, dimana untuk perencanaan pembangunan yang dimaksud dilakukan oleh badan perencanaan (Bappenas/Bappeda), sedangkan perencanaan spasial dilakukan oleh badan koordinasi perencanaan (BKPRN/BKPRD) yang keduanya seringkali tidak sinergi dan berkoordinasi dengan baik. Karena tidak adanya sinergi dan koordinasi antara keduanya inilah yang menyebabkan arah pembangunan wilayah seringkali tidak jelas bahkan ada kalanya saling berbenturan satu dengan yang lain. Kedua persoalan yang diungkapkan pada dasarnya merupakan persoalan global. Untuk dapat melihat persoalan intinya dapat dilihat dari masing-masing proses perencanaan berikut dokumennya serta bagaimana keduanya saling terkait satu sama lain. Dalam kerangka pembangunan di Indonesia, dokumen rencana pembangunan (development plan) ini berfungsi untuk memberikan arahan untuk terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi dalam pembangunan baik antarwilayah, antarruang, antarwaktu, antarfungsi pemerintah, antarsektor, maupun antara Pusat dan Daerah. Dokumen rencana pembangunan ini memberikan payung konseptual bagi pembangunan secara umum suatu wilayah, baik bagi pembangunan fisik maupun non fisik, baik yang sifatnya spasial maupun non-spasial. Adapun arahan pembangunan yang dirumuskan pada dasarnya merupakan penjabaran dari agenda-agenda pembangunan yang ditawarkan oleh Presiden (pada level nasional)/Kepala Daerah (dalam level daerah Provinsi/Kabupten/Kota) pada saat kampanye pencalonan diri. Berdasarkan Undangundang (UU) No. 24 Tahun 2005 tentang Sistem Pembangunan Nasional, terdapat lima produk rencana pembangunan, yang meliputi: (1) Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), (2) Rencana Pembangunan Jangka Mennegah (RPJM), (3) Rencana Strategis Pembangunan (Renstra), (4) Rencana Kerja Pemerintah/Pembangunan (RKP), dan (5) Rencana Satuan Kerja (Renja). Kelima produk ini ada pada tingkat nasional, provinsi, dan kota/kabupaten, serta mencakup semua sektor yang terepresentasi dalam departemen/kementrian dan dinas. Arahan pembangunan di dalam dokumen perencanaan pembangunan yang merujuk pada kebutuhan ruang tersebut akan diakomodir dan didetailkan dalam dokumen rencana tata ruang (spatial plan). Dokumen ini dalam kerangka pembangunan di Indonesia berfungsi untuk memberikan arahan pembangunan yang berimplikasi pada keruangan, sehingga tercipta ruang yang aman, nyaman, produktif, dan berkelanjutan bagi kehidupan manusia. Dalam kerangka penyelenggaraan penataan ruang di Indonesia, terdapat dua jenis produk rencana tata ruang yang dihasilkan, yaitu: (1) rencana umum dan (2) rencana rinci.

|

3


Berkenaan dengan kedua jenis perencanaan yang ada beserta dengan dokumen rencana yang dihasilkannya, pada dasarnya kedua hal tersebut memiliki hubungan yang erat. Hubungan antara keduanya dapat dilihat dari tiga hal, yaitu: (a) substansi, (b) sektoral, dan (c) kewilayahan. (a) Hubungan Substansi, yaitu perencanaan spasial yang diterjemahkan ke dalam dokumen rencana tata ruang merupakan penjabaran dari visi misi pembangunan wilayah secara umum dan arah pembangunan di bidang wilayah dan tata ruang yang terdapat dalam dokumen rencana pembangunan. Adapun dalam penerjemahaannya tersebut, penyusunan dokumen rencana tata ruang tidak hanya fokus pada bidang wilayah dan tata ruang, namun juga mempertimbangkan sisi keruangan dari aspek lainnya yang secara diagramatis dapat digambarkan sebagai berikut (Gambar 4). (b) Hubungan Sektoral. Hubungan sektoral yang terbentuk antara dokumen rencana pembangunan dengan dokumen rencana tata ruang pada dasarnya adalah hubungan saling melengkapi. Hubungan ini terbentuk karena aspek atau bidang yang dipertimbangkan atau menjadi perhatian dalam proses penyusunannya adalah sama. Di dalam dokumen perencanaan pembangunan terdapat sembilan bidang (sosial budaya dan kehidupan beragama, ekonomi, ilmu pengetahuan dan teknologi, sarana dan prasarana, politik, pertahanan dan keamanan, hukum dan aparatur, wilayah dan tata ruang, serta sumber daya alam dan lingkungan hidup) yang menjadi perhatian dalam bidang pembangunan, sedangkan dalam dokumen rencana tata ruang setidaknya ada lima sektor (fisik lingkungan dan sumber daya alam, kependudukan, sosial budaya, ekonomi, dan prasarana wilayah dan kota) yang menjadi bahan pertimbangan dalam penyusunan rencana tata ruang suatu wilayah. (c) Hubungan Kewilayahan. Hubungan kewilayahan yang dimaksud berkenaan dengan lingkup area kerja dari hirarki sistem pemerintahan di Indonesia yang meliputi pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemerintah pusat adalah Negara dengan lingkup area kerja seluruh wilayah Negara atau yang disebut dengan nasional, sedangkan pemerintah daerah adalah provinsi dan kota/kabupaten dengan lingkup area kerja adalah seluruh wilayah provinsi dan kota/kabupaten sebagaimana yang telah ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Masing-masing area kerja ini memiliki perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial yang harus diintegrasikan secara substansi yang pada akhirnya mengarah pada pencapaian visi dan misi pembangunan nasional yang tertuang dalam RPJP. Ketiga hubungan yang terjadi antara perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial ini bukan merupakan sesuatu yang dipandang secara terpisah. Ketiganya merupakan satu bagian yang utuh, karena hubungan wilayah tidak akan muncul tanpa adanya hubungan substansi, dan hubungan substansi tidak akan muncul tanpa adanya hubungan sektoral. Berkaitan dengan hal ini, maka hubungan yang terbentuk antara perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial dalam cara pandang ketiganya pandang dapat dilihat pada Gambar 1.2. Membicarakan mengenai integrasi perencanaan pembangunan dengan perencanaan spasial berarti pula membicarakan institusi pelaksananya dan membicarakan institusi berarti membicarakan kelembagaan yang melakukan proses perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial berikut koordinasi di antaranya. Terkait dengan proses perencanaan pembangunan dan perencanaan spasial di Indonesia setidaknya terdapat

|

4


empat kelompok stakeholder pemerintahan yang terlibat, yaitu: (1) pimpinan tertinggi wilayah (presiden/gubernur/bupati/walikota), (2) kementerian/departemen/SKPD, (3) badan perencanaan (Bappenas/Bappeda Prov/Bappeda Kota/Kab), dan (4) badan koordinasi perencanaan (BKPRN/BKPRD Prov/BKPRD Kota/Kab). Keempat stakeholder pemerintahan ini seharusnya berkoordinasi dengan baik untuk mencapai integrasi tidak hanya antara perencanaan pembangunan dengan perencanaan spasial, namun di dalam masing-masing proses perencanaan tersebut. Gambar 1.2 Hubungan Keterkaitan Antara Perencanaan Pembangunan dengan Perencanaan Spasial

Sumber: diterjemahkan dari UU No. 24 Tahun 2005 tentang Sistem Pembangunan Nasional, UU No. 17 Tahun 2007 tentang RPJP, UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, dan Permen PU 15, 16, dan 17/PRT/M/2009 tentang Penyusunan Rencana Tata Ruang Kawasan

Upaya penyelesaian persoalan koordinasi terutama dengan menggunakan pendekatan inter sektoral pada dasarnya membutuhkan peta persoalan yang cukup jelas dan detail. Adapun untuk memahami peta persoalan koordinasi dalam institusi dapat dilakukan dengan pendekatan kelembagaan, karena membicara institusi sama artinya dengan membicarakan kelembagaan. Dari sudut pandang teori, lingkup kelembagaan pada dasarnya mencakup dua hal, yaitu: (1) lingkup internal dan (2) lingkup eksternal1. (1) Lingkup internal adalah elemen-elemen yang membentuk institusi itu sendiri yang meliputi: (a) peran dan partisipasi stakeholder didalamnya, (b) mekanisme, proses, dan prosedur pelaksanaan tugas pokok dan fungsi yang dimilikinya, dan (c) bentuk dan struktur oraganisasi di dalam institusi itu sendiri. Lingkup internal ini berkaitan dengan fungsi-fungsi yang dimilikinya, bagaiman menjalannya, dan hubungan keterkaitan untuk menjalankan fungsi tersebut.

1

Oetomo, Andi. 2006. Metropolitan di Indonesia : Kenyataan dan Tantangan Dalam Penataan Ruang, Bab 7 : Hukum dan Kelembagaan. Departemen Jenderal Penataan Ruang, Departemen Pekerjaan Umum : Jakarta.

|

5


(2) Lingkup eksternal adalah elemen-elemen di luar institusi yang ikut memberikan pengaruh terhadap berjalannya atau tidak berjalannya fungsi di dalam institusi. Lingkup eksternal ini seringkali disebut dengan faktor lingkungan yang meliputi: (a) tujuan pembangunan yang merupakan representasi keinginan kepala pemerintahan, (b) kondisi sosial, budaya, ekonomi, dan politik wilayah yang terinterpretasikan dalam dukungan peraturan perundangan, serta (c) sumberdaya dan teknologi yang mendukung.

1.3

Muatan Pembahasan Dalam Final Draft Report

Pada Final Report ini, penyajiannya akan dibagi dalam 5 pembahasan utama yaitu: Bagian 1 Pendahuluan Bagian ini membahas mengenai latar belakang pelaksanaan kegiatan, gambaran umum kegiatan serta gambaran mengenai susunan pembahasan pada Final Report ini. Bagian 2 Kerangka Integrasi Nasional Bagian ini membahas mengenai Kerangka Integrasi Nasional (National Integration Network) yaitu merupakan strategi penanganan persoalan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD) di daerah. Bagian 3 Penguatan BKPRN Bagian ini membahas mengenai sejarah, fungsi, peran, permasalahan dan bentukbentuk penguatan kelembagaan yang diperlukan oleh BKPRN di dalam menghadapi tantangan ke depan dalam penataan ruang, dimana BKPRN memiliki peran penting dalam melaksanakan koordinasi dalam integrasi rencana tata ruang (RTRW) di tingkat nasional dengan rencana pembangunan (RPJP dan RPJM) tingkat nasional serta penjabarannya dalam rencana induk sektor. Untuk lebih dapat meningkatkan fungsi dan peran BKPRN dalam keintegrasian perencanaan di Indonesia, pada akhir dari bagian ini akan dijabarkan rekomendasi dan saran yang perlu dilakukan oleh BKPRN dalam rangka penguatan kelembagaannya. Bagian 4 Kerjasama Penataan Ruang Antardaerah Bagian ini membahas mengenai konsep dasar dari kerjasama penataan ruang antar daerah serta bagaimana provinsi, kabupaten dan kota di Indonesia (terutama yang berperan menjadi pilot project dari kegiatan ini) memahami dan melaksanakan kerjasama antardaerah baik dengan wilayah yang berbatasan maupun dalam kerangka regionalisasinya. Bagian 5 Rekomendasi untuk Tindak Lanjut Kedepan Bagian akhir dari laporan ini membahas mengenai rekomendasi tindak lanjut kedepan yang dapat dilakukan oleh pemangku kepentingan di Indonesia terkait dengan keintegrasian perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang.

|

6


2 KERANGKA INTEGRASI NASIONAL (NATIONAL INTEGRATION FRAMEWORK) 2.1

Pendahuluan

Kerangka Integrasi Nasional (National Integration Framework - NIF) merupakan strategi penanganan persoalan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD dan RPJMD) di daerah. Selama ini sudah sangat dimaklumi bahwa kedua dokumen ini umumnya berjalan sendiri-sendiri, dan sedikit saja pemerintah daerah yang menyadari mengenai pentingnya mendudukkan keduanya sebagai satu-kesatuan dasar dalam pembangunan di daerah. Dokumen NIF ini dimaksudkan untuk mendorong dan memberikan panduan bagaimana kelembagaan penataan ruang di pusat dapat menggerakkan daerah agar melaksanakan keintegrasian dokumen rencana tata ruang (RTRW) dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD). Dokumen NIF ini tidak dimaksudkan untuk memecahkan persoalan perencanaan daerah secara keseluruhan, melainkan memberi solusi bagaimana perencanaan tata ruang dan pembangunan sebenarnya adalah sebuah kesatuan yang dibutuhkan oleh daerah dalam melaksanakan pembangunan. Untuk itu, dokumen ini mewakili keyakinan bahwa legalitas dokumen berdasarkan peraturan yang berlaku merupakan kunci penting, dan konteks ini menjadi dasar penulisan NIF. Argumentasi lainnya adalah karena praktek perencanaan yang berlaku saat ini berdasarkan semua peraturan perundangan yang berlaku, meskipun dengan segala persoalan yang dihadapi. Memang pada akhirnya harus diakui bahwa praktek perencanaan yang muncul di Indonesia adalah resultant dari berbagai kepentingan sektor, dan dengan demikian setiap sektor memajukan Undang-undang yang dapat mewakili kepetingan sektor masingmasing. Namun sebenarnya khusus untuk perencanaan tata ruang dan perencanaan pembangunan tidak sama dengan perencanaan sektor. Secara teoritis, keduanya merupakan payung yang harus menjadi rujukan ke mana arah pembangunan akan dilakukan, sehingga keduanya harus saling terintegrasi satu sama lain. Sehingga rencana sektor sebenarnya adalah penjabaran lebih operasional dari kandungan muatan dari kesatuan kedua rencana tata ruang dan pembangunan. Potret besar sistem perencanaan seperti di atas kadang tidak dihiraukan oleh sektor dalam penyusunan rencana induk sektor (atau yang setara) dan juga implementasi rencana yang berbasis tahunan atau bahkan lima tahunan. Sehingga persoalan yang dihadapi dalam keintegrasian tidak lagi persoalan dua dokumen rencana tata ruang dan pembangunan saja, melainkan juga keintegrasian antara rencana sektor dengan kedua rencana tata ruang dan pembangunan. Keintegrasian dokumen penataan ruang dan pembangunan ini mempunyai kebutuhan yang sangat mendasar yang mencakup hal-hal sebagai berikut: -

Keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan pembangunan yang meliputi keintegrasian horizontal dan vertikal; dan

|

7


-

mendorong kerjasama penataan ruang antardaerah provinsi, kabupaten, dan kota sebagai implikasi dari kebutuhan keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Kerjasama penataan ruang antardaerah ini harus menjadi bagian penting dari proses perencanaan tata ruang.

Berdasarkan konteks kedua dokumen perencanaan tata ruang dan pembangunan inilah maka dokumen NIF disusun. Dokumen NIF ini menyadari situasi bahwa membangun kapasitas di daerah untuk sesuatu yang baru tidak mudah dan membutuhkan energi yang banyak dan waktu yang panjang. Bahkan, isu keintegrasian antardokumen ini merupakan suatu hal yang baru yang bahkan masih belum terlalu dipahami oleh berbagai Kementerian/Lembaga di tingkat pusat serta belum ada Kementerian/Lembaga yang menangani hal ini. Sehingga sangat wajar bahwa menggerakkan ide baru tentang keintegrasian di daerah bukanlah perkara mudah.

2.2

Amanat Peraturan Perundangan

2.2.1

Pengertian Integrasi Dokumen

Berdasarkan amanat peraturan perundangan ada dua macam keintegrasian yang dipahami yaitu integrasi horisontal dan integrasi vertikal. Pengertian integrasi horisontal adalah integrasi antardokumen perencanaan yang kedudukannya setara, yaitu pada satu tingkatan pemerintahan yang sama dan memiliki jangka waktu yang sama. Integrasi horisontal terdiri atas tiga jenis keintegrasian, yaitu integrasi muatan antardokumen, integrasi antarwilayah, dan integrasi antarsektor. Sedangkan pengertian integrasi vertikal adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara komponen-komponen muatan dalam dokumen perencanaan yang sejenis dari satu wilayah dengan wilayah atasnya/bawahnya dalam keterkaitan yang berhirarki berdasarkan wilayah administratif. Pengertian tambahan untuk integrasi muatan antardokumen, integrasi antarwilayah, dan integrasi antarsektor adalah sebagai berikut: a. Integrasi muatan antardokumen adalah keterpaduan dan keterkaitan yang jelas antara komponen-komponen muatan dalam satu dokumen perencanaan dengan dokumen perencanaan lainnya, di mana yang satu mengacu terhadap yang lain. Dalam hal ini adalah integrasi muatan antara dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) dengan dokumen Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) sebagai sesama dokumen perencanaan jangka panjang daerah (20 tahun); b. Integrasi antarwilayah adalah keterpaduan dan sinkronisasi antara dokumen perencanaan suatu wilayah dengan dokumen perencanaan yang sejenis dari wilayah lain yang berbatasan. Dalam hal ini adalah keterpaduan dan sinkronisasi perencanaan satu wilayah dengan wilayah lainnya yang berbatasan yang dituangkan dalam dokumen RTRW, khususnya RTRW kabupaten dengan RTRW kota; c. Integrasi antarsektor adalah komponen muatan dalam dokumen perencanaan yang Wilayah (RTRW), di mana

keterpaduan dan sinkronisasi antara komponendokumen-dokumen perencanaan sektor dengan komprehensif, dalam hal ini Rencana Tata Ruang dokumen-dokumen perencanaan sektor tersebut

|

8


mengacu pada dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah. Termasuk dalam integrasi antarsektor ini adalah keterpaduan sektor-sektor dalam mengatasi suatu isu yang bersifat cross cutting issues. Dalam hal ini seharusnya dokumen perencanaan sektor merupakan penjabaran rinci/teknis dari kedua dokumen perencana tata ruang dan perencanaan pembangunan yang sudah dipadukan.

2.2.2

Dasar Hukum Keintegrasian

Integrasi horisontal dan vertikal telah diamanatkan dalam berbagai peraturan perundangan yang terkait dengan setiap dokumen perencanaan yang telah disebutkan di atas (RTRW, RPJPD, dan Rencana Induk Sektor). a.

Dasar Hukum Integrasi Horisontal

1) Integrasi muatan antara RTRW dengan RPJPD Amanat mengenai integrasi muatan antara RTRW dengan RPJP adalah berdasarkan UU No.26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, di mana UU ini merupakan revisi dari UU No. 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Amanat keintegrasian dalam UU No 26 tahun 2007 ini dapat ditemukan khususnya pada pasal 19 dan 20 (2) untuk wilayah nasional, pasal 22 (1 & 2) dan 23 (2) untuk wilayah provinsi, pasal 25 (1 & 2) dan 26 (2) untuk wilayah kabupaten (dan kota). Hal ini dipertegas kembali dalam PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, khususnya pasal 25 (2d) untuk wilayah nasional yang menyebutkan bahwa perumusan konsepsi rencana (RTRWN) paling sedikit harus memperhatikan (antara lain) rencana pembangunan jangka panjang nasional. Sedangkan untuk wilayah provinsi keterkaitan ini dirumuskan pada pasal 27 (2d), untuk wilayah kabupaten pada pasal 32 (2d), dan untuk wilayah kota pada pasal 35 (2d). Sebagai catatan, amanat mengenai integrasi muatan ini tidak disebutkan dalam UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), yaitu UU yang menjadi dasar disusunnya RPJPN/D. Namun, amanat keintegrasian ini ditetapkan dalam peraturan operasional UU No. 25 tahun 2004 ini, yaitu PP No. 8 tahun 2008 tentang Tahapan, Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah (pasal 31 dan penjelasannya), dan diamanatkan lebih lanjut dalam Permendagri No. 54 tahun 2010. Permendagri No. 54 tahun 2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah No. 8 tahun 2008 tentang Tahapan, Tatacara Penyusunan, Pengendalian, dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah mengamanatkan perlunya keterkaitan antara rencana pembangunan daerah dengan rencana tata ruang melalui beberapa pasal, antara lain Pasal 3 (c) tentang prinsip perencanaan pembangunan daerah, Pasal 13 (1) tentang data dan informasi, Pasal 23 (1b dan 2b) tentang penyusunan rancangan awal RPJPD, Pasal 24 dan 25 tentang komponen-komponen yang perlu diselaraskan antara RPJPD provinsi/kabupaten/kota dengan RTRW, pasal 27 (1b dan 2b) tentang lingkup perumusan rancangan awal RPJPD provinsi, kabupaten/kota, serta pasal 35 dan 36 tentang cakupan konsultasi dalam perumusan rancangan akhir RPJPD provinsi, kabupaten/kota.

|

9


2) Integrasi antarwilayah Amanat integrasi antarwilayah dinyatakan sangat jelas dalam UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, khususnya dalam pasal 22 (2) untuk wilayah provinsi dan pasal 25 (2) untuk wilayah kabupaten (dan kota). Amanat ini dinyatakan kembali dalam peraturan operasional undang-undang ini, yaitu PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, khususnya dalam pasal 27 (2d) untuk wilayah provinsi, pasal 32 (2d) untuk wilayah kabupaten, dan pasal 35 (2d) untuk wilayah kota. Dalam pasal-pasal tersebut diamanatkan bahwa penyusunan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota harus memperhatikan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota yang berbatasan. Amanat integrasi antarwilayah ini juga terdapat dalam peraturan operasional yang lebih rinci, yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah, khususnya pasal 16 s/d 19 untuk provinsi2 dan pasal 23 s/d pasal 26 untuk kabupaten/kota3. 3) Integrasi antarsektor Amanat integrasi antarsektor tertuang dalam UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, baik untuk wilayah provinsi maupun kabupaten/kota. Amanat untuk keintegrasian sektor pada wilayah provinsi terdapat pada pasal 23 (2), di mana disebutkan bahwa rencana tata ruang wilayah provinsi menjadi pedoman untuk (salah satunya) mewujudkan keterpaduan, keterkaitan, dan keseimbangan perkembangan antarwilayah kabupaten/ kota, serta keserasian antarsektor. Sementara, amanat untuk keintegrasian antarsektor di tingkat kabupaten/kota terdapat pada pasal 26 (2) yang mengatur bahwa rencana tata ruang wilayah kabupaten (dan kota) menjadi pedoman untuk (salah satunya) mewujudkan keterpaduan, keterkaitan, dan keseimbangan antarsektor. Terlihat bahwa dalam hal integrasi (keserasian atau keseimbangan) antarsektor ini, dokumen RTRW (Nasional/Provinsi/Kabupaten/Kota) menjadi pedoman bagi perencanaan sektor, yang berarti dokumen perencanaan sektor harus mengacu pada RTRWN/P/K. Peraturan perundangan sektor yang muncul setelah UU No. 26 tahun 2007 umumnya sudah mengikuti amanat tersebut. Berikut ini beberapa contoh: ‐

Paket Empat Undang-undang Transportasi, yaitu UU No 23 tahun 2007 tentang Perkeretaapian, UU No. 17 tahun 2008 tentang Pelayaran, UU No. 1 tahun 2009 tentang Penerbangan, dan UU No. 22 tahun 2009 tentang Lalu Lintas dan Jalan, secara jelas mengamanatkan bahwa penyusunan rencana induk sektor tersebut harus memperhatikan RTRWN/P/K.

‐

Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan diatur dalam UU No 10 tahun 2009 tentang Kepariwisataan. UU tersebut juga menetapkan bahwa pembangunan kepariwisataan merupakan bagian integral dari Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN). Hal ini tentunya juga berlaku untuk pembangunan

2

Pasal 18 (d) dan 19 (b) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Provinsi harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan dan surat kesepakatan dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan. 3 Pasal 25 (e) dan 26 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Kabupaten/Kota harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota yang berbatasan dan surat kesepakatan dengan Pemerintah Kabupaten/Kota yang berbatasan.

|

10


kepariwisataan di tingkat provinsi maupun kabupaten/kota, yaitu bahwa pembangunan kepariwisataan merupakan bagian integral dari RPJP Provinsi maupun RPJP Kabupaten/Kota. Bahkan pada PP No. 67 tahun 1996 disebutkan keterkaitannya dengan rencana tata ruang wilayah (pasal 97). Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa rencana induk pembangunan kepariwisataan ini haruslah mengacu pada Rencana Tata Ruang Wilayah dan merupakan bagian integral dari RPJP. Terlepas dari itu, beberapa peraturan perundangan sektor yang dibuat sebelum UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang juga sudah mengamanatkan perlunya perencanaan sektor mengacu pada rencana tata ruang wilayah (yang pada saat itu masih berdasarkan amanat UU Penataan Ruang yang lama yaitu UU No. 24 tahun 1992). Berikut ini dua contoh:

b.

‐

Rencana Induk Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 16 tahun 2005 tentang Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum, khususnya dalam pasal 26 dan 27, serta diatur lebih rinci dalam Peraturan Menteri Pekerjaan Umum No. 18/PRT/M/2007 tentang Penyelenggaraan Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum. Rencana induk pengembangan SPAM ini disusun dengan memperhatikan antara lain Rencana Tata Ruang Wilayah.

‐

Rencana Pembangunan Perumahan dan Permukiman di Daerah (RP4D) diatur dalam Keputusan Menteri Negara Perumahan dan Permukiman No. 09/KPTS/M/FX/1999 tentang Pedoman Penyusunan RP4D. RP4D merupakan scenario pembangunan perumahan dan permukiman di daerah (Provinsi, Kabupaten, dan Kota) yang penyusunannya mengacu pada Pola Dasar Pembangunan Daerah serta RTRW Provinsi, Kabupaten, Kota.

Dasar Hukum Integrasi Vertikal

Amanat integrasi vertikal antara RTRWN dengan RTRWP dan RTRWK terdapat dalam UU No. 26 tahun 2007, khususnya pasal 19 dan 20 (2) yang mengatur bahwa penyusunan RTRWN harus memperhatikan –antara lain- rencana tata ruang wilayah provinsi dan rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota; dan bahwa RTRWN menjadi pedoman untuk –antara lain- penataan ruang wilayah provinsi dan kabupaten/kota. Sementara integrasi vertikal untuk Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP) diamanatkan dalam pasal 22 UU No. 26 tahun 2007 yang mengatur bahwa penyusunan RTRWP mengacu pada a.l. Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional dan harus memperhatikan –salah satunya- rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota (pasal 23 (1)) serta menjadi pedoman untuk penataan ruang wilayah kabupaten/kota (pasal 23 (2)). Amanat integrasi vertikal untuk Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten (dan Kota) diatur dalam UU No. 26 tahun 2007 pasal 25 yang menyebutkan bahwa penyusunan RTRWK mengacu pada Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional dan rencana tata ruang wilayah provinsi. Amanat keintegrasian vertikal ini juga dinyatakan kembali dalam peraturan operasional UU No. 26 tahun 2007, yaitu PP No. 15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan

|

11


Ruang, khususnyq pada pasal 25 (2d) untuk wilayah nasional, pasal 27 (2d) untuk wilayah provinsi, pasal 32 (2d) untuk wilayah kabupaten, dan pasal 35 (2d) untuk wilayah kota. Amanat keintegrasian vertikal ini dinyatakan kembali pada peraturan operasional yang lebih rinci, yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah, khususnya pasal 16 s/d 19 untuk provinsi 4 dan pasal 23 s/d pasal 26 untuk kabupaten/kota5.

2.2.3

Persoalan Keintegrasian Perencanaan Tata Ruang dan Pembangunan

Persoalan keintegrasian perencanaan tata ruang dan pembangunan menjadi persoalan paling mendasar untuk daerah, karena kedua jenis dokumen ini menjadi syarat berjalannya pembangunan di daerah. Namun praktek yang sering terjadi menunjukkan bahwa RTRW sering menjadi acuan terbatas, yaitu hanya untuk perijinan kegiatan saja, dan kurang menjadi dasar dalam perencanaan pembangunan. Sebaliknya, RPJPD yang seharusnya juga menjadi dasar utama dalam perencanaan pembangunan daerah juga kurang menjadi acuan, karena dianggap isinya terlalu makro dan tidak dipahami. Daerah umumnya mendasarkan rencana pembangunannya pada RPJMD karena dianggap lebih operasional daripada RPJPD. Dengan demikan ada dua persoalan mendasar yaitu peran RTRW yang terdegradasi dari acuan pembangunan wilayah menjadi alat operasional perijinan dan kurang diacunya RPJPD karena isinya yang kurang dapat dipahami. Oleh karena itu, Kerangka Integrasi Nasional ini perlu mempertimbangkan target pelatihan yang sekaligus dapat menanamkan pengetahuan dan membangkitkan kesadaran untuk mendudukkan kembali peran dan fungsi masing-masing dokumen.

2.2.4

Persoalan Cakupan Pelaksanaan Keintegrasian

Indonesia mempunyai lebih dari 500 pemerintah daerah, baik provinsi, kabupaten maupun kota. Menggerakkan semua pemerintah daerah untuk mematuhi amanat mengenai keintegrasian akan menjadi tantangan yang tidak mudah. Persoalan mendasar adalah karena pada saat ini mereka sedang atau baru saja menyelesaikan RTRW masing-masing, sehingga pelaksanaan amanat keintegrasian ini akan menjadi sedikit tertinggal. Kecuali bila kelembagaan di pusat melalui departemen teknis terkait (misal Kementerian Pekerjaan Umum) -- yang mewakili BKPRN – dapat mengeluarkan peraturan mengenai perlunya materi keintegrasian antara RTRW dan RPJPD pada masa revisi RTRW lima tahun ke depan. Beberapa rencana penataan ruang lintas wilayah sebenarnya dapat menjadi pemicu (trigger) dan pemacu bagi daerah untuk memulai bekerjasama dengan daerah tetangga. Contoh rencana tersebut adalah Rencana Kawasan Strategis Nasional yang dapat meliputi beberapa wilayah kabupaten dan kota. Sementara ini ada tujuh puluh enam Kawasan Strategis Nasional yang harus dibuat rencana tata ruangnya, dan semuanya

4

Pasal 18 (e) dan 19 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Provinsi harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota dalam wilayah provinsi dan surat kesepakatan dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota tersebut. 5 Pasal 25 (d) dan 26 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Kabupaten/Kota harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat berita acara rapat konsultasi dengan pemerintah daerah Provinsi dan surat rekomendasi dari Gubernur.

|

12


akan dan harus melibatkan partisipasi dan kerjasama penataan ruang antardaerah. Sehingga isu keintegrasian ini akan menjadi kesatuan isu yang akan mendorong pentingnya kerjasama penataan ruang antardaerah.

2.2.5

Peran Kelembagaan Penataan Ruang Daerah

Peran kelembagaan penataan ruang daerah sangat penting untuk mendorong terlaksananya keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan pembangunan. Beberapa instansi akan menjadi motor penggerak untuk pelaksanaan ini, yaitu antara lain BKPRD dan Bappeda. Berdasarkan pengalaman pada sembilan kasus studi kegiatan ini, pada akhirnya semua banyak tergantung pada leadership pimpinan daerah, termasuk dalam hal ini adalah Bappeda dan BKPRD untuk memulai kegiatan keintegrasian kedua dokumen rencana. Kelembagaan perencanaan di daerah akan menghadapi tantangan yang tidak mudah. Pertama, lemahnya keintegrasian ini telah menjadi struktur laten di hampir semua daerah. Kedua, percepatan penyelesaian RTRW (yang mencakup lebih dari 500 dokumen RTRW) merupakan pekerjaan besar bagi BKPRN (dalam hal ini adalah Kementerian PU sebagai departemen teknis), namun ternyata percepatan ini tidak menjamin adanya keintegrasian antara RTRW yang baru dengan RPJPD yang –mungkin—sudah selesai terlebih dulu. Dengan demikian dibutuhkan desain yang tepat yang dapat diterapkan untuk semua daerah dengan menitikberatkan pada penggerakkan kelembagaan perencanaan di daerah dan sekaligus bantuan dukungan dari kelembagaan perencanaan di pusat.

2.3

Pelajaran (Lesson Learned) dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan di Daerah

Pelajaran yang didapat atau lesson learned berasal dari beberapa tahapan kegiatan, yaitu pelajaran berdasarkan kegiatan pelatihan dan pendampingan, dan juga beberapa aspek menonjol yaitu aspek perbaikan mekanisme perencanaan, aspek replikasi modul pelatihan, dan aspek kontribusi pelatihan dan pendampingan untuk penjenjangan karir peserta.

2.3.1

Pelajaran dari Kegiatan Pelatihan dan Pendampingan

Pelajaran berdasarkan kegiatan pelatihan dan pendampingan merupakan pelajaran yang sangat penting untuk menjadi masukan bagaimana rancangan pelatihan dan pendampingan ke depan untuk diterapkan di daerah-daerah lain. Pada setiap pelatihan, tim selalu berusaha untuk menerapkan pengukuran kemampuan pemahaman peserta mengenai materi perencanaan tata ruang, perencanaan pembangunan, dan keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Pengukuran ini dilakukan di awal dan akhir kegiatan melalui mekanisme pertanyaan kuis. Selain itu juga diukur bagaimana feedback peserta terhadap pelaksanaan kegiatan pelatihan dan pendampingan.

|

13


Beberapa kesimpulan dari proses kegiatan pelatihan dan pendampingan ini akan ditekankan sebagai berikut: a. Pemahaman peserta mengenai dasar peraturan perundangan. Peserta secara umum sebenarnya memahami dasar peraturan perundangan mengenai rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Namun mereka masih lemah ketika pemahaman ini membutuhkan informasi mengenai peraturan operasional yang lebih detil. Penjajagan menggunakan kuis menunjukkan bahwa tidak setiap peserta mampu mengingat dengan baik mengenai detil peraturan perundangan yang dibutuhkan. Hal semacam ini yang kemudian mendorong kegiatan pelatihan untuk menekankan pada pemahaman peraturan perundangan sampai dengan kedalaman peraturan operasional. b. Pemahaman peserta mengenai dasar hukum peraturan keintegrasian. Pengetahuan mengenai keintegrasian umumnya merupakan hal yang baru bagi semua peserta, sehingga semua peserta berangkat dari posisi yang sama untuk mempelajari hal ini. Hal yang sangat baik adalah bahwa mereka umumnya sudah menyadari bahwa sebenarnya ada keterkaitan di antara kedua dokumen perencanaan tata ruang dan rencana pembangunan, namun mereka masih belum paham bagaimana keterkaitan ini dapat dinyatakan secara formal sesuai tata aturan perundangan. c. Pemahaman peserta mengenai proses perencanaan tata ruang. Peserta umumnya sudah cukup paham mengenai proses perencanaan tata ruang, karena sebagian besar dari peserta pernah atau sedang terlibat dalam proses perencanaan tata ruang. Namun ada kasus di mana beberapa peserta yang pernah terlibat secara penuh dalam proses penyusunan rencana tata ruang tidak semuanya aktif dalam pelatihan dari awal sampai dengan akhir. Dalam perjalanan proses pelatihan selama satu tahun, banyak peserta baru yang kemudian bergabung dalam pelatihan, di mana mereka ini masih mempunyai pengalaman minim dalam proses perencanaan tata ruang. Hal ini karena mereka berasal dari SKPD yang beragam dan tidak sepenuhnya terkait dengan proses perencanaan tata ruang. Padahal sebenarnya pelatihan dan pendampingan yang dilaksanakan ini ditujukan kepada peserta dengan pemahaman mengenai proses perencanaan tata ruang dari medium sampai dengan advance. d. Pemahaman peserta mengenai proses perencanaan pembangunan. Seperti halnya pada pemahaman proses perencanaan tata ruang, peserta umumnya sudah cukup paham mengenai proses perencanaan pembangunan, karena sebagian besar dari peserta pernah atau sedang terlibat dalam proses perencanaan rencana pembangunan jangka panjang atau jangka menengah. Namun di sini juga ada kasus di mana beberapa peserta yang pernah terlibat secara penuh dalam proses penyusunan dokumen rencana pembangunan tidak semuanya aktif dalam pelatihan dari awal sampai dengan akhir. Sebaiknya, peserta pelatihan pernah terlibat dalam salah satu proses perencanaan dokumen rencana tata ruang ataupun dokumen rencana pembangunan. e. Pemahaman peserta mengenai bagaimana pelaksanaan keintegrasian dapat dilakukan. Pada umumnya peserta belum cukup memadai mengenai bagaimana teknis pelaksanaan keintegrasian antara dokumen rencana tata ruang dengan dokumen rencana pembangunan. Namun karena mereka umumnya telah paham

|

14


mengenai peraturan perundangan dan proses perencanaan pada rencana tata ruang dan rencana pembangunan, maka pengenalan mengenai proses keintegrasian ini semakin mudah dilakukan. f.

Pemahaman mengenai kerjasama antardaerah dan kerjasama penataan ruang antardaerah. Pada umumnya peserta masih rancu dalam memahami antara kerjasama antardaerah dengan kerjasama penataan ruang antardaerah. Kerjasama antardaerah sebenarnya mempunyai arti sebagai kerjasama dalam segala aspek di antara semua daerah, bahkan tidak harus dengan daerah yang bertetangga. Kerjasama antardaerah juga didorong antara daerah yang berjauhan bahkan berbeda pulau, bila memang dibutuhkan. Oleh karena itu, kerjasama antardaerah umumnya lebih mengarah pada kerjasama pada aspek sosial dan ekonomi. Hal ini berbeda dengan kerjasama penataan ruang antardaerah yang lebih menekankan pada daerah yang bertetangga/berbatasan, di mana pada daerah berbatasan ini terdapat fungsifungsi tata ruang yang perlu diatur bersama, baik untuk tujuan perlindungan kawasan, penyediaan sarana-prasarana, maupun dalam rangka pengembangan wilayah. Dalam pelatihan dan pendampingan ini sebenarnya yang ditekankan adalah bagaimana daerah bertetangga/berbatasan dapat memulai kerjasama penataan ruang sejak awal proses penyusunan rencana tata ruang dilakukan. Hal ini untuk menghindari bahwa pernyataan tidak berkeberatan dari daerah tetangga terhadap rencana tata ruang hanyalah bersifat administratif belaka.

g. Keterlibatan peserta dalam pelatihan dan pendampingan. Sebagian besar peserta telah mengikuti pelatihan dan pendampingan secara berkelanjutan dari awal sampai dengan akhir. Memang terdapat beberapa peserta yang tidak mengikuti satu atau dua kegiatan, namun jumlahnya tidak signifikan. Persoalan yang sebenarnya dihadapi oleh para peserta adalah beban tugas kantor yang tetap mereka pegang selama mengikuti pelatihan dan pendampingan. Sehingga hal ini tidak mudah bagi peserta untuk membagi waktu antara pekerjaan rutin di kantor dengan tugas-tugas yang dibebankan selama pelatihan dan pendampingan. Persoalan lain adalah mengenai rotasi pegawai atau tour of duty, di mana beberapa peserta tidak dapat ikut serta lagi dalam pelatihan dan pendampingan karena mereka telah dipindahkan ke tempat tugas yang baru. Sebenarnya, kekawatiran ini juga dirasakan apabila mereka telah menyelesaikan tugas pelatihan dan pendampingan ini, apakah mereka akan tetap berada di posnya yang sekarang, ataukan akan dipindahkan ke tempat tugas baru yang mungkin tidak berkaitan sama sekali dengan urusan keintegrasian rencana tata ruang dan rencana pembangunan. h. Partisipasi aktif peserta dalam pelatihan dan pendampingan. Peserta telah dengan aktif dan sukarela mengikuti proses pelatihan dan pendampingan. Proses diskusi telah berjalan dengan hidup dan baik. Mereka juga dengan sukahati telah mengerjakan lembar kerja pelatihan seperti yang telah diberikan, serta berpartisipasi mendiskusikan hasil lembar kerja mereka. Selain itu, mereka juga dengan senang hati mengikuti proses Workshop Akhir yang menjadi ajang tukar pendapat mengenai pengalaman pelatihan dan pendampingan di masing-masing daerah. i.

Pentingnya tutorial dari RCPC (Regional and City Planning Consultant). Sebenarnya pengetahuan mengenai keintegrasian dokumen ini dapat dipelajari sendiri oleh setiap aparat pemerintah daerah. Namun dalam konteks pelatihan dan

|

15


pendampingan ini ternyata peran konsultan pendamping atau RCPC (Regional and City Planning Consultant) ternyata sangat signifikan. RCPC ini yang sehari-hari melakukan kontak dan diskusi dengan peserta, serta menyiapkan bahan apa saja yang dibutuhkan untuk pelatihan. RCPC ini yang memberi pengarahan bagaimana peserta mengisi lembar kerja dalam kegiatan pendampingan. Karena demikian penting dan intensnya peran RCPC ini, apabila akan dilaksanakan kegiatan pelatihan sejenis maka akan dibutuhkan konsultan yang berlokasi tidak berjauhan dari lokasi peserta dan yang memungkinkan melakukan kegiatan perjalanan yang intens. j.

Pentingnya penciptaan champion dari proses pelatihan dan pendampingan. Selama kegiatan pelatihan dan pendampingan terlihat beberapa peserta yang sangat menonjol dan sekaligus berpotensi untuk menjadi champion apabila pemerintah daerah bermaksud untuk mengembangkan kegiatan pelatihan keintegrasian secara internal. Champion ini dipilih berdasarkan keaktifan selama mengikuti kegiatan pelatihan dan pendampingan, dan sekaligus berdasarkan posisi mereka di pemerintahan yang memungkinkan mereka untuk menggerakkan rekan-rekan kerja yang lain untuk memahami keintegrasian. Champion ini juga berfungsi di luar kegiatan pelatihan formal, yaitu terutama dalam kegiatan pekerjaan sehari-hari yang menuntut konsistensi perencanaan kegiatan dan program yang harus mendasarkan pada keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan.

k. Kemanfaatan pelatihan dan pendampingan dari sisi peserta. Peserta menyatakan dengan tegas bahwa mereka merasakan manfaat yang sangat besar setelah mengikuti kegiatan pelatihan dan pendampingan. Bahkan mereka berharap kegiatan ini dapat dilaksanakan secara menerus, meskipun mereka tidak mendapatkan insentif finansial. Bahkan beberapa pemerintah daerah mereka bersedia untuk melakukan sharing pembiayaan apabila lokasi kegiatan perlu dipindahkan di tempat lain untuk menghindari kesibukan rutinitas kantor. Peserta juga menyatakan bahwa pemahaman mereka mengenai perencanaan tata ruang dan perencanaan pembangunan selama ini berjalan secara sendiri-sendiri. Meskipun mereka menyadari bahwa ada keterkaitan di antara kedua dokumen perencanaan ini, terutama ketika mereka harus menyusun RPJMD dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP), namun mereka belum mempunyai gambaran bagaimana keterkaitan ini dapat dinyatakan secara legal dalam bentuk keintegrasian dokumen.

2.3.2

Perbaikan Mekanisme Perencanaan

Tercapainya keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan merupakan target yang harus dicapai oleh pemerintah daerah. Sehingga perbaikan mekanisme perencanaan adalah bagian dari usaha untuk menuju tercapainya keintegrasian tersebut. Persoalan yang dihadapi daerah adalah kapasitas aparat pemerintah daerah yang tidak memadai untuk menyusun rencana tata ruang dan rencana pembangunan sendiri. Oleh karena itu, dalam banyak kasus penyusunan kedua dokumen ini diserahkan kepada pihak ketiga, yaitu konsultan pendamping. Namun ternyata tidak semua daerah memiliki konsultan pendamping, atau kalaupun ada kapasitasnya tidak selalu sesuai dengan yang dibutuhkan. Dalam kondisi seperti ini, daerah terpaksa memilih di antara tiga alternatif yang ada, yaitu (i) menggunakan konsultan pendamping yang ada dengan kapasitas

|

16


seadanya; (ii) menggunakan konsultan pendamping yang berasal dari daerah lain (umumnya dari Pulau Jawa) dengan konsekuensi konsultan tersebut hanya berada di daerah pada waktu yang terbatas sehingga pemahaman akan situasi dan kondisi lokal kurang optimal; atau (iii) mengerjakannya sendiri dengan membangun tim penyusun yang bersifat lintas-SKPD. Khusus untuk dokumen rencana pembangunan, dalam hal ini RPJPD dan RPJMD, sudah sangat biasa pekerjaan ini diserahkan kepada konsultan yang umumnya adalah berasal dari perguruan tinggi setempat. Sementara untuk penyusunan rencana tata ruang situasinya sedikit berbeda, karena konsultan lokal biasanya tidak tersedia, dan terpaksa mengambil konsultan dari Pulau Jawa ataupun aparat pemerintah daerah mencoba mengerjakannya sendiri. Ketersediaan dan kapabilitas konsultan pendamping yang terbatas ini tentunya berpengaruh besar terhadap kualitas dokumen RTRW yang dihasilkan. Masalah ini ditambah lagi dengan ketiadaan Tim Teknis dari pemerintah daerah yang dapat memberikan arahan yang jelas dan rinci kepada konsultan tersebut. Apalagi bila belum terdapat pedoman teknis yang memadai, maka akan semakin memperburuk situasi. Dengan melihat situasi semacam di atas, dibutuhkan terobosan untuk memperbaiki mekanisme yang ada. Salah satu pilihan terbaik untuk mencapai keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan adalah dengan menggunakan konsultan yang sama untuk kedua proses penyusunan tersebut. Namun hal ini biasanya terhambat dengan proses tender yang belum tentu memenangkan konsultan yang sama. Pilihan kedua adalah dengan menyelaraskan kedua proses penyusunan dokumen, baik dari sisi waktu pengerjaan, maupun dari proses pencarian data dan informasi, proses analisis, maupun proses penyusunan dokumen. Penyelarasan ini dapat dilakukan dengan membuat dua kegiatan penyusunan ini sebagai satu kesatuan paket pekerjaan proses perencanaan yang ditawarkan kepada konsultan. Sehingga konsultan yang mendapatkan dapat sekaligus mengerjakan kedua pekerjaan. Selain itu, kasus yang sering terjadi pada dokumen RPJMD adalah lemahnya keterkaitan antara RPJMD dengan RTRW dan RPJPD. RPJMD sebagai dokumen yang disusun oleh Kepala Daerah untuk lima tahun masa tugas administrasinya, ternyata tidak selalu mencerminkan amanat seperti di dalam RTRW dan RPJPD yang sudah berjalan. Di sini terlihat bahwa ada proses politik yang tidak selaras dengan proses teknis. Oleh karena itu disarankan bahwa BKPRD, BAPPEDA, dan KPU sebaiknya bekerja sama untuk menyelenggarakan kegiatan orientasi pembangunan wilayah kepada para tim sukses calon pimpinan daerah. Kegiatan orientasi pembangunan wilayah ini menjelaskan bagaimana muatan dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Sehingga program kampanye dan kemudian RPJMD yang disusun oleh calon kepala daerah terpilih sudah berada dalam kerangka pembangunan wilayah seperti yang tertuang dalam RTRW dan RPJPD. Dalam konteks keintegrasian vertikal, dipegang prinsip-prinsip tentang dokumen yang lebih tinggi sebagai acuan. Hal ini secara umum sudah sangat dipahami oleh daerah, dan umumnya tidak menjadi masalah dalam pelaksanaannya. Isu yang masih harus ditangani adalah bagaimana agar dokumen rencana sektor (contohnya Rencana Induk Sektor) dan juga RENSTRA SKPD, mendasarkan pada visi, misi dan muatan pada RPJPD dan RTRW yang telah ditetapkan. Keintegrasian antara

|

17


dokumen-dokumen sektor menjadi sangat penting, karena pada dasarnya dokumen sektor adalah penjabaran rinci dan teknis berdasarkan RPJPD dan RTRW. Isu lain yang masih harus ditangani adalah mengenai keintegrasian dokumen rencana tata ruang antardaerah bertetangga atau biasa disebut sebagai kerjasama penataan ruang antardaerah bertetangga. Bahkan, di dalam Permendagri No. 54 tahun 2010, juga telah disebutkan tentang pentingnya keterkaitan dokumen rencana pembangunan antardaerah. Pada dasarnya, apabila keintegrasian antara RTRW dan RPJPD/RPJMD di masingmasing internal pemerintah daerah sudah tercapai, ada satu hal lagi yang harus diselaraskan dengan bagaimana daerah tetangga merumuskan pembangunannya. Tujuannya adalah keselarasan pembangunan di antara kabupaten/kota bertetangga, maupun di antara provinsi bertetangga. Proses perbaikan mekanisme perencanaan yang disarankan adalah agar kerjasama penataan ruang antardaerah (dan juga pada saat penyusunan rencana pembangunan) dapat dimulai dari awal, dan buka sekedar mengejar persetujuan aspek administrasi dari daerah tetangga, yaitu sekedar mengisi berita acara tidak berkeberatan. Justru dengan perbaikan mekanisme proses perencanaan, daerah tetangga sebaiknya telah dilibatkan dari awal untuk saling bertukar informasi dan data, serta berbagi kepentingan yang saling menguntungkan dalam rangka pembangunan daerah.

2.3.3

Replikasi Modul Pelatihan

Modul pelatihan yang telah selesai disusun sejak awal kegiatan pelatihan dan pendampingan ternyata merupakan merupakan perangkat yang sangat penting. Peserta merujuk pada modul pelatihan ini dalam proses pembelajaran dan pemahaman. Berdasarkan masukan dari peserta, mereka menghendaki agar modul pelatihan ini dapat dibukukan dalam format yang handy, serta dipisahkan menjadi tiga tematik, yaitu Modul Pertama adalah Aspek Kelembagaan, Modul Kedua adalah Aspek Ekonomi, dan Modul Ketiga adalah Aspek Lingkungan. Modul Pelatihan ini diharapkan dapat berfungsi sebagai alat pembelajaran bagi daerah, dan sekaligus sebagai alat bagi BKPRN untuk melakukan penyebarluasan pengetahuan dan keterampilan mengenai keintegrasian kepada aparat pemerintah daerah.

2.3.4

Kontribusi Pelatihan dan Pendampingan untuk Penjenjangan Karir Peserta

Selain merasakan manfaat yang besar, peserta memandang bahwa kegiatan pelatihan dan pendampingan ini diharapkan dapat menjadi bagian dari proses penjenjangan karir bagi peserta. Pertimbangan mengapa kegiatan ini pantas dihargai sebagai bagian untuk kenaikan karir peserta adalah sebagai berikut. Pertama, jangka waktu kegiatan pelatihan dan pendampingan mencapai sekitar delapan bulan, atau melibihi waktu satu semester. Kedua, kegiatan ini juga menekankan pengetahuan kognitif dan sekaligus keterampilan untuk memahami kasus nyata di masing-masing daerah. Sehingga banyak peserta mengakui semakin paham dengan kandungan muatan dari dokumen perencanaan daerah masing-masing. Ketiga, kegiatan ini memberikan pengetahuan advance mengenai proses penyunan dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan dan sekaligus

|

18


membangun kapasitas peserta untuk memberikan evaluasi penilaian terhadap kualitas dokumen perencanaan daerah, serta kemudian mengembangkan kemampuan untuk memberikan kritik dan masukan perbaikan terhadap dokumen perencanaan daerah.

2.4

Pemetaan Struktur Persoalan Keintegrasian Dokumen Penataan Ruang dan Pembangunan

Keintegrasian dokumen penataan ruang dan dokumen rencana pembangunan sebenarnya bukan masalah yang sederhana. Meskipun secara teoritis dan berdasarkan amanat peraturan perundangan keduanya harus saling terintegrasi, namun menggerakkan keintegrasian pada level aparat pemerintah daerah bukan merupakan hal mudah. Saat ini amanat keintegrasian tidak secara mudah dapat dipahami dalam peraturan perundangan, karena amanat keintegrasian ini cenderung tersembunyi dalam pasalpasal, dan membutuhkan diseminasi pemahamannya. Selain itu, peraturan perundangan tidak secara gamblang menjelaskan mekanisme bagaimana keintegrasian ini dapat dilakukan. Keintegrasian ini lebih merupakan bagian dari sesuatu yang seharusnya sudah melekat bagi mereka yang sedang menyusun RTRW maupun RPJPD. Padahal untuk membuat tindakan ini menjadi langkah-langkah yang sudah melekat akan membutuhkan kegiatan inisiasi awal, seperti pemahaman terlebih dulu, lalu baru bagaimana melakukan tindakan. Persoalan keintegrasian ini sebenarnya adalah isu penting baik di level pusat maupun daerah dalam tataran perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Pada level pusat, pemerintah berkepentingan agar pembangunan daerah dapat terlaksana dengan baik dengan tidak membuat dikhotomi antara rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Pemerintah pusat pantas merasa kawatir bahwa dua sistem perencanaan ini pada prakteknya berjalan sendiri-sendiri di daerah, dan ini akan menjadi sumber kebingungan serta ketidaktepatan mengenai pilihan-pilihan kegiatan yang harus didorong, dikembangkan, dan didanai dalam APBD. Sebagai catatan, bahkan harus diakui, bahwa pada level pusat pun tidak mudah melakukan pengintegrasian muatan antara yang tertuang di dalam rencana tata ruang wilayah nasional dengan apa yang tertuang di dalam rencana pembangunan jangka panjang nasional dan selanjutnya bagaimana itu diterjemahkan di dalam rencana pembangunan jangka menengah nasional. Pada level daerah, persoalan yang muncul ternyata tidak sekedar masalah ketidakintegrasian dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan ---sebagai suatu bagian proses teknis penyusunan rencana oleh daerah---, melainkan juga pengaruh proses politik di daerah yang mampu mempengaruhi kualitas dokumen rencana hasil dari proses teknis. Terutama pengaruh ini muncul di ujung akhir proses perencanaan, yaitu pada tahapan perencanaan tahunan dan selanjutnya dituangkan dalam rencana pembiayaan. Pada tahapan penyusunan Rencana Kerja Pemerintah (RKP), daerah harus mencantumkan kegiatan apa saja dalam setahun ke depan yang akan dilakukan. Apabila hasil proses keintegrasian berjalan dengan baik, maka RKP ini adalah ujung tombak bagaimana rencana yang telah disusun akan dilaksanakan dalam bentuk kegiatan. Namun, dalam prakteknya, proses politik yang terjadi dapat mempengaruhi tiga hal, yaitu pertama, merevisi RKP sebagai hasil proses teknis perencanaan, yang disesuaikan

|

19


dengan kejiwaan situasi politik saat itu di daerah; kedua, melakukan revisi RKP secara minimum, namun merevisi penentuan besaran pembiayaan untuk kegiatan sesuai dengan vested interested politik saat itu; ketiga, revisi RKP minimum dan revisi pembiayaan minimum, namun merevisi lokasi kegiatan sesuai dengan kebutuhan politik di daerah, misalnya sesuai dengan daerah konstituen. Dengan demikian, pengaruh proses politik demikian dominan di daerah, namun ternyata tidak mudah bagi proses teknis penyusunan rencana ini untuk menghindarinya.

2.4.1

Pemetaan Persoalan pada Aspek Peraturan Perundangan

Peraturan perundangan sebagai dasar hukum keintegrasian ternyata tidak dinyatakan secara jelas. Selain itu, kelemahan lainnya adalah teknis pelaksanaan keintegrasian ini tidak atau belum dinyatakan secara gamblang. Selama ini, amanat keintegrasian ini hanya tersirat di beberapa peraturan perundangan, mulai dari level undang-undang, peraturan pemerintah, sampai dengan peraturan menteri. Apabila tidak ada gerakan dari pusat yang berusaha menyadarkan pentingnya keintegrasian ini, maka kemungkinan besar hanya sedikit daerah yang akan mempertimbangkan mengenai pentingnya keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dengan dokumen rencana pembangunan. Peraturan perundangan yang ada secara sadar telah membuat dikotomi dasar pembangunan daerah berdasarkan dua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan, di mana masing-masing dokumen rencana ini mempunyai “tradisi” alur penyusunan peraturan perundangan –mulai dari undang-undang sampai dengan peraturan operasionalnya-- yang bersandar pada kementerian sektor masing-masing. Akibatnya tentulah tidak mudah bagi aparat daerah untuk mampu mengkombinasikan apa yang diminta oleh semua peraturan perundangan itu. Dalam hal ini, introduksi kegiatan keintegrasian ini telah memulai tindakan penyadaran dan sekaligus pemahaman bagi kesembilan kasus studi. Kesembilan kasus studi sudah dengan jelas menyatakan betapa bermanfaatnya kegiatan ini untuk menjadi terobosan dalam pembangunan daerah, yang dapat dimulai ketika daerah sedang menyusun rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Sayangnya, tahapan ini memang sebagian besar sudah hampir terlewat di semua daerah, di mana lebih dari 500 daerah sudah atau sedang menuju percepatan penyelesaian RTRW, dan sebagian besar sudah menyelesaikan RPJPD. Dengan demikian, penggerakkan keintegrasian ini baru bisa dimulai sebagai gerakan penyadaran dan pemahaman, namun kemungkinan baru bisa dipraktekkan lagi setelah tibanya masa revisi dokumen rencana tata ruang ataupun dokumen rencana pembangunan pada lima tahun mendatang. Idealnya memang untuk dasar pembangunan daerah ada satu peraturan perundangan yang menjadi dasar terciptanya sebuah dokumen yang mengandung unsur rencana pembangunan dan sekaligus ruang. Dengan kata lain, muatan dalam undang-undang penataan ruang dan undang-undang perencanaan pembangunan dapat disatukan dalam satu undang-undang yang terintegrasi. Dengan satu amanat dasar hukum semacam ini tentulah akan memudahkan daerah dalam melaksanakan pembangunannya. Namun tentu saja hal ini masih jauh dari harapan. Tugas pengampu kepentingan ini ke depan adalah bagaimana situasi dikotomi dua dokumen perencanaan ini dapat saling mengacu dengan keintegrasian muatan yang baik. Selain itu, keintegrasian antarsektor juga dapat

|

20


secara tertib dan taat asas mengacu pada keintegrasian kedua dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan.

2.4.2

Pemetaan Persoalan pada Aspek Lembaga yang Berwenang Melaksanakan Keintegrasian

Pertanyaan tentang keintegrasian dokumen rencana pada akhirnya akan sampai pada pertanyaan siapa yang seharusnya berwenang menggerakkan pentingnya keintegrasian ini. Dalam hal ini sebenarnya BKPRN merupakan lembaga yang tepat untuk menjadi penggerak mengenai keintegrasian di daerah. Hal ini karena isu yang dihadapi tidak sekedar mengenai keintegrasian saja, melainkan keintegrasian ini sendiri mewakili tantangan eksistensi peran dan fungsi rencana tata ruang ke depan, dan bagaimana rencana tata ruang ke depan dapat berfungsi strategis dalam pembangunan daerah – dan tidak sekedar terdegradasi sebagai alat pembuat perijinan di daerah. Keintegrasian ini sendiri membutuhkan keterlibatan lintas sektor atau kementerian/lembaga lain. Dengan demikian dibutuhkan suatu lembaga yang memiliki kewenangan yang jelas serta mempunyai kemampuan untuk mengkoordinasikan Kementerian/Lembaga yang lain, di mana harapan itu terletak pada pundak BKPRN. Namun sayangnya, status kelembagaan BKPRN pada saat ini hanyalah sebagai lembaga ad hoc, sehingga sangatlah sukar untuk dapat mengemban tugas dan fungsi yang besar dan sangat strategis tersebut. Untuk itu perlu dilakukan penguatan atau bahkan perubahan kelembagaan. Sebagai lembaga ad hoc, BKPRN tidak mempunyai kewenangan yang sebenarnya, karena ia hanya mempuyai sebatas kemampuan koordinasi antarlembaga. Keputusan yang dikeluarkan hanyalah bersifat rekomendasi yang pada akhirnya sering tidak mengikat pada sektor atau kementerian/lembaga lain. Kewenangan terkait penataan ruang yang sesungguhnya tersebar di beberapa kementerian. Dengan demikian BKPRN tidak mungkin menjadi lembaga yang tetap, karena kewenangan terkait penataan ruang tersebut sudah dibagi habis pada kementerian sektor-sektor Implikasi status BKPRN sebagai lembaga ad hoc sangat dirasakan pengaruhnya terhadap kinerja BKPRN. Sebagai gambaran, beberapa implikasi tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut: a. Tidak selalu rapat koordinasi yang dilakukan oleh Pokja BKPRN dapat menghasilkan suatu keputusan yang kemudian menjadi acuan bagi para pelaku pembangunan. Hal ini antara lain karena sektor-sektor mempertahankan portofolio masing-masing, sehingga akhirnya keputusan lebih sering bersifat kompromistis dalam bentuk rekomendasi; b. Keputusan yang dikeluarkan oleh BKPRN terhadap kasus-kasus tersebut sering kali hanya berupa rekomendasi dan dikembalikan ke masing-masing pihak yang terlibat (sektor, daerah) untuk melaksanakan rekomendasi tersebut. Kebanyakan sengketa/konflik yang muncul terjadi di daerah (locusnya di daerah). Dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, BKPRN hanya dapat memberikan rekomendasi, sementara pelaksanaannya diserahkan kembali ke daerah masingmasing;

|

21


c. Tidak terlalu jelas seberapa kuat dan mengikatnya keputusan (berupa rekomendasi tersebut) yang dikeluarkan oleh BKPRN terkait kasus-kasus tersebut. Seharusnya keputusan yang dikeluarkan oleh BKRPN bersifat mengikat semua pihak yang terkait untuk melakukan sesuai dengan keputusan tersebut. Tidak jelas pula apa yang terjadi (apakah ada sanksi, bagaimana bentuknya, dll) apabila pihak terkait tidak melakukan rekomendasi yang telah dikeluarkan oleh BKPRN; d. Rapat koordinasi BKPRN yang dilakukan oleh Pokja-Pokja ini sering kali tidak dapat mengambil keputusan karena terkendala oleh isu legal formal, yaitu arahan dari peraturan perundang-undangan yang terkait (sektor). Padahal berdasarkan sejarahnya, sebenarnya tugas dan fungsi strategis dalam pembangunan daerah dan penataan ruang ini dapat dijalankan oleh Bappenas/Menneg PPN, terutama Bappenas jaman dulu yang sangat kuat karena mempunyai kewenangan dalam mengkoordinasikan perencanaan dan penganggaran pembangunan. Namun, walau fungsi mengkoordinasikan penganggaran sekarang sudah tidak dimiliki oleh Bappenas, Bappenas masih memiliki potensi yang besar untuk dapat mengkoordinasikan perencanaan pembangunan di tingkat nasional. Peleburan BKPRN ke dalam Bappenas/Menneg PPN ini juga akan mengembalikan peran Bappenas sebagai lembaga yang memiliki kewenangan untuk mengkoordinasikan Kementeran/Lembaga. Namun terkait dengan hal tersebut, struktur di dalam Bappenas juga perlu ditinjau kembali agar fungsi koordinasi dapat berjalan dengan baik di internal maupun eksternal. Alternatif lain adalah BKPRN ditingkatkan menjadi suatu Kementerian Koordinator yang terpisah, misalnya Kementerian Koordinator untuk bidang Pengembangan Wilayah dan Penataan Ruang. Kementerian Koordinator ini bertugas untuk mengkoordinasikan semua Kementerian/lembaga yang berkaitan dengan pengembangan wilayah dan penataan ruang (misalnya antara lain kementerian-kementerian untuk bidang pekerjaan umum, dalam negeri, perindustrian, perdagangan, kelautan dan perikanan, kehutanan, pertanian, percepatan pembangunan daerah tertinggal dan perbatasan, transmigrasi, perhubungan, pertahanan dan keamanan, dsb).

2.4.3

Pemetaan Persoalan pada Aspek Pembiayaan Keintegrasian

Sebenarnya aspek pembiayaan keintegrasian merupakan aspek yang paling sedikit disentuh dan dibahas selama kegiatan pelatihan dan pendampingan. Namun disadari bahwa aspek pembiayaan akan menjadi aspek yang sangat penting untuk pelaksanaan keintegrasian ini. Kerangka Integrasi Nasional ini sebenarnya mencoba mengarahkan bagaimana gerakan untuk mengintegrasikan kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan ini dapat dilaksanakan secara bertahap. Dengan demikian akan ada dua hal yang harus diperhatikan menyangkut cakupan Kerangka Integrasi Nasional ini. Pertama, bagaimana melaksanakan pelatihan dan pendampingan di daerah, dan kedua, bagaimana gelombang pertama keintegrasian mulai dapat dilaksanakan.

|

22


Pada dasarnya, untuk tahapan pelatihan dan pendampingan, aspek pembiayaan harus dianggarkan oleh masing-masing daerah sebagai bagian dari good motivation untuk menanamkan pemahaman dan kemampuan praktis bagi aparat pemda. Maka sebenarnya, aspek pembiayaan ini dapat dikelompokkan pada bagian pengembangan kapasitas secara umum dalam rangka pembangunan daerah. Sementara untuk tahapan revisi dokumen rencana tata ruang (RTRW) dan rencana pembangunan (RPJPD) perlu mempertimbangkan jangka waktu revisi lima tahunan, yang diperkirakan akan jatuh dalam jangka waktu lima tahun ke depan. Ini dengan asumsi bahwa percepatan penyelesaian RTRW pada periode sampai dengan tahun 2011 belum mempertimbangkan isu keintegrasian dokumen RTRW dengan RPJPD. Catatan, bahwa dengan adanya Permendagri No. 54 tahun 2010 (tentang pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2008 tentang tahapan, tatacara penyusunan, pengendalian, dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan daerah) pasal 155 (ayat a dan b), pengendalian dan evaluasi perencanaan pembangunan daerah bertujuan untuk mewujudkan konsistensi antara kebijakan dengan pelaksanaan dan hasil rencana pembangunan daerah dan konsistensi antara RPJPD dengan RPJPN dan RTRW nasional. Evaluasi terhadap RPJPD ini harus dilakukan minimal satu kali dalam lima tahun, yaitu dengan menggunakan evaluasi hasil RPJMD provinsi (pasal 224 ayat 5 untuk wilayah provinsi); dan menggunakan hasil evaluasi terhadap hasil RPJMD kabupaten/kota (pasal 272 ayat 5, untuk wilayah Kabupaten/Kota). Dengan demikian maka RPJPD yang berjangka dua puluh tahun sekarang dibuka untuk dikoreksi bila dibutuhkan, seperti halnya pada kasus evaluasi RTRW. Dengan adanya dasar hukum yang kuat ini maka evaluasi dan revisi RTRW dan RPJPD dimungkinkan, dan bila dilakukan revisi (dalam jangka waktu lima tahun ke depan) maka aspek keintegrasian akan menjadi point penting seperti diamanatkan oleh banyak peraturan perundangan termasuk oleh Permendagri 54 tahun 2010. Aspek pembiayaan keintegrasian yang terjadi pada tahapan revisi ini dapat ditanggung pemerintah daerah sebagai bagian dari upaya revisi kedua dokumen rencana tata ruang dan rencana pembangunan. Pada kesempatan revisi ini, BKPRD dapat mengambil peranan sentral dalam usaha keintegrasian melalui revisi kedua dokumen tersebut.

2.5 2.5.1

Strategi Pelaksanaan Keintegrasian secara Menyeluruh Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Pusat

Strategi pelaksanaan keintegrasian oleh kelembagaan pemerintah pusat mendasarkan pada pertanyaan sebagai berikut: pertama, siapa yang membutuhkan pentingnya keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan; dan kedua, bagaimana keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan dapat tercapai secara masal oleh daerah. Dalam hal ini pemerintah memahami dan memandang ada persoalan mengenai bagaimana daerah melaksanakan pembangunan di daerah berdasarkan pelaksanaan RTRW dan RPJPD. Pemerintah juga telah memahami bahwa daerah mempunyai persoalan dalam penyusunan RTRW dan RPJPD, baik dalam kualitas muatan dokumen maupun dalam keintegrasian keduanya. Selain itu, pemerintah juga memandang bahwa ada persoalan dalam menurunkan muatan dalam RTRW dan RPJPD ke dalam RPJMD, dan RKP.

|

23


Jawaban untuk pertanyaan “siapa yang merasa membutuhkan keintegrasian ini”, tampaknya bukanlah sektor-sektor yang membutuhkan. Siapa yang membutuhkan keintegrasian ini pastilah ini sebuah lembaga yang karena tanggung jawabnya secara otomatis memandang perlunya koordinasi untuk menyelaraskan laju proses pembangunan, dan lembaga ini biasanya diemban oleh Bappenas atau BKPRN. Mengapa BKPRN, hal ini karena BKPRN sebagai lembaga yang melekat perannya pada Bappenas, di mana Bappenas sebagai sekretaris BKPRN. Selain itu, BKPRN juga lembaga yang melihat adanya celah di antara kualitas muatan RTRW yang isinya umumnya tidak terintegrasi dengan RPJPD. Namun persoalannya BKPRN bukanlah lembaga teknis yang mampu untuk menghimbau daerah dan menggerakkan daerah agar mereka bersedia untuk melaksanakan keintegrasian. Selain itu, persoalan yang dihadapi bukan hanya bagaimana untuk terwujudnya keintegrasian dokumen itu, melainkan bagaimana keintegrasian ini dapat menjadi sebuah kebutuhan bagi daerah, dan bagaimana untuk meningkatkan kapasitas aparat daerah agar mereka mampu melaksanakan keintegrasian ini. Oleh karena itu, strategi pemerintah pusat harus mendasarkan pada keputusan yang bersifat mengikat dan memaksa daerah untuk melaksanakan keintegrasian. Karena peraturan perundangan sudah mengindikasikan mengenai pentingnya keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan, termasuk ragam kebutuhan keintegrasian horisontal dan vertikal, maka dalam hal ini yang dibutuhkan adalah keputusan yang bersifat operasional. Strategi yang perlu dilakukan adalah sebagai berikut: a. Pusat perlu mengeluarkan peraturan bersama menteri, yaitu menteri dalam negeri, menteri PU, dan Bappenas, yang mengamanatkan bahwa pada revisi lima tahunan mendatang semua RTRW dan RPJPD wajib untuk dikerjakan bersama, dengan memperhatikan keselarasan data dan analisis secara bersama, sehingga rencana yang dikeluarkan sebenarnya merupakan kesatuan yang terintegrasi, di mana aspek pembangunan wilayah secara umum dicakup oleh RPJPD sementara aspek keruangannya dicakup oleh RTRW. Revisi yang dilakukan ini didasarkan pada dua hal, pertama, indikasi pencapaian program pembangunan lima tahunan, dalam hal ini adalah evaluasi pencapaian RPJMD dengan konteks target pencapaian dalam rentang dua puluh tahun RTRW dan RPJPD; dan kedua, evaluasi untuk pencapaian keintegrasian muatan di antara kedua dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Selain itu, peraturan bersama menteri ini juga dimaksudkan agar pusat dapat mendorong daerah mengembangkan kerjasama penataan ruang antardaerah, baik untuk tujuan perlindungan kawasan, penyediaan sarana-prasarana, maupun dalam rangka pengembangan wilayah. b. Proses legalisasi dokumen semua RTRW, baik untuk Provinsi, Kabupaten, maupun Kota, akan melalui proses persetujuan BKPRN. Dalam rangka mengontrol tingkat keintegrasian dokumen perencanaan di daerah, maka proses legalisasi RTRW sekaligus harus mencakup pengukuran bagaimana kualitas keintegrasian dokumen RTRW dengan dokumen RPJPD. Dengan demikian, proses legalisasi dokumen RTRW juga adalah sekaligus mengontrol sejauh mana

|

24


dokumen RTRW ini telah terintegrasi dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD). c. Demi mencapai kedua target di atas, maka perlu dilakukan kegiatan pengembangan kapasitas aparat daerah dalam memahami dan meningkatkan kemampuan untuk mengintegrasikan dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Kegiatan pengembangan kapasitas aparat daerah ini meliputi kegiatan pelatihan dan pendampingan dengan kasus nyata pada masingmasing daerah. d. Pusat menyediakan modul pelatihan sebagai penafsiran resmi mengenai maksud dan tujuan keintegrasian dokumen perencanaan yang diharapkan. Modul pelatihan ini telah tersedia sebagai hasil proses kegiatan pelatihan dan pendampingan di sembilan daerah kasus studi. e. Pusat melaksanakan training of trainers (TOT) tentang keintegrasian dokumen perencanaan, yang mampu menyediakan sejumlah tenaga ahli yang dapat membantu pelaksanaan kegiatan keintegrasian dokumen perencanaan daerah.

2.5.2

Strategi Pelaksanaan oleh Kelembagaan Daerah

Strategi pelaksanaan keintegrasian oleh pemerintah daerah harus dimulai oleh pimpinan daerah sendiri, dan didukung oleh BKPRD dan Bappeda. Pimpinan daerah dalam hal ini gubernur, bupati, dan walikota menjadi pihak yang paling berkepentingan di dalam keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan, karena pada akhirnya keberhasilan kinerja pimpinan daerah didukung dan didasarkan pada evaluasi pencapaian pelaksanaan dokumen perencanaan daerah. BKPRD dan Bappeda sebagai lembaga yang sebaiknya diberi penugasan oleh pimpinan daerah untuk menggerakkan pencapaian keintegrasian ini di daerah. Bagi daerah, target utama adalah pencapaian keintegrasian dalam jangka waktu lima tahun ke depan, di mana sudah tiba waktunya dilaksanakan revisi RTRW dan RPJPD. Memang pada saat ini sedang dilakukan percepatan penyelesaian RTRW, sayangnya kesempatan percepatan ini menempatkan keintegrasian dengan RPJPD bukan sebagai aspek penting, sehingga RTRW yang diselesaikan ini tetap mempunyai potensi ketidakintegrasian denga RPJPD. Selain itu, masih banyak daerah yang baru saja menyelesaikan dokumen RPJPD. Dengan demikian perkiraan lima tahun ke depan adalah periode yang kritis bagi banyak daerah untuk menciptakan keintegrasian dokumen perencanaan daerah. Dalam rangka pencapaian keintegrasian dalam waktu lima tahun ke depan, maka periode lima tahun mendatang adalah untuk peningkatan kapasitas aparat daerah melalui pelatihan dan pendampingan. Proses yang dilakukan sebaiknya sekaligus sebagai ajang untuk melakukan evaluasi keintegrasian dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan yang telah ditetapkan. Strategi pelaksanaan pelatihan dan pendampingan di daerah, dengan memperhatikan aspek-aspek sebagai berikut: • peserta harus ikut secara terus-menerus atau berkelanjutan dari awal sampai dengan akhir;

|

25


• pelatihan ini harus menjadi bagian penjenjangan karir peserta, sebagai jaminan manfaat bila mereka mengikuti pelatihan dari awal sampai dengan akhir. Di akhir kegiatan peserta mendapat sertifikat bukti telah mengikuti pelatihan dan pendampingan; • keikutsertaan peserta perlu mendapat dukungan pimpinan daerah, yaitu dengan menunjuk peserta yang bersangkutan secara resmi, hal ini untuk menghindari apabila peserta ditugaskan untuk kegiatan lain sehingga tidak sanggup meneruskan kegiatan pelatihan dan pendampingan; • pimpinan daerah perlu menghindari rotasi pegawai yang sedang mengikuti pelatihan dan pendampingan. Apabila hal ini tidak bisa dihindarkan, peserta yang bersangkutan wajib tetap mengikuti pelatihan dan pendampingan meskipun di pos yang baru si peserta mungkin telah mendapat tugas yang berbeda. Namun karena rotasi yang cukup cepat di daerah, umumnya antara dua sampai dengan tiga tahun, maka hasil sebenarnya manfaat pelatihan dan pendampingan ini tetap dapat dirasakan di tahuntahun mendatang; • Daerah perlu untuk mempunyai RCPC (Regional and City Planning Consultant) yang baik, yang sanggup melakukan tutorial dan mendampingi peserta secara terstruktur dalam jangka waktu tertentu. Hal ini karena peran pelatihan dan pendampingan oleh RCPC sangat penting; • Daerah perlu menciptakan champion dari proses pelatihan dan pendampingan, dan diharapkan para champion ini menjadi panutan dalam menggerakkan keintegrasian dokumen perencanaan di daerah melalui pembelajaran dan praktek pekerjaan rutin sehari-hari; dan • Daerah perlu memperbanyak dan mendistribusi Modul Pelatihan yang telah disiapkan oleh pusat, agar menjadi salah satu buku pegangan bagi aparat pemerintah daerah. Modul Pelatihan ini akan bermanfaat tidak hanya ketika peserta mengikuti kegiatan pelatihan dan pendampingan, namun juga modul ini dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaan tugas sehari-hari.

2.6

Penutup

Dokumen Kerangka Integrasi Nasional ini merupakan upaya strategi pemerintah untuk memastikan proses teknis perencanaan tata ruang dan perencanaan pembangunan dapat terlaksana dengan baik dan saling terintegrasi satu sama lain. Meskipun kendala yang dihadapi tidak mudah, baik pada tingkat pusat maupun daerah, namun berdasarkan pengalaman kegiatan pelatihan dan pendampingan selama satu tahun terakhir ternyata kegiatan pengembangan kapasitas bagi aparat pemerintah daerah sangat mungkin untuk dilakukan. Dokumen Kerangka Integrasi Nasional ini diharapkan dapat menjadi salah satu rujukan di dalam pengembangan kapasitas aparat pemerintah daerah dalam pencapaian keintegrasian dokumen perencanaan daerah ke depan

|

26


3 PENGUATAN BKPRN 3.1

Pendahuluan

Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN) dibentuk berdasarkan kebutuhan yang muncul saat melakukan koordinasi terkait penataan ruang yang melibatkan berbagai kementerian sektoral. Pembentukannya dikukuhkan melalui Keputusan Presiden No. 4 tahun 2009 tentang Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional pada tanggal 18 Maret 2009. Sejak pembentukannya sampai dengan saat ini, dua tahun setelah pembentukannya, mulai dirasakan adanya isu-isu yang terkait dengan kelembagaan BKPRN ini dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Antara lain dirasakan bahwa BKPRN, sebagai lembaga ad hoc, kurang memiliki kekuatan dalam mengimplementasikan keputusan-keputusan yang dibuatnya. Tulisan ini mengkaji isu-isu dan permasalahan yang dihadapi BKPRN dalam menjalankan tugas dan fungsinya tersebut, sesuai Keppres No. 4 tahun 2009 dan memberikan rekomendasi bagi penguatan yang dibutuhkan. Hal tersebut dilakukan dengan melakukan kajian historis terhadap peran dan kedudukan BKPRN sejak awal sekali pembentukannya pada tahun 1989 sebagai Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional (dikenal sebagai Tim Tata Ruang) sampai dengan bentuknya saat ini, serta perkembangan penataan ruang ke depan yang akan menjadi tantangan bagi BKPRN. Dengan berbagai perubahan kelembagaan BKPRN tersebut, isu dan kendala apa yang dihadapi oleh BKPRN dalam menjalankan tugas dan fungsinya untuk setiap masa tersebut. Di tambah dengan peran dan kedudukannya ke depan, penguatan seperti apa yang akan dibutuhkan oleh BKPRN agar dapat mengembang tugas dan fungsinya dengan efektif. Dari kajian ini diharapkan dapat diperoleh berbagai keluaran sebagai berikut: ‐

Teridentifikasinya isu-isu kelembagaan BKPRN serta kendalanya;

‐

Rekomendasi peran dan kedudukan BKPRN ke depan;

‐

Rekomendasi kebutuhan penguatan yang diperlukan untuk menjawab tantangan di masa depan; serta

‐

Langkah-langkah tindak lanjut yang harus dilakukan oleh Sekretariat BKPRN dalam melakukan penguatan tersebut.

Dalam melakukan kajian ini ada empat langkah utama yang dilakukan, yaitu: 1) Melakukan Kajian Studi: ‐

Kajian terhadap peraturan perundang-undangan terkait pembentukan BKPRN;

‐

Kajian historis perkembangan BKPRN dari buku teks; dan

‐

Kajian kinerja BKPRN berdasarkan laporan tahunan BKPRN 2009 dan 2010.

2) Pengumpulan tambahan informasi: ‐

Wawancara dengan mengambil beberapa target pelaku utama: •

Pelaku dalam BKPRN; dan

|

27


•

Pela aku dalam konteks k Tim m Koordinas si Tata Ruan ng dan BKT TRN;

‐

Melalui penyelengg garaan 2 (d dua) kali FGD yang melibatkan n berbagai anggota BKPRN, yaitu tangg gal 17 Februari dan 5 April A 2011; serta

‐

Melalui penyelengg garan 2 (du ua) kali sem minar yang melibatkan n berbagai anggota BKPRN maupun be erbagai pakkar yang terrkait, yaitu pada p tanggal 25 Marett dan 24 Mei 2011.

3) Berdasarkan B n tahap (1) dan (2) dila akukan prob blem mappin ng. ‐

Identifika asi isu-isu kelembagaa k an dan kend dalanya;

‐

Perumussan peran dan d kedudukan BKPRN N ke depan; serta

‐

Perumussan pengua atan yang dibutuhkan n oleh BKP PRN agar d dapat menjjalankan perannya a tersebut .

R asi: 4) Rekomenda ‐

Langkah h-langkah tindak lanju ut yang ha arus dilakukan oleh S Sekretariat BKPRN dalam melakukan m p penguatan tersebut. Gambar 3. 1 Metod dologi dala am Pengua atan BKPRN N

DATA A COLL LECTION - Interrview Pela aku Utama - FGD D1 - Sem minar 1

3.2 3.2.1 1 a.

PROBLEM MAPPING Temuan Stu udi dan kesimpulan awal

REC COMENDAT TION Fina al Report

DESK K STUDY - Stud di Peraturan Pembentukan BK KPRN - Stud di Fungsi dan n Peran BKPRN

Sejarah Singkat S B BKPRN dan n Profil Bk kprn Saat Ini Sejarah Singkat Pe enataan Ru uang dan Lembaga L P Penataan Ruang di Ind donesia Tim Ko oordinasi Pengelolaa P an Tata Rua ang Nasion nal (TKPTR RN)

dasarkan se ejarahnya, penataan ruang r sejak k dulu bera ada di Depa artemen Pe ekerjaan Berd Umum dan berkembang dari sana. Dimulai dari d Jawata an Tata Ru uang Negara yang diben ntuk oleh Menteri Pe ekerjaan Umum dan Tenaga (P PUT) pada tahun 1950, dan kemu udian berub bah menjad di Balai Plan nologie, dan n kemudian n menjadi B Balai Tata Ruangan R Pembangunan (BTRP) pad da tahun 19 956. Kata ‘Pembangunan’ dalam m nama lembaga ini karen na lembaga a tersebut dilibatkan d da alam pembangunan fissik kawasan n permukim man baru

|

28


Kebayoran Baru. BTRP kemudian ditingkatkan statusnya dari Balai menjadi Jawatan, yaitu Jawatan Tata Kota dan Daerah yang kemudian akhirnya berkembang menjadi unit utama di Direktorat Jenderal Cipta Karya, Departemen Pekerjaan Umum dengan nama Direktorat Tata Kota dan Tata Daerah (DTKTD) (Renyansih & Budisantoso, 2003). TKPTRN bertugas: Pada saat Pak Hendropranoto Suselo menjadi • merumuskan kebijakan dan direktur DTKTD, mulai dikembangkan konsep mengkoordinasikan langkah“Penataan Ruang yang Tanggap terhadap langkah penanganan masalah Dinamika Pembangunan Kota” atau yang dikenal pemanfaatan ruang serta dengan sebutan Konsep Tata Ruang Dinamis. menyusun strategi nasional Pada masa ini, secara nasional, penataan ruang pengembangan pola tata ruang (SNPPTR) secara terpadu mulai dirasakan perlu dan untuk itulah dibentuk melalui pendekatan wilayah, Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional sebagai dasar bagi dengan Keputusan Presiden No. 57 tahun 1989 pengembangan tata ruang yang bersifat lintas instansi di tingkat pusat. Tim daerah dan kawasan tertentu Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional (atau • mengendalikan pemanfaatan dikenal sebagai Tim Tata Ruang Nasional) ini ruang tersebut dibentuk dengan tugas antara lain untuk merumuskan kebijakan dan mengkoordinasikan langkah-langkah penanganan masalah pemanfaatan ruang serta menyusun strategi nasional pengembangan pola tata ruang (SNPPTR) secara terpadu melalui pendekatan wilayah, sebagai dasar bagi pengembangan tata ruang daerah dan kawasan tertentu, serta mengendalikan pemanfaatan ruang tersebut. Tugas Tim Tata Ruang Nasional ini juga sampai meneliti masalah yang timbul dalam pemanfaatan ruang di daerah, dan memberikan pengarahan serta saran pemecahannya kepada Pemerintah Daerah. Komponen lingkungan hidup mulai masuk dalam konsep penataan ruang. Awalnya penanganan lingkungan hidup bersifat kuratif sehingga tidak efisien. Kemudian terjadi perubahan di mana dalam pengelolaan lingkungan hidup instrumen yang paling tepat dan preventif adalah penataan ruang yang di dalam proses pelaksanaannya telah melalui serangkaian analisis dampak lingkungan terhadap setiap perubahan peruntukan lahan (Arie D.D. Djoekardi & Isa Karmisa Ardiputra, 2003). Melalui Tim Tata Ruang Nasional, strategi konservasi yang diintegrasikan dengan upaya penataan ruang dikukuhkan dengan Keppres No. 32 tahun 1990 tentang “Pengelolaan Kawasan Lindung”. Perkembangan yang terjadi kemudian adalah penyusunan RUU Penataan Ruang. RUU Penataan Ruang ini awalnya merupakan dua RUU, yaitu RUU tentang Tata Guna Tanah yang disusun oleh DJ Agraria, Depdagri dan RUU tentang Bina Kota yang disusun oleh DJ Cipta Karya, Dep PU. Saat itu Bappenas tidak menyetujui RUU Bina Kota karena dianggap terlalu luas melampaui kewenangan Dep PU. RUU Bina Kota tidak hanya mengenai tata ruang tetapi sudah lebih menyeluruh memasuki berbagai aspek pembangunan termasuk penganggarannya. Sementara kewenangan Dep PU terbatas pada pembangunan fisik saja. RUU Bina Kota memuat arahan yang merupakan urusan lintasdepartemen (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Pada saat yang bersamaan, Depdagri mengeluarkan konsep tata guna tanah berdasarkan basis disiplin ilmu geografi yang kemudian dituangkan menjadi konsep RUU Tata Guna Tanah.

|

29


RUU Bina Kota dan RUU Tata Guna Tanah masuk ke Sekretariat Negara (Sekneg). Hal ini membuat Sekneg bingung karena kedua RUU tersebut memiliki muatan yang kurang lebih sama (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Sementara itu terjadi perkembangan lain yaitu timbulnya kesadaran tentang lingkungan hidup. Saat itu Pak Emil Salim yang menjadi Menteri Kependudukan dan Lingkungan Hidup (KLH) tertarik dengan tata ruang karena melihat bahwa lingkungan hidup akan terjaga bila semua stakeholders pembangunan mengikuti arahan dalam tata ruang. Tata ruang dianggap sebagai instrumen yang ampuh untuk mengamankan dan memelihara lingkungan hidup. (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Dengan adanya perkembangan tersebut, Sekneg menyarankan agar RUU Bina Kota dan RUU Tata Guna Tanah dilebur dan disatukan dalam RUU (baru) tentang “Tata Ruang”. Judulnya kemudian disempurnakan menjadi Penataan Ruang. Perubahan ini penting karena selama ini upaya penataan ruang lebih berorientasi pada perencanaan tata ruang. Sementara penataan ruang mencakup pula pemanfaatan ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang (Arie D.D. Djoekardi & Isa Karmisa Ardiputra, 2003). Untuk memadukan pemahaman yang masih beragam tentang penataan ruang, terutama antara Dep. PU, Depdagri, dan BPN, Emil Salim selaku Menteri KLH ditunjuk sebagai ketua tim penyiapan undang-undang tentang penataan ruang; yang akhirnya diundangkan pada tanggal 13 Oktober 1992 menjadi UU No. 24 tahun 1992 (Sudjana Royat, 2003). Sehubungan dengan itu, dalam UU tersebut banyak terdapat isu lingkungan hidup, seperti kawasan lindung dan sebagainya (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Peran Bappenas saat itu cukup penting terutama dalam mendorong prakarsa ini menjadi kegiatan bersama antarlembaga serta dalam mendapatkan dukungan politis dari berbagai pihak. Meski masih terdapat beberapa perbedaan pemahaman dan interpretasi di antara lembaga-lembaga yang terlibat, namun dengan kesadaran bersama untuk mengedepankan hal yang lebih fundamental, UU penataan ruang ini dapat diselesaikan dan disahkan (Sudjana Royat, 2003). Salah satu tugas substansial yang dibebankan kepada KLH adalah menyelenggarakan koordinasi penyusunan peraturan pelaksanaan UU No. 24 tahun 1992.

b.

Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional, 1993

UU No. 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang mengamanatkan perlunya sebuah lembaga koordinasi penataan ruang. Pak Emil Salim percaya bahwa Kementerian LH tidak akan mampu menangani penataan ruang. Oleh karenanya beliau mengusulkan agar ketua lembaga koordinasi tersebut bukanlah Kementerian LH tetapi Menteri PPN/Bappenas, karena Bappenas yang menentukan jalannya pembangunan. Saat itu sebenarnya sudah hendak dikaitkan antara tata ruang dengan rencana pembangunan (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Mengenai lembaga koordinasi ini, UU No. 24 tahun 1992 pasal 29 (a) secara jelas menyebut “Presiden menunjuk seorang Menteri yang bertugas menkoordinasikan penataan ruang”. Pak Emil Salim percaya bahwa penataan ruang adalah urusan semua pemangku kepentingan sehingga harus ada yang mengkoordinasikan (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011).

|

30


Sehubungan dengan itu dibentuklah Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional (BKTRN) melalui Keppres No. 75 tahun 1993 pada tanggal 11 Agustus 1993. BKTRN 1993 ini diketuai oleh Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas dengan Menteri Negara Sekretaris Negara sebagai wakil ketua merangkap anggota. Anggota BKTRN lainnya adalah Menteri Dalam Negeri, Menteri Pertahanan Keamanan, Menteri Pekerjaan Umum, Menteri Negara Lingkungan Hidup, dan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional, serta Deputi Ketua Bappenas Bidang Regional dan Daerah sebagai Sekretaris merangkap Anggota.Saat itu Menteri Negara PPN/Kepala Bappenas adalah Ginandjar Kartasasmita berdasarkan Keppres No. 96/M tahun 1993. Pada masa ini, intensitas kegiatan BKTRN ditingkatkan, tidak hanya koordinasi penyusunan berbagai peraturan operasionalisasi UU No. 24/1992, tetapi juga mengarahkan BKTRN menjadi lembaga untuk menyelesaikan konflik antarberbagai pihak dalam pemanfaatan ruang, sebagai contoh (Sudjana Royat, 2003): •

•

•

Penertiban tata ruang Kawasan Bogor-Puncak-Cianjur yang rusak parah. Ketua BKTRN mengeluarkan edaran kepada Gubernur Jawa Barat untuk menertibkan kawasan tersebut, guna meningkatkan fungsi lindungnya. Dengan edaran ini, Tim BKTRN diketuai Menteri LH saat itu Sarwono Kusumaatmadja, memeriksa lapangan bersama pemerintah daerah setempat. Hasilnya, ratusan vila dan bangunan yang melanggar RTRW Kabupaten Bogor dan Cianjur, dibongkar. Kemudian BKTRN memperbaharui rencana penataan ruang kawasan tersebut dan dikukuhkan melalui SK Presiden No. 114 tahun 1999 tentang Rencana Tata Ruang Kawasan BogorPuncak-CIanjur. BKTRN mengembangkan fungsinya untuk menjadi lembaga pengambilan keputusan bagi prakarsa investor swasta yang berniat memanfaatkan ruang. Pada masa kekuasaan mudah digunakan pihak swasta yang dekat dengan kekuasaan untuk mewujudkan ambisi bisnisnya, BKTRN diuji keobyektifan dan kehandalannya dalam menyelesaikan berbagai konflik pemanfaatan ruang. Selama masa sulit itu tidak mudah bagi BKTRN untuk menjaga konsistensi visi dan misinya dalam mendorong penataan ruang yang lebih baik di tengah-tengah ”gempuran” pihak swasta yang menggunakan kekuasaan. BKTRN dan Bappenas menggunakan kebijakan “memaksa” agar swasta melengkapi usulannya dengan studi mengengai dampak lingkungan dan sosial. Dengan cara ini, berbagai kemungkinan dapat diredam, misalnya keinginan menguasai lahan besar-besaran, mengalihkan ijin pengembang untuk hal-hal yang tidak diperbolehkan oleh rencana tata ruang yang berlaku, dan sebagainya (Sudjana Royat, 2003).

Pada masa ini juga dilakukan upaya penataan ruang di daerah. Upaya ini antara lain didukung dengan pembentukan Tim Koordinasi Penataan Ruang Daerah di tingkat provinsi maupun Kabupaten dan Kota yang dibentuk berdasarkan Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 19 tahun 1996 tentang Pembentukan Tim Koordinasi Penataan Ruang Daerah Tingkat I dan Tingkat II.

c.

Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional, 2000

Pada bulan Oktober 1999, Abdurrahman Wahid (Gus Dur) menjadi Presiden RI keempat, dan untuk pertama kalinya Bappenas tidak masuk dalam Kabinet. Saat itu Bappenas

|

31


dikurangi menjadi lembaga di bawah Kementerian Koordinator bidang Perekonomian. Dalam penyelenggaraan penataan ruang, juga ditandai dengan masa konsolidasi ke dalam atau restrukturisasi. Pemberlakuan UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah pada bulan Mei 1999 mengubah mekanisme dan sistem pembangunan yang berjalan selama ini. Pemberlakuan UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999 memicu ekses, seperti euphoria desentralisasi, keangkuhan daerah, keengganan beberapa lembaga pemerintah pusat untuk melepaskan sebagian dari kewenangannya, perbedaan di tataran pemahaman dan interpretasi terhadap arahan yang ada dan lainnya (Sudjana Royat, 2003). Implikasi dari undang-undang ini melanda pula pada penataan ruang, sehingga berbagai peraturan perundang-undangan perlu direvisi dan disesuaikan dengan kedua UU tersebut, termasuk revisi UU no. 24/1992. Hal lain yang juga perlu disebut adalah bahwa pada era pelaksanaan UU No. 22 tahun 1999 ini terjadi pergeseran fungsionalisasi departemen dan kementerian dalam pemberian dukungan proses desentralisasi. Pada periode ini perkembangan pembinaan penataan ruang di Ditjen Bina Bangda mengalami pergeseran yang sangat mendasar. Implikasi dari pergeseran itu adalah dihapusnya beberapa direktorat yang terkait dengan pembinaan pembangunan regional dan wilayah. Pembinaan pembangunan perkotaan dan pembinaan pengembangan wilayah bergeser menjadi salah satu fungsi dan tugas Departemen Permukiman dan Pengembangan Wilayah (Kimbangwil). Namun, aspek tata ruang tetap memiliki aspek pembinaan dari segi pengaturan, terutama terkait dengan penetapan aspek legalitas rencana tata ruang di daerah. Oleh karena itu, fungsi tugas tersebut masih dipertahankan di ingkungan Depdagri, yaitu ditangani Direktorat Lingkungan Hidup dan Tata Ruang, Ditjen Bangda (Syarif Puradimadja, 2003). Pada masa kabinet reformasi tersebut, Menteri Koordinator Ekonomi, Keuangan, dan Industri (Menko Ekuin) dijabat oleh Ginandjar Kartasasmita, merangkap Ketua BKTRN. Hal ini mengingat Kepala Bappenas yang menggantikan Ginandjar belum juga ditetapkan, pimpinan Bappenas sementara dijalankan oleh Wakil Kepala Bappenas. Kenyataan ini menandakan pengalihan BKTRN dari Bappenas ke Kantor Menko Ekuin (Sudjana Royat, 2003). Pada masa itu, sebagian besar perhatian Menko Ekuin selaku ketua BKTRN tersita untuk pemulihan ekonomi, upaya memenuhi berbagai komitmen pada IMF dan konsolidasi anggota kabinet. Dalam kaitan dengan restrukturisasi BKTRN diterbitkan Keputusan Presiden No. 62 tahun 2000 tentang Koordinasi Penataan Ruang Nasional yang menetapkan Menteri Koordinator Bidang Ekonomi Keuangan dan Industri sebagai Ketua BKTRN. Susunan BKTRN yang baru ini semakin mengurangi peranan Bappenas dalam penataan ruang, hanya terbatas pada tataran kebijakan pembangunan nasional dan berfungsi menyiapkan dukungan sistem penataan ruang. Peranan dalam aspek penyiapan berbagai instrumen kebijakan dijalankan Departemen Permukiman dan Pengembangan Wilayah selaku ketua tim teknis (Sudjana Royat, 2003). Tidak banyak yang dapat dikemukakan dalam upaya pengisian peran penataan ruang selama periode paruh akhir kabinet Gus Dur. Pada masa ini konflik dalam penataan ruang, pertanahan, kehutanan dan pencurian sumber daya kelautan dan perikanan semakin merajalela.

|

32


Pada tanggal 23 Juli 2001, Megawati menjadi Presiden RI kelima. Bappenas dipimpin oleh Kwik Kian Gie dan Menko Perekonomian dipimpin oleh Dorodjatun Kuntjoro-Jakti. Kendali BKTRN di bawah Menko Perekonomian mulai diaktifkan, didorong oleh makin banyaknya konflik penataan ruang sehingga perlu penyelesaian antarlembaga departemen serta antarwilayah (Sudjana Royat, 2003). Bencana banjir yang menggenangi hampir dua pertiga wilayah Jakarta awal tahun 2002, mengarahkan perhatian publik dan mass media pada ketidakefektifan penataan ruang. Hal itu memicu upaya untuk mengkaji dan menjalankan penataan ruang dengan lebih baik. BKTRN pun tanggap dan menindaklanjuti melalui upaya koordinasi kebijakan, program maupun pelaksanaan teknis di lapangan dengan berbagai instansi terkait. Aspek politik di Indonesia mempunyai pengaruh besar terhadap penataan ruang. Perubahan yang terjadi di ranah politik akan sangat mempengaruhi pelaksanaan penataan ruang ini. Pada saat itu daerah sedang mengalami euforia dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah serta pelaksanaan Pilkada langsung (Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, 11 Februari 2011). Perubahan dari sentralisasi ke desentralisasi ini juga mempengaruhi bagaimana penataan ruang seharusnya dilakukan. Dengan adanya isu tersebut, maka dirasakan penting untuk menangani penataan ruang secara serius. Presiden RI saat itu, Ibu Megawati, meminta Pak Dorodjatun Kuntjoro-Jakti selaku Menko Perekonomian dan ketua BKTRN untuk merevisi UU penataan ruang terkait dengan adanya desentralisasi. Terkait dengan desentralisasi ini pula maka dirasakan perlu untuk menyusun Rencana Tata Ruang Pulau untuk setiap pulau berdasarkan perintah Presiden. RTR Pulau-pulau ini berhasil diselesaikan di bawah kepemimpinan Presiden Megawati dan sudah masuk ke Sekab (pada jaman pemerintahan Presiden Megawati, Sekab dan Sekneg digabung). Namun ternyata, inisiatif ini lama tidak ditindaklanjuti lagi setelah pergantian presiden, dan baru sekarang (2010-2011) mulai diproses kembali. Rencana tata ruang pulau ini dulu disusun dengan maksud antara lain untuk mendukung pengembangan public goods, khususnya sarana dan prasarana di seluruh pulau-pulau di Indonesia (Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, 11 Februari 2011).

3.2.2

Pembentukan Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN)

Pada masa ini terjadi perubahan peta perpolitikan. Setelah keluarnya UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, peran Bappenas dalam mengkoordinasikan pembangunan di tingkat nasional semakin diperkecil. Sementara itu Departemen Keuangan semakin menguatkan pengaruhnya dalam pengambilan keputusan-keputusan pembangunan. Perubahan lain yang terjadi adalah dengan adanya reformasi dan multipartai, peran DPR semakin kuat dalam pembuatan keputusan pembangunan. Bahkan dirasakan lembaga legislative ini seakan mulai ‘masuk’ ke dalam proses perencanaan pembangunan dan tidak hanya pada proses penganggaran saja. Kemudian pada tahun 2007 keluarlah UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang sebagai revisi dari UU No. 24 tahun 1992 dengan telah memasukkan desentralisasi dan otonomi daerah dalam penyusunannya. Perlu disebutkan pula bahwa pada periode ini banyak bermunculan UU sektor yang baru (UU No. 4 tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, Paket 4 UU Transportasi, UU No. 10 tahun 2009 tentang

|

33


Kepariwisataan, UU No. 32 tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, UU No. 41 tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan, UU No. 1 tahun 2011 tentang Perumahan dan Kawasan Permukiman, dsb) di mana masing-masing mengamanatkan produknya dalam bentuk dokumen kebijakan dan strategi atau dokumen perencanaan, seperti Rencana Induk Pembangunan Pariwisata, dan rencana induk sektor lainnya. Perlu dikemukakan juga di sini, bahwa pada masa ini juga keluar UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional yang telah mengubah sistem perencanaan pembangunan di Indonesia, baik di tingkat nasional maupun provinsi dan daerah (Kabupaten/Kota), serta sedikit mengembalikan peran Bappenas dalam perencanaan pembangunan nasional. Undangundang ini mengukuhkan sistem perencanaan pembangunan yang baru melalui penyusunan dokumen perencanaan jangka panjang sampai dengan tahunan, yaitu Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM), dan Rencana Kerja Pembangunan (RKP). Gambar 3. 2 Sejarah Terbentuknya BKPRN

Dengan keluarnya UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, BKTRN (2000) berubah menjadi Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional (BKPRN) melalui Keppres No. 4 tahun 2009. Pembentukan ini dilakukan walaupun sebenarnya dalam UU No. 26 tahun 2007 tersebut tidak ada arahan untuk pembentukan BKPRN. Dalam pembahasan di DPR dipertanyakan apa perlunya pembentukan BKPRN, karena kewenangan sepenuhnya telah diberikan kepada Menteri yang menyelenggarakan penataan ruang. Namun ternyata dalam UU No. 26/2007 disebutkan bahwa tugas Menteri tersebut adalah “mengkoordinasikan”. Sehubungan dengan itu, Menteri PU mengatakan bahwa Menteri PU tidak memiliki kemampuan/kewenangan untuk mengkoordinasikan sektor-sektor (Iman Soedrajat, 11 Februari 2011). Kemudian disepakati bersama bahwa, meskipun tidak ada arahan dalam UU Penataan Ruang, masih diperlukan adanya suatu badan yang mengkoordinasikan penataan ruang di Indonesia, maupun melakukan penyelesaian terhadap berbagai permasalahan yang muncul. Kesepakatan ini diperkuat oleh Sekab yang menyatakan bahwa dimungkinkan untuk membentuk suatu badan koordinasi walau

|

34


tidak ada dalam UU tetapi dirasakan adanya kebutuhan (Max Pohan dalam Diskusi Nasional 17 Februari 2011). Atas dasar itulah kemudian BKPRN dibentuk. Dengan demikian, walau tidak ada arahannya dalam UU, BKPRN dibentuk berdasarkan adanya kebutuhan dan merupakan inisiatif Presiden dalam menjawab kebutuhan tersebut. Landasan operasional BKPRN adalah Keppres No 4 Tahun 2009 tentang Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional dan Permenko No.PER-02/M.EKON/10/2009 tentang Organisasi dan Tata Kerja Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional Berdasarkan Keppres No. 4/2009, BKPRN memiliki tugas untuk mengkoordinasikan: 1. Penyiapan kebijakan penataan ruang nasional; 2. Pelaksanaan RTRW Nasional secara terpadu sebagai dasar bagi kebijakan pengembangan tata ruang wilayah nasional dan kawasan yang dijabarkan dalam program pembangunan sektor dan program pembangunan di daerah ; 3. Penanganan dan penyelesaian masalah yang timbul dalam penyelenggaraan penataan ruang, baik di tingkat nasional maupun daerah, dan memberikan pengarahan serta saran pemecahannya; 4. Penyusunan peraturan perundang-undangan di bidang penataan ruang, termasuk standar, prosedur, dan kriteria; 5. Pemaduserasian berbagai peraturan perundang-undangan yang terkait dengan penyelenggaraan penataan ruang 6. Pemaduserasian penatagunaan tanah dan penatagunaan sumber daya alam lainnya dengan Rencana Tata Ruang; 7. Pemantauan pelaksanaan RTRW Nasional dan pemanfaatan hasil pemantauan tersebut untuk penyempurnaan Rencana Tata Ruang; 8. Penyelenggaraan, pembinaan, dan penentuan prioritas pelaksanaan penataan ruang kawasan-kawasan strategis nasional dalam rangka pengembangan wilayah; 9. Pelaksanaan penataan ruang wilayah nasional dan kawasan strategis nasional; 10. Pemfasilitasian kerja sama penataan ruang antarprovinsi; 11. Kerja sama penataan ruang antarnegara; 12. Penyebarluasan informasi bidang penataan ruang dan yang terkait; 13. Sinkronisasi Rencana Umum dan Rencana Rinci Tata Ruang Daerah dengan peraturan perundang-undangan, termasuk dengan RTRW Nasional dan rencana rincinya; dan 14. Upaya peningkatan kapasitas kelembagaan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan penataan ruang. Apabila diperhatikan, terdapat perubahan tugas lembaga koordinasi penataan ruang. Sebelumnya, Tim Tata Ruang maupun BKTRN (1993 dan 2000) melakukan berbagai tugas seperti perumusan SNPPTR dan sebagainya di mana tugasnya tidak terbatas hanya pada koordinasi. Namun sejak diubah menjadi BKPRN (2009), tugasnya menjadi hanya ‘mengkoordinasikan’.

|

35


Gambar 3. 3 Struktur Organisasi Kelembagaan BKPRN KETUA WAKIL KETUA I

WAKIL KETUA II

ANGGOTA

SEKRETARIAT BKPRN

SEKRETARIS

BKPRN (KEPPRES NO. 04 TAHUN 2009)

KETUA TIM PELAKSANA WAKIL KETUA I

WAKIL KETUA II

WAKIL KETUA III

ANGGOTA

SEKRETARIS

SEKRETARIAT TIM PELAKSANA

TIM PELAKSANA (PER‐02/M.EKON/10/2009)

POKJA 1 KOORDINASI PENYIAPAN PERATURAN PERUNDANGAN PENATAAN RUANG

POKJA 2

POKJA 3

KOORDINASI PENINGKATAN KAPASITAS KELEMBAGAAN

KOORDINASI PERENCANAAN & PROGRAM PENATAAN RUANG

KEPMEN PU NO. 339/KPTS/M/2010

3.2.3

POKJA 4 KOORDINASI PENYELESAIAN SENGKETA & KONFLIK PENATAAN RUANG

Ringkasan Perubahan

Pada tahun 1960-an perencanaan pembangunan masih dilandasi cara berpikir dengan pendekatan daratan yang dua dimensi. Pada tahun 1980an mulai berkembang pendekatan spasial tiga dimensi, yaitu mencakup darat, laut, angkasa. Selain itu pendekatan yang digunakan juga telah bersifat multi dan inter-disiplin meliputi ekonomi, lingkungan hidup, hankam, dll serta terbangun atas berbagai faktor yang inter-dependensi (memperhatikan keterkaitan hulu-hilir, rural-urban, center-hinterland, dsb) dengan aspek komprehensif-integral (Indra Perwira, Seminar Penguatan BKPRN,25 Maret 2011). Perubahan cara pandang dari dua dimensi ke tiga dimensi ini membutuhkan waktu yang panjang. Pada tahun 1989 dibentuklah Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional berdasarkan Keppres 57/1989. Lembaga koordinasi ini dianggap lemah karena hanya berbentuk ‘tim’. Keputusan sering tidak dapat dibuat. Sementara itu pembiayaan kegiatan tim ‘dititipkan’ melalui anggaran Bappenas, sehingga kegiatan tim sangat bergantung pada alokasi anggaran dari Bappenas. Namun demikian, Tim ini berprestasi melahirkan UU No. 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Sesuai dengan amanat UU No. 24 tahun 1992, maka dibentuklah Badan Koordinasi Tata Ruang Nasional (BKTRN) melalui Keppres 75/1993. Saat itu terjadi kesulitan karena tidak jelas kewenangan tata ruang terletak pada kementerian apa. Oleh karena itu, kemudian tata ruang menjadi tugas Presiden dan Presiden menunjuk Menneg PPN sebagai ketua BKPRN (Indra Perwira, Seminar, 25 Maret 2011). Secara kelembagaan, kinerja BKTRN saat itu dianggap kurang optimal karena tidak mempunyai organisasi kecuali tim teknis (yang bersifat optional) untuk menangani masalah-masalah khusus (Indra Perwira, 2011). Dengan keluarnya UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah pada bulan Mei 1999 terjadilah eforia desentralisasi. Hal ini mengubah mekanisme sistem

|

36


perencanaan pembangunan termasuk penataan ruang. Sehubungan dengan itu terjadi perubahan pada kelembagaan BKTRN. Pada era ini, ketua BKTRN dialihkan dari Bappenas kepada Menko Ekuin dan tugas-tugas BKTRN ditambah (Keppres 62 tahun 2000). Struktur organisasi ditambah dengan tim teknis dan pokja. Namun demikian, model kelembagaan ini masih dianggap lemah dan tidak mampu mengatasi eforia desentralisasi, sementara Menko Ekuin bersifat non-portofolio, dan keanggotaan BKTRN bersifat exofficio, di mana tidak ada garis kebijakan yang mengikat (hanya garis koordinasi) (Indra Perwira, 2011). Selain itu UU No. 22 tahun 1999 memutus rentang kendali pusat hanya sampai tingkat provinsi. Pada periode ini terjadi perubahan cukup drastis terhadap kondisi lingkungan di daerah, karena dengan adanya desentraliasi pemerintah daerah cenderung mengeksploitasi sumber daya alam serta alih fungsi lahan dan pelanggaran tata ruang marak terjadi. Dalam rangka menghadapi kelemahan BKTRN tersebut, maka digagaslah alternatif kelembagaan koordinasi penataan ruang (Indra Perwira, 2011): 1) Mempertahankan model kelembagaan yang sudah ada (BKTRN) dengan menambahkan beberapa kewenangan yang memungkinkan mekanisme koordinasi dan pengawasan serta pengendalian dapat berjalan efektif, yaitu dengan struktur operasional berada pada instansi-instansi sektoral; sementara antara BKTRN dengan instansi sektoral terdapat garis operasional; 2) Membentuk sebuah departemen (misalnya Departemen Tata Ruang dan Lingkungan Hidup seperti di Belanda atau Departemen Pengelolaan SDA); 3) Meletakkan fungsi penataan ruang pada departemen yang sudah ada. Dalam kondisi seperti inilah disusun revisi UU penataan ruang, yang kemudian disahkan menjadi UU No. 26 tahun 2007. Ternyata UU memilih alternatif 3 untuk kelembagaan penataan ruang serta tata ruang dijadikan sebuah sektor pemerintahan (Indra Perwira, 2011). Tujuan dari pemilihan alternatif ini adalah agar operasionalisasi menjadi lebih mudah karena pembiayaan dan pelaksanaan ditangani oleh satu lembaga. Diharapkan ada lembaga khusus yang mengerjakan penataan ruang secara serius karena tata ruang menjadi sebuah fungsi. Tetapi UU No. 26 tahun 2007 memberikan kewenangan yang lebih luas daripada UU sebelumnya (UU 24/1992). Dengan demikian, walau sudah diberikan kewenangan ke satu departemen khusus, tetap pelaksanaannya tidak mudah. Kemudian BKPRN dibentuk karena, walaupun kewenangannya sudah diberikan ke satu departemen, disadari bahwa tata ruang itu merupakan urusan lintas-sektor. Oleh karena itu Keppres 4/2009 menegaskan kembali kedudukan BKPRN sebagai wadah koordinasi penataan ruang nasional. Namun secara kelembagaan, ternyata tidak lebih kuat dari bentuk lembaga sebelumnya, padahal tantangan yang dihadapi lebih besar.

3.3

Isu-Isu Strategis BKPRN

Setelah berjalan selama dua tahun, kinerja BKPRN dirasakan kurang optimal baik oleh anggotanya sendiri, pelaku dan pengamat penataan ruang, maupun oleh UKP4. Hal ini antara lain karena sebagai lembaga yang bersifat lintasorganisasi dan lintaswilayah, tugas yang diemban oleh BKPRN sangat banyak dan kompleks. Sebagai lembaga yang menangani berbagai isu yang kompleks tersebut, seharusnya BKPRN dilengkapi dengan kewenangan yang kuat serta didukung oleh SDM yang kuat pula.

|

37


Bagian ini mengkaji berbagai isu yang muncul terkait dengan kinerja dan kewenangan BKPRN tersebut. Pembahasan ini disusun berdasarkan: •

Wawancara dengan para pelaku: 9 Dr. Ir. Maurits FM Pasaribu, MSc, Deputi Perencanaan, Badan Pelaksana Badan Pengembangan Wilayah Suramadu (BPWS), Minggu, 6 Februari 2011, Pada periode BKTRN 1993, Pak Maurits menjabat sebagai Direktur BTPP yang saat itu juga berfungsi sebagai ‘dapur’ dari BKTRN. Selain itu Pak Maurits Pasaribu sangat menguasai dan terlibat intensif dalam melahirkan Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN) yang merupakan produk dari UU 24/1992 tentang Penataan Ruang; 9 Ir. Hendropranoto Suselo, MPW, Rabu, 9 Februari 2011, Pak Hendropranoto Suselo terlibat dalam pembentuk Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional (Keppres No. 57 tahun 1989). Saat itu beliau menjabat sebagai Direktur DTKTD, DJ Cipta Karya, Departemen Pekerjaan Umum. Beliau juga mengembangkan konsep Tata Ruang Dinamis dan sangat memahami sejarah perkembangan penataan ruang di Indonesia karena terlibat langsung di dalamnya; 9 Ir. Gunawan Wibisana, MSP, MM, Rabu, 9 Februari 2011, Pak Gunawan Wibisana merupakan praktisi penataan ruang yang sudah memiliki pengalaman panjang baik di tingkat daerah maupun pusat; 9 Prof. Dr. Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, Guru Besar Emeritus, Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jum’at, 11 Februari 2011 Pada periode BKTRN 2000, Prof. Dr. Dorodjatun Kuntjoro-Jakti menjabat sebagai Menteri Koordinator Bidang Perekonomian dan juga bertindak selaku ketua BKTRN. Saat itu Indonesia juga sedang didera krisis ekonomi dan moneter, di samping isu-isu desentralisasi dan otonomi daerah, dan reformasi yang menggulirkan Pilkada langsung di daerah. Di era ini juga UU 17/2003 tentang Keuangan Negara keluar. 9 Ir. Iman Soedrajat, MPM, Direktur Penataan Ruang Wilayah Nasional, Ditjen Penataan Ruang, Kementerian Pekerjaan Umum, Jum’at, 11 Februari 2011 Sebagai Diretur Penataan Ruang Wilayah Nasional, Ditjen Penataan Ruang, Kementerian PU, Pak Iman Soedrajat adalah Ketua Sekretariat Tim Pelaksana BKPRN dan juga sekretaris dari Pokja 1 BKPRN.

•

Hasil dari berbagai kegiatan yang dilakukan, yaitu: 9 Diskusi Nasional Penguatan BKPRN tanggal 17 Februari 2011, 9 Seminar Penguatan BKPRN tanggal 25 Maret 2011, serta 9 Diskusi Keintegrasian Dokumen Kebijakan dan Strategi (Perencanaan) Berbagai Kementerian dan Lembaga terhadap RTRW pada tanggal 5 April 2011. 9 Seminar Keintegrasian Perencanaan Spasial dengan Perencanaan Pembangunan dan Sektor pada tanggal 24 Mei 2011.

|

38


3.3.1 a.

Kelembagaan Lembaga Ad hoc

Status BKPRN saat ini adalah sebagai lembaga ad hoc. Hal ini karena kewenangan terkait penataan ruang tersebar di beberapa kementerian. Dengan demikian BKPRN tidak mungkin menjadi lembaga yang tetap, karena kewenangan terkait penataan ruang tersebut sudah dibagi habis pada kementerian sektor-sektor (Sekab, Diskusi Nasional, 17 Februari 2011). BKPRN hanya berfungsi sebagai lembaga koordinasi yang bersifat ad hoc. Namun demikian eksistensi BKPRN akan tetap berlangsung selama Keppres 4/2009 tidak dicabut. Implikasi dari status BKPRN sebagai lembaga ad hoc dirasakan pengaruhnya terhadap kinerja BKPRN. Beberapa implikasi tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut (Iman Soedradjat, 11 Februari 2011): a) Tidak selalu rapat koordinasi yang dilakukan oleh Pokja BKPRN (eselon 1) dapat menghasilkan suatu keputusan yang kemudian menjadi acuan bagi para pelaku pembangunan. Hal ini antara lain karena sektor-sektor mempertahankan portofolio masing-masing, sehingga akhirnya keputusan lebih sering bersifat kompromistis dalam bentuk rekomendasi; b) Keputusan yang dikeluarkan oleh BKPRN terhadap kasus-kasus tersebut sering kali hanya berupa rekomendasi dan dikembalikan ke masing-masing pihak yang terlibat (sektor, daerah) untuk melaksanakan rekomendasi tersebut. Kebanyakan sengketa/konflik yang muncul terjadi di daerah (locusnya di daerah). Dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, BKPRN hanya dapat memberikan rekomendasi, sementara pelaksanaannya diserahkan kembali ke daerah masing-masing; c) Tidak terlalu jelas seberapa kuat dan mengikatnya keputusan (berupa rekomendasi tersebut) yang dikeluarkan oleh BKPRN terkait kasus-kasus tersebut. Seharusnya keputusan yang dikeluarkan oleh BKRPN bersifat mengikat semua pihak yang terkait untuk melakukan sesuai dengan keputusan tersebut. Tidak jelas pula apa yang terjadi (apakah ada sanksi, bagaimana bentuknya, dll) apabila pihak terkait tidak melakukan rekomendasi yang telah dikeluarkan oleh BKPRN; d) Rapat koordinasi BKPRN yang dilakukan oleh Pokja-Pokja ini sering kali tidak dapat mengambil keputusan karena terkendala oleh isu legal formal, yaitu arahan dari peraturan perundang-undangan yang terkait (sektor); misalnya peraturan perundangundangan tentang Kehutanan mengarahkan bahwa isu kehutanan harus ditangani oleh Tim Terpadu, dan proses ini membutuhkan waktu sekitar 200an hari. Adanya aturan ini menyebabkan BKPRN tidak dapat langsung mengambil keputusan karena isu tersebut harus diserahkan kembali ke Kementerian Kehutanan yang kemudian akan menurunkan Tim Terpadu untuk mengusut dan menganalisisnya, dan untuk ini dibutuhkan waktu sekitar 200 hari (sekitar 6 bulan). Kenyataan tersebut menunjukkan adanya kontradiksi. Ketika terjadi sengketa/konflik, hal tesebut dibawa ke BKPRN untuk dibahas bersama dan dicarikan solusinya. Namun ketika solusi tersebut sudah diberikan dan diputuskan oleh BKPRN, pelaksanaannya diserahkan kembali kepada masing-masing pihak yang bersengketa tanpa kekuatan yang mengikat.

|

39


Hal ini dapat menimbulkan pertanyaan: untuk apa ada BKPRN kalau pada akhirnya semua dikembalikan kepada pihak-pihak yang bersengketa? Pada akhirnya hal ini pun berdampak pada BKPRN sendiri. Karena kurang dapat mengambil keputusan tegas ini, maka keberadaan BKPRN sering dipertanyakan (misal oleh DPR dan UKP4): apa peran dan produknya? Melihat berbagai permasalahan tersebut di atas, dirasa perlu untuk melakukan penguatan bagi BKPRN. Salah satunya adalah perlunya penguatan rekomendasi yang dikeluarkan oleh BKPRN agar memiliki kekuatan hukum yang mengikat. Perubahan seperti ini dapat dilakukan (revitalisasi BKPRN) antara lain dengan merevisi Keppres BKPRN. Sekretariat BKPRN perlu melakukan evaluasi terhadap kinerja BKPRN ini dan mengeluarkan rekomendasi kepada Presiden (melalui Menko Ekonomi) agar kelembagaan BKPRN diperkuat. Salah satu hal yang dapat dilakukan dalam memperkuat rekomendasi yang dikeluarkan oleh BKPRN adalah dengan memberlakukan sistem monitoring dan evaluasi terhadap pelaksanaan keputusan-keputusan yang dikeluarkan oleh BKPRN tersebut (Agus Sutanto, Kementerian PU, Diskusi Nasional, 17 Februari 2011): seberapa efektifkah rekomendasi yang diberikan oleh BKPRN dalam menangani permasalahan? Berapa banyak dari rekomendasi BKPRN tersebut yang dilaksanakan baik oleh Sektor maupun Daerah? Tentunya hal tersebut perlu didukung oleh mekanisme yang jelas, yaitu apabila rekomendasi BKPRN tersebut tidak dilaksanakan oleh pihak-pihak yang bersengketa maka apakah ada sanksinya? Berikut ini salah satu contoh di mana keputusan (rekomendasi) yang dibuat oleh BKPRN terhadap suatu isu tidak dilaksanakan oleh Daerah yang bersangkutan yang merupakan locus dari isu tersebut. BKPRN telah memutuskan lahan untuk MIFEE (Merauke Integrated Food and Energy Estate) seluas 1,28 juta hektar, tetapi ternyata keputusan ini dimentahkan oleh satu provinsi. Keputusan yang telah diambil oleh BKPRN yang beranggotakan berbagai kementerian ternyata dapat dimentahkan oleh satu provinsi. Hal ini dikarenakan keputusan BKPRN yang hanya bersifat rekomendasi dan kurang kuat untuk mengikat para pelaku pembangunan. Situasi ini menjadi semakin lemah apabila BKPRN harus berurusan dengan daerah di mana kewenangan pelaksanaan dan pengendalian pembangunan telah diserahkan sejak berlakunya desentralisasi dan otonomi daerah. Dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, kewenangan pemerintah pusat tentang pengendalian menjadi sangat lemah karena sudah menjadi kewenangan daerah. Selain itu, juga terjadi pergeseran kewenangan yang lain. Setelah keluarnya UU 17/2003 tentang Keuangan Negara keputusan-keputusan pembangunan banyak dipengaruhi oleh Departemen Keuangan sebagai lembaga yang mempunyai kewenangan mengatur anggaran pembangunan. Masalah ini diperumit dengan masuknya DPR ke ranah perencanaan, terutama sejak era reformasi dan multi-partai (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Dengan adanya pergeseran-pergeseran kewenangan tersebut, posisi tata ruang dalam pembangunan menjadi tidak jelas. Tidak jelasnya posisi ini mempengaruhi kinerja BKPRN. Apa pun bentuk organisasinya, selama posisi tata ruang tidak jelas, maka kinerjanya juga tidak akan efektif (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Namun demikian perlu ditekankan pula bahwa dengan status sebagai lembaga ad hoc bukan berarti bahwa BKPRN tidak dapat berbuat apa pun. Peran suatu lembaga sedikit

|

40


banyak ditentukan oleh lembaga itu sendiri. Lembaga tersebut harus dapat merumuskan sendiri bagaimana lembaga tersebut ingin menyatakan eksistensinya, mau dikembangkan seperti apa dan mengarah ke mana. Sehubungan dengan itu, BKPRN harus didukung oleh tim yang dapat menekuni tugasnya dengan serius dan menerus. Hal ini penting karena dalam proses penataan ruang secara substantif harus didukung oleh tim yang menekuni aspek teknisnya (Mauritz Pasaribu, 25 Maret 2011). Akan tetapi perlu dipahami pula bahwa hal yang lebih menjamin kepastian suatu rekomendasi adalah bila rekomendasi itu mengacu pada peraturan perundang-undangan yang berlaku karena hal tersebut merupakan legal standing di mana kasus itu terjadi (Sekretaris Kabinet, Diskusi Nasional, 17 Februari 2011).

b.

Kepemimpinan yang Kuat

Isu lain yang dirasakan menjadi kendala dalam kinerja BKPRN adalah tidak adanya kepemimpinan yang kuat yang memiliki pemahaman dan perhatian yang tinggi terhadap penataan ruang. Pada saat rapat-rapat BKPRN dapat terlihat bahwa tidak ada kepemimpinan yang kuat, tidak ada leading sektor, tidak ada patron, dan tidak ada benchmark. Semua pihak berbicara menurut persepsinya masing-masing Diskusi dilakukan hanya dengan menampung masukan-masukan dari berbagai pihak dan keputusan dibuat berdasarkan kesepakatan-kesepakatan saja. Acuan diskusi hanya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku saja (legal formal) tetapi bukan berdasarkan kajian akademis (Maurits Pasaribu, 6 Februari 2011). Diskusi seperti itu dapat membuat makna penataan ruang menjadi tidak jelas, karena semua hal dicampur dan diterima sebagai bagian dari penataan ruang. Penataan ruang tidak lagi berperan mengarahkan sektor, tetapi hanya menjadi semacam kompilasi dari berbagai sektor. Hal ini sebenarnya merupakan pemahaman yang keliru terhadap penataan ruang (Maurits Pasaribu, 6 Februari 2011). Hal ini berbeda dengan yang terjadi pada rapat-rapat sektor. Misalnya rapat koordinasi jalan, leading sektornya adalah Bina Marga. Walaupun semua peserta berbicara dalam rapat, tetapi keputusan akhir diambil oleh Bina Marga. Tidak demikian halnya dengan rapat koordinasi BKPRN yang saat ini terlihat lemah karena ketika semua orang menyatakan pendapatnya dalam rapat, tidak ada yang berani mengambil kata/keputusan akhir. Akibatnya persoalan tidak pernah selesai dan penanganannya menjadi lambat. Kepemimpinan (leadership) ini menjadi faktor penting karena pada dasarnya peran suatu organisasi ditentukan dari dalam organisasi itu sendiri, bukan dari luar. (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Menteri yang memimpin organisasi itu yang seharusnya mendefinisikan eksistensi organisasi tersebut mau diisi seperti apa dan mau ke mana? Beliau harus memberi ‘sense’ atau arti dari pekerjaannya. Hal ini sangat bergantung pada kepedulian dan pemahamannya. Contoh salah satu isu yang dapat ditangani oleh BKPRN: Bagaimana BKPRN memprediksi pengaruh perubahan iklim pada penataan ruang? Hal tersebut saat ini belum terlihat. Bagaimana perkembangan penataan ruang ke depan akan sangat bergantung pada kepedulian presiden terhadap penataan ruang. Hal yang sama juga terjadi di Kementerian: seberapa besar kepedulian menteri-menteri terhadap penataan ruang (atau dengan kata lain, seberapa besar kepedulian anggota-anggota BKPRN terhadap

|

41


penataan ruang?). Kepedulian rakyat terhadap penataan ruang telah dituangkan ke dalam undang-undang. Setelah penataan ruang dituangkan menjadi UU, seharusnya menjadi tugas presiden dan menterinya untuk menjalankan UU tersebut. ‘Pelaku’ itu merupakan faktor yang paling penting, bukan instrumennya. “It’s the singer not the song”. Meskipun sistem maupun peraturan perundang-undangannya baik, tetapi pelakunya tidak, maka hasilnya tetap akan tidak baik. ‘Pelaku’ ini tergantung pada ‘leadership’, apakah memiliki kepedulian dan visioner (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011).

c.

Posisi Kementerian PU

Perlu dilakukan kajian kritis terkait dengan posisi Kementerian Pekerjaan Umum terhadap penataan ruang. UU No. 26 tahun 2007 menunjuk seorang menteri yang bertanggung jawab terhadap penataan ruang, yaitu Menteri Pekerjaan Umum (PU). Namun kemudian dibentuk BKPRN, di mana Menteri PU menjadi salah satu anggotanya. Dengan demikian terdapat ketidakjelasan di mana sebenarnya posisi Menteri PU sebagai yang ditugasi oleh UU No. 26 tahun 2007 untuk menyelenggarakan koordinasi penataan ruang dengan Menteri PU sebagai anggota BKPRN yang mengkoordinasikan penataan ruang (Hendropranoto Suselo dalam Seminar Penguatan BKPRN, 25 Maret 2011). Untuk itu perlu dilihat kembali sejarah perkembangan penataan ruang di Indonesia dan peran Kementerian Pekerjaan Umum. UU Penataan Ruang lahir dari Departemen Pekerjaan Umum (Dep PU). Saat itu (tahun 1948) Departemen PU mengemban amanat dari SVV/SVO. Peraturan dari jaman kolonial tersebut memberikan kewenangan kepada Departemen PU mengenai penyusunan tata ruang, sementara pengesahannya dilakukan oleh Departemen Dalam Negeri (Depdagri). SVV/SVO menyebutkan bahwa Depdagri hanya dapat mengesahkan rencana tata ruang setelah mendapatkan advis planning dari Departemen PU. Tetapi saat itu tata ruang masih terbatas pada tata ruang kota saja. Departemen PU sudah memiliki keinginan untuk mengubah peraturan tersebut. Kemudian diajukanlah konsep RUU Bina Kota untuk menggantikan SVV/SVO. SVV/SVO arahnya lebih ke physical planning, namun sudah memprediksi bahwa tata ruang seharusnya tidak terbatas hanya pada perencanaan tetapi sampai pada implementasi. Planologi kota jaman dulu masih berat pada physical planning, yang diterjemahkan ke dalam perencanaan infrastruktur. Oleh karena itu kewenangan ini diberikan kepada Departemen PU (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Namun demikian perlu dikaji apakah saat ini masih relevan menugaskan Departemen PU untuk bertanggung jawab terhadap penataan ruang mengingat cakupannya sudah jauh berubah. Dulu kewenangan yang diberikan kepada Departemen PU adalah terkait dengan penataan ruang kota, bukan penataan ruang wilayah nasional atau lintas-provinsi. Penataan ruang kota lebih detil dan jelas di mana salah satu aspeknya adalah perencanaan prasarana yang merupakan kewenangan Departemen Pekerjaan Umum (jaringan jalan, saluran drainase, sanitasi, dan sebagainya) (Hendropranoto Suselo, 25 Maret 2011). Dalam konteks ini perencanaan tata ruang merupakan pekerjaan teknis yang membutuhkan kemampuan dan ketrampilan teknis untuk menyusunnya, sehingga dibutuhkan pembinaan teknis untuk daerah-daerah. Sehubungan dengan itu dibutuhkan kewenangan pembinaan teknis di Departemen PU. Sekarang ini cakupan penataan ruang menjadi lebih luas, yaitu nasional, antarprovinsi, provinsi. Dahulu saat Pak Radinal Moochtar menjadi menteri PU, beliau menyatakan

|

42


bahwa penataan ruang kota merupakan kewenangan PU, tetapi penataan ruang wilayah harus dikoordinasikan oleh lembaga lain di luar PU (saat itu adalah Bappenas). Dalam penataan ruang wilayah terdapat hal-hal yang tidak dikuasai oleh Departemen PU seperti kehutanan, pariwisata, pertanian dan sebagainya. Hal ini juga tercermin dalam kelembagaannya. Dulu Departemen PU memiliki Direktorat Tata Kota dan Tata Daerah, di mana ‘Daerah’ di sini diartikan sebagai regional/wilayah (termasuk nasional). Namun kemudian atas keputusan Menteri PU, nama direktorat tersebut diubah menjadi Direktorat Bina Tata Perkotaan dan Perdesaan (BTPP). Dalam kaitannya dengan penataan ruang, cakupan BTPP lebih pada penataan perkotaan dan perdesaan yang terbatas pada aspek pengembangan permukimannya (Hendropranoto Suselo, 25 Maret 2011). Saat itu diamanatkan oleh Menteri PU bahwa kewenangan PU tidak sampai pada tingkat nasional, tetapi cukup di tingkat kota/Kabupaten (Maurits Pasaribu, 25 Maret 2011). Penataan ruang nasional dan regional sengaja dikeluarkan. Namun karena saat itu tidak ada yang memiliki kewenangan terhadap penataan ruang nasional dan regional, maka dibentuklah Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional di mana Direktorat BTPP, Departemen PU menjadi ‘dapurnya’ untuk mengolah data dan mengembangkan konsep. Direktorat BTPP ini juga yang mengeluarkan petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis) untuk penataan ruang kota dan kabupaten.

d.

Keberadaan Dua Sekretariat

Dalam struktur BKPRN terdapat dua sekretariat, yaitu sekretariat BKPRN di Bappenas dan sekretariat Tim Pelaksana di Kementerian PU. Sekretariat BKPRN harusnya untuk mendukung sidang-sidang menteri, menyiapkan rapat-rapat untuk sidang BKPRN, dan sebagainya. Sekretariat ini berada di bawah Menko Perekonomian sebagai ketua BKPRN dan bertugas membuat agenda rapat serta membuat daftar isu-isu yang harus dibahas di dalam sidang-sidang BKPRN. Sedangkan sekretariat Tim Pelaksana untuk mendukung rapat-rapat koordinasi dan Pokja, karena Kementerian PU merupakan dapur untuk hal-hal yang bersifat teknis (Iman Soedradjat, 11 Februari 2011). Pengorganisasian penanganan permasalahan yang harus dibahas oleh BKPRN sebaiknya ditangani oleh Sekretariat BKPRN, sehingga tidak tumpang tindih dengan tugas dan fungsi Sekretariat Tim Pelaksana (Sjofjan Bakar, Seminar Penguatan BKPRN, 25 Maret 2011). Namun demikian dalam pelaksanaannya tidaklah semudah itu. Walaupun Sekretariat BKPRN bertugas untuk menyiapkan bahan untuk sidang-sidang BKPRN, tetapi ternyata bahan-bahan yang dibutuhkan berada pada Sekretariat Tim Pelaksana sebagai ‘dapur’ dari hal-hal yang bersifat teknis. Sehubungan dengan itu dibutuhkan koordinasi dan mekanisme kerja yang baik antara Sekretariat BKPRN dengan Sekretariat Tim Pelaksana. Kendala lain yang dihadapi adalah seringnya terjadi rapat-rapat yang bersifat mendadak. Misalnya untuk rapat besok pagi, undangannya baru keluar sore ini. Sementara untuk penyiapan bahan-bahan rapat dibutuhkan koordinasi antara tiga pihak, yaitu Menko Perekonomian, Sekretariat BKPRN, dan Sekretariat Tim Pelaksana. Walaupun sudah ada peraturan Menko Perekonomian selaku ketua BKPRN tentang organisasi tata kerja BKPRN, namun masih perlu dirumuskan mekanisme kerja dengan

|

43


pemb bagian kew wenangan yang y jelas diantara dua d sekreta ariat terseb but (Sjofjan n Bakar, 2011 1). Tampaknya saa at ini Sekrretariat Tim m Pelaksan na sudah le ebih mapan dan aktiif dalam menjjalankan tu ugas dan fungsinya. Pembentukannya jug ga sudah memiliki la andasan huku um yang jelas, yaitu melalui m Kepu utusan Men nteri Pekerjaan Umum m selaku Ke etua Tim Pelaksana BK KPRN No. 340/KPT TS/M/2010 yang me engamanatkkan pemb bentukan Sekrretariat Tim Pelaksana, tugas dan n fungsinya, serta strukkur organisasinya. Sed dangkan Sekrretariat BKP PRN belum m diperkuat dengan ke eputusan Menteri M PPN N selaku Se ekretaris BKPRN. 3 4 Bagan Struktur S Organisasi Sekretariat S Tim Pelak ksana BKPR RN Gambar 3.

Sumb ber: Kepmen PU P No. 340/KP PTS/M/2010

Kond disi ini berbe eda dengan n kondisi pa ada BKTRN N (1993). Sa aat itu Menn neg PPN/Ba appenas menjjadi ketua BKTRN B dan n Menneg Sesneg S seba agai wakil ketua. k Selain itu, Depu uti Ketua Bada an Perenca anaan Pem mbangunan Nasional Bidang Regional dan Daerah bertindak b seba agai Sekretaris merangkap Angg gota. Pelaks sana harian n sekretaria at BKTRN saat itu adala ah Kepala Biro Sosial Ekonomi dan Tata Ruang, R Bap ppenas (Prrof. Dr. Bud dhy T.S. Soeg gijoko) di mana m Pak Maurits Pasaribu P menjadi m wakkilnya. Saa at itu Pak Maurits Pasa aribu menja abat sebag gai Direkturr BTPP ya ang juga berperan se ebagai ‘dap pur’ dari BKTR RN. Saat itu u tugas BKTRN adalah h mengemb bangkan ko onsep-konse ep penataan ruang, serta a membaha as isu-isu te erkait pena ataan ruang g dalam rapat-rapat. S Sekretariat BKTRN yang g bertugas mematangk m kan materi teknisnya t se ebagai massukan untukk bahan rap pat yang

|

44


dilengkapi dengan alternatif-alternatif kebijakan. Bahan-bahan yang disiapkan ini merupakan instrumen analisis untuk menjadi bahan pegangan ketua/pemimpin rapat dalam memimpin pembahasan dalam rapat-rapat BKTRN (Maurits Pasaribu, 6 Februari 2011).

e.

Mekanisme Kerja yang Belum Jelas/Rinci

Ketiadaan mekanisme kerja yang jelas/rinci akan mempengaruhi kinerja BKPRN. UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang harus diturunkan ke dalam berbagai Peraturan Pemerintah (PP) yang kemudian diturunkan lebih lanjut ke dalam peraturan menteri agar dapat dioperasionalkan. Masih adanya PP yang belum dibuat ini membuat operasionalisasi UU menjadi sulit untuk dilaksanakan dengan baik. Sebagai contoh, salah satu PP yang belum jadi adalah PP tentang perpetaan. Tanpa adanya PP ini maka isu tentang peta standar yang harus digunakan dalam RTRW belum dapat disepakati, sehingga tidak dapat menjadi acuan. Oleh karenanya penting untuk mendorong percepatan penyusunan PP lainnya yang diamanatkan dalam UU 26/2007. Setelah PP tersebut ada, maka perlu segera ditindaklanjuti dengan penyusunan peraturan-peraturan menteri (permen) yang lebih rinci dan jelas untuk menjadi acuan bagi pemerintah daerah dalam melakukan proses penyusunan RTRW. Hal lain yang masih perlu dilakukan adalah pemaduserasian semua peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh sektor dengan peraturan perundangundangan penataan ruang. Hal ini juga merupakan salah satu tugas BKPRN. Pemaduserasian ini penting untuk menghindarkan terjadinya konflik atau pun tumpang tindih diantara berbagai peraturan tersebut, serta untuk menjamin tersedianya peraturan perundang-undangan yang saling melengkapi, mengisi, dan memperkuat penataan ruang baik di tingkat daerah maupun nasional. Pemaduserasian ini perlu dilakukan untuk semua jenis/tingkat baik itu berupa arahan kebijakan dan strategi, pemrograman, maupun peraturan rinci seperti NSPM, SOP, dan sebagainya. Setelah itu perlu dilakukan sosialisasi peraturan-peraturan tersebut secara intensif ke daerah agar dapat dipahami dengan baik oleh Pemerintah Daerah. Sebaiknya sosialisasi ini dilakukan secara terintegrasi dengan seluruh peraturan perundang-undangan lainnya yang terkait erat dengan penataan ruang yang disusun oleh berbagai Kementerian/Lembaga. Sosialisasi yang terintegrasi ini akan memudahkan Pemerintah Daerah dalam memperoleh gambaran dan pemahaman yang menyeluruh tentang peraturan perundang-undangan tentang dan yang terkait dengan penataan ruang. Sosialisasi terintegrasi seperti ini tidak hanya perlu dilakukan kepada pemerintah daerah (provinsi, kabupaten, kota), tetapi juga pada seluruh Kementerian/Lembaga yang terkait dengan penataan ruang. Mengingat kapasitas Pemerintah daerah di seluruh Indonesia tidaklah sama, maka sebaiknya BKPRN segera menyusun pedoman-pedoman yang secara rinci menjelaskan langkah-langkah yang harus dilakukan oleh Pemerintah daerah (Provinsi, kabupaten, kota) dalam proses penyusunan RTRW maupun proses revisinya nanti. Tentunya dengan semakin banyaknya pemerintah daerah yang telah selesai dengan penyusunan RTRW, maka BKPRN juga harus sudah siap mengeluarkan pedoman untuk tahap pemanfaatan serta pengendalian penataan ruang.

|

45


Beberapa pedoman atau SOP (eksternal maupun internal) yang perlu dibuat antara lain adalah: •

Bagaimana seharusnya mekanisme teknis pembahasan RTRW Kabupaten/Kota yang harus dilakukan oleh Pemerintah Provinsi, fokus dan keluaran pembahasan, langkahlangkah yang harus dilakukan, kelengkapan yang dibutuhkan, maupun cara pembuatan SK;

•

Hal-hal apa saja yang dapat/perlu dilakukan oleh Pemerintah Provinsi untuk membantu dan mempercepat Pemerintah Kabupaten dan Pemerintah Kota dalam penyusunan RTRW masing-masing;

•

Bagaimana mekanisme penanganan suatu isu atau konflik penataan ruang dalam BKPRN, misalnya bila terjadi masalah/konflik di daerah maka bagaimana prosedur yang harus ditempuh agar masalah/konflik tersebut dapat dibahas oleh BKPRN: konflik seperti apa yang dibahas di BKPRN, bagaimana prosedurnya, dan sebagainya;

•

SOP yang jelas untuk setiap K/L anggota BKPRN mengenai pelaksanaan tugas dan fungsi masing-masing yang dapat mempengaruhi proses penataan ruang. Sebagai contoh adalah penyusunan Ranperpres untuk KSN. Menurut Kementerian Kehutanan (Diskusi Nasional, 17 Februari 2011) Ranperpres yang ditolak oleh Kementerian Kehutanan dikarenakan koordinasi yang tidak berjalan dengan baik. Namun, juga disampaikan bahwa tiga Ranperpres (untuk Sarbagita, Maminasata, Mebidangro) lainnya dapat selesai diproses hanya dalam satu hari karena kasusnya tidak terlalu rumit. Keberadaan SOP yang jelas akan sangat membantu dalam mempercepat proses.

•

Mekanisme kerja yang rinci untuk Kelompok Kerja (Pokja);

•

Mekanisme pengambilan keputusan dalam rapat-rapat koordinasi maupun sidangsidang BKPRN. BKPRN harus memiliki tata cara persidangan yang diatur dengan jelas. Hal ini penting agar BKPRN tidak hanya dijadikan kelengkapan instrumen untuk formalitas: bila terjadi suatu permasalahan, dijustifikasi dengan pernyataan bahwa masalah tersebut sudah dibahas dalam BKPRN (Maurits Pasaribu, 6 Februari 2011). Selain itu dengan mekanisme pengambilan keputusan yang jelas ini diharapkan pelaksanaannya dapat lebih efektif.

f.

Hubungan Informal Antar staf

Terlepas dari berbagai kendala yang ada, hubungan informal antarstaf dari kementeriankementerian anggota BKPRN merupakan salah satu faktor pendukung kinerja BKPRN. Hubungan kerja yang intensif antarstaf kementerian-kementerian anggota BKPRN ini telah menumbuhkan hubungan informal (pertemanan) yang baik yang dapat dimanfaatkan secara positif dalam menjalankan tugas dan fungsi BKPRN. Rapat-rapat koordinasi di tingkat eselon 2 ke bawah dapat dilakukan dengan mudah, misalnya hanya melalui undangan dengan SMS (Lina Marlia, Kementerian PU, Diskusi Nasional 17 Februari 2011).

|

46


3.3.2 a.

Koordinasi Isu Power Relation antar Anggota BKPRN

Isu power relation diantara anggota-anggota BKPRN merupakan isu yang sangat mendesak untuk segera dapat diatasi, karena hal ini sangat mempengaruhi kinerja BKPRN. Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) seharusnya disusun berlandaskan pengembangan wilayah serta bertujuan untuk menyejahterakan masyarakat umum serta memelihara kualitas lingkungan hidup. Sehubungan dengan itu BKPRN harus mampu mengkoordinasikan semua sektor dan daerah untuk mewujudkan pembangunan yang terintegrasi bagi kemaslahatan masyarakat. Namun dalam kenyataannya hal ini tidak mudah untuk dilakukan. Kementerian/Lembaga sektoral sekarang ini semakin kuat. Apalagi dengan semakin banyaknya UU sektor yang disahkan akhir-akhir ini. Berdasarkan UU sektor tersebut, saat ini banyak Kementerian dan Lembaga (K/L) yang mengeluarkan kebijakan dan peraturan tentang penyusunan dokumen perencanaan yang terkait dengan tugas dan fungsinya masing-masing. Hal tersebut juga terkait dengan dasar hukum pembentukan BKPRN yang berupa Keputusan Presiden, sementara Kementerian yang merupakan anggota BKPRN dibentuk berdasarkan Peraturan Presiden. Selain itu Menko Perekonomian sebagai ketua BKPRN bersifat non-portofolio, sementara keanggotaan BKTRN bersifat ex-officio, di mana tidak ada garis kebijakan yang mengikat (hanya garis koordinasi) (Indra Perwira, 2011). Kementerian sektor ini memiliki tugas dan fungsinya masing-masing serta mekanisme kerjanya sendiri. Kementerian sektor tentu akan mengacu pada arahan dari peraturan perundang-undanganya masing-masing dalam melakukan perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Walaupun saat ini sudah ada RPJPN dan RTRWN yang seharusnya menjadi acuan semua sektor dan mengkoordinasikan pembangunan sektor dan wilayah, tetapi tampaknya hal ini belum berjalan dengan baik. Kementerian sektor membuat sendiri kebijakan dan strategi maupun dokumen perencanaannya yang tampaknya dalam implementasinya tidak selalu terintegrasi dengan RTRWN. Hal ini menjadi masalah bagi BKPRN dalam melakukan koordinasi. Walaupun Kementerian sektor menyatakan perlunya lembaga koordinasi seperti BKPRN, namun tampaknya masing-masing memiliki cara pandang yang berbeda. BKPRN lebih dilihat sebagai lembaga koordinasi yang bertugas mengkoordinasikan berbagai kementerian yang ada sehingga dapat memudahkan/mendukung kementerian sektor tersebut melaksanakan tugas dan fungsinya. Sebagai contoh, dalam Diskusi Nasional Penguatan BKPRN tanggal 17 Februari 2011, salah seorang peserta dari Kementerian ESDM menyatakan bahwa kementeriannya memiliki ekspektasi bahwa BKPRN mempunyai kewenangan yang besar terhadap ketentuan-ketentuan sektor. Banyak konflik penataan ruang yang terjadi saat ini terkait dengan ESDM. Seharusnya BKPRN dapat mengambil alih semua peraturan perundangundangan, sehingga BKPRN dapat menyelesaikan semua permasalahan (konflik) berlandaskan pada azas manfaat sebagai tujuan pembangunan, bukan berdasarkan portofolio masing-masing sektor. Azas manfaat ini yang harus dikaji oleh BKPRN sehingga BKPRN memiliki arahan terkait peraturan perundang-undangan sektor. Konflik seharusnya ditarik ke BKPRN dan dikaji oleh BKPRN berlandaskan pada azas manfaat

|

47


bagi kepentingan bangsa. Misalnya platform negara terkait energi. Apabila ada potensi energi yang tidak dapat dieksplorasi, maka berarti hal tersebut sudah tidak mengikuti platform negara. Hal yang kurang lebih senada juga dikemukakan oleh peserta dari Kementerian Kehutanan pada saat Seminar Penguatan BKPRN tanggal 25 Maret 2011. Peserta tersebut menyatakan bahwa perlu dilakukan harmonisasi peraturan perundang-undangan yang berbasis pemanfaatan lahan (Land based). Namun juga mengingatkan bahwa UU Penataan Ruang mengatur sektor terlalu detil, padahal UU Penataan Ruang ini keluar belakangan dari UU Sektor (UU Kehutanan keluar pada tahun 1999). Pandangan-pandangan seperti tersebut di atas menunjukkan adanya distorsi-persepsi, di mana seakan-akan terjadi kompetisi antara ruang vs. sektor (Imam Ernawi, Kementerian PU, Seminar Penguatan BKPRN, 25 Maret 2011). Pandangan seperti di atas menunjukkan bahwa pada umumnya kementerian sektor masih memiliki cara pandang yang parsial. Hal ini tidak sesuai dengan pendekatan pengembangan wilayah yang dituangkan ke dalam rencana tata ruang, yang menggunakan pendekatan yang bersifat komprehensif. Padahal sudah jelas menurut peraturan perundang-undangan, RTRW merupakan acuan. Dengan demikian penataan ruang seharusnya merupakan payung dalam mengatur pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang yang diimplementasikan oleh sektor-sektor. Namun dalam kenyataannya tidak demikian yang terjadi. Dalam rapat-rapat di BKPRN, kementerian sektor mempertahankan kebijakannya masing-masing, sehingga pada akhirnya keputusan yang diambil lebih bersifat kompromistis dan BKPRN hanya dapat mengeluarkan rekomendasi. BKPRN seolah hanya menjadi forum urun rembug (Iman Soedrajat, Kementerian PU, Diskusi Nasional, 17 Februari 2011). Hal ini menjadi pertanyaan, apakah BKPRN ini berbentuk Badan ataukah Forum? Kalau bentuknya forum, maka ketika keluar dari forum tersebut anggotanya tetap dengan tupoksinya masing-masing. Namun, kalau bentuknya badan, seharusnya sekeluar dari rapat di badan tersebut setiap anggota tetap mengikuti dan menjalankan keputusan yang telah diambil badan tersebut (Imam Ernawi, 2011). Dengan demikian, saat berkoordinasi di dalam BKPRN, seharusnya semua Kementerian/Lembaga (sektor) menanggalkan baju kesektorannya dan berkolaborasi untuk sebesar-besarnya memberi manfaat bagi masyarakat dan pembangunan Indonesia yang arahannya telah dituangkan dalam RTRWN (maupun RPJPN). BKPRN seharusnya merupakan lembaga dengan sifat ‘senyawa’ bukan sekedar perkumpulan portofolio dari anggota-anggotanya. Sehubungan dengan itu maka diperlukan re-binding para anggotanya.

b.

Hubungan dengan Pemangku Kepentingan Lain

Dalam hal ini yang dimaksud hubungan dengan stakeholders lain adalah hubungan (keputusan-keputusan) BKPRN dengan stakeholders lain yang tidak termasuk dalam anggota BKPRN. Hubungan ini perlu diperhatikan karena juga akan mempengaruhi kinerja BKPRN. Bagaimana BKPRN dapat menjamin agar semua pemangku kepentingan ini mau berkomitmen dalam mengimplementasikan RTRW?. Pemangku kepentingan lain ini antara lain adalah:

|

48


• • • •

Pemerintah daerah (Provinsi, Kabupaten, Kota); Swasta; Masyarakat; Kementerian/Lembaga di luar anggota BKPRN.

Pemerintah daerah mempunyai pengaruh yang penting bagi BKPRN dalam melaksanakan tugas dan fungsinya, terutama karena kewenangan yang telah diberikan kepada pemerintah daerah ini semakin besar dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah. Pelaksanaan dan pengendalian pembangunan saat ini menjadi kewenangan pemerintah daerah. Sehubungan dengan hal itu, apa yang perlu dilakukan agar keputusan-keputusan yang dikeluarkan oleh BKPRN juga dapat menjadi acuan dan dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah? Mengingat kebanyakan kasus sengketa/konflik penataan ruang terjadi di daerah, maka sebaiknya BKPRN perlu segera meningkatkan kerja sama dengan BKPRD di daerahdaerah. Hal ini penting agar tidak semua kasus sengketa/konflik penataan ruang ini harus ditangani oleh BKPRN, tetapi dapat dilimpahkan ke BKPRD di daerah yang bersangkutan. Agar hal ini dapat dilakukan maka perlu untuk segera mendorong pembentukan BKPRD di daerah-daerah yang belum ada dan memperkuat BKPRD yang sudah ada, baik melalui peningkatan kapasitas kelembagaan maupun penyusunan dan penyediaan berbagai pedoman yang dibutuhkan. Perlu disadari bahwa implementasi RTRW tidak hanya dilakukan oleh pemerintah, tetapi juga oleh swasta dan masyarakat. Swasta mempunyai peran yang sangat besar dalam pembangunan. Sehubungan dengan hal tersebut, seberapa besar kekuatan pemerintah untuk mengendalikan ini? Apa yang perlu dilakukan agar swasta juga mau mengacu pada RTRW (dan RPJP) dalam mengalokasikan investasi yang akan dilakukannya? Terutama karena pendekatan yang digunakan umumnya berbeda, swasta umumnya melakukan investasi dengan berorientasi pasar dan keuntungan (profit), sementara pendekatan pemerintah lebih pada menyejahterakan masyarakat dengan tetap menjaga kualitas lingkungan hidup. Pertanahan adalah isu yang lain lagi. Bagaimana mengintegrasikan penataan ruang dengan pertanahan? Pada saat penyusunan RTRW perlu juga memperhatikan kepemilikan lahan, karena pemerintah tidak dapat mengatur penggunaan lahan yang dimiliki pihak lain, misalnya masyarakat. Hal ini juga sangat terkait dengan keberadaan data dan informasi yang transparan serta akses pelaku pembangunan terhadap data dan informasi tersebut. Masalah pembiayaan pembangunan (investasi) dan penatagunaan tanah ini merupakan hal yang krusial dalam mengimplementasikan RTRW. Hal ini merupakan isu yang harus segera dipikirkan oleh BKPRN mengingat dengan selesainya penyusunan RTRW, maka tahap selanjutnya adalah pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang. Hal lain yang dapat menjadi kendala adalah kebiasaan yang dilakukan oleh Kementerian/Lembaga Sektor yang sering datang sendiri ke Pemerintah Daerah dengan membawa program-programnya sendiri. Hal ini membuat Pemerintah Daerah menjadi bingung karena program-program tersebut tidak ada dalam dokumen perencanaan yang berlaku. Sebagai contoh, ada kebijakan dari Kementerian Sektor untuk membangun jalur kereta api (railway) dari Cengkareng ke Manggarai. Namun ketika hal ini dibahas dengan

|

49


Pemerintah Provinsi DKI Jakarta, ternyata Pemerintah Provinsi tidak mengetahui rencana tersebut. Hal ini tentunya tidak hanya membuat bingung Pemerintah Provinsi DKI Jakarta, tetapi juga menjadi beban tambahan karena dituntut kesiapan pemerintah provinsi untuk membereskan kawasan Manggarai tersebut (Deddy Koespramoedyo, Bappenas, Diskusi 5 April 2011). Kasus ini menunjukkan tidak adanya koordinasi antara kementerian sektor di pusat dengan pemerintah daerah (provinsi, kabupaten, kota).

3.3.3

Kualitas Sumber Daya Manusia

a. Ketiadaan Think Tank Kinerja BKTRN/BKPRN sangat dipengaruhi oleh situasi politik yang ada. Dulu Bappenas memiliki kewenangan yang besar, terutama pada saat pemerintahan Indonesia masih bersifat sentralistik. Bappenas dulu memiliki kewenangan dalam perencanaan pembangunan dan penganggaran. Dengan posisinya yang kuat tersebut, Bappenas memiliki kemampuan untuk mengkoordinasikan Kementerian/Lembaga yang lain. Saat ini peran Bappenas sudah sangat berkurang. Demikian juga Kemenko Ekonomi tidak memiliki kewenangan seperti Bappenas dulu. Hal ini sangat mempengaruhi kemampuan Kemenko Ekonomi selaku ketua BKPRN dalam mengkoordinasikan berbagai Kementerian/Lembaga, apalagi terkait dengan substansi penataan ruang. Dalam kondisi seperti ini, maka kemampuan substansi yang kuat sangat dibutuhkan untuk mendukung Menko Ekonomi memimpin BKPRN (Maurits Pasaribu, 6 Februari 2011). Sehubungan dengan itu, maka sebaiknya Menko Ekonomi selaku ketua BKPRN didukung oleh ‘think tank’ yang dapat memberikan masukan mengenai materi yang perlu dibahas serta kajian akademisnya. Hal ini penting mengingat bahwa memimpin diskusi untuk mengkoordinasikan pembangunan kewilayahan (misalnya pembangunan di cekungan Bandung) tidaklah sama dengan memimpin diskusi sektoral yang umumnya bersifat spesifik (misalnya mengkoordinasikan penetapan harga gula). Apabila diskusi yang kedua dapat dilakukan dengan membandingkan supply dan demand, distribusi, dst; maka pembahasan cekungan Bandung membutuhkan dukungan berbagai keahlian seperti geologi, geodesi, ilmu lingkungan, dan sebagainya yang dapat memberikan masukan dari sisi kajian akademis terkait keahlian masing-masing. Dalam kenyataannya,diskusi-diskusi BKPRN tidak berjalan seperti itu. Contohnya adalah diskusi pembahasan RTRW Jawa Timur. Tidak ada figur pemimpin yang kuat. Seharusnya pemimpin rapat bukan hanya meminta masukan dari semua peserta, tetapi pemimpin rapat harus paham substansi dan isu penataan ruang sehingga dapat mengarahkan jalannya rapat dengant tepat (Maurits Pasaribu, 6 Februari 2011). Keberadaan ‘Think Tank’ yang terdiri atas orang-orang dengan berbagai keahlian ini penting untuk memberikan masukan substansial dari sisi kajian akademis mengenai isuisu penataan ruang. Pembahasan-pembahasan dalam BKPRN harus didukung oleh hasil analisis dari ahli-ahli yang terkait (Think tank). Think tank ini mengolah berbagai isu yang muncul dan melakukan kajian akademis. Berdasarkan hasil kajian tersebut kemudian dirumuskan rekomendasi yang akan dibahas dalam sidang BKPRN terkait isu tersebut (Iman Soedradjat, Kementerian PU, 11 Februari 2011). Diharapkan dengan adanya hal tersebut, maka rapat dan sidang BKPRN dapat berjalan dengan lebih efektif dan menghasilkan keputusan yang kuat yang harus dilaksanakan oleh semua anggotanya.

|

50


b. Ketiadaan Sekretariat yang Didukung Staf Tetap 3.3.4

Kinerja BKPRN

a. Kinerja terkait Tugas dan Fungsi Berdasarkan Keppres No. 4 tahun 2009, tugas BKPRN meliputi 14 aspek. Namun demikian bila dibandingkan kegiatan-kegiatan yang telah dilakukan oleh BKPRN sejak pembentukannya sampai dengan akhir tahun 2010 (April 2009 – Desember 2010), terlihat bahwa 48% kegiatannya masih terfokus hanya pada urusan perijinan substansi RTRW (provinsi, kabupaten, kota) (lihat Gambar). Gambar 3. 5 Kinerja BKPRN Tahun 2009-2010

Lain‐lain 1% Pembahasan Sektoral 17%

Pembahasan RTRW Kab/Kota 30%

Pertemuan Internal 11%

Pembahasan Perundangan 5% Pembahasan RTR Kawasan 18%

Pembahasan RTRW Prov 18%

Sumber: Hasil Analisis, 2011

Fungsi koordinasi BKPRN belum banyak dijalankan. Dari empat belas tugas BKPRN, kegiatan yang dilakukan saat ini umumnya masih menumpuk pada tiga tugas saja, yaitu tugas No. 3 Penanganan dan penyelesaian masalah penyelenggaraan penataan ruang tingkat nasional maupun daerah, dan memberikan pengarahan serta saran pemecahannya; tugas No. 6 Pemaduserasian penatagunaan tanah dan penatagunaan sumber daya alam lainnya dengan Rencana Tata Ruang; dan tugas No. 13 Sinkronisasi Rencana Umum dan Rencana Rinci Tata ruang Daerah dengan peraturan perundangan, termasuk dengan RTRWN dan rencana rincinya. Sementara itu ada empat tugas lain yang sama sekali belum sempat dijalankan, yaitu tugas No. 2, 7, 10, dan 11 (lihat Tabel).

|

51


Tabel 3. 1 Kinerja BKPRN Berdasarkan Tupoksi TUPOKSI

1

1

Penyiapan kebijakan penataan ruang nasional

2

Pelaksanaan RTRWN secara terpadu sebagai dasar bagi kebijakan pengembangan taru wilayah nasional & kawasan yg dijabarkan dalam program pembangunan sektor & daerah

3

Penanganan & penyelesaian masalah penyelenggaraan penataan ruang tingkat nasional maupun daerah, & memberikan pengarahan serta saran pemecahannya

4

penyusunan peraturan perundang‐undangan di bidang penataan ruang, termasuk standar, prosedur, dan kriteria

5

Pemaduserasian berbagai peraturan perundang‐undangan yang terkait dengan penyelenggaraan penataan ruang

6

Pemaduserasian penatagunaan tanah dan penatagunaan sumber daya alam lainnya dengan Rencana Tata Ruang

7

Pemantauan pelaksanaan RTRW Nasional dan pemanfaatan hasil pemantauan tersebut untuk penyempurnaan Rencana Tata Ruang

8

Penyelenggaraan, pembinaan, dan penentuan prioritas pelaksanaan penataan ruang KSN dlm rangka pengembangan wilayah

9

Pelaksanaan penataan ruang wilayah nasional dan KSN

10

Pemfasilitasian kerja sama penataan ruang antarprovinsi

11

Kerja sama penataan ruang antarnegara

12

Penyebarluasan informasi bidang penataan ruang dan yang terkait

13

Sinkronisasi Rencana Umum dan Rencana Rinci Taru Daerah dg perundangan, termasuk dengan RTRWN dan rencana rincinya

14

Upaya peningkatan kapasitas kelembagaan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan penataan ruang.

2

3

4

5

6

7

Ket: (1) Pembahasan RTRW Kota/Kabupaten; (2) Pembahasan RTRW Provinsi; (3) Pembahasan RTR Kawasan ;(4) Pembahasan Perundangan terkait Penataan Ruang; (5) Pertemuan Internal BKPRN; (6) Pembahasan Isu Sektoral; (7) Lain‐lain : Lebih dari 50 kegiatan

: 16 ‐ 50 kegiatan

: 1 – 15 Kegiatan


Untuk mendukung kinerja BKPRN, dibentuk empat Kelompok Kerja (Pokja), yaitu 1. Pokja Bidang Koordinasi Penyiapan Kebijakan dan Peraturan Perundangundangan Bidang Penataan Ruang (Pokja 1); 2. Pokja Bidang Koordinasi Peningkatan Kapasitas Kelembagaan (Pokja 2); 3. Pokja Bidang Koordinasi Perencanaan dan Program Penataan Ruang (Pokja 3); dan 4. Pokja Bidang Koordinasi Penyelesaian Sengketa dan Konflik Penataan Ruang (Pokja 4). Dari keempat Pokja tersebut, Pokja 4 yang paling efektif berjalan. Hal ini juga berarti bahwa banyak sengketa dan konflik penataan ruang yang perlu diselesaikan oleh BKPRN. Hal ini perlu dicermati juga agar kinerja BKPRN tidak hanya dipenuhi dengan upaya penyelesaian konflik, tetapi juga ada cukup alokasi untuk pelaksanaan tugas-tugas lainnya. Terutama bila dibandingkan antara tugas tiap Pokja teradap tugas dan fungsi BKPRN secara keseluruhan, terlihat bahwa Pokja 4 hanya melaksanakan satu tugas BKPRN saja, sementara Pokja 1 melaksanakan 4 tugas BKPRN, Pokja 2 melaksanakan 2 tugas BKPRN, dan Pokja 3 melaksanakan 7 tugas BKPRN (lihat Tabel). Dalam kenyataannya, walau Pokja 4 hanya melaksanakan satu tugas BKPRN, tetapi banyak hal yang harus ditangani dan dibahas. Dengan demikian perlu pula dilakukan kajian apakah penetapan tugas-tugas tiap Pokja sudah berimbang, ataukah rincian tugas BKPRN sudah benar.

|

52


Tabel 3. 2 Kinerja Pokja BKPRN Berdasarkan Tupoksi BAHASAN KETUA TUPOKSI 1

Penyiapan kebijakan penataan ruang nasional ;

2

Pelaksanaan RTRWN secara terpadu sebagai dasar bagi kebijakan pengembangan taru wilayah nasional & kawasan yg dijabarkan dalam program pembangunan sektor & daerah ;

3

POKJA 1

POKJA 2

POKJA 3

POKJA 4

Dirjen PR, Kemen PU

Dirjen Bangda , Kemendagri

Deputi Regional & Otda, Bappenas

Deputi Infrastruktur & PW, Menko Ekon

X X

Penanganan & penyelesaian masalah yang timbul dalam penyelenggaraan penataan ruang tingkat nasional maupun daerah, & memberikan pengarahan serta saran pemecahannya;

X

4

penyusunan peraturan perundang‐undangan di bidang penataan ruang, termasuk standar, prosedur, dan kriteria;

X

5

Pemaduserasian berbagai peraturan perundang‐undangan yang terkait dengan penyelenggaraan penataan ruang

X

6

Pemaduserasian penatagunaan tanah dan penatagunaan sumber daya alam lainnya dengan Rencana Tata Ruang;

X

7

Pemantauan pelaksanaan RTRW Nasional dan pemanfaatan hasil pemantauan tersebut untuk penyempurnaan Rencana Tata Ruang;

X

8

Penyelenggaraan, pembinaan, dan penentuan prioritas pelaksanaan penataan ruang KSN dlm rangka pengemb. wilayah;

X

9

Pelaksanaan penataan ruang wilayah nasional dan KSN

X

10

Pemfasilitasian kerja sama penataan ruang antarprovinsi;

X

11

Kerja sama penataan ruang antarnegara;

12

Penyebarluasan informasi bidang penataan ruang dan yang terkait;

13

Sinkronisasi Rencana Umum dan Rencana Rinci Taru Daerah dg perundangan, termasuk dengan RTRWN dan rencana rincinya;

14

Upaya peningkatan kapasitas kelembagaan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan penataan ruang.

X X X X


3.4

Kualitas RTRW dan Tantangan ke Depan

3.4.1

Tantangan Penataan Ruang Ke Depan

Pembahasan bagian ini disusun berdasarkan wawancara dengan Prof. Emeritus Dr. Dorodjatun Kuntjoro-Jakti tanggal 11 Februari 2011 dan presentasi beliau pada Seminar Penguatan BKPRN tanggal 25 Maret 2011.

a. Perluasan Lingkup Tata Ruang: 5 Domain Fokus penataan ruang di Indonesia setelah sekian lama masih terfokus terutama pada domain pertama saja, yaitu berkaitan dengan penataan ruang darat. Hal ini sangat jauh tertinggal dibandingkan negara-negara lain yang sudah memikirkan perencanaan sampai dengan domain kelima. Lebih parahnya lagi, penekanan pada domain pertama (darat) tersebut sebenarnya tidak sesuai dengan ‘fitrah’ Indonesia sebagai negara kepulauan terbesar di dunia. Ada pun kelima domain yang seharusnya menjadi lingkup penataan ruang di Indonesia abad ke-20 dan 21 adalah: • • • • •

Domain Pertama: Permukaan Bumi (Surface) – Darat; Domain Kedua: Permukaan Bumi (Surface) – Laut; Domain Ketiga: Sub-Surface – On-Shore dan Off-Shore; Domain Keempat: Ruang Angkasa (Air Space); dan Domain Kelima: Ruang Angkasa Luar (Outer Space).

|

53


Di manakah kekkuatan Indo onesia pada a abad ke-2 21? Dalam membahas m penataan ruang r ke depa an, harus pu ula memperrhatikan bag gaimana sittuasi perkem mbangan di dunia, teru utama di era teknologi, in nformasi dan n komunika asi yang berrkembang sekarang s ini. Saatt ini berbag gai Departemen Pertah hanan di dunia (sebutt misalnya USA, Rusia, Cina) suda ah memand dang tata ruang r dalam empat domain. d Ha al ini diawa ali dengan domain perta ama yaitu darat, d denga an pertimba angan bahw wa keamana an nasionall selalu dim mulai dari daratt. Permasa alahan-perm masalahan terkait geo o-strategi dunia berad da di daratt. Tetapi dalam m perkemb bangannya, pendapat tersebut dipatahkano d oleh seoran ng pakar dari USA yang g mengatakkan bahwa daratan da apat dikepu ung dari laut. Hal ini kemudian menjadi dasa ar pengemb bangan domain kedua: laut. Te entunya pengembanga an ini tidak k hanya nasional saja teta berdasarkan pada p pend dekatan keamanan k api juga dengan mpertimbang gkan berbagai kekaya aan laut yan ng dapat dieksplorasi d nfaatkan mem dan diman dalam m melakukkan pengem mbangan wilayah. w Da alam kontekks Indonessia sebagai negara kepu ulauan deng gan posisi strategis s di dunia, hal ini juga mencakup la aut sebagai wilayah transsportasi dan n pergeraka an internal serta s Alur La aut Kepulau uan Indonessia (ALKI). Gambar 3. 3 6 Lingku up Tata Rua ang Abad Ke-20 K dan 2 21

Sumber: Do orodjatun Kuntjo oro-Jakti, 2011

ALKII atau Alurr Laut Kepulauan Indonesia ada alah suatu alur laut d di wilayah perairan Indon nesia yang dapat dilew wati oleh ka apal dan pe esawat udarra asing seccara terus menerus m dan langsung serta s secep pat mungkin yang tela ah ditetapkkan berdasa arkan Huku um Laut Internasional /U UNCLOS 19 982. Sesua ai dengan UU U No. 6 Tahun T 1996 6 tentang Perairan P nesia dan PP No. 36 Tahun 200 02 tentang Hak dan Kewajiban K K Kapal Asing g dalam Indon Mela aksanakan Lintas L Damai Melalui Perairan P Ind donesia bah hwa Indonesia memilik ki 3 ALKI yaitu u ALKI I (dibagian uta ara bercaba ang menuju u Singapurra (IA) dan menuju la aut Cina selattan, ALKI III melalui se elat lombokk menuju laut Sulawessi dan ALKII III yang di bagian selattan bercaba ang tiga me enjadi ALKI III-A (sekiitar perairan n Laut Saw wu/Ombai Kupang), K III-B, III-C (Sebe elah timur Timor T Leste) dan III-D (sekitar ( perairan Aru) dan yang di d bagian utara a bercaban ng menuju Laut Sula awesi (III-E)/Utara Sulawesi dan n Samudra a Pasifik (http://www.indo onesiapusakka.info/alurr-laut-kepula auan-indone esia-alki/).

|

54


Domain ketiga adalah Sub-Surface: on-shore dan off-shore. Domain ketiga sementara ini lebih banyak dikaitkan dengan kegiatan pertambangan dan galian baik on-shore maupun off-shore dan lautan dalam. Namun ke depannya penataan ruang sub-surface akan semakin besar perannya dalam pengembangan perkotaan dan wilayah. Pemerintah Provinsi DKI Jakarta saat ini sudah mulai merencanakan penyusunan dan pengaturan tata ruang bawah tanah. Domain keempat dan kelima mencakup ruang angkasa (air space) dan ruang angkasa luar (outer space). Contoh penerapan domain keempat dan kelima: •

Pemakaian radio internet: saat ini ada provider internet tertentu yang dapat mencakup seluruh radio FM di dunia, dengan demikian kita dapat memantau siaran-siaran dari berbagai belahan dunia. Hal ini memungkinkan kita memantau dan memahami berbagai perkembangan strategis yang terjadi di seluruh dunia. Apalagi bila ditambah dengan penggunaan GPS, maka hal ini akan menjadi kekuatan yang sangat tinggi dan mempengaruhi komunikasi dan informasi;

•

Contoh lain adalah pengendalian listrik Jawa-Bali yang dikendalikan dari satu sentral.

Dapat dibayangkan kekuatan domain kelima yang jauh lebih strategis, karena semua informasi baik dari domain pertama sampai dengan domain keempat dapat dikendalikan oleh domain kelima ini, baik untuk negara dalam kondisi perang maupun damai. Negara lain di dunia saat ini sedang membangun container berukuran sangat besar sebagai alat transportasi. Hal tersebut terkait dengan globalisasi yang dipicu dan dipacu oleh Revolusi Teknologi Triple-T (Transportation, Telecommunication, Travel) yang semakin mengurani peranan faktor ‘jarak, waktu dan lokasi’ di dalam penentuan kegiatankegiatan ekonomi/bisnis serta sosial-politik. Negara yang memiliki tiga hal tersebut -alat komunikasi yang hebat, alat transportasi yang hebat, serta kemampuan menyelenggarakan perjalanan kapan saja- akan memiliki kekuatan untuk berperan penting dalam mengarahkan pembangunan dunia. Mungkin pemanfaatan domain keempat dan kelima ini belum banyak di Indonesia, tetapi ke depan hal ini menjadi sangat strategis. Oleh karenanya hal ini menjadi tantangan yang cukup berat bagi BKPRN. Terutama karena selama ini BKPRN masih berkutat dengan penataan ruang domain pertama (darat). Itu pun dalam pelaksanaannya masih menemui banyak hambatan dan kendala. Sementara itu ke depannya, masih ada domain kedua s/d kelima yang harus dirumuskan oleh BKPRN. Walau hal tersebut tampaknya masih jauh sekali bagi Indonesia, tetapi sebaiknya harus mulai dirumuskan karena negara-negara lain di dunia sudah menuju ke sana dan ini akan membuat Indonesia semakin tertinggal jauh. Ke depan BKPRN sebaiknya bukan hanya memperhatikan pengaturan spatial saja, tetapi juga harus mulai memperhatikan domain keempat dan kelima tersebut. Hal tersebut akan mempengaruhi perencanaan pembangunan dan spasial Indonesia ke depan.

b. Isu dan Permasalahan terkait Penataan Ruang Penataan ruang di Indonesia saat ini dan ke depan dipengaruhi oleh berbagai aspek, baik aspek politik, ekonomi, sosial budaya, maupun fisik-lingkungan. Beberapa contoh dijelaskan berikut ini.

|

55


•

Aspek Politik Perubahan yang terjadi di ranah politik akan sangat mempengaruhi penataan ruang. Perubahan yang sangat nyata terjadi adalah perubahan pemerintahan dari sentralistik menjadi desentralisasi dan otonomi daerah Dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah ini, maka terjadilah eforia di mana daerah berlomba-lomba mengeksploitasi sumber daya alamnya dalam upaya meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD). Hal ini juga berdampak pada penataan ruang. Dengan adanya isu tersebut, peran penataan ruang dalam pembangunan nasional dan daerah semakin dirasakan penting dan oleh karenanya harus ditangani secara serius. UU No. 26 tahun 2007 disusun untuk mengantisipasi berbagai isu yang akan muncul dengan adanya desentraliasi dan otonomi daerah tersebut. Perubahan politik lain yang signifikan adalah adanya perubahan dari politik dengan tiga partai menjadi multi partai. Ditambah dengan adanya proses Pemilu dan Pilkada secara langsung. Saat ini partai politik mulai masuk ke dalam lembaga pemerintahan, sehingga visi menteri-menteri (kepala daerah) dipengaruhi oleh partai politik. Sementara itu peran sektor semakin menguat. Masing-masing sektor membuat peraturan perundang-undangannya sendiri sesuai dengan visinya di mana masingmasing juga mengamanatkan produk berupa rencana sektor. Kenyataan ini tentunya akan berpengaruh terhadap implementasi RTRW. Di saat yang sama, pelaksanapelaksana pembangunan membuat produk-produk yang mengambil alih peran produk penataan ruang (Hendropranoto Suselo, 9 Februari 2011). Penataan ruang tidak memiliki ‘uang’, sementara yang memiliki ‘uang’ (kementerian sektor, swasta) membuat produk-produk sendiri. Saat ini peran DPR dan DPRD juga semakin menguat. DPR/DPRD tidak lagi berperan hanya pada proses legalisasi dan penganggaran, tetapi juga sudah mulai masuk ke dalam proses perencanaan. Hal ini juga akan mempengaruhi penataan ruang.

•

Aspek Ekonomi Tumbuhnya ekonomi di daerah yang berbasis sumber daya alam (bahan tambang dan sumber daya air) yang bersifat lintas wilayah administratif menjadi tantangan bagi penataan ruang ke depan. Bila tidak ditangani dengan baik hal ini dapat memicu terjadinya keributan yang dapat berujung pada disintegrasi. Tumbuhnya ekonomi berbasis sumber daya alam ini memunculkan kemungkinan terjadinya ketidakpuasan daerah terhadap sistem bagi hasil keuangan daerah (Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, 11 Februari 2011) . Terutama terkait dengan pengembangan HTI (Hutan Tanaman Industri), kelapa sawit, perkebunan, aquaculture, pertambangan, dan sebagainya. Beberapa keributan tentang hal tersebut sudah mulai terjadi, misalnya antara Riau dengan Sumatera Utara. Hal ini karena pengembangan sektor-sektor itu bersifat lintaswilayah, misalnya pertambangan minyak bumi dan gas alam maupun mineral. Bila diperhatikan kandungan minyak bumi dan gas alam, maupun endapan mineral tersebar lintas kabupaten/kota, bahkan provinsi. Sehubungan dengan itu maka dibutuhkan penataan resource management, khususnya untuk hal-hal yang bersifat lintas wilayah. Sebagai contoh saat ini Magelang memberikan supply air ke Semarang, demikian juga Bogor memberi supply air ke Jakarta. Mereka sekarang

|

56


ttidak lagi mau m memb berikan sed diaan air mentah, m teta api yang ssudah diola ah. Oleh k karena itu mereka m ma au menerap pkan comme ercial rate (Dorodjatun n Kuntjoro-J Jakti, 11 F Februari 2 2011). Hal tersebut seperti yang dilakukkan oleh M Malaysia terhadap Ini semua S Singapura. a merupakkan dinamiika politik yang akan n menguba ah peta p perpolitikan n di Indone esia. Perub bahan peta ini tentunyya juga akkan mempe engaruhi p penataan ru uangnya. •

A Aspek Sosial Budaya Saat ini dengan S d ba anyaknya pemekaran n kabupaten, perlu dicermati bahwa p pembentuka an kabupa aten-kabupa aten baru ini ternyatta banyak yang merupakan ‘ ‘perwakilan dari suku--suku’. Desentralisasi terlihat sep perti sesuattu yang baik, tetapi s semakin lama semakin terlihat ju uga dampak sampinga annya, misa alnya terbe entuknya K Kabupaten-kabupaten baru yang g mewakili ‘suku’ terrtentu. Hal ini dapat menjadi b bahaya di kemudian hari, h terutam ma terkait dengan dissintegrasi w wilayah (Do orodjatun K Kuntjoro-Ja akti, 11 Februari 2011). Isu ini me enjadi salah h satu isu sstrategis yang perlu d diperhatikan n oleh BKP PRN. Baga aimana pen ngaruh perkembangan n sosial bu udaya di I Indonesia terhadap pe enataan rua ang? Seben narnya aspe ek sosial bu udaya ini du ulu telah d dijadikan ba ahan pertim mbangan da alam proses s penyusun nan rencana a tata ruang pulau, d samping aspek biod di diversity fisikk lingkungan dan ekonomi. Gamba ar 3. 7 Kond disi Indone esia: Core dan Periph hery

Su umber: Dorodjattun Kuntjoro-Jakkti, 2011

•

A Aspek Fisikk Lingkunga an Sebagai ne S egara kepu ulauan, pembangunan n Indonesia masih ssangat bero orientasi d daratan dan n belum me enggunakan pendekattan yang be erorientasi kelautan (m maritim). S Selain itu pembanguna p an juga masih sangat terkonsentrrasi di Pulau Jawa, sementara p pulau-pulau u lain –teru utama di wiilayah timurr- kurang dikembangk d kan. Pemba angunan

|

57


Indonesia seharusnya keluar dari core di Jawa dan membangun di periphery (pulaupulau lain). Tanaman pangan dipertahankan di Pulau Jawa yang memiliki tingkat kesuburan tanah yang tinggi, sementara kegiatan modern dipindah mendekati sumber energi di luar Jawa (Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, Seminar, 25 Maret 2011). Termasuk dalam aspek fisik lingkungan ini adalah perlunya peningkatan pemahaman penataan ruang untuk wilayah sungai atau daerah aliran sungai (DAS) terkait dengan pengelolaan sumber daya air yang berkelanjutan. Hal ini merupakan hal yang perlu diperhatikan karena pengembangan wilayah dalam suatu DAS/WS merupakan suatu sistem yang saling terkait dan mempengaruhi satu dengan yang lainnya dan bersifat lintas wilayah administratif. Aspek lain yang akan memiliki pengaruh besar ke depan adalah isu pemanasan global dan perubahan iklim. Isu ini merupakan hal yang sangat siginikan untuk Indonesia sebagai negara kepulauan terbesar di dunia dengan ribuan pulau-pulau kecil yang sangat rentan terhadap dampak perubahan iklim. Isu pemanasan global dan perubahan iklim ini akan berdampak pada perubahan geospatial Indonesia. Isu ini merupakan tantangan penataan ruang yang perlu segera ditanggapi oleh BKPRN. Beberapa isu dan permasalahan strategis lain yang terkait penataan ruang yang akan dihadapi Indonesia ke depan antara lain adalah: •

Geo-strategi and geo-politik Terdapat kekacauan dalam geostrategi Indonesia. Ke depan Indonesia menerapkan geopolitik yang bebas dan aktif. Sementara secara geo-ekonomi, Indonesia belum menerapkan pendekatan pembangunan yang sesuai dengan situasi dan kondisinya. Pendekatan pembangunan Indonesia masih terlalu berorientasi darat. Sebagai contoh, bukannya membangun ferry system, malah Indonesia memaksa tetap menggunakan truk sebagai alat transportasi barang padahal biaya per tonnya lebih mahal. Di lain pihak jaringan kereta api yang dibangun oleh Belanda tidak dipelihara dengan baik. Indonesia masih terlalu fokus pada domain pertama (Darat), padahal sebagian besar wilayah berada di domain kedua (Laut). Hal tersebut melawan fitrahnya sebagai negara kepulauan terbesar di dunia. Ke depan Indonesia harus kembali pada pendekatan laut, karena kekayaannya berada di laut.

•

Ketahanan pangan Isu lain ke depan yang akan dihadapi adalah masalah ketahanan pangan. Saat ini pembangunan jalan tol sangat marak. Pembangunan jalan tol ini mempunyai dua akibat. Pertama adalah timbulnya bangkitan lalu lintas yang diikuti dengan pengembangan kawasan sekitar, dan kedua adalah mengacaukan sistem saluran irigasi teknis. Rusaknya saluran irigasi teknis ini mengakibatkan terjadinya degradasi seluruh lahan pertanian di Pulau Jawa. Padahal hasil penelitian menunjukkan bahwa kesuburan lahan di luar Pulau Jawa tidak sampai 1/3 dari kesuburan lahan di Pulau Jawa. Perlu dipahami bahwa kalau kita hendak mencetak sawah baru, harus juga didukung oleh infrastruktur jalan yang baik. Sebagai contoh, saat ini Indonesia merencanakan pengembangan MIFEE (Merauke Integration Food and Energy Estate), padahal kepadatan jalan (road density) di sana masih sangat kurang. Bila kita menengok ke belakang dan belajar dari sejarah negeri ini, akan kita dapati bahwa hanya kerajaan Mataram yang membangun jalan raya, sementara kerajaan

|

58


Majapahit dan Sriwijaya tidak membangun jalan raya tetapi lebih berorientasi pada kelautan (Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, 2011). Selain itu perlu dipahami bahwa setiap lapisan teras sawah di Pulau Jawa itu membutuhkan waktu 20 tahun untuk dikembangkan. Bila kita melihat persawahan di Jawa ada yang sampai 30 teras, berarti umurnya sudah mencapai 600 tahun. Dengan demikian perlu dipahami bahwa tidak semudah itu mengembangkan persawahan baru. Lebih baik kawasan persawahan yang sudah ada dengan produktivitas yang baik tetap dipertahankan daripada membuka daerah baru untuk membangun persawahan. •

Kebencanaan Bila kita mempelajari peta sebaran gempa di Indonesia, maka terlihat jelas bahwa Bali, Jawa, dan Sumatra yang merupakan fokus pembangunan Indonesia selama ini merupakan pusat gempa bumi. Selain itu ketiga pulau tersebut juga memiliki rangkaian gunung berapi, sesuai dengan lokasi Indonesia yang berada di ‘ring of fire’ dunia. Gambar 3. 8 Sebaran Epicenter Gempa Bumi di Indonesia Tahun 2005

Sumber: Badan Meteorologi dan Geofisika dalam Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, 2011

Gambar 2. 9 Indonesia di Tengah Ring of Fire

Sumber: Dorodjatun Kuntjoro-Jakti, 2011

|

59


c. Tantangan Indonesia Abad ke-21 Globalisasi abad ke-20 dan seterusnya telah menghilangkan batas-batas antar-negara, baik batas darat, batas laut, dan batas udara. KTT-KTT di Rio de Janeiro, Kyoto, dan Johannesburg mulai mengetengahkan perlunya dilakukan ‘global coordination’, bahkan ‘world government’ dalam menangani permasalah-permasalahan mendasar bersifat lintas-batas berskala global seperti Global Warming, Ozone Depletion, Acid Rain, Nuclear Accident, dan lain sebagainya. Hal tersebut juga berdampak pada konsep ‘spatial development plan’ ke depan. Ke depannya, konsep ‘spatial development plan’ bukan lagi sekedar pengaturan pemanfaatan tata ruang oleh umat manusia, tapi sudah menjurus ke upaya-upaya menjaga kesinambungan faktor-faktor lingkungan dan sumber daya alam (sustainability) pada kurun waktu sangat lama ke depan. Sehubungan dengan itu pengembangan penataan ruang ke depan harus dilandaskan pada konsep tersebut. Beberapa hal yang diperkirakan menjadi masalah yang dihadapi Indonesia abad ke-21 antara lain meliputi: ‐

Sebagai negara kepulauan terbesar di dunia, dengan panjang pantai tropis peringkat pertama dan panjang wilayah pantai peringkat ke-2 (sesudah Kanada), yang terletak pada wilayah Khatulistiwa yang teramat peka secara alamiah, Indonesia harus sadar terhadap keterkaitannya pada tata ruang global;

‐

Secara operasional harus dipertajam tentang penanganan permasalahan lintas-batas, karena bertetangga dengan banyak negara: India, Malaysia, Singapura, Vietnam, Filipina, Palau, Papua Nugini, Australia, Timor Leste; dan turut mempengaruhi lingkungan hidup di Thailand, Kamboja, Cina, Brunei Darussalam;

‐

Terkait dengan Malaysia, Papua Nugini dan Timor Leste: menyangkut masalah lintasbatas tradisional di wilayah darat;

‐

Perkembangan otonomi daerah yang teramat pesat akan menimbulkan proses-proses rumit pemanfaatan tata-ruang yang bersifat berjangka-lama, baik di dalam negeri maupun secara regional.

Sehubungan dengan hal tersebut, maka upaya-upaya terkait penataan ruang yang perlu dilakukan antara lain meliputi: 1) Untuk menjaga keutuhan wilayah (National Integration) dan kedaulatan nasional (National Sovereignity), Indonesia harus mempercepat upaya-upaya mengkonsolidasikan: ‐

Wilayah-wilayah perbatasan, meliputi Darat (Papua Nugini, Malaysia, Timor Leste) dan Laut (Australia, Malaysia, Filipina, Singapura, India, Vietnam, Papua Nugini, Timor Leste, dan Palau)

‐

Wilayah-wilayah ALKI (SLOC: Sea Lanes of Communication)

‐

Wilayah-wilayah udara (air space)

Wawasan Nusantara harus diperkuat di dalam UUD 1945, dalam upaya penyesuaian dengan perkembangan-perkembangan baru di luar dan dalam lingkungan Indonesia.

|

60


2) Untuk memelihara kualitas lingkungan alam pada skala regional, Indonesia harus memulai upaya-upaya memantau: ‐

Siklus El Nino – La Nina (yang diamati mulai berubah – semakin cepat);

‐

Potensi hujan asam sebagai akibat industrialisasi Cina dan India, yang terbawa siklus angin musim Asia;

‐

Akibat-akibat penebaran asap kebakaran/pembakaran hutan Indonesia;

‐

Potensi penebaran polusi laut yang diakibatkan lalu-lintas transportasi laut yang melalui Alur Laut Kepulauan Indonesia (ALKI); termasuk akibat kecelakaan kapalkapal curah (bulk carriers) dan kapal-kapal tangki migas;

‐

Potensi kecelakaan kapal perang/selam nuklir yang melalui ALKI.

Butir I + II tersebut di atas dijadikan basis penyusunan Rencana Tata Ruang Pulaupulau Utama Indonesia – Sumatera, Jawa/Madura/Bali, Kalimantan, Sulawesi, Papua, Kepulauan Riau, Kepulauan Maluku, Kepulauan Nusa Tenggara. 3) Butir I + II di atas harus diikuti dengan upaya mempercepat pelaksanaan Sertifikasi Tanah, antara lain untuk mengurangi potensi konflik internal SARAT (Suku, Agama, Ras, Antarkelompok, dan Tanah). Upaya-upaya pembangunan jangka sangat-panjang (very long-run) negara Kepulauan Indonesia pada awal abad ke-21 mulai diarahkan pada pemanfaatan sebagai berikut:

Gambar 3. 10 Contoh Peran Indonesia dalam Konteks Pengembangan Regional-Global

a. Pulau Sumatra (pada bagian yang tidak terancam bencana alam) dan Pulau Kalimantan - yang relatif bebas gempa dan bebas tsunami; b. Wilayah Lautan termasuk ZEE (Zona Ekonomi Eksklusif); c. Wilayah Koridor Alur Laut Kepulauan Indonesia (ALKI). Upaya-upaya pembangunan tersebut di atas dilakukan dalam ruang lingkup ASEAN Community 2020 seperti yang telah ditetapkan dalam Bali Concord II Tahun 2003. Idealnya melalui kerjasama pembangunan lintas-batas dari wilayah-wilayah yang bertetangga. Selain itu, upaya-upaya pembangunan tersebut di atas harus dilakukan dalam ruang lingkup yang memberi fokus pada kegiatan-kegiatan yang bersifat berkelanjutan (sustainable), terutama yang ramah-lingkungan (eco-friendly). Gambar-gambar disamping menunjukkan beberapa konsep pengembangan dalam konteks GlobalisasiRegionalisasi, di mana Indonesia dapat turut mengambil peran.

|

61


3.4.2 a.

Kualitas RTRW dan Kedudukannya dengan Dokumen Perencanaan Lainnya Kondisi Perencanaan di Daerah dan Dampaknya terhadap Kualitas Dokumen RTRW

Kondisi perencanaan pada daerah-daerah di Indonesia yang memiliki dampak terhadap kualitas dokumen RTRW pada dasarnya dipengaruhi oleh beberapa faktor berikut: • Koordinasi peraturan perundang-undangan di tingkat nasional: UU 25/2004 dan UU 26/2007, ketiadaan arahan untuk integrasi antardokumen ‐

Keluarnya UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) telah mengubah sistem perencanaan pembangunan di Indonesia yang tadinya didasarkan pada Repelita (Rencana Pembangunan Lima Tahun) dan kemudian diubah menjadi Propenas (Program Pembangunan Nasional) 2000-2004. UU SPPN ini mengamanatkan perlunya pemerintah (pusat, provinsi, kabupaten, kota) menyusun rencana pembangunan jangka panjang (20 tahun), jangka menengah (5 tahun), dan tahunan. Sementara pada saat itu Indonesia sudah memiliki sistem perencanaan pembangunan spasial berdasarkan sistem penataan ruang yang diamanatkan melalui UU No. 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Belakangan disadari bahwa UU No. 25 tahun 2004 ini belum mempertimbangkan keberadaan sistem penataan ruang yang telah diamanatkan oleh UU No. 24 tahun 1992. Dengan demikian, di awal penyusunan produk-produk UU ini (RPJMN, RPJPD, RPJMD) kurang memperhatikan keterkaitannya dengan produk yang diamanatkan dari UU 24/1992 (RTRW). Namun kekeliruan ini segera disadari dan diperbaiki. UU No. 26 tahun 2007 yang merupakan revisi dari UU 24/1992 tentang Penataan Ruang sudah mengamanatkan keterkaitan antara RTRW dengan RPJP (N/D) dan RPJM (N/D), demikian juga PP No. 8 tahun 2008 yang merupakan turunan dari UU No. 25 tahun 2004 juga sudah mengamanatkan bahwa penyusunan RPJPD dan RPJMD harus mengacu pada RTRW. Namun demikian, sampai saat ini belum ada arahan yang jelas (pedoman) mengenai bagaimana caranya melakukan integrarsi antardokumen tersebut. Dalam konteks itu, maka kegiatan Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning ini menjadi kegiatan yang strategis karena fokus pada upaya pengintegrasian kedua jenis dokumen perencanaan tersebut yang belum saat ini belum diatur.

‐

Namun demikian, dalam melakukan pengintegrasian ini perlu juga dicermati kualitas dari masing-masing dokumen perencanaan tersebut. Apabila kualitas dari dua dokumen tersebut (RTRW dan RPJP/RPJM) ternyata belum memenuhi standar, maka sebenarnya upaya pengintegrasiannya menjadi kurang bermakna. Tetapi, di lain pihak, upaya pengintegrasian ini juga perlu segera dilakukan mengingat pengembangan kapasitas seperti ini tidaklah mudah dan membutuhkan waktu yang panjang. Hal ini dapat dipelajari dari proses peningkatan kapasitas aparat pemerintah daerah yang telah dilakukan selama ini terkait dengan penyusunan RTRW dan/atau RPJPD/RPJMD.

• Ketiadaan regulasi rinci untuk penyusunan RTRW

|

62


‐

Penyusunan RTRW di daerah sudah mengalami proses yang sangat panjang, yaitu sejak UU No. 24/1992. Dalam proses yang panjang tersebut tentunya diharapkan kapasitas aparat Pemda terkait dengan penyusunan RTRW sudah meningkat. Tetapi dengan keluarnya UU No. 26/2007, maka proses peningkatan kapasitas ini perlu diperbaharui dan disesuaikan dengan amanat UU tersebut.

‐

Sehubungan dengan itu, maka perlu dilakukan sosialisasi secara intensif ke daerah-daerah mengenai amanat UU No. 26/2007 beserta peraturan-peraturan rinci turunannya untuk meningkatkan kapasitas aparat Pemda dalam melakukan penyusunan RTRW sebagaimana diatur oleh UU tersebut. Hal ini memunculkan isu baru. UU 26/2007 mengamanatkan agar semua peraturan daerah provinsi tentang RTRW Provinsi disusun atau disesuaikan paling lambat dalam waktu dua tahun sejak UU tersebut diberlakukan (tahun 2009); sementara semua peraturan daerah kabupaten/kota tentang RTRW segera direvisi dan selesai pada tahun kabupaten/kota disusun atau disesuaikan paling lambat tiga tahun sejak UU tersebut diberlakukan (tahun 2010). Namun demikian, ternyata peraturan pelaksana dari UU itu sendiri baru keluar belakangan, yaitu PP 15/2010 keluar pada tahun 2010 sementara peraturan Menteri PU tentang pedoman penyusunan RTRW provinsi, Kabupaten, dan kota baru keluar pada bulan Juli 2009. Kelambatan ketersediaan pedoman teknis tentang penyusunan RTRW tentunya mempengaruhi proses penyusunan RTRW dalam dua hal. Pertama, proses penyusunan menjadi lambat dan tidak dapat memenuhi target yang diamanatkan dalam UU, dan kedua, kualitas RTRW yang dapat disusun dengan cepat belum tentu sesuai dengan arahan yang diberikan dalam pedoman teknis tersebut. Selama ini proses sosialisasi UU 26/2007 dan semua peraturan pelaksananya serta peningkatan kapasitas aparat pemerintah daerah terkait dengan penyusunan RTRW daerahnya masing-masing (baik dalam bentuk Bintek dan Bantek) telah dilakukan oleh Kementerian Pekerjaan Umum yang memiliki kewenangan untuk itu. Namun demikian, tampaknya daerah masih mengalami kesulitan dalam melakukan proses penyusunan tersebut. Hal ini terkait dengan isu SDM perencana di daerah.

•

Ketiadaan regulasi rinci untuk penyusunan RPJPD dan RPJMD ‐

Hal yang sama juga terjadi dengan penyusunan RPJPD dan RPJMD. Walaupun UU SPPN telah keluar sejak tahun 2004, tetapi peraturan pelaksananya baru keluar pada tahun 2008 (PP No. 8 tahun 2008) sementara pedoman teknisnya baru keluar pada akhir tahun 2010 (Permendagri 54/2010). Hal ini tentunya menyulitkan bagi pemerintah daerah untuk menyusun RPJPD, RPJMD maupun produk-produk lain yang diamanatkan dalam UU tersebut (Renstra SKPD, RKPD, Renja SKPD). Namun perlu disebutkan pula bahwa pada bulan Agustus 2005, Kementerian Dalam Negeri mengeluarkan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri 050/2020/SJ tentang Petunjuk Penyusunan Dokumen RPJPD dan RPJMD. Hal ini dapat membantu Pemda dalam menyusun kedua dokumen tersebut. Selain itu RPJMN tahap 1 keluar pada tahun 2004 dan RPJPN diundangkan pada tahun 2007. Kedua dokumen tersebut menjadi acuan bagi Pemda dalam menyusun dokumen RPJPD dan RPJMD. Namun demikian, sampai saat ini masih ada provinsi, kabupaten, kota yang belum melakukan penyusunan RPJPD dengan berbagai alasan, termasuk kesulitan dalam memahami cara penyusunan dan muatan dokumen tersebut.

|

63


•

SDM aparat perencanaan daerah: kapasitas yang sulit dibangun dengan adanya mutasi/rotasi yang terlalu sering ‐

Seringnya terjadi mutasi/rotasi aparat pemerintah daerah yang kurang memperhatikan latar belakang pendidikan dan pengalaman kerja aparat, menjadi kendala dalam membangun kapasitas aparat pemerintah daerah dalam aspek perencanaan pembangunan daerah. Rotasi/mutasi mengakibatkan investasi yang telah dilakukan dalam membangun kapasitas aparat perencana daerah hilang dengan berpindahnya aparat tersebut ke tempat yang lain. Sementara aparat perencana membutuhkan kemampuan yang spesifik untuk dapat merumuskan perencanaan pembangunan daerah yang baik. Sebagai contoh, tidak semua aparat dari berbagai latar belakang pendidikan dan pengalaman kerja akan mampu menguasai teknis penyusunan RTRW. Untuk dapat melakukan penyusunan RTRW yang baik dan berkualitas dibutuhkan aparat dengan kemampuan teknis bidang penataan ruang dengan pengalaman kerja yang cukup. Kurangnya kapabilitas SDM aparat perencana ini akan mempengaruhi kualitas dokumen perencanaan yang dihasilkan. Padahal dokumen perencanaan ini akan menjadi acuan dalam penyusunan program dan kegiatan tahunan pembangunan daerah.

‐

Isu rotasi aparat ini sebenarnya sangat signifikan dalam upaya peningkatan kapasitas aparat perencana daerah dan kualitas RTRW. Hal tersebut dapat menjadi salah satu kendala untuk berbagai upaya peningkatan kapasitas terkait penataan ruang yang telah dilakukan oleh Kementerian Pekerjaan Umum selama ini.

•

Ketersediaan konsultan pendampingan dan kualitasnya ‐

Dengan adanya permasalahan dalam kapasitas aparat perencana di daerah seperti yang dijelaskan di atas, maka penyusunan dokumen-dokumen perencanaan daerah biasanya diserahkan kepada pihak ketiga, yaitu konsultan pendamping. Di sini muncul pula isu yang lain. Tidak semua daerah memiliki konsultan pendamping, atau kalau pun ada kapasitasnya pun tidaklah selalu sesuai dengan yang dibutuhkan. Dalam kondisi seperti ini, daerah terpaksa memilih di antara tiga alternatif yang ada, yaitu (i) menggunakan konsultan pendamping yang ada dengan kapasitas seadanya; (ii) menggunakan konsultan pendamping yang berasal dari daerah lain (umumnya dari Pulau Jawa) dengan konsekuensi konsultan tersebut hanya berada di daerah pada waktu yang terbatas sehingga pemahaman akan situasi dan kondisi lokal kurang optimal; atau (iii) mengerjakannya sendiri dengan membangun tim penyusun yang bersifat lintas-SKPD.

‐

Ketersediaan dan kapabilitas konsultan pendamping yang terbatas ini tentunya berpengaruh besar terhadap kualitas dokumen RTRW yang dihasilkan. Masalah ini ditambah lagi dengan ketiadaan Tim Teknis dari pemerintah daerah yang dapat memberikan arahan yang jelas dan rinci kepada konsultan tersebut. Apalagi bila belum terdapat pedoman teknis yang memadai.

Terlepas dari berbagai isu dan permasalahan yang dihadapi dalam perencanaan di daerah seperti yang dijelaskan di atas, keintegrasian antara RTRW dan RPJP/RPJM tetap merupakan isu strategis yang perlu ditangani dengan segera. Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, membangun kapasitas di daerah untuk sesuatu yang baru tidak

|

64


mudah dan membutuhkan energi yang banyak dan waktu yang panjang. Isu keintegrasian antardokumen ini merupakan suatu hal yang baru yang bahkan masih belum terlalu dipahami oleh berbagai Kementerian/Lembaga di tingkat pusat serta belum ada Kementerian/Lembaga yang menangani hal ini. Penataan ruang merupakan kewenangan Kementerian Pekerjaan Umum, perencanaan pembangunan di tingkat nasional merupakan kewenangan Kementerian PPN/Bappenas, sementara perencanaan pembangunan di daerah merupakan kewenangan Kementerian Dalam Negeri. Pengembangan kapasitas pemerintah daerah yang dilakukan oleh Kementerian Pekerjaan Umum dan Kementerian Dalam Negeri dilakukan sesuai dengan tugas dan fungsi masing-masing, yaitu Kementerian Pekerjaan Umum membina pemerintah daerah terkait dengan penataan ruang, sementara Kementerian Dalam Negeri membina pemerintah daerah terkait dengan sistem perencanaan pembangunan daerah. Isu integrasi antara dokumen RTRW dan RPJPD/RPJMD bukan merupakan fokus utama dari kedua kementerian tersebut. Oleh karena itu langkah yang diambil Bappenas – baik sebagai badan perencanaan pembangunan nasional maupun sebagai sekretaris BKPRN yang merupakan badan koordinasi penataan ruang- untuk memulai upaya pengintegrasian kedua dokumen tersebut merupakan langkah yang tepat dan sangat strategis. Saat ini merupakan waktu yang tepat karena pada saat ini masih banyak provinsi, kabupaten, kota yang sedang melakukan penyusunan RTRW maupun RPJPD dan RPJMD. Dengan diangkatnya isu keintegrasian saat ini, maka diharapkan dapat segera diterapkan baik dalam penyusunan RTRW maupun RPJPD dan RPJMD di berbagai daerah. Selain itu isu keintegrasian RTRW dengan RPJMD juga sangat strategis karena RTRW saja tidak akan bermanfaat kecuali bila diwujudkan oleh pemerintah melalui programprogram pembangunan. Untuk mengetahui di mana letak keterkaitan tersebut, terlebih dulu perlu dipahami definisi penataan ruang. Dalam hal ini penataan ruang dipahami sebagai: (1) perencanaan tata ruang, (2) pemanfaatan ruang, dan (3) pengendalian pemanfaatan ruang. Hubungan antara perencanaan tata ruang dengan pemanfaatan serta pengendalian pemanfaatan ruang adalah keterkaitan antara RTRW dengan perencanaan pembangunan. RTRW hanyalah salah satu sisi dari penataan ruang. Dalam hubungan seperti itu, maka RPJP dan RPJM sebagai perencanaan pembangunan dan penataan ruang merupakan dua hal yang terkait dan saling membutuhkan. Bila arahan yang dimuat dalam RTRW tidak diintegrasikan atau diterjemahkan ke dalam RPJMD, maka RTRW tersebut tidak akan terimplementasikan yang berarti penyusunannya menjadi kehilangan makna. Hal ini dikarenakan proses penganggaran hanya dilakukan melalui jalur sistem perencanaan pembangunan ini, yaitu dari RPJMD diturunkan ke dalam RKPD yang kemudian masuk ke proses penganggaran

b.

Kedudukan RTRW terhadap Dokumen Perencanaan Lainnya

Seperti telah disebut di atas, RTRW hanyalah satu bagian dari penataan ruang dan tidak akan bermanfaat bila tidak diwujudkan. Pada saat berbicara tentang perwujudan tata ruang, maka mulai masuk ke dalam ranah pemanfaatan ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang. Dalam konteks ini, maka keterkaitan RTRW dengan dokumen perencanaan lainnya menjadi sangat signifikan. Di atas telah dijelaskan keterkaitannya dengan dokumen perencanaan pembangunan (RPJP dan RPJM). Dalam kenyataannya,

|

65


implementasi RTRW tidak hanya terkait dengan RPJP dan RPJM tetapi juga dengan rencana-rencana yang dibuat oleh sektor, karena Kementerian Sektor merupakan salah satu stakeholder yang akan mengimplementasikan RTRW melalui rencana sektornya (Rencana Induk Sektor dan Renstra K/L). Dalam konteks ini, keterkaitan antara rencana sektor tersebut dengan RTRW menjadi sangat signifikan. Saat ini semakin banyak Kementerian dan Lembaga (K/L) yang mengeluarkan peraturan tentang penyusunan dokumen kebijakan dan strategi yang terkait dengan tugas dan fungsinya masing-masing. Kebijakan dan strategi tersebut kemudian akan diimplementasikan melalui penyusunan (indikasi) program. Pada umumnya dokumen kebijakan dan strategi di tingkat nasional yang disusun oleh K/L tersebut kemudian harus diadopsi, disusun, dan diimplementasikan di daerah. Ada yang disusun berdasarkan amanat peraturan perundang-undangan dan memiliki dasar hukum yang jelas, seperti misalnya SISTRANAS (Tatranas, Tatrawil, Tatralok) dan RIPPARNAS/RIPPARDA, Rencana Induk SPAM, namun ada pula yang disusun berdasarkan inisiatif K/L yang bersangkutan berdasarkan penilaian kebutuhan walau tanpa acuan peraturan perundangundangan dan oleh karenanya belum memiliki legalisasi yang jelas, seperti misalnya KSPN (Kebijakan dan Strategi Perkotaan Nasional), SPPIP (Strategi Pengembangan Permukiman dan Infrastruktur Perkotaan), dan sebagainya. Kebijakan dan strategi tersebut (umumnya untuk suatu sektor atau sub sektor tertentu) di luar dari dua mainstream yang ada saat ini, yaitu sistem perencanaan tata ruang (RTRW –rencana umum dan rencana rinci) berdasarkan UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang dan sistem perencanaan pembangunan (RPJP-RPJM-RKP dan Renstra SKPD-Renja SKPD) berdasarkan UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Sehubungan dengan itu, penting untuk memetakan berbagai dokumen kebijakan dan strategi K/L yang ada saat ini (yang telah diamanatkan) yang kemudian dijabarkan ke dalam berbagai (indikasi) program pembangunan serta mengkaji dampaknya terhadap implementasi RTRW dan keintegrasian pembangunan. Hal ini penting mengingat ada kecenderungan dari Kementerian/Lembaga datang langsung ke daerah untuk mengimplementasikan program-program dalam perencanaan sektornya sendiri. Sehubungan dengan itu penting untuk dikaji apakah Kementerian/Lembaga dalam menyusun dokumen perencanaan sektornya sudah mengacu pada RTRWN atau tidak serta dalam mengimplementasikan program-programnya apakah K/L juga mengacu pada RTRWN atau hanya pada rencana induk sektornya saja? Pertanyaan yang lebih penting lagi adalah apakah RTRWN menjadi acuan bagi perencanaan sektor atau justru sebaliknya RTRWN hanya merupakan kompilasi dari berbagai rencana sektor? Hal-hal tersebut mempengaruhi kedudukan RTRW dalam pembangunan serta kualitasnya. Berikut ini disampaikan beberapa contoh arahan kebijakan maupun dokumen perencanaan dari sektor-sektor yang muncul. Saat ini banyak produk baru bermunculan yang belum terlalu jelas bagaimana hubungannya dengan RTRW. Sektor-sektor membuat rencana induknya masing-masing. Misalnya sekarang ada produk baru ‘Strategi Sanitasi Kota’ (SSK) yang melibatkan delapan kementerian melalui Pokja AMPL. Selain itu ada RPIJM (rencana pembangunan investasi jangka menengah) yang dikeluarkan oleh Ditjen Cipta Karya, Kementerian PU dan belum jelas akan menjadi produk hukum apa serta bagaimana kaitannya dengan RTRW, RPJP, dan RPJM. Sekarang juga ada SPPIP (Strategi Pembangunan Permukiman dan Infrastruktur Perkotaan), di mana setiap kota

|

66


mendapatkan dana Rrp. 1 Milyar untuk menyusun SPPIP. Pada tahun 2010 hal ini sudah dilakukan di 50 kota. Inisiatornya adalah Direktorat Pengembangan Permukiman, Ditjen Cipta Karya, Kementerian PU (Gunawan Wibisana, 9 Maret 2011). Isu lain yang muncul adalah adanya kenyataan bahwa sektor dapat tiba-tiba mengubah rencananya, walaupun sudah ada RTRW. Sebagai contoh, Kementerian Perhubungan tiba-tiba mengubah lokasi pelabuhan dari lokasi yang telah direncanakan sebelumnya. Hal ini membuat Bina Marga menjadi bingung karena dengan pemindahan lokasi pelabuhan tersebut maka berarti perencanaan jaringan jalannya juga harus diubah. (Lina Marlia, Kementerian PU, Diksusi 5 April 2011). Hal-hal seperti ini menimbulkan pertanyaan: mengapa pemindahan-pemindahan seperti ini dapat terjadi? Apa alasan sektor melakukan hal tesebut, karena pemindahan seperti itu terkait dengan sektor-sektor lain dan juga dengan daerah sebagai locusnya? Apakah pemindahan tersebut sudah memperhitungkan betul apa dampaknya terhadap pengembangan wilayah serta daya dukung dan daya tampung lingkungan? Keintegrasian dengan sektor-sektor ini menjadi sangat penting saat RTRW mau diimplementasikan (pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang). Sehubungan dengan itu BKPRN harus mempunyai hubungan yang erat dengan BKPRD-BKPRD untuk melakukan sinkronisasi program. Hal pertama yang harus dilakukan adalah memastikan bahwa RTRW dan RPJP sudah sinkron dan terintegrasi. Kemudian kedua dokumen tersebut diterjemahkan secara lebih rinci ke dalam rencana induk sektor-sektor. Tahap selanjutnya adalah menerjemahkan dokumen-dokumen perencanaan jangka panjang tersebut ke dalam RPJM untuk memastikan implementasinya serta memastikan keintegrasian antara RPJM dan Renstra K/L. Berikutnya adalah memastikan bahwa RPJM tersebut dapat diimplementasikan tiap tahunnya melalui RKP dan Renstra K/L melalui Renja K/L. Semua proses ini bukanlah merupakan proses yang mudah karena melibatkan banyak lembaga/institusi lain di luar BKPRN, seperti Kementerian Keuangan dan DPR. Sementara itu, sektor-sektor umumnya sangat dinamis karena berdasarkan pada dinamika pasar. Dengan demikian sangat sulit untuk dituangkan ke dalam suatu rencana jangka panjang seperti RTRW (Iman Soedradjat, Kementerian PU, Diskusi, 5 April 2011). Di lain pihak, apakah RTRW harus mengikuti dinamika sektor tesebut, misalnya dengan melakukan penyesuaian setiap lima tahun? Apabila demikian, lalu apa maknanya mempunyai RTRW yang berjangka waktu 20 tahun? Sehubungan dengan itu penting untuk menetapkan dengan jelas apa esensi dari tata ruang nasional yang wajib menjadi acuan dari sektor-sektor dan akan menjadi acuan sinkronisasi program jangka menengah. Hal tersebut juga menjadi isu saat mau mengintegrasikan RPJMN dengan RTRWN (Arifin Rudiyanto, Bappenas, Diskusi, 5 April 2011). Arahan yang terdapat dalam RTRWN maupun RTR Pulau saat ini masih dirasa kurang jelas. Oleh karenanya sangat penting bagi BKPRN untuk membuat penjelasan hal-hal apa yang wajib diacu dari RTRW, baik oleh sektor maupun oleh daerah. Hal ini penting karena selain akan diimplementasikan melalui RPJM dan rencana sektor (melalui Renstra K/L), RTRW juga akan menjadi acuan investasi bagi swasta. Sehubungan dengan itu maka harus ada sinkronisasi antara RTRW di pusat dan di daerah serta antara RTRW dengan rencana sektor.

|

67


3.5

Kebutuhan Penguatan BKPRN

Dilihat dari sejarah pembentukan dan perkembangannya sejak Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional pada tahun 1989 sampai dengan Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional tahun 2009, BKPRN merupakan lembaga yang memang dibutuhkan keberadaannya dalam mengkoordinasikan penataan ruang di Indonesia. Walau pun perubahan situasi politik di tiap periode mempengaruhi kinerja serta tantangan yang dihadapi oleh badan ini, tetapi lembaga ini tetap hadir karena tetap dibutuhkan untuk mengkoordinasikan serta menyelesaikan berbagai sengketa/konflik penataan ruang di Indonesia. Namun demikian, agar kinerja BKPRN ke depan dapat semakin efektif, maka dibutuhkan berbagai perubahan yang dapat memperkuat BKPRN sebagai lembaga koordinasi lintassektor dan lintaswilayah.

3.5.1

Kejelasan Posisi Penataan Ruang

Tidak jelasnya posisi penataan ruang dalam pembangunan membuat kinerja BKPRN tidak efektif. Aspek politik di Indonesia mempunyai pengaruh besar terhadap penataan ruang. Dengan terjadinya berbagai perubahan politik, maka terjadi juga pergeseran kewenangan. Pergeseran-pergeseran kewenangan ini membuat posisi penataan ruang menjadi tidak jelas. Pemberlakuan UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah telah mengubah mekanisme dan sistem pembangunan dari yang tadinya sangat sentralistik menjadi desentralisasi dan otonomi daerah. Kondisi ini disesuaikan kembali dengan keluarnya UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Selain itu juga terjadi pergeseran kewenangan yang lain. Setelah keluarnya UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, keputusan-keputusan pembangunan banyak dipengaruhi oleh Kementerian Keuangan sebagai lembaga yang memiliki kewenangan mengatur anggaran pembangunan. Kondisi ini diperumit dengan adanya Pemilu dan Pilkada secara langsung serta masuknya DPR/DPRD ke ranah perencanaan, terutama sejak era reformasi dan multi-partai. Hal terakhir ini juga telah mengakibatkan visi menteri-menteri dan kepala daerah diwarnai oleh visi partai politik. Oleh karenanya penting untuk segera memperjelas kembali posisi penataan ruang dalam pembangunan di Indonesia. Bagaimana sebenarnya kedudukan antara penataan ruang dengan perencanaan pembangunan serta perencanaan sektor. Hal tersebut akan menentukan dokumen apa yang seharusnya disusun terlebih dulu dan menjadi acuan bagi dokumen-dokumen lainnya. Dokumen apa yang seharusnya menjadi payung bagi dokumen-dokumen lainnya. Kejelasan posisi ini juga akan berpengaruh terhadap keintegrasian dokumen-dokumen tersebut (penataan ruang – perencanaan pembangunan – perencanaan sektor). Perencanaan pembangunan diamanatkan melalui UU No. 25 tahun 2004, sedangkan perencanaan sektor diamanatkan oleh berbagai Kementerian/Lembaga sektor baik melalui UU sektor maupun peraturan lain yang dikeluarkan oleh Kementerian/Lembaga sektor tersebut. Kondisi ini mengubah posisi rencana tata ruang. Dulu rencana tata ruang merupakan dokumen perencanaan jangka panjang dengan dasar hukum yang kuat baik di tingkat nasional maupun daerah. Sekarang, di tingkat nasional, RPJPN sebagai produk dari UU 25/2004 memiliki dasar hukum yang lebih kuat, yaitu UU. Sedangkan RTRWN

|

68


memiliki dasar hukum yang sama dengan dokumen-dokumen rencana sektor, yaitu Peraturan Pemerintah (PP). Sedangkan di daerah, semua dokumen perencanaan tersebut memiliki dasar hukum yang sama, yaitu Peraturan Daerah. Hal yang semakin menyulitkan posisi rencana tata ruang adalah saat berbicara tentang implementasi atau pemanfaatannya, serta pengendaliannya. Rencana tata ruang hanya dapat diimplementasikan melalui RPJM (Nasional/Daerah) dan Renstra (K/L atau SKPD), di mana RPJM (N/D) merupakan turunan dari RPJP (N/D) dan Renstra (K/L atau SKPD) merupakan produk institusi sektor dan oleh karenanya juga merupakan implementasi dari perencanaan sektor jangka panjang (rencana induk sektor). Demikian juga dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, maka rentang kendali pemerintah pusat terhadap pengendalian menjadi sangat terbatas. Pengendalian sekarang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Sementara itu, RPJM disusun berdasarkan visi, misi, dan program presiden/kepala daerah terpilih, sehingga memiliki muatan politis yang cukup besar. Di lain pihak, saat ini institusi sektor, terutama di tingkat nasional, semakin kuat. Kementerian/Lembaga sektor ini tidak hanya memiliki anggarannya sendiri yang kuat, tetapi juga sekarang memiliki UUnya masing-masing. Kementerian sektor ini memiliki kebiasaan untuk datang sendiri ke pemerintah daerah, khususnya ke lembaga daerah terkait sektornya (misalnya Kementerian PU dengan Dinas PU, Kementerian Perhubungan dengan Dinas Perhubungan, Kementerian Industri dengan Dinas Perindustrian, dsb), dengan membawa program-program sektornya masing-masing. Hal-hal tersebut mempengaruhi posisi penataan ruang di Indonesia. Apabila kinerja BKPRN ingin ditingkatkan, maka sebelumnya posisi penataan ruang dalam pembangunan di Indonesia perlu diperjelas, terutama dalam kaitannya dengan perencanaan pembangunan dan perencanaan sektor. Kejelasan posisi ini juga penting karena sangat signifikan dalam pemanfaatan ruang nanti. Oleh karenanya, hal ini perlu segera dilakukan karena saat ini semua pemerintah provinsi, kabupaten, kota sedang menyelesaikan penyusunan revisi RTRWnya masing-masing. Berarti sebentar lagi akan memasuki tahap selanjutnya yaitu pemanfaatan ruang. Hal lain yang terjadi saat ini adalah adanya distorsi persepsi terhadap rencana tata ruang, di mana seakan-akan terjadi kompetisi antara ruang vs. sektor. Kementerian sektor masih memahami rencana tata ruang secara parsial dari sudut pandang sektornya. Rencana tata ruang dianggap sebagai rencana yang harus mendukung pelaksanaan perencanaan pembangunan sektor. Misalnya rencana tata ruang dianggap untuk mendukung pembangunan infrastruktur. Padahal pemahaman ini terbalik. Rencana tata ruang disusun berdasarkan visi dan kebijakan pengembangan wilayah yang kemudian dijabarkan ke dalam rencana-rencana sektor untuk mendukung perwujudan visi pengembangan wilayah tersebut. Dengan demikian, rencana tata ruang adalah sebagai payung dari berbagai rencana sektor dan bukan sebagai rencana pendukung pembangunan sektor atau sekedar kompilasi dari berbagai rencana sektor. Sebaliknya rencana sektorlah yang mendukung penataan ruang dalam mewujudkan visi pengembangan wilayah. Oleh karena itu perlu untuk segera dilakukan penyamaan pemahaman terhadap posisi rencana tata ruang ini. Hal ini penting karena distorsi persepsi ini bahkan juga terjadi pada anggota-anggota BKPRN, yang tentunya akan mempengaruhi kinerja BKPRN.

|

69


Distorsi persepsi ini juga terjadi terhadap pemahaman anggota terhadap tujuan BKPRN. Walaupun kementerian sektor menyatakan perlunya lembaga koordinasi seperti BKPRN, namun tampaknya masing-masing memiliki cara pandang yang berbeda. Beberapa kementerian sektor yang merupakan anggota BKPRN beranggapan bahwa BKPRN seharusnya mengkoordinasikan berbagai kementerian yang ada agar tujuan pembangunan sektornya dapat diwujudkan. Hal ini menunjukkan bahwa pandangan kementerian sektor ini masih bersifat parsial. Padahal BKPRN seharusnya mengkoordinasikan kementerian-kementerian sektor ini berdasarkan visi pengembangan wilayah yang bersifat komprehensif dan dituangkan ke dalam rencana tata ruang, bukan berdasarkan visi pembangunan sektor.

3.5.2

Peran dan Kedudukan BKPRN

Peran BKPRN sebagai suatu lembaga ad hoc sekarang ini tidak kuat, bahkan ada kecenderungan diabaikan oleh para anggotanya. Hal ini antara lain terlihat dari tidak selalu rapat koordinasi yang dilakukan oleh BKPRN dapat menghasilkan suatu keputusan yang kemudian menjadi acuan bagi para pelaku pembangunan, termasuk anggotaanggota BKPRN sendiri. Selain itu keputusan yang diambil seringkali bersifat kompromistis dalam bentuk rekomendasi. Lebih jauh lagi, tidak terlalu jelas seberapa mengikatnya keputusan yang telah diambil oleh BKPRN tersebut terhadap anggotaanggotanya atau pun pelaku penataan ruang lainnya. Tidak jelas pula apa yang terjadi bila pihak yang terkait tidak mengimplementasikan keputusan/rekomendasi yang dikeluarkan BKPRN tersebut. Apakah ada sanksinya dan bagaimana bentuknya? Status BKPRN sebagai lembaga ad hoc dianggap sesuai karena kewenangan terkait fungsi penataan ruang tersebar di beberapa kementerian. Walau pun statusnya sebagai lembaga ad hoc tersebut melemahkan kewenangan BKPRN, namun eksistensi BKPRN akan tetap ada selama Keppres 4/2009 tidak dicabut. Oleh karenanya perlu dipikirkan hal-hal apa saja yang dapat memperkuat BKPRN dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Sehubungan dengan hal tersebut, maka perlu dilihat peran dan kedudukan yang tepat bagi BKPRN. Sesuai dengan sejarah perkembangannya selama ini, tampaknya peran BKPRN tetap sebagai lembaga yang mengkoordinasikan penataan ruang. Peran ini sebenarnya merupakan peran yang strategis karena tidak ada lembaga lain yang dapat melakukan koordinasi yang bersifat lintassektor dan lintaswilayah seperti ini. Menteri Pekerjaan Umum sebagai menteri yang ditunjuk oleh UU 26/2007 bertanggung jawab terhadap penataan ruang –dan didukung oleh perangkat kelembagaan yang memiliki kemampuan teknis dalam penataan ruang, yaitu dengan adanya fungsi penataan ruang di tingkat direktorat jenderal- juga kesulitan untuk melakukan koordinasi ini, sehingga peran ini diserahkan kepada BKPRN. Selain itu, tantangan penataan ruang dalam abad ke-21 yang semakin luas dan kompleks juga menunjukkan betapa strategisnya peran BKPRN ini. Oleh karena itu penting untuk menegaskan kembali kedudukan BKPRN sebagai wadah koordinasi penataan ruang nasional, yang bersifat lintassektor dan lintaswilayah. Seharusnya peran yang strategis ini didukung oleh kedudukan dan kewenangan yang jelas dan kuat. BKPRN harus memiliki kewenangan untuk mengkoordinasikan berbagai

|

70


kementerian/ lembaga yang terkait dengan penataan ruang. Kewenangan ini ditambah agar memungkinkan mekanisme koordinasi dan pengawasan pengendalian dapat berjalan efektif, yaitu dengan struktur operasional berada instansi-instansi sektor, sementara antara BKPRN dengan instansi sektor terdapat operasional. Saat ini, keanggotaan BKPRN bersifat ex-officio di mana tidak ada kebijakan yang mengikat, tetapi hanya garis koordinasi.

perlu serta pada garis garis

Mengingat garis yang ada hanya garis koordinasi, maka ketika dalam rapat-rapat di BKPRN kementerian sektor mempertahankan kebijakannya masing-masing, keputusan yang diambil akhirnya lebih bersifat kompromistis. BKPRN seolah hanya menjadi forum urun rembug. Padahal sebagai badan seharusnya semua anggota (kementerian/lembaga) saat berkoordinasi di BKPRN menanggalkan baju kesektorannya dan berkolaborasi untuk mewujudkan visi pengembangan wilayah yang telah dituangkan ke dalam penataan ruang (RTRWN). BKPRN seharusnya merupakan lembaga dengan sifat ‘senyawa’ bukan sekedar perkumpulan portofolio dari anggota-anggotanya. Selain itu, sebagai badan, seharusnya keputusan yang diambil oleh BKPRN dapat bersifat lebih mengikat anggotanya untuk menjalankan keputusan tersebut. Dengan peran dan kedudukannya, BKPRN seharusnya juga dapat mengkoordinasikan para pelaku pembangunan terkait penataan ruang lainnya yang bukan merupakan anggota BKPRN, seperti pemerintah daerah, masyarakat, swasta, kementerian/lembaga lainnya. Dengan adanya desentraliasi dan otonomi daerah, kewenangan pemerintah daerah dalam pelaksanaan dan pengendalian pembangunan semakin besar. Hal ini sangat signifikan pengaruhnya terhadap kinerja BKPRN karena locus dari kegiatan terkait penataan ruang umumnya berada di daerah, demikian juga kebanyakan kasus sengketa/konflik penataan ruang terjadi di daerah. Selain itu perlu disadari bahwa implementasi RTRW tidak hanya dilakukan oleh pemerintah, tetapi juga oleh swasta dan masyarakat. Bagaimana agar swasta dan masyarakat mau mengacu pada RTRW dalam melakukan investasi dan pembangunan? Sementara tujuannya berbeda, investasi yang dilakukan swasta umumnya untuk mendapatkan keuntungan dan berorientasi pasar.

3.5.3

Ruang Lingkup BKPRN ke Depan

Pada tahun 1960an perencanaan pembangunan masih dilandasi pendekatan daratan dua dimensi. Namun pada tahun 1980an mulai berkembang pendekatan spasial tiga dimensi, mencakup darat, laut, angkasa. Namun demikian, fokus utama penataan ruang di Indonesia sampai dengan saat ini masih pada domain pertama, yaitu berkaitan dengan penataan ruang darat, walaupun juga sudah mulai mempertimbangkan laut. Saat ini bahkan seluruh pemerintah, mulai dari pemerintah pusat, provinsi, sampai dengan pemerintah kabupaten dan kota sedang disibukkan dengan proses penyusunan dan revisi RTRW masing-masing yang muatannya masih sangat fokus pada penataan ruang darat. Ruang lingkup ke depan harus diperluas mencakup 5 domain (surface: darat dan laut; sub surface, air space, dan outer space). Ini menjadi tantangan yang berat bagi BKPRN. Apalagi saat ini untuk perencanaan dan pelaksanaan penataan ruang darat dan laut saja masih menemui banyak hambatan dan kendala. Sementara domain ketiga, tata ruang bawah tanah (sub surface), baru akan dimulai.

|

71


Sehubungan dengan itu, evaluasi dan revisi RTRWN perlu dilakukan dengan mengacu pada 5 (lima) domain ini. Perlu dievaluasi, apakah RTRWN yang sekarang masih sesuai dengan adanya 5 (lima) domain tersebut. Evaluasi dan revisi RTRWN, maupun rencana tata ruang turunannya (RTR Pulau, RTRWRTRW Provinsi, dan seterusnya) harus dilakukan dengan memperhatikan isu-isu strategis yang mulai bermunculan saat ini dan kemungkinan isu-isu baru yang akan muncul dalam 20 tahun ke depan. Dalam melakukan evaluasi dan revisi tersebut juga harus memperhatikan perkembangan yang terjadi di dunia (lingkungan strategis) dan prediksinya ke depan. Beberapa isu yang telah muncul saat ini, dan mungkin masih akan berlanjut sampai beberapa tahun ke depan, antara lain: - Aspek politik. Perubahan pemerintahan dari sentralistik ke desentralisasi dan otonomi daerah, kemudian reformasi dengan Pilkada langsung dan multi partai telah membuat semakin banyaknya pengaruh politik masuk ke dalam ranah perencanaan, termasuk penataan ruang. Dengan masuknya aspek politik ini ke ranah perencanaan, maka perencanaan dan produk rencananya menjadi sesuatu yang tidak pasti lagi kebenarannya, karena telah diubah menjadi wadah untuk melegalkan vested interest pihak-pihak tertentu. - Aspek ekonomi. Indonesia merupakan negara yang kaya akan sumber daya alam (sumber daya mineral dan sumber daya air). Masalahnya sebaran dari sumber daya alam ini tidak merata di seluruh bagian negara Indonesia dan tidak dapat dibatasi berdasarkan batas wilayah administratif. Pengelolaan kekayaan yang bersifat lintas batas administrasi ini perlu diantisipasi oleh BKPRN dan dituangkan dalam rencana tata ruang dilengkapi dengan aturan pengelolaan dan pemanfaatannya, mulai dari level nasional, provinsi, kabupaten/kota. Bila tidak, hal ini dapat menjadi potensi konflik di mana daerah-daerah saling berebut untuk mendapatkan hak pengelolaan dan pemanfaatan dari kekayaan alam tersebut. Sumber daya air yang merupakan salah satu hak dasar manusia dapat menjadi pencetus konflik, karena di satu sisi ada daerah yang memiliki sumber daya air yang berlimpah dan di sisi lain ada daerah yang kekurangan sumber daya air. Hal ini dapat dituangkan dalam bentuk kerja sama penataan ruang antardaerah. - Aspek sosial budaya, misalnya adanya kecenderungan pembentukan kabupatenkabupaten baru berdasarkan suku, agama, dan sebagainya. Bila tidak diantisipasi dengan baik, di kemudian hari hal tersebut dapat menjadi potensi konflik, khususnya terkait dengan disintegrasi wilayah. Bagaimana hal ini berdampak pada penataan ruang di Indonesia? Bagaimana seharusnya isu ini diantisipasi dalam penataan ruang? - Aspek biodiversity fisik lingkungan. Indonesia juga merupakan negara yang kaya akan berbagai flora dan fauna, bahkan beberapa jenis hanya terdapat di Indonesia. Sayangnya dengan pembangunan yang dilakukan sekarang ini, semakin banyak flora dan fauna yang punah. - Perubahan Iklim. Isu ini sangat signifikan bagi Indonesia yang merupakan negara kepulauan terbesar di dunia dengan ribuan pulau-pulau kecil yang sangat rentan terhadap dampak perubahan iklim. Dampak perubahan iklim akan menimbulkan perubahan geospasial di Indonesia dan oleh karenanya isu ini menjadi tantangan dalam penataan ruang ke depan. - Ketahanan pangan. Isu ketahanan pangan ke depan akan menjadi isu yang semakin strategis dan signifikan bagi Indonesia. David Nelson, seorang kolumnis menulis di

|

72


Newsweek pada bulan April 1996 dan mengatakan bahwa ‘shortage of food can lead to a civil war’ (kekurangan pangan dapat menimbulkan perang saudara). Negaranegara yang memiliki ketahanan pangan yang baik adalah negara-negara yang akan bertahan dan berkembang di masa depan. Indonesia memiliki lumbung pangan yang sangat subur di Pulau Jawa. Namun sayangnya hal ini tidak didukung oleh kebijakan pengembangan yang jelas dari Pemerintah. - Aspek kebencanaan. Wilayah-wilayah paling terbangun dan berkembang di Indonesia (Jawa, Bali, Sumatra) justru berada pada pusat gempa bumi dan memiliki rangkaian gunung berapi. - Aspek eksternal, seperti upaya penanganan permasalahan mendasar bersifat lintasbatas berskala global, seperti Global Warming, Ozone Depletion, Acid Rain, Nuclear Accident, dan sebagainya yang berdampak pada konsep spatial development plan ke depan. Ke depan konsep spatial development plan harus lebih menekankan pada upaya-upaya menjaga keberlanjutan faktor-faktor lingkungan dan sumber daya alam dengan kurun waktu yang sangat panjang (very long-term plan). Indonesia harus sadar terhadap keterkaitannya pada tata ruang global. Aspek eksternal yang lain yang juga merupakan isu strategis bagi Indonesia adalah penanganan permasalahan lintas-batas karena bertetangga dengan banyak negara, baik masalah lintas-batas wilayah darat maupun laut. Hal ini antara lain dapat dilakukan melalui kerjasama pembangunan lintas-batas dengan wilayah-wilayah yang bertetangga, termasuk kerjasama penataan ruang antarnegara. Hal tersebut sebenarnya merupakan salah satu tugas dan fungsi BKPRN, namun saat ini belum dilakukan. Pembangunan lintas-batas ini harus dilakukan dalam ruang lingkup pembangunan yang bersifat berkelanjutan dan ramah lingkungan.

3.5.4

Peningkatan Kualitas RTRW

RTRW merupakan dokumen yang menjadi payung dan acuan bagi perencanaan sektorsektor. Dalam posisi seperti itu, seharusnya RTRW disusun dengan kualitas yang baik. Dalam kenyataannya pencapaian kualitas RTRW yang baik ini tidaklah mudah. Banyak faktor yang mempengaruhi hal tersebut, antara lain: - Keberadaan regulasi atau pedoman teknis untuk penyusunan RTRW. Permen PU tentang pedoman penyusunan RTRW provinsi, kabupaten, dan kota baru keluar pada bulan Juli 2009, sementara peraturan pemerintah tentang penyelenggaraan penataan ruang baru keluar tahun 2010 (PP No. 15/2010). Padahal UU 26/2007 mengamanatkan bahwa semua perda tentang RTRW Provinsi harus disesuaikan dan disusun paling lambat tahun 2009 dan perda tentang RTRW Kabupaten/Kota harus disesuaikan dan disusun paling lambat tahun 2010. - Tidak meratanya dan kurangnya kemampuan aparat perencana daerah dalam penyusunan RTRW. Kemampuan aparat perencana daerah di seluruh Indonesia tidaklah sama, ada yang baik, namun banyak juga yang masih kurang baik. Kondisi ini semakin rumit dengan seringnya terjadi rotasi aparat pemerintah daerah yang kurang memperhatikan latar belakang pendidikan dan pengalaman kerja aparat. Hal ini menjadi kendala dalam upaya membangun kapasitas aparat pemerintah daerah dalam aspek perencanaan. Selain itu, tidak ada standar minimum kapabilitas aparat perencana yang disyaratkan bagi Tim Penyusun (Tim Teknis Penyusunan) RTRW.

|

73


- Ketersediaan konsultan pendamping dan kualitasnya. Isu yang sama juga terdapat pada konsultan pendamping penyusun RTRW. Kuantitas, kualitas, dan sebaran konsultan pendamping di seluruh Indonesia tidaklah sama dan merata. Tidak semua daerah memiliki konsultan pendamping, atau kalau pun ada kapasitasnya pun tidaklah selalu sesuai dengan yang dibutuhkan. Paling tidak, ketiga faktor di atas akan mempengaruhi kualitas RTRW yang disusun. Ketiga faktor tersebut juga mempengaruhi seberapa cepatnya daerah dapat menyusun RTRW, di luar faktor seperti kepedulian dan pemahaman daerah terhadap perlunya RTRW. Dengan kondisi seperti itu sebenarnya tidak terlalu mengherankan bahwa sampai dengan saat ini (status per 16 Juni 2011) baru sedikit RTRW yang sudah menjadi Peraturan Daerah (Perda), yaitu 8 provinsi (dari 33 atau 24%), 19 kabupaten (dari 398 atau 5%), dan 6 kota (dari 93 atau 6%). Namun demikian, tampaknya saat ini kualitas RTRW belumlah menjadi prioritas utama. Fokus pemerintah saat ini lebih pada percepatan penyelesaian revisi RTRW untuk memenuhi amanat UU No. 26/2007 tentang Penataan Ruang dan Inpres No 1/2010 tentang Percepatan Pelaksanaan Prioritas Pembangunan Nasional Tahun 2010 yang diantaranya mendorong agar RTRW Provinsi, Kabupaten, dan Kota diselesaikan akhir tahun 2010 ini. Dengan pendekatan seperti ini, apa yang akan terjadi saat semua revisi RTRW sudah selesai dan mulai masuk pada tahap pemanfaatan? Dengan kualitas yang seadanya, dapatkah RTRW menjadi acuan pembangunan? Bagaimana dengan keintegrasiannya dengan rencana-rencana sektor yang seharusnya disusun dengan mengacu pada RTRW? Dengan kualitas seadanya, apakah sektor-sektor akan melaksanakan pembangunan sektor dengan mengacu pada RTRW? Apakah Pemerintah Daerah dapat menjabarkan RTRW tersebut ke dalam RPJMD, bila kualitasnya seperti itu? Padahal RTRW seharusnya menjadi dokumen perencanaan jangka panjang yang dapat memprediksi, mengantisipasi, dan mengarahkan perkembangan daerah 20 tahun ke depan. Hal ini bukanlah hal yang mudah, karena seharusnya penyusunan RTRW didukung oleh berbagai kajian akademis. Semua hal tersebut membutuhkan waktu dan biaya yang tidak sedikit, serta kemampuan yang baik dari para penyusunnya. Bila RTRW ingin dikembalikan pada posisinya yang strategis –sebagai dokumen perencanaan jangka panjang daerah yang komprehensif dan menjadi acuan sektor- maka seharusnya penyusunannya harus merupakan prioritas dan dilakukan dengan sungguh-sungguh agar dapat menghasilkan RTRW yang berkualitas. Mempercepat penyusunannya sebenarnya malah membuat situasi ini semakin kompleks. Selain masalah kualitas RTRW, hal lain yang juga perlu diperhatikan adalah bagaimana melakukan (i) integrasi vertikal antara RTRWN dengan RTRW Provinsi dan antara RTRW Provinsi dengan RTRW Kabupaten/Kota, serta integrasi horisontal antara RTRW dengan RPJPD dan RPJMD serta Rencana Induk Sektor. Perlu ada kejelasan mengenai arahan dalam RTRW yang wajib diacu, dan bagaimana cara mengacunya. Hal ini sebenarnya juga terkait dengan muatan dari masing-masing RTRW, baik di tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten/kota. Bagaimana seharusnya muatan masing-masing, misalnya di tingkat nasional sifatnya lebih ke arah kebijakan, sementara di tingkat kota sudah sampai detil lokasi yang pasti (bukan indikatif), dan sebagainya. Dengan perbedaan muatan dan kedetilan informasi seperti itu tentu cara menerjemahkannya ke dalam dokumen perencanaan turunannya juga berbeda-beda. Sehubungan dengan itu dibutuhkan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis (juklak dan juknis) mengenai

|

74


muatan RTRW dan bagian-bagiannya yang wajib diacu serta bagaimana cara mengacunya.

3.5.5

Kejelasan Kewenangan

Agar BKPRN dapa melaksanakan tugas dan fungsinya secara efektif, maka harus terdapat batasan dan fokus yang jelas akan kewenangannya. Tidak semua isu penataan ruang harus/perlu dibahas dan diputuskan oleh BKPRN. Mengingat wilayah Indonesia yang sangat luas, isu penataan ruang yang kompleks, dan dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, maka perlu ada pembagian kewenangan yang jelas antara BKPRN dan BKPRD. Harus jelas apa saja yang menjadi fokus BKPRN, - misalnya fokus BKPRN hanya pada hal-hal yang strategis; untuk itu perlu dibuat penjelasan/pedoman apa saja yang termasuk hal strategis-, dan apa yang diserahkan kepada BKPRD provinsi dan kabupaten/kota. Hal lain yang menjadi isu dalam kejelasan kewenangan BKPRN ini adalah kejelasan kewenangan antara BKPRN dengan Kementerian PU. Posisi Kementerian PU dengan BKPRN ini tidak jelas dan ini mempengaruhi kinerja BKPRN. Hal ini karena Menteri PU merupakan menteri yang ditugasi oleh UU No. 26/2007 untuk menyelenggarakan koordinasi penataan ruang, tetapi di lain pihak Menteri PU juga merupakan anggota BKPRN yang tugas dan fungsinya mengkoordinasikan penataan ruang. Harus ada pembagian kewenangan yang jelas antara BKPRN dengan Kementerian PU. Sehubungan dengan itu perlu dilakukan kajian kritis terkait dengan posisi Kementerian Pekerjaan Umum terhadap penataan ruang.

3.5.6

Kelembagaan BKPRN

Dengan kewenangannya sebagai badan yang mengkoordinasikan berbagai kementerian/ lembaga yang terkait dengan penataan ruang, BKPRN harus didukung oleh kelembagaan yang kuat pula, antara lain didukung oleh sumber daya manusia yang ahli dalam bidangbidang yang terkait dengan penataan ruang (think tank untuk melakukan kajian akademis dan pemahaman legal formal), kelengkapan sarana prasarana, serta sistem informasi dan database yang baik pula. Termasuk pengembangan arsip-arsip yang lengkap dan membangun konstituen penataan ruang. a.

Kepemimpinan

Tidak adanya kepemimpinan yang kuat yang memiliki pemahaman dan perhatian yang tinggi terhadap penataan ruang merupakan salah satu kendala BKPRN dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Ketiadaan pemimpin yang kuat dan dapat diandalkan ini juga merupakan salah satu alasan mengapa keputusan sulit diambil dalam rapat-rapat BKPRN. Rapat dilakukan hanya dengan menampung masukan dari para peserta dan keputusan dibuat hanya berdasarkan kesepakatan-kesepakatan saja. Seharusnya jalannya rapat dapat diarahkan dengan benar oleh pemimpin rapat bila ia memahami betul permasalahan yang ada dan solusinya terkait dengan pengembangan wilayah dan penataan ruang. Tentunya pemimpin ini tetap harus didukung oleh hasil analisis berdasarkan kajian akademis dan legal formal yang dapat menjadi dasar baginya untuk memimpin rapat dan mengambil keputusan akhir.

|

75


Kepemimpinan (leadership) ini menjadi faktor penting karena pada dasarnya peran suatu organisasi ditentukan dari dalam organisasi itu sendiri. Oleh karenanya pemimpin yang kuat yang memiliki pemahaman dan perhatian yang tinggi terhadap penataan ruang merupakan kebutuhan bagi BKPRN. Kepemimpinan yang kuat ini tidak hanya akan mampu membawa BKPRN dalam menghadapi berbagai isu politik dalam penataan ruang, ia juga harus memimpin para anggota dalam membangun visi BKPRN ke depan serta membangun pemahaman yang sama dari semua anggota mengenai peran dan posisi penataan ruang serta peran dan posisi BKPRN. Kepemimpinan yang kuat ini juga akan dapat mengatasi isu power relation antaranggota yang ada sekarang ini.

b.

Sekretariat dan Sumber Daya Manusia

Hal lain yang menjadi kendala bagi BKPRN dalam menjalankan tugas dan fungsinya adalah keberadaan dua sekretariat yang tumpang tindih. Dalam struktur BKPRN terdapat dua sekretariat, yaitu sekretariat BKPRN di Bappenas dan sekretariat Tim Pelaksana di Kementerian PU. Walaupun sudah ada peraturan Menko Perekonomian selaku ketua BKPRN tentang organisasi tata kerja BKPRN, namun masih perlu dirumuskan mekanisme kerja dan pembagian kewenangan yang jelas diantara dua sekretariat tersebut. Ketiadaan sekretariat yang tangguh yang didukung oleh sumber daya manusia (SDM) dan kelengkapan sarana dan prasara yang memadai juga merupakan salah satu kendala dari BKPRN dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Sekretariat ini dibutuhkan untuk mendukung sidang-sidang dan rapat-rapat koordinasi BKPRN. Sekretariat, selain melakukan tugas administrasi dan keuangan, juga harus menyiapkan bahan-bahan teknis untuk sidang dan rapat koordinasi BKPRN. Kebutuhan substansi yang kuat sangat dibutuhkan untuk mendukung ketua BKPRN memimpin anggota-anggotanya dalam merumuskan visi BKPRN dan melaksanakan tugas dan fungsinya. Kemampuan substansi yang kuat ini juga dibutuhkan oleh ketua BKPRN dalam memimpin sidang-sidang BKPRN dan menyelesaikan sengketa/konflik agar dapat dihasilkan keputusan yang tepat. Sehubungan dengan itu, maka BKPRN perlu didukung oleh think tank yang terdiri atas orang-orang dengan berbagai keahlian yang terkait dengan penataan ruang.

c.

Mekanisme kerja

Belum adanya mekanisme kerja yang jelas/rinci juga mempengaruhi efektivitas kinerja BPRN. Ketiadaan mekanisme kerja atau pedoman yang jelas ini membingungkan bagi Kementerian/Lembaga anggota BKPRN dalam menjalankan tugas dan fungsinya untuk dapat mendukung penataan ruang. Demikian juga ketiadaan pedoman rinci dan mekanisme yang jelas membingungkan buat daerah dalam mempercepat proses penyusunan rencana tata ruang, maupun bagi anggota BKPRN dalam melakukan sidangsidang dan rapat–rapat koordinasi.

d.

Kinerja

Dari 14 tugas BKPRN berdasarkan Keppres No. 4 tahun 2009, kegiatan yang dilakukan BKPRN saat ini masih menumpuk pada tiga tugas saja, yaitu tugas no. 3 Penanganan

|

76


dan penyelesaian masalah penyelenggaraan penataan ruang tingkat nasional maupun daerah, dan memberikan pengarahan serta saran pemecahannya, tugas no 6 Pemaduserasian penatagunaan tanah dan penatagunaan sumber daya alam lainnya dengan Rencana Tata Ruang; dan tugas no. 13 Sinkronisasi Rencana Umum dan Rencana Rinci Tata Ruang Daerah dengan peraturan perundanga, termasuk dengan RTRWN dan rencana rincinya. Sementara ada empat tugas lain yang sama sekali belum sempat dijalankan, yaitu tugas no. 2 Pelaksanaan RTRWN secara terpadu; tugas no. 7 Pemantauan pelaksanaan RTRWN; tugas no 10 Pemfasilitasian kerja sama penataan ruang antarprovinsi; dan tugas no 11 Kerja sama pentaan ruang antarnegara. Di samping itu, 48% dari seluruh kegiatan yang dilakukan oleh BKPRN masih terfokus pada urusan perijinan substansi RTRW (provinsi, kabupaten, kota). Pada tahun 2011 ini, kemungkinan persentase itu akan semakin meningkat mengingat bahwa pada tahun ini dilakukan kegiatan intensif untuk mempercepat penyusunan revisi RTRW di seluruh Indonesia. Mengingat banyak hal-hal strategis yang perlu dipikirkan dan dilakukan oleh BKPRN, maka perlu dilakukan kajian untuk mengevaluasi tugas dan fungsi BKPRN ini dikaitkan dengan kinerjanya.

e.

Konstituen dan Spatial Planning Center

Dengan banyaknya pengaruh aspek politik dalam penataan ruang di Indonesia, maka dibutuhkan kehadiran pressure group. Saat ini penataan ruang di Indonesia belum memiliki konstituen yang jelas dan mendukung secara menerus. Hal ini perlu menjadi dipertimbangkan ke depannya karena kehadiran konstituen ini dapat menjadi pressure group dalam menghadapi kendala dan tantangan yang ditimbulkan oleh aspek politik dan perilaku para pelaku pembangunan yang tidak mengacu pada rencana tata ruang dalam melakukan investasi dan pembangunan. Isu lain yang juga merupakan hal penting dalam mendukung kinerja BKPRN adalah tidak adanya arsip-arsip penataan ruang yang lengkap sejak tahun awal mulainya penataan ruang di Indonesia sampai dengan saat ini, sejak Tim Koordinasi Pengelolaan Tata Ruang Nasional tahun 1989 sampai dengan Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional tahun 2009. Setiap pergantian pejabat atau kelembagaan, maka semua file dan arsip juga hilang. Tidak ada proses pembelajaran yang berkelanjutan. Pengetahuan dan pengalaman yang telah dibangun selama ini selalu harus digali kembali setiap ada pergantian pejabat atau kelembagaan. Hal ini menjadi kendala dalam melakukan perencanaan, apalagi dalam pelaksanaannya nanti. Oleh karenanya dibutuhkan sebuah lembaga yang dapat berfungsi sebagai clearing center yang dapat mengoleksi dan mengelola semua arsip serta studi-studi terkait penataan ruang yang lengkap dan mudah diakses oleh semua orang. Dibutuhkan sistem database dan pengarsipan yang kuat.

3.6

Rekomendasi Penguatan BKPRN

Rekomendasi penguatan BKPRN dapat dbedakan menjadi dua, yaitu (i) mengembalikan kedudukan BKPRN (repositioning), dan (ii) menginterpretasikan kembali peran dan kedudukan BKPRN (reinterpretation). Rekomendasi yang pertama bersifat jangka pendek - menengah, dan perlu segera dilaksanakan dalam 1-2 tahun ke depan sampai dengan

|

77


tahun ke-5, sementara rekomendasi yang kedua lebih bersifat jangka menengah dan panjang.

3.6.1

Mengembalikan Kedudukan (Repositioning) BKPRN

Dari penjelasan yang telah dilakukan sebelumnya, tampak bahwa kinerja BKPRN sangat dipengaruhi oleh kejelasan kedudukannya, yaitu kejelasan kedudukan BKPRN di mata para anggotanya dan stakeholder penataan ruang lainnya. Sementara kejelasan kedudukan BKPRN ini dipengaruhi oleh dua hal yang merupakan wilayah kerja BKPRN, yaitu posisi penataan ruang dalam pembangunan di Indonesia serta kualitas dari produk perencanaan tata ruang. Kedua hal tersebut merupakan hal yang paling mendasar yang perlu diperbaiki apabila kedudukan BKPRN akan dikembalikan seperti yang seharusnya, yaitu sebagai lembaga yang mengkoordinasikan berbagai kementerian/lembaga yang terkait dengan penataan ruang. Selain itu, kedudukan BKPRN ini perlu didukung oleh penguatan kelembagaan BKPRN.

a.

Memperjelas posisi penataan ruang dan produk perencanaan tata ruang

Hal pertama yang perlu dilakukan adalah memperjelas posisi penataan ruang dalam pembangunan di Indonesia, khususnya dengan perencanaan pembangunan dan perencanaan sektor. Berdasarkan hal tersebut, kedudukan berbagai dokumen perencanaan dapat ditetapkan, baik dokumen perencanaan tata ruang, perencanaan pembangunan, perencanaan sektor, dan sebagainya. Kedudukan yang jelas ini juga akan berpengaruh terhadap keintegrasian dokumen-dokumen tersebut (penataan ruang – perencanaan pembangunan – perencanaan sektor). Selain itu, kejelasan posisi ini juga penting karena sangat signifikan dalam pemanfaatan ruang nantinya. Oleh karenanya, hal ini perlu menjadi prioritas untuk segera dilakukan karena saat ini semua pemerintah provinsi, kabupaten, kota sedang menyelesaikan penyusunan revisi RTRWnya masingmasing. Dalam memperjelas posisi penataan ruang dalam pembangunan, selain memperjelas posisinya terhadap perencanaan pembangunan dan sektor, juga perlu mempertimbangkan keterkaitannya dengan proses penganggaran (yang merupakan kewenangan Departemen Keuangan) serta proses legislasi (di mana DPR sekarang juga mulai masuk ke ranah perencanaan). Bila kedudukan penataan ruang telah jelas bagi seluruh stakeholder pembangunan, termasuk anggota-anggota BKPRN, maka pemahaman anggota terhadap peran, tugas, dan fungsi BKPRN menjadi lebih mudah untuk diperbaiki, sehingga tidak terjadi distorsi persepsi lagi. Upaya memperjelas posisi penataan ruang ini dapat dimulai dengan melakukan kajian akademis dan pembahasan-pembahasan. Hasilnya kemudian dirumuskan ke dalam suatu pedoman tentang kedudukan berbagai perencanaan di Indonesia, termasuk produkproduk perencanaannya, baik tata ruang, pembangunan, dan sektor. Setelah itu dilakukan sosialisasi yang intensif kepada semua pelaku pembangunan, baik di tingkat pusat maupun daerah.

|

78


Kedudukan produk-produk perencanaan ini dapat dijelaskan secara ringkas sebagai berikut: 9 Visi dan Misi jangka panjang pembangunan Indonesia dirumuskan dan ditetapkan dalam RPJPN; 9 Visi dan misi tersebut kemudian dijabarkan ke dalam tujuan dan sasaran pembangunan spasial dan non-spasial. Tujuan dan sasaran pembangunan spasial dirumuskan dalam RTRWN, sedangkan dalam RPJPN ditambah dengan perumusan tujuan dan sasaran yang non-spasial; 9 Tujuan dan sasaran tersebut kemudian dijabarkan ke dalam kebijakan dan strategi, baik untuk yang spasial maupun non-spasial. Perumusan kebijakan dan strategi ini dilakukan secara terintegrasi, saling melengkapi dan mendukung antara RTRWN dan RPJPN. Demikian juga perumusan-perumusan selanjutnya sampai dengan tahapan dan prioritas pembangunan lima tahunan selama 20 tahun. Hal yang perlu ditekankan di sini adalah bahwa sebaiknya hanya dilakukan satu proses analisis (kajian akademis) untuk penyusunan RPJPN dan RTRWN ini, sehingga keintegrasiannya lebih terjamin, dan prosesnya lebih efisien dan efektif. 9 Berdasarkan tujuan dan sasaran, serta kebijakan dan strategi dari RPJPN dan RTRWN ini disusun berbagai rencana induk sektor dengan penjabaran yang lebih rinci/teknis untuk masing-masing sektor tersebut. Analisis/kajian akademis untuk rencana induk sektor ini mengacu pada hasil analisis/kajian akademis RPJPNRTRWN (tidak perlu mengulang) dengan fokus pada kajian teknis yang dibutuhkan untuk pengembangan sektor tersebut. 9 Implementasi RPJPN dan RTRWN ini dilakukan melalui penjabaran kebijakanstrategi dan program-programnya melalui rancangan awal RPJMN sesuai dengan tahapan dan prioritas pembangunannya; 9 Implementasi rencana induk sektor dilakukan melalui penjabaran kebijakanstrategi dan program-programnya melalui rancangan Renstra K/L yang terkait sesuai dengan tahapan dan prioritas pembangunannya. Penyusunan rancangan Renstra K/L ini juga berpedoman pada rancangan awal RPJMN. Masukan dari rancangan Renstra K/L ini diintegrasikan pada Rancangan RPJMN untuk kemudian dibahas dalam musrenbang dan difinalisasi menjadi RPJMN. RPJMN yang sudah disahkan ini menjadi acuan untuk finalisasi Renstra K/L. 9 Proses yang sama juga dilakukan di daerah dengan memperhatikan: •

Integrasi vertikal antarRencana Tata Ruang (RTRWN dengan RTRW Provinsi dan RTRW Provinsi dengan RTRW Kabupaten/Kota);

•

Integrasi vertikal antarrencana pembangunan (RPJPN dengan RPJPD, dan RPJMN dengan RPJMD);

•

Integrasi vertikal antarrencana induk sektor (nasional-provinsi-daerah);

•

Integrasi antarwilayah antara provinsi/kabupaten/kota yang berbatasan.

Secara diagramatis keterkaitan antardokumen tersebut dapat dilihat pada gambar berikut.

|

79


Gambar 3.11 Pemetaan Kedudukan Berbagai Dokumen Perencanaan

Sumber: Modul Pelatihan Aspek Kelembagaan, 2011

b.

Meningkatkan Kualitas Produk Perencanaan Tata Ruang

Hal kedua yang perlu dilakukan adalah meningkatkan kualitas produk perencanaan tata ruang, khususnya RTRW. Memperjelas posisi penataan ruang di Indonesia hanya dapat berhasil bila didukung oleh peningkatan kualitas produk perencanaannya, khususnya RTRW. Kombinasi dari kedua hal ini akan dapat meningkatkan pemahaman dan penerimaan (acceptance) terhadap posisi BKPRN. Upaya meningkatkan kualitas produk perencanaan tata ruang ini dapat dilakukan melalui beberapa hal, yaitu: 1. Peningkatan kapasitas BKPRD dan kejelasan pembagian kewenangan antara BKPRN dan BKPRD. Tidak semua isu penataan ruang harus diselesaikan oleh BKPRN. Isu penataan ruang sangat kompleks dan wilayah Indonesia sangat luas, sementara fungsi penataan ruang juga sudah didesentralisasikan. Selain itu, hal ini juga penting karena locus dari kegiatan maupun sengketa/konflik terkait penataan ruang berada di daerah. Sementara itu tidak semua jenis sengketa/konflik perlu diselesaikan di BKPRN, tetapi dapat dilimpahkan ke daerah. Ditambah lagi dengan adanya desentralisasi dan otonomi daerah, kewenangan pelaksanaan dan pengendalian pembangunan berada di tangan pemerintah daerah. Oleh karena itu sangat penting untuk meningkatkan kapasitas BKPRD-BKPRD yang ada sehingga sebagian tugas dan kewenangan BKPRN dapat dialihkan ke BKPRD untuk menyelesaikan berbagai isu penataan ruang di daerah. Sebagai contoh, apabila BKPRD sudah kuat dan berfungsi baik, maka mungkin proses persetujuan substansi revisi RTRW kabupaten/kota tidak perlu sampai harus masuk ke BKPRN tetapi cukup dibahas di BKPRD provinsi. Tentunya BKPRD provinsi perlu memahami hal-hal strategis nasional yang perlu dijaga dan dijamin keberadaan dan konsistensinya dalam RTRW kabupaten/kota tersebut. Sehubungan dengan itu perlu dilakukan

|

80


penguatan BPRD baik melalui peningkatan kapasitas kelembagaan maupun melalui penyusunan dan penyediaan berbagai pedoman yang dibutuhkan, serta adanya pembagian tugas dan fungsi yang jelas antara BKPRN dengan BKPRD. Penguatan dan peningkatan kapasitas BKPRD (provinsi, kabupaten, kota) ini perlu dilakukan untuk seluruh Indonesia agar semuanya dapat mencapai kapasitas minimal yang dibutuhkan untuk menjalankan tugas dan fungsinya. Untuk mendukung hal ini, perlu disusun kriteria minimal BKPRD dan pedoman untuk mencapai hal tersebut. 2. Perbaikan sistem rotasi aparat pemerintah daerah dan pengembangan aparat perencana daerah. Seringnya rotasi aparat pemerintah daerah yang kurang memperhatikan latar belakang pendidikan dan pengalaman kerja aparat menjadi kendala dalam membangun kapasitas aparat pemerintah daerah dalam aspek perecananan. Untuk menghindarkan terjadinya hal tersebut maka perlu disusun peraturan tentang proses rotasi aparat pemerintah daerah beserta sistem monitoring dan evaluasinya. Hal ini perlu didukung dengan pengembangan dan peningkatan kualitas aparat perencana daerah. Saat ini pemerintah daerah harus menyusun banyak sekali dokumen perencanaan, mulai dari perencanaan tata ruang, pembangunan, dan sektor. Sehubungan dengan itu pemerintah daerah perlu membangun aparat perencana daerahnya dan meningkatkan kapasitasnya agar mampu menyusun berbagai dokumen perencanaan tersebut. Hal-hal yang dapat mendukung upaya membangun aparat perencana daerah yang berkualitas ini antara lain adalah dengan mengembangkan jabatan fungsional perencana. Hal ini perlu didukung dengan pedoman yang jelas dan implementasinya, seperti komitmen pimpinan di daerah serta alokasi anggaran. Selain itu, upaya peningkatan kapasitas ini juga dapat dilakukan dengan pemberian sertifikasi perencana dan pengaturan penempatan aparat. Misalnya, hanya orang-orang yang memiliki sertifikasi ini lah yang dapat terlibat dalam penyusunan dokumen-dokumen perencanaan atau ditempatkan di bagian perencanaan dari suatu instansi. 3. Peningkatan kapasitas konsultan pendamping. Hal yang sama juga dapat diterapkan untuk meningkatkan kapasitas konsultan pendamping dalam penyusunan RTRW. Untuk menjamin kualitas RTRW dengan standar tertentu, maka dapat diterapkan pula sistem sertifikasi untuk konsultan pendamping. Konsultan pendamping dapat mengikuti program-program peningkatan kapasitas dalam penyusunan RTRW, dan bila telah mencapai standar kelulusan tertentu maka berhak mendapatkan sertifikasi. Sehubungan dengan itu perlu dirumuskan program-program peningkatan kapasitas yang dibutuhkan dan sistem pemberian sertifikasi ini. Demikian pula perlu dirumuskan standar minimum yang diperlukan agar boleh terlibat dalam penyusunan RTRW. Dalam melakukan perumusan ini, sebelumnya perlu dilakukan kajian terhadap jumlah konsultan pendamping yang tersedia serta sebarannya dan kapabilitasnya saat ini. Hal ini untuk menghindari terjadinya kesenjangan (gap) yang besar antara persediaan (supply) dan permintaan (demand). 4. Penyiapan pedoman-pedoman penyusunan RTRW dan keintegrasiannya dengan dokumen-dokumen perencanaan lainnya yang terkait. Keintegrasian ini meliputi (i) integrasi vertikal, antara RTRW Nasional dengan RTRW Provinsi, Kabupaten, Kota dan antara RTRW Provinsi dengan RTRW Kabupaten, Kota; serta integrasi horisontal, yaitu antara RTRW dengan RPJPD dan RPJMD, antara RTRW dengan rencana induk sektor, serta antara RTRW dengan RTRW dari daerah yang

|

81


berbatasan. Termasuk dalam pedoman ini adalah cara bagaimana mengacu pada RTRW. Hal ini juga perlu dilakukan untuk semua jenis rencana induk sektor. Ada baiknya sosialisasi dilakukan secara terpadu dengan pedoman-pedoman sektor maupun perencanaan pembangunan, agar (i) keintegrasian diantara dokumendokumen perencanaan tersebut dapat lebih ditingkatkan, dan (ii) lebih memudahkan bagi pemerintah daerah untuk memahami keintegrasian diantara semua dokumen perencanaan yang harus disusunnya. 5. Mengevaluasi muatan RTRW saat ini, baik di tingkat nasional, provinsi, kabupaten/kota untuk mengetahui apakah muatannya sudah dapat mengantisipasi dan mengakomodasi kebutuhan dan tantangan penataan ruang 20 tahun ke depan. Misalnya:

c.

-

Harus jelas dan dipahami apa perbedaan mendasar dari muatan RTRWN, RTRWP dan RTRWK. Selain itu juga harus jelas apa muatan RTRW yang harus diacu oleh daerah dan sektor. Misalnya, perlu ada kejelasan apakah muatan RTRW di tingkat nasional sebaiknya tidak terlalu detil sampai mengatur lokasi, tetapi lebih berupa arahan kebijakan dan strategi; namun bersifat tetap (rigid) untuk hal-hal yang terkait dengan menjaga kualitas, daya dukung, dan daya tampung lingkungan.

-

RTRW harus dapat mengantisipasi isu-isu strategis untuk 20 tahun ke depan dan disesuaikan dengan kondisi setempat. Misalnya, RTRW harus juga dapat memuat penataan pengelolaan sumber daya alam (resource management). Hal ini terkait dengan tumbuhnya ekonomi berbasis sumber daya alam saat ini di Indonesia yang berpotensi memunculkan kemungkinan terjadinya ketidakpuasan daerah terhadap sistem bagi hasil keuangan daerah. Ekonomi berbasis sumber daya alam (bahan tambang dan sumber daya air) yang bersifat lintaswilayah administratif merupakan tantangan penataan ruang ke depan. Pengelolaan sumber daya alam ini, khususnya untuk yang bersifat lintasadministrasi, perlu menjadi muatan dalam RTRW dan didukung dengan pengaturan kerja sama penataan ruang antardaerah-daerah yang terkait. Hal ini harus menjadi muatan yang merupakan satu kesatuan dan terintegrasi mulai dari RTRWN (kebijakan), RTRW provinsi yang bersangkutan (payung bagi kerja sama penataan ruang antardaerah), serta RTRW kabupaten/kota yang terkait. Hal yang sama juga perlu dilakukan untuk isu-isu strategis yang lain seperti isu-isu sosial-budaya, biodiversity fisik lingkungan, ketahanan pangan, dampak perubahan iklim, kebencanaan, dan sebagainya. Khususnya di tingkat nasional dan daerah-daerah perbatasan, analisis dalam RTRW perlu didukung oleh analisis lingkungan strategis yang berskala global atau regional. Selain itu analisis dalam RTRWN juga harus mempertimbangkan aspek geopolitik dan geostrategi.

Memperkuat Kelembagaan BKPRN

Dalam mendukung kedudukan BKPRN, maka perlu dilakukan penguatan kelembagaan yang meliputi antara lain: 1. Pengembangan sekretariat BKPRN yang tangguh. Saat ini, keberadaan dua sekretariat dalam struktur organisasi BKPRN menjadi salah satu kendala yang

|

82


mempengaruhi kinerja BKPRN karena ketidakjelasan pelaksanaan kewenangannya. Harus ada koordinasi, pembagian kewenangan dan mekanisme kerja yang jelas antara kedua sekretariat itu, atau bila perlu kedua sekretariat itu dilebur menjadi satu sekretariat yang kuat didukung oleh SDM dan kelengkapan sarana dan prasarana. Bila kedua sekretariat itu dilebur menjadi satu, maka pengembangannya dapat menjadi lebih fokus dan efisien. Satu sekretariat ini dapat mendukung semua kebutuhan BKPRN, seperti contohnya dulu sekretariat Tim Koordinasi Pengelolaan Perkotaan (TKPP). Satu sekretariat ini perlu dilengkapi dengan tugas, fungsi dan mekanisme kerja yang jelas, didukung oleh staf tetap (baik staf administrasi dan keuangan, maupun staf teknis), anggaran yang jelas, dilengkapi sarana dan prasarana yang memadai, serta berlokasi di tempat yang netral. Tugas sekretariat BKPRN ini tidak hanya melakukan tugas administrasi dan keuangan, tetapi harus menyiapkan bahan-bahan teknis untuk sidang-sidang dan rapat-rapat koordinasi BKPRN. Sekretariat harus menyiapkan hasil analisis berdasarkan kajian akademis dan legal formal yang digunakan sebagai dasar pembahasan dan pengambilan keputusan dalam sidang-sidang serta rapat-rapat koordinasi BKPRN. BKPRN harus didukung oleh tim yang dapat menekuni tugasnya dengan serius dan menerus, karena proses penataan ruang secara substantive harus didukung oleh tim yang dapat menekuni aspek teknisnya. 2. Pembentukan Think Tank. Think Tank ini dibutuhkan untuk mendukung kemampuan substansial BKPRN dalam menangani isu-isu strategis. Mereka memberikan masukan substansial dari sisi kajian akademisi maupun legal formal mengenai isu-isu penataan ruang. Berdasarkan hasil kajian ini dirumuskan rekomendasi yang akan dibahas dalam sidang-sidang BKPRN. Think tank ini terdiri atas orang-orang dari berbagai keahlian yang terkait dengan penataan ruang. 3. Perumusan instrumen-instrumen yang dibutuhkan untuk mendukung tahap pemanfaatan ruang. Saat ini semua provinsi, kabupaten, kota tengah berusaha menyelesaikan penyusunan revisi RTRWnya. Setelah itu mulai memasuki tahap pemanfaatan ruang. Oleh karena itu, BKPRN sudah harus menyiapkan dari sekarang instrumen-instrumen yang baku untuk penyiapan tahap pemanfaatan ruang ini: regulasi pendukung, pedoman teknis, pengembangan kapasitas SDM (pemahaman dan kemampuan teknis harus sama), dan sebagainya. 4. Perlu segera disusun mekanisme kerja yang jelas dan rinci untuk BKPRN, maupun pokja-pokjanya, serta peraturan-peraturan rinci untuk penataan ruang, antara lain: a. Percepatan penyusunan PP yang diamanatkan dalam UU 26/2007; b. Pemaduserasian semua peraturan perundang-undangan yang terkait dengan penataan ruang, sampai dengan peraturan rincinya (pedoman teknis); c. Sosialisasi semua peraturan terkait penataan ruang tersebut secara intensif dan terpadu kepada semua kementerian/lembaga terkait, serta pelaku pembangunan dan penataan ruang lainnya (sektor, pemerintah daerah, konsultan perencanaan, dan sebagainya); d. Penyusunan peraturan-peraturan yang lebih rinci (pedoman teknis); i.

Prosedur penyusunan RTRW dan keintegrasiannya dengan dokumendokumen perencanaan lainnya, baik integrasi horisontal maupun vertikal;

|

83


ii.

Pedoman bagaimana cara menjabarkan RTRWN ke dalam RTRW Provinsi, dan RTRW Provinsi ke dalam RTRW Kabupaten/Kota;

iii.

Pedoman bagaimana cara menjabarkan RTRW ke dalam rencana-rencana sektor;

iv.

Pedoman bagaimana cara mengintegrasikan RTRW dengan RPJPD dan cara menjabarkan RTRW ke dalam RPJMD;

v.

Pedoman untuk pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang;

vi.

Mekanisme teknis pembahasan RTRW dilakukan oleh Pemerintah Provinsi;

vii.

Pedoman bagi Pemerintah Provinsi untuk membantu dan mempercepat penyusunan RTRW kabupaten/kota;

viii.

Mekanisme penanganan suatu isu atau konflik penataan ruang dalam BKPRN; bagaimana prosedurnya, dan sebagainya;

ix.

SOP (standard, operating, procedure) yang jelas untuk setiap kementerian/lembaga anggota BKPRN dalam melaksanakan tugas dan fungsinya untuk mendukung penataan ruang.

x.

Mekanisme kerja yang rinci untuk Kelompok Kerja;

xi.

Tata cara persidangan dan mekanisme pengambilan keputusan dalam rapat-rapat koordinasi maupun sidang-sidang BKPRN;

kabupaten/kota

yang

harus

5. Peningkatan kinerja BKPRN melalui penyusunan rencana startegis BKPRN lima tahunan. Rencana strategis BKPRN ini disusun dengan mengevaluasi kinerja BKPRN selama ini berdasarkan tugas dan fungsinya, ketersediaan SDM serta dukungan sarana dan prasarana serta tantangan penataan ruang lima tahun ke depan. Berdasarkan hasil kajian tersebut dilakukan perumusan rencana strategis BKPRN lima tahun ke depan. Rencana strategis ini menjadi acuan BKPRN dalam menyusun rencana kerja tahunannya. Dengan adanya dokumen-dokumen tersebut maka cara kerja BKPRN menjadi lebih terarah dan fokus, serta dapat menangani hal-hal strategis yang merupakan bagian dari tugas dan fungsinya. 6. Pengembangan program peningkatan kapasitas anggota DPR tentang penataan ruang. Hal ini perlu dilakukan untuk mendukung terlaksananya proses penataan ruang yang baik, mulai dari perencanaan, pemanfaatan dan pengendalian pemanfaatan ruang. BKPRN juga perlu memastikan agar RTRW yang telah disusun dipahami dan menjadi acuan bagi para calon presiden/kepala daerah (gubernur, bupati, walikota) dalam perumusan visi, misi, dan program prioritasnya dalam proses pemilihan umum/pemilihan kepala daerah. Hal ini perlu didukung oleh regulasi yang jelas maupun proses sosialisasi kepada para calon tersebut. 7. Pengembangan database yang lengkap, dapat diandalkan (reliable), mutakhir, dan mudah diakses. Database ini perlu untuk mendukung kerja BKPRN. Sebaiknya database ini dikelola oleh sekretariat BKRN sehingga mudah diakses untuk penyusunan bahan-bahan persidangan maupun kajian-kajian yang perlu dilakukan oleh sekretariat. Di samping itu juga perlu disusun mekanisme untuk data & information sharing antarpelaku pembangunan terkait penataan ruang. Selain itu juga perlu dilakukan pengembangan website BKPRN agar dapat menunjang kegiatan-

|

84


kegiatan BKPRN, terutama dalam menyebarluaskan informasi-informasi yang perlu diketahui oleh para pelaku pembangunan dan penataan ruang, serta masyarakat pada umumnya. 3.6.2

Mengintepretasikan Kembali Peran dan Kedudukan BKPRN

Untuk ke depan, perlu dilakukan interpretasi kembali terhadap peran dan kedudukan BKPRN agar BKPRN dapat menjadi lembaga yang lebih kuat. Interpretasi kembali (reinterpretation) ini dilakukan berdasarkan kajian sejarah penataan ruang di Indonesia sampai dengan kondisinya saat ini, dan kajian tantangan penataan ruang sampai 20 tahun ke depan. Kajian tantangan ke depan ini meliputi antara lain perluasan domain penataan ruang sampai dengan domain ke-4 dan ke-5, prediksi perkembangan lingkungan strategis, serta tantangan penataan ruang di Indonesia. Berdasarkan kajian sejarah, kondisi saat ini, serta tantangan penataan ruang ke depan, dirumuskan visi BKPRN 20 tahun ke depan untuk Indonesia. Visi ini kemudian dijabarkan dalam penyusunan road map BKPRN 20 tahun ke depan. Berdasarkan road map ini kemudian dirumuskan kelembagaan BKPRN yang dibutuhkan, meliputi tugas dan fungsi, struktur organisasi, serta kebutuhan sumber daya manusia, sarana dan prasarana. Gambar 3.12 Diagram Alir Perumusan Kembali Kelembagaan BKPRN Tantangan penataan ruang 20 tahun ke depan: - Ruang lingkup: 5 domain; - Prediksi perkebangan lingkungan strategis; - Tantangan penataan ruang di Indoensia

Kajian sejarah penataan ruang di Indonesia dan kondisi saat ini

VISI BKPRN

Road Map BKPRN

Kelembagaan BKPRN: - Tugas dan fungsi; - Struktur organisasi; - SDM dan Sarpras Sumber: Hasil kajian

Kajian dalam tulisan ini dapat dijadikan dasar yang perlu ditindaklanjuti dengan kajian yang lebih komprehensif. Berdasarkan hasil kajian tersebut, ketua BKPRN memimpin anggotanya dalam merumuskan visi BKPRN ke depan serta penyusunan road map. Namun demikian, berikut ini beberapa hal yang dapat disampaikan sebagai rekomendasi awal dari hasil kajian yang dilakukan dalam kegiatan Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning ini. Ada rekomendasirekomendasi yang dapat segera dilakukan, khususnya yang berkaitan dengan penguatan BKPRN, namun ada juga rekomendasi-rekomendasi yang dilaksanakan setelah kajian

|

85


komprehensif tersebut di atas selesai dilakukan. Rekomendasi-rekomendasi awal tersebut meliputi, antara lain: A. Peran dan Kedudukan BKPRN 1. Perlu penegasan kembali mengenai peran dan kedudukan BKPRN sebagai wadah koordinasi penataan ruang nasional yang bersifat lintassektor dan lintas wilayah. Dengan peran tersebut, perlu ditegaskan kembali bahwa kedudukan BKPRN adalah sebagai lembaga yang mengkoordinasikan berbagai kementerian/lembaga sektor yang terkait dengan penataan ruang. Agar BKPRN dapat menjalankan tugas dan fungsinya dengan efektif, maka kewenangannya harus ditambah agar memungkinkan BKPRN melakukan koordinasi, pengawasan serta pengendalian, yaitu dengan struktur operasional berada pada instansi-instansi sektor, sementara antara BKPRN dengan instansi sektor terdapat garis operasional (bukan hanya garis koordinasi seperti sekarang). Sehubungan dengan itu dasar hukum dan kewenangan BKPRN harus diperkuat. Dalam dasar hukum tersebut juga perlu dijelaskan bagaimana peran dan kedudukan BKPRN terhadap kementerian/lembaga sektor dan pemerintah daerah, khususnya terkait dengan berbagai UU Sektor dan UU Desentralisasi dan Otonomi Daerah yang telah melimpahkan kewenangan pengendalian pembangunan menjadi kewenangan pemerintah daerah. 2. Pengembangan pendekatan collaborative governance sebagai dasar kerja di dalam BKPRN. Diharapkan dengan pendekatan ini, saat berkoordinasi di BKPRN para anggotanya dapat menanggalkan baju kesektorannya dan berkolaborasi untuk mewujudkan visi pengembangan wilayah yang telah dituangkan ke dalam penataan ruang. Hal ini perlu diperkuat dengan melakukan rebinding BKPRN, antara lain melalui sosialisasi intensif ke para anggotanya (dimulai dari para menteri sampai jajaran di bawahnya) bahwa BKPRN merupakan lembaga dengan sifat ‘senyawa’ bukan sekedar perkumpulan portofolio dari anggota-anggotanya. 3. Perlu penguatan keputusan/rekomendasi yang dikeluarkan oleh BKPRN agar memiliki kekuatan hukum yang mengikat dan harus dilaksanakan oleh semua pelaku pembangunan yang terkait dengan penataan ruang, baik yang merupakan anggota BKPRN maupun yang bukan anggota seperti pemerintah daerah, swasta, masyarakat, BUMN/BUMD, dan sebagainya. Ketiga hal tersebut dapat dilakukan antara lain dengan merevisi Keppres pembentukan BKRPN. Sebelum itu perlu dilakukan berbagai kajian pendukung, antara lain: o

Evaluasi kinerja BKPRN oleh sekretariat BKPRN. Berdasaran hasil kajian ini, sekretariat BKPRN memberikan rekomendasi kepada Presiden melalui ketua BKPRN agar kelembagaan BKPRN diperkuat.

o

Melakukan monitoring dan evaluasi terhadap pelaksanaan keputusan-keputusan yang dikeluarkan oleh BKPRN selama ini: seberapa efektifkah rekomendasi yang diberikan dalam menangani permasalahan? Berapa banyak (%) dari rekomendasi tersebut yang dilaksanakan (oleh sektor dan daerah)? Apa saja kendala yang dihadapi dan alternatif solusinya/? Penguatan seperti apa yang dibutuhkan? Apakah perlu dan memungkinkan untuk diterapkan mekanisme sanksi?

|

86


B. Ruang Lingkup BKPRN 1. Perlu perluasan ruang lingkup BKPRN, meliputi 5 domain (surface: darat dan laut; sub surface, air space, dan outer space). Saat ini ruang lingkup BKPRN baru pada domain pertama, kedua, dan mulai mencakup domain ketiga (tata ruang bawah tanah). Domain keempat dan kelima, walau tampaknya masih jauh bagi Indonesia, tetapi harus mulai dirumuskan karena negara-negara lain di dunia sudah menuju ke sana. Bila Indonesia tidak mulai menggunakan kerangka berpikir yang juga berdasarkan domain keempat dan kelima ini dalam perumusan perencanaan pembangunannya, maka hal tersebut akan membuat Indonesia semakin tertinggal dari negara-negara lain. Ke depan, BKPRN sebaiknya tidak hanya memperhatikan pengaturan spasial saja, tetapi juga harus mulai merumuskan domain keempat dan kelima tersebut serta dampaknya terhadap perencanaan di Indonesia. Sehubungan dengan perluasan ruang lingkup ini, dasar hukum dan kewenangan BKPRN harus diperkuat. 2. Pembagian kewenangan yang jelas antara BKPRN dengan Kementerian Pekerjaan Umum. Hal ini dapat dirumuskan melalui kajian kritis terkait dengan posisi Kementerian Pekerjaan Umum terhadap penataan ruang. Hal ini dapat dilakukan antara lain dengan mempelajari kembali sejarah perkembangan penataan ruang di Indonesia dan peran Kementerian Pekerjaan Umum serta perkembangan perubahan kelembagaan yang terjadi di Indonesia. Dari kajian singkat yang dilakukan dalam kegiatan ini, rekomendasi awal yang dapat diberikan mengenai pembagian kewenangan antara BKPRN dan Kementerian PU adalah: (i) fokus BKPRN sebaiknya pada penyusunan, pelaksanaan, dan pengendalian RTRWN, RTR Pulau dan RTR KSN saja; sementara (ii) fokus Kementerian PU dikembalikan sesuai dengan sejarahnya, yaitu pada penataan ruang kota (bukan wilayah). Namun, dengan kualifikasi teknis yang dimiliki Kementerian PU sekarang ini, maka Kementerian PU, khususnya Direktorat Jenderal Penataan Ruang sebaiknya tetap menjadi dapurnya BKTRN. Tentunya perubahan ini tidaklah mudah dan sederhana karena menyangkut perubahan kelembagaan yang cukup mendasar. Oleh karenya dibutuhkan kajian akademis yang dapat dijadikan dasar dalam mengambil keputusan untuk pembagian kewenangan ini. 3. Perlu memperjelas hubungan dan kontribusi Badan Pertanahan Nasional sebagai anggota BKPRN. Pertanahan juga merupakan sub sistem dari penataan ruang, seperti juga sektor-sektor yang lain. Oleh karena itu perlu diperjelas hubungan antara penataan ruang dengan penatagunaan tanahnya. Sehubungan dengan itu perlu dievaluasi tugas dan fungsi BPN, misalnya di negara lain sudah ada national land pricing control, national land banking, dan sebagainya. Perlu juga dikaji bagaimana sebaiknya pembagian kewenangan mengenai pertanahan ini di tingkat nasional dan di tingkat daerah untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan pembangunan.

C. Kelembagaan BKPRN 1. Perlunya konsolidasi ke dalam setiap ada pergantian pimpinan. Mengingat kepemimpinan dan keanggotaan dalam BKPRN bersifat ex-officio, sementara kinerja BKPRN sangat dipengaruhi oleh pemahaman dan kepedulian dari pimpinan dan anggotanya terhadap penataan ruang, maka setiap kali ada pergantian pimpinan dan keanggotan BKPRN perlu dilakukan konsolidasi ke dalam sebagai prosedur awal dari

|

87


struktur yang baru untuk memulai kerjanya. Dalam konsolidasi ini dilakukan pembahasan dan evaluasi kinerja BKPRN dalam pencapaian visi BKPRN ke depan yang telah dituangkan dalam road map BKPRN 20 tahun. Berdasarkan hal tersebut dirumuskan rencana strategis (renstra) BKPRN untuk lima tahun ke depan. Apabila pergantian ternyata terjadi lebih cepat dari periode lima tahunan, maka proses konsolidasi tetap dilakukan dan evaluasi juga dilakukan terhadap pelaksanaan rencana strategis BKPRN periode tersebut. 2. Perumusan visi dan roadmap BKPRN serta rencana strategis lima tahunan yang akan mengarahkan kerja BKPRN. Hal ini penting dilakukan karena peran suatu lembaga banyak ditentukan oleh lembaga itu sendiri. BKPRN harus dapat merumuskan sendiri eksistensinya dalam pembangunan dan penataan ruang di Indonesia. Mengingat banyaknya hal-hal strategis yang perlu dipikirkan dan dilakukan oleh BKPRN, maka perlu dilakukan kajian untuk mengevaluasi tugas dan fungsi BKPRN dikaitkan dengan kinerjanya, SDM, serta isu-isu strategis yang perlu ditangani oleh BKPRN, seperti perluasan ruang lingkup mencakup 5 domain, penguatan posisi dan pemahaman terhadap penataan ruang, tantangan penataan ruang ke depan, dan sebagainya. Berdasarkan hasil kajian tersebut dilakukan perumusan visi serta penyusunan road map yang kemudian diturunkan ke dalam perumusan rencana strategis BKPRN lima tahunan. 3. Peningkatan database BKPRN sehingga ke depan juga dapat dikembangkan untuk mengelola arsip-arsip penataan ruang yang lengkap sejak awal mulainya penataan ruang di Indonesia sampai saat ini dan ke depan. Dengan demikian, nantinya sekretariat BKPRN juga dapat dikembangkan untuk berfungsi sebagai clearing center yang dapat mengoleksi dan mengelola semua arsip serta studi-studi terkait penataan ruang yang lengkap dan mudah diakses oleh semua orang. Untuk itu dibutuhkan dukungan sistem database dan pengarsipan yang kuat.

|

88


4 KERJASAMA PENATAAN RUANG ANTAR DAERAH 4.1

Pendahuluan

Kerjasama penataan ruang antardaerah merupakan kegiatan yang sangat penting sebagai dasar dalam proses pembangunan daerah. Bahkan sebenarnya, kegiatan ini seharusnya merupakan kebutuhan mendasar dalam proses penyusunan RTRW setiap daerah. Namun di dalam kenyataannya proses tersebut tidak menjadi sebuah kegiatan yang otomatis dilakukan oleh daerah. Penataan ruang di daerah selama ini lebih dilihat sebagai penataan ruang untuk wilayah di dalam daerah masing-masing atau self-oriented planning process. Daerah mungkin telah mempertimbangkan dan menganalisis situasi eksternal di luar kawasan rencana mereka, namun hal itu tidak lebih sebagai pertimbangan sosial dan ekonomi, dan daerah kurang memperhatikan bagaimana tetangga daerah sekitar merencanakan tata ruang masing-masing. Sehingga situasi semacam ini potensial menimbulkan ketidakcocokkan pemanfaatan ruang antardaerah. Gambar 4.1 Illustrasi Keterkaitan Daerah

Kerjasama penataan ruang yang dimaksudkan adalah bagaimana daerah dapat menjalin kerjasama dengan daerah tetangga, sehingga RTRW yang dibuat oleh masing-masing daerah telah mempertimbangkan semua aspek penting mempunyai kandungan isu muatan lintas daerah. Sebagai contoh, struktur dan pola ruang suatu daerah akan saling

|

89


mempengaruhi, sehingga dalam proses perencanaan RTRW, daerah harus mempertimbangkan bagaimana kondisi eksisting dan rencana pengembangan struktur dan pola ruang daerah tetangga. Implikasinya adalah pada rencana pengembangan infrastruktur dan fasilitas, di mana antardaerah tetangga akan saling terkait. Misalkan di dalam pembangunan jaringan jalan, pelabuhan, dan terminal, masing-masing daerah harus memperhatikan apakah setiap daerah membutuhkan fasilitas yang setara. Secara teoritis, bentuk kerjasama penataan ruang antardaerah yang berbatasan akan meliputi kerjasama antara kota dan kabupaten yang berbatasan, antara kabupaten– kabupaten yang berbatasan, dan antara provinsi–provinsi yang berbatasan. Bentuk kerjasama penataan ruang antara kota dan kabupaten merupakan bentuk kerjasama yang strategis karena terdapat hubungan simbiosis mutualisme yang kuat di antara keduanya. Hubungan ini menciptakan kebutuhan mendasar di dalam pengembangan RTRW kota dan kabupaten. Hal ini dapat dijelaskan sebagai berikut. Umumnya secara geografis luas kota jauh lebih kecil daripada luas kabupaten. Selain itu, dibandingkan dengan kabupaten, kota merupakan kawasan dengan intensitas kawasan terbangun yang sangat tinggi, jumlah penduduk yang lebih padat, infrastruktur dan fasilitas yang lebih lengkap, potensi lapangan pekerjaan formal yang lebih banyak. Sementara situasi kabupaten bersifat sebaliknya, antara lain bersifat perdesaan dengan dominasi kegiatan pertanian. Namun, di pinggiran batas kota umumnya terdapat gradasi kawasan terbangun yang tersambung ke kawasan kabupaten. Beberapa kota metropolitan merupakan contoh yang baik bagaimana kebutuhan kerjasama penataan ruang menjadi kunci pengaturan dan penataan kawasan. Demikian pula beberapa kota otonom yang dilingkupi wilayah kabupaten membutuhkan kerjasama pembagian fungsi fasilitas yang harus terencana dengan baik di dalam RTRW masingmasing. Hal ini karena kota-kota ini mempunyai beberapa sumber daya terbatas, misalnya terkait ketersediaan sumber air baku dan lokasi pembuangan sampah, ketersediaan lokasi permakaman, dan sebagainya. Bentuk kerjasama penataan ruang antara kabupaten dengan kabupaten yang berbatasan dan provinsi dengan provinsi berbatasan juga mempunyai peran strategis, karena hal ini terkait dengan perencanaan struktur ruang dan pola ruang pada wilayah yang cukup besar. Sebagai contoh, beberapa isu penting harus dibahas di dalam RTRW masingmasing kabupaten atau provinsi yang berbatasan, misalnya alokasi kawasan lindung, alokasi kawasan pertambangan, arahan pemanfaatan ruang terkait fungsi Daerah Aliran Sungai yang melewati wilayah kabupaten dna provinsi yang berbatasa, dan sebagainya. Tujuan tulisan ini adalah untuk menyampaikan bagaimana kegiatan kerjasama penataan ruang antardaerah telah dipahami oleh sembilan daerah kasus studi, dan bagaimana praktek yang pernah dilakukan. Kesembilan daerah kasus studi adalah Kabupaten Pesisir Selatan, Kota Padang, Provinsi Sumatera Barat, Kabupaten Mojokerto, Kota Mojokerto, Provinsi Jawa Timur, Kabupaten Gorontalo, Kota Gorontalo, dan Provinsi Gorontalo. Metodologi yang dilakukan adalah melalui dua kegiatan yaitu wawancara dan focus group discussion (FGD). Kegiatan wawancara dilakukan terhadap dinas-dinas terkait di kesembilan daerah studi. Kegiatan FGD dilakukan tiga kali untuk masing-masing daerah kasus dalam rentang satu tahun.

|

90


4.2

Kajian Pustaka

Kerjasama penataan ruang antardaerah merupakan amanat beberapa peraturan perundangan, antara lain yaitu UU No.26 tahun 2007 tentang penataan ruang dan PP No.15 tahun 2010 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, dan Permendagri 28/2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah. Berdasarkan amanat peraturan perundangan ini dapat diturunkan beberapa pendekatan yang dapat dilakukan untuk memahami kerjasama ini, yaitu: (1) pendekatan keintegrasian penataan ruang antarwilayah; (2) pendekatan keintegrasian vertical antardokumen perencanaan; (3) pendekatan kerjasama antardaerah secara umum; (4) pendekatan peran kelembagaan daerah dalam kerjasama penataan ruang antardaerah. Pada pendekatan keintegrasian penataanruang antarwilayah, disimpulkan bahwa penyusunan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota harus memperhatikan rencana tata ruang wilayah provinsi/kabupaten/kota yang berbatasan. Untuk wilayah provinsi, hal ini didasarkan pada UU No.26 tahun 2007 pasal 22 (2), dan PP No.15 tahun 2010 pasal 27 (2d). Untuk wilayah kabupaten dan kota, hal ini didasarkan pada UU No.26 tahun 2007 pasal 25 (2), dan PP No.15 tahun 2010 pasal 32 (2d) dan pasal 35 (2d). Selain itu, Permendagri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah juga menguatkan pentingnya keintegrasian penataan ruang antarwilayah. Untuk wilayah provinsi, Permendagri No. 28 tahun 2008 pasal 18 (d) dan 19 (b) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Provinsi harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat: (1) berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan; dan (2) surat kesepakatan dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan. Untuk wilayah kabupaten dan kota, Permendagri No. 28 tahun 2008 pasal 25 (e) dan 26 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Kabupaten/Kota harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat: (1) berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota yang berbatasan; dan (2) surat kesepakatan dengan Pemerintah Kabupaten/Kota yang berbatasan. Pada pendekatan keintegrasian vertical antardokumen perencanaan disimpulkan bahwa: y

Penyusunan RTRW Provinsi/Kabupaten/Kota mengacu kepada RTRW Nasional;

y

Penyusunan RTRW Provinsi memperhatikan RTRW Kabupaten/Kota;

y

RTRW Provinsi menjadi pedoman untuk penataan ruang wilayah kabupaten/kota;

y

Penyusunan RTRW Kabupaten/Kota mengacu kepada RTRW Provinsi.

Untuk wilayah provinsi, pendekatan keintegrasian vertical antardokumen perencanaan didasarkan pada UU No. 26 tahun 2007 pasal 22 (1), (2) dan pasal 23 (2), dan PP No. 15 tahun 2010 Pasal 27 (2d). Untuk wilayah kabupaten dan kota, pendekatan keintegrasian vertical antardokumen perencanaan didasarkan pada UU No. 26 tahun 2007 pasal 25 (1), dan PP No. 15 tahun 2010 pasal 32 (2d) dan pasal 35 (2d).

|

91


Selain itu, Permendagri No. 28 tahun 2008 tentang Tata Cara Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata Ruang Daerah juga menguatkan pentingnya keintegrasian keintegrasian vertical antardokumen perencanaan. Untuk wilayah provinsi, Permendagri No. 28 tahun 2008 Pasal 18 (e) dan 19 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Provinsi harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat: (1) berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota dalam wilayah provinsi; dan (2) surat kesepakatan dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota tersebut. Untuk wilayah Kabupaten dan Kota, Permendagri No. 28 tahun 2008 pasal 25 (d) dan 26 (c) mengamanatkan bahwa Rancangan Perda RTRW Kabupaten/Kota harus dilengkapi dengan lampiran yang antara lain memuat: (1) berita acara rapat konsultasi dengan pemerintah daerah Provinsi; (2) dan surat rekomendasi dari Gubernur. Pendekatan kerjasama antardaerah secara umum mengamanatkan daerah untuk dapat mengembangkan kerjasama antardaerah sebagai upaya strategis dalam pembangunan daerah. Kerjasama ini memang tidak hanya fokus pada kabupaten dan kota bertetangga, melainkan pada kabupaten dan kota yang berada dalam satu area geografis, maupun yang di luar satu area geografis. Cakupan kerjasama ini juga bersifat umum yang meliputi aspek sosial, ekonomi, dan fisik. Kerjasama ini diatur dengan beberapa peraturan daerah sebagai berikut: –

PP 50/2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerja Sama Daerah

–

PP 38/2007 Pasal 13 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota

–

Permendagri 22/2009 tentang Petunjuk Teknis Tata Cara Kerja Sama Daerah

–

Permendagri 23/2009 tentang Tata Cara Pembinaan Dan Pengawasan Kerja Sama Antardaerah

–

Permendagri 69/2007 tentang Kerja Sama Pembangunan Perkotaan

Pada dasarnya konteks kerjasama antardaerah secara umum ini didorong oleh kebutuhan akibat implementasi otonomi daerah yang dimulai secara efektif tahun 2001 dan telah mulai berkembang di Indonesia, baik pada tingkat provinsi, kabupaten, maupun kota. Otonomi ini sebenarnya dimaksudkan untuk memberikan keleluasaan kepada daerah dalam mengorganisasikan dan mengelola berbagai potensi pembangunan daerah. Akibat praktek otonomi semacam ini maka tercipta beberapa situasi, yaitu hubungan fungsional antardaerah yang semakin kuat, ego daerah yang juga semakin kuat, dan kesadaran mengenai keterbatasan sumber daya daerah. Situasi semacam itu memperkuat kebutuhan kerjasama antardaerah untuk mengembangkan sinergi di antara daerah dalam rangka pembangunan daerah yang saling menguntungkan. Dalam konteks penyusunan RTRW daerah, kerjasama antardaerah secara umum ini mempunyai konsekuensi logis mengenai kemungkinan perluasan aspek kerjasama di luar aspek sosial, ekonomi, dan fisik. Hal yang dimaksudkan di sini adalah penyusunan RTRW suatu daerah agar dapat menjadi dasar kerjasama secara luas dalam rangka pencapaian tujuan pembangunan daerah. Pendekatan peran kelembagaan daerah dalam kerjasama penataan ruang antardaerah menekankan pentingnya peran BKPRD (Badan Koordinasi Penataan Ruang Daerah) di

|

92


masing-masing daerah untuk dapat mendorong terselenggaranya kerjasama penataan ruang antardaerah berbatasan. Peran kelembagaan daerah ini didasarkan pada Permendagri No. 50 tahun 2009 tentang Pedoman Koordinasi Penataan Ruang Daerah yang mendasari pembentukan BKPRD provinsi, kabupaten, dan kota. Peraturan ini menjelaskan tugas, fungsi, kewenangan, serta organisasi BKPRD untuk provinsi, kabupaten dan kota.

4.3

Pemahaman Daerah Mengenai Kerjasama Penataan Ruang

Kerjasama penataan ruang di kesembilan daerah studi saat ini masih belum menjadi hal penting untuk dilakukan. Daerah masih perlu untuk didorong bagaimana mengembangkan mekanisme kerjasama penataan ruang antardaerah yang sesuai dengan situasi daerah masing-masing. Pada saat ini, daerah umumnya masih berkutat dalam penyelesaian RTRW seperti yang diamanatkan oleh Pusat. Kalaupun daerah melakukan komunikasi dengan daerah bertetangga, hal ini adalah karena adanya persyaratan administrative mengenai kebutuhan bukti bahwa daerah sudah berkoordinasi dengan daerah tetangga atau daerah atas/bawahnya. Dalam konteks berkoordinasi ini, daerah mengikuti amanat Permendagri No. 28 tahun 2008, yaitu dengan memenuhi beberapa persyaratan administrative untuk melengkapi penyelesaian RTRW. Untuk wilayah Provinsi, tiga provinsi menyiapkan: –

berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan dan surat kesepakatan dengan pemerintah daerah provinsi yang berbatasan (Permendagri No. 28 tahun 2008 pasal 18 (d) dan 19 (b)); dan

–

berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota dalam wilayah provinsi dan surat kesepakatan dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota tersebut (Permendagri No. 28 tahun 2008 Pasal 18 (e) dan 19 (c)).

Sementara untuk wilayah Kabupaten dan Kota, tiga kabupaten dan tiga kota sudah atau sedang menyiapkan: –

berita acara rapat koordinasi dengan pemerintah daerah Kabupaten/Kota yang berbatasan dan surat kesepakatan dengan Pemerintah Kabupaten/Kota yang berbatasan (Permendagri No. 28 tahun 2008 pasal 25 (e) dan 26 (c)); dan

–

berita acara rapat konsultasi dengan pemerintah daerah Provinsi dan surat rekomendasi dari Gubernur (Permendagri No. 28 tahun 2008 pasal 25 (d) dan 26 (c)).

Namun sebenarnya pemenuhan persyaratan administratif ini bukan seperti yang diharapkan dalam kerjasama penataan ruang antardaerah. Hal ini karena pemenuhan administrative ini dilakukan sebagai bagian dari post-planning process, yaitu dilakukan ketika RTRW sudah mencapai tahapan final. Padahal seharusnya pemenuhan ini bukan sekedar bersifat administratif, melainkan menjadi bagian inherent dari proses perencanaan itu sendiri dari awal sampai akhir. Artinya, komunikasi muatan RTRW itu seharusnya sudah dilakukan sebagai bagian dari materi kerjasama RTRW. Pada saat ini daerah masih berkutat dengan persoalan ketidakoptimalan proses dan penyelenggaraan penataan ruang. Faktor-faktor penyebabnya adalah sebagai berikut:

|

93


–

Kurang adanya sinkronisasi dan harmonisasi antara Provinsi dengan Provinsi yang berbatasan, dan/atau Provinsi dengan Kabupaten/Kota di masing-masing Provinsi serta antara Kabupaten/Kota dengan Kabupaten/Kota yang berbatasan dalam proses penyusunan Rencana Tata Ruang;

–

Masih belum optimalnya koordinasi antar instansi terkait dalam penyelenggaraan penataan ruang daerah sehingga berdampak pada kurang terpadunya perencanaan tata ruang antar instansi;

–

Masih lemahnya koordinasi para aparat pemerintah dalam implementasi Rencana Tata Ruang;

–

Masih lemahnya koordinasi antara Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota dalam penyelenggaraan penataan ruang di daerah.

Pemerintah

Beberapa daerah mengimplementasikan kerjasama antardaerah yang terkait dengan penyediaan sarana dan prasarana bersama, di mana hal ini sebenarnya dapat dikategorikan sebagai kerjasama antardaerah secara umum. Kerjasama ini sebenarnya tidak secara eksplisit sebagai bagian dari proses penyusunan Rencana Tata Ruang. Hal yang menarik adalah pada materi yang dikerjasamakan, yaitu merupakan salah satu contoh isi yang diharapkan dalam proses penyusunan Rencana Tata Ruang. Contoh yang telah dilakukan adalah sebagai berikut: –

Kerjasama pengembangan Metropolitan Padang;

–

Kerjasama Pengembangan pariwisata seperti pengembangan Kawasan Mandeh yang meliputi Kabupaten Pesisir Selatan dan Kota Padang atau kawasan wisata Bukittinggi sekitarnya yang meliputi Kota Bukittinggi, Kabupaten Agam, Kabupaten Tanah Datar dan Kabupaten Limapuluh Kota;

–

Kerjasama penyediaan air bersih perkotaan dan kawasan seperti Kota Padang dengan Kabupaten Padang Pariaman, Kota Bukittinggi dengan Kabupaten Agam;

–

Kerjasama pengembangan TPA regional terpadu di Provinsi Sumatera Barat; dan

–

Kerjasama pengembangan sarana dan prasarana kawasan tertinggal pedesaan di perbatasan antara kabupaten dan kota di Provinsi Sumbar.

Dengan demikian terlihat bahwa perkembangan kebutuhan dan kemudian juga keberanian untuk bernegosiasi dengan daerah tetangga itu tidak sepenuhnya menjadi bagian dari RTRW. Ada dua implikasi. Pertama, bila proses negosiasi dan kerjasama ini mendahului proses penyunan RTRW, maka pada proses revisi RTRW, materi yang dikerjasamakan kemudian dapat dimasukkan. Kedua, bila proses kerjasama ini muncul setelah RTRW ditetapkan dengan peraturan daerah, ada kemungkinan materi kerjasama ini akan muncul kemudian menunggu revisi RTRW lima tahun lagi. Di dalam konsepsi ideal kerjasama penataan ruang antardaerah, sebenarnya dimaksudkan agar semua persoalan dan kebutuhan daerah yang tidak bisa ditangani sendiri sebaiknya sudah menjadi bagian dari proses penyusunan rencana tata ruang untuk dibicarakan dengan daerah berbatasan. Sehingga apabila RTRW ini disahkan, semua aspek yang mungkin terkait dengan daerah berbatasan sebaiknya sudah diputuskan bersama dan menjadi keputusan bersama yang diperkuat di dalam RTRW. Proses semacam ini menghindari proses “legalisasi” secara administrative antardaerah

|

94


tetangga yang hanya menyatakan tidak berkeberatan atas RTRW yang diusulkan daerah lain (lihat Permendagri No. 28 tahun 2008). Padahal, makna sebenarnya dari peraturan ini adalah mendorong daerah untuk membicarakan kebutuhan muatan penataan ruang yang bersifat lintas wilayah dan saling mempengaruhi rencana tata ruang ke depan.

4.4

Peluang dan Antardaerah

Praktek

Pelaksanaan

Kerjasama

Penataan

Ruang

Di antara kesembilan daerah, beberapa sudah mencoba mempraktekkan kerjasama penataan ruang yang diwujudkan lebih lanjut dalam bentuk rencana tata ruang. Sebagai contoh, kerjasama yang dilakukan antar kota/kabupaten di Provinsi Sumatera Barat berdasarkan kesepakatan yang telah dicapai selama tahun 2008 - 2011 apabila dilihat dari kerangka penataan ruang, keseluruhannya berkaitan dengan aspek pemanfaatan ruang sedangkan aspek perencanaan tata ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang kelihatan belum ada. Rencana pemanfaatan ruang kawasan perbatasan telah pernah disusun oleh dinas terkait di provinsi, meskipun proses perencanaan ini tidak dilanjutkan menjadi dasar untuk menjalin kerjasama pemanfaatan ruang dan perijinan pembangunan. Contohnya adalah: 9 RDTR Kawasan Ketaping yang menjadi kepentingan bersama Kota Padang dan Kabupaten Padang Pariaman; 9 RTBL Kawasan Padang Luar yang menjadi kepentingan bersama Kota Bukittinggi dan Kabupaten Agam; 9 Rencana Kawasan Strategis Padang-Solok Selatan-Mandeh yang menjadi kepentingan bersama Kota Padang, Kabupaten Solok dan Kabupaten Pesisir Selatan. Demikian juga halnya dengan kesepakatan kerjasama pengembangan kawasan perbatasan antara Kota Padang dengan Kabupaten Padang Pariaman yang telah lama dibangun (termasuk didalamnya kerjasama dalam penataan ruang) tidak diwujudkan dalam penyusunan rencana tata ruang bersama, kesepakatan program dan investasi bersama, atau penyusunan pengendalian tata ruang bersama. Pelajaran yang didapat dari diskusi dengan kesembilan daerah menyimpulan bahwa ada beberapa potensi yang dapat dikembangkan dalam kerjasama penataan ruang antardaerah, yaitu: •

Kerjasama antar daerah dapat menjadi alternatif dari pemekaran daerah untuk peningkatan pelayanan publik maupun pengembangan ekonomi wilayah;

•

Peran Pemerintah Provinsi bisa berperan dalam hal mengkaji potensi-potensi kerjasama tersebut. Database “potensi kerjasama” dapat menjadi instrumen yang penting dalam mendorong kerjasama daerah;

•

Penguatan peran Pemerintah dan Pemerintah Provinsi dapat dilakukan dalam hal inisiasi, penyusunan sistem/mekanisme insentif, dan diseminasi untuk mendorong peningkatan Kerjasama antar daerah;

|

95


•

Selama ini sudah banyak model pengembangan ekonomi wilayah yang berbasis pada penataan ruang. Misalnya KAPET, Kawasan Andalan, Kawasan Sentra Produksi, dan sebagainya. Model-model ini dapat “dihidupkan” kembali atau bahkan dimodifikasi untuk sektor-sektor lain;

•

Kerjasama antar wilayah pada kawasan pariwisata, kawasan pertanian, industri, perdagangan, kawasan tata ruang, kawasan lingkungan hidup dan DAS.

4.4.1

Faktor pendorong kerjasama penataan ruang antardaerah

Faktor pendorong kerjasama penataan ruang dapat dibagi atas faktor kebutuhan objektif dan faktor lain seperti inisiatif, informasi, atau dorongan karena tersedianya ketentuan yang mengatur. Berdasarkan faktor kebutuhan objektif dapat dijelaskan melalui praktek yang pernah dilakukan, beberapa faktor pendorong yaitu: (1) keterbatasan sumber daya daerah; (2) Antisipasi perkembangan kawasan perbatasan perkotaan; (3) Penyediaan sarana prasarana pada kawasan tertinggal perbatasan; (4) Keterpaduan pengembangan sektor; dan (5) Penyediaan sarana prasarana bersama. a. Keterbatasan sumberdaya daerah Keterbatasan sumber daya daerah khususnya di perkotaan seperti terbatasnya sumber air bersih dan lahan untuk pembuangan akhir sampah yang memenuhi persyaratan. Kalaupun terdapat sumberdaya yang dimanfaatkan akan memakan biaya yang besar. Hal ini ditemui dalam kasus Kota Padang dalam kasus penyediaan air bersih. Kota Mojokerto telah berkoordinasi dengan Kabupaten Mojokerto untuk mengatur tempat pembuangan sampah akhir dan lahan untuk kuburan. b. Antisipasi perkembangan kawasan perbatasan perkotaan Perkembangan kawasan perbatasan perkotaan terutama yang mengalami perkembangan yang pesat dan mempunyai fungsi berskala regional perlu mendapat perhatian seperti perkembangan kawasan sekitar Kota Padang yang termasuk kedalam usulan kawasan Metropolitan Padang khususnya Kawasan Ketaping. Kebetulan juga dua kecamatan di Kabupaten Pesisir Selatan diharapkan dapat menjadi bagian dari Kawasan Metropolitan Padang, sehingga diharapkan di masa datang akan kedua kecamatan ini ikut terimbas perkembangan ekonomi kawasan metropolitan. Kawasan perbatasan Kota dan Kabupaten Gorontalo telah berkembang kawasan perguruan tinggi dan telah mendorong perkembangan kawasan terbangun (perumahan) di sepanjang perbatasan. c. Penyediaan sarana prasarana pada kawasan tertinggal perbatasan Kawasan perbatasan antar kabupaten di Provinsi Sumbar banyak yang memiliki masalah aksesibilitas menuju pusat-pusat pelayanan karena kendala administratif dan geografis. Bupati daerah yang berbatasan hampir semuanya telah berinisiatif untuk menjalin kerjasama pengembangan kawasan perbatasan. Kesepakatan kerjasama pengembangan perbatasan yang terakhir yaitu antara 5 kabupaten telah lebih rinci menguraikan aspek-aspek yang dikerjasamakan. Diantaranya adalah pengembangan akses perbatasan, pengembangan pasar tradisional diperbatasan dan penyediaan

|

96


sarana pendidikan (setingkat SD) yang memungkinkan penduduk mencapai akses terdekat tanpa kendala administratif. Pada kasus Kota dan Kabupaten Mojokerto, meskipun tidak dinyatakan secara eksplisit, pemanfaatan fasilitas Kota Mojokerto dilakukan oleh penduduk Kabupaten Mojokerto, bahkan kabupaten lain di sekitarnya. Demikian pula pada kasus Kota Gorontalo menjadi pusat layanan berbagai fasilitas bagi Kabupaten Gorontalo. Sebenarnya hal ini menunjukkan adanya hirarki nyata dari fungsi ruang yang menempatkan kota sebagai pusat layan. d. Keterpaduan pengembangan sektor Keterpaduan pengembangan jaringan jalan dan juga terminal antarkabupaten dan kota menjadi satu isu penting dalam penyusunan program pembangunan. Dibutuhkan koordinasi yang baik antar daerah untuk menjamin terlayaninya akses pada kawasan perbatasan. Keterpaduan pengelolaan bidang kehutanan dan lingkungan hidup dan menyangkut rehabilitasi hutan dan lahan, pengawasan hutan, pengelolaan DAS. e. Penyediaan sarana prasarana bersama Penyediaan prasarana bersama yang telah berjalan adalah penyediaan TPA sampah regional yang direncanakan di 3 lokasi di Provinsi Sumbar. Dua fasilitas telah terbangun dan satu lagi ditargetkan selesai tahun 2011 ini. Alasan kebutuhan penyediaan sarana prasarana bersama (regional) perlu menjadi kajian lebih mendalam karena pembangunan fisik melalui dana Departemen PU tersebut ternyata tidak diikuti dengan kesiapan kelembagaan pengelolaan sehingga adanya kebutuhan objektif daerah untuk fasilitas ini bisa menjadi pertanyaan. Faktor pertama, keterbatasan sumber daya menjadi dorongan kebutuhan objektif yang paling meyakinkan dan mendesak untuk kerjasama antar daerah. Faktor lain seperti antisipasi perkembangan kawasan perbatasan perkotaan, penyediaan sarana prasarana kawasan tertinggal perbatasan, dan keterpaduan pengembangan sektor merupakan kebutuhan yang dirasakan tetapi kelihatannya belum cukup kuat untuk diterjemahkan kedalam rincian program dan kegiatan bersama dengan target yang jelas. Sementara faktor kebutuhan penyediaan sarana prasarana bersama tidak selalu menjadi faktor pendorong kerjasama. Hal ini bisa jadi karena lambatnya respon untuk kesiapan pengelolaan di daerah, seperti kasus yang terjadi di Provinsi Sumatera Barat. Faktor lain yang diduga mendorong kerjasama adalah inisiatif, informasi, dan ketentuan yang mengatur. Pada kasus Provinsi Sumatera Barat, faktor inisiatif dan informasi terdapat pada kasus kerjasama pengembangan perbatasan antara 5 kabupaten pada tahun 2011 (catatan, kabupaten ini di luar kasus studi). Inisiatif kerjasama berasal dari Bupati Dharmasraya setelah berdiskusi dengan Menteri PDT dan kemudian difasilitasi oleh gubernur melalui rapat koordinasi pembangunan (yang dilakukan 3 bulan sekali). Faktor adanya Peraturan yang dikeluarkan pemerintah berupa Peraturan Pemerintah No 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Daerah dan petunjuk teknis Menteri Dalam Negeri yaitu Permendagri 22/2009 serta Permendagri 23/2009 turut mendorong banyaknya muncul kesepakatan antar daerah terlihat dari kesepakatan kerjasama yang ada dimulai tahun 2008. Persoalan di kesembilan daerah studi mungkin merupakan cerminan dari persoalan di daerah-daerah yang jauh dari pusat kekuasaan di Jakarta, seperti kemiskinan, ketiadaan

|

97


infrastruktur, dll. Melalui penataan ruang yang baik persoalan semacam itu semestinya dapat ditangani, karena dengan penataan ruang yang baik akan semakin jelas langkah apa saja yang dapat dilakukan untuk menangani persoalan daerah. Namun ternyata Rencana Tata Ruang (RTRW) yang baik ini membutuhkan proses perencanaan yang seharusnya melibatkan kontribusi daerah tetangga melalui kerjasama penataan ruang. Bila diamati secara lebih jelas, kesembilan daerah memiliki persoalan yang terkait penangangan kerjasama penataan ruang antardaerah, dan hal ini sebenarnya dapat menjadi potensi pendorong daerah untuk memulai bekerjasama. Sebagai contoh persoalan yang dihadapi daerah adalah sebagai berikut: •

Beberapa daerah dari kesembilan daerah studi mempunyai kualitas bentang alam yang baik dan potensial untuk pengembangan kegiatan pariwisata, namun –di luar masalah marketing dan pengelolaan potensi kepariwisataan- persoalan infrastruktur menjadi kendala penting;

•

Permasalahan ketersediaan infrastruktur secara umum yang pembangunannya membutuhkan panduan dari RTRW. Karena infrastruktur sebagian besar bersifat jaringan, maka pengembangan infrastruktur jaringan tidak bisa mengandalkan peran satu daerah sendiri. Isu keterhubungan jaringan infrastruktur antardaerah menjadi isu penting, dan termasuk bagaimana menentukan hub dan terminal dari sebuah sistem jaringan besar antarwilayah;

•

Kemiskinan dan banyaknya kawasan tertinggal yang penanganannya membutuhkan dorongan pembangunan infrastruktur ekonomi dan fasilitas sosial;

•

Pemenuhan sumber air baku, tempat pembuangan sampah air, dan pembuangan air limbah, baik untuk kota otonom dan maupun untuk kota-kota kecil dalam wilayah kabupaten. Kesemuanya membutuhkan interkoneksi jaringan dan kesalingpahaman mengenai kebutuhan ruang;

•

Penentuan batas kawasan lindung dan budidaya, termasuk bagaimana memperkuat fungsi kawasan hutan.

•

Persoalan pembangunan kawasan terbangun yang umumnya sudah melewati batas kota dan menyambung ke wilayah kabupaten secara kontinyu. Pada dasarnya masyarakat tidak memperhatikan bagaimana mengenai perbedaan kawasan administratif ini. Masyarakat lebih menekankan peran dan fungsi ruang di mana distribusi infrastruktur ekonomi dan fasilitas sosial berada.

•

Perumusan pengembangan kawasan metropolitan, dalam hal ini Kawasan Metropolitan Padang dan Gerbangkertosusilo, yang kesemuanya membutuhkan fungsi infrastruktur dan fasilitas lintas wilayah, termasuk bagaimana pengaturan pola ruang. Pada skala yang lebih kecil, hubungan kawasan perkotaan Gorontalo, yang melingkupi kawasan kota dan kabupaten juga sudah wajib menjadi perhatian dalam penataan ruang secara bersama.

Persoalan ini diharapkan dapat dipecahkan melalui pendekatan perencanaan tata ruang yang baik, karena tata ruang yang baik merupakan salah satu dasar solusi untuk mengatur distribusi infrastruktur ekonomi dan fasilitas sosial. Kesembilan daerah menyepakati bahwa berbagai situasi di daerah dapat menjadi faktor pendorong perlunya kerjasama penataan ruang antardaerah.

|

98


•

Pelayanan n dan pem mbangunan basisnya tidak kena al batas wilayah adm ministrasi seperti DAS, perd dagangan, udara, tra ansportasi semua linttas batas wilayah administra asi

•

Dalam hal penyusuna an RTRWP P, RTR Kaw wasan Strate egis Provinsi, RTRWK K/K, RTR K Kota, dan RDTR Kabup paten/Kota. Kawasan Strategis Kabupaten/K

•

nan dan penyelesaian masala ah atau konflik ya ang timbul dalam Penangan penyeleng ggaraan pen nataan ruan ng di Provin nsi maupun di Kabupatten/Kota.

•

Pelaksana aan kegiata an pengenda alian dalam m hal peman nfaatan ruan ng.

mbar 4.2 Ilu ustrasi Kerrjasama Pe enataan Ru uang Metropolitan Gerbangkerto osusilo Gam

2 4.4.2

Faktor Penghamba P at kerjasam ma penataa an ruang an ntardaerah h

Kese embilan dae erah juga menyepakati m bahwa ban nyak aspek di daerah yyang dapat menjadi fakto or pengham mbat terlakssananya ke erjasama penataan p ruang antarrdaerah, se eperti di bawa ah ini: •

Pemerinta ah Daerah masih be elum cukup p memperttimbangkan n kerjasam ma antar daerah da alam hal penataan p ru uang sebag gai salah satu s hal ya ang penting g dalam penyeleng ggaraan pembanguna p an. Salah satu pe enyebabnya a adalah adanya persainga an dan ego daerah dimana semangat otonomi masih dipandang g sempit dan kedae erahan.

•

Setiap da aerah mem macu perke embangan daerahnyya sendiri tanpa men nimbang kemampuan dan keb butuhan wila ayah lain. Kondisi K ini menghamb m at prakarsa a daerah untuk bekerjasama dengan daerrah lain.

•

Pemerinta ah Daerah kemudian lebih mem milih bekerja asama den ngan pihak swasta karena menganggap p kerjasama a dengan daerah d lain justru lebih rumit dan n rawan nflik. Selain n itu, belum ada mekan nisme insen ntif untuk daerah-daerrah yang terjadi kon

|

99


bekerja sama dalam peningkatan efektivitas/efisiensi penyelenggaraan pelayanan publik. •

Untuk daerah-daerah pemekaran, ada kecenderungan lebih enggan untuk bekerja sama dengan daerah lain, termasuk daerah induk, karena euphoria baru menjadi sebuah daerah otonom.

•

Di pemerintah pusat sendiri, kerjasama antardaerah belum menjadi satu inovasi prioritas untuk di-diseminasikan ke daerah. Selama ini kerjasama antar daerah biasanya terbentuk atas inisiatif daerah sendiri. Masih sangat kurang fasilitasi atau inisiasi dari Pemerintah maupun Pemerintah Provinsi.

Sementara itu, kerjasama yang telah diusahakan oleh daerah belum tentu dapat berjalan mulus. Kemungkin hal ini disebabkan oleh beberapa faktor penghambat kerjasama antar daerah: a. Kurang rincinya secara teknis hal-hal yang dikerjasamakan Perjanjian kerjasama tidak merumuskan dengan rinci sampai kepada apa program atau kegiatan yang akan dilaksanakan sebagai bentuk pelaksanaan kerjasama antar daerah. Oleh karena itu efektifitas dari kerjasama yang berupa sinkronisasi program sangat tergantung dari komitmen dan pemahaman aparat dalam merumuskan program dan kegiatan dari masing-masing daerah. Hal ini menjadi faktor penghambat untuk mengoperasionalkan kesepakatan kerjasama. b. Adanya tarik menarik kepentingan antar daerah Kerjasama antar daerah mensyaratkan bahwa kepentingan bersama mengatasi kepentingan sendiri-sendiri. Dalam kasus pengembangan kawasan perbatasan sering terjadi persaingan dalam pengembangan sarana, di mana masing-masing kabupaten berharap sarana dan prasarana itu dibangun di wilayahnya. Semestinya prinsip fungsionalitas dan simbiosis mutualisme tetap dikedepankan dalam proses kerjasama semacam ini. c. Kurang hadirnya desakan kebutuhan (sense of urgency) Kerjasama dalam kasus pemenuhan kebutuhan yang mendasar seperti infrastruktur dan sarana permukiman didasarkan atas desakan kebutuhan sehingga terdapat sense of urgency pada daerah yang membutuhkan. Dalam kasus seperti pengembangan kawasan perbatasan, sense urgency tersebut seringkali tidak sama pada berbagai pihak karena menyangkut persepsi dan pemahaman yang berbeda. Penyusunan rencana tata ruang bersama, koordinasi penyusunan program dan investasi, pembentukan kelembagaan bersama atau penyusunan pengendalian pembangunan seringkali masih berupa konsep yang masih kabur sehingga akhirnya rumusan kerjasama antar daerah hanya dikemas dengan bahasa normatif dan tidak berjalan dengan baik dalam pelaksanaan. d. Pembentukan kelembagaan kerjasama Dua bentuk kerjasama antar daerah dalam aspek kelembagaannya yaitu berupa Intergovernmental Relations (IGR) dan Intergovernmental Management (IGM). IGR lebih membutuhkan fungsi koordinatif sedangkan IGM membutuhkan fungsi asosiatif

|

100


dengan pembentukan kelembagaan bersama. Model IGR lebih mudah dilaksanakan dibandingkan model IGM yang membutuhkan pembentukan kelembagaan baru. Dalam kasus kerjasama TPA sampah regional, kelembagaan pengelolaan bersama dalam bentuk Unit Pelaksana Teknis Daerah (UPTD) Provinsi belum juga terbentuk meskipun proyek fisik pada tiga lokasi sebagian telah selesai. Penyiapan kelembagaan baru beserta kejelasan pembagian peran dan prosedur pelaksanaannya menjadi faktor penghambat yang perlu mendapat perhatian dalam pengembangan kerjasama dalam bentuk pengelolaan bersama.

4.4.3

Peluang Pengembangan Kerjasama Penaataan Ruang Antar Daerah

Kerjasama yang selama ini telah berkembang tidak sepenuhnya berupa kerjasama yang melibatkan proses perencanaan tata ruang dari awal mula. Seringkali kebutuhan mengenai sebuah infrastruktur muncul belakangan, dan ini membutuhkan keterlibatan daerah lain. Pada kasus semacam ini daerah mencoba mengembangkan kerjasama antardaerah secara umum, di mana materinya sebenarnya dapat dimasukkan ke dalam RTRW. Dengan banyak munculnya pola kebutuhan yang seolah ”mendadak” semacam ini, tentu saja tidak bisa mendorong perumusan rencana tata ruang yang lebih lengkap, solid, dan terintegrasi. Namun, demikianlah praktek yang muncul di lapangan, yang sedikit banyak juga dipengaruhi oleh perkembangan situasi politik lokal. Proses politik lokal ini yang dapat mempengaruhi usulan dan keputusan mengenai pengembangan kawasan, infrastruktur, maupun fasilitas. Praktek munculnya kebutuhan materi rencana ruang yang muncul belakangan tetap dapat diakomodasi ke dalam proses kerjasama antardaerah secara umum. Dan ini sedikit banyak merupakan ”sumbangan” kepada proses penataan ruang secara umum, dengan catatan substansi yang dikerjasamakan ini perlu dirumuskan dan dimasukkan ke dalam konsepsi revisi Rencana Tata Ruang berikutnya. Hal yang tentu dihindari tentu adalah kebutuhan responsive yang sifatnya situasional berdasarkan kejiwaan situasi politik ketika itu. Bila kebutuhan semacam ini banyak muncul, dan tidak berdasarkan kebutuhan nyata untuk perbaikan ruang dan prasarana pembangunan, maka revisi RTRW hanya akan menjadi legalisasi kebutuhan situasional semacam itu. Hal ini tentu bertentangan dengan semangat RTRW yang berjangka panjang dua puluh tahun, di mana perencanaan dirumuskan sebagai sebuah panduan berdasarkan kebutuhan berjangka waktu dua puluh tahun itu sendiri. Dengan kata lain, bila kebutuhan dan tambahan kegiatan responsive banyak muncul dalam periode kepemimpinan daerah, maka sebenarnya proses penyusunan dan kualitas RTRW itu sendiri perlu dipertanyakan. Dengan demikian, penyusunan RTRW seharusnya memang bersifat menyeluruh dan tuntas dengan memperhatikan kebutuhan internal dan juga lintas wilayah dengan sekaligus mengikutsertakan daerah berbatasan untuk membicarakan kebutuhan bersama. Kerjasama antardaerah semacam di atas, meskipun berada di luar konteks proses penyusunan rencana tata ruang, sebaiknya dapat dilakukan secara lebih efektif. Beberapa catatan dapat disampaikan sebagai berikut:

|

101


a. Kerjasama yang dibuat lebih banyak berkaitan dengan aspek pemanfaatan ruang dan belum terdapat kerjasama dalam aspek perencanaan dan pengendalian pemanfaatan ruang. Dalam beberapa kasus pengembangan kawasan perbatasan perkotaan, aspek perencanaan dan pengendalian tata ruang perlu menjadi perhatian. b. Rumusan kerjasama dalam MoU seringkali sangat ringkas dalam bahasa normatif dan belum sampai kepada rumusan teknis operasional. Untuk mencapai ini alternatifnya dibutuhkan jembatan berupa kajian khusus berbentuk studi atau perencanaan terhadap apa saja yang perlu dilakukan berikut dengan konsekuensi anggaran, dan tahapan pelaksanaannya. c. Kerjasama antardaerah yang berbentuk pembangunan sarana atau prasarana membutuhkan studi kelayakan yang cukup mendalam terlebih dahulu untuk menguji apakah betul-betul menjadi alternatif terbaik dari segi pemecahan masalah, biaya dan pengelolaan. Hal ini menjadi catatan untuk kegiatan yang pendanaan pembangunan berasal dari pusat dan pengelolaan dari daerah. d. Kasus pembangunan fisik prasarana bersama antardaerah yang telah selesai tetapi tanpa kejelasan lembaga dan ketentuan pengelolaan perlu menjadi pelajaran dimasa depan agar lebih efektif dengan terlebih dahulu membangun kesiapan kelembagaan kerjasama antar daerah baru terlebih dahulu kemudian diikuti dengan pembangunan fisik. e. Kerjasama yang mendesak dalam penyediaan infrastruktur kota sering menghadapi kendala dalam mencari titik temu kerjasama yang saling menguntungkan dalam aspek finansial dan kelembagaan. Contohnya dalam penyediaan infrastruktur air bersih, lokasi TPA sampah, Instalasi Pengolahan Lumpur Tinja (IPLT); f.

Pemerintah provinsi harus aktif dalam menjalin koordinasi antardaerah dalam rangka mendorong kerjasama antardaerah. Agar kerjasama ini lebih efektif, provinsi perlu terlibat dan mefasilitasi kajian terhadap kerjasama sebagai tindak lanjut MoU antarkabupaten dan kota. Kerjasama penataan ruang yang masih dalam bentuk MoU hanyalah sebatas kesepakatan, yaitu masih terbatas pada bentuk intergovernmental relations dengan instrumen koordinasi pembangunan. Contoh kasus adalah kerjasama antardaerah yang membutuhkan bentuk intergovernmental management yaitu dalam kerjasama pengelolaan TPA sampah regional, di mana proses pembentukan kelembagaannya masih menemui banyak hambatan;

g. Kesepakatan kerjasama antar daerah yang telah dibangun tersebut termasuk kedalam aspek pemanfaatan ruang. Kelemahan dari banyak kesepakatan adalah tidak didukung dengan rencana atau studi penataan ruang yang mendukung pemanfaatan tersebut. Oleh karena itu kesepakatan kerjasama antar daerah terutama antar kabupaten perlu ditindaklanjuti dengan penyusunan rencana atau studi penataan ruang dengan keluaran program dan kegiatan kerjasama yang operasional; h. Pengendalian pemanfaatan ruang meskipun menjadi masalah penting untuk kasus kawasan perbatasan tertentu akan tetapi menghadapi kendala yang sulit selain kendala teknis aturan perijinan yaitu seperti tapal batas daerah yang banyak masih tidak jelas, atau kekurangharmonisan antar daerah yang menyangkut sampai kepada masalah politis dan peraturan perundangan (kasus Kota Bukittinggi dan Kabupaten Agam);

|

102


i.

4.5

Kesepakatan kerjasama antar daerah kelihatannya lebih mudah dibangun kalau terkait dengan peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat seperti kerjasama dalam pengembangan kawasan perbatasan yang tertinggal akan tetapi menjadi masalah yang lebih berat kalau terkait dengan pengembangan kawasan perkotaan karena pengembangan sarana prasarana dikaitkan dengan pengembangan ekonomi dan pendapatan daerah yang cenderung bersaing daripada bekerjasama. Selain itu kesepakatan kerjasama dalam bentuk koordinasi lebih mudah diterapkan daripada kerjasama yang membutuhkan pembentukan kelembagaan baru.

Penutup

Kerjasama penataan ruang antardaerah merupakan langkah strategis yang wajib dilakukan oleh daerah. Kerjasama ini sebaiknya merupakan bagian dari proses perencanaan tata ruang secara keseluruhan, yang dimulai dari perumusan persoalan dan kebutuhan ruang, dan sebaiknya tidak dilakukan secara parsial yang terlepas dari konteks keruangan. Wujud dari kerjasama ini adalah sebuah Rencana Tata Ruang yang disepakati bersama di antara daerah berbatasan. Pada dasarnya kerjasama penataan ruang di kesembilan kasus studi sangat memungkinkan untuk dilakukan. Potensi ini meliputi banyak sekali aspek sektoral dan aspek pembangunan wilayah yang sebaiknya terumuskan dengan baik dalam RTRW masing-masing daerah berbatasan. Proses ini sebaiknya dilakukan melalui koordinasikan antarwilayah yang dilakukan ketika proses perencanaan tata ruang dimulai sebagai suatu bagian rangkain kegiatan perencanaan, dan bukan suatu kegiatan kerjasama antardaerah yang parsial. Melalui kerjasama penataan ruang antardaerah ini diharapkan dapat tercapai keintegrasian rencana tata ruang. Hasil kerjasama penataan ruang diharapkan menjadi kekuatan hukum melalui penetapan RTRW, dan selanjutnya menjadi landasan kesepakatan bersama dan menjadi pedoman bagi masing-masing daerah berbatasan dalam melakukan pembangunan. Pelajaran yang didapat adalah bagaimana daerah untuk belajar memulai melakukan kerjasama penataan ruang ini. Forum diskusi dan koordinasi mungkin dapat menjadi salah satu solusi untuk memulai saling pemahaman antardaerah, saling mengetahui pemecahan dari setiap permasalahan yang dihadapi terkait lintas wilayah, dan saling memahami fungsi dan peran sesuai dengan kewenangan masing-masing daerah. Langkah semacam ini dapat menjadi cikal bakal terbukanya hubungan kesalingpahaman mengenai persoalan ketataruangan antardaerah, dan selanjutnya dapat dilanjutkan pada langkah perumusan persoalan dan pemecahan ketataruangan bersama yang bersifat lintas wilayah.

|

103


5 REKOMENDASI UNTUK TINDAK LANJUT KEDEPAN Kegiatan Institution Building of the National-Regional Development and Spatial Planning adalah merupakan inisiasi yang digagas dalam rangka meningkatkan keintegrasian dari perencanaan pembangunan dengan perencanaan tata ruang di Indonesia, maka berikut disampaikan kembali pokok-pokok penting tindak lanjut yang perlu dilaksanakan kedepan terkait dengan upaya peningkatan sinergitas rencana pembangunan dengan rencana tata ruang. Adapun pokok-pokok tindak lanjut kedepan yang dapat dilakukan adalah: a. Pusat perlu mengeluarkan peraturan bersama menteri, yaitu menteri dalam negeri, menteri PU, dan Bappenas, yang mengamanatkan bahwa pada revisi lima tahunan mendatang semua RTRW dan RPJPD wajib untuk dikerjakan bersama, dengan memperhatikan keselarasan data dan analisis secara bersama, sehingga rencana yang dikeluarkan sebenarnya merupakan kesatuan yang terintegrasi, di mana aspek pembangunan wilayah secara umum dicakup oleh RPJPD sementara aspek keruangannya dicakup oleh RTRW. Revisi yang dilakukan ini didasarkan pada dua hal, pertama, indikasi pencapaian program pembangunan lima tahunan, dalam hal ini adalah evaluasi pencapaian RPJMD dengan konteks target pencapaian dalam rentang dua puluh tahun RTRW dan RPJPD; dan kedua, evaluasi untuk pencapaian keintegrasian muatan di antara kedua dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Selain itu, peraturan bersama menteri ini juga dimaksudkan agar pusat dapat mendorong daerah mengembangkan kerjasama penataan ruang antardaerah, baik untuk tujuan perlindungan kawasan, penyediaan sarana-prasarana, maupun dalam rangka pengembangan wilayah; b. Proses legalisasi dokumen semua RTRW, baik untuk Provinsi, Kabupaten, maupun Kota, akan melalui proses persetujuan BKPRN. Dalam rangka mengontrol tingkat keintegrasian dokumen perencanaan di daerah, maka proses legalisasi RTRW sekaligus harus mencakup pengukuran bagaimana kualitas keintegrasian dokumen RTRW dengan dokumen RPJPD. Dengan demikian, proses legalisasi dokumen RTRW juga adalah sekaligus mengontrol sejauh mana dokumen RTRW ini telah terintegrasi dengan dokumen rencana pembangunan (RPJPD); c. Demi mencapai kedua target di atas, maka perlu dilakukan kegiatan pengembangan kapasitas aparat daerah dalam memahami dan meningkatkan kemampuan untuk mengintegrasikan dokumen rencana tata ruang dan dokumen rencana pembangunan. Kegiatan pengembangan kapasitas aparat daerah ini meliputi kegiatan pelatihan dan pendampingan dengan kasus nyata pada masingmasing daerah; d. Pusat menyediakan modul pelatihan sebagai penafsiran resmi mengenai maksud dan tujuan keintegrasian dokumen perencanaan yang diharapkan. Modul

|

104


pelatihan ini telah tersedia sebagai hasil proses kegiatan pelatihan dan pendampingan di sembilan daerah kasus studi; e. Pusat melaksanakan training of trainers (TOT) tentang keintegrasian dokumen perencanaan, yang mampu menyediakan sejumlah tenaga ahli yang dapat membantu pelaksanaan kegiatan keintegrasian dokumen perencanaan daerah; f.

Pelaksanaan pelatihan keintegrasan dokumen perencanaan di daerah dimana pelatihan ini harus menjadi bagian penjenjangan karir peserta serta keikutsertaan peserta perlu mendapat dukungan pimpinan daerah, yaitu dengan menunjuk peserta yang bersangkutan secara resmi, hal ini untuk menghindari apabila peserta ditugaskan untuk kegiatan lain sehingga tidak sanggup meneruskan kegiatan pelatihan dan pendampingan;

g. pimpinan daerah perlu menghindari rotasi pegawai yang sedang mengikuti pelatihan dan pendampingan. Apabila hal ini tidak bisa dihindarkan, peserta yang bersangkutan wajib tetap mengikuti pelatihan dan pendampingan meskipun di pos yang baru si peserta mungkin telah mendapat tugas yang berbeda. Namun karena rotasi yang cukup cepat di daerah, umumnya antara dua sampai dengan tiga tahun, maka hasil sebenarnya manfaat pelatihan dan pendampingan ini tetap dapat dirasakan di tahun-tahun mendatang; h. Daerah perlu untuk mempunyai RCPC (Regional and City Planning Consultant) yang baik, yang sanggup melakukan tutorial dan mendampingi peserta secara terstruktur dalam jangka waktu tertentu. Hal ini karena peran pelatihan dan pendampingan oleh RCPC sangat penting; i.

Daerah perlu menciptakan champion dari proses pelatihan dan pendampingan, dan diharapkan para champion ini menjadi panutan dalam menggerakkan keintegrasian dokumen perencanaan di daerah melalui pembelajaran dan praktek pekerjaan rutin sehari-hari; dan

j.

Daerah perlu memperbanyak dan mendistribusi Modul Pelatihan yang telah disiapkan oleh pusat, agar menjadi salah satu buku pegangan bagi aparat pemerintah daerah. Modul Pelatihan ini akan bermanfaat tidak hanya ketika peserta mengikuti kegiatan pelatihan dan pendampingan, namun juga modul ini dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaan tugas sehari-hari.

|

105


LAMPIRAN | L - 1


LAMPIRA AN | L - 2

FINAL REPORT Institution Building for the Integration of National-Regional Development and Spatial Planning

Recommend Documents