Evaluatie indicatiestelling sociale werkvoorziening

Hoofdpunten Evaluatie indicatiestelling sociale werkvoorziening 1

Evaluatie indicatiestelling sociale werkvoorziening Inleiding De nieuwe Wet sociale werkvoorziening is op 1 januari 1998 van kracht geworden. Een belangrijk onderdeel daarvan was een nieuwe, objectieve wijze van indiceren, waarmee wordt bereikt dat de WSW alleen voor die personen wordt ingezet die op het instrument zijn aangewezen. In de periode van 1 januari 1998 tot 1 januari 2001 is door het ministerie de implementatie van dit onderdeel van de wet begeleid. Het Bureau Kwaliteitszorg Sociale Werkvoorziening maakte tot 1 januari 2001 als tijdelijke voorziening onderdeel uit van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dit bureau heeft in de tweede helft van 2000 het functioneren van de nieuwe wijze van indiceren geëvalueerd. Deze evaluatie is gebaseerd op bezoeken aan indicatiecommissies, antwoorden op een enquête, (respons van 70%) bij de indicatiecommissies en gegevens die gemeenten regulier aan het ministerie verstrekken. De belangrijkste resultaten van deze evaluatie zijn in deze rapportage weergegeven.


Hoofdstuk 1 Achtergronden bij de oude en nieuwe wetgeving 1.1 De nieuwe indicatie Belangrijke vernieuwingen in de wijze van indiceren in de nieuwe wet zijn: Een nauwkeuriger afbakening van de doelgroep Een reden om daartoe over te gaan was de paradoxale situatie van de tot ruim 20.000 personen gegroeide wachtlijst op een WSW-werknemersbestand van 85.000, terwijl sinds 1969, de mogelijkheden voor personen met een arbeidshandicap om deel te nemen aan de reguliere arbeidsmarkt zijn toegenomen. Door een nieuwe wijze van indiceren van kandidaat-werknemers moest de Wsw een regeling voor een nauwkeuriger omschreven groep mensen worden, die met andere arbeidsmarktmaatregelen niet geholpen kan worden. Tevens moest een algemene periodieke herindicatie vaststellen of personen nog steeds tot de doelgroep behoren, en of de personen nog steeds in de juiste arbeidshandicapcategorie zijn ingedeeld. Vroeger diende de gemeente iemand te herindiceren wanneer er reden was te veronderstellen dat die niet meer tot de personenkring behoorde. Er was echter geen sprake van een periodiek voorgeschreven herindicatie.” Een verplichte, onafhankelijke en multidisciplinaire indicatiecommissie. Reden hiervoor was het door de Commissie-Houben geconstateerde mogelijk belangenconflict bij de gemeentelijke uitvoerders waarbij, bij de selectie van WSW-werknemers, de geest van de wet en het financiële belang van de bedrijfsvoering van de sw-organisaties, op gespannen voet konden staan. Tegen deze achtergrond werd het onwenselijk geacht dat, zoals meestal gebeurde, de bedrijfsarts van het sw-bedrijf het onderzoek verrichtte én het advies tot toelating uitbracht. De nieuwe indicatiecommissie heeft de vorm van een gemeentelijke, maar onafhankelijke adviescommissie. Een voorgeschreven beslisprocedure. Hiermee is beoogd te komen tot een grotere uniformiteit, objectiviteit en inzichtelijkheid in de wijze waarop het advies tot stand komt. De indicatiestelling is in de Wet sociale werkvoorziening geregeld in hoofdstuk 5. In het Besluit indicatie sociale werkvoorziening (Bisw) is deze procedure verder uitgewerkt. In de Regeling indicatiestelling sociale werkvoorziening (Risw) zijn een aantal kwaliteitsvoorwaarden gesteld, zoals aan commissieleden te stellen deskundigheidseisen en het voorschrift van een door het gemeentebestuur vast te stellen kwaliteitszorgsysteem. Met name met behulp van de in het Bisw voorgeschreven en toegelichte beslistabellen dienen de commissies te komen tot de advisering over het wel of niet behoren tot de doelgroep, de arbeidshandicapcategorie indeling, benodigde scholing en in aanmerking komen voor begeleid werken. Onveranderd is dat een advies van een indicatiecommissie een algemeen karakter heeft. Het advies heeft geen betrekking op eventuele geschiktheid voor een specifieke werkplek. Het advies aan de gemeente is ook niet bindend. Wel moeten de gemeenten rekening houden met de in het advies aangegeven voorzieningen en maatregelen en kunnen gemeenten alleen gemotiveerd van het


commissie-advies afwijken. Zowel feitelijk als formeel (Algemene Wet Bestuursrecht) is het oordeel van de commissie zwaarwegend. 1.2 De toelatingsprocedure Hieronder volgt een schets van de geldende toelatingsprocedure, ter toelichting op in het evaluatierapport gebruikte begrippen. Een aanvraag tot indicatie wordt ingediend door of namens de betrokkene bij het gemeentebestuur waar betrokkene woonachtig is. (art. 2, lid 1 Bisw). De aanvraag tot indicatie wordt door het gemeentebestuur binnen 4 weken doorgeleid naar de indicatiecommissie. Ten behoeve van de advisering over de aanvraag tot indicatie verricht de commissie onder andere onderzoek naar: • de beperkingen van betrokkenen van lichamelijke, verstandelijke en psychische aard; • de mogelijkheid dat betrokkene in staat is passende arbeid te verrichten onder normale omstandigheden, zonder dat er sprake is van voorzieningen of maatregelen; • de voorzieningen of maatregelen die voor betrokkene noodzakelijk zijn en de vraag of deze binnen redelijke grenzen in een normale arbeidsomgeving kunnen worden gerealiseerd; • de indeling in een arbeidshandicapcategorie als bedoeld in artikel 6, lid 1; • de wenselijkheid en mogelijkheid dat betrokkene in aanmerking komt voor begeleid werken (art. 3, lid 1, onder f, Bisw); • de wenselijkheid en mogelijkheid dat betrokkene in aanmerking komt voor een scholingstraject (art. 3, lid 1, onder g, Bisw). De commissie adviseert het gemeentebestuur over de aanvraag tot indicatie (art. 4, lid 1 Bisw). Binnen 4 weken na ontvangst van het advies van de commissie wordt door het gemeentebestuur de indicatie vastgesteld. De indicatie bevat: • het advies van de commissie, bedoeld in art. 4, eerste lid; • de vermelding of betrokkene tot de doelgroep behoort; • de eventuele voorzieningen of maatregelen die in eerste aanleg noodzakelijk worden bevonden; • de arbeidshandicapcategorie waarin betrokkene conform art. 6 is ingedeeld; • de vermelding of betrokkene in staat wordt geacht tot begeleid werken; • de vermelding of betrokkene in staat wordt geacht deel te nemen aan een scholingstraject; • het intakeprofiel, bedoeld in art. 3, derde lid; • de geldigheidsduur van de indicatie. 1.3 Het werk van de indicatiecommissie In de indicatiecommissie moeten tenminste zijn benoemd een arts, een psycholoog, een arbeidskundige en een arbeidsmarktdeskundige. Het gemeentebestuur is vrij om daarnaast nog ten hoogst drie andere deskundigen te benoemen. De aanwezigheid van een jurist is alleen noodzakelijk bij het opzeggen van een dienstbetrekking: art. 6, lid 3 juncto art. 9 tweede lid, Bisw. Uit het oogpunt van onafhankelijkheid mogen deskundigen geen andere taken verrichten ten behoeve van de uitvoering van de sociale werkvoorziening.


De kandidaat wordt uitgenodigd voor een intakegesprek met een functionaris die voor de commissie voorwerk heeft verricht. Deze functionaris/casemanager kan rechtstreeks verbonden zijn aan het bureau van de indicatiecommissie, maar veelal is deze intaker of casemanager in dienst van de sworganisatie. Na het intakegesprek zal veelal een onderzoek plaatsvinden door een (bedrijfs-)arts, en mogelijk ook door een psycholoog. Eventueel wordt ook een arbeidskundig onderzoek uitgevoerd. Of dergelijke onderzoeken plaatsvinden wordt beslist op grond van voor de betreffende commissie geldende algemeen beschreven procedures, of op grond van wat de onderzoeksarts ervan vindt. Als deze eerste oordeelsvorming daartoe aanleiding geeft, kan de commissie nog besluiten tot het laten verrichten van nader onderzoek. Deze onderzoekers kunnen de deskundige leden van de indicatiecommissie zijn, maar ook is het mogelijk dat andere onderzoekers dit (voor)werk verrichten. Niet zelden zijn het dan de bedrijfsarts, de bedrijfspsycholoog en de arbeidskundige die ook andere taken verrichten voor de sw-organisatie. Verder zal ook dikwijls - met toestemming van de kandidaat - informatie worden ingewonnen bij arbeidsvoorziening, bij uitvoerders van de sociale verzekering en bij behandelaars uit de curatieve sector. Op basis van de aldus verkregen informatie, zonodig ter vergadering toegelicht door de casemanager, adviseert - niet bindend - de onafhankelijke indicatiecommissie het gemeente- of schapsbestuur.


Hoofdstuk 2 Het functioneren van de indicatiestelling 2.1 Het implementatieproces Uit bezoeken aan de indicatiecommissies is onder andere gebleken dat veel uitvoerders (gemeenten c.q. werkvoorzieningsschappen) op het moment van invoering van de wet (1 januari 1998) onvoldoende voorbereid zijn op de implementatie van de daarmee verbonden nieuwe indicatiestelling. Ook heeft het tot stand komen van de gemeenschappelijke regelingen veelal geruime tijd gekost. Een aantal gemeenten heeft pas in de tweede helft van 1998 de voorgeschreven indicatiecommissie geïnstalleerd. Verder bleek ook dat aan het eind van de implementatiefase (2e helft 2000) de helft van de (gemeente)besturen nog geen wettelijk verplicht kwaliteitszorgsysteem vastgesteld te hebben. Waarschijnlijk kan de oorzaak hiervan deels toegeschreven worden aan het feit dat de tijd, gelegen tussen de publicatie van de lagere regelgeving en de invoering van de wet, kort is geweest en dat de regelgeving zelf een zekere complexiteit bezit. Ook kan in individuele gevallen het nog niet uitgekristalliseerd zijn van de lokale vormgeving van de uitvoering van de sociale werkvoorziening tot vertraging bij de totstandkoming van de commissies hebben geleid. Maar er bleek toch ook sprake van een weinig pro-actieve houding en verder was de praktische ondersteuning van de commissies soms onvolledig. Betrokkenen bleken in meerdere gevallen niet of onvolledig te beschikken over de informatiesets bij de regelgeving, de toelichtingen bij de beslisschema’s of de aspectomschrijvingen bij het intakeprofiel. Informatie over het nieuwe instrument ‘begeleid werken’ was niet zelden geheel afwezig. 2.2 De Beoordelingscriteria voor de evaluatie. Bij de evaluatie van het functioneren van de indicatiestelling is getoetst op de volgende vier criteria. Onafhankelijkheid. De wijziging van de regelgeving m.b.t. de indicatiestelling had als eerste doel te komen tot een meer onafhankelijk oordeel. De commissies moeten onafhankelijk tot hun indicatie-advisering kunnen komen, zonder te worden gehinderd door last- en ruggespraak of door rol- en belangenverstrengeling. Juistheid. Van onverminderd belang blijft dat het oordeel (formeel) juist is, d.w.z. dat het op de juiste wijze tot stand is gekomen en (inhoudelijk) juist ten aanzien van de kandidaat is. Inzichtelijkheid. De overwegingen en de bronnen waarop het advies gebaseerd is dienen goed onderbouwd, transparant en algemeen geldend te zijn. Soortgelijke gevallen dienen te leiden tot soortgelijke beslissingen. Onder transparantie wordt, naast een goede documentatie van het proces, ook verstaan een volledige en tijdige informatievoorziening naar en van cliënten, commissies en gemeenten.


Zorgvuldigheid. Er moet sprake zijn van een zorgvuldige indicatiestelling, zowel procedureel als op het punt van bejegening van de betrokkene. Kwaliteitszorg Daarnaast is gekeken naar de aanwezigheid en het functioneren van het wettelijk voorgeschreven systeem dat de kwaliteit van het proces van indicatiestelling moet bewaken, de kwaliteitszorg. 2.3 Onafhankelijkheid van de leden van de commissie Ten aanzien van dit criterium kunnen de volgende bevindingen worden opgemerkt: Een aantal functies is onverenigbaar met het lidmaatschap van de commissie. Naast de positie van werknemers van Arbodiensten die zelf werken voor de sociale werkvoorziening (zie hierboven), blijkt uit de wet dat leden van de commissie geen ambtenaar kunnen zijn in dienst van de gemeenten (en het openbaar lichaam) dan wel in dienst van de rechtspersoon die door de gemeenten is aangewezen om de wet uit te voeren. In het geval dat de uitvoering van de wet is overgedragen aan een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen treedt dit orgaan in plaats van de betrokken gemeentebesturen. Hieruit volgt dat ook een lid van dat openbaar lichaam niet in de commissie plaats kan nemen. Het afgeven van incompatibiliteitsverklaringen werd niet noodzakelijk geacht. Het betreft hier een verklaring die mensen kunnen ondertekenen die functies/posities in de sociale werkvoorziening hebben die in principe onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de adviescommissie. Commissiebezoeken wezen echter uit dat in het veld zelf weinig gevoel bestaat voor dit aspect. Relaties tussen deskundigen In 71% van de responderende commissies maken sommige deskundigen deel uit van eenzelfde organisatie. Bij dezen is er in 7% van de gevallen sprake van hiërarchische verhoudingen. De doorslaggevende rol van de voorzitter In 10% van de commissies is de besluitvorming niet formeel geregeld, en in 31% geeft bij het staken der stemmen de stem van de voorzitter de doorslag. Functionarissen van een sw-bedrijf in commissies In 67% van de commissies hebben functionarissen van sw-bedrijven zitting, wat mogelijk de expertise ten goede komt, maar tevens zou kunnen leiden tot aantasting van de onafhankelijkheid. Overigens is van vooringenomenheid van commissieleden die weinig afstand hebben tot die organisaties - zoals sw-functionarissen die in dienst zijn van een andere sw-organisatie - bij de commissiebezoeken ter vergadering weinig gebleken. Voor- en aanvullend onderzoek door deskundigen van de betreffende sw-organisatie Bij een meerderheid van de commissies (76% altijd, 20% soms) wordt het vooronderzoek verricht door deskundigen van de betreffende sw-organisatie. Ook is dat regelmatig het geval met het aanvullend onderzoek (7% altijd, 90% soms). Het kan daarbij gaan om ‘gedwongen winkelnering’, waarbij gebruik gemaakt móet worden van onderzoeksafdelingen van het sw-


bedrijf. Daarbij komt nog dat in die gevallen sprake is van een ongevraagde advisering door deskundigen. Bij 46% van de commissies die voor- of aanvullend onderzoek laten doen, beperken de geraadpleegde interne of externe deskundigen zich niet tot feitelijke bevindingen omtrent stoornissen, beperkingen en eventueel noodzakelijk geachte voorzieningen, maar geven zij ook een oordeel over het wel/niet behoren tot de doelgroep. Hier is nadrukkelijk de onafhankelijkheid in het geding. Het Bisw stelt duidelijk “Het door anderen verricht onderzoek zal door de indicatiecommissie gewogen dienen te worden op kwaliteit en onafhankelijkheid. Daarbij dient ook de rapportage van deze bevindingen aan behoorlijke kwaliteitseisen te voldoen”. Invloed van de casemanager Bij de commissiebezoeken bleek dat de casemanager - veelal in dienst van de betreffende swuitvoeringsorganisatie - het materiaal verzamelt dat het commissiedossier zal gaan vormen. Tevens is hij de persoon die dikwijls in eerste instantie beslist over het wel of niet opvragen van nadere (specialistische) informatie en het laten verrichten van onderzoek. Een beslissing die veelal tot stand komt in samenspraak met de arts die het keuringsonderzoek doet en niet zelden werkzaam is ten behoeve van de sw-organisatie. In 39% van de commissies presenteert de casemanager het dossier met preadviezen aan de commissie, inclusief de al daartoe ingevulde beslistabellen. In dergelijke gevallen wordt weliswaar in de vergadering van de commissie pas besloten of aanvullend onderzoek nog noodzakelijk is, maar naarmate de commissiedeskundigen minder kritisch zijn, meer routinematig te werk gaan en/of naarmate de toegemeten tijd voor overleg in de commissievergadering korter is, wordt ook de kans groter dat het preadvies zonder meer wordt overgenomen. De mogelijke invloed van de casemanager is in zoverre te relativeren, dat blijkens de enquêtegegevens dit preadvies in alle gevallen wordt gemotiveerd op grond van voor de commissie beschikbare stukken. Daarbij komt dat uitkomsten op de beslistabellen vrijwel altijd (95%) ter vergadering worden vastgesteld, wat overigens iets minder vaak het geval is bij het voorgeschreven intakeprofiel. Het wettelijk voorgeschreven intakeprofiel komt ter vergadering dus minder vaak aan de orde dan de beslistabellen. Delegeren formulering van het advies Bij 40% van de commissies wordt niet de letterlijke formulering van het advies aan de gemeente ter vergadering vastgesteld, maar wordt dit gedelegeerd aan de secretaris of de casemanager (dit kan dezelfde persoon zijn) of de voorzitter van de commissie en in 70 % van deze gevallen wordt de letterlijke formulering van het advies niet achteraf aan de commissie voorgelegd. Beperkingen voor nader onderzoek In sommige gevallen (18%) ontbrak de vrijheid van de commissie om zelf de onderzoekers te kiezen. Daarnaast waren er soms budgettaire beperkingen voor het verrichten van nader onderzoek (31%). Niettemin blijken vrijwel alle respondenten van mening te zijn dat hun commissie vrij is om naar eigen goeddunken (nader) onderzoek te verrichten, en daarbij de aard, methode en omvang van deze onderzoeken te bepalen.


Afwijken van het advies door de gemeente Bij 70% van de responderende commissies is niet formeel geregeld op grond waarvan de gemeente kan afwijken van het advies van de commissie. In 85% van de gevallen waarbij de gemeente afwijkt, gebeurt dat niet volgens het principe van equivalente oordeelsvorming, dat wil zeggen op grond van een (tweede) onafhankelijk advies door soortgelijke deskundigen als in de commissie. Evenmin is dit het geval bij 67% van de bezwaarprocedures. Equivalente oordeelsvorming is weliswaar niet voorgeschreven, maar wel een aanbevolen element van het kwaliteitszorgsysteem, en als zodanig opgenomen in het Handboek indicatiestelling sociale werkvoorziening, dat in brochurevorm eerder aan de gemeenten gezonden is. Los van de inhoudelijke bezwaren tegen deze gang van zaken, blijkt dit ook tot ontevredenheid bij de commissies zelf te leiden. Het deskundigen oordeel wordt in zo’n geval immers ‘overruled’ door inhoudelijk niet-deskundigen. Hoewel niet in strijd met de regelgeving en formeel overeenkomstig de Algemene Wet Bestuursrecht, staat het op gespannen voet met de eis van een ook inhoudelijk juiste oordeelsvorming. Conclusie Met betrekking tot het punt van onafhankelijkheid kan worden geconcludeerd dat het commissieoordeel formeel onafhankelijk is, maar dat er zich situaties voordoen die deze onafhankelijkheid aantasten Ook de beleidsvrijheid die de gemeente heeft om van een gegeven advies af te wijken, kan daartoe gerekend worden. 2.4 Juistheid Hier wordt een onderscheid gemaakt naar formele (procedurele) en inhoudelijke juistheid. 2.4.1 Formele juistheid Interpretatie van de regelgeving De verschillen in interpretatie van regelgeving bleken aanmerkelijk geringer geworden sinds de invoering van de Wsw in 1998, en ook het aantal misinterpretaties was afgenomen. In het algemeen bleek wel dat - in ieder geval gedurende de implementatiefase - de interpretatie van delen van de beslistabellen regelmatig tot vragen en minder juiste deelbeslissingen leidden. Naast de vraag of de regelgeving juist geïnterpreteerd wordt, is er gekeken of de verschillende typen oordelen die de commissies vellen, op de juiste wijze tot stand komen. Oordelen met betrekking tot de doelgroep In het algemeen is de uitkomst van de doelgroepindicatie acceptabel. Niettemin konden op onderdelen de volgende twee verbeterpunten aangewezen worden. Het meewegen van de feitelijke plaatsingsmogelijkheden Door 90% van de commissies wordt het feitelijk plaatsen op de reguliere arbeidsmarkt mee gewogen. Hiermee wordt bedoeld dat sommige mensen, die theoretisch wel zouden kúnnen werken in bepaalde vormen van regulier werk, alsnog worden toegelaten tot de Wsw wanneer


dat type regulier werk niet voorhanden is. Dit is met de regelgeving niet bedoeld. Omdat het hierbij vaak om inschattingen gaat, die moeilijk te objectiveren zijn, komt een dergelijk meewegen niet zo snel aan het licht. Wel wordt door eveneens 90% van de commissies terecht mee gewogen in hoeverre voor de kandidaat inspanningen zijn verricht met betrekking tot voorliggende voorzieningen. In het algemeen bleek men het moeilijk te vinden negatief te adviseren, als ‘achter de geraniums’ feitelijk het enige alternatief was. De koppeling van beperkingen en stoornissen In tegenstelling tot wat in het Bisw is vastgelegd, worden in het doelgroepadvies beperkingen niet altijd gekoppeld aan een stoornis. Een andere misinterpretatie bleek het a priori aannemen van beperkingen zodra er sprake was van een stoornis, bijvoorbeeld ‘licht verstandelijk gehandicapt en dús beperkingen bij arbeid’. Ook is er sprake van het onvoldoende expliciet benoemen van beperkingen. Voor de indicatiestelling is het duidelijk benoemen van beperkingen essentieel, maar dit gebeurt lang niet altijd. Oordelen met betrekking tot arbeidshandicapcategorie De vaststelling van arbeidshandicapsniveaus wordt aan de hand van prestatiemogelijkheden (meerminder), in combinatie met het niveau van de noodzakelijke voorzieningen en/of maatregelen (vérstrekkend - niet vérstrekkend) bepaald: De arbeidshandicap zal in veel gevallen rechtstreeks kunnen worden afgeleid uit de aard van de stoornis en van de beperkingen die daarmee gepaard gaan. Zo mag op voorhand worden aangenomen dat verstandelijk en psychisch gehandicapten aangewezen zijn op speciale werkbegeleiding. Van matig verstandelijk gehandicapten en van ernstig psychisch gehandicapten mag bovendien worden verondersteld dat zij niet in staat zijn tot het leveren van arbeidsprestaties boven de 50% van een normale prestatie. Het merendeel van lichamelijk gehandicapten zal niet aangewezen zijn op speciale werkbegeleiding, of op andere voorzieningen die als vérstrekkend worden beschouwd. Evenmin hoeft er bij lichamelijk gehandicapten van worden uitgegaan van een prestatieplafond van 50%. In het algemeen moet vastgesteld worden dat het ondubbelzinnig en objectief vaststellen van het prestatieniveau, met name in de grensgebieden van 10% (ondergrens) en 50% (grens licht/zwaar), methodologisch lastig is en een onzekerheidsmarge hierbij geaccepteerd dient te worden. Daarnaast konden twee punten van verbetering vastgesteld worden: Een onjuist gebruik van de a priori-tabel De regeling van de procedure is zodanig dat bij de bepaling van de arbeidshandicapcategorie in veel gevallen het gebruik van de a priori tabel (dit is een beslistabel met behulp waarvan stapsgewijs de arbeidshandicapcategorie kan worden vastgesteld) kan volstaan. Deze regel wordt echter niet altijd goed toegepast waardoor kandidaten mogelijk in een te lichte subsidiecategorie worden ingedeeld.

Een onjuiste interpretatie van de termen ‘vérstrekkend1’ en ‘niet vérstrekkend2’ 1

Als vérstrekkend worden gezien:


De richtlijn dat speciale werkbegeleiding altijd een vérstrekkende voorzieningis, wordt niet altijd herkend. Ook leidt de combinatie van twee of meer niet-vérstrekkende voorzieningen /maatregelen niet altijd tot de waardering van vérstrekkende voorzieningen, zoals in het Besluit aangegeven is. Ook komt het nog steeds voor dat ‘dubbele handicaps’ a priori tot een zwaardere categorie-indeling leiden, hetgeen niet juist is. Oordelen met betrekking tot scholing Ten aanzien van het onderdeel scholing kan het volgende worden opgemerkt. Het meewegen van de wens van de kandidaat Dit gebeurt bij 33% van de commissies, en is in strijd met de regelgeving. Het meewegen van het feitelijke beschikbare scholingsaanbod Dit gebeurt bij 48% van de commissies. Ook in het verleden was de afwezigheid van bepaalde scholing in de naaste omgeving soms aanleiding om scholing ten onrechte niet te adviseren. Het juiste criterium van beoordeling dient echter te zijn of de gewenste vorm van scholing waar dan ook voorkomt. Vervolgens is het de taak van de gemeente om een uiterste inspanning te doen deze scholing te (doen) verstrekken. Het uitgaan van de genoten opleiding van kandidaten De bedoeling is dat het scholingsadvies wordt gebaseerd op de actuele mogelijkheden van de kandidaat en niet op de in het verleden genoten opleiding. In de meeste gevallen adviseren de commissies alleen over het niveau van de te volgen scholing en bijvoorbeeld niet over de richting van de scholing. Op basis van de intakegegevens zouden de commissies tot een beoordeling van de arbeidsmogelijkheden van de kandidaten kunnen komen. Oordelen met betrekking tot begeleid werken Regelmatig komen discussies voor over de vraag of de Wet Rea niet als voorliggende voorziening beschouwd zou moeten worden. Mogelijk dat de - voor sommige commissies lastige - afstemming van de beslisstappen in de beslistabellen ‘doelgroep’ en ‘begeleid werken’ deze verwarring in de - combinaties van twee of meer van hierboven genoemde maatregelen; - eenmalige individuele technische aanpassingen in de werkplek en werkomgeving, voorzover deze de helft van het maximale subsidiebedrag per arbeidsplaats van 36 uur te boven gaan; - individuele voorzieningen met structurele kosten, voorzover deze een achtste van het maximale subsidiebedrag per arbeidsplaats van 36 uur te boven gaan; - organisatorische aanpassingen, die inherent zijn aan alle functies die gewaardeerd worden beneden een bij ministeriële regeling vastgesteld functieniveau; - speciale werkbegeleiding waarbij speciale kennis en vaardigheden van de leidinggevende vereist zijn, of waarbij de noodzakelijke intensiteit van begeleiding meer dan 50% hoger is dan bij een soortgelijke functie onder normale werkomstandigheden het geval zou zijn. 2 Als niet vérstrekkend worden gezien: - algemene voorzieningen voor (lichamelijk) gehandicapten betreffende toegankelijkheid, gebruik en veiligheid; - eenmalige individuele aanpassingen in de werkplek en werkomgeving, voor zover de eenmalige kosten niet de helft van het maximale subsidiebedrag per arbeidsplaats van 36 uur te boven gaan; - structurele voorzieningen, voor zover deze niet een achtste van het maximale subsidiebedrag per arbeidsplaats van 36 uur te boven gaan; - organisatorische aanpassingen aan functies die, na aanpassing, gewaardeerd worden boven een bij ministeriële regeling vastgesteld functieniveau.


hand werkt. Verder lijkt de kennis van het instrument begeleid werken nog lang niet bij alle commissies optimaal Ook hier speelt het punt van: het meewegen van de wens van de kandidaat. Bij 34% van de commissies blijkt met de wens van de kandidaat rekening te worden gehouden bij het stellen van de indicatie begeleid werken. Ook weegt 27% van de commissies de beschikbaarheid van begeleid werken mee, wat niet de bedoeling is. 2.4.2 Inhoudelijke juistheid Omdat er voor de inhoudelijke juistheid van een oordeel geen rechtstreeks criterium is waarmee deze kan worden getoetst, is gekeken naar indirecte indicatoren. Naast deskundigheidseisen gaat het dan om de professionele randvoorwaarden waaronder het commissie-oordeel tot stand komt, alsmede in hoeverre het commissie-oordeel object van intercollegiale toetsing is. De volgende zeven bevindingen zijn uit de enquetes naar voren gekomen. De inhoudelijke kwaliteit van de betrokken deskundigen Hoewel een ieder lijkt te voldoen aan de formele eisen, is niet duidelijk óf en hóe de ‘zachtere’ aanvullende eisen door de gemeenten worden gewogen. Mogelijk is dat artsen en psychologen in commissies worden aangesteld, die ver af staan van de bedrijfsgeneeskundige en bedrijfspsychologische praktijk. De uniformiteit van het onderzoeksinstrumentarium Hiervan is bij geen van de disciplines sprake, wat de onderlinge vergelijkbaarheid van onderzoeksresultaten bemoeilijkt. De overdracht van de gegevens van de onderzoeksdeskundigen Deze overdracht aan de commissies is hier en daar voor verbetering vatbaar. Bij een aantal commissies vindt weinig overleg plaats tussen onderzoeksdeskundigen en commissiedeskundigen. De voorbereidings- en behandeltijd per dossier Van de commissies krijgt 75% de dossiers minstens 5 dagen van tevoren aangeleverd, en 50% tussen de 5 en 7 dagen. Bij 71% van de commissies is de gemiddelde (betaalde) voorbereidingstijd per dossier 20 minuten of minder, bij 1/3 is dit zelfs minder dan 10 minuten per casus. De gemiddelde behandeltijd van een dossier ter vergadering ligt bij 10% van de respondenten op minder dan 8 minuten, bij ruim 50% op 8 á 10 minuten, bij 8% op 11 á 13 minuten en bij 28% op een kwartier. Niettemin vindt, zowel met betrekking tot de voorbereidingstijd als ten aanzien van de behandeltijd, maar 10% van de responderende commissies de beschikbare tijd onvoldoende. De wederzijdse geïnformeerdheid van de commissieleden De verschillende commissieleden blijken niet altijd in gelijke mate geïnformeerd aangaande de in de vergadering te behandelen dossiers. Bij 50% van de commissies zijn er commissieleden die ter vergadering de andere commissieleden moeten informeren, in zoverre dat kan gegeven hun beroepsgeheim. Om ervoor te zorgen dat dit meer gemeengoed gaat worden, zijn er bij verschillende commissies initiatieven genomen, om voorafgaand aan de commissievergadering met


de gehele commissie alle intakegegevens en dossiers door te nemen. Ook het roulerend dossiervoorzitterschap is zo’n initiatief. Het proces van oordeelsvorming In het algemeen geven de commissies blijk van hun intentie om een goed advies te willen geven. De besluitvormingsprocessen worden vaak gestroomlijnd, waarbij gebruik gemaakt wordt van preadviezen en gestandaardiseerde vastlegging van besluiten en adviezen. Een element van routine dat de kwaliteit van de besluitvorming niet per se negatief hoeft te beïnvloeden. Verder zorgt 74% van de commissies ervoor dat er naast het dossieronderzoek altijd een nader onderzoek plaatsvindt, door een van de commissieleden of door een deskundige van buiten de commissie. In beide situaties is dat meestal een arts. Wel kán ook een budgettaire beperking van vrijheid in de keuze van onderzoek en van onderzoekers van invloed zijn op de inhoudelijke juistheid van oordeel. Bij 92% van de commissies is er een zekere primaire rol voor bepaalde deskundigen, en bij 38% is het oordeel zelfs exclusief aan bepaalde deskundigheden toebedeeld. Toch lijkt er overwegend sprake van een tamelijk evenwichtig interdisciplinair karakter, waarbij zo nodig standpunten nader worden gemotiveerd. Wel valt daarbij op dat in de verslaggeving en advisering deze interdisciplinaire motivering veelal afwezig is. De intervisie en intercollegiale toetsing Bij 90% van de commissies nemen er deskundigen - niet noodzakelijk alle - deel aan intervisie. Van de externe deskundigen, die het voor- of nader onderzoek uitvoeren, doet slechts 38% dit. Deelname van de gehele commissie aan intervisie bijeenkomsten gebeurt bij 24% van de respondenten, al is ook hiervan de frequentie niet bekend. Conclusie Ten aanzien van de formele juistheid kan worden geconcludeerd dat sinds de invoering van de nieuwe wet verschillen in interpretaties van regelgeving aanmerkelijk kleiner zijn geworden. Ten aanzien van de inhoudelijke juistheid kan worden opgemerkt dat niet uitgesloten is dat bepaalde overwegingen het advies beïnvloeden. De leden van de commissies voldoen over het algemeen aan de formele eisen, zoals die in de Regeling indicatie sociale werkvoorziening zijn opgenomen.

2.5 Inzichtelijkheid Hoewel er begrijpelijke motieven kunnen zijn voor het niet documenteren van de verschillende stappen in het besluitvormingsproces, zoals vertrouwelijkheid, administratieve belasting of het feit dat een beslissing meer op intuïtieve gronden genomen is, blijft het van groot belang dat het oordeel inzichtelijk is en te herleiden tot de in het dossier aanwezige gegevens. Ten aanzien van dit criterium bleken de volgende verbeterpunten:

De verwijzing naar intake- en onderzoeks gegevens


Bij 12% van de commissies wordt nooit enige schriftelijke motivering gegeven van het intakeprofiel. Bij 24% van de commissies wordt niet gericht verwezen naar de bevindingen uit (voor-)onderzoek, op grond waarvan het advies mede tot stand is gekomen. De schriftelijke motivatie van beslisstappen Bij 24% van de commissies worden de beslisstappen van de beslistabellen nooit schriftelijk gemotiveerd aan de hand van beschikbare documenten; bij 24% gebeurt dat soms. De beschrijving van stoornissen, beperkingen en noodzakelijke voorzieningen Bij 30% van de respondenten gebeurt dit niet gedetailleerd en worden ze slechts met globale labels aangeduid. Ook in hun adviezen naar buiten geeft 43% van de commissies geen gedetailleerde motivering en omschrijft stoornissen en beperkingen slechts met algemene labels als ‘lichamelijk’, ‘verstandelijk’ of ‘psychisch’. Daar zouden redenen van privacy aan ten grondslag kunnen liggen, maar bij 48% wordt ook niet verwezen naar de plaats waar de nadere gegevens zich dan wél bevinden. Bovendien vermeldt 24% van de commissies niet op welke bronnen het advies is gebaseerd. De schriftelijke motivatie relatie tussen stoornis/beperking/functioneren/voorziening De relatie tussen stoornis en beperking wordt bij 34% van de commissies niet schriftelijk gemotiveerd. Bij 20% wordt een dergelijke motivering niet gegeven voor de relatie beperking/(verwacht) functioneren in arbeid en bij 15% wordt bij het vaststellen van de noodzakelijke voorzieningen de relatie met de beperkingen niet schriftelijk gemotiveerd. Ook voor degenen die het advies ontvangen - het gemeentebestuur, de kandidaat zelf - is het niet altijd duidelijk waarop het is gebaseerd. Conclusie De commissies hebben aandacht voor het verbeteren van de inzichtelijkheid van hun oordeel, maar tegelijkertijd blijft nog veel voor verbetering vatbaar.

2.6 Zorgvuldigheid Ten aanzien van de zorgvuldigheid waarmee de commissies te werk gingen kan het volgende opgemerkt worden. Toestemming opvragen persoonlijke gegevens In alle commissies worden de belanghebbenden vooraf gedetailleerd ingelicht over de procedure en wordt in het algemeen hun medewerking gevraagd. Daarnaast wordt - veelal tijdens het intake-gesprek - aan de kandidaat gevraagd aan de gemeente toestemming te verlenen voor het opvragen en gebruiken van medische, psychologische en andere voor de indicatie relevante privacy gevoelige gegevens. Bij 24% van de commissies wordt deze meer specifieke toestemming niet gevraagd. Vaak bleek men in de veronderstelling te verkeren dat een algemene toestemming tot het opvragen van inlichtingen voldoende was, of vond men het procedureel lastig. Toestemming uitbrengen advies aan gemeente


De kandidaat heeft het recht het advies van de commissie in te zien en moet hij toestemming geven om dit advies aan de gemeente uit te brengen. Van de responderende commissies gaf 51% aan niet om een dergelijke gerichte toestemming te vragen. Niet alleen omdat dit procedureel lastig werd gevonden, maar ook omdat het soms als vreemd werd ervaren dat kandidaten zo’n blokkeringsrecht zouden hebben. Niet zelden gaf men aan dit op te lossen door kandidaten vooraf met de procedure in te laten stemmen, waarbij zij afstand doen van deze rechten, wat op zeer gespannen voet staat met bedoelde regels. De termijnstelling Regelmatig bleken commissies de termijnen als knellend te ervaren. Ook externe factoren kunnen de kans op termijnoverschrijding verhogen. Bij 27% van de commissies wordt in meer dan de helft van de gevallen de termijnen overschreden. Bij 53% blijft overschrijving de wettelijk voorgeschreven termijnen beperkt tot 10% of minder. Conclusie De zorgvuldigheid weegt zwaar, maar wordt in de praktijk niet altijd nageleefd. De termijnstelling staat soms met de zorgvuldigheid op gespannen voet.

2.7 Kwaliteitszorg Van de commissies werkt 67% nog niet onder het regime van een - wettelijk voorgeschreven gemeentelijk kwaliteitszorgsysteem. Bij een even groot percentage is er geen interne kwaliteitstoetsing en bij 79% geen externe kwaliteitstoetsing. Dit betekent dat in een aantal gevallen weliswaar een gemeentelijk kwaliteitszorgsysteem aanwezig is, maar dat dit nog niet voldoet aan de in de Risw genoemde voorwaarden. Bij 53% van de commissies zijn er over kwaliteitsbevordering geen afspraken gemaakt met de gemeente. Weliswaar wordt er, merendeels, wel deelgenomen aan op de sw-indicatie gerichte intervisieactiviteiten, maar geldt dit doorgaans voor slechts een deel van de deskundigen, en dikwijls (62%) niet voor externe deskundigen. Aan intervisiebijeenkomsten voor commissies als geheel wordt door 24% van de commissies deelgenomen. Zelden (10%) is na- en bijscholing op het gebied van indicatiestelling geregeld. Conclusie Ten aanzien van de kwaliteitszorg kan concluderend worden vastgesteld dat zowel de procedurele als de inhoudelijke kwaliteitszorg en kwaliteitsbevordering nog ver achterblijven bij de doelstelling.


Hoofdstuk 3 3.1 Effecten van de nieuwe indicatiestelling De wachtlijst Vóór de invoering van de nieuwe wijze van indiceren bestond de wachtlijst uit ruim 20.000 personen. Nu deze geslonken is tot ongeveer 6.500, lijkt één van de gestelde doelen, een substantiële reductie, gehaald. Wel moet hierbij bedacht worden dat bij de wachtlijstreductie hier sprake is van de netto resultante van een samenspel van factoren. Ten eerste het toegenomen aantal arbeidsplaatsen binnen de Wsw - van ongeveer 88.000 personen gemiddeld in 1997 tot ongeveer 92.100 in 2000 (gemiddeld aantal personen) -, ten tweede de iets hogere uitstroom als gevolg van een vergrijzing van het zittende bestand en de gunstige situatie op de arbeidsmarkt. Ten derde door een zelfselectiemechanisme als gevolg van de indicatiestelling: ‘voor mij is daar geen plaats meer’. Het aantal aanmeldingen is sinds de nieuwe wet met ongeveer 35% afgenomen, ten opzichte van de oude wet. Ten vierde kan een effectiever gebruik door de gemeenten van het overig arbeidsmarkt-instrumentarium een rol spelen. Tot slot blijkt van personen op de oude wachtlijst ruim 40% te zijn uitgestroomd zonder volgens de nieuwe criteria geïndiceerd te zijn, omdat zij verhuisd waren of om andere redenen niet meer geïnteresseerd waren in een sw-plaats. Afwijzingen na herindicatie Een meer sprekende indicator voor de effecten van de gewijzigde indicatiestelling is het percentage van diegenen op de oude wachtlijst, die volgens de criteria van de nieuwe wet, niet meer tot de doelgroep worden gerekend. Uit de jaarstatistieken van de gemeenten blijkt dat gemiddeld 24% van de mensen van de oude wachtlijst die volgens de criteria van de nieuwe wet opnieuw zijn geïndiceerd, niet meer tot de doelgroep gerekend werden: 19% boven de bovengrens en 5% beneden de ondergrens. Verschuivingen in handicaps Recente cijfers laten zien dat onder het huidige indicatieregime het percentage aanmeldingen van kandidaten met lichamelijke beperkingen (44%) aanzienlijk hoger is dan die met verstandelijke (22%) of met psychische beperkingen (31%), maar tegelijkertijd dat van de eerste groep slechts 52% een wsw- indicatie krijgt, tegenover 89% en 87% respectievelijk van de twee laatstgenoemde categorieën. Van kandidaten met lichamelijke beperkingen krijgt dan 40% geen indicatie omdat zij boven de bovengrens zitten. De nauwkeuriger afbakening van de doelgroep leidt er in de praktijk toe dat met name personen met een lichamelijke handicap -minder makkelijk dan onder de oude wet- tot de personenkring van de Wsw worden toegelaten. Mogelijk dat deze personen in voorliggende voorzieningen als de Rea terecht komen. De verdeling naar arbeidshandicap Genoemde cijfers wijzen uit dat in 2000 in 13% van de gevallen geïndiceerd wordt voor de categorie arbeidshandicap ‘licht’ en in 31 % voor ‘ernstig’. In 1998 en 1999 bedroegen de percentages respectievelijk 19% en 20% (licht en ernstig in 1998) en 17% en 26%. In deze percentages zijn alle indicaties verwerkt, ook die van de oude wachtlijsters. Maar ook wanneer alleen de indicaties van de nieuwe aanmeldingen worden bezien blijft het beeld van het afnemende aandeel geïndiceerden in ‘licht’, en het toenemende aantal in ‘ernstig’. Het percentage licht komt goed overeen met het percentage van 10 à 15% dat bij de voorbereiding van de regelgeving


werd geschat. Het aandeel van de categorie ernstig is echter groter dan de vooraf veronderstelde 20%. Wel is hierbij de vraag of er nu inderdaad meer ernstig arbeidsgehandicapten en minder licht gehandicapte personen een Wsw-indicatie hebben gekregen, of dat er toch sprake is van een zwaardere arbeidshandicaptoedeling, omdat het budget bij een zwaardere handicaptoedeling hoger is. Nader dossieronderzoek is hiervoor noodzakelijk. Conclusie Al met al lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de vermindering van de wachtlijst en de gewenste verandering van de kwalitatieve samenstelling ervan ten minste voor een deel zijn toe te schrijven aan de op het punt van de indicatiestelling gewijzigde regelgeving.

3.2 Eindconclusie Naast de al bij de verschillende onderdelen genoemde conclusies, kan in het algemeen vastgesteld worden dat de indicatiestelling verbeterd is vergeleken met de aanvangssituatie in 1998, en zeker vergeleken met de situatie van vóór het invoeren van de nieuwe regelgeving. Niettemin, en niettegenstaande de formele onafhankelijkheid van de indicatiecommissies, blijkt hun oordeelsvorming toch nog tot op zekere hoogte gevoelig voor beïnvloeding door de uitvoerders van de sociale werkvoorziening. Deze kwetsbaarheid blijft voor een deel mogelijk door het feit dat er met betrekking tot dit punt geen eisen gesteld zijn aan de inhoud van de gemeentelijk kwaliteitszorgsystemen.

Evaluatie indicatiestelling sociale werkvoorziening

Recommend Documents