Evaluatie herstructureringsproces Barten-Noord Samenvatting resultaten
In opdracht van Begeleidingscommissie Effectiviteitsonderzoek Herstructurering Barten-Noord, Gemeenteraad 's-Hertogenbosch
Femma den Breejen Anne van Grinsven Jan van der Schaar
december 2004
RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl
Rapportnummer: 88410
SAMENVATTING EVALUATIE HERSTRUCTURERINGSPROCES BARTEN-NOORD
1
Inleiding Kwaliteitsverbetering door herstructurering Het verhogen van de kwaliteit van de bestaande woonwijken in ’s-Hertogenbosch staat hoog op de agenda van de gemeente en de woningcorporaties. De grootste opgave ligt in de zeven aandachtsgebieden in de stad, die zijn benoemd in het kader van het Grotestedenbeleid. De aanpak verschilt, van maatregelen in de openbare ruimte of de voorzieningenstructuur tot ingrijpende wijziging van de woningvoorraad (herstructurering). Onderzoek naar het proces in Barten-Noord Barten-Noord is een van de gebieden waar herstructurering in volle gang is. Op initiatief van de gemeenteraadsfracties van GroenLinks, Leefbaar 's-Hertogenbosch & Rosmalen en PvdA heeft de gemeenteraad een voorstel aangenomen voor een evaluatieonderzoek naar de herstructurering in Barten-Noord. Aan de hand van interviews met betrokkenen, analyse van documenten en een enquête onder voormalige bewoners van Barten-Noord, is onderzocht hoe het proces in Barten-Noord tot najaar 2004 is verlopen. Hierbij is de aandacht specifiek gericht op: •
Op welke manier is met de bewoners gecommuniceerd? Wat was de inbreng van bewoners en hoe hebben de bewoners dit ervaren?
•
Hoe is het herhuisvestingsproces verlopen? Zijn bewoners tevreden met de nieuwe woonsituatie? Wat voor effect heeft dit gehad voor andere woningzoekenden in ’s-Hertogenbosch?
•
Hoe is het proces verlopen? Op welke manier hebben betrokken partijen daarin gehandeld en welk effect heeft dat op het proces gehad?
•
Wat was de positie van de raad in het proces? Wat kan de raad leren van de ervaringen om volgende herstructureringsprojecten, zoals in Boschveld of Deuteren, beter te kunnen sturen?
Deze samenvatting gaat in op de belangrijkste bevindingen van het onderzoek.
2
Context van het onderzoek Karakter van herstructureringsprocessen De conclusies en aanbevelingen moeten in het licht worden gezien van de aard van herstructureringsprocessen. Een herstructureringsproces is ingrijpend voor bewoners. Woningen worden gesloopt. Mensen moeten verhuizen uit een omgeving waar ze vaak jaren gewoond
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
1
2
SAMENVATTING
hebben. Een herstructureringsproces is per definitie onvoorspelbaar door de dynamiek, die optreedt na het bekend maken van de sloop van woningen. Er is een natuurlijke spanning tussen stedelijke kaders en de wensen van de bewoners in het betreffende gebied. Er zijn meerdere partijen betrokken bij de aanpak en er zijn enorme financiële investeringen en risico’s mee gemoeid. Dergelijke processen zijn niet strak te sturen. Het is de kunst oog te hebben voor de specifieke kenmerken van elk herstructureringsgebied en goed in te spelen op de ontwikkelingen die zich in de buurt zelf voor doen. Kenmerkend voor Barten-Noord zijn de grote sociale binding tussen de voormalige bewoners, een hoog percentage ouderen en de specifieke ligging van de buurt nabij de binnenstad. Het proces in Barten-Noord Barten-Noord maakt onderdeel uit van het aandachtsgebied Barten, Eikendonk, Hofstad. In Barten-Noord stonden 225 vooroorlogse eengezinswoningen in de sociale huursector. Het traject om de kwaliteit van de woon- en leefomgeving te verbeteren wordt een ‘wijkontwikkelingsstrategie’ genoemd. Dit traject bestaat uit een analyse en een nota van uitgangspunten, op basis waarvan een wijkvisie wordt opgesteld. Voor de uitwerking is een stuurgroep, een programmateam en een bewonersadviesraad ingesteld. In 1999 verschijnt een analyse en een nota van uitgangspunten voor Barten, Eikendonk, Hofstad. Uit beide rapporten blijkt dat in Barten-Noord ingrijpende maatregelen nodig zouden zijn om de woningvoorraad meer kwaliteit en toekomstwaarde te geven. De woningen zijn klein, slecht geïsoleerd en de bouwtechnische staat is zodanig dat grondig renoveren niet voldoende is om een echte kwaliteitsverbetering te realiseren. Er wordt besloten geen wijkvisie voor Barten, Eikendonk, Hofstad op te stellen en Barten-Noord afzonderlijk uit te werken. In december 2000 kondigt woningcorporatie BrabantWonen aan de 225 woningen in Barten-Noord te willen slopen. Uitgangspunten voor de nieuwbouw zijn: meer variatie en voldoende mogelijkheden voor de huidige bewoners om terug te keren. Enkele maanden na deze aankondiging worden alle bewoners individueel bezocht om ze te informeren over de plannen én om informatie in te winnen over de woonwensen. De eerste verhuizingen vinden al snel plaats. Medio 2003 vertrekken de laatste bewoners en begin 2004 zijn alle woningen gesloopt. Het stedenbouwkundig plan is gereed en er ligt een concept-samenwerkingsovereenkomst waar de gemeente en BrabantWonen afspraken over de verdere uitvoering vastleggen. De verwachting is dat begin 2005 wordt gestart met de nieuwbouw. Het opstellen van het stedenbouwkundig plan en van de samenwerkingsovereenkomst duurde langer dan BrabantWonen en de gemeente vooraf hadden verwacht. Het bleek lastig te voldoen aan alle uitgangspunten én een financieel haalbaar plan te maken. Uiteindelijk is het toch gelukt een plan te maken met een stedelijk woonmilieu, meer woningen dan voorheen, minimaal 40% sociale huur en goede parkeeroplossingen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
SAMENVATTING EVALUATIE HERSTRUCTURERINGSPROCES BARTEN-NOORD
3
Communicatie met de bewoners Informeren en meepraten In Barten, Eikendonk, Hofstad is een grote verscheidenheid aan informatie- en communicatie-instrumenten ingezet om bewoners te informeren over de ontwikkelingen in de wijk. Informatie op papier, tijdens bijeenkomsten, op een spreekuur of bij de partijen afzonderlijk; meepraten over communicatie en proces, over leefbaarheid en over de nieuwbouwplannen. Voor de communicatie over de herstructurering in Barten-Noord is een werkgroep communicatie ingericht, met daarin medewerkers van BrabantWonen, gemeente en Divers. Een communicatieplan zou volgens de intentieovereenkomst de basis vormen voor de communicatie. Dit plan is er echter niet gekomen. Daarvoor in de plaats kwamen halfjaarlijkse planningen van de werkgroep. Daarin werd besproken over welke zaken bewoners en andere betrokkenen het komende half jaar geïnformeerd moesten worden en welke partij dat zou doen. Via een bewonersadviesraad, een klankbordgroep en een werkgroep, die door BrabantWonen was ingesteld, konden bewoners meepraten over het proces. Opvallend is dat geen duidelijke uitspraken zijn gedaan over de rol van deze bewonersgroepen en de status van hun inbreng. Mochten zij meebeslissen, had zij een adviserende rol of waren de groepen alleen bedoeld om bewoners te informeren over de ontwikkelingen? De enquête onder bewoners bevestigt de hooggespannen verwachtingen vooraf en de teleurstelling achteraf. De onduidelijkheid hierover kwam nadrukkelijk aan het licht toen besloten werd om geen wijkvisie meer te maken en Barten-Noord werd aangewezen als herstructureringsproject. Bewoners was beloofd dat ze mee konden denken over scenario’s voor de Barten, Eikendonk, Hofstad, voordat beslissingen genomen zouden worden over de toekomst. Toen bleek dat een andere weg zou worden bewandeld, voelden bewoners zich voor een voldongen feit geplaatst. Ook bij het opstellen van het sociaal plan was het voor bewoners uit de werkgroep niet duidelijk waarover ze mee konden praten en wat de onderhandelingsruimte was. Helderheid cruciaal voor draagvlak Het ontbreken van helderheid over de rol van bewoners en de status van hun inbreng, heeft een negatief effect op het draagvlak onder bewoners. Een duidelijk communicatieplan had dit kunnen voorkomen. Het schrijven van een dergelijk plan dwingt partijen namelijk scherpe uitspraken te doen over de manier van communiceren en de status van de inbreng. In de uitvoering is het belangrijk telkens te herhalen wat van bewoners verwacht wordt en waar ze wel en niet invloed op uit kunnen oefenen. Zoals reeds gezegd is een herstructureringstraject complex en is het nodig in te spelen op ontwikkelingen. Dit kan betekenen, dat afgeweken wordt van vooraf opgestelde planningen en werkwijzen. Wanneer wordt afgeweken van eerder gemaakte afspraken of eerder gedane toezeggingen, is het is belangrijk dit te com-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
3
4
SAMENVATTING
municeren naar bewoners en deze keuzen te motiveren. Zo wordt onzekerheid onder bewoners, en daardoor afname van het draagvlak, voorkomen. Stroomlijnen van de communicatie Het een illusie dat alle bewoners tevreden gesteld kunnen worden en dat een herstructureringstraject kan worden doorlopen zonder enige weerstand van bewoners. Voor bewoners is het slopen hun woning een zeer ingrijpende gebeurtenis. Bewoners moeten de tijd krijgen om te wennen aan het idee dat ze hun vertrouwde woonplek verliezen. Alleen als aan deze emotie ruimte wordt gegeven, kan weerstand in goede banen worden geleid en kan het gesprek over herhuisvesting en over nieuwbouwplannen goed worden gevoerd. Dit kost tijd en inzet van partijen, maar werpt wel vruchten af in de rest van het proces. Er is vooraf geen vast recept te geven voor de communicatie met bewoners en hoe om kan worden gegaan met weerstand. Dit verschilt per situatie. Belangrijk is de weerstand niet uit de weg te gaan: bewoners duidelijk aan te geven wat vaststaat, wat nog onzeker is en waar bewoners wel of geen invloed op uit kunnen oefenen. In Barten-Noord heeft BrabantWonen zodra helder was dat sloop onvermijdelijk was, deze boodschap aan bewoners kenbaar gemaakt. Dit leidde tot heftige reacties, maar was wel duidelijk. Het bepalen van het moment om het met bewoners over sloop te hebben is overigens altijd lastig: eerst praten over sloop zonder een plan veroorzaakt veel onrust. Praten over sloop wanneer er al een plan is, leidt tot de reactie dat er geen inspraak meer mogelijk is over het sloopbesluit. Dit is een broos evenwicht dat in alle herstructureringsprocessen voorkomt. Weerstand moet worden benut om een omslag in het proces te markeren. Het gaat erom dat bewoners beseffen dat bepaalde zaken onomkeerbaar zijn én dat ze inzien dat het nodig – en mogelijk - is mee te praten over de plannen om op die manier de eigen belangen daar zo goed mogelijk in terug te laten komen. Ook in Barten-Noord had na verloop van tijd een groep bewoners zich neergelegd bij de sloop. Deze bewoners wilden zich actief inzetten in de werkgroep om mee te denken over het sociaal plan en nieuwbouwplan. Dit proces werd verstoord door een groep bewoners die een actiecomité hadden opgericht en zich heftig bleven verzetten tegen de sloop. Dit actiecomité had de indruk dat sloop nog teruggedraaid zou kunnen worden, onder meer gevoed door de steun van enkele raadsleden. Uit de enquête en de interviews blijkt dat andere bewoners zich hierdoor geremd voelden in de communicatie over de nieuwbouwplannen. Helderheid richting bewoners is ook hier weer een cruciale factor: dat betekent ook duidelijk aangeven welke besluiten onomkeerbaar zijn, ook al is dat voor de bewoners een vervelende boodschap. Daar ligt een verantwoordelijkheid bij BrabantWonen, het college en de ambtelijke organisatie én bij de raad. Probeer als professionele partijen met één mond te praten zodra besluiten vaststaan, zodat verdeeldheid onder bewoners in elk geval niet wordt aangewakkerd.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
SAMENVATTING EVALUATIE HERSTRUCTURERINGSPROCES BARTEN-NOORD
4
Herhuisvestingsproces In het stedelijk begeleidingsplan herstructurering is afgesproken dat bewoners van herstructureringsgebieden, die vanwege de sloop van hun woningen moeten verhuizen, urgentie krijgen voor een andere huurwoning in ‘s-Hertogenbosch. Ook krijgen deze bewoners een verhuiskostenvergoeding. Lange periode tussen aankondiging sloop en start herhuisvesting Tussen de aankondiging van de sloop (december 2000) en het verlenen van de urgentiestatus (april 2002) zat in Barten-Noord meer dan een jaar. Sommige bewoners wilden graag zo snel mogelijk verhuizen, maar konden geen beroep doen op urgentiebepalingen en vergoedingen. Dit ging pas in bij het verlenen van de woningonttrekkingsvergunning, in april 2002. BrabantWonen heeft hierop ingespeeld door vanaf oktober 2001 bewoners van Barten-Noord voorrang te verlenen op een deel van de vrijkomende woningen van BrabantWonen zelf. Het eerder inzetten van urgentie en verhuiskostenvergoeding doet recht aan de wens van bewoners meteen te verhuizen. Het aankondigen van de sloop heeft namelijk meteen al effect op het zoekgedrag van de bewoners. Voor nieuwe herstructureringsopgaven in ’s-Hertogenbosch is dit inmiddels ook geregeld in het stedelijk begeleidingsplan 2004. Keuzevrijheid bij vinden nieuwe woning Na april 2002 konden de bewoners van Barten-Noord de urgentiestatus inzetten voor alle aangeboden woningen in de woonkrant. Ze konden dus reageren op een woning en buurt van hun voorkeur. Wel golden daarbij, net als voor alle andere woningzoekenden in ’s-Hertogenbosch, criteria voor inkomen, huishoudensgrootte en leeftijd. Voor een aantal bewoners stonden deze criteria het realiseren van de woonwens in de weg. Alleenstaanden kwamen meestal niet in aanmerking voor een eengezinswoning, terwijl sommige alleenstaanden dat wel zouden hebben gewild. Onder bewoners ontstond onduidelijkheid over de criteria die gehanteerd werden, toen tijdens de bemiddelingsfase door BrabantWonen soms werd afgeweken hiervan. Bij de bemiddeling leverde de woningcorporatie maatwerk, om de laatste bewoners toch nog aan een woning naar wens te helpen. Corporaties onderling hadden veelvuldig contact over de herhuisvestingsopgave. Tevredenheid over nieuwe woning Uit de enquête die is gehouden onder voormalige bewoners van Barten-Noord, blijkt dat 78% van de huishoudens (zeer) tevreden is over de huidige woonsituatie. 13% geeft een negatief oordeel over de huidige woonsituatie. Bijna driekwart zegt er wat betreft woningkwaliteit op vooruit te zijn gegaan. Veel bewoners hadden de voorkeur voor nabijgelegen buurten als Barten-Zuid, de Aawijk en de Graafsewijk en zijn ook naar deze buurten verhuisd. Een deel van de huishoudens is verhuisd naar een aandachtsgebied (vooral binnen het gebied Bar-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
5
6
SAMENVATTING
ten, Eikendonk, Hofstad, maar ook naar de Gestelse Buurt). Naast voorkeur voor de wijk heeft dit ook te maken met het aanbod betaalbare eengezinshuurwoningen in deze wijken, het segment waar de meeste bewoners van Barten-Noord naar zochten. Er is bewust gestuurd op het voorkomen van het ontstaan van ‘stadsvernieuwingsnomaden’, huishoudens die opnieuw in een woning terecht komen die op termijn gesloopt zal worden en dan wederom moeten verhuizen. Volgens BrabantWonen hebben drie huishoudens toch een woning betrokken die op de nominatie staat voor sloop. Deze huishoudens zijn door BrabantWonen hiervoor gewaarschuwd. Voldoende aanbod, knelpunt bij ouderenhuisvesting In de periode van herhuisvesting kwamen voldoende woningen vrij (gemiddeld 1.800 sociale huurwoningen per jaar) waar bewoners uit Barten-Noord op konden reageren. Bewoners zochten echter in specifieke segmenten en – zoals hierboven al aangegeven - in specifieke buurten. Bewoners uit Barten-Noord waren daarbij regelmatig elkaars ‘concurrent’. Het vinden van geschikte huisvesting voor de ouderen uit Barten-Noord was het grootste knelpunt bij de herhuisvesting, onder meer omdat zorginstellingen soms lange wachtlijsten hadden. Bij volgende herhuisvestingsopgaven moet dan ook in een eerder stadium oog zijn voor ouderenhuisvesting. Het is zaak daarover vroegtijdig contacten te leggen met zorginstellingen. Een andere mogelijkheid is om in herstructureringsgebieden waar veel ouderen wonen de eerste fase van sloop-nieuwbouw te benutten voor het realiseren van nieuwe ouderenhuisvesting. In Barten-Noord was eerst bouwen dan slopen niet mogelijk vanwege de ruimtelijke opzet en de geplande wijziging van de stedenbouwkundige structuur. Effect op het functioneren van de woningmarkt In de periode van herhuisvesting zijn de wachttijden voor een sociale huurwoning in ’s-Hertogenbosch toegenomen. Deze toegenomen spanning wordt beïnvloed door meerdere factoren dan puur de herhuisvesting uit Barten-Noord en wijkt niet af van de landelijke trend. Het aandeel urgenten is in 2002 en 2003 niet hoger dan de jaren daarvoor. Het verhuisproces vanuit Barten-Noord heeft niet geleid tot het verstopt raken van de Bossche woningmarkt als geheel. Dat was wel het geval voor bepaalde segmenten op de woningmarkt, die zeer geliefd waren onder de bewoners van Barten-Noord. Huishoudens zonder urgentiestatus die in dezelfde periode reageerden op een eengezinswoning in Barten-Zuid, de Aawijk of Graafsewijk, kwamen nauwelijks aan bod.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
SAMENVATTING EVALUATIE HERSTRUCTURERINGSPROCES BARTEN-NOORD
5
Het procesverloop en de rol van de raad Een dynamisch proces Herstructurering is een proces dat jaren in beslag neemt en onvoorspelbaar is. Daarbij past geen strakke procesarchitectuur. Het vraagt om een ruim mandaat van het college en een goede informatievoorziening. College en raad hebben beiden een verantwoordelijkheid voor het organiseren van onderling vertrouwen dat nodig is om adequaat op ontwikkelingen in te kunnen spelen. Vooraf helderheid over rolinvulling raad De raad heeft een kaderstellende rol. Het college is belast met de uitwerking en implementatie, en met het informeren van de raad daarover. Opvallend is dat we nergens een duidelijke stellingname hebben kunnen vinden over de positie van de raad bij herstructureringsprocessen. Het is van belang voorafgaand aan een herstructureringsproject vast te leggen op welke momenten de raad in elk geval wordt betrokken in zijn kaderstellende rol en op welk moment het mandaat voor het college wordt gedefinieerd. Markeren belangrijke momenten gedurende het proces Een herstructureringsproces verloopt nooit precies zoals van te voren gepland. Ook in Barten-Noord lopen kaderstelling en uitwerking deels parallel. Gezien de dynamiek in de buurt en de steun van het college is het logisch dat BrabantWonen is doorgegaan met de uitwerking. In dit traject zijn geen onherroepelijke stappen genomen voordat de kaders waren vastgesteld. Het ontbreken van een wijkvisie voor Barten, Eikendonk, Hofstad is een lacune in het proces. Aan de hand van het positieve raadsbesluit over de nota Woonbeleid heeft het college de implementatie ter hand genomen. Het mandaat op basis van deze nota was wellicht wat smal en roept de vraag op of de raad wel in voldoende mate is erkend in de kaderstellende rol. Dit benadrukt de noodzaak om belangrijke beslismomenten en eventuele afwijkingen van de voorgenomen gang van zaken duidelijk te markeren. Daar ligt in eerste instantie een taak voor het college. De raad dient dit proces echter ook zelf te bewaken. Informatievoorziening structureren De raad is op verschillende momenten geïnformeerd over de gang van zaken in Barten-Noord. Er waren voldoende informatie-instrumenten aanwezig, maar deze zijn onvoldoende benut. De spanning zit vooral in de link met de historie: de eerder behandelde documenten. Gezien de lange doorlooptijd, complexiteit en gevoeligheid van het onderwerp is een goede vooraf gestructureerde informatievoorziening onontbeerlijk. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van instrumenten die reeds ter beschikking staan: voortgangsrapportages en bijpraatmomenten. De historie van het proces dient levend gehouden te worden en moet eenvoudig terug te vinden zijn. Het is de taak van het college om voldoende informatie te verstrekken. De raad dient ook zelf het archief
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
7
8
SAMENVATTING
compleet te houden en heeft ook een verantwoordelijkheid in het zelf vragen om informatie wanneer hij dat nodig acht. Zelfreflectie Het optreden van de raad in Barten-Noord was versnipperd. Dit is versterkt door verdergaande politisering en de rol van enkele raadsleden in het ondersteunen van het actiecomité. Dit laatste heeft de tegenstelling tussen verschillende bewonersgroepen aangescherpt en daarmee de communicatie van bewoners over de nieuwbouwplannen bemoeilijkt. Om dit in komende herstructureringstrajecten te voorkomen is het nodig dat de raad, alvorens actief met de wijk in gesprek te gaan, informatie inwint bij het college en terugblikt op reeds vastgestelde zaken. Het is noodzakelijk dat de raad zo nu en dan stilstaat bij de eigen rolopvatting en de consequenties bespreekt die een bepaalde rolkeuze heeft in de communicatie tussen raad en college én voor het proces in de buurt zelf. Het college moet er vertrouwen in kunnen hebben dat ook de raad zich gebonden voelt aan de vastgestelde kaders. Zolang niet (onbeargumenteerd) van de kaders wordt afgeweken mogen college en corporatie ervan uitgaan dat ze steun hebben van de raad. In het politieke spel is het onvermijdelijk dat verschil in interpretaties worden benut om de andere partij op scherp te zetten of zichzelf te profileren. Uitbannen daarvan is een illusie en het is ook maar de vraag in hoeverre dat gewenst is. Het expliciteren van belangrijke momenten in het proces maakt deze situaties wel beter beheersbaar en buigt deze discussie om tot een prikkel voor inhoudelijke en procesmatige verbetering. Het voorkomt dat de discussie meer gaat over vorm en procedures dan over de inhoud.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
