Evaluatie Inzet Buitengewoon Opsporingsambtenaren
Datum: 24 december 2008 Auteur: E.J.W. Philipse
Evaluatie BOA’s
Inleiding Foutgeparkeerde auto’s, stallen van aanhangwagens/caravans, hondenpoep, loslopende honden, zwerfvuil en het verkeerd aanbieden van huishoudelijk afval kunnen zorgen voor ergernis en overlast in de kernen. Omdat de politie om diverse redenen niet meer op deze zaken tot handhaving overging is in de tachtiger en negentiger jaren de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar ingesteld om dergelijke zaken te kunnen aanpakken. Deze ambtenaar met bevoegdheden in het kader van de opsporing werkt soms met een waarschuwing en soms volgt een boete voor de veroorzaker. Bovendien zorgt de buitengewoon opsporingsambtenaar ervoor dat de overlast zo snel mogelijk wordt opgelost of wordt opgeruimd. Sinds 1 september 2008 beschikt de gemeente Kapelle over een buitengewoon opsporingsambtenaar (kortweg ook wel BOA genoemd). Een BOA is geen politiesurveillant, maar heeft wel een bijzondere status als toezichthouder en handhaver van gemeentelijke voorschriften. De BOA is in de gehele gemeente Kapelle actief en is herkenbaar aan zijn uniform. Het doel van de BOA in Kapelle is door de aanwezigheid van toezicht op straat de veiligheid en leefbaarheid beter te waarborgen. De BOA’s zijn ondergebracht bij de afdeling Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu. Afgesproken is de inzet van de BOA’s te evalueren. Heeft de inzet van de BOA bijgedragen aan de gestelde doelen en speerpunten? Zijn de bevoegdheden van de BOA de juiste en zijn ze voldoende om de taken goed en efficiënt te kunnen uitoefenen? Is de capaciteit van de BOA afgezet tegen de uit te voeren taken en verantwoordelijkheden voldoende en tot slot hoe dan nu verder. De geëvalueerde periode is van september tot en met december 2008. In hoofdstuk 1 wordt in het kort de buitengewoon opsporingsambtenaar beschreven. In het tweede hoofdstuk wordt ingegaan op de gestelde prioriteiten en de gestelde speerpunten. In het derde hoofdstuk worden de resultaten besproken. En tenslotte worden in hoofdstuk 4 conclusies getrokken, aanbevelingen gedaan en naar de toekomst gekeken.
Evaluatie BOA’s
1
Inhoudsopgave
Inleiding................................................................................................................................................. 1 Hoofdstuk 1 De BOA’s in de gemeente Kapelle .............................................................................. 3 1.1 Inleiding....................................................................................................................................... 3 1.2 Optreden BOA’s ......................................................................................................................... 3 Hoofdstuk 2 Prioriteitstelling ............................................................................................................. 4 2.3 Prioriteitstelling .......................................................................................................................... 4 2.4 Inzet .............................................................................................................................................. 4 Hoofdstuk 3 Resultaten ....................................................................................................................... 5 3.1 Inleiding....................................................................................................................................... 5 3.2 Cijfers ........................................................................................................................................... 5 3.3 Knelpunten .................................................................................................................................. 6 Hoofdstuk 4 Conclusie, aanbevelingen, ervaring en toekomst ..................................................... 8 4.1 Conclusie ..................................................................................................................................... 8 4.2 Ervaring ....................................................................................................................................... 8 4.3 Aanbevelingen ............................................................................................................................ 9 4.4 Toekomstige ontwikkelingen ................................................................................................... 9
Evaluatie BOA’s
2
Hoofdstuk 1 De BOA’s in de gemeente Kapelle 1.1 Inleiding Voor de inzet van Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA’s) worden door het ministerie van Justitie kwaliteitseisen gehanteerd. Hierdoor moeten medewerkers zeer frequent een opleiding volgen om hun kennis en vaardigheden op niveau te houden. Daarnaast gelden eisen met betrekking tot het aantal PV’s (processen-verbaal) dat iedere BOA moet opstellen. Gelet op de beperkte omvang van deze taak voor de gemeente Kapelle is het niet voldoende efficiënt of haalbaar in eigen beheer één of meerdere medewerkers op te laten leiden als BOA. Om die reden is onderzocht in hoeverre capaciteit afgenomen kan worden van andere gemeenten. Samenwerking met de buurgemeenten bleek niet mogelijk. De capaciteit was niet voorhanden of slechts op een beperkt aantal handhavingstaken inzetbaar. Dit heeft erin geresulteerd dat er contact is gelegd met de gemeente Veere. Zij hebben de capaciteit van hun BOA’s bepaald op basis van het drukke toeristische seizoen, waarbij met name parkeertoezicht veel aandacht vergt. Buiten deze periode worden zij ingezet voor overige handhavingstaken. De gemeente Veere ziet kans om periodiek en op afroep capaciteit beschikbaar te stellen voor het toezicht op kleine ergernissen in onze gemeente. In de notitie Integraal Handhavingsbeleid 2007-2010 is hiervoor zo’n 150 tot 200 uur per jaar geraamd, die grotendeels effectief voor het buitentoezicht worden ingezet. Op basis van een detacheringsovereenkomst is de samenwerking tussen de gemeenten Kapelle en Veere per 1 september 2008 van start gegaan. Algemene plaatselijke verordening (APV) Indien een bepaling van de APV wordt overtreden, zijn in de APV sancties opgenomen. Deze sancties hebben een strafrechtelijk karakter. Bij een geconstateerde overtreding is aldus in beginsel het strafprocesrecht van toepassing. In de praktijk betekent dit dat door een opsporingsambtenaar een proces-verbaal kan worden opgemaakt, dat wordt doorgezonden naar de Officier van Justitie. Deze zal besluiten of al dan niet tot vervolging wordt overgegaan. 1.2 Optreden BOA’s Per 1 september 2008 worden Buitengewoon opsporingsambtenaren van de gemeente Veere ingehuurd voor een dag per week voor een periode van 4 maanden tot en met 31 december 2008. In de maanden september en oktober is alleen waarschuwend opgetreden. Na deze gewenningperiode is, waar nodig, overgegaan tot het uitschrijven van processen-verbaal. De inzet van de BOA’s is kenbaar gemaakt door middel van publicatie in de Scheldepost. In eerste instantie zijn de burgers en bedrijven gewaarschuwd als men een overtreding beging. Voor het foutparkeren is hiervoor bijvoorbeeld een gele kaart gebruikt.
Evaluatie BOA’s
3
Hoofdstuk 2 Prioriteitstelling Het werkterrein van de buitengewoon opsporingsambtenaar is zeer divers. De taak van de BOA is onder te verdelen in twee grote onderdelen, te weten Preventie “Het voorkomen van …”en Repressie “De bestrijding van …”. De huidige capaciteit van de BOA’s wordt voor een gedeelte in beslag genomen door de binnengekomen meldingen. Dit is een onderdeel van de repressieve taak en is feitelijk reactief. 2.1 Preventie Bij preventie gaat het om het voorkomen van overlast. Dit kan gebeuren door voorlichting of bijvoorbeeld door actieve surveillance. Hierbij vervullen de BOA’s een signaalfunctie ten behoeve van verschillende gemeentelijke diensten en externe partijen zoals bijvoorbeeld voor de afdeling Openbare Werken, op zowel het gebied van beheer openbare ruimte, groenvoorziening en reiniging, de politie en de woningbouwvereniging. Aan de taken en verantwoordelijkheden binnen dit onderdeel wordt maar voor een gedeelte toegekomen. Dit komt doordat repressieve taken de meeste tijd kosten. Dit houdt in dat er beperkt sprake is van actieve surveillance. 2.2 Repressie Bij repressie gaat het om het toezicht en de handhaving. De BOA’s controleren op de naleving van regels voorgeschreven in de APV of Afvalstoffenverordening. Daarnaast reageren de BOA’s op binnengekomen meldingen van burgers, bedrijven en samenwerkingspartners. Aan repressieve taken wordt meer toegekomen door de behandeling van de binnengekomen meldingen en geconstateerde overtredingen. 2.3 Prioriteitstelling In verband met de grote verscheidenheid aan taken en verantwoordelijkheden binnen het onderdeel repressie, de intensieve behandeling van meldingen en de beschikbare capaciteit zijn de volgende speerpunten vastgelegd door het college: - verkeerd parkeren; - stallen aanhangwagens/caravans; - hondenpoep; - loslopende honden; - verkeerd aanbieden van huishoudelijk afval; - zwerfvuil. Deze prioriteitstelling dient voor de BOA’s een goede handleiding te zijn bij de invulling van de taken. Voor de inwoners van de gemeente Kapelle bieden deze speerpunten meer duidelijkheid over de prioriteitstelling bij de behandeling van meldingen en klachten. 2.4 Inzet Wekelijks zijn de BOA’s ingezet op afwisselende dagen. Tevens is er op zaterdag en op de koopavond extra inzet gepleegd. Na afloop van iedere dag wordt er door de BOA’s een surveillancerapport overgelegd aan de coördinator van de gemeente Kapelle. Voor aanvang van de werkzaamheden vindt er overleg plaats met de coördinator en de BOA’s. Tijdens dit overleg vindt er uitwisseling plaats over nieuwe meldingen en wordt het surveillancerapport van de vorige keer besproken. Vervolgens wordt aan de hand hiervan in grote lijnen het werkprogramma voor die dag bepaald. Tevens worden per woonkern de vastgestelde speerpunten meegenomen.
Evaluatie BOA’s
4
Hoofdstuk 3 Resultaten 3.1 Inleiding Bij de balie Burgerservice van de gemeente Kapelle kunnen burgers en bedrijven met al hun vragen, klachten en meldingen terecht. De frontoffice is het aanspreekpunt voor de Kapelse burger. Ook de meldingen met betrekking tot de openbare ruimte en APV komen bij de balie Burgerservice binnen. Alle binnengekomen meldingen worden geregistreerd, ingedeeld op afdeling. De belangrijkste voor de BOA’s relevante meldingen zijn: 1. parkeeroverlast (17 stuks); 2. hondenoverlast (7 stuks); 3. zwerfvuil (5 stuks). Ook op al deze meldingen verricht de BOA diverse acties, zoals: • het achterhalen van de dader; • het aanspreken van de dader op de overtreding; • het coördineren van een oplossing (in samenwerking met bijvoorbeeld politie en andere externe partijen). De bovengenoemde taken verschillen in complexiteit en dus in doorlooptijd en behandeltijd. Gezien bovenstaande gegevens blijkt dat de BOA’s op dit moment vooral bezig zijn met de behandeling en afhandeling van meldingen. Hierdoor blijft er minder tijd over voor de uitoefening van de overige taken, zoals toezicht en surveillance en preventie. 3.2 Cijfers Naar aanleiding van de opgestelde surveillancerapporten zijn constateringen globaal verdeeld in acht groepen. Groep 1: Afval (aantal 64) Hiermee wordt bedoeld het verkeerd aanbieden van afval en/of afvalbak te lang op de openbare weg laten staan. Illegaal storten en/of verzamelen van afval e.d. Groep 2: Op de openbare weg (aantal 21) Op de weg plaatsen van bouwmaterialen, zand, obstakels, uitstallingen, bouwcontainers e.d. Groep 3: Verkeershinder (aantal 186) Parkeren in parkeerverbodgebied of buiten de vakken parkeren in de zone, stoepen ed. Voertuigen langer dan 6 meter parkeren in straten e.d. (zogenaamde Mulderfeiten). Controle op bestemmingsverkeer. Groep 4: Honden (aantal 22) Ongelijnd, behoefte doen op daar niet voor aangewezen plaats. Niet opruimen van de uitwerpselen e.d. Hinderlijk voor omgeving of andere honden. Groep 5: Illegale stalling (aantal 38) Stallen van aanhangwagens, campers, caravans, containers van particulieren en objecten op de openbare weg. Zaken waar geen vergunning voor afgegeven is.
Evaluatie BOA’s
5
Groep 6: Controle algemeen (aantal 19) Zaken die in overtreding kunnen zijn volgens de APV van de gemeente Kapelle. Voorlichting en advies. Groep 7: Uitstallingen (aantal 4) Reclameborden, uitstallingen (winkels e.d.) buiten het aangegeven gebied e.d. Groep 8: Vergunningen (aantal 19) Controle op activiteiten waarvoor vergunning/toestemming is vereist en/of ontheffing. Groep 9: Reactie burger (14) Daadwerkelijke reactie/vragen / advies over de handhavingzaken, welke in de meeste gevallen zijn meegenomen in de aandachtsurveillances en/of zijn doorverwezen naar de gemeentelijke afdelingen. Grafiek:
9 reactie burger 8 vergunningen 7 uitstalingen 6 controle algemeen APV 5 illegale stalingen 4 hond 3 verkeershinder 2 op de openbare weg 1 afval 0
50
100
150
200
De geëvalueerde periode is van 1 september t/m 16 december 2008. Dit waren in totaal 17 verschillende weekdagen (inclusief koopavond) en 2 keer dat de boa’s op zaterdag aanwezig waren. In de maand december vinden er nog verschillende activiteiten plaats die het totaalbeeld kunnen beïnvloeden. Er is op 29 en 30 december met de politie een handhavingactiviteit betreffende het vuurwerk- en eindejaarsoverlast. Overigens wordt opgemerkt dat er een goede samenwerking is geweest met het wijkbureau van de politie Kapelle. 3.3 Knelpunten Knelpunten waar de BOA’s tegen aanliepen waren de verkeershinder in de Ooststraat ter hoogte van snackbar De Vriendschap in Kapelle en buiten de vakken parkeren in de Wilhelminastraat te Wemeldinge. Reactie burger De BOA’s constateerden in het contact met de burgers dat de publiciteit over de komst van de BOA’s in Kapelle en de werkzaamheden die zij verrichten bij iedereen bekend was. Uit deze gesprekken met de burger blijkt dat de komst van de BOA’s op prijs werd gesteld. In de meeste gesprekken werd er om handhaving gevraagd om in hun straat en/of parkeerplaats de hondenoverlast aan te pakken. Ongevraagd gaven deze mensen informatie over de eigenaren van deze honden. Een andere keer werd gevraagd om de aanhangwagens op parkeerplaatsen te laten verwijderen. In het centrum van Kapelle werden de BOA’s aangesproken op het “asociale” parkeergedrag op de stoep bij de Rabobank. In dezelfde omgeving
Evaluatie BOA’s
6
bleek het hinderlijk parkeren op de stoep het winkelende publiek de nodige hinder te bezorgen. Ook voor deze situatie zijn de BOA’s door het publiek aangesproken om op te treden. Het op de openbare weg en dan met name in de parkeervakken stallen van grote containers en bouwmaterialen werden de BOA’s gevraagd om in actie te komen. Over parkeren als niet-invalide op een voor een invalide bestemde parkeerplaats werden de BOA’s regelmatig benaderd. Deze situatie vond plaats bij de markten. In alle situaties hebben de BOA’s passende maatregelen genomen en in hun aandachtssurveillances meegenomen. Handhaving hondenpoep in de praktijk De BOA’s hebben een taak in de handhaving van de in de APV opgenomen opruim- en aanlijnplicht en het verbod voor honden op speelterreinen. Sinds de aanstelling van de BOA’s is overgegaan op projectmatige controles. Gedurende de afgelopen periode is regelmatig na kantoortijden gecontroleerd op verschillende overlastplekken. Hierbij is de BOA zowel zichtbaar als minder zichtbaar aanwezig geweest. Uit deze controles is gebleken dat “vreemde ogen” als dwingend wordt ervaren en er een preventieve werking van uitgaat. Het blijkt dat het moeilijk is om een overtreder op heterdaad te betrappen. Vaak worden honden in de avond/nachtelijke uren of in de vroege ochtenduren uitgelaten. Daarnaast is het een toevalstreffer als de BOA op het juiste moment op de juiste plaats aanwezig is. Met betrekking tot de aanlijnplicht melden de BOA’s dat de meeste honden zijn aangelijnd. Handhaving parkeren Hieronder wordt kort de situatie weergegeven omtrent parkeeroverlast op de stoep of in het groen. Duidelijk is dat dit niet de bedoeling is, maar iedere situatie is weer anders. Iedereen heeft wel een reden om te vinden dat juist hij of zij wel op de stoep of in het groen mag of zelfs moet parkeren. Een veelvuldig gehoord argument om fout te parkeren is dat er tegenwoordig onvoldoende parkeerplekken zijn. Dus de gemeente moet maar voor meer parkeerplekken zorgen of het goed vinden dat in het groen of op de stoep wordt geparkeerd. Kijk je letterlijk en figuurlijk iets verder, dan blijkt dat er over het algemeen voldoende ruimte is, ook in het weekend en ’s avonds. Er kan dan ook redelijkerwijs niet verlangd worden dat er twee of drie eigen auto’s en ook nog eens een bedrijfswagen pal voor de eigen voordeur kunnen staan. Als iedereen zoveel mogelijk op eigen terrein parkeert (soms is dat zelfs verplicht) en voor de 2e of 3e auto iets verder loopt, dan wordt de meeste overlast en schade aan (gemeentelijk) groen voorkomen.
Evaluatie BOA’s
7
Hoofdstuk 4 Conclusie, aanbevelingen, ervaring en toekomst 4.1 Conclusie Op basis van de evaluatie kunnen de volgende conclusies worden getrokken. 1. Op basis van de APV worden voor zeer uiteenlopende activiteiten vergunningen verleend. De APV werd niet of nauwelijks gehandhaafd. Met de komst van de BOA’s worden de gedragsbepalingen uit de APV gehandhaafd. De verleende APV-vergunningen worden incidenteel gehandhaafd. 2. Als de resultaten, zoals die in hoofdstuk 3 zijn opgenomen, worden afgezet tegen de gehanteerde speerpunten, dan kan worden geconcludeerd dat ten aanzien van foutparkeren, stalling, afval de inzet van de BOA’s zijn vruchten afwerpt. Dit pleit er voor om de inzet van BOA’s structureel te maken. 3. Als naar de resultaten wordt gekeken kan geconcludeerd worden dat de BOA een meerwaarde vormt voor de handhaving van de APV. Dit pleit er eveneens voor om de inzet van BOA’s structureel te maken. 4. De handhaving van het hondenpoepbeleid is en blijft moeilijk. Het is niet voor niets dat al jaren hondenpoep op het prioriteitenlijstje staat van vele gemeenten in Nederland. Voorlichting blijven geven en voorzieningen in stand te houden is essentieel. Van de aanwezigheid van de BOA’s in de openbare ruimte gaat een preventieve werking uit. 5. De ervaring tussen burgers en de BOA: na een gewenningsperiode is te merken dat de burgers de BOA’s steeds meer aanspreken en hen vragen stellen. Er wordt in het algemeen door de burger een positieve waardering over de inzet van BOA’s uitgesproken. 6. Er zal een keuze gemaakt moeten worden of en op welke manier de BOA werkzaamheden blijft uitvoeren voor de gemeente Kapelle. Wanneer er gekozen wordt om verder te gaan met de BOA’s dan dienen de volgende zaken meegenomen te worden: a. Uit de gegevensstroom die nu beschikbaar is kan in het komende jaar de handhaving meer planmatiger worden aangepakt. Enerzijds door de vraag/behoefte vanuit de gemeentelijk afdelingen af te stemmen op de aanwezigheid van de BOA’s. Vervolgens kunnen de handhavingthema’s, zoals afval/lozingen, evenementen, gebruik openbare ruimte, honden, illegale bedrijvigheid, overlast, parkeeroverlast, reclame/winkeluitstallingen, illegale bouw, verkeersveiligheid, zwerfafval (w.o. wrakken op de weg), planmatiger worden meegenomen. b. Toezicht op hondenpoep, zwerfafval, reclame-uitingen etc. zijn activiteiten die onder het taakveld van de APV vallen. Ten aanzien van de APV, Afvalstoffenverordeningen en bijzondere wetgeving is nog geen beleid opgesteld. De afgelopen jaren is er alleen sprake geweest van “incidentenhandhaving” omdat voor de APV geen handhavingcapaciteit beschikbaar was. 4.2 Ervaring De betrokken medewerkers van de gemeente Veere en Kapelle ervaren de samenwerking als positief en uitdagend. De samenwerking met het wijkbureau van de politie wordt door de betrokken partijen als positief ervaren. Vanuit het wijkbureau is aangegeven dat de samenwerking voor wat hun betreft intensiever zou kunnen worden. De aanwijzing van de BOA’s voor het grondgebied van Kapelle heeft nogal wat discussie en interpretatie opgeleverd tussen diverse externe partijen. Dit heeft onder andere geresulteerd dat o.a. de aanwijzingen dienen te worden aangepast. Dit traject is lopende. In de tussenliggende periode is wel gewaarborgd dat er waar nodig processen-verbaal kunnen worden uitgeschreven.
Evaluatie BOA’s
8
4.3 Aanbevelingen Gelet op het bovenstaande wordt aanbevolen om de inzet van BOA’s structureel te maken. Verder wordt voorgesteld het takenpakket van de BOA’s te verruimen met het controleren van drank- en horecavergunningen, huisvesting van seizoenarbeiders, APV-vergunningen en oneigenlijk gebruik van vakantiewoningen. Hondenpoep De pakkans bij het controleren van de opruimplicht is heel klein. De handhaving zou effectiever kunnen zijn als in de APV de verplichting zou kunnen worden opgenomen dat hondenbezitters een opruimmiddel bij zich moeten hebben. Er zal wel onderzocht moeten worden of dit juridisch mogelijk is. Hierop zou steekproefsgewijs gecontroleerd kunnen worden. Zo kunnen de BOA’s een grotere groep hondenbezitters effectiever controleren. Projectmatige handhaving met vooraankondiging in de Scheldepost werkt preventief op de hondenpoepoverlast. Geadviseerd wordt om regelmatig, naast de reguliere handhaving op straat, ook handhavingsprojecten voor en na kantoortijden uit te voeren. Het verdient de aanbeveling om dit periodiek 2 uur per week te doen (’s ochtends tussen 07.00 en 08.30 uur en/of ’s avonds tussen 17.00 en 20.00 uur). 4.4 Toekomstige ontwikkelingen Bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking in rijksbegroting Gemeenten kunnen om de overlast in de openbare ruimte (mede) aan te pakken straks kiezen tussen het opleggen van een bestuurlijke boete of een bestuurlijke strafbeschikking. In 2009 kunnen gemeenten naar verwachting starten met de bestuurlijke boete. De bestuurlijke strafbeschikking zal gefaseerd worden ingevoerd. Wat zijn de verschillen en overeenkomsten tussen beide instrumenten? Bestuurlijke boete: - De bestuurlijke boete wordt opgelegd door een bestuurlijk toezichthouder die tevens bijzonder opsporingsambtenaar (BOA) is in het kader van de identificatieplicht. - Gemeenten dienen de keuze voor de bestuurlijke boete vast te leggen in de betreffende verordeningen. - De opbrengsten van de boetes vloeien in de gemeentekas. - De gemeente is volledig verantwoordelijk voor het gehele proces van oplegging en afdoening. - Naast de opbrengst van de boetes kunnen gemeenten een vergoeding krijgen van € 25 voor door BOA’s uitgeschreven beschikkingen voor ‘foutparkeren’ op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Bestuurlijke strafbeschikking In 2009 kunnen Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht al een strafbeschikking uitvaardigen. Vanaf 2010 kunnen naar verwachting ook andere gemeenten voor het instrument kiezen. - De bestuurlijke strafbeschikking zal worden opgelegd door een gemeentelijke BOA, maar het rijk draagt zorg voor inning via het Centraal Justitieel Incasso Bureau en de verzetsen beroepsprocedures. - De opbrengst van de strafbeschikking gaat naar het rijk, maar gemeenten ontvangen een vergoeding van € 40 per uitgeschreven proces-verbaal voor overlast. - Gemeenten kunnen een vergoeding krijgen van € 25,-- voor door BOA’s uitgeschreven beschikkingen voor ‘foutparkeren’ op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving.
Evaluatie BOA’s
9
