Februari Ruimtelijke gevolgen van nieuwe werkvormen in Flevoland

Ruimtelijke gevolgen van nieuwe werkvormen in Flevoland

Februari 2013

HASKONING NEDERLAND B.V.

Barbarossastraat 35 Postbus 151 6500 AD Nijmegen +31 24 328 42 84 +31 24 323 9346 [email protected] www.royalhaskoning.com Arnhem 09122561

Documenttitel

Informele werklocaties Flevoland

Verkorte documenttitel


Status

Eindrapport

Datum

Februari 2013

Projectnaam


Projectnummer

9X5285

Opdrachtgever

Provincie Flevoland

Referentie

9X5285/R01/901286/Nijm

Auteur(s)

Prof. dr. Jacques van Dinteren Drs. Herma Harmelink MCD Drs. Pepijn Bos Suzan te Brake MSc

A company of Royal Haskoning

Telefoon Fax E-mail Internet KvK

INHOUDSOPGAVE Blz. 1

INLEIDING 1.1 1.2 1.3

1 1 1 3

Nieuwe economie, nieuwe werkvormen Vraagstelling Definitie formele en informele werklocaties

2

RELEVANTE RUIMTELIJKE EN ECONOMISCHE TRENDS 2.1 Nieuwe werkvormen 2.2 Trends bij bedrijven 2.3 Trends bij consumenten- en ‘overige’ functies 2.4 Mogelijke (vooral ruimtelijke) gevolgen

5 5 6 9 10

3

ONTWIKKLEINGEN EN DE TOEKOMSTIGE RUIMTEVRAAG IN FLEVOLAND 3.1 Economische trends ruimtelijk vertaald 3.2 Ontwikkeling (beroeps-)bevolking in Flevoland 3.3 De verhouding formeel (bedrijventerreinen) – informeel 3.4 Huidige functiemenging 3.5 Perspectief 2020 3.6 Landelijk gebied

15 15 17 19 21 23 28

4

LOCATIEBELEID IN FLEVOLAND 4.1 Beleidskaders 4.2 Vragen de ontwikkelingen om aanpassing van het provinciale locatiebeleid? 4.3 De verhouding tussen provincie en gemeenten

29 29 30 34

5

INFORMELE LOCATIES ALS AANDACHTSPUNT? 5.1 Een dilemma voor gemeenten 5.2 Mogelijke opstelling provincie

37 37 38

6

HET STEDELIJKE LOCATIEBELEID VAN DE PROVINCIE

39

7

PROVINCIAAL BELEID VOOR HET LANDELIJK GEBIED

41

8

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 8.1 Conclusies 8.2 Aanbevelingen voor de te actualiseren Visie Werklocaties

44 44 45

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

LITERATUUR

48

BIJLAGE 1: MOGELIJKE TYPOLOGIE VAN WERKLOCATIES

50

BIJLAGE 2: DEELNEMERS AAN DE WERKSESSIES

55

BIJLAGE 3: GEDETAILLEERDE CIJFERS BIJ HOOFDSTUK 4

56

BIJLAGE 4: STURING IS IN PRINCIPE MOGELIJK

59

BIJLAGE 5: DOOR DE GEMEENTEN MOGELIJK OP TE PAKKEN IDEEËN VOOR DEELGEBIEDEN

63

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

1

INLEIDING 1.1

Nieuwe economie, nieuwe werkvormen

Veel beter dan termen als diensteneconomie of post-industriële maatschappij geeft de term netwerkeconomie weer dat we in geheel andere economische constellatie terecht zijn gekomen. In een netwerkeconomie spelen allerlei aspecten rondom mobiliteit een nog grotere rol. Daarom moet het bereikbaarheidsaspect in een typologie van werklocaties misschien nog wel sterker worden aangezet dan nu al gebeurt. Daarnaast wint het concept van Het Nieuwe Werken aan belang. Dat is geen hype. Het is een structurele verandering die inspeelt op veranderende opvattingen in de maatschappij (hoe we willen werken) en de zoektocht van ondernemingen naar lagere huisvestingskosten en tevreden medewerkers (met een hogere productiviteit). Als derde belangrijk aspect kan de opkomst van creatieve beroepen, ZZP-ers en ZMS-ers (de “zelfstandige-met-synergie” die juist met allerlei anderen in tijdelijke netwerken samenwerken) worden genoemd. Tenslotte verandert - onder andere door de snelle ontwikkelingen op het gebied van internetwinkelen- ook de detailhandelsstructuur en vestigingsvoorwaarden. Er is een grotere vraag naar funshoppen (wellicht in toenemende mate in combinatie met leisure-activiteiten). Tegelijkertijd kan iedereen thuis een webwinkel beginnen, zijn er afhaalpunten en/of bezorgservices met betreffende voorzieningen nodig, enzovoorts. De groei van de internetwinkels is groter dan verwacht en aangenomen wordt dat dit negatieve effecten gaat hebben voor de detailhandelsstructuur en de omvang van deze sector. Deze en andere ontwikkelingen op het vlak van het werken leiden tot een afnemende belangstelling voor formele locaties als bedrijventerreinen en kantorenlocaties. Daarnaast komen de multifunctionele stadscentra onder druk te staan door een afnemende vraag naar kantoren en veranderingen in het consumentengedrag.

1.2

Vraagstelling

Uit statistieken blijkt duidelijk dat de provincie Flevoland midden in deze ontwikkelingen zit. En aangezien Flevoland de provincie is die de komende jaren nog de meeste groei laat zien, met ook allerlei geplande werklocaties om die groei op te vangen, is een analyse van de ontwikkelingen en de mogelijke gevolgen voor de ruimtelijke planning essentieel. De werkgelegenheidsgroei zal door de opkomst van nieuwe werken bedrijfsvormen niet zo snel veranderen, maar de locatievoorkeuren van ondernemers wel. Uit onderzoek van ons bureau blijkt dat multimodale locaties aan belang winnen en dat in de nabije toekomst multifunctionele omgevingen aan gewicht toenemen. Provincie en gemeenten zullen zich de vraag moeten stellen waar de juiste condities moeten worden geschapen voor de nieuwe werklocaties. Ondernemers zijn net als bijvoorbeeld consumenten steeds minder in standaard hokjes te plaatsen. Eigen identiteit en de daarbij horende uitstraling (‘leefstijl’) van de werkomgeving wordt voor ondernemers steeds belangrijker. En dit past lang niet altijd op formele werklocaties. Gegeven de ontwikkelingen vragen nu juist de woonwijken meer aandacht; zelfstandigen en thuiswerkers zoeken wellicht een andere inrichting van woonwijken en andere woonconcepten. 9X5285/R01/901286/Nijm -1-

Februari 2013

Alles lijkt te duiden op een afnemende vraag naar formele locaties en dat stelt gemeenten voor financiële problemen, zeker als daar al de nodige voorinvesteringen zijn gedaan. Hier ligt een complexe problematiek. Zo zouden bedrijventerreinen (deels) ingezet kunnen gaan worden voor grootschalige detailhandel, maar veroorzaakt dat dan niet weer een probleem voor de kernwinkelgebieden? Hoewel bij dit alles eerst en vooral de meer stedelijke omgeving de aandacht vraagt, moet in dit geheel tevens naar het landelijk gebied worden gekeken. In eerder onderzoek in Noordoost Nederland konden wij vaststellen dat tal van zakelijke dienstverlenende bedrijven in het landelijk gebied waren gehuisvest, veelal in boerderijen. In een project voor de provincie Utrecht werden we geconfronteerd met tal van meer industriële bedrijven die solitair in het landelijk gebied gevestigd wilden zijn. Voor- en nadelen zullen vanuit verschillende beleidsinvalshoeken moeten worden bezien. Gegeven de hiervoor geschetste ontwikkelingen heeft de provincie Flevoland het plan opgevat onderzoek uit te laten voeren naar de veranderingen in de economie en de wijze waarop gewerkt gaat worden en het effect dat deze veranderingen kunnen hebben op de vraag van bedrijven naar vestigingslocaties. Verwacht lijkt te kunnen worden dat een verschuiving gaat optreden waardoor er minder vraag naar formele werklocaties gaat ontstaan (onder meer bedrijventerreinen, specifieke kantorenlocaties). Dat zal ruimtelijke en financiële gevolgen hebben. Het vraagt tevens om aangepast beleid voor de informele werklocaties, die sterk aan belangstelling zouden kunnen winnen, en ook het provinciale locatiebeleid kan op onderdelen aangepast moeten worden om in te kunnen spelen op de nieuwste en komende ontwikkelingen. Voor zover bekend is de provincie Flevoland daarmee de eerste provincie die de ruimtelijke gevolgen van nieuwe manieren van werken op de agenda zet. Dit project wordt dan geleid door de volgende vraagstelling: Wat zijn de kwantitatieve en kwalitatieve effecten van een herijking van het provinciaal locatiebeleid, waarbij naast formele werklocaties ook de informele werklocaties in het stedelijk en landelijk gebied van Flevoland worden toegelaten? Wat betekent dit voor de provinciale sturing? In het onderzoek zal hierbij een onderscheid worden gemaakt tussen productiebedrijven en intermediaire diensten aan de ene kant (kortheidshalve aangeduid als bedrijven en kantoren) en consumentgerichte diensten (baliediensten en detailhandel, kortheidshalve aangeduid als detailhandel). Daarnaast kunnen ‘overige’ dienstverlenende bedrijven worden onderscheiden als leisure, zorg en dergelijke.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

-2-

1.3

Definitie formele en informele werklocaties

Tegen de achtergrond van de vraagstelling is het goed om de begrippen formele en informele werklocaties af te bakenen. Een formele werklocatie heeft een omvang van minimaal 1 ha bruto en is een scherp afgebakend gebied (juridisch vastgelegd in een vigerend bestemmingsplan: een in een gemeentelijk ruimtelijk plan juridisch begrensde ruimte, waarbinnen de vestiging van bedrijven en instellingen mogelijk is) waarbinnen een tamelijk monofunctionele invulling met meerdere bedrijven / instellingen wordt aangetroffen. De formele werklocatie is bestemd en geschikt voor gebruik door: − handel, nijverheid en industrie: het bedrijventerrein (een bijzondere, specifieke vorm is het zeehaventerrein). Op deze terreinen kan ook enige commerciële en niet commerciële dienstverlening aanwezig zijn (zoals kantoorgebouwen, detailhandel), maar deze hebben samen een minderheidsaandeel in de terreinoppervlakte; − kantoren (al of niet met enkele ondersteunende functies); − grootschalige en/of perifere detailhandel (al of niet met enkele ondersteunende functies); − bijzondere functies / voorzieningen, zoals een ziekenhuis met zorgboulevard, een concentratie van scholen en dergelijke. Een formele werklocatie beperkt zich dus niet tot bedrijventerreinen. Ook kantorenterreinen en terreinen voor uiteenlopende dienstenfuncties kunnen er onder vallen. Verdere onderverdelingen zijn mogelijk. Dat kan ook op grond van of in combinatie met bijvoorbeeld milieucategorieën, zoals dat momenteel het geval is bij het locatiebeleid van de provincie Flevoland (zie paragraaf 4.4). Plabeka (Platform Bedrijven en Kantoren Noordvleugel Randstad) definieert een informele werklocatie als “een locatie waar arbeid verricht wordt die niet onder de definitie van bedrijventerrein, zeehaventerrein of kantoorlocatie valt”. Wat er niet onder valt zou in ons geval ruimer zijn, gezien de hiervoor genoemde typen werklocaties. Theoretisch zou een woonwijk met enkele werkfuncties al een informele werklocatie kunnen worden genoemd. Dat vraagt dus om enige afbakening. Praktisch is dit echter niet haalbaar, want waar leg je waarom de grens? Kijk je alleen naar bedrijven of kijk je naar werkgelegenheid en hoe ga je om met mensen die bij een bedrijf of kantoor werken, maar een deel van de tijd thuis werken? Een pragmatische definitie zou dan zijn: Een informele werklocatie is een locatie waar arbeid verricht wordt die niet onder de definitie van formele werklocaties valt, waarbij sprake is van een zekere en ruimtelijk herkenbare menging met andere functies (detailhandel, voorzieningen, wonen en dergelijke) die ook bestemmingsplantechnisch mogelijk is gemaakt. Een informele werklocatie is dus eigenlijk een locatie die gekenmerkt wordt door een menging van uiteenlopende functies. De VNG spreekt van functiemengingsgebieden en noemt in haar publicatie Bedrijven en Milieuzonering (2009) als mogelijk daarvoor geschikte gebieden: − stadscentra, dorpskernen en winkelcentra; − horecaconcentratiegebieden; − zones met functiemenging langs stedelijke toegangswegen; 9X5285/R01/901286/Nijm -3-

Februari 2013

−

(delen van) woongebieden met kleinschalige c.q. ambachtelijke bedrijvigheid.

Voor alle duidelijkheid: hiermee is niet gezegd dat alle vormen van bedrijvigheid op een informele locatie terecht kunnen. Juist als het gaat om menging van functies met nadrukkelijk rekening worden gehouden met mogelijke milieuhinder. De VNG heeft daar een handreiking voor gegeven waar we later verder op ingaan. Tevens kan worden opgemerkt dat de locaties buiten de formele werklocaties niet allemaal per definitie informeel zijn. Er zullen zeker gebieden blijven die niet of nauwelijks worden gekenmerkt door functiemenging. Monofunctionele woonwijken bijvoorbeeld zijn nog steeds een relevant marktsegment.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

-4-

2

RELEVANTE RUIMTELIJKE EN ECONOMISCHE TRENDS 2.1

Nieuwe werkvormen

De economie is door de jaren heen sterk veranderd, mede door de ontwikkeling en toepassingsmogelijkheden van de informatie- en communicatietechnologie (ICT). Juist door deze ontwikkeling laat de huidige Nederlandse economie zich typeren als een netwerkeconomie: individuen en bedrijven maken onderdeel uit van netwerken op verschillende schaalniveaus en participeren daar binnen. Binnen bedrijfssectoren hebben grote verschuivingen plaatsgevonden. In Nederland valt inmiddels 44% van de bedrijven onder de dienstensector en in de grote steden heeft de dienstensector 66% van het totaal aantal banen. Dit zijn ongeveer vier miljoen kennisbanen. Deze ‘verdienstelijking’ en ‘verkantorisering’ is in de (grote) steden in ons land het meest zichtbaar. Door de sterke opkomst van de informatie- en communicatietechnologie (ICT) is het voor een groot deel van de werkende bevolking gemakkelijker geworden om vanuit een alternatieve werkplek in plaats van het traditionele kantoor te werken. Een belangrijke trend voor de toekomst van het bedrijfsleven die hieruit voortkomt is Het Nieuwe Werken (HNW). Het Nieuwe Werken is in feite een concept, een heroriëntatie op de manier waarop wordt gewerkt (figuur 2.1). Figuur 2.1: Het Oude versus het Nieuwe Werken (bron: www.telewerkforum.nl) Het Nieuwe Werken

Het Oude Werken

Zelfstartend, onafhankelijk

Opdrachten krijg je van ‘boven’

Vrijheid

Controle op aanwezigheid

Verantwoordelijkheid bij werknemer

Verantwoordelijkheid bij de baas

Vertrouwen in de medewerkers

Wantrouwen, daarom veel regels en voorschriften

Outputgericht

Input focus

Je werkt waar je bent

Werken doe je op kantoor

Je werkt wanneer het past

Je werkt van 9:00-17:00 uur

Scheiding werk/privé vervaagt

Strikte scheiding werk/privé

Het Nieuwe Werken wordt mede bepaald doordat bedrijven medewerkers willen motiveren om zo de productiviteit te verhogen. Het houdt tevens verband met het bereiken van besparingen in de huisvestingslasten en de mogelijkheden om personeel flexibel in te zetten (wat ook weer tot kostenbesparingen kan leiden). Maar deze ontwikkeling is niet los te zien van een mentaliteitsverandering bij een deel van de beroepsbevolking. Veranderende opvattingen over het werken leiden bij werknemers tot een grotere behoefte aan flexibiliteit, zelfstandigheid en verantwoordelijkheid. Salaris alleen is niet zalig makend (meer). Voor sommigen is dit zo van belang dat zij er voor kiezen zelfstandig verder te gaan. Zo heeft het aantal zelfstandige professionals de laatste jaren een behoorlijke groei doorgemaakt (figuur 2.2). Er zijn volgens het CBS in 2010 700.000 Zelfstandigen Zonder Personeel (ZZP-ers). Dit is een stijging van ongeveer 50% ten opzichte van 2001. De verwachting is dat Nederland in 2015 zeker meer dan 1 miljoen ZZP-ers zal tellen. Hoewel de recessie hierop van invloed kan zijn, was de ontwikkeling ook al vóór de recessie ingezet en verwacht wordt dat deze groei onverminderd doorzet, al is het tempo waarin dat gebeurt lastig in te schatten.

9X5285/R01/901286/Nijm -5-

Februari 2013

Figuur 2.2: Het aantal zelfstandigen zonder personeel (x 1.000; bron: CBS)

De opkomst van Het Nieuwe Werken en de veranderende economie heeft een substantiële impact op de vraag naar formele en informele werklocaties. Het raakt de vraag naar kantorenlocaties sterker dan die naar bedrijventerreinen. Niettemin valt op dat ook in de industrie de nodige thuiswerkers kunnen worden aangetroffen. In hoeverre dat implicaties heeft voor de ruimtevraag van industriële bedrijven is niet duidelijk. Waarschijnlijk is deze beperkt, omdat het hier vooral kantoorbanen zal betreffen. In de volgende subparagrafen wordt uiteengezet wat de belangrijkste trends en ontwikkelingen zijn voor bedrijven, consumentenfuncties en overige functies. Vervolgens beschrijven we de ruimtelijke gevolgen van deze trends.

2.2

Trends bij bedrijven

Agrarische bedrijven − Op alle deelgebieden van de agrarische sector is sprake van een zich voortzettende schaalvergroting. Doordat de hoeveelheid agrarische grond ongewijzigd blijft neemt het aantal bedrijven af. Dat raakt (vooralsnog) vooral de relatief kleinere bedrijven. − Voor veebedrijven gaan in (nog) sterkere mate Europese en nationale normen voor milieu en dierenwelzijn gelden. De melkquotering wordt in 2015 afgeschaft. Naast dat de melkquotering wordt afgeschaft, worden ook de dierrechten voor varkens en pluimvee afgeschaft. Een ontwikkeling die eveneens invloed heeft. Daarnaast zal de subsidiestructuur aan de landbouw de komende twee jaar een volledige transitie doorgaan, waarbij de subsidie niet meer toegekend wordt op basis van oude productierechten maar op basis van hectares land. − De agrarische activiteiten veranderen doordat zich nieuwe afnemers melden zoals biobased industrie, energiebedrijven, de zorgsector en natuurorganisaties. − Daarnaast verbreden agrarische activiteiten zich om extra inkomsten te genereren. Denk daarbij aan campings, B&B, verkoop van streekproducten, zorgboerderijen en dergelijke.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

-6-

Bedrijven in de industrie, bouw, groothandel en distributie & transport

−

−

−

−

−

Bedrijven focussen zich meer op de kernactiviteiten en opereren daardoor in sterkere mate in netwerken met toeleveranciers, kennisinstellingen en dergelijke. Mede daardoor spelen bij de vestigingsplaatsaspecten bereikbaarheid, de nabijheid van toeleveranciers en de nabijheid van kennisinstellingen een rol. Klassieke vestigingsplaatsfactoren zijn daarmee nog steeds leidend in locatiekeuze, maar accenten worden verlegd. Ook een meer zachte factor als ruimtelijke kwaliteit heeft sterk aan belang gewonnen. Het Nieuwe Werken heeft een beperkte invloed op bedrijven die hun activiteiten in de secundaire sector hebben. Wel worden deze bedrijven (net als de andere sectoren) de komende jaren geconfronteerd met een druk op de arbeidsmarkt wat aanleiding kan zijn tot de vraag hoe de aantrekkelijkheid als werkgever te vergroten. Locatie en werkomgeving kunnen daarbij een rol spelen. Een groot deel van de bedrijven heeft een voorkeur voor vestiging op een formele locatie, een bedrijventerrein. Uit onderzoek blijkt echter (zie hoofdstuk 4) dat een groot deel van de bedrijven niet per se op een bedrijventerrein gevestigd hoeft te zijn. Hoewel de werkgelegenheid in de productie, handel en logistiek verder afneemt, moet bedacht worden dat dit niet hoeft te leiden tot een verminderde ruimtevraag. Door automatisering en dergelijke kan met minder personeel worden volstaan, maar dat wil niet zeggen dat het bedrijf met minder oppervlak toe kan. Het is van belang dit te realiseren, zeker ook in een provincie als Flevoland met relatief veel maakindustrie.

Kantoren

−

−

− −

−

Kantoorwerk komt steeds meer los van de individuele en gepersonaliseerde cubicals (een kleine, gedeeltelijk afgescheiden ruimte in een groot kantoor, meestal bedoeld voor één werknemer) en bureaus in een open ruimte. In plaats daarvan wordt kantoorwerk uitgevoerd op een verscheidenheid aan locaties, juist ook buiten kantoorgebouwen. Het Nieuwe Werken is geen hype, maar een structurele verandering in onze manier van werken, ingegeven door bedrijfseconomische principes en veranderende opvattingen bij de werknemers over de manier van werken en de daaraan te ontlenen tevredenheid. Nog steeds is bereikbaarheid van groot belang. Een informele werklocatie leent zich goed voor kantoorfuncties, vanwege het kenmerk van een goede (en multimodale) ontsluiting. Werknemers hechten meer waarde aan de kwalitatieve aspecten van het kantoor. Er heerst grote ontevredenheid over de omgevingskwaliteit van de werkomgeving. Ongeveer 40% van de kantoorgebruikers wil een andere locatie dan de locaties die de laatste decennia zijn ontwikkeld (figuur 2.3), even afgezien van de vraag of die voorkeur ook te realiseren valt. Door de ontwikkeling van Het Nieuwe Werken, maar ook de overproductie van kantoren en de recessie, is sprake van een grote leegstand aan kantoren. Er zijn geen hoge verwachtingen van een herstel van deze markt, terwijl beleggers nog nauwelijks bereid zijn hun verliezen te nemen.

9X5285/R01/901286/Nijm -7-

Februari 2013

Figuur 2.3: Beoordeling werklocaties door werknemers (bron: The SmartAgent Company, DHV en Bedrijventerrein, 2005)

Zelfstandigen

−

−

− −

−

Het aantal zelfstandige kleine ondernemers neemt toe. Zelfstandig kunnen werken en het ‘eigen-baas-zijn’ is door de jaren heen voor werknemers belangrijker geworden dan het salaris. Er is ook meer vraag naar zelfstandigen. Ondernemers zijn steeds meer op zoek naar kostenbesparingen voor hun huisvesting, naar hogere productiviteit en naar mogelijkheden om personeel zo flexibel mogelijk in te zetten. Daarin past ook het inschakelen van de ‘éénpitters’. Een verdere groei van het aantal ZZP-ers is te verwachten. ZZP-ers kunnen doorgroeien naar ZMS-ers (Zelfstandigen met Synergie). Er ontstaan netwerken van zelfstandigen die met elkaar samenwerken, waardoor binnen projecten synergie tussen deze ZZP-ers ontstaat. Locaties waar deze netwerken van individuen worden gefaciliteerd zijn bijvoorbeeld de gebouwen van Seats2meet en Igluu, maar het kan even goed een stationsrestauratie zijn. Thuiswerken komt bij zelfstandigen veelvuldig voor, maar neemt ook elders in het bedrijfsleven sterk toe (figuur 2.4).

Figuur 2.4: Aantal telewerkers en bedrijven met telewerkers (bedrijven > 10 werknemers) in periode 2003-2009 1 (bron: CBS)

1

CBS-definitie telewerker: Aantal werkzame personen dat regelmatig, minstens een halve dag per week, buiten de

bedrijfsvestiging werkt en van daaruit toegang heeft tot het ICT-systeem van het bedrijf. De medewerker heeft niet alleen toegang tot e-mail maar ook tot bestanden en/of programmatuur. De 20% geldt voor bedrijven met meer dan 10 werknemers (88% van de totale beroepsbevolking).

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

-8-

2.3

Trends bij consumenten- en ‘overige’ functies

Detailhandel

−

−

−

−

−

De consument wil graag winkels die advies, goederen, diensten, beleving en sfeer bieden. Er is een toenemende behoefte aan meer gemak, tijdbesparende dienstverlening en een transparant aanbod. Daarnaast moet een winkel naast fysiek via meerdere kanalen te bereiken zijn, zoals via internet, mobiele telefoon, etc. De fysieke en digitale winkel moet leuk, gezellig, spannend, goedkoop en efficiënt zijn. Mocht het voorgaande het beeld oproepen van een zeker uniform consumentengedrag, dan is dat zeker niet de bedoeling. Naast voornoemde algemene behoeftes is sprake van zeer uiteenlopend consumentengedrag en dito eisen aan het winkelapparaat. Ook is de consument grillig: vandaag dit gedrag, morgen het andere. Dit zorgt ervoor dat de consument steeds moeilijker valt te voorspellen in zijn aankoopgedrag. Dat wat gisteren een nieuwe trend werd genoemd, kan morgen al weer geschiedenis zijn. Andere vormen van samenleven, consumeren en beleven hebben duidelijk hun weerslag op het gedrag van de consument. Internetbestedingen blijven doorgroeien, zo zijn de bestedingen in de detailhandel via internet zijn de afgelopen jaren flink gestegen. In 2000 werd 0,5% van de consumptiebestedingen in non-food via internetwinkels gedaan, in 2007 was dit 3,4% en in 2009 was dit al 6,1% (bron: HBD). Het aandeel van bestedingen via internet groeit dus stevig door. Ook in een periode waarin de totale bestedingen aan non-food afnemen door de economische crisis. Internetbestedingen zijn in absolute zin dus ook toegenomen. Een groot deel van de aankopen die via internet worden gedaan, gaat ten koste van de bestedingen in de reguliere, fysieke detailhandel. Er is sprake van toenemende concurrentie van ‘category killers’. Kleinere winkels met een algemeen assortiment ondervinden hevige concurrentie van speciaalzaken, brandstores, internetwinkels en grootschalige concurrenten. Steeds meer videotheken, fotohandelaren, kleine algemene boekenwinkels en kleinere elektronicazaken verdwijnen uit het winkellandschap. In de consumentenelektronica winnen bijvoorbeeld grootschalige ketens als Mediamarkt en BCC steeds meer terrein ten koste van zelfstandigen. Meer branches zullen te maken krijgen met zogenaamde ‘category killers’. In de stads- en dorpscentra is sprake van een steeds sterkere menging van detailhandel, leisure, horeca, persoonlijke verzorging en dergelijke.

Overige functies (zorg, leisure)

−

−

−

Vrijetijdseconomie wordt steeds belangrijker. Ook al hebben mensen per saldo steeds minder vrije tijd, deze vrije tijd wordt wel steeds efficiënter en effectiever besteed. Daarnaast is er, als gevolg van de vergrijzing, een relatief grote groep ouderen met veel vrije tijd en geld. Ook bij leisure wordt de vraag steeds dynamischer. De consument is onvoorspelbaar en wordt steeds kritischer. De focus op kwaliteit neemt toe. Mensen zijn zich steeds meer bewust van de waarde van vrije tijd (quality time). Door overnames en fusies wordt de omvang van leisurebedrijven steeds groter. Tevens is er sprake van ketenintegratie. Ondernemers bieden niet alleen een avonturenpark, maar ook hotels, horecafaciliteiten, enzovoorts.

9X5285/R01/901286/Nijm -9-

Februari 2013

− −

2.4

In de zorgsector is sprake van een blijvende groei door de vergrijzing en het gegeven dat mensen steeds ouder worden. Dit leidt tot een grotere vraag. Ouderen willen langer zelfstandig zijn en een eigen, zinvol leven leiden. Dit leidt tot een vraag naar nieuwe zorgconcepten. Die vraag wordt mede bepaald door de kortere verblijfsduur van patiënten in ziekenhuizen.

Mogelijke (vooral ruimtelijke) gevolgen

De trends die in de vorige twee paragrafen besproken zijn, hebben gevolgen voor de ruimtelijkeconomische ontwikkeling van de vier onderscheiden (bedrijfs-)categorieën. De mogelijke effecten worden hierna wederom per bedrijfscategorie kort weergegeven. Agrarische bedrijven − Het aantal bedrijven gaat verder afnemen. Gesteld wordt zelfs dat in 2030 80% van de agrarische bedrijven zal zijn verdwenen. Daarmee is niet gezegd dat het areaal in dezelfde mate zal afnemen; schaalvergrotingsprocessen zetten verder door. Specifiek voor Flevoland lijkt gesteld te kunnen worden dat het areaal niet veel veranderingen zal ondergaan, maar het aantal bedrijven zal afnemen. − Door schaalvergroting komen tal van agrarische bedrijfslocaties vrij. Door daar op een goede manier gebruik van te maken kan een nieuwe invulling daarvan een stimulans geven aan een economisch vitaal en leefbaar platteland. Voormalige boerenerven krijgen een functie voor bijvoorbeeld recreatie, energievoorziening, detailhandel, zakelijke dienstverlening en zorg. − Er is een duidelijke belangstelling voor woonboerderijen, waardoor er de afgelopen jaren (tot voor de crisis) sprake was sterk gestegen prijzen. Bedrijven − Er wordt een afname van de ruimtevraag naar bedrijventerreinen verwacht. Landelijk gezien zou omstreeks 2020 sprake kunnen zijn van een afnemende behoefte onder meer door veranderingen in de economische structuur. In Flevoland mag nog groei worden verwacht (zie hoofdstuk 4), maar gegeven de huidige economische situatie zal in een te actualiseren Visie Werklocaties dit opnieuw worden bezien. − Leegstand en veroudering op bestaande bedrijventerreinen zullen belangrijke aandachtspunten blijven, ook in Flevoland. Door een overproductie van bedrijventerreinen en/of te lage prijzen voor bedrijventerreinen wordt het bedrijven te gemakkelijk gemaakt maar weer naar een volgende nieuwe locatie te verhuizen. − Financiële middelen voor de revitalisering van bestaande terreinen zullen steeds moeilijker te vinden zijn. − Leegstand en veroudering bieden echter weer mogelijkheden tot functiemenging op bestaande terreinen of tot de transformatie van deze verouderde terreinen naar nieuwe typen werkgebieden of gebieden met gemengde functies. − Door technische ontwikkelingen en de verandering van met name de industriële sector naar meer hoogwaardige, kleinschalige productie ontstaan meer mogelijkheden voor functiemenging. − Een deel van de bedrijvigheid is in toenemende mate geïnteresseerd in een hoogwaardiger kwaliteit op bedrijventerreinen, zonder dat dit betekent dat nu elke ondernemer geïnteresseerd

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 10 -

is in een ‘business park’. Het gaat er eerder om dat door een deel van de ondernemers de lat duidelijk hoger wordt gelegd. Kantoren − Een deel van de kantoren zal door Het Nieuwe Werken veel eerder een beeld oproepen van een bijenkorf met in- en uitvliegend personeel. Dat heeft gevolgen voor de (auto)mobiliteit en uiteindelijk voor de locaties van kantoorgebouwen. − Werknemers van ‘kantoorbedrijven’ gaan steeds meer tijd- en plaatsonafhankelijk werken. Er wordt meer aan telewerken gedaan, gewerkt vanuit huis of van andere locaties. Dat heeft gevolgen voor de inrichting van woningen, de inrichting van woonwijken en leidt tot een vraag naar nieuwe ontmoetingsplekken en werklocaties. − Nu al blijken kantoren die Het Nieuwe Werken toepassen een (nog) grotere behoefte te hebben aan een goede bereikbaarheid en aan de nabijheid van voorzieningen. Naar de toekomst toe komt daarbij dat gesitueerd zijn in een multifunctionele omgeving aan gewicht gaat winnen (figuur 2.5; zie ook figuur 2.6). − Mede onder invloed van Het Nieuwe Werken vlakt de vraag naar kantoorruimte af. Intussen gaat de verdere ontwikkeling van de diensteneconomie door. Verwacht wordt dat dit per saldo nog wel leidt tot een toenemende vraag van kantoorruimte. Gezien de leegstand (landelijk 14%; metropoolregio Amsterdam zelfs 18%) kan daar in bestaande gebouwen deels worden voorzien, mits deze aan de eisen van deze tijd voldoen qua ligging en inrichting. Deze vraag-aanbod verhouding zal in de te actualiseren Visie Werklocaties opnieuw worden geanalyseerd aan de hand van de nu verwachte groeiscenario’s. − De leegstand is vooral geconcentreerd op formele kantoorlocaties, terwijl de leegstand op binnenstedelijke en overige locaties duidelijk geringer is. Geconcludeerd lijkt te mogen worden dat in algemene zin formele kantorenlocaties minder of niet goed inspelen op de vraag vanuit het bedrijfsleven. − De (ruimtelijke) kwaliteit van kantoorlocaties wordt gekenmerkt door middelmatigheid. Figuur 2.5: Huidige en toekomstige vestigingseisen van koplopers op het vlak van Het Nieuwe Werken (bron: De Feijter, 2012)

9X5285/R01/901286/Nijm - 11 -

Februari 2013

Figuur 2.6: Belangrijkste locationele aspecten voor kantoorconcepten die zich richten op Het Nieuwe Werken (bron: Vastgoedrapportage Arnhem – Nijmegen, 2011)

Zelfstandigen − Het aantal zelfstandigen zal verder toenemen. Dat leidt tot een grotere vraag naar geschikte woningen voor thuis werken, aanpassingen in de woonomgeving en nieuwe ontmoetingsplekken (locaties waar men kan werken en kan vergaderen op zelf gekozen tijdstippen). − Belangrijke eisen die door ZZP-ers aan de werkomgeving worden gesteld zijn de kwaliteit van de werkplek / het bedrijfsgebouw, de aanwezigheid van voorzieningen en de visuele aantrekkelijkheid van de omgeving (kan historisch zijn, maar even goed modern) en de aanwezigheid van faciliteiten die voor het (onderhouden van) het huishouden van belang zijn en in combinatie met de ‘quality of life’ van de buurt (tabel 2.7). − De groei van ZZP-ers en thuiswerkers zal leiden tot levendige(re) woonwijken en een grotere spreiding van de werkende bevolking over de stad. Tabel 2.7: Het relatieve belang van vijf kenmerken van ‘cultural production districts’ volgens de beoefenaars van creatieve beroepen (bron: Smit, 2012)

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 12 -

Detailhandel − Het hiervoor genoemde grillige gedrag van de consument leidt tot ‘momentconsumentisme’. Dit heeft zijn weerslag op het ruimtelijke koopgedrag van de consument, dat zich op hoofdlijnen goed laat vertalen in termen van ‘gemak’ en ‘vermaak’. Gemak betekent daarbij alles wat je nodig hebt dicht bij elkaar, met als kernwoorden efficiëntie en bereikbaarheid (doelgericht aankopen en boodschappen doen). Het gemakswinkelen concentreert zich op goed bereikbare plaatsen in wijkcentra (supermarkten) en de periferie. Vermaak betekent dat het meer gaat om de sfeer en de beleving (recreatief winkelen als vorm van vrijetijdsbesteding, jezelf verwennen) waarin je bepaalde aankopen wilt doen die passen bij de stemming van het koopgedrag. − Experience centers komen op waar consumenten artikelen kunnen proberen alvorens ze te kopen. Klanten kunnen bijvoorbeeld in de winkel een taart bakken met de eventueel te kopen oven. − Vestiging van winkelruimten en horeca op trafficlocaties is duidelijk in opkomst. Trafficlocaties kenmerken zich door een dagelijkse grote passantenstroom door de nabijheid van een vervoersknooppunt. Te denken valt aan treinstations, benzinestations, ziekenhuizen en campussen. Deze winkelruimten zijn vaak klein van omvang, bieden een beperkt assortiment aan artikelen en zijn gericht op gemak. − Een verdere schaalvergroting is te verwachten uit oogpunt van kostenbesparingen en marktvergroting. Het aantal vestigingspunten is de laatste jaren redelijk stabiel gebleven, terwijl het gemiddelde winkelvloeroppervlakte van een winkel toenam. Schaalvergroting leidt onder meer tot het verdwijnen van buurtstrips en -centra. − Door internetbestedingen zal de reguliere, sedentaire detailhandel letterlijk ruimte gaan verliezen. Er zullen gaten in het winkellandschap worden geslagen. Dat kan letterlijk leiden tot ‘gaten’ (leegstand) in winkelgebieden, zeker in de stads- en dorpscentra. − De leegstand zal in alle typen winkelgebieden fors toenemen door de verslechterende economische en andere (hier geschetste) omstandigheden: van nu 5 tot circa 14% in 2020. De leegstand neemt in alle type winkelgebieden toe. De binnensteden zijn hierop geen uitzondering, vooral door de afnemende behoefte aan vloeroppervlak voor mode. − Wijkwinkelcentra zullen zich vooral moeten gaan richten op een compleet aanbod voor de wekelijkse boodschappen. Kleinere, incomplete buurtcentra hebben het nakijken, mede ten gevolge van nieuwe distributie-concepten, zoals to-go supermarkten en afhaalpunten in de supermarktbranche. − Perifere winkellocaties zullen in versterkte mate last gaan krijgen van de malaise op de 2 woningmarkt. Vooral bij meubelboulevards kleiner dan 20.000 m WVO, zal sprake zijn van toenemende leegstand. − Na de meubelboulevard (nu dus al weer op zijn retour) en het Factory Outlet Centre zien we de thematisering zich voortzetten, veelal op perifere, goed bereikbare locaties. De laatste jaren zien we een opkomst van sportclusters en zorgboulevards. Overige functies (leisure, zorg) − Leisure vraagt de komende jaren nog steeds om meer ruimte in de vorm van buitenruimte en van leisurefuncties/complexen. − Door vooral demografische ontwikkelingen zal de vraag naar zorg sterk blijven groeien. Dat leidt tot een groter ruimtebeslag door de betreffende functies, maar het zal tevens gevolgen gaan hebben voor de typen woningen en de inrichting van woonwijken. − De trend om zorgbehoevenden in hun directe woonomgeving te verplegen leidt samen met de vergrijzing tot een vraag naar meer en meer specifieke woon-zorgconcepten als 9X5285/R01/901286/Nijm - 13 -

Februari 2013

−

aanleunwoningen, serviceflats, zorghotels, zorgboerderijen en dergelijke. Ook kunnen geheel nieuwe concepten tot stand komen als een zorgcentrum of zorg’buurt’, compleet met dokter, verpleegkundige voorzieningen, wellness centrum, apotheek, enzovoorts. De groeiende ruimtevraag van ‘overige functies’ zal deels opgevangen kunnen worden in de stadscentra en mogelijkerwijs in dorpscentra. Dat zou het verminderd ruimtebeslag door kantoren en detailhandel (deels) kunnen compenseren.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 14 -

3

ONTWIKKLEINGEN EN DE TOEKOMSTIGE RUIMTEVRAAG IN FLEVOLAND 3.1

Economische trends ruimtelijk vertaald

Flevoland in het grotere geheel In de Visie Werklocaties Flevoland 2030+ worden een aantal belangrijke trends beschreven die relevant zijn voor de werklocaties in de provincie. We onderscheiden op basis daarvan hier elf aandachtspunten en trends die in figuur 3.1 worden samengevat. Per aandachtspunt en trend worden de verwachte effecten onderverdeeld in kwantitatieve en kwalitatieve effecten voor Flevoland. Figuur 3.1: Ontwikkelingen in Flevoland (bron: Visie Werklocaties Flevoland 2030+) 1

Aandachtspunt of trend

Kwantitatief en kwalitatief effect

Algemene verwachtingen over de economie. De huidige economische crisis maakt de verwachtingen over de toekomst onzeker, en deze lopen op de lange termijn daardoor sterk uiteen.

Kwantitatief: de daling van het BNP is vooral van invloed; iets dat zich door vertaalt in een daling van de nationale werkgelegenheid op de korte termijn. Dit is mogelijk van invloed op de groeiambities van Flevoland. Kwalitatief: de heersende onzekerheid over de toekomst.

Onderscheid formele en informele werklocaties. De wijze waarop de provincie Flevoland door de jaren heen ruimtelijk vormgegeven is, is in feite het product van het denken in scheiden van functies. Door de introductie van Het Nieuwe Werken en een stijgend aantal ZZP-ers neemt de vraag naar werklocaties in stedelijke centra en wijken toe.

Kwantitatief: toename economisch belang van informele werklocaties.

3

Toenemende aandacht voor duurzaamheid. Voor de ontwikkeling van werklocaties heeft dit als gevolg dat een integrale benadering steeds meer de basis wordt (Hagens et al., 2010). Daarnaast kan meer specifiek voor werklocaties duurzaamheid bijdragen aan de kwaliteit van de locaties en zelfs tot kostenvoordelen leiden

4

Accentverschuiving bij vestigingsplaatseisen. Deze zijn in de loop der tijd vrijwel altijd stabiel gebleven; de belangrijkste klassieke pullfactorenzijn bereikbaarheid, parkeermogelijkheden en ruimte; de belangrijkste pushfactor het gebrek aan uitbreidingsmogelijkheden. Als gevolg van een toenemend belang van kennis, groeit echter het belang van beschikbaarheid en kwaliteit (opleiding) van de beroepsbevolking als vestigingseis.

Kwantitatief: zorgvuldiger gebruik van de ruimte en het terugdringen van de milieubelasting van werklocaties. Kwalitatief: komen tot vernieuwende werklocaties die duurzamer zijn ingericht en worden beheerd. Kwantitatief: het arbeidsaanbod zal een positieve vestigingsplaatsfactor voor deze provincie zijn. Kwalitatief: meer aandacht uit laten gaan naar het opleidingsniveau van de beroepsbevolking.

2

Kwalitatief: meer functiemenging en veranderende eisen aan de kwaliteit van (monofunctionele) woonwijken.

9X5285/R01/901286/Nijm - 15 -

Februari 2013

5

Toenemend belang van kwaliteit en flexibiliteit. Naast het gegeven dat ruimtelijke kwaliteit van een werklocatie steeds belangrijker wordt voor een ondernemer, is ook het streven naar flexibiliteit (bijv. in gebouw, huurcontract, dienstverlening op bedrijventerreinen) van groot belang.

Kwantitatief: streven naar een goede balans tussen voorraad en kwaliteit van de bestaande locaties. Kwalitatief: streven naar een beter beheer en het aanbieden van flexibele bedrijfshuisvestingsconcepten.

6

Groei industriële sector in Flevoland. Waar in Nederland de industriële werkgelegenheid al enige tijd daalt, wordt voor Flevoland nog groei verwacht. Dat lijkt in het bijzonder voor de maakindustrie te gelden.

Kwantitatief: groeiend belang voor de industriële sector in de provincie.

7

Nieuwe vormen van bedrijvigheid. Er doen zich ook andere verschuivingen voor in de economische structuur van de provincie, zoals een groeiende vraag naar opslag- en afhaalplekken, als gevolg van het toenemend aantal webwinkels. Naast kwantitatieve vraag ligt hier ook een juridische opgave (bestemmingsplannen).

Kwantitatief: groeiende ruimtevraag door nieuwe vormen van bedrijvigheid. Kwalitatief: verdere verbreding van de economische structuur.

8

Blijvende groei in de zorgsector. Dit wordt veroorzaakt door de vergrijzing en het gegeven dat mensen steeds ouder worden. Dit leidt tot een grotere vraag.

Kwalitatief: ruimte voor de industriële sector in de provincie.

Kwantitatief: naast dat de zorgsector groeit, groeien tevens de toeleverende bedrijvigheid en consumentenmarkt voor ‘doe-hetzelf-zorg’. Kwalitatief: inpassing zorgvoorzieningen in het stedelijk en landelijk gebied, almede de aanleg van zorgboulevards en zorgparken.

9

Vrijetijdseconomie wordt steeds belangrijker. Ook al hebben mensen per saldo steeds minder vrije tijd, deze vrije tijd wordt wel steeds efficiënter en effectiever besteed. Daarnaast is er, als gevolg van de vergrijzing, een relatief grote groep ouderen met veel vrije tijd en geld.

Kwantitatief: een groeiende ruimtevraag van toeristische en leisurebedrijven, zowel in het stedelijk als landelijk gebied, in het bijzonder meer landinwaarts. Kwalitatief: meer aandacht voor ruimtelijke kwaliteit, bereikbaarheid en inpassing.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 16 -

10

11

Veranderingen in het landelijk gebied. Het economisch gewicht en de structuur van de landbouw verandert. Daarnaast verandert ook het landelijk gebied, als gevolg van een toenemende vraag naar woon- en werklocaties. Ook de maatregelen voor waterbeheer hebben sterk hun weerslag op het landelijk gebied. De landelijke trends bij agrarische bedrijven (schaalvergroting, toenemende invloed Europese en nationale normen, afschaffing melkquotering, overstap op nieuwe niet-agrarische hoofdactiviteiten) doen zich ook in Flevoland voor. Uit een provinciale evaluatie van het beleidskader landelijk gebied (2012) over de periode 2006-2012 komt voor Flevoland vooral een toename van het aantal vestigingen van grootschalige melkveehouderijen (met bouwpercelen van meer dan 2,5 ha), een transformatie van agrarische productie naar duurzame energieproductie en grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten naar voren.

Kwantitatief: als gevolg van de toenemende vraag naar woon- en werklocaties wordt de druk op het landelijk gebied steeds groter. Toenemende schaalvergroting bij de agrarische bedrijven.

Wijzigingen in de kantorenmarkt. De kantorenmarkt zal in de toekomst steeds meer een vervangingsmarkt worden. Dit leidt tot problemen aan de onderkant van de markt, waar locaties en panden die niet meer aan de markteisen voldoen steeds kwetsbaarder worden

Kwantitatief: als gevolg van de groeiende beroepsbevolking in de provincie is het vermoeden dat deze tendens later in Flevoland op zal treden.

Kwalitatief: functiemenging zal steeds meer haar intrede doen in het landelijk gebied. Verbreding van de activiteiten bij agrarische bedrijven. Kleinschalige gemengde bedrijven met akkerbouw als hoofdactiviteit worden vervangen door grootschalige melkveehouderijen van buiten de provincie.

Kwalitatief: op de vervangingsmarkt zal kwaliteit steeds belangrijker worden, waardoor kantoren sneller zullen verouderen.

Naast bovengenoemde trends is sinds oktober 2012 nieuw Rijksbeleid van kracht voor het zorgvuldig afwegen van alle ruimtelijke ontwikkelingen. 12

Toevoegen (nieuw Rijksbeleid) ladder voor duurzame verstedelijking De ladder beoogt een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten.

Kwantitatief: hanteren van afwegingskader van de regionale behoefte. Kwalitatief: er is sprake van een motiveringsplicht voor de ruimtevraag, beschikbare ruimte en ontwikkeling omgeving.

3.2

Ontwikkeling (beroeps-)bevolking in Flevoland

Naast de algemenere sociale, economische en ruimtelijke trends en de verwachte effecten voor Flevoland is het van belang te kijken naar de sociaal-economische ontwikkeling van de provincie zelf. Op basis van de bestaande situatie en de verwachte ontwikkeling kan beoordeeld worden of aanpassing van bestaand ruimtelijk-economisch beleid nodig is en/of nieuw beleid ontwikkeld moet worden. 9X5285/R01/901286/Nijm - 17 -

Februari 2013

Op grond van de kerncijfers 2013 is het de verwachting is dat de bevolking blijft groeien en de provincie in 2030 ongeveer 510.000 inwoners telt. Toch neemt de procentuele groei sinds 2009 licht af. De bevolking groeit nog steeds, maar niet zo hard meer als voorheen. Zoals in figuur 3.2 is af te lezen zal de groei zich voornamelijk in het zuidwestelijk deel van de provincie voordoen. De interne verschillen (bijvoorbeeld Almere versus Noordoostpolder) zijn aanzienlijk. Doordat de bevolking in Flevoland zelf relatief jong is, blijft de beroepsbevolking (in tegenstelling tot andere delen van Nederland) groeien (zie figuur 3.3). Een groot deel van de beroepsbevolking uit Flevoland verdiende de afgelopen decennia het brood echter niet in de eigen provincie. Het gevolg was een grote uitgaande woon-werkstroom; in 2007 werkte meer dan de helft van de inwoners buiten de provincie. De afgelopen jaren is echter de werkgelegenheidsfunctie van de provincie gegroeid. De aanwezigheid van een groeiende beroepsbevolking is voor bedrijven een belangrijke vestigingsplaatsfactor, zeker nu op termijn een toenemende schaarste op de arbeidsmarkt wordt verwacht. Figuur 3.2: Ontwikkeling omvang bevolking (per gemeente)

Figuur 3.3: Potentiële ontwikkeling beroepsbevolking (per Corop gebied)

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 18 -

Door de Schaalsprong van Almere en de groeiende provinciale werkgelegenheidsfunctie is de verwachting dat meer inwoners in de provincie zullen gaan werken. De inkomende woonwerkpendel is daarnaast minder sterk gegroeid dan de werkgelegenheid in de provincie. Van deze inkomende woon-werkpendel gaat zo’n 50% richting Almere en 20% richting Lelystad. In Flevoland zijn de effecten van de recessie van de laatste jaren in termen van werkgelegenheid merkbaar. Voor het eerst is in 2012 de werkgelegenheid gedaald. Vanaf 2005 vond de groei grotendeels plaats in het zuidwestelijke deel van de provincie (Almere, Lelystad, Zeewolde). In de rest van de provincie (Dronten, Noordoostpolder, Urk) was er in die periode een beperkte toename van de werkgelegenheid. De werkgelegenheidsgraad, de verhouding tussen het aantal personen in de beroepsbevolking en het aantal arbeidsplaatsen dat aanwezig is, is de laatste jaren nauwelijks verbeterd. Daarbij zijn er wederom interne verschillen waar te nemen, want in Dronten en Almere ligt de werkgelegenheidsgraad onder het provinciaal gemiddelde. Veel van de werkgelegenheid is te vinden in het MKB, eenmansbedrijven en in de nonprofitsector. In de ontwikkeling van de werkgelegenheid zijn sterke sectorale verschillen te zien. De typische consumentverzorgende sectoren (handel en horeca, bestuur, onderwijs en gezondheidszorg en overige dienstverlening) zorgen voor groei. In de landbouw, de zakelijke dienstverlening en de bouw neemt het aantal arbeidsplaatsen af. De daling in de landbouw hangt grotendeels samen met de toenemende automatisering en schaalvergroting van landbouwbedrijven en is structureel van aard; de daling in de bouw en zakelijke dienstverlening hangt samen met de economische crisis van dit moment Ondanks de economische en financiële crisis blijft het aantal bedrijven in Flevoland groeien. Dit komt vooral door de eerder genoemde verandering van de economische structuur en de toename van het aantal ZZP-ers. Deze verandering is ook landelijk terug te zien. De meeste bedrijfsvestigingen bevinden zich in Almere, zo’n 45%, maar in de Noordoostpolder groeit het aantal vestigingen het sterkst.

3.3

De verhouding formeel (bedrijventerreinen) – informeel

De Provincie Flevoland heeft in het rapport ‘Informele Werklocaties 2000-2010’ onderzocht hoe de werkgelegenheid op de formele en informele werklocaties is verdeeld. Dit rapport hebben wij als input gebruikt. De gegevens in onderliggende rapportage zijn onze eigen berekeningen die zijn gebaseerd op basis van het Provinciale Werkgelegenheidsregister. Omdat over kantoorlocaties geen aparte gegevens bekend zijn, richt dit hoofdstuk zich alleen op de categorie bedrijventerreinen. Waar in dit hoofdstuk sprake is van informele werklocaties, kunnen daar dus ook specifieke kantorenlocaties onder vallen.

9X5285/R01/901286/Nijm - 19 -

Februari 2013

Figuur 3.4A Aantal vestigingen naar bedrijventerreinen en informele werklocaties 30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 2000

2005

informeel

2011

formeel

Figuur 3.4B Aantal werkzame personen naar bedrijventerreinen en informele werklocaties 120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0 2000

2005

i nformeel

2011

formeel

Bron: Provincie Flevoland, bewerking, Royal HaskoningDHV, 2012

Met de provinciale werkgelegenheidsgegevens is berekend dat in 2011 ongeveer 80% van het aantal vestigingen en 60% van de werkgelegenheid buiten een bedrijventerrein gevestigd is (zie figuur 3.4; zie ook bijlage 3 voor gedetailleerde cijfers). Ten opzichte van 2000 is het aandeel vestigingen (75%) en werkzame personen (57%) op informele locaties sterk toegenomen. Hieruit zou geconcludeerd kunnen worden dat functiemenging (althans vestiging buiten een bedrijventerrein) in de afgelopen jaren sterk is toegenomen. Zoals te verwachten komt een groot deel van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen (in 2011) uit sectoren groothandel, detailhandel en logistiek (24%) en industrie (20%). Tegelijkertijd komt echter ook ruim 20% van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen voor rekening van zakelijke dienstverlening; niet direct de doelgroep voor bedrijventerreinen (zie tabel B3 in bijlage 3). Ruim 92% van de werkgelegenheid in de zorgsector zit in 2011 op informele

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 20 -

werklocaties. In het geval van de leisure-sector (horeca, cultuur sport & recreatie) is 99% van de werkgelegenheid op informele werklocaties te vinden. Van de totale werkgelegenheid in Flevoland is ruim 40% op een bedrijventerrein te vinden: in de industrie is dat 90% (zie figuur 3.5). Maar ook bij de dienstverlenende sectoren kan een groot deel van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen worden aangetroffen. Voor de zakelijke dienstverlening is dat bijvoorbeeld 41% en voor financiële instellingen 35%. Dat was nu niet direct het idee bij het aanvankelijke concept van een bedrijventerrein dat juist dient voor de opvang van bedrijven die milieuhinder veroorzaken. Figuur 3.5: Verdeling werkgelegenheid naar formele (bedrijventerreinen) en informele werklocaties naar sector (2011) Onderwijs

Cultuur, sport en recreatie Logies-, maaltijd- en drankverstrekking Openbaar bestuur, overheidsdiensten, sociale verzekeringen Overige dienstverlening Gezondheids- en welzijnszorg Verhuur van en handel in onroerend goed Financiële instellingen Landbouw, bosbouw en visserij Advisering, onderzoek, special. zakelijke dienstverlening Productie, distributie, handel in elektriciteit en aardgas Verhuur van roerende goederen, overige zakel. dienstverl. Groot- en detailhandel; reparatie van auto’s Bouwnijverheid Informatie en communicatie Winning/distributie van water; afval(water)beheer,sanering Vervoer en opslag Industrie

0%

20%

40%

60%

80%

100%

informeel formeel


3.4

Huidige functiemenging

Zoals eerder aangegeven is het niet zo dat op informele werklocaties elk type van bedrijvigheid zich kan vestigen. Juist bij menging van functies moet rekening worden gehouden met aspecten als verkeer aantrekkende werking en milieuhinder. In de VNG-publicatie ‘Bedrijven en Milieuzonering’ (2009) wordt aangegeven welke typen bedrijven zich goed lenen voor functiemenging. Daarbij wordt de volgende driedeling gehanteerd: Categorie A Activiteiten die zodanig weinig milieubelastend voor hun omgeving zijn, dat deze aanpandig aan woningen – in gebieden met functiemenging – kunnen worden uitgevoerd. De eisen uit het bouwbesluit voor scheiding tussen wonen en bedrijven zijn daarbij toereikend.

9X5285/R01/901286/Nijm - 21 -

Februari 2013

Categorie B Activiteiten die in een gemengd gebied kunnen worden uitgeoefend, echter met een zodanige milieubelasting voor hun omgeving dat zij bouwkundig afgescheiden van woningen en andere gevoelige functies dienen plaats te vinden. Categorie C De activiteiten uit categorie B waarbij vanwege de relatief grote verkeer aantrekkende werking een ontsluiting op de hoofdinfrastructuur is aangewezen. Voor de toelaatbaarheid van deze activiteiten gelden de volgende randvoorwaarden: − het gaat om kleinschalige, meest ambachtelijke bedrijvigheid; − productie en/of laad- en loswerkzaamheden vinden alleen in de dagperiode plaats; − de activiteiten (inclusief opslag) gebeuren hoofdzakelijk inpandig; − activiteiten uit de categorie C beschikken daarnaast over een goede aansluiting op de hoofdinfrastructuur. Interessant is dan om te kijken naar de werkgelegenheid die gevestigd is op de huidige werklocaties (bedrijventerreinen) die potentieel op een ‘informele’ locatie / gemengd gebied had kunnen zitten. Hiervoor is van de werkgelegenheid en het aantal vestigingen op bedrijventerreinen in Flevoland bekeken welk deel volgens de Bedrijven en Milieuzonering (VNG 2009) plaats hadden kunnen vinden in een gebied waar functiemenging mogelijk is. Uit figuur 3.6 blijkt dat in 2011 het merendeel van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen in gemengd gebied had mogen zitten volgens de huidige indeling van Bedrijven en Milieuzonering. In bijlage 3 staan de exacte cijfers: 58% van de werkgelegenheid en 65% van het aantal vestigingen (tabel B3.4 en B3.5). Hierbij moet worden opgemerkt dat de tabellen zijn gebaseerd op een minimumvariant. Dit wil zeggen dat voor de SBI-codes waarvan de categorie afhankelijk is van de omvang van het bedrijf er gekozen is voor de categorie die past bij een zo groot mogelijk bedrijf. Bijvoorbeeld: een houtverwerkingsfabriek van minder dan 200 m² mag in een gemengd gebied; zodra de fabriek groter is mag dit niet meer. Op basis van de SBI-code is echter niet duidelijk niet hoe groot het bedrijf is. De minimumvariant gaat er vanuit dat alle bedrijven groter zijn en dus niet in gemengd gebied mogen. Het resultaat hiervan is dat bedrijven in de nijverheid niet gevestigd mogen worden in gemengde gebieden. Wanneer voor de maximumvariant gekozen zou worden, kan dit wel en neemt vooral de omvang van categorie B sterk toe (verdubbeling van het aantal arbeidsplaatsen en vestigingen). Naast de randvoorwaarde ‘grootte’ zijn er nog randvoorwaarden die mede bepalen of een bedrijf op een bedrijventerrein moet vestigen (laad- en lossen, inpandig versus uitpandig werken, bezoekersaantallen, enzovoorts). Deze randvoorwaarden zijn in deze analyse niet meegenomen en zijn van invloed op de varianten.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 22 -

Figuur 3.6: Werkgelegenheid op bedrijventerreinen naar mogelijkheden voor functiemenging 2011

2000

30% 38%

40%

49%

10% 11%

11%

11%

A (Aanpandig aan woningen) B (Afgescheiden van woningen) C (Afgescheiden van woningen + ontsluiting op de hoofdinfrastructuu Overig (niet in gemengd gebied)


Als we kijken naar de ontwikkeling in de tijd, neemt het aandeel ‘formele’ werkgelegenheid op bedrijventerreinen af. Dit komt vooral door de sterke groei van functies die ‘aanpandig aan woningen’ zouden kunnen worden uitgeoefend (zie figuur 3.7). Ook zien we in de praktijk dat op bedrijventerreinen waar bedrijven in de lagere milieucategorie onzorgvuldig in de directe nabijheid van bedrijven in de hogere milieucategorie zijn gevestigd er onderlinge problemen ontstaan als gevolg van hinder. Maar ook bedrijven in de hoge milieucategorieën kunnen hinder van elkaar ondervinden. Hoewel specifieke, formele kantorenlocaties in deze analyse niet konden worden meegenomen, kan daarover nog wel worden opgemerkt dat uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt dat daar gevestigde werkgelegenheid zich in nog sterkere mate had kunnen vestigen in gemengde gebieden dan het geval is bij bedrijventerreinen.

3.5

Perspectief 2020

Met de gegevens over de huidige situatie en ontwikkeling in het verleden over werkgelegenheid en vestigingen op formele en informele locaties bekijken we de conclusies uit de provinciale Visie Werklocaties (Bureau Buiten, 2010) opnieuw. Immers een strikter toelatingsbeleid op bedrijventerreinen en/of het stimuleren van meer menging op de informele locaties zal leiden tot afwijkende conclusies over de ruimtebehoefte voor de verschillende locatietypen.

9X5285/R01/901286/Nijm - 23 -

Februari 2013

Figuur 3.7: Ontwikkeling werkgelegenheid op bedrijventerreinen naar functiemengingsmogelijkheden tussen 2000 en 2011, respectievelijk absoluut (boven) en relatief (onder)* 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

B

A

2006

2007

C

2008

2009

Overig

2010

2011

Totaal

190% 180% 170% 160% 150% 140% 130% 120% 110% 100% 2000

2001

2002 A

2003

2004

2005

B

2006 C

2007

2008 Overig

2009

2010

2011

Totaal

* A = Aanpandig aan woningen, B = Afgescheiden van woningen, C = Afgescheiden van woningen + ontsluiting op de hoofdinfrastructuur, Overig = niet in gemengd gebied Bron: Provincie Flevoland, bewerking, Royal HaskoningDHV, 2012

In de Visie Werklocaties is de ruimtebehoefte berekend op basis van voorspellingen over de economische groei, de daaraan gerelateerde werkgelegenheid en de verdeling van deze werkgelegenheid naar locatietypen (onder andere door toepassing van terreinquotiënten per sector). In de Visie Werklocaties wordt geconcludeerd dat op provinciaal niveau al voldoende harde en zachte plannen zijn om tot (voorbij) 2030 zelfs in het hoge, ambitieuze groeiscenario in de behoefte te voorzien en dat nieuwe planvorming ongewenst is. Als voorbeeld laten we kort de ruimtebehoefte zien in het lage TM80+-scenario in 2020. De uitbreidingsvraag tot 2020 in dit scenario is 455 ha netto. Er is echter 763 ha netto aan harde plannen. Na realisatie van de harde plannen is er een overschot van 308 ha in 2020. Gezien de huidige economische crisis en de stagnerende groei en uitgifte van bedrijventerreinen zal de komende jaren het overschot nog 9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 24 -

groter worden. Omdat de meeste harde plannen zijn open vastgesteld in een periode van hoogconjunctuur is het verklaarbaar dat er sprake is van een overaanbod. Vandaar dan ook dat de provincie het voornemen heeft de Visie Werklocaties te actualiseren.

Voor Flevoland lijkt het TM-scenario (of nog lager scenario) het meest reële toekomstbeeld te schetsen (tabel 3.1). Dit sluit aan bij de in de Uitvoeringsstrategie Plabeka 2012 gemaakte afspraken in de Metropool Regio Amsterdam verband, waar Almere en Lelystad aan deelnemen, om plannen te faseren en te schrappen en bij de in het 510.00 gemaakte afspraken voor alle Flevolandse gemeenten met betrekking tot de uitgifte van bedrijven- en kantorenlocaties. Huidig overaanbod kan herbestemd worden waarbij er een aantal lastige categorieën (zoals de kantoorlocaties op zichtlocaties) de grootste uitdagingen met zich meebrengen. Met de Ladder voor Duurzame Verstedelijking (Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte) steekt het Rijk (opnieuw) in op inbreiding in plaats van uitbreiding. Tabel 3.1: Ontwikkeling ruimtebehoefte provincie Flevoland naar locatietype 2009-2020, in twee scenario’s TM80+ Kantoor (m² bvo) 1.415.305 Ruimtebehoefte 2020 Huidig ruimtegebruik Effect uitplaatsingen

(1) (2a) (2b)

uitbreidingsvraag 2020 Harde plannen tot 2020 Planningsopgave 2020 na hard Zachte plannen tot 2020 Planningsopgave 2020 na hard en zacht

(3)=(1)-(2a)+(2b) (4) (5)=(3)-(4) (6) (7) = (5)-(6)

GE94

Bedrijven terrein (ha netto) 1857

Kantoor (m² bvo) 1.582.379

Bedrijven terrein (ha netto) 2161

928.746

1405 3

928.746

1405 3

486.559 705.107 -218.548 18.333 -236.881

455 763 -308 144 -452

653.633 705.107 -51.475 18.333 -69.808

759 763 -4 144 -147

Bron: Visie Werklocaties, Bureau Buiten (2010)

Formele versus informele locaties De Visie Werklocaties (opgesteld in 2010) richt zich vooral op de confrontatie van vraag en aanbod van bedrijventerreinen en kantoren. De bedrijventerreinen vallen geheel in de specifieke (formele) werkmilieus. De kantorenvraag komt tot uitdrukking in zowel de centrummilieus, als de gemengde en (onderdelen van) de specifieke milieus. Uit de Visie kan worden bepaald hoeveel werkgelegenheid naar de informele werklocaties gaat. Er is aangegeven dat de verdeling van de werkgelegenheid over locatietypen laat zien dat het aandeel van de bedrijventerreinen daalt tot 2040. Het werkgelegenheidsaandeel van de solitaire kantoren neemt tegelijkertijd toe. De werkgelegenheid op informele locaties (gemengde milieus) stijgt licht. Gevolgen stimuleren functiemenging Er is in het kader van de opstelling van de Visie Werklocaties een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd waarbij functiemenging wordt gestimuleerd vanuit het oogpunt van ruimtebesparing (dus bedrijven meer te mengen in woonwijken of de ‘gemengde milieus’, en centrummilieus). Bij functiemenging zal de vraag naar bedrijventerreinen afnemen als het aandeel van de

9X5285/R01/901286/Nijm - 25 -

Februari 2013

dienstverlenende sectoren in gemengde- en centrumgebieden tot 2040 geleidelijk toeneemt. In het lage scenario ligt de ruimtebesparing dan op ongeveer 12%, in het hoge scenario is dit ongeveer 8%. In plaats van te spreken in termen van ruimtebesparing kan het resultaat van een dergelijk beleid ook worden opgevat als een vergroting van het overschot aan hectares werklocaties (er wordt immers minder hectare uitgegeven op de formele werklocaties ten koste van informele locaties). Als we nu strikt de VNGmethodiek voor functiemengingsmogelijkheden zouden toepassen dan wordt het overschot aan hectares nog groter dan al voorzien (in de huidige Visie Werklocaties is immers alleen een gevoeligheidsanalyse toegepast voor dienstverlenende bedrijven). Tegelijkertijd zal in andere typen gebieden rekening gehouden moeten worden met het toevoegen van werkfuncties. In figuur 3.8 wordt een beeld gegeven van de potentiële invloed van eerder hier geconstateerde trends op de vraag naar hectares. De in de tabel weergeven invloed op de vraag naar ruimtebehoefte is een inschatting van het effect van de veranderingen die na het verschijnen van de Visie Werklocaties 2030+ zijn opgetreden. Als aanvulling op de in de tabel aangegeven algemene veranderingen zijn er een aantal specifieke aanvullingen/uitzonderingen: − In het algemeen daalt de vraag naar zowel formele als informele locaties. Er zijn een paar uitzonderingen: in Zeewolde is er een serieus initiatief om agrarische productiegronden vol te zetten met zonnepanelen en in Lelystad ligt er een aanvraag voor grootschalige biovergistingsinstallaties met een nieuw bouwperceel van ongeveer 5 ha. − De blijvende groei in de zorgsector leidt in sommige gevallen wel tot een extra invloed in 2020 die niet al is meegenomen in de strategische visie werklocaties 2030+. Zo is er een ruimtelijk experiment in voorbereiding voor een zorgcomplex in het landelijk gebied. − De vrijetijdseconomie kent een toenemende vraag zowel in het stedelijk als in het landelijk gebied. In het landelijk gebied ligt de vraag vooral in de randmeerzone waar deze op gespannen voet staat met de Flora en Fauna-richtlijnen. Het nieuwe kabinet heeft in het regeerakkoord ‘bruggen bouwen’ aangegeven de natuurwetgeving, die in de praktijk veelal recreatieve ontwikkelingen tegenhoudt, meer te willen integreren in de ruimtelijke regelgeving waardoor er meer ontwikkelingsruimte moet worden gecreëerd voor bijvoorbeeld de recreatiesector. − Ten aanzien van de veranderingen in het landelijk gebied kan worden opgemerkt dat er sprake is van een toenemende diverse vraag waardoor de druk op het landelijk gebied groter wordt. Dit brengt extra invloed met zich mee als het gaat om de vraag naar hectares. De visie werklocaties 2030+ gaat over het stedelijk gebied. In de Visie is geen rekening gehouden met erfuitbreidingen (bijvoorbeeld melkveehouderijen) en aanvragen voor nieuwe bouwpercelen (duurzame energieproductie).

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 26 -

Figuur 3.8: Potentiële Invloed van geconstateerde trends op de vraag naar hectares Perspectief 2020 Formele locaties 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Algemene verwachtingen over de economie. de daling van het BNP is vooral van invloed; iets dat zich door vertaalt in een daling van de nationale werkgelegenheid op de korte termijn. Dit is mogelijk van invloed op de groeiambities van Flevoland. Onderscheid formele en informele werklocaties. toename economisch belang van informele werklocaties. Toenemende aandacht voor duurzaamheid. zorgvuldiger gebruik van de ruimte en het terugdringen van de milieubelasting van werklocaties. Accentverschuiving bij vestigingsplaatseisen. het arbeidsaanbod zal een positieve vestigingsplaatsfactor voor deze provincie zijn. Toenemend belang van kwaliteit en flexibiliteit. streven naar een goede balans tussen voorraad en kwaliteit van de bestaande locaties. Groei industriële sector in Flevoland. groeiend belang voor de industriële sector in de provincie. Nieuwe vormen van bedrijvigheid. groeiende ruimtevraag door nieuwe vormen van bedrijvigheid. Blijvende groei in de zorgsector. naast dat de zorgsector groeit, groeien ook de toeleverende bedrijvigheid en consumentenmarkt voor ‘doe-het-zelf-zorg’. Vrijetijdseconomie wordt steeds belangrijker. een groeiende ruimtevraag van toeristische en leisurebedrijven, zowel in het stedelijk als landelijk gebied,

--

--

--

++

-

-

Geen extra invloed; is al meegenomen in visie werklocaties




+

-

-

+



+

++

+

+



Veranderingen in het landelijk gebied. als gevolg van de toenemende vraag naar o.a. alternatieve activiteiten wordt de druk op het landelijk gebied steeds groter. Wijzigingen in de kantorenmarkt. als gevolg van de groeiende beroepsbevolking in de provincie is het vermoeden dat deze tendens later in Flevoland op zal treden.

Perspectief 2020 informele locaties

Bron: Visie Werklocaties 2030+, bewerking Royal HaskoningDHV, 2012

9X5285/R01/901286/Nijm - 27 -

Februari 2013

3.6

Landelijk gebied

In het landelijk gebied vindt steeds meer diversificatie plaats. Naast de agrarische sector (niet opgenomen in de tabellen, ruim 5.000 werkzame personen in 2011) heeft de cultuur, sport en recreatiesector de meeste werkzame personen (1.446 werkzame personen in 2011; zie ook figuur 3.9). Samen met de horeca (297 personen) en groot- en detailhandelssectoren (263 personen) is dit de sector die absoluut het sterkst is gegroeid (301 personen) tussen 2000 en 2011. Ook is te zien dat de sectoren energie, ICT, handel in onroerend goed en overige zakelijke dienstverlening sterk aan betekenis hebben gewonnen. Deze cijfers zijn zeer beperkt te noemen in vergelijking met die van de stedelijke gebieden, maar ze laten wel zien dat de economische structuur van het landelijk gebied aan het veranderen is. Vooral ICT, handel in onroerend goed en overige zakelijke dienstverlening zijn categorieën die mogelijkerwijs een goed onderkomen hebben gevonden in voormalige boerderijen. Naast een veranderende economische structuur verandert de ruimtelijke structuur van het platteland. Flevoland vervult - gelet op de aanvragen bij gemeenten- in toenemende mate een overloopfunctie voor het oude land. Vooral grootschaligere initiatieven op het gebied van de melkveehouderij, duurzame energieproductie en huisvesting van arbeidsmigranten brengen in het landelijk gebied een grote ruimtelijke impact met zich mee. Figuur 3.9: Werkgelegenheid in landelijk gebied naar sector in 2000 en 2011


9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 28 -

4

LOCATIEBELEID IN FLEVOLAND 4.1

Beleidskaders

Tot nu toe is vooral aandacht besteed aan de ontwikkelingen in het bedrijfsleven. Vanuit een breder, maatschappelijk perspectief zijn tevens de beleidskaders relevant. Wat wil men op dit vlak vanuit de overheid bereiken? In het algemeen is het zo dat als het gaat om werkgelegenheid – en dus bedrijven – de overheid zich eerst en vooral faciliterend optreedt. Het gaat immers om de economische ontwikkeling en daarmee om de welvaart. Alleen bij zeer bepaalde zaken (milieu bijvoorbeeld) kan een duidelijk restrictief beleid aan de orde zijn. Het voert in het kader van dit project te ver om alle relevante beleidsnota’s hier aan te halen. Wel kunnen een aantal algemene punten naar voren worden gebracht die bij het bepalen van een toekomstig beleid voor werklocaties zullen moeten worden meegenomen. De volgende zaken kunnen als algemeen geldende principes worden opgevoerd: − Verstedelijking: concentratie van werklocaties in stedelijke gebieden. − Een voorkeur voor inbreiden in plaats van uitbreiden. 2 − Tegen die achtergrond ook: gebruik maken van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking Sinds 1 oktober 2012 is het voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen vereist dat deze ladder wordt doorlopen (artikel 3.1.6. BRO). Dat betekent: eerst kijken of er vraag is naar een bepaalde nieuwe ontwikkeling, vervolgens kijken of het bestaande stedelijk gebied of bestaande bebouwing kan worden hergebruikt en, mocht nieuwbouw echt nodig zijn, altijd zorgen voor een optimale (multimodale) bereikbaarheid. (ook in het Coalitie akkoord wordt hier naar verwezen: Onze regierol bij de ontwikkeling van kantorenlocaties en bedrijventerreinen staat in 3 het teken van slim en zuinig ruimtegebruik . Daarbij moet er voldoende ruimte zijn in Flevoland voor nieuwe ontwikkelingen. Als uitgangspunt hanteren wij hiervoor de SER-ladder, waarbij de bedrijfs- en kantorenlocaties in afstemming met omringende regio’s worden geprogrammeerd. Wij staan een optimale benutting van bestaande terreinen voor. Dat betekent dat wij het toestaan van nieuwe locaties zullen afwegen tegen het bestaande aanbod en de mogelijkheden tot herstructurering. Ook de effecten van het ‘nieuwe werken’ betrekken we hierbij.

−

Meer functiemenging Zie ook VNG-richtlijnen.

−

Minder automobiliteit Omgevingsplan: Het openbaar vervoer moet verder worden gestimuleerd. Geluidsoverlast en slechte luchtkwaliteit als gevolg van het toenemende verkeer moeten zo laag mogelijk worden gehouden.

−

Verbeterde ruimtelijke kwaliteit Omgevingsplan: verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid, waarbij het parkeerbeleid een belangrijk ondersteunend instrument is. Hier kan het volgende nog aan worden toegevoegd: bedrijven en beleggers hechten veel waarde aan herkenbaarheid, uitstraling en garanties voor de toekomst, een heldere segmentatie van bedrijfslocaties is één van de manieren om daar goed op in te spelen.

−

Specifiek voor Flevoland: een goede woon-werk balans.

2

In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is de SER-ladder vervangen door de ladder voor duurzame

verstedelijking. 3

Feitelijk kan voor de huidige situatie worden gesteld dat het idee van de toenmalige SER-ladder, nu de ladder voor

duurzame verstedelijking voor alle functies moet gelden.

9X5285/R01/901286/Nijm - 29 -

Februari 2013

−

Duurzaam beheer en onderhoud Het Rijk en – gedecentraliseerd – de provincies sturen daarnaast aan op duurzaam beheer en onderhoud via onder andere parkmanagement en het verzakelijken van de bedrijventerreinenmarkt. Beoogd effect is: voorkomen dat er over tien jaar weer een nieuwe herstructureringsopgave voor de deur staat. Vooral op nieuwe locaties geldt dat het instellen van parkmanagement een goede manier is om het uiteindelijke terrein vorm te geven. Op bestaande locaties kan via ondernemersfondsen of het oprichten van een BIZ de ondernemers gezamenlijk te betrekken bij en verantwoordelijk gemaakt worden voor het onderhouden en herstructureren van werklocaties. Via dit soort constructies kan free-ridersgedrag worden voorkomen. Minister Henk Kamp van Economische Zaken wil het BIZ-experiment nu permanent maken, schreef hij in december 2012 in een brief aan de Tweede Kamer.

Het Rijk heeft aangegeven dat de programmering van verstedelijking een taak van provincies en gemeenten gezamenlijk is. Door introductie van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte ondersteunt het de gemeenten en de provincies in de vraaggerichte programmering van hun grondgebied. In het Besluit ruimtelijke ordening heeft het Rijk hiervoor een wettelijk kader geformuleerd waarbij overheden nieuwe stedelijke ontwikkelingen moeten motiveren in drie opeenvolgende stappen. Programmering van verstedelijking (en specifieke invulling daarvan) zal nodig zijn om aan de motiveringsverplichting te kunnen voldoen. Deze motiveringsverplichting geldt vanaf 1 oktober 2012. Van belang is dat dit verstedelijkingsbeleid invloed heeft op grondprijzen/grondbeleid en daarmee de financiële haalbaarheid van beleid. Dit vraagt om uitdieping en zou een plaats kunnen krijgen in de te actualiseren Visie Werklocaties van de provincie. Belangrijk is tevens dat uit de ‘Ladder’ voortvloeit dat regionale afstemming een must is. Er wordt immers verondersteld dat bij het zoeken naar nieuwe locaties wordt uitgegaan van een aantoonbare behoefte op regionaal schaalniveau. Dat maakt regionale afstemming noodzakelijk en het zijn de provincies die daar een taak in hebben te vervullen. Ten tijde van het Convenant Bedrijventerreinen (2009) is daar al nadrukkelijk op ingegaan. De noodzaak bij kantoren is momenteel even zeer onderkend, gegeven de daar aanwezige problematiek. Plabeka speelt hier al op in. Maar feitelijk moeten we nu vaststellen dat de regionale afstemming ook moet gaan plaatsvinden voor andere functies zoals detailhandel en wonen. Het lijkt anders lastig te worden te komen tot een goede markttechnische onderbouwing van uitbreidingslocaties.

4.2

Vragen de ontwikkelingen om aanpassing van het provinciale locatiebeleid?

Bijzondere positie Flevoland Voor Flevoland is het eens te meer toepasselijk om het vigerende beleid te bezien en waar nodig aan te passen omdat in deze provincie nog de nodige dynamiek en groei mag worden verwacht, maar tevens omdat wellicht niet elke algemene trend tevens voor Flevoland geldt. Bij een te (her)formuleren locatiebeleid kan rekening gehouden worden met (wat) afwijkende kenmerken van deze provincie ten opzichte van de andere provincies. Een aantal voorbeelden: − De bevolking van Flevoland zal sterker groeien dan elders in het land (al is het tempo niet duidelijk). De provincie wordt tevens gekenmerkt door een jeugdige bevolking.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 30 -

−

−

−

− − −

In tegenstelling tot de meeste andere delen van Nederland wordt in Flevoland nog een werkgelegenheidsgroei verwacht en dat betekent dat in de provincie nog behoefte kan zijn aan extra ruimte voor bedrijven en kantoren. Flevoland kent geen laat 19e / vroeg 20e eeuwse wijken terwijl in andere gemeenten juist in die wijken de functiemenging tot ontwikkeling komt (daarmee is echter niet gezegd dat er geen functiemenging in de nieuwe steden voorkomt. Zo zijn in Lelystad en Almere bewust kleine bedrijventerreinen aangelegd tussen de woonwijken). Er zijn sterke verschillen tussen het stedelijke en landelijke gebied, waar elders in het land die overgangen vaak geleidelijker gaan. Bovendien zijn er binnen het landelijke gebied binnen de provincie duidelijke verschillen (het zuidwesten versus de Noordoostpolder). Flevoland biedt ruimte die op het Oude Land steeds minder te vinden is. Tegelijkertijd moet met die ruimte zorgvuldig worden omgegaan, omdat vooral het landelijke gebied cultuurhistorische waarde heeft Flevoland heeft nog een sterke en moderne agrarische functie.

Informele werklocaties Uit de analyse van de trends mag blijken dat de economie de nodige veranderingen heeft ondergaan en dat dit beeld voor de komende decennia niet veel anders zal zijn. Misschien zal er sprake zijn van nog wel meer dynamiek dan in het recente verleden. Nu gewerkt gaat worden aan een nieuw Omgevingsplan kan de provincie goed inhaken op de nieuwste ontwikkelingen. In het nieuwe ontwikkelingsplan mogen uitspraken over informele werklocaties dan niet ontbreken. Gegeven de veranderende economie en de al langer bestaande situatie dat veel bedrijvigheid buiten de formele locaties valt te vinden, is het zonder meer aan de orde om in het beleid niet alleen uitspraken te doen over de formele werklocaties, maar ook over de informele. Stedelijk locatiebeleid Waar verschillende werklocaties kunnen worden onderscheiden, formeel dan wel informeel, kunnen verschillende eisen worden gesteld aan de ruimtelijke vormgeving daarvan (in brede zin, dus bijvoorbeeld inclusief verkeer). Die rol moet het locatiebeleid vervullen. In het Omgevingsplan Flevoland 2006 wordt met betrekking tot het provinciale locatiebeleid voor het stedelijk gebied gestreefd naar een voldoende gedifferentieerd aanbod van werklocaties in Flevoland, zodat er voor ieder bedrijf en instelling een geschikte locatie gevonden kan worden. Met dit locatiebeleid streeft de provincie naar een zodanige vestiging van bedrijven, kantoren en voorzieningen, dat een optimale bijdrage wordt geleverd aan de vitaliteit van steden en dorpen. Hiermee draagt het bij aan het provinciale verstedelijkingsbeleid dat gericht is op versterking van de bestaande steden en dorpen. In de beleidsregel stedelijk gebied (2011) heeft de provincie aangegeven welke typen werklocaties worden onderscheiden en welke vestigingsvoorwaarden (kantorenomvang, bereikbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid) daaraan worden verbonden. De gemeenten zijn vervolgens verantwoordelijk voor de concrete aanwijzing en uitwerking van de verschillende typen werklocaties in een Gemeentelijke Visie op het Vestigingsbeleid (GVV). In het stedelijk locatiebeleid van de provincie Flevoland worden zeven milieus onderscheiden. Als gekeken wordt naar de voorzieningenmilieus zou men zelfs van negen milieus kunnen

9X5285/R01/901286/Nijm - 31 -

Februari 2013

spreken. Hier geldt echter dat er drie doelgroepen (clusters van voorzieningen) worden onderscheiden die echter niet van elkaar verschillen als het gaat om de voorkeuren voor aan te wijzen locaties. In figuur 4.1 zijn uitgangspunten in dit locatiebeleid schematisch (en dus niet compleet) weergegeven. Bezien moet worden of het stedelijke locatiebeleid moet worden aangepast om goed aan te sluiten op de veranderende economische situatie en veranderende opvattingen bij het bedrijfsleven. Detailhandel en voorzieningen Kijkend naar de detailhandel kan worden vastgesteld dat het provinciale beleid zich tot op heden heeft beperkt tot de grootschalige en perifere detailhandel (naast grootschalige voorzieningen als scholengemeenschappen, ziekenhuizen en dergelijke). De daar aan te stellen eisen zijn onder de noemer ‘voorzieningenmilieus’ gepresenteerd. Juist door de schaalgrootte en de schaalvoordelen die hier aanwezig zijn, zullen de komende jaren hier nog de minste klappen vallen. Anders is dat bij de meer reguliere winkelconcentraties. Buurt- en wijkwinkelcentra staan sterk onder druk vanwege de toenemende concurrentie en schaalvergroting. Voor de buurt- en wijkwinkelcentra zal sprake zijn van deels verdwijnen of vervangen worden door één (filiaal) winkelbedrijf. Stadsdeelcentra en stads- en dorpscentra hebben vooral last van de groei van het internetwinkelen. Waar aanvankelijk werd gedacht dat het effect daarvan nogal zou meevallen, is het beeld anders en lijkt dit effect naar de toekomst toe van grote invloed. Voor grotere centra als stadsdeel-, dorps- en stadscentra geldt dat het aantal vestigingen af zal gaan nemen. Het grote gevaar dat momenteel daarbij aanwezig is, is dat dit zal leiden tot tal van ‘gaten’ (leegstaande panden) in het winkelgebied. Ruimtelijk beleid zal moeten zoeken naar mogelijkheden om te komen tot een sterkere concentratie van winkelvestigingen (schuiven; ‘ruilverkaveling’) en/of een sterkere menging van functies in die centra (bestemmingsvrije zones). Publiekgerichte internetwinkels zouden in deze centra ook een plaats moeten krijgen en zouden op andere locaties geweerd moeten worden (tenzij de schaalgrootte ze naar specifieke voorzieningenmilieus dwingt). Veelal zoeken internetwinkels ruimte met gemakkelijke laad- en losgelegenheid. De neiging bestaat om dan vooral locaties buiten de stadscentra te zoeken. De randen van de stadscentra zouden echter zeker een alternatief kunnen zijn, maar prijsverschillen zullen dit hoogst waarschijnlijk tegenwerken. Waar het de detailhandel en voorzieningen betreft ligt het voor de hand dat op provinciaal niveau alleen wordt gekeken naar die zaken die niet-gewenste concurrentie tussen gemeenten kan veroorzaken. Tot op heden gingen de gedachten daarbij uit naar de grootschalige en de perifere detailhandel. Het zou dan gewenst zijn dat een onafhankelijk orgaan die ontwikkelingen beschouwt op hun effecten en adviseert over het wel of niet toelaten.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 32 -

Figuur 4.1: Schematisch overzicht stedelijk locatiebeleid provincie Flevoland

9X5285/R01/901286/Nijm - 33 -

Februari 2013

Geconstateerd lijkt echter te kunnen worden dat de Ladder voor Duurzame Verstedelijking nu vraagt om een verdergaande aanpak, om een regionale afstemming van meer dan alleen kantoren en bedrijventerreinen. Het is relevant om nut en noodzaak te overwegen van een provinciale visie op voorzieningen en detailhandel. Landelijk gebied Naast de beleidsregel voor het stedelijk gebied is een beleidsregel voor het landelijk gebied opgesteld (2008). In figuur 4.2 is weergegeven hoe deze beide beleidsregels zijn ingebed in het grotere geheel van provinciaal ruimtelijk en economisch beleid. Dit figuur laat tevens zien dat een locatiebeleid landelijk gebied nog ontbreekt en (dus) geen plaats krijgt in de GVV’s of gemeentelijke structuurvisies. En dat terwijl het landelijk en stedelijk gebied - als het gaat om de ontwikkeling van bedrijvigheid en werkgelegenheid - wel degelijk communicerende en soms zelfs concurrerende vaten zijn. Wel worden er uitspraken gedaan die gaan in de richting van een locatiebeleid en die bijvoorbeeld toegestane activiteiten, milieuhinder en verkeer aantrekkende werking betreffen. Waar deze beleidsregel duidelijk verschilt van die van de stedelijke is dat bij het landelijk gebied nog niet naar het gebied als geheel wordt gekeken, maar is gekozen voor het schaalniveau van de kavel. Wat mag daar wel en wat mag daar niet? Een locatiebeleid voor het landelijk gebied lijkt gewenst nu door uiteenlopende processen de economische structuur daarvan aan sterke veranderingen onderhevig is. Tal van boerderijen verliezen hun functie en de vraag komt op wat in het licht van een vitaal platteland aan nietagrarische functies waar kan worden toegestaan.

4.3

De verhouding tussen provincie en gemeenten

Op grond van de reacties van de deelnemers aan de in het kader van dit project gehouden werksessies kan worden gesteld dat de gemeenten een duidelijke rol zien voor de provincie Flevoland waar het gaat om de inschatting van de toekomstige ruimtevraag van kantoren en bedrijven en het locatiebeleid. Daarbij past tevens de zorg voor een goede regionale afstemming. De rol van de provincie op het vlak van de detailhandel beperkt zich tot de aandacht voor de grootschalige en perifere detailhandel in het locatiebeleid. Wel kwam tijdens de werksessies naar voren dat de provincie haar beleid ten aanzien van grootschalige en perifere detailhandel veel strikter (in de zin van “beperkend”) mag formuleren. Dat houdt verband met de verdere schaalvergroting in de detailhandel waardoor concurrentie tussen gemeenten nu eerder aan de orde kan zijn dan in het verleden het geval was. In dat licht bezien ligt een mogelijkheid voor een meer sturende rol voor de provincie dan tot op heden het geval is geweest. Dit zou gestalte kunnen krijgen door het instellen van een regionale adviescommissie detailhandel. Deze commissie bekijkt alleen detailhandelsontwikkelingen vanaf een bepaald metrage (bijvoorbeeld boven de 1.500 m2, zoals in de provincie NoordHolland), bespreekt deze en komt tot een nadere afweging. Tegelijkertijd lijkt het er op dat een en ander wel eens verder zou moeten gaan als de Ladder van Duurzame Verstedelijking concreet gestalte moet krijgen. Het is dan de vraag of niet meer provinciale visies nodig zijn,

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 34 -

onder andere op het vlak van voorzieningen en detailhandel (zeker waar het gaat om bovenlokale zaken) om goed invulling te kunnen geven aan de beoogde regionale afstemming. Figuur 4.2: Inbedding beleidsregels voor het stedelijk gebied en voor het landelijk gebied in het grotere geheel van provinciaal ruimtelijk en economisch beleid (bron: provincie Flevoland)

De provincie kan op verschillende manieren zorg dragen voor de doorwerking van haar beleid naar het gemeentelijke niveau. Dat kan heel strikt door het opstellen van regionale structuurvisies voor detailhandel en (formele) werklocaties in combinatie met een provinciale verordening. Het kan ook gestalte krijgen door de uitgangspunten en afspraken vast te leggen, in combinatie met een periodiek overleg met de gemeenten. Dit laatste is voor het locatiebeleid momenteel gebruikelijk. De provincie heeft beleidsregels opgesteld en draagt zorg voor de doorwerking daarvan door met de gemeenten hierover te overleggen, bijvoorbeeld als de gemeente een gemeentelijke structuurvisie vestigingsbeleid gaat opstellen (figuur 4.3). De beleidsregels bieden ruimte voor maatwerk. Door de gemeenten wordt deze manier van samenwerken als prettig en efficiënt ervaren. Er zijn geen redenen om een stringenter provinciaal beleid te voeren. Door de mogelijkheden voor maatwerk kan met de beleidsregels goed verder worden gewerkt. Alleen moet nu worden bezien op welke punten de beleidsregels kunnen worden aangepast om goed aan te sluiten op de huidige en nog te verwachten veranderingen. Aandachtspunt is wel dat tot op heden een doorwerking van het provinciaal (locatie)beleid landelijk gebied wordt gemist. Dit is opmerkelijk omdat (zwart wit gesteld) het landelijk gebied van oudsher meer een provinciaal domein is. De gemeenten gaan dan weer vooral over (de invulling van) het stedelijk gebied.

9X5285/R01/901286/Nijm - 35 -

Februari 2013

Figuur 4.3: inbedding van de gemeentelijke structuurvisie vestigingsbeleid (bron: gemeente Lelystad. NB: GVV kan ook een structuurvisie werklocaties zijn)

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 36 -

5

INFORMELE LOCATIES ALS AANDACHTSPUNT? 5.1

Een dilemma voor gemeenten

Het idee om te komen tot een sterkere mening van functies, is al decennia aanwezig bij overheden op verschillende schaalniveaus, van rijk tot gemeente. Of het aan dat voornemen is te danken kunnen we hier niet vaststellen, maar gebleken is in dit onderzoek dat het aandeel bedrijven en werkgelegenheid buiten bedrijventerreinen tussen 2000 en 2011 is toegenomen (respectievelijk: van 75% naar 80% van de bedrijven en van 57% naar 60% van de werkgelegenheid). De veranderende economische structuur, waarbij minder behoefte is aan specifieke bedrijventerreinen, kan hierbij een rol hebben gespeeld. Tegelijkertijd kan worden vastgesteld dat waar in 2000 nog 61% van de bedrijven en 51 % van de werkgelegenheid op een bedrijventerrein zich waarschijnlijk goed had kunnen mengen met andere functies elders in het bebouwde gebied, dit in 2011 is gestegen naar 65% van de bedrijven en 59% van de werkgelegenheid. Op bedrijventerreinen zelf is de menging met functies in lage milieucategorieën dus toegenomen. De ontwikkeling van functiemenging zou verder kunnen worden gestimuleerd door op bedrijventerreinen een strikt toelatingsbeleid te gaan voeren, want blijkbaar komen daar toch de nodige bedrijven terecht die er niet per se hoeven te zitten. Een dergelijk beleid zou weliswaar functiemenging verder stimuleren, maar de vraag moet dan wel worden gesteld of de ruimte op andere plekken in de gemeenten gevonden kan worden. Daar kan hier geen sluitend antwoord op worden gegeven (want dit is niet nader onderzocht), maar aangenomen lijkt te mogen worden dat die ruimte te vinden is (zie bijvoorbeeld de nieuwste bestemmingsplannen van de gemeente Almere). Maar als een strikt toelatingsbeleid gevoerd zou gaan worden, dan doet zich bij gemeenten een dilemma voor. Het zo stimuleren van een verdere functiemenging leidt er namelijk tevens toe dat minder grond op bedrijventerreinen wordt verkocht 4. En dat terwijl er nu al een fors overschot dreigt, ook als alleen de huidige harde plannen zouden worden gerealiseerd. Een strikt toelatingsbeleid op bedrijventerreinen zou dan de financiële positie van de gemeente negatief beïnvloeden door de geringere inkomsten uit de verkopen en door de verder oplopende rentelasten van de niet verkochte grond. De vraag komt dus op in hoeverre en hoe hard gemeenten functiemenging willen sturen. Of hoe slim gemeenten bestaande bedrijventerreinen geschikt kunnen maken als informele werklocaties. De vraag die daar weer aan vooraf gaat is of de gemeenten daarin ook in voldoende mate kunnen sturen. Bijlage 4 geeft daarvan een overzicht. De conclusie is dat de sturingsmogelijkheden in principe aanwezig zijn, zeker op gemeentelijk niveau.

4

Tenzij gemeenten de mogelijkheid hebben om een deel van het bedrijventerrein te zoneren voor informele werklocaties. Er zijn voorbeelden dat dit mogelijk is, maar hier komt wel het vraagstuk om de hoek van het draagvlak van de ondernemers voor een dergelijke wijziging en eventuele schadeclaims die hieruit kunnen voortvloeien.

9X5285/R01/901286/Nijm - 37 -

Februari 2013

5.2

Mogelijke opstelling provincie

Met het oog op de aan het begin van dit hoofdstuk gegeven cijfers is het voor de provincie in ieder geval relevant om niet langer alleen de formele locaties te monitoren, maar dit uit te breiden met de informele. Via het locatiebeleid kan de provincie bovendien richtlijnen geven over het type bedrijvigheid dat in de onderscheiden werkmilieus kan worden toegestaan. Dat kan vanuit een oogpunt van verdere functiemenging restrictiever zijn, maar het realiteitsgehalte daarvan moet worden betwijfeld, gezien de (ruime) beschikbaarheid van bedrijventerreinen en een al groot deel van de werkgelegenheid dat zich buiten formele werklocaties bevindt. Zeker ook het in de vorige paragraaf genoemde punt van de financiële effecten voor gemeenten weegt hier mee. Zaak is nu om het provinciale locatiebeleid in te delen naar de inzichten die we nu hebben. Op hoofdlijnen kan daarbij weer gebruik worden gemaakt van milieucategorieën. Bedrijven in milieucategorie 3.2 en hoger dienen dan een plek te krijgen op formele bedrijventerreinen (even voorbijgaand aan een verdere onderverdeling in functioneel, modern en hoogwaardig; een onderverdeling die wellicht primair door de gemeenten verder vorm moet worden gegeven), mogelijk nog met een zonering voor cat. 5 bedrijven. Uitgangspunt is vervolgens dat bedrijven in categorie 3.1 en lager op een informele locatie terecht moeten komen. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de indeling in A, B en C categorieën, zoals door de VNG in het kader van functiemenging opgesteld. Als Flevoland de komende jaren weinig meer zou hebben uit te geven, zou men bovenstaande ideeën terecht mogen beschouwen als mosterd na de maaltijd. Flevoland is echter bij uitstek de provincie die nog groei zal laten zien. Bij nieuwe bestemmingsplannen zou het bovenstaande uitgangspunt moeten zijn. Voor bestaande bestemmingsplannen op niet geheel uitgegeven bedrijventerreinen kan worden nagegaan in hoeverre aanpassing van het plan mogelijk is. Er zou door de provincie dus gekozen moeten worden voor een strikt beleid, echter rekening houdend met een gegeven situatie op bestaande bedrijventerreinen.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 38 -

6

HET STEDELIJKE LOCATIEBELEID VAN DE PROVINCIE De provincie heeft de door gemeenten te volgen uitgangspunten bij het opstellen van een locatiebeleid vastgelegd in de beleidsregel locatiebeleid stedelijk gebied. Daarbij wordt uitgegaan van een aantal te onderscheiden locatietypen met bijbehorende kenmerken / eisen (zie hoofdstuk 4). Over het geheel genomen lijkt er weinig reden om te stellen dat deze indeling niet ‘toekomstvast’ zou zijn. Mede met het oog op de eerder waargenomen trends zij een paar mogelijke aanpassingen te noemen: − Bij de woon-werk milieus wordt aangegeven dat de bedrijven die zich daar vestigen van een lokale betekenis moeten zijn. In de huidige internationale netwerkeconomie is dat standpunt niet overeind te houden. In woon-werkmilieus moet evengoed ruimte zijn voor (inter)nationaal werkzame bedrijven. Gegeven de aard van een woon-werk milieu is schaalgrootte een belangrijker criterium. De eerder genoemde lijst van de VNG van bedrijven die zich lenen voor functiemenging kan daarbij als handvat dienen. − Bij de woon-werkmilieus moet een hoofdverkeersweg in de nabijheid zijn gelegen. Vraag is wat “nabijheid” is, maar daar even aan voorbijgaand: er mag een dusdanige en toenemende menging van wonen en werken worden verwacht dat dit zich door de gehele gebouwde omgeving voor gaat doen, los van de vraag hoe nabij de hoofdinfrastructuur is. Voor de zelfstandigen en thuiswerkers is dat ook geen belangrijk vestigingscriterium. − Een verdere menging van functies in het stedelijk gebied speelt in op de veranderende manieren van werken. Omdat dit door het gehele bebouwde gebied kan plaats vinden, kan de vraag worden opgeworpen of het onderscheiden van het woon-werk milieu nog relevant is. Anders wordt het als we als uitgangspunt nemen dat de gemengde milieus bij voorbaat tot stand moeten komen in de gebieden rond de stadscentra en dat naar de randen van de bebouwing toe minder functiemenging aan de orde is. Ook is het mogelijk een verbinding te leggen met het onderscheid in A, B en C vestigingslocaties, zoals door de VNG in het kader van functiemenging voorgesteld. Dat is echter primair een zaak oor de gemeenten, al zou de provincie in haar te actualiseren Visie Werklocaties hier wel nader aandacht aan kunnen geven. − Bij de werkmilieus wordt door de provincie ingespeeld op de trend van een toenemende menging van kantoren en bedrijven op bedrijventerreinen. Een menging van deze functies is echter niet wenselijk. De uitstraling is doorgaans verschillend, de milieucategorieën kunnen sterk uiteen lopen en de verkeersstromen zijn van geheel verschillende aard. Hier zou explicieter mogen worden vermeld dat de lokale overheden moeten zorgen voor een duidelijke zonering waarbij bijvoorbeeld kantoren en kantoorachtigen eerst en vooral zullen worden gesitueerd nabij de entrees en langs de hoofdverkeerswegen die het terrein omsluiten. Kantoren strikt van bedrijventerreinen weren wordt niet voorgestaan, gegeven de financiële problemen die dit bij gemeenten zou kunnen veroorzaken (renteverliezen; afboeken op aangekochte gronden), maar een zonering is zeker aan de orde. − Gegeven het toenemende belang van ruimtelijke kwaliteit voor ondernemers zou dit element bij de bedrijventerreinen sterker naar voren kunnen worden gebracht. Een onderscheid tussen functionele, moderne en hoogwaardige terreinen sluit daar goed op aan. Het nu zo benoemde industrieterrein is als functioneel aan te merken; het reguliere bedrijventerrein als modern. Een categorie hoogwaardig zou toegevoegd moeten worden (waar waarschijnlijk alleen Almere voor in aanmerking komt). Dit onderscheid tussen 9X5285/R01/901286/Nijm - 39 -

Februari 2013

−

−

terreinen kan goed gestalte krijgen door onderscheidende uitgangspunten in het ontwerp (zie bijlage 1 voor een verdere uiteenzetting). Geleiding van bedrijven naar een voor hen passende locatie krijgt gestalte door onder meer beeldkwaliteitseisen, milieueisen (bijpassende milieucategorieën per type terrein aangegeven, zo nodig gezoneerd), het aangeboden voorzieningenniveau, ontsluitingskwaliteiten en (sterk) gedifferentieerde prijsniveaus. De provincie geeft de hoofdlijnen aan; de gemeente detailleert. Uit de trendanalyse is verder naar voren gekomen dat vestigingseisen van kantoren gaan veranderen onder invloed van Het Nieuwe Werken. Er wordt nu al een groter belang gehecht aan de bereikbaarheid en vooral de multimodale bereikbaarheid; meer nog dan nu al het geval is. Naar de nabije toekomst toe lijkt een vestiging in de directe nabijheid van een multifunctioneel milieu (voorzieningen, inclusief bijvoorbeeld ook recreatiemogelijkheden) aan belang te winnen. Dit zijn aspecten die in het huidige locatiebeleid nog niet of nog niet sterk genoeg zijn meegenomen. Er wordt bij voorzieningen een onderscheid gemaakt in Centrummilieu, PDV en overige voorzieningen. Bij de laatste categorie wordt niet duidelijk of hier een concentratie van voorzieningen is voorzien. Eerder wordt hier aangegeven dat er voorzieningen zijn die een locatie zullen zoeken buiten de genoemde typen. Juist vanuit een oogpunt van functiemenging lijkt dat zo te moeten blijven. Tegelijkertijd zien we in toenemende mate dat allerlei dienstenfuncties (soms verschillend qua activiteit) gaan clusteren. Daar kan beleidsmatig worden ingespeeld door daar de ruimte voor te scheppen en tegelijkertijd eisen daaraan te stellen die een goed woon- en leefklimaat en een goed vestigingsklimaat garanderen. Denk daarbij aan zorgvoorzieningen, ziekenhuiscomplexen, recreatie- en sportfuncties, scholengemeenschappen en dergelijke (al of niet in combinatie). Zeker waar het gaat om de zorgsector wordt verwacht dat daar het nodige staat te gebeuren, gegeven de vergrijzing van de bevolking (zelfstandig wonen in combinatie met zorg, preventieve zorg, revalidatie, herstelklinieken, verzorgingshuizen, enzovoorts). Dit op uiteenlopende diensten gerichte locatietype kan worden aangeduid als ‘stedelijke dienstenlocatie’ of ‘stedelijke dienstenterreinen’. Hier zullen eisen gesteld moeten worden aan een goede bereikbaarheid per openbaar vervoer en aan het parkeren. Bij het laatste valt te denken aan parkeren op eigen terrein (bij voorkeur aan de achterzijde van gebouwen) of aan collectieve oplossingen. Een goede inpassing in het stedelijk weefsel en veel groenvoorzieningen zijn aan de orde. Het zal daarbij gaan om lage hindercategorieën.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 40 -

7

PROVINCIAAL BELEID VOOR HET LANDELIJK GEBIED Geconstateerd is hier eerder dat het agrarisch landschap van Flevoland bijzonder is en cultuurhistorische waarde heeft. Dat geldt voor de aanwezige boerderijen die gezichtsbepalend zijn, maar nog meer voor de open ruimte en de strakke verkaveling. Willen deze cultuurhistorische, maar ook recreatieve en natuurwaarden worden behouden, dan zal voor het landelijk gebied niet moeten worden gekozen voor een kavelgewijze benadering (zoals in het huidige experimentenkader landelijk gebied het geval is), maar voor een gebiedsgewijze benadering. Anderzijds is het ook van belang zorg te dragen voor het behoud en de verdere ontwikkeling van de plattelandseconomie. Vraag is dan hoe – tegen die achtergrond – gekomen kan worden tot een zo goed mogelijke ordening van de verschillende functies in het landelijke gebied. Keren we eerst even terug naar het kavelniveau waarop het beleid tot op heden is gefocust. Hier spelen primair twee vragen: − In hoeverre kunnen de agrarische activiteiten verbreed worden met het oog op nieuwe typen agrarische bedrijvigheid (leveringen aan bijvoorbeeld energiesector, pharmabedrijven, biobased industrie en dergelijke) en nevenactiviteiten (verkoop streekproducten, recreatie en toerisme en dergelijke)? − Als de agrarische functie verloren gaat: wat kan er met de vrijkomende agrarische bebouwing wordt gedaan? De beleidsregel uit 2008 voorziet in kleinschaligere initiatieven, maar in de praktijk zoeken steeds meer grootschaligere activiteiten een werklocatie in het landelijk gebied. Daarbij wordt veelal gebruik gemaakt van het ruimtelijk experimentenkader uit het Omgevingsplan Flevoland 2006 dat niet alle ruimtelijke vragen dekt en dat in de eerste plaats bedoeld is vanuit het oogpunt van flexibiliteit. Het experimentenkader is niet bedoeld als reguliere uitwijkmogelijkheid voor een breed scala aan functies die in principe gehuisvest kunnen worden in het stedelijk gebied (c.q. formele werklocaties). Bezwaarlijk is nu dat bestaande boerderijpercelen sterk kunnen worden uitgebreid, zelfs tot wel 2,5 ha. Agrarische bedrijven mogen hun kavel voor agrarische doeleinden zelfs uitbreiden tot meer dan 2,5 ha. Vandaar dat het mogelijk is dat uiteindelijk ook niet-agrarische bedrijven toch een kavel kunnen hebben die groter is dan 2,5 ha. Niet-agrarische bedrijven mogen in principe niet uitbreiden. Echter een niet-agrarisch bedrijf kan door aankoop een kavel hebben van 2,5 ha of meer dan wel minder. Daar mag een bebouwing op van 30%. Bij grote kavels is dat natuurlijk fors. Dit beleid zou tegen het licht gehouden moeten worden (zie ook kader met huidige opvatting in de gemeente Dronten). Het risico is aanwezig dat deze uitbreidingsmogelijkheden het landschap aantasten. Het roept tevens de vraag op of activiteiten van een bepaalde omvang dan niet beter ruimtelijk geconcentreerd kunnen worden, bijvoorbeeld op specifieke (agro-industriële) bedrijventerreinen, zoals dat al het geval is bij de bestaande kernen in Noordoostpolder en Zeewolde. Deze terreinen moeten door hoofdverkeerswegen worden ontsloten en gelegen zijn aan de rand van stedelijke bebouwing. Een dergelijke concentratie kan tevens – zoals in het geval van nieuwe energie – belangrijke schaalvoordelen opleveren en verkeersstromen bundelen. Bovendien kunnen agro-industriële terreinen eventueel ruimte gebruiken op

9X5285/R01/901286/Nijm - 41 -

Februari 2013

bestaande bedrijventerreinen waarvan de uitgifte niet in het gewenste tempo verloopt (wel met een duidelijke geleding van het terrein).

De gemeente Dronten heeft redelijk recent een kaderstellende notitie voor de herziening van het bestemmingsplan Buitengebied vastgesteld (jan. 2011 en febr. 2012). Op basis van deze notitie en het huidige bestemmingsplan wordt de herziening vormgegeven. Het beoogde beleid voor het buitengebied ziet er op hoofdlijnen als volgt uit: agrarische bedrijven middels afwijking naar 2,5 ha onder voorwaarde; agrarische hulp- en nevenbedrijven middels wijzigingsbevoegheid naar 2,5 ha onder voorwaarden. Wanneer een dergelijk bedrijf meer vierkante meter nodig heeft, dient het zich te vestigen op een bedrijventerrein; alle andere bestemmingen, bijvoorbeeld wonen en bedrijf, op een erf kunnen het erf niet vergroten; activiteiten die binnen agrarisch hulp- en nevenbedrijven mogelijk worden gemaakt zijn ver- en bewerking en opslag van het ruwe agrarische product en loonbedrijven; voor niet-agrarische bedrijfsactiviteiten heeft de gemeenteraad een bedrijvenlijst vastgesteld. Deze is gebaseerd op de bedrijvenlijst uit het VNG boekwerk. Echter er heeft een ´Drontense´ selectie plaatsgevonden. Ten aanzien van de oppervlakte van 2,5 ha de kanttekening dat dit geen netto oppervlakte is, maar bruto. In verband met de landschappelijke inpassing en inrichtingsprincipes, dient de afstand tussen zijdelingse en achter perceelgrens en bebouwing 10 m te zijn en aan de voorzijde, wegzijde, 15 m. Binnen de zone van 10 m staat of wordt veelal de erfsingel van minimaal 6 m geplant.

In een te formuleren locatiebeleid voor het landelijk gebied moet een onderscheid worden gemaakt in agrarische en niet-agrarische activiteiten. Bij de niet-agrarische activiteiten moet in alle gevallen worden uitgegaan van een maximaal toe te stane kavelgrootte van het (voormalige) boerenerf. Dat kan de huidige 2,5 ha zijn. Vraag is hoe om te gaan met grotere kavels waarvoor in het verleden toestemming voor uitbreiding is gegeven. Verwacht mag worden dat het inperken van de omvang van dergelijke kavels onvermijdelijk tot planschades zal leiden. Het bevriezen van de omvang van de kavel en het bebouwde oppervlak is wellicht een optie. Waar het gaat om recreatieve / toeristische functies verdient het aanbeveling die tot stand te laten komen in de nabijheid van de kernen. Voor de agrarische activiteiten wordt voorgesteld niet uit te gaan van een maximum oppervlak van de erfkavel. Schaalvergrotingsprocessen zetten door en de vergrote bedrijven hebben op de erfkavel meer ruimte nodig. Voorgesteld wordt om de maximale omvang in deze gevallen te relateren aan het totale agrarisch areaal, bijvoorbeeld een erfkavel met een omvang tot maximaal 1% van het totale areaal aan agrarische gronden. Aansluitend zouden tevens regels moeten worden geformuleerd voor de situatie waarbij de betreffende agrarische functie stop wordt gezet ter voorkoming van ongewenste ontwikkelingen. Gaande van het oppervlaktewater aan de randen van de provincie naar de kernen is dan een bepaalde geleding denkbaar: − Recreatiegebieden − Grootschalige landbouw en verspreid voorkomende andere economische activiteiten − Overloopzone naar kernen (cf. het Omgevingsplan), met daarin: 9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 42 -

-

Recreatieve overloopgebieden Agro-industriële bedrijventerreinen.

9X5285/R01/901286/Nijm - 43 -

Februari 2013

8

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Hoewel dit onderzoek zich richt op de vraag of en hoe het locatiebeleid van de provincie Flevoland kan worden aangepast aan de veranderende omstandigheden, willen niet alleen maar focussen op de provincie. In het concreet gestalte geven aan het locatiebeleid hebben de gemeenten een concrete rol te vervullen. Gaandeweg dit project doken ideeën op over specifieke zaken die door gemeenten zouden kunnen worden opgepakt. Hoewel het accent ligt op het provinciale niveau, willen we de betreffende ideeën niet verloren laten gaan en worden deze kort in bijlage 5 gepresenteerd. Waar het gaat om het provinciale (beleids)niveau kunnen de volgende conclusies worden getrokken en worden aanbevelingen gedaan voor de te actualiseren Visie Werklocaties.

8.1

Conclusies

Gemeenten en provincie − Het informele overleg tussen gemeenten en provincie is door beide partijen de afgelopen jaren als bijzonder positief ervaren. Voortzetting van die werkwijze is dan ook aan de orde. − De beleidsregels bieden ruimte voor maatwerk. Door de gemeenten wordt deze manier van samenwerken als prettig en efficiënt ervaren. − Aandachtspunt is wel dat tot op heden een doorwerking van het provinciaal (locatie)beleid landelijk gebied wordt gemist. Functiemenging − Aandacht in dit rapport is vooral uitgegaan naar nieuwe werkvormen en de ruimtelijke consequenties daarvan. − Feitelijk is er al sprake van functiemenging. Ongeveer 80% van de vestigingen en 60% van de werkgelegenheid ligt buiten de formele werklocaties. Dat wil niet zeggen dat dit overal ook tot een diffuus ruimtelijk patroon leidt (denk bijvoorbeeld aan winkelcentra). Waar het met de nu beoogde functiemenging vooral om gaat is dat bedrijven niet onnodig gebruik maken van formele werklocaties, zodat een aantrekkelijke mix van wonen en werkenmogelijk is. In 2011 had 58% van de werkgelegenheid en 65% van het aantal vestigingen in gemengd gebied mogen zitten volgens de huidige indeling van Bedrijven en Milieuzonering (minimumvariant). Beleid − Een instrumentarium ter stimulering van functiemenging – in het verlengde van die ontwikkelingen – is in principe beschikbaar, zoals het bestemmingsplan en de structuurvisie. − Een beleid dat zwaar inzet op verdere functiemenging wordt echter politiek onwenselijk gevonden vanwege de financiële gevolgen die dit kan hebben door een verminderde uitgifte van bedrijventerreinen. Dat is het grote dilemma dat uit deze exercitie naar voren is gekomen. Wel zijn er voorbeelden dat door kleurverschieten van delen van bedrijventerreinen (meer) functiemenging mogelijk is.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 44 -

− −

−

−

−

8.2

Het huidige stedelijke locatiebeleid is behoorlijk toekomstgericht. Wel zijn een aantal aanpassingen aan de orde om in te kunnen spelen op de gesignaleerde ontwikkelingen. Alle betrokken partijen dienen zich bewust te zijn van de noodzakelijkheid de stedelijke verduurzamingsladder voor alle nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen toe te passen. Geconstateerd lijkt te kunnen worden dat de Ladder voor Duurzame Verstedelijking vraagt om een verdergaande aanpak, om een regionale afstemming van meer dan alleen kantoren en bedrijventerreinen. Het is relevant om nut en noodzaak te overwegen van een provinciale visie op voorzieningen en detailhandel. Het overschot in het aanbod van formele werklocaties die niet aansluiten op de huidige en toekomstige vraag biedt kansen voor herbestemming zoals de gemeente Almere dat al succesvol oppakt bij de binnenstedelijke terreinen Poldervlak en Markerkant. Gegeven de veranderende economie en de al langer bestaande situatie dat veel bedrijvigheid buiten de formele locaties valt te vinden, is het zonder meer aan de orde om in het beleid niet alleen uitspraken te doen over de formele werklocaties, maar ook over de informele. Ook de monitoring kan naar informele locaties worden uitgebreid. De beleidsregel voor het landelijk gebied uit 2008 voorziet in kleinschaligere initiatieven, maar in de praktijk zoeken steeds meer grootschaligere activiteiten een werklocatie in het landelijk gebied. Daarbij wordt veelal gebruik gemaakt van het ruimtelijk experimentenkader uit het Omgevingsplan Flevoland 2006 dat niet alle ruimtelijke vragen dekt en dat in de eerste plaats bedoeld is vanuit het oogpunt van flexibiliteit. Het experimentenkader wordt voor meer gebruikt dan oorspronkelijk de bedoeling is geweest en leidt er onder meer toe dat bestaande boerderijpercelen sterk kunnen worden uitgebreid.

Aanbevelingen voor de te actualiseren Visie Werklocaties

Monitoring − Monitoring gaat aan belang winnen door de motiveringsplicht voor overheden bij nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Monitoring vindt momenteel plaats door middel van de Visie Werklocaties (voor formele werklocaties). Het verdient aanbeveling om de huidige monitoring van formele werklocaties uit te breiden met informele werklocaties. Stedelijk gebied − De Visie Werklocaties moet, gegeven de hier beschreven veranderingen op het vlak van de manieren van werken, worden uitgebreid naar informele werklocaties. De opkomst van nieuwe werkvormen roept de vraag op of op dit vlak specifieke ruimtelijke maatregelen moeten worden getroffen. Dit vanuit het idee dat het voor de betreffende bedrijven aantrekkelijk moet zijn zich te vestigen op een informele werklocatie. Nagedacht kan worden over nieuwe ‘creatieve werklocaties’ die vooral prikkelend, uitdagend en flexibel zijn. − Gegeven optredende veranderingen en nieuwe inzichten zal gekomen moeten worden tot een aanpassing en aanvulling van de indeling van vestigingslocaties. Voorgesteld is hier onder meer een categorie dienstenlocaties toe te voegen en bij bedrijventerreinen de ruimtelijke kwaliteit nadrukkelijk een rol te geven in de segmentatie.

9X5285/R01/901286/Nijm - 45 -

Februari 2013

−

−

−

−

−

−

−

−

Er is een afnemende vraag naar bedrijventerreinen in Nederland. Hoewel er voor Flevoland nog duidelijke groeiverwachtingen zijn, moeten de berekeningen voor de toekomstige behoefte opnieuw worden bezien omdat voor de komende jaren een ander economisch scenario zal gelden dan waar eerst vanuit werd gegaan. Met het oog op het verder stimuleren van functiemenging kan de provincie bezien of en hoe gemeenten om kunnen gaan (of om zouden moeten gaan) met functieverandering op bestaande bedrijventerreinen. Daarbij moet het aspect van het risico van planschades worden betrokken. Gegeven de toenemende belangstelling van ondernemers voor multifunctionele omgevingen met onder meer een aanbod van ondersteunende diensten voor bedrijven en personeel, moet worden bezien hoe in bestemmingsplannen daar ruimte voor kan worden geboden in de betreffende werkgebieden zelf. Dit speelt eerst en vooral in kantoorgebieden, maar kan tevens aan de orde zijn bij bedrijvenparken. Het is tevens zaak om bij het eventueel zoeken van nieuwe werklocaties, zeker in het geval van kantoren, deze te situeren in de nabijheid van bestaande multifunctionele omgevingen. De kantorenleegstand is vooral in Almere hoog. Nieuwe kantorenlocaties lijken vooralsnog niet aan de orde en voor zover het aan de orde is, is rekening te houden met gewijzigde locatievoorkeuren. Bestaande leegstaande kantoren zijn niet per se courante voorraad. Evenals bij de bedrijventerreinen moeten opgestelde prognoses voor de kantorensector opnieuw worden bezien gegeven de gewijzigde economische situatie, maar juist ook vanwege de nieuwe manieren van werken die zich het sterkst in de kantorensector voordoen. In de economische structuur van Flevoland is in toenemende mate een rol weggelegd voor leisure en zorg. De vraag kan worden opgeworpen of voor deze twee belangrijke groeicategorieën ook prognoses voor de ruimtevraag moeten worden opgesteld. Daar waar ruimte voor de zorg zich wellicht nog laat berekenen, lijkt dat voor leisure echter veel lastiger omdat die sector vooral afhankelijk is van investeringsbereidheid van ondernemers en er sprake is van een grillig gedrag op dat vlak. In de nieuwe visie zou de vraag beantwoord moeten worden of en in hoeverre het mogelijk is keuzegedrag van ondernemers te beïnvloeden door variatie in grondprijzen van formele en informele werklocaties. Er is momenteel geen specifiek provinciaal locatiebeleid ten aanzien van de detailhandel in de brede zin van het woord. Gegeven optredende veranderingen in de detailhandelsstructuur (verdere schaalvergroting onder meer) kan de wenselijkheid van een overlegplatform voor PDV en grootschalige regionale detailhandelsontwikkelingen worden onderzocht. Gegeven de problematiek van winkelen stadscentra is het zelfs de vraag of niet een verdere inzet van de provincie gewenst is. Vooral tussen de hoofdcentra zou bij bepaalde ontwikkelingen concurrentie op kunnen gaan treden. Werken aan een nieuwe Visie Werklocaties biedt een goede gelegenheid om het effect te analyseren van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking. De ladder heeft gevolgen voor grondprijzen en grondbeleid.

Landelijk gebied − Geconstateerd is in dit onderzoek dat het agrarisch landschap van Flevoland bijzonder is en cultuurhistorische waarde heeft. Dat geldt voor de aanwezige boerderijen die 9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 46 -

−

−

gezichtsbepalend zijn, maar nog meer voor de open ruimte en de strakke verkaveling. Willen deze cultuurhistorische, maar ook recreatieve en natuurwaarden worden behouden, dan zal voor het landelijk gebied niet moeten worden gekozen voor een kavelgewijze benadering (zoals in het huidige experimentenkader landelijk gebied het geval is), maar voor een gebiedsgewijze benadering. Anderzijds is het ook van belang zorg te dragen voor het behoud en de verdere ontwikkeling van de plattelandseconomie. Het beleid voor het landelijk gebied zou geïntegreerd moeten worden met dat voor het landelijk gebied in één integrale economische structuurvisie en tegelijkertijd zou het huidige beleid voor het landelijk gebied tegen het licht moeten worden gehouden omdat niet gewenste ontwikkelingen aan de orde zijn. Zo treden bijvoorbeeld nu grootschalige ontwikkelingen op die nooit de bedoeling zijn geweest en vestigen zich functies die in principe ook gehuisvest kunnen worden in het stedelijk gebied (c.q. formele werklocaties, agro-industriële terreinen). Aanbevolen wordt condities te formuleren voor een zorgvuldige ruimtelijke inpassing die enerzijds recht doet aan de transformatie van het landelijk gebied vanuit het oogpunt van een vitaal platteland en anderzijds de aanwezige ruimtelijke kwaliteit (landschap) borgt. Momenteel is het provinciaal beleid voor het landelijk gebied sterk opgehangen aan landschapsbelangen terwijl er ook een regionaal-economische behoefte is die de vitaliteit van het landelijk gebied (de sociaal-economische levensvatbaarheid) verruimt. Mogelijke functieveranderingen in het landelijk gebied moeten tevens goed aansluiten bij de Wet Plattelandswoningen.

Nader onderzoek − Nader onderzoek / beleidsvorming gericht op de verdeling van de ruimtevraag van kantoren over de verschillende te onderscheiden locatietypes is gewenst. Op dit moment lijkt onvoldoende te kunnen worden voldaan aan de toenemende belangstelling voor multimodale locaties en (vooral ook) multifunctionele omgevingen. Dit biedt tevens mogelijkheden voor een analyse van achterliggende oorzaken van de huidige leegstand. − Onderzoek is gewenst naar mogelijke planschades bij ingrijpen op bestaande bedrijventerreinen bij milieuzonering om zo de bestaande terreinen beter te laten aansluiten op de nu aan de orde zijnde veranderingen en deze eventueel geschikt te maken voor een (gedeeltelijke) functieverandering.

9X5285/R01/901286/Nijm - 47 -

Februari 2013

LITERATUUR − − − − − − − −

− − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − − −

ABN Amro (2013), Retaillocaties 2020. Blommensteijn, W. (2012) Webwinkels: een bedreiging voor de detailhandelsstructuur? Vught: BRO (internet-artikel). Bureau Buiten (2010), Visie werklocaties Flevoland 2030+. Utrecht / Lelystad (provincie Flevoland). CBS (2011), ICT, kennis en economie. Dinteren, Jacques van (2010), Hoe werken we straks? En waar? In: Stedebouw en Ruimtelijke Ordening, 04, pp. 40 – 45. Dinteren, Jacques van, Erwin van der Krabben (2011), Het Nieuwe Werken: meer dan werkplek en inrichting. In Real Estate Magazine, september. Dinteren, Jacques van (2011), Ontdek de toekomstige werkplek. In: FMI (Facility Management Informatie tijdschrift), 11, pp. 24 ‐27. Feijter, Frank de (2012) Het Nieuwe Werken en de bedrijfslocatie. Onderzoek naar de invloed van Het Nieuwe Werken op de voorkeur voor locaties van werkplekken en werkgebieden. Nijmegen: Royal Haskoning / Radboud Universiteit Nijmegen. Hagens, Joost, Herma Harmelink, Frank van de Lustgraaf (2010), Visie Werklocaties Flevoland 2030+. Utrecht: Bureau BUITEN. Jones Lang Lasalle (2011), Creëren van ‘Winning Workplaces’. Amsterdam. Jong, Andries de, Coen van Duin (2011), Regionale bevolkings- en huishoudensprognose 2011–2040: sterke regionale contrasten. CBS/PBL. Leyk, Dietmar en Steelcase WorkSpaceFutures (red.; 2010), Working and living in the city of Knowledge. A Berlage Institute project in collaboration with Steelcase. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012), Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Den Haag. NEPROM (2012), Van places to buy naar places to be. NVM (z.j.), Van platteland naar publiek domein. Plabeka (2010), Uitvoeringsstrategie Plabeka 2010-2040. Planbureau voor de Leefomgeving (2010), Bedrijvigheid en leefbaarheid in stedelijke woonwijken. Den Haag/Bilthoven. Provincie Flevoland (2011), Coalitieakkoord Flevoland 2011 – 2015. Lelystad. Provincie Flevoland (2011) Beleidsregel Stedelijk Gebied. Lelystad. Provincie Flevoland (2006), Omgevingsplan. Lelystad. Provincie Flevoland (2011), informele werklocaties 2000-2010 (stage project Sander Smit ). Lelystad. Provincie Flevoland e.a. (2012), Economie & Arbeidsmarkt Flevoland 2011-2012.Lelystad. Provincie Flevoland (2008), Beleidsregel kleinschalige ontwikkelingen in het landelijk gebied. Lelystad. Provincie Flevoland (2011), structuurvisie werklocaties Flevoland 2011.Lelystad. Provincie Flevoland (2012), provinciale werkgelegenheidscijfers 2000-2011. Lelystad. Royal Haskoning (2010), Kwaliteit en veroudering bedrijventerreinen Noord-Brabant. Nijmegen / ’sHertogenbosch (provincie Noord-Brabant). Smit, Annet Jantien (2012), Spatial Quality of Cultural Production Districts. Proefschrift. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. The Smart Agent Company, DHV, Bedrijventerrein (2005), Werknemers over Werklocaties Onderzoek. In: Bedrijventerrein. Twynstra Gudde (2011), Nationaal Kantorenmarkt Onderzoek 2010. Vastgoedrapportage Arnhem – Nijmegen (2011). Nijmegen: Stadsregio Arnhem – Nijmegen. Velden, Eefje van der, Tis Kolen (z.j.). Winkelcentra worden steeds kwetsbaarder. Vught: BRO (internet artikel). www.forumwijkeconomie.nl/handboek/

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 48 -

− −

www.omgevingsjurist.nl www.telewerklforum.nl

9X5285/R01/901286/Nijm - 49 -

Februari 2013

BIJLAGE 1: MOGELIJKE TYPOLOGIE VAN WERKLOCATIES Bekend is dat de verschillen in bedrijventerreinen niet groot zijn. Althans, voor wat betreft de huidige indeling. Dan overheerst het zogenaamde gemengde terrein. De verschillen zijn echter groot als het gaat om de kwaliteit van terreinen. En die kwaliteit moet ook veeleer de ingang zijn van een segmentatie, want uit onderzoek blijkt dat ondernemers momenteel vooral graag een onderscheid in terreinen zien op basis van ruimtelijke kwaliteit. Een segmentatie van bedrijventerreinen zou dus eerst en vooral moeten gebeuren op grond daarvan. In principe kan worden uitgegaan van drie kwaliteitsniveaus: functioneel, modern, hoogwaardig. Dat neemt niet weg dat daarnaast nog specifieke eisen kunnen worden gesteld vanwege bijvoorbeeld milieu en ontsluiting. Dat betreft in het bijzonder twee sectoren, namelijk de logistiek en de (zware) milieuhinderlijke bedrijvigheid. Daar is bijvoorbeeld in Noord-Brabant voor gekozen door de typen bedrijventerrein voor zware industrie en logistiek terrein toe te voegen. In Fryslân bijvoorbeeld is bij de functionele en de moderne terreinen een onderscheid aangebracht tussen wel en niet via water ontsloten. Bij de drie ideaal typen passen ideaaltypische kenmerken zoals hierna in de tabel weergegeven. Daarnaast wordt er van uitgegaan dat op elk terrein aan de volgende basisvoorwaarden wordt voldaan: − goede bereikbaarheid per (vracht)auto − goed gedimensioneerde wegen − goed onderhoud van groen, straatmeubilair, wegen en dergelijke − geen buitenopslag op straat − uniforme bewegwijzering − geen files in de omgeving − ruim voldoende milieuruimte. Vanuit oogpunt van het stimuleren van functiemenging kan gediscussieerd worden over de bij de milieucategorieën te hanteren ondergrens. De volgende uitgangspunten zouden kunnen worden gehanteerd (in het verlengde van Bedrijven en Milieuzonering (2009) van de VNG): − alles in de categorie 3.2 en hoger hoort op een specifiek bedrijventerrein thuis; − alles in 3.1 en lager hoort op een bedrijventerrein thuis als één of meer van de onderstaande kenmerken aan de orde zijn: o vallend in categorie 2 of hoger voor gevaar; o vallend in categorie 3 voor geluid; o met een index voor verkeer die hoger ligt dan 1G (goederen) of 2P (personen). In het laatste geval (verkeer) kan eventueel nog worden gedacht aan functiemenging, vooropgesteld dat er sprake is van een ontsluiting op de hoofdinfrastructuur en er van verdere andere hinder geen sprake is. Op de volgende pagina’s staan foto-impressies van de onderscheiden typen bedrijventerreinen.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 50 -

Onderwerp

Functioneel bdt

Modern bdt

Bedrijvenpark

1. 2. 3.

Glasvezelnet FSI Hoeveelheid groen in openbaar gebied

Nee Minimaal 0,6 Stroken (5% van openbaar gebied)

Nee Minimaal 0,8 Stroken en singels (5% van openbaar gebied)

4.

Buitenopslag op eigen terrein (niet overdekt en/of visueel afgeschermd) Representativiteit

Ja

Ja, afgeschermd

Ja Minimaal 1 Singels en grotere gehelen (15% van openbaar gebied; veel groen op kavels) Nee

In de stedenbouw is enige lijn te herkennen

Materiaalgebruik van gebouwen (kwaliteit gebruikte bouwmaterialen). Inpassing in de omgeving

Divers, redelijk ogend

In de stedenbouw én de architectuur is een lijn te herkennen Relatief hoogwaardig en eenduidiger (beton, stenen, hout)

Duidelijk gescheiden van andere functies (bijv. door brede weg) en op afstand

Duidelijk gescheiden van andere functies (bijv. door brede weg) en op afstand

8.

Fietspaden op terrein

Suggestiestrook op hoofdwegen

Suggestiestrook op hoofdwegen

9.

Trottoirs op terrein

Enkelzijdig langs hoofdwegen In en rond de spits

Enkelzijdig langs hoofdwegen Niet frequent

11. Parkeren

Eigen terrein

Eigen terrein

12. Milieucategorie

3-5 (zie tekst)

(2) - 3 – 4 (zie tekst)

5.

6.

7.

10. Busvervoer over terrein

Duidelijk ontwerpmatig opgezet Hoogwaardig (beton, stenen, hout, grote glasvlakken): onder architectuur gebouwd Zachte overgangen (groen; breed)

Vrijliggend (in ieder geval op de hoofdwegen en enkele secundaire wegen) Tweezijdig op nagenoeg gehele terrein Frequent

Eigen terrein aan achterzijde gebouwen of collectief 2 – 4 (zie tekst)

9X5285/R01/901286/Nijm - 51 -

Februari 2013

Functioneel bedrijventerrein

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 52 -

Modern bedrijventerrein

9X5285/R01/901286/Nijm - 53 -

Februari 2013

Bedrijvenpark

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 54 -

BIJLAGE 2: DEELNEMERS AAN DE WERKSESSIES Anton Bokkers, Hinne Paul Krolis,

Gemeente Almere Gemeente Almere

Robert Jan Moorman Bas Terbach Renée Geling-van Ballegooij

Gemeente Lelystad Gemeente Lelystad Gemeente Lelystad (rondleiding Noordersluis)

Jeroen van Wijk René van den Belt Jacob Korterink

Gemeente Noordoostpolder Gemeente Noordoostpolder Gemeente Noordoostpolder

Harry Dubelaar Elleke Tichelaar Hein de Haan

Gemeente Dronten Gemeente Dronten Bureau HdeH ruimtelijk Advies (Gemeente Dronten)

Wouter Weyers Herman van der Werf

Kamer van Koophandel Kamer van Koophandel

Roy Nijboer Paul Smeenk Anno Vuuregge Jojet van Steenis Carina van Dijk Rob Strijker Hans van Groenestein

Provincie Flevoland Provincie Flevoland Provincie Flevoland Provincie Flevoland (inleider) Provincie Flevoland Provincie Flevoland Provincie Flevoland

Jacques van Dinteren Herma Harmelink

Royal HaskoningDHV (voorzitter) Royal HaskoningDHV (inleider)

9X5285/R01/901286/Nijm - 55 -

Februari 2013

BIJLAGE 3: GEDETAILLEERDE CIJFERS BIJ HOOFDSTUK 4 Tabel B3.1: Aantal vestigingen en werkzame personen naar formele en informele locaties

Vestigingen

Werkzame personen

Jaar 2000 2005 2011

Informeel Absoluut 12.414 15.402 25.031

% 74,5% 75,3% 79,7%

2000

67.309

56,9%

2005 2011

78.071 99.044

56,4% 58,2%

Formeel Absoluut 4.241 5.060 6.386

Totaal % 25,5% 24,7% 20,3%

16.655 20.462 31.417

50.963

43,1%

118.272

60.264 71.000

43,6% 41,8%

138.335 170.044

Tabel B3.2: Werkzame personen op bedrijventerreinen naar sector in 2000-2011 2000 Groot- en detailhandel; reparatie van auto’s Industrie Advisering, onderzoek, special. zakelijke dienstverlening Verhuur van roerende goederen, overige zakelijke dienstverlening Gezondheids- en welzijnszorg Bouwnijverheid Vervoer en opslag Informatie en communicatie Openbaar bestuur, overheidsdiensten, sociale verzekeringen Onderwijs Logies-, maaltijd- en drankverstrekking Financiële instellingen Landbouw, bosbouw en visserij Overige dienstverlening Cultuur, sport en recreatie Verhuur van en handel in onroerend goed Winning/distributie van water; afval(water)beheer, sanering Productie, distributie, handel in elektriciteit en aardgas Winning van delfstoffen Huishoudens als werkgever Totaal

50877

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

12651 11846 4013 3447 3185 4937 3400 1943 1381 409 357 1078 810 568 200 405 199 48 0 0

- 56 -

2005 14600 13954 5882 4895 3471 4724 4048 2739 1648 473 522 874 685 658 351 401 249 90 0 0 60264

2010 16980 13620 7422 7837 4874 4701 4797 3833 1273 696 702 946 638 820 447 470 340 159 0 0 70555

2011 17142 13920 7361 7229 5460 4744 4702 4030 1218 891 780 806 629 642 493 425 345 183 0 0

24,10% 19,60% 10,40% 10,20% 7,70% 6,70% 6,60% 5,70% 1,70% 1,30% 1,10% 1,10% 0,90% 0,90% 0,70% 0,60% 0,50% 0,30% 0,00% 0,00%

71000

100,0%

Tabel B3.3: Aandeel werkgelegenheid op bedrijventerreinen 2000

2005

2010

2011

Industrie

90%

93%

90%

90%

Vervoer en opslag

66%

68%

73%

71%

Winning/distributie van water; afval(water)beheer, sanering

57%

61%

64%

67%

Bouwnijverheid

74%

65%

58%

58%

Informatie en communicatie

46%

56%

59%

58%

Groot- en detailhandel; reparatie van auto’s

52%

53%

49%

50%

Verhuur van roerende goederen, overige zakel. dienstverl.

31%

42%

50%

48%

Productie, distributie, handel in elektriciteit en aardgas

34%

71%

49%

47%

Advisering, onderzoek, special. zakelijke dienstverlening

35%

40%

43%

41%

Landbouw, bosbouw en visserij

46%

42%

41%

40%

Financiële instellingen

30%

27%

39%

35%

Verhuur van en handel in onroerend goed

44%

35%

36%

34%

Gezondheids- en welzijnszorg

26%

20%

20%

22%

Overige dienstverlening

19%

23%

22%

18%

Openbaar bestuur, overheidsdiensten, sociale verzekeringen

23%

22%

14%

14%

Logies-, maaltijd- en drankverstrekking

11%

14%

14%

13%

Cultuur, sport en recreatie

7%

11%

10%

13%

Onderwijs

5%

5%

6%

7%

Winning van delfstoffen

0%

0%

0%

0%

Totaal

43%

44%

42%

42%

Tabel 3.4: Arbeidsplaatsen op formele werklocaties naar mogelijkheden voor functiemenging 2000

2005

2011

2000

2005

2011

Abs

Abs

Abs

%

%

%

Type (VNG-brochure)

A (Aanpandig aan woningen)

15.261

20.697

26.682

6.1

29,9%

34,3%

37,6%

B (Afgescheiden van woningen)

4.926

5.959

7.479

6.2

9,7%

9,9%

10,5%

C (Afgescheiden van woningen + ontsluiting op de hoofdinfrastructuur) Overig (niet in gemengd gebied)

5.568

6.205

7.515

6.3

10,9%

10,3%

10,6%

25.208

27.403

29.324

6.4

49,5%

45,5%

41,3%

Totaal

50.963

60.264

71.000

6.5

100,0%

100,0%

100,0%

9X5285/R01/901286/Nijm - 57 -

Februari 2013

Tabel B3.5: Aantal vestigingen op formele werklocaties naar mogelijkheden voor functiemenging 2000

2005

2011

2000

2005

2011

Abs

Abs

Abs

%

%

%

1.332

1.749

2.464

9.1

31,4%

34,6%

38,6%

B (Afgescheiden van woningen)

822

886

1.126

9.2

19,4%

17,5%

17,6%

C (Afgescheiden van woningen + ontsluiting op de hoofdinfrastructuur) Overig (niet in gemengd gebied)

428

494

586

9.3

10,1%

9,8%

9,2%

1.659

1.931

2.210

9.4

39,1%

38,2%

34,6%

Totaal

4.241

5.060

6.386

100,0%

100,0%

100,0%

Type (VNG-brochure)

A (Aanpandig aan woningen)

Tabel B3.6: (Groei) werkgelegenheid in landelijk gebied naar sector in 2000 en 2011 (exclusief agrariërs), absoluut en procentueel 2000

2011

2000

2011

Landbouw, bosbouw en visserij (excl agrarische sector)) Industrie Productie, distributie, handel in elektriciteit en aardgas Winning/distributie van water; afval(water)beheer, sanering Bouwnijverheid Groot- en detailhandel; reparatie van auto’s Vervoer en opslag Logies-, maaltijd- en drankverstrekking Informatie en communicatie Financiële instellingen Verhuur van en handel in onroerend goed Advisering, onderzoek, special. zakelijke dienstverlening Verhuur van roerende goederen, overige zakel. dienstverl. Openbaar bestuur, overheidsdiensten, sociale verzekeringen Onderwijs Gezondheids- en welzijnszorg Cultuur, sport en recreatie Overige dienstverlening

abs 332 226 24 24 164 565 154 361 52 72 18 437 135 17 174 200 1145 6

abs 334 272 69 49 148 828 163 658 138 28 51 539 282 34 211 361 1446 27

% 8,1% 5,5% 0,6% 0,6% 4,0% 13,8% 3,8% 8,8% 1,3% 1,8% 0,4% 10,6% 3,3% 0,4% 4,2% 4,9% 27,9% 0,1%

% 5,9% 4,8% 1,2% 0,9% 2,6% 14,7% 2,9% 11,7% 2,4% 0,5% 0,9% 9,6% 5,0% 0,6% 3,7% 6,4% 25,6% 0,5%

abs 2 46 45 25 -16 263 9 297 86 -44 33 102 147 17 37 161 301 21

% 0,6% 20,4% 187,5% 104,2% -9,8% 46,5% 5,8% 82,3% 165,4% -61,1% 183,3% 23,3% 108,9% 100,0% 21,3% 80,5% 26,3% 350,0%

Totaal

4106

5638

100,0%

100,0%

1532

37,3%

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 58 -

groei 20002011

BIJLAGE 4: STURING IS IN PRINCIPE MOGELIJK RO instrumentarium Gemeenten beschikken in principe over het ruimtelijk ordenings-instrumentarium om functiemenging mogelijk te maken of te stimuleren. Dat kan vooral via het bestemmingsplan. Te noemen zijn onder meer: − mogelijk maken (bijvoorbeeld in woonwijken, boerderijpercelen) of tegengaan (strikte afbakening van de doelgroep op bedrijventerreinen); − flexibiliteit inbrengen via projectbesluit, ontheffingsbevoegdheden, wijzigingsbevoegdheden; − toestaan van tijdelijke functies; − een te transformeren werklocatie niet te snel omzetten naar wonen, maar gebruiken voor nieuwe, niet hinderlijke (veelal kleinschalige) economische activiteiten. − Opstellen van een stappenplan voor een locatie die vrijkomt en/of voor een bedrijf dat een locatie zoekt (bijvoorbeeld eerst bestaande locatie in gemengd gebied gebruiken, als dat niet kan nieuwe locatie in gemengd gebied, daarna pas werklocatie). − Ruimtelijke keuzes maken (in structuurvisie?) en aangeven waar menging wel en niet kan. De vraag die hierbij wel op komt is die naar mogelijke planschade in bestaande situaties. Niet iedereen zal immers blij zijn met verruimde mogelijkheden voor menging in bestaande bebouwing. − Opstellen kwaliteitskaarten waarin inzichtelijk wordt gemaakt waar welke milieucategorieën zitten waardoor er meer grip op een duurzame ontwikkeling ontstaat. Vanuit het oogpunt van het stimuleren van functiemenging, kan bovendien gediscussieerd worden over de bij de milieucategorieën te hanteren ondergrens voor bedrijventerreinen bij het opstellen van een bestemmingsplan. De volgende uitgangspunten zouden kunnen worden gehanteerd (in het verlengde van Bedrijven en Milieuzonering van de VNG): − alles in de categorie 3.2 en hoger hoort op een specifiek bedrijventerrein thuis; − alles in 3.1 en lager hoort op een bedrijventerrein thuis als één of meer van de onderstaande kenmerken aan de orde zijn: - vallend in categorie 2 of hoger voor gevaar; - vallend in categorie 3 voor geluid; - met een index voor verkeer die hoger ligt dan 1G (goederen) of 2P (personen). In het laatste geval (verkeer) kan eventueel nog worden gedacht aan functiemenging, vooropgesteld dat er sprake is van een ontsluiting op de hoofdinfrastructuur en er van verdere andere hinder geen sprake is. Tegelijkertijd past hier een waarschuwing: de in de VNG publicatie gegeven richtlijnen kunnen niet altijd zo maar worden overgenomen. Dat geldt in het bijzonder voor de richtafstanden (zie kader).

9X5285/R01/901286/Nijm - 59 -

Februari 2013

Richtafstanden uit de VNG-brochure Hoewel de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief zijn, geldt de brochure in de praktijk ook wel als ‘pseudo-wetgeving’. Wanneer aan de afstandsnormen wordt voldaan, is in beginsel sprake van een goede ruimtelijke ordening. De meeste gemeenten maken dan ook bij het maken van bestemmingsplannen veelvuldig gebruik van de VNG-brochure. Uit een uitspraak van 12 september 2012. no. 201109894/1/R3 van de Afdeling blijkt dat het niet verstandig is om de afstanden uit de VNG-brochure klakkeloos over te nemen bij het opstellen van bestemmingsplannen. Wat was er aan de hand? De gemeente had op een afstand van 50 meter van een schadeherstelbedrijf woningen mogelijk gemaakt in een bestemmingsplan. Volgens de gemeente betrof het gebied een zogenaamd 'gemengd gebied' in de zin van de VNG-brochure (let op: dit is wat anders dan een 'gebied met functiemenging!'). In de VNG-brochure wordt voor autoplaatwerken een richtafstand van 100 meter aan bevolen. Deze afstand kan voor het omgevingstype 'gemengd gebied' met één afstandsstap terug worden gebracht tot 50 meter. De eigenaar van het schadeherstelbedrijf kon zich niet vinden in de afstand van 50 meter en stelde dat de gemeente onvoldoende onderzoek had uitgevoerd naar de door zijn bedrijf voortgebrachte geluidhinder. Volgens de eigenaar kent het bedrijf een 24-uursservice en zal de beoogde woningbouw op zo'n korte afstand leiden tot een belemmering van de bedrijfsvoering. Volgens de gemeente bestond er geen reden om af te wijken van de richtafstand van 50 meter vanwege de kwalificatie als gemengd gebied. Nu aan deze richtafstand wordt voldaan is er volgens de gemeente sprake van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen en zullen de woningen het bedrijf niet beperken. Volgens de Afdeling heeft het bedrijf aannemelijk gemaakt dat ondanks dat aan deze richtafstand wordt voldaan, niet vaststaat dat zij door de voorziene woningen niet in haar bedrijfsvoering zal worden beperkt. Volgens de Afdeling is het volgende van belang: • het bedrijf kent een 24-uursservice • het laden en lossen vindt plaats aan de zijde van het bedrijf waar de voorziene woningen op 50 meter afstand liggen • de woning die nu maatgevend is voor de geluidsbelasting van het bedrijf, staat op een afstand van 105 meter van het bedrijf. "Gelet op het voorgaande heeft de raad niet kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar de VNGbrochure, doch had hij moeten onderzoeken of het bedrijf van appellante na de realisering van de woningen nog zal kunnen voldoen aan de in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Barim gestelde normen, in het bijzonder die voor de nachtperiode. De raad heeft het besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid." Volg dus niet klakkeloos de aanbevolen afstanden uit de VNG-brochure, maar onderzoek altijd of er geen belemmerende aspecten, zoals in dit geval geluidhinder, aanwezig zijn om de aanbevolen richtafstanden over te nemen. Wanneer aan de afstandsnormen wordt voldaan, wil dit nog niet zeggen dat er zonder meer sprake is van een goede ruimtelijke ordening! Inventariseer bijvoorbeeld altijd goed wat de bestaande rechten zijn van bedrijven in (milieu)omgevingsvergunningen. Bron: www.omgevingsjurist.nl

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 60 -

Verder zijn er over bestemmingsplannen als sturingsmiddel (vooral in de zin van toe te laten bedrijvigheid) nog twee opmerkingen te maken: − gegeven het overaanbod aan bedrijventerreinen kan de vraag worden gesteld in hoeverre nog veel nieuwe vestigingslocaties worden ontwikkeld en daarvoor nieuwe bestemmingsplannen moeten worden opgesteld (en er dus een groot effect mag worden verwacht). Niettemin bestaat de mogelijkheid om voor de niet uitgegeven grond het bestemmingsplan te herzien, maar zal ook moeten worden nagegaan of en in hoeverre er risico is van planschade; − een bestemmingsplan in zijn geheel herzien op het punt van toe te laten bedrijven lijkt lastig, gegeven het risico van planschade, maar in goed overleg met de ondernemers liggen hier wellicht toch mogelijkheden (zie bedrijventerrein Poldervlak, afscheiden van een deel van het bedrijventerrein t.b.v. informele werklocaties) Privaatrechtelijk instrumentarium Er zijn daarnaast mogelijkheden langs de privaatrechtelijke weg. Daarbij valt in de eerste plaats te denken aan de verkoop van grond. Het staat een gemeente vrij om grond wel of niet aan een bedrijf te verkopen. Het niet verkopen van grond aan een bedrijf dat zich juist leent voor menging met andere functies is een mogelijkheid, ook als het bestemmingsplan ruim is opgesteld en het bedrijf zich er in principe zou kunnen vestigen. Of een gemeente vanuit een economische optiek een dergelijke opstelling aandurft is echter zeer de vraag, zeker in de huidige economische situatie die, naar wordt aangenomen, nog wel even zal voortduren. Daarnaast zouden de gemeenten zelf initiatieven kunnen nemen door bijvoorbeeld gebouwen of locaties te herontwikkelen of incubators op te zetten in woonwijken en dus actief grondbeleid te voeren. Maar ook hier is de economische situatie spelbreker: gemeenten hebben momenteel veelal gebrek aan financiële mogelijkheden voor dergelijke initiatieven. Specifiek voor het landelijk gebied Relevant is hier de Wet Plattelandswoningen. Deze moet mede een oplossing bieden voor het opgevuld krijgen van de leegstaande boerderijen. Door deze nieuwe wet mogen voortaan ook niet-agrariërs in boerderijen wonen terwijl op de kavel agrarische activiteiten uitgevoerd blijven worden. De gemeenten moeten hiervoor dan het bestemmingsplan wijzigen. Daar waar een voormalige agrarische bedrijfswoning zich bevindt in de nabijheid van een agrarisch bedrijf kan de gemeente de woning aanduiden als plattelandswoning. De woning wordt dan niet beschermd tegen negatieve gevolgen van het nabijgelegen agrarische bedrijf. Dat neemt niet weg dat sprake moet zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Flankerend beleid Voornoemde mogelijkheden kunnen (of moeten) gecombineerd worden met flankerend beleid. Als een sterkere menging van economische functies met wonen wordt voorgestaan, is het bijvoorbeeld van belang het verkeer en parkeren in een wijk daarop aan te passen. Voor bedrijven moet het aantrekkelijk zijn om zich in een gemengde locatie te vestigen in plaats van op een formele werklocatie.

9X5285/R01/901286/Nijm - 61 -

Februari 2013

Voor bedrijventerreinen werd al het strikte toelatingsbeleid genoemd als mogelijk flankerend beleid. Verder kan gedacht worden aan een (sterke) verhoging van de grondprijzen op bedrijventerreinen. Dit zou ondernemers aan het denken moeten zetten over nut en noodzaak van een verplaatsing. Het zou tevens kunnen leiden tot een ‘eerlijkere’ afweging van vestigingslocaties; nu zijn bedrijventerreinen qua prijs vaak gunstiger dan een locatie elders, al moet hierbij meteen worden opgemerkt dat prijs alleen voor een ondernemer de aantrekkelijkheid van een locatie niet bepaald. Een ander voorbeeld is het opstellen van beeldkwaliteitplannen voor bedrijventerreinen, rekening houdend met het bij een bepaald type terrein behorende kwaliteitsniveau (bijlage 1). Verder is monitoring van de ontwikkelingen op zowel de formele als informele locaties gewenst, om beleid op tijd bij te kunnen sturen. Monitoring van de formele locaties vindt al plaats. Aangezien de informele locaties zowel qua werkgelegenheid als aantal vestigingen groter zijn adviseren wij om ook deze ontwikkelingen in het vervolg te monitoren.

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 62 -

BIJLAGE 5: DOOR DE GEMEENTEN MOGELIJK OP TE PAKKEN IDEEËN VOOR DEELGEBIEDEN Hoewel dit onderzoek zich richt op de vraag of en hoe het locatiebeleid van de provincie Flevoland kan worden aangepast aan de veranderende omstandigheden, willen niet alleen maar focussen op de provincie. In het concreet gestalte geven aan het locatiebeleid hebben de gemeenten een concrete rol te vervullen. Gaandeweg dit project doken ideeën op over specifieke zaken die door gemeenten zouden kunnen worden opgepakt. Hoewel het accent ligt op het provinciale niveau, willen we de betreffende ideeën niet verloren laten gaan en worden deze kort in deze bijlage gepresenteerd. Bestaande, oude (kleinschalige) bedrijventerreinen Deze terreinen zijn veelal ‘dieper’ in de stad gelegen, in de zone tussen het centrum en de relatief recentere stedelijke uitbreidingen. Ze voldoen niet meer aan de huidige eisen die aan bedrijventerreinen worden gesteld. Er bestaat in een dergelijk geval al snel (lees: te snel) de neiging om een dergelijk gebied te transformeren naar woningen. Hier liggen juist echter kansen om via een organische ontwikkeling te komen tot een werkmilieu dat zich richt op nieuwe, niet milieuhinderlijke werkvormen of een menging van een dergelijk milieu met (atelier)woningen. Bestaande bedrijventerreinen Op bedrijventerreinen die volledig zijn uitgegeven of op het uitgegeven gedeelte van bedrijventerreinen waar nog ruimte voor handen is, is het moeilijk om zaken met hard instrumentarium bij te sturen. Theoretisch is er de mogelijkheid het bestemmingsplan aan te passen, maar dat kan leiden tot schadeclaims. Bij een verbeterde ruimtelijke ordening zou echter wellicht het argument op kunnen gaan dat er geen schade is maar juist een verhoging van de vastgoedwaarde door de genomen maatregelen. Zolang daar geen duidelijkheid over bestaat, zullen de gemeenten het vooral moeten hebben van goed overleg. Om te komen tot een verbeterde inrichting van de terreinen zal eerst in kaart moeten worden gebracht wat de milieucategorie is van de gevestigde bedrijven, want het probleem zit primair in de milieuhinder. Het is een misverstand dat naar milieucategorieën moet worden gekeken in relatie tot woningbouw; bedrijven kunnen elkaar onderling ook hinderen. Als een milieukaart of een kwaliteitskaart gemaakt is en de problemen helder zijn, kan in goed overleg met ondernemers gekeken worden naar mogelijke mitigerende maatregelen. Als technische aanpassingen niet kunnen of onvoldoende effect opleveren, kan samen met het bedrijf worden bezien of een verhuizing tot de mogelijkheden behoort, maar dat is wel een optie waar vele, vooral financiële hobbels bij te nemen zijn. Uit te geven bedrijfskavels Daar waar op een bedrijventerrein nog kavels kunnen worden uitgegeven of een nieuw terrein tot ontwikkeling komt en het bestemmingsplan is vastgesteld, zal niet altijd sprake zijn van een goede milieuzonering. In die gevallen zal de gemeente voor zichzelf een bepaalde milieuzonering moeten maken en moeten proberen – op basis van overtuigingskracht of uitgiftemodel – bedrijven te ordenen langs die lijn. Bij herziening van het bestemmingsplan (wat natuurlijk altijd in de tijd naar voren kan worden getrokken) kan de betreffende zonering in het bestemmingsplan worden verankerd.

9X5285/R01/901286/Nijm - 63 -

Februari 2013

Voorzieningen op werklocaties Gegeven de veranderende vestigingseisen, vooral ook bij de kantorensector, waarbij in toenemende mate gezocht wordt naar multifunctionele locaties, moet worden bezien hoe in het locatiebeleid en in bestemmingsplannen meer ruimte kan worden geboden aan voorzieningen. Leegstand Het gemeentelijk beleid zal er op gericht moeten zijn die locaties geschikt te maken voor transformatie die het sterkst afwijken van wat momenteel door ondernemers als wenselijk worden gezien. Zo lijken de ooit veel geprezen stadsrand- of snelweglocaties veel aan aantrekkingskracht te hebben verloren voor de kantorensector. Het aantal alternatieven voor de invulling van deze gebouwen en voor leegstaande bedrijfsgebouwen is echter beperkt en vraagt de nodige creativiteit, maar ook de nodige financiële middelen om het mogelijk te maken. Daar waar het speelt of kan gaan spelen, is het wenselijk dat makelaars, vastgoedpartijen en de gemeente de handen ineen slaan en samen gaan werken in een aanjaagteam herontwikkeling. Alternatieve invullingen zijn te vinden op het vlak van jongerenhuisvesting, zorg, creatieve clusters, hotels en dergelijke, vooropgesteld dat er een aantoonbare markt is. Wat dat betreft zit Flevoland nog in een relatief gunstige positie gegeven toekomstige groeiverwachtingen. Dat neemt niet weg dat sommige panden als kansloos zullen moeten worden beschouwd. Daar waar transformaties aan de orde komen, zou het – naast de coördinatie van het aanjaagteam - de taak van de gemeente moeten zijn om de doorlooptijd van procedures voor onder meer functieverandering en verbouwvergunningen waar mogelijk te bekorten. Buiten de formele werkgebieden De gemeenten zullen rekening moeten houden met de verschuivende voorkeuren van ondernemers en veranderende werkvormen. Meer dan nu het geval is zal moeten worden nagedacht over de vraag of de huidige en toekomstige woonwijken voldoende zijn ingericht op de groei van het aantal ZZP-ers en het toenemende thuis werken. Dat stelt eisen aan woningen, maar ook aan de woonomgeving en aan de voorzieningen in een dergelijke omgeving of aan de rand ervan. Denk bij dat laatste bijvoorbeeld aan ontmoetingspunten als Seats2Meet. Gekozen kan worden voor het aanbrengen van variatie; niet elke woonwijk hoeft getransformeerd te worden naar een woon-werkomgeving. Een algemeen leidend principe zou kunnen zijn dat mogelijkheden voor een sterke menging van wonen, werken en voorzieningen plaats zou moeten vinden rond de stadscentra en dat naar de randen van de stedelijke bebouwing toe daar minder op wordt ingezet, met de hoofdverkeersassen als uitzondering. Dat de lokale overheden de mogelijkheden verruimen om het werken in woningen toe te staan is een tamelijk voor de hand liggende maatregel. Sterker nog: de bouw van woningen die er goed op zijn ingericht of op kunnen worden ingericht, moet worden gestimuleerd. Bestemmingsplannen moeten in sterkere mate ruimte gaan bieden aan tal van uiteenlopende concepten, zoals multipurpose gebouwen, shared service centers, of nieuwe vergaderformules en andere specifieke accommodaties. Vanuit het idee dat een groeiend deel van de werknemers gedurende de dag op meerdere werkplekken te vinden zal zijn, lijkt het aan te bevelen dat

9X5285/R01/901286/Nijm Februari 2013

- 64 -

overheden draadloze netwerken door de gehele stad heen realiseren of het aanbrengen daarvan in alle openbaar toegankelijke gebouwen op zijn minst stimuleren.

9X5285/R01/901286/Nijm - 65 -

Februari 2013

Februari Ruimtelijke gevolgen van nieuwe werkvormen in Flevoland

Recommend Documents