EVALUATIE EXPERIMENT HUISVESTINGSVERGUNNING
drs G.H. van der Wilt en drs W.H.M. van der Zanden Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) augustus 2005 In opdracht van de Projectgroep Invoering Huisvestingsvergunning
© Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) Auteurs: drs G.H. van der Wilt en drs W.H.M. van der Zanden Project: 05-2407 Prijs: € 10,00
Adres: Telefoon: Telefax: E-mail: Website:
Goudsesingel 78, 3011 KD Rotterdam Postbus 21323, 3001 AH Rotterdam (010) 489 95 00 (010) 489 95 01
[email protected] www.cos.rotterdam.nl
2
INHOUD
| Samenvatting en conclusies
5
1
9
Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4
2
3
4
5
Aanleiding Beoordelingscriteria en beschikbare bronnen De experimentgebieden Leeswijzer
9 9 10 11
De gemeentelijke basisadministratie
13
2.1 2.2
13 14
Aantal nieuwe huurders per gebied en sector Verandering naar demografische kenmerken
Het aanbodmodel
17
3.1 3.2
Nieuwe huurders naar inkomen Nieuwe huurders naar woningmarktstatus
17 17
Werkproces huisvestingsvergunning
19
4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.4
19 20 20 21 22 23
Inleiding werkproces Aanvragen en beslissing huisvestingsvergunning Herkomst en status aanvrager huisvestingsvergunning Algemene kenmerken aanvragers Aanvragen ‘kansarmen’ uit het experimentgebied Woningkenmerken
Ervaringen uit de praktijk
25
5.1 5.2 5.3 5.4
25 25 25 26
Communicatie Malafide huiseigenaren Uitzonderingen voor speciale gevallen Effectiviteit van de maatregel
6
Kosten van de uitvoeringsorganisatie
27
7
Aandachtspunten in het perspectief van de Rotterdamwet
29
7.1 7.2 7.3 7.4
29 29 30 30
De Rotterdamwet Communicatie en gegevensuitwisseling Scherpe kanten zullen verdwijnen Conclusie
3
Samenvatting en conclusies
In het kader van het actieprogramma Rotterdam zet door is op 1 oktober 2004 in een aantal gebieden in de stad het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ van start gegaan. Met de maatregel wordt beoogd de instroom van ‘kansarme groepen’ in een aantal sociaal-economisch kwetsbare delen van de stad te beperken. In delen van Charlois, Feijenoord, Delfshaven en het Centrum zijn nieuwe huurders sindsdien verplicht een huisvestingsvergunning aan te vragen. Voor woonruimte met een huur van € 250,- tot € 600,- is een inkomen van 120% van het minumumloon vereist. Bovendien wordt de aanvraag getoetst op een juiste verhouding tussen het aantal personen en het aantal kamers van de woonruimte; dit ter voorkoming van overbewoning. Aanvragen voor woonruimte in de zogenoemde hot-spot straten worden bovendien ter plaatse gecontroleerd door een controleteam op geschiktheid voor bewoning. Dit rapport bevat een evaluatie van het experiment. De belangrijkste vragen die we hier trachten te beantwoorden zijn de volgende beoordelingscriteria uit het raadsstuk van september 2004: 1. de mate waarin het gesegmenteerd toewijzen de instroom van kansarmen en de cumulatie van problemen in de desbetreffende gebieden heeft doen afnemen, 2. de feitelijke gevolgen van het gesegmenteerd toewijzen voor de verschillende groepen woningzoekenden, zoals grote huishoudens, ouderen, jongeren, vestigers, starters en doorstromers 3. de kosten van de uitvoeringsorganisatie (intake, toetsing, advisering, handhaving en andere handelingen) voor het gesegmenteerd toewijzen in de betreffende gebieden Alvorens hiertoe over te gaan formuleren we een aantal conclusies uit de evaluatie. Mutaties in de huursector in het experimentgebied gedaald Vergelijking van bewoninggegevens in de experimentperiode ten opzichte van een referentieperiode ervóór wijst uit dat het aantal mutaties van huurders in het experimentgebied is teruggelopen. In overig Rotterdam was juist sprake van een toename van mutaties in de huursector. Vooral in de particuliere huursector waren minder nieuwe verhuringen. Het demografisch profiel van de nieuwe huurders in de experimentperiode wijkt niet erg sterk af van het profiel in de referentieperiode. Er zijn (vooral in de hot-spot straten) wat minder jongeren, grote huishoudens en niet-westerse allochtonen een woning gaan huren. Het gaat echter om geringe veranderingen. Corporaties verhuren in experimentgebied meer aan ‘hogere’ inkomens De huisvestingsvergunning blijkt in de sociale huursector een groot effect te hebben op de samenstelling van de groep nieuwe huurders naar inkomen. Vóór het experiment werd 79 procent van de sociale huurwoningen in het experimentgebied verhuurd aan lage inkomensgroepen (< 120% van het minimumloon) en 21 procent aan de inkomensgroep vanaf 120%. Ten tijde van het experiment werd nog maar 37 procent verhuurd aan lage inkomens en 62 procent aan de inkomensgroep vanaf 120% van het minimum. Er wordt met hetzelfde woningaanbod door het stellen van een inkomenseis een hogere inkomensgroep aangeboord. Starters hebben tijdens het experiment minder woonruimte verkregen dan ervoor. Een vijfde van de aanvragen huisvestingsvergunning afgewezen In het eerste half jaar van het experiment hebben minder huurders met een laag inkomen in het experimentgebied woonruimte gevonden. Een vijfde van de aanvragen heeft geleid tot een 5
afwijzing, meestal op grond van een te laag inkomen en in een enkel geval op grond van een niet passende bezetting of een bij controle aangetroffen illegale verblijfsinrichting. Corporaties selecteren ‘aan de poort’, particuliere verhuurders niet Corporaties hebben vrijwel uitsluitend passende aanvragen in behandeling genomen. Niet passende aanvragen worden via labeling van het aanbod al ‘aan de poort’ tegengehouden door opname van het inkomenscriterium in de advertentie. Onbekend is of particuliere verhuurders vooraf selecteren of kandidaat huurders zullen leiden tot een passende verhuring. Vast staat dat dit in elk geval geen gangbare procedure is, want een vijfde van de aanvragen in deze sector wordt afgewezen. De invoering van de huisvestingsvergunning kan dus effectief worden genoemd. Ontmoedigende werking van de maatregel Circa 20 procent van de aanvragers van een huisvestingsvergunning zijn woningzoekenden van buiten Rotterdam. In 2003 was nog 45 procent van de nieuwe huurders in het experimentgebied vestiger. Dit grote verschil duidt erop dat de invoering van de maatregel een ontmoedigende werking heeft op vestigers die niet aan de inkomenseis voldoen. De omvang van de ontmoedigende werking is echter niet te schatten: Rotterdam als geheel kende in de experimentperiode immers een daling van de binnenlandse vestiging. Voor het experiment was het wettelijk niet toegestaan onderscheid te maken tussen Rotterdammers en vestigers van buiten de stad. De regeling in de huidige vorm raakt, zoals is gebleken, dan ook veel Rotterdamse woningzoekenden. De beoogde doelgroep in de in voorbereiding zijnde Rotterdamwet, te weten vestigers van buiten de regio danwel regiobewoners en Rotterdammers die korter dan 6 jaar onafgebroken alhier hebben gewoond, zal efficiënter kunnen sturen op de beperking van de instroom van kansarme vestigers. Toetsing van veel Rotterdamse en regionale aanvragen kan dan immers achterwege blijven. Positief over de huisvestingsvergunning, andere invulling mogelijk Betrokken partijen zijn positief over de mogelijkheden die een huisvestingsvergunning biedt. Het stellen van eisen en een verscherpte controle heeft een gunstig effect op de sociale structuur van een kwetsbaar gebied. Er worden door geïnterviewde sleutelfiguren ook minder problemen geconstateerd in de hot-spot straten. Er zijn wel verschillende opvattingen over de manier waarop de maatregel is ingericht. Een corporatie ziet meer in een ruimere toepassing van het labelen van advertenties (lokaal maatwerk). Dit zou administratief minder belastend zijn en minder nadelig voor het imago van een buurt. Bovendien worden kanttekeningen geplaatst bij de 120%-eis, omdat zo studenten en mensen met werk net onder deze inkomensgrens voor een vergunning worden uitgesloten. Bovendien worden ook mensen met een inkomen boven de ziekenfondsgrens door de inkomenseis geweerd. Zij zijn aangewezen op huurwoningen vanaf € 500,-, maar aangezien deze in het experimentgebied niet of nauwelijks voorkomen kunnen zij hier niet gaan wonen. In dat opzicht zal het beoogde criterium in de Rotterdamwet, te weten inkomen uit werk, pensioen, AOW of studiefinanciering, doelmatiger zijn. Communicatie moet verbeteren Gesprekken met betrokken partijen hebben uitgewezen dat de interne en externe communicatie moet verbeteren. Intern gaat het om de uitwisseling van gegevens, de toegang tot het GBA (voor corporaties) en inhoudelijke communicatie tussen diensten. Extern gaat het om het beter informeren van de doelgroep, waardoor problemen vooraf voorkomen kunnen worden. Het betreft vooral voorlichting richting allochtone groepen. 6
Aanpak malafide verhuurders Er zijn diverse ervaringen met particuliere eigenaren die de regels (bewust) met voeten treden en kandidaat huurders proberen uit te melken. Zij laten de aanvraag van een huisvestingsvergunning volledig over aan de huurder en laten deze wel alvast betalen (huur, sleutelgeld), ook al weten zij dat de aanvraag kansloos zal zijn. Instrumenten om deze eigenaren aan te pakken worden nu gemist.
Tot slot gaan we over tot een beantwoording van de beoordelingscriteria. (1) de mate waarin het gesegmenteerd toewijzen de instroom van kansarmen en de cumulatie van problemen in de desbetreffende gebieden heeft doen afnemen Het gesegmenteerd toewijzen heeft de instroom van kansarmen succesvol doen afnemen. Er worden huurders met een hoger inkomen dan vóór de invoering van het experiment in het experimentgebied toegelaten en er worden aanvragen van inkomensgroepen onder de inkomensgrens afgewezen. Ook geven partijen die betrokken zijn bij de leefbaarheid van het gebied aan dat de maatregel leidt tot minder problemen in de hot-spot straten. (2) de feitelijke gevolgen van het gesegmenteerd toewijzen voor de verschillende groepen woningzoekenden, zoals grote huishoudens, ouderen, jongeren, vestigers, starters en doorstromers De resultaten wijzen uit dat sommige groepen streker getroffen worden door de maatregel: vooral starters, jongeren en grote huishoudens lijken wat minder dan voorheen kans te hebben op het vinden van een huurwoning in het experimentgebied. Wijzigingen in het nieuwe woonruimteverdelingssysteem, dat per 1 januari is ingegaan, betekenen echter juist een verbetering van de kansen voor starters en dus ook jongeren (door afschaffing van de woonduur als rangordecriterium voor doorstromers) op de gehele regionale woningmarkt. Daarbij wordt ook nauwlettend de positie van grote huishoudens in de gaten gehouden. De belemmeringen die zij door het gesegmenteerd toewijzen hebben ondervonden zouden hierdoor kunnen worden gecompenseerd. (3) de kosten van de uitvoeringsorganisatie (intake, toetsing, advisering, handhaving en andere handelingen) voor het gesegmenteerd toewijzen in de betreffende gebieden Op basis van de ervaringen van het eerste half jaar wordt geschat dat de jaarlijkse kosten voor uitvoering van de huidige maatregel € 236.000,- zullen bedragen.
7
8
1 Inleiding In het kader van het actieprogramma ‘Rotterdam zet door’ is op 1 oktober 2004 in een beperkt aantal gebieden in de stad het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ van start gegaan. In delen van Charlois, Feijenoord, Delfshaven en het Centrum zijn nieuwe huurders sindsdien verplicht een huisvestingsvergunning aan te vragen. De aanvraag wordt getoetst op inkomen en overbewoning en is onder meer bedoeld om tot een passende toewijzing van woningen te komen.
1.1
Aanleiding
Het actieprogramma ‘Rotterdam zet door’ is in december 2003 door het college van B en W gepresenteerd en heeft tot doel de bovenmaatse problematiek, die in sommige wijken is ontstaan door de instroom van kansarmen en het vertrek van kansrijken, aan te pakken. Daartoe worden verschillende maatregelen ingezet, waarvan het experiment met het verplicht laten aanvragen van een huisvestingsvergunning in enkele delen van de stad er één is. Het experiment houdt in dat nieuwe huurders (zowel in de sociale huursector als in de particuliere huursector) die in bepaalde delen van Charlois, Feijenoord, Delfshaven en het Centrum willen gaan wonen, per 1 oktober 2004 verplicht zijn een huisvestingsvergunning aan te vragen. Daarbij gaat het zowel om huurders van een zelfstandige woonruimte als huurders van een kamer. De aanvraag wordt vervolgens getoetst op inkomen en bezettingsgraad. Het experiment is ingevoerd om een aantal redenen. Ten eerste wil de gemeente door het experiment komen tot een goede verdeling van vrijkomende huurwoningen over de verschillende inkomensgroepen (tegengaan van scheefheid). Daarnaast moet het experiment leiden tot een meer evenredige spreiding van inkomens over de stad. Om dit te bereiken geldt voor alle vrijkomende woningen met een huur vanaf € 250,- een inkomenseis van tenminste 120% van het minimuminkomen. Tevens moet het experiment overbewoning en illegale huisvesting voorkomen. Hiertoe zijn potentiële nieuwe huurders verplicht zich aan een bepaalde bezettingsgraad (aantal personen ten opzichte van het aantal kamers) te houden. Tenslotte is het experiment ingevoerd om te kijken wat de kosten en de maatschappelijke effecten van de herinvoering van de huisvestingsvergunning zijn. Dit is belangrijk om te weten aangezien de resultaten van het experiment ook een rol spelen bij de in voorbereiding zijnde Rotterdamwet (hoofdstuk 6). Hoewel het hier dus om een experiment gaat is er geen einddatum bepaald. Wel is besloten de werking van de huisvestingsvergunning na een half jaar (1 april 2005) te evalueren. De projectgroep Invoering Huisvestingsvergunning heeft het Centrum voor Onderzoek en Statistiek (COS) gevraagd deze evaluatie op te zetten en uit te voeren.
1.2
Beoordelingscriteria en beschikbare bronnen
Bij de opzet van de evaluatie van het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ is rekening gehouden met de punten waarop de resultaten moeten worden beoordeeld. Dat zijn: 1. de mate waarin het gesegmenteerd toewijzen de instroom van kansarmen1 en de cumulatie van problemen in de desbetreffende gebieden heeft doen afnemen, 2. de feitelijke gevolgen van het gesegmenteerd toewijzen voor de verschillende groepen woningzoekenden, zoals grote huishoudens, ouderen, jongeren, vestigers, starters en doorstromers, en 3. de kosten van de uitvoeringsorganisatie (intake, toetsing, advisering, handhaving en andere handelingen) voor het gesegmenteerd toewijzen in de desbetreffende gebieden. 1
‘Kansarm’ wordt in het experiment gedefinieerd als een huishouden met een inkomen van minder dan 120% van het
minimum.
9
Om tot een dergelijke evaluatie te kunnen komen heeft het COS de beschikking over drie gegevensbronnen. Ten eerste de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Door de mogelijkheid het GBA op elk gewenst moment te ‘bevriezen’ (in dit geval op 1 april 2005) kan gekeken worden in hoeverre de vestigingen in de experimentgebieden zijn veranderd ten opzichte van een jaar eerder en ten opzichte van overig Rotterdam. Het GBA geeft ook inzicht in de samenstelling (leeftijd, etniciteit, gezinsverhouding) van de nieuwe huurders. Aangezien het GBA alle inwoners van Rotterdam behelst en er in deze evaluatie alleen uitspraken worden gedaan over huurders (=hoofden van huishoudens) is het GBA samen met het woningenbestand (waarin alleen hoofden van huishoudens staan) geaggregeerd tot één bestand. In hoeverre de instroom van ‘kansarmen’ in het experimentgebied is veranderd is hieruit niet af te leiden: relevante gegevens over opleiding, inkomen of het hebben van werk ontbreken immers in de GBA. Wel kan worden beoordeeld of de samenstelling van de groep nieuwe huurders is veranderd. De tweede bron die gebruikt is, is het aantal verhuringen in de sociale huursector via het aanbodmodel. Hieruit kan een bestand worden afgeleid van verhuringen in de experimentperiode en een even zolange periode voor de invoering van het experiment, op basis waarvan kan worden beoordeeld hoe de verdeling van nieuwe huurders in de sociale huursector naar inkomen is veranderd. Dit geeft een beeld van de verandering van de samenstelling van de groep nieuwe huurders naar inkomen, wat kan worden gezien als indicatie van de mate waarin ‘kansarmen’ uit het experimentgebied worden geweerd. De derde bron tenslotte is het werkproces huisvestingsvergunning. Dit proces geeft gedetailleerde informatie over aanvragen, toekenningen en afwijzingen van huisvestingsvergunningen in relatie tot het inkomen en de bezettingsgraad van de aanvragers. Uit dit proces kan zo worden opgemaakt hoeveel afwijzingen zijn gemaakt op basis van inkomen of bezettingsgraad en hoe vaak en met welke reden een hardheidsclausule is toegepast. Het geeft daarmee een beeld van de effectiviteit van de maatregel. Dit beeld zal echter altijd onvolledig zijn, omdat niet kan worden achterhaald welke mensen door de maatregel al geen poging meer hebben gewaagd (de ontmoedigende werking). Tot slot is ook een aantal interviews gehouden onder mensen die in de praktijk veel met het experiment te maken hebben (corporaties en controleteams) en mensen die beroepshalve de gevolgen van het experiment zouden kunnen merken (stadsmariniers). Hiermee wordt een beeld gevormd van de mate waarin de cumulatie van problemen in de desbetreffende gebieden is afgenomen.
1.3
De experimentgebieden
Het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ vindt plaats in de volgende hotspot straten: • Zuid:
Putsebocht, Strevelsweg, Dordtselaan, Hillevliet, Slaghekstraat, Riederstraat, Moerkerkestraat, Borselaarstraat, Bas Jungeriusstraat, Katendrechtse Lagedijk • West: Mathenesserdijk, Dirk Danestraat, Willem Beukelszoonstraat, Wallisweg, Vosmaerstraat, Mathenesserweg, Grote Visserijstraat • Centrum: West Kruiskade, 1e Middellandstraat Daarnaast wordt het experiment ook uitgevoerd in de hele wijk Carnisse. Deze wijk is bij het experiment betrokken omdat hier geen ‘stapeling’ van maatregelen plaatsvindt, wat in de hot-spots straten wel het geval is. Naast het experiment met de huisvestigingsvergunning lopen hier namelijk ook nog andere controles, onder andere van Burgerzaken (opschoning GBA-bestand), SoZaWe en
10
het Programmabureau Veilig. Door de stapeling van maatregelen is het niet mogelijk de resultaten van deze effectmeting uitsluitend toe te schrijven aan het experiment. Voor Carnisse geldt de stapeling dus niet. In onderstaande kaart zijn de experimentgebieden aangegeven (de wijk Carnisse is blauw omlijnd). Kaart 1.1
1.4
Experimentgebieden ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’
Leeswijzer
In hoofdstuk twee zullen de gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie (GBA) gebruikt worden om een beeld te schetsen van het aantal mutaties in de experimentgebieden in de periode 1 oktober 2004 – 1 april 2005 en zal een vergelijking worden gemaakt met een vergelijkbare periode een jaar eerder. In het derde hoofdstuk wordt aan de hand van het afgeleide bestand uit het aanbodmodel gekeken naar verhuringen op basis van inkomen. Hier wordt een vergelijking gemaakt met een even zolange periode voor de invoering van het experiment. Het vierde hoofdstuk omvat een analyse over de toe- of afwijzingen van huisvestingsvergunningen op basis van het werkproces huisvestingsvergunning en een korte beschrijving van de belangrijkste gegevens van zowel de aanvragers als de woningen waarvoor een aanvraag is gedaan. In het vijfde hoofdstuk zullen de interviews worden uitgewerkt om een zo duidelijk mogelijk beeld te krijgen van de praktijkervaringen van enkele ‘sleutelfiguren’. Hoofdstuk zes geeft een schatting van de jaarlijkse kosten voor de uitvoering van de maatregel. In het zevende hoofdstuk tenslotte zal kort worden ingegaan op het perspectief dat deze evaluatie biedt voor de in voorbereiding zijnde Rotterdamwet. Indien er in dit rapport noten worden gebruikt zullen die onderaan de betreffende pagina worden weergegeven.
11
12
2 De gemeentelijke basisadministratie In dit hoofdstuk worden de gegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) gebruikt om te bepalen hoe de vestiging in de experimentgebieden is veranderd naar omvang en samenstelling (naar leeftijd, etniciteit, gezinsverhouding) Daarbij kijken we alleen naar vestigers in huurwoningen. Koopwoningen vallen buiten het experiment en worden derhalve buiten beschouwing gelaten. Daarnaast wordt een onderscheid gemaakt tussen Carnisse, de overige hot-spot straten en overig Rotterdam. De cijfers uit het GBA hebben betrekking op hoofden van huishoudens2.
2.1
Aantal nieuwe huurders per gebied en sector
Alvorens in te gaan op de demografische samenstelling van de nieuwe huurders in de experimentgebieden zal eerst voor elk gebied apart worden gekeken hoe groot het aantal nieuwe huurders was tijdens de experimentperiode en een vergelijkbare periode een jaar eerder3 (tabel 2.1). Tabel 2.1 Nieuwe huurders per gebied huursector in de experimentperiode (okt 2004-april 2005) en de referentieperiode (juli 2003-januari 2004); in het grijs de experimentgebieden. 1 okt. 2004 –
1 juli 2003 –
1 apr. 2005
1 jan. 2004
Verschil (%)
Carnisse: Sociale huursector Particuliere huursector
22
29
- 24,1%
134
163
- 17,8%
67
51
+ 31,4%
125
225
- 44,4%
Hot-spot straten: Sociale huursector Particuliere huursector Overig Rotterdam: Sociale huursector
5.104
4.847
+ 5,3%
Particuliere huursector
3.263
2.852
+ 14,4%
Totaal: Sociale huursector
5.193
4.927
+ 5,4%
Particuliere huursector
3.522
3.240
+ 8,7%
Uit de tabel blijkt dat het aantal huurders dat zich tijdens de experimentperiode in Carnisse heeft gevestigd, zowel in de sociale huursector als de particuliere huursector, is afgenomen ten opzichte van een vergelijkbare periode een jaar eerder. In de hot-spot straten hebben zich tijdens de experimentperiode in de sociale huursector wat meer huurders gevestigd dan een jaar eerder. De particuliere huursector laat echter een flinke daling zien ten opzichte van het jaar ervoor. Het aantal nieuwe huurders in overig Rotterdam is in beide sectoren gestegen ten opzichte van een jaar eerder. In de experimentgebieden valt vooral de daling op in de particuliere huursector. We kunnen dus concluderen dat de dynamiek in de huursector in het experimentgebied is afgenomen, terwijl die in overig Rotterdam juist toenam.
2
Hoofden van huishoudens zijn: echtgenoten (man of vrouw) in 2-oudergezinnen met of zonder thuiswonende kinderen,
hoofden van éénoudergezinnen en alleenstaanden (niet behorend tot de bevolking in gezinsverband). 3
De cijfers van het jaar 2004 gaan over de laatste zes maanden van 2003, omdat het niet mogelijk was het GBA-bestand van
2004 met terugwerkende kracht te bevriezen op 1 april 2004.
13
2.2
Verandering naar demografische kenmerken
In deze paragraaf wordt gekeken naar de verandering in demografische samenstelling van de groep nieuwe huurders. We kijken daarbij naar relevante kenmerken die in de GBA voorkomen, namelijk leeftijd, etniciteit en huishoudensgrootte. Deze vergelijking zal worden gemaakt met een vergelijkbare periode een jaar eerder. Hierbij moet worden opgemerkt dat de percentages in veel gevallen over (erg) kleine absolute verschillen gaan. Dit betekent dat het toeval een grote rol kan spelen bij geconstateerde veranderingen. Er kunnen daarom geen zwaarwegende conclusies aan worden verbonden. Uit tabel 2.2 blijkt dat vooral jongeren in de hot-spot straten minder vaak woonruimte hebben gevonden; in Carnisse is naar leeftijd weinig verandering in de samenstelling van de groep nieuwe huurders te bespeuren. Ook in overig Rotterdam veranderde in dit opzicht weinig. Tabel 2.2 Verandering van de demografische samenstelling van de groep nieuwe huurders in de experimentperiode (okt2004 tot april 2005) en de referentieperiode (juli 2003-januari 2004) Carnisse
Hot-spots
overig Rotterdam
experiment
referentie
experiment
referentie
experiment
referentie
tot 25 jr
29%
29%
16%
34%
17%
18%
25-45 jr
51%
54%
57%
49%
51%
51%
45-65 jr
15%
14%
22%
16%
20%
19%
4%
3%
4%
1%
11%
12%
totaal
100%
100%
100%
100%
100%
100%
aantal
156
192
192
276
8367
7699
Aandachtsgroep
46%
44%
63%
70%
40%
38%
overige groepen
54%
56%
37%
30%
60%
62%
Totaal
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Aantal
156
192
192
276
8367
7699
leeftijd
65+
etniciteit
huishoudgrootte 1 persoon
51%
51%
53%
44%
51%
50%
2 personen
27%
26%
28%
29%
28%
28%
3 personen
14%
13%
9%
12%
11%
11%
4 personen
2%
5%
6%
7%
7%
6%
5+ personen
6%
5%
4%
7%
4%
4%
Totaal
100%
100%
100%
100%
100%
100%
aantal
156
192
192
276
8367
7699
Naar etniciteit bezien valt op dat tijdens het experiment de aandachtsgroep4 wat minder vaak onder de nieuwe huurders in de hot-spot starten worden aangetroffen, terwijl er in Carnisse juist iets meer huurders tot de aandachtsgroep behoren. Ook in overig Rotterdam was hun aandeel onder de nieuwe huurders wat groter. Wat huishoudgrootte betreft blijkt tenslotte dat tijdens het experiment relatief wat meer alleenstaanden en wat minder grote huishoudens in de hot-spot straten zijn komen wonen. Ook hier laten Carnisse en overig Rotterdam weinig verandering in samenstelling zien.
4
De term “aandachtsgroep” komt voort uit de Prognose Bevolkingsgroepen Rotterdam 2017, die het COS in 2003 publiceerde.
Onder de aandachtsgroep vallen mensen uit: Suriname, Ned. Antillen/Aruba, Kaap Verdië, Turkije, Marokko en ‘overig arme landen’. Onder de overige groepen vallen: autochtonen, noord-Mediterranen en mensen uit ‘overig rijke landen’.
14
Samenvattend blijkt dat er tijdens de experimentperiode sprake is van minder dynamiek in de huursector in het experimentgebied dan vóór de invoering van de pilot. Het aantal mutaties van huurwoningen blijkt in de experimentperiode (1okt2004–1april2005) aanzienlijk geringer te zijn dan in de referentieperiode (1juli2003–1jan2004). In overig Rotterdam daarentegen was sprake van een toename van het aantal mutaties in de huursector. Vooral in de particuliere huursector is minder instroom van nieuwe huurders zichtbaar. Veranderingen in de demografische samenstelling van de groep nieuwe huurders zijn in bescheiden mate en alleen in de hot-spot straten zichtbaar; hier zijn minder jongeren, grotere huishoudens en niet-westerse allochtonen terecht gekomen. De aantallen zijn echter dermate gering dat hieraan geen zwaarwegende conclusies verbonden kunnen worden.
15
16
3 Het aanbodmodel In dit hoofdstuk worden de gegevens uit het aanbodmodel gebruikt om een vergelijking te maken tussen de nieuwe huurders van een sociale huurwoning in de experimentperiode en de periode van een half jaar voor het experiment, op basis van inkomensgegevens. Aan de hand van deze gegevens kan een eerste indicatie worden gegeven van de gevolgen van de 120% inkomenseis voor nieuwe vestigers in de experimentgebieden. Tevens kan gekeken worden wat de gevolgen van de huisvestingsvergunning zijn voor starters en doorstromers op de woningmarkt. Voor een vergelijking van kenmerken als leeftijd en gezinsgrootte wordt terugverwezen naar hoofdstuk twee.
3.1
Nieuwe huurders naar inkomen
Vóór de invoering van het experiment werd 79 procent van de sociale huurwoningen in het experimentgebied verhuurd aan lage inkomensgroepen (< 120% van het minimumloon) en 21 procent aan de inkomensgroep vanaf 120%. In overig Rotterdam was dat 66 procent. Ten tijde van het experiment werd nog maar 37 procent verhuurd aan lage inkomens en 62 procent aan de inkomensgroep vanaf 120% van het minimum. voor experiment
tijdens experiment
2e-3e kwartaal 2004
4e kw 2004-1e kwartaal 2005
ov Rdam
pilotgebied
ov Rdam
1%
0%
1%
2%
tot 19670 (120% minimum)
66%
79%
66%
37%
19670-32600 (120% - Zkf-grens)
24%
16%
24%
60%
vanaf 32600 (> Zkf-grens)
10%
5%
10%
2%
Totaal
3531
38
3673
57
onbekend
pilotgebied
We kunnen daarom concluderen dat het aantal nieuwe huurders met een inkomen van minder dan 120% van het minimuminkomen (de kansarmen) als gevolg van het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ in de sociale huursector significant is gedaald. Het moge duidelijk zijn dat het stellen van de 120%-eis ten gunste is gegaan van het aandeel huurders met een inkomen vanaf 120% van het minimum. De verschuiving is zowel in Carnisse als in de hot-spot straten waarneembaar. Het is dus mogelijk gebleken om het beschikbare woningaanbod in de experimentperiode te verhuren aan een doelgroep met een wat hoger inkomen. Uit interviews (hoofdstuk 5) is overigens gebleken dat een aantal particuliere verhuurders wel geconfronteerd is met verhuurbaarheidsproblemen voor een deel van hun aanbod. Hiervoor kunnen moeilijker (of zelfs geen) kandidaten worden gevonden.
3.2
Nieuwe huurders naar woningmarktstatus
Aan de hand van het aanbodmodel kan ook een onderscheid gemaakt worden naar de status op de woningmarkt van de nieuwe huurders. Daaruit wordt duidelijk dat de verplichte huisvestingsvergunning een negatief effect heeft voor starters op de woningmarkt en een positief effect voor doorstromers (figuur 3.1). Uit de figuren blijkt heel duidelijk dat het percentage geslaagde starters ten opzichte van een even lange periode voor de experimentperiode met 20 procentpunt is gedaald tijdens het experiment, terwijl hun aandeel in de reacties nagenoeg gelijk is gebleven. Voor de doorstromers geldt precies het omgekeerde: ook hier is hun aandeel in de reacties bijna gelijk gebleven, terwijl het aantal geslaagden daarentegen met 20 procentpunt is gestegen.
17
Figuur 3.1:
Percentage starters (links) en doorstromers (rechts) onder de reacties en geslaagden, vóór en tijdens het experiment
70%
70%
60%
60%
50%
50%
40%
40%
30%
30%
20%
20%
10%
10%
0%
0% Gereageerd voor experiment
Geslaagd
Gereageerd
tijdens experiment
voor experiment
Geslaagd tijdens experiment
Een voor de hand liggende verklaring is dat veel starters in tegenstelling tot doorstromers nog geen (of een te laag) inkomen hebben op basis waarvan geen huisvestingsvergunning wordt verleend. Zij hebben daarom ook wat minder reacties ingestuurd. Doorstromers hebben om die reden tijdens het experiment meer kans gehad en zijn relatief iets meer gaan reageren, wat heeft geleid tot een veel hoger percentage geslaagden. Samenvattend blijkt het experiment in de sociale huursector een groot effect te hebben op de samenstelling van de groep nieuwe huurders naar inkomen. Er wordt met hetzelfde woningaanbod door het stellen van een inkomenseis een hogere inkomensgroep aangeboord. Starters hebben hierdoor minder woonruimte verkregen, wat spoort met de conclusie uit het vorige hoofdstuk dat er vooral minder jongeren zijn ingestroomd.
18
4 Werkproces huisvestingsvergunning In dit hoofdstuk wordt aan de hand van het werkproces huisvestingsvergunning een analyse gegeven van de aanvragen en de toe- en afwijzingen van huisvestingsvergunningen in de experimentgebieden tijdens de experimentperiode. Tevens wordt kort gekeken naar de kenmerken van zowel de aanvragers als de woningen waarvoor een aanvraag is gedaan. Allereerst zal dieper worden ingegaan op het werkproces zelf.
4.1
Inleiding werkproces
Huurders die een woonruimte gaan huren in een van de experimentgebieden zijn verplicht een huisvestingsvergunning aan te vragen. Gaan zij een woning huren bij een particuliere eigenaar, dan moet dat bij Burgerzaken gebeuren. Dit kan op de Coolsingel, of bij de afdeling Burgerzaken van de deelgemeenten Feijenoord, Charlois en Delfshaven. Gaat het om een woning in de sociale huursector, dan kan de huisvestingsvergunning aangevraagd worden bij de betreffende corporatie. De nieuwe huurder moet een aantal documenten meenemen op het moment dat hij of zij de huisvestingsvergunning aan gaat vragen. Dit zijn: • een geldig identiteitsbewijs • de jaaropgave (of alle jaaropgaven) van de werkgever/uitkeringsinstantie van het inkomen van vorig jaar of • de definitieve aanslag inkomstenbelasting van vorig jaar, en/of • (wanneer het inkomen veranderd is) maandopgaven van het inkomen over de laatste drie maanden en het laatste bank- of giroafschrift waarop de bijschrijving van dit inkomen staat • voor vrouwen: een zwangerschapsverklaring als men langer dan 3 maanden zwanger is • wanneer men gaat samenwonen of trouwen of gezinsleden laat overkomen: bewijzen dat deze leden van het huishouden bij de huurder komen wonen • voor alle leden van het huishouden die een eigen inkomen hebben moeten de bovenstaande inkomensgegeven mee worden genomen Wanneer de aanvraag is ingevuld (door zowel huurder als verhuurder) wordt deze samen met de bijlagen gecontroleerd. Ook wordt er door een van de controleteams van Programmabureau Veilig een onderzoeksrapport opgesteld van de betreffende woning, op basis van een visuele controle van de woning, aan de hand waarvan wordt beslist of de woning wel of niet geschikt is voor bewoning. Indien alles in orde is kan de huisvestingsvergunning worden afgegeven. Het streven is om het hele proces binnen tien werkdagen te doorlopen. Tegen een negatief besluit kan door de aanvrager bezwaar worden aangetekend. Indien na de bezwaarprocedure nog steeds een negatief besluit geldt en uit controle is gebleken dat de aanvrager toch op het adres woont, kan handhaving door middel van een dwangsom worden ingezet om de persoon te dwingen tot vertrek. Ook wordt nadien gecontroleerd of de persoon zich elders in Rotterdam inschrijft en of daar een vergunning voor nodig is. Uit het werkproces huisvestingsvergunning kunnen meerdere gegevens gehaald worden. Ten eerste het onderscheid in aanvragen voor woonruimte van een corporatie of een particuliere verhuurder. Vervolgens de huurprijs (tot € 250,- en vanaf € 250,-) en het aantal kamers. Verder kent het werkproces een veld waarin de beslissing van de aanvraag is opgenomen. Er worden 10 mogelijke beslissingen onderscheiden: vergunning verleend, hardheidsclausule 55+, hardheidsclausule herhuisvesting, hardheidsclausule urgentie, hardheidsclausule overig, afwijzing inkomen, afwijzing bezettingsgraad, afwijzing inkomen en bezettingsgraad, afwijzing illegale verblijfsinrichting en afwijzing overig. Een aantal aanvragen is op het moment waarop het onderzoeksbestand is gemaakt (medio mei 2005) nog niet in een fase van beslissing beland. In dat geval spreken we van een aanvraag ‘in behandeling’. In de volgende paragrafen zal worden ingegaan op het aantal aanvragen, de genomen beslissingen en de herkomst van de aanvrager.
19
4.2
Aanvragen en beslissing huisvestingsvergunning
Tijdens de experimentperiode van 1 oktober 2004 tot 1 april 2005 zijn 430 aanvragen voor een huisvestingsvergunning in behandeling genomen: 53 aanvragen kwamen uit de sociale huursector en 377 uit de particuliere huursector. In de sociale huursector zijn 51 van de 53 aanvragen (96%) die in behandeling zijn genomen ook verleend. In 26 gevallen is een hardheidsclausule toegepast voor de verlening: 20 op basis van de hardheidsclausule 55+, 5 wegens herhuisvesting en één wegens urgentie. Twee aanvragen zijn tijdens de behandeling ingetrokken. Overigens zullen aanvragen voor corporatiewoningen zelden worden afgewezen, omdat ‘aan de balie’ al nauwkeurig wordt getoetst of de aanvraag passend is. In de particuliere huursector zijn 227 aanvragen verleend. Twee daarvan zijn via een hardheidsclausule (‘55+’ en ‘overig’) verleend. Van alle aanvragen in de particuliere huursector zijn er 60 afgewezen, wat neerkomt op 18% van het totaal aantal aanvragen waarover op het moment waarop het bestand voor de evaluatie is ‘bevroren’ (medio mei) een beslissing bekend was. Het grootste deel van de afwijzingen is gebaseerd op inkomen, daarnaast zijn vergunningen afgewezen op basis van bezetting, het feit dat de woning bekend stond als een illegale verblijfsinrichting of op basis van overige gronden. Van alle aanvragen in de particuliere huursector waren er medio mei 90 nog niet afgehandeld. Het overgrote deel daarvan was nog in behandeling, de overige aanvragen zijn op één na allemaal ingetrokken. In onderstaande tabel zijn alle cijfers nog eens weergegeven. Tabel 4.1
Gegevens werkproces huisvestingsvergunning Particulieren aantal
Corporaties % van
aantal
Totaal % van
aantal
% van
aanvragen afgehandeld aanvragen afgehandeld aanvragen afgehandeld Vergunning verleend
225
71%
25
47%
250
Hardheid 55+
1
0%
20
38%
21
68% 6%
Hardheid herhuisvesting
0
0%
5
9%
5
1%
Hardheid urgent
0
0%
1
2%
1
0%
Hardheid overig
1
0%
0
0%
1
0%
Totaal verleend
227
71%
51
96%
278
75%
Afw Inkomen
46
15%
0
0%
46
13%
Afw Bezetting
3
1%
0
0%
3
1%
Afw Inkomen+Bezetting
3
1%
0
0%
3
1%
Afw IllegaleVerblijfsInrichting
2
1%
0
0%
2
1%
Afw Overig Totaal afgewezen aanvr elders ingeschreven Ingetrokken/afgevoerd In behandeling Totaal
4.3
6
2%
0
0%
6
2%
60
20%
0
0%
60
18%
1
0%
0
0%
1
0%
27
9%
2
4%
29
8%
100%
53
100%
430
62 377
0
62 100%
Herkomst en status aanvrager huisvestingsvergunning
In het vorige hoofdstuk is aan de hand van de gegevens uit het aanbodmodel al een antwoord gegeven op de vraag of er sprake is van een afname van het aantal ‘kansarmen’ onder de nieuwe huurders in het experimentgebied sinds de invoering van de huisvestingsvergunning. Aan de hand van de gegevens uit het werkproces kunnen we ook nagaan waar de aanvragers van een huisvestingsvergunning vandaan komen en of kansarme aanvragers uit de experimentgebieden daar
20
kunnen blijven wonen of niet. Allereerst zal echter kort worden ingegaan op enkele algemene gegevens van de aanvragers, zoals leeftijd, type huishouden en de herkomst van de aanvrager.
4.3.1
Algemene kenmerken aanvragers
In tabel 4.2 zijn enkele kerngegevens weergegeven van de aanvragers en degenen aan wie een huisvestingsvergunning is verleend, danwel van degenen die een afwijzing hebben ontvangen. Tabel 4.2
Kerngegevens aanvragers en huisvestingsvergunning verleend en afgewezen aanvragers aantal
%
verleend aantal
%
afgewezen aantal
%
Leeftijdsklasse: 16 tot 25 jaar 25 tot 45 jaar 45 tot 65 jaar 65 tot 75 jaar 75 jaar en ouder Onbekend
156 205 51 8 3 7
36% 48% 12% 2% 1% 2%
93 137 35 6 3
34% 50% 13% 2% 1%
21 27 10 1 0 1
35% 45% 17% 2% 0% 2%
Inkomensklasse < 120% van het minimum Vanaf 120% van het minimum Onbekend
200 156 74
47% 36% 17%
118 127 33
42% 46% 12%
42 8 10
70% 13% 17%
Type huishouden: Alleenstaand Meerpersoons Gezin met kinderen Eenoudergezin Onbekend
275 57 41 47 10
64% 13% 10% 11% 2%
184 32 32 30
66% 12% 12% 11%
27 14 4 15
45% 23% 7% 25%
Herkomstregio: Carnisse Hot-spot straten Overig Rotterdam Overig Stadsregio Rotterdam Buiten Stadsregio Rotterdam Onbekend
32 73 230 18 71 6
7% 17% 54% 4% 17% 1%
24 46 145 12 48 3
9% 17% 52% 4% 17% 1%
7 8 34 4 7
13% 12% 57% 7% 12%
Totaal
430
100%
278
100%
60
100%
Een ruime meerderheid (84%) van de aanvragers valt in de eerste twee leeftijdsklassen; er zijn slechts enkele aanvragen gedaan door ouderen. Daarnaast blijkt dat veel aanvragen zijn gedaan door alleenstaanden: bijna de helft hiervan (46%) is gedaan door mensen in de leeftijdsklasse van 25 tot 45 jaar. Een verdere analyse leert dat bijna 30% van de alleenstaande aanvragers uit een meerpersoonshuishouden komt. Waarschijnlijk gaat het hier om jongeren die het ouderlijk huis of een studentenwoning verlaten. Daarnaast blijkt een kwart van degenen die als eenoudergezin een aanvraag hebben gedaan uit een meerpersoonshuishouden te komen. Het kan hier gaan om scheidingen, maar bijvoorbeeld ook om tienerouders die op zichzelf gaan wonen. Verder blijkt dat iets meer dan 25% van de aanvragers uit een meerpersoonshuishouden voorheen alleenstaand waren. In deze gevallen gaat het om mensen die gaan samenwonen. De inkomensklasse van de aanvragers laat zien dat 47% een inkomen onder de 120%-eis verdiende en dat 36% meer dan 120% van het minimum verdiende. Van 17% van de aanvragers is het inkomen vooralsnog onbekend; veelal wordt er dan nog aanvullende informatie opgevraagd.
21
Kijken we naar de herkomstregio van de aanvrager van een huisvestingsvergunning dan wordt duidelijk dat de overgrote meerderheid uit Rotterdam komt (78%). Daarbinnen komt bijna een kwart van de aanvragers uit het experimentgebied zelf. Van de overige aanvragers komen de meeste van buiten de stadsregio Rotterdam. Uit ander onderzoek5 is bekend dat in de huursector ongeveer een derde van de nieuwe huurders afkomstig is van buiten Rotterdam; in de sociale huursector is dat circa 16%, in de particuliere huursector zelfs bijna 50%. Ook in het experimentgebied bleek dit in 2003 het geval te zijn: gemiddeld 45% van de nieuwe huurders was een vestiger van buiten Rotterdam. Dat nu nog maar een vijfde van de aanvragers voor een huisvestingsvergunning in het experimentgebied van buiten Rotterdam afkomstig is, vormt een indicatie van de ontmoedigende werking van de regeling. Overigens moet deze verandering in het licht worden gezien van een recente afname van het totaal aantal vestigingen vanuit overig Nederland naar Rotterdam in de experimentperiode. Wanneer we de periode oktober t/m maart in de afgelopen jaren bezien, dan blijkt dat het aantal vestigingen vanuit een andere gemeente naar Rotterdam af is genomen van 10.356 personen (okt2002-maart2003) en 11.002 personen (okt2003-maart2004) naar 9.588 personen in de experimentperiode (okt2004maart2005). De kenmerken van degenen die een vergunning hebben gekregen of een afwijzing hebben ontvangen komen qua leeftijd en herkomst aardig overeen met de kenmerken van de aanvragers. Alleen qua inkomen en type huishouden wijkt het beeld af: bij de afwijzingen zijn de aanvragers met een inkomen onder de 120%-eis (logischerwijze) veruit in de meerderheid. Naar type huishouden valt op dat meerpersoons huishoudens en eenoudergezinnen naar verhouding vaker een afwijzing hebben ontvangen. Uit de tabel valt ook op te maken dat aan 118 aanvragers met een inkomen onder de 120% van het minimum een huisvestingsvergunning is verleend. In ruim 80% van de gevallen gaat het hier om een aanvraag voor woonruimte onder de € 250,- en betreft het dus ook een passende toewijzing. Nog eens 10% heeft op grond van de hardheidsclausule een vergunning ontvangen. De laatste 8% heeft een vergunning ontvangen zonder hardheidsclausule. Mogelijk is bij deze 9 gevallen het inkomen bij nader inzien toch passend gebleken, maar is dat niet in het systeem aangepast. Een in het werkproces opgenomen stap is het nagaan wat er met de afgewezen aanvragers gebeurt: blijven zij op hun huidige adres wonen, vinden zij elders in Rotterdam woonruimte of vertrekken zij misschien wel uit Rotterdam? Voor beantwoording van deze vraag is begin juli extra informatie opgevraagd bij Burgerzaken, die vervolgens het op dat moment actuele bestand heeft bekeken. Op dat moment waren er 91 geweigerde aanvragen (dus 31 méér dan de in het voorafgaande genoemde 60 afwijzingen). Van die 91 geweigerde aanvragers zijn er 14 naar een ander adres buiten het pilotgebied verhuisd (15%). Deze mensen hebben dus betrekkelijk snel alsnog andere woonruimte in Rotterdam gevonden. Daarnaast wonen er nog 34 (37%) op het adres in Rotterdam vanwaar men de aanvraag deed. Deze mensen zijn dus niet verhuisd. Verder zijn 17 aanvragers (19%) niet in de GBA in Rotterdam ingeschreven; het zal hier gaan om aanvragers van buiten Rotterdam, waar zij nu wonen is hier onbekend. Bij 15 aanvragers met een aanvankelijke afwijzing is in een later stadium nieuwe informatie (over inkomen of huurprijs) boven tafel gekomen die een vergunning alsnog rechtvaardigde (16%). Bovendien zijn 7 aanvragers met een afwijzing toch op het aanvraagadres ingeschreven (8%); volgens Burgerzaken betrof het hier gevallen uit de beginfase van het experiment, en zijn deze ‘door de mazen’ geglipt. Tenslotte zijn nog 4 aanvragers (4%) verhuisd naar een ander adres binnen het experimentgebied en daar op een rechtmatige manier gaan ‘inwonen’.
4.3.2
Aanvragen ‘kansarmen’ uit het experimentgebied
Uit het werkproces blijkt dat 105 aanvragers (24%) uit de experimentgebieden zelf komen: 32 uit
5
Zie de rapportage Stand van het Wonen Rotterdam 2004 (p.14)
22
Carnisse en 73 uit de hot-spot straten. Van de aanvragen uit Carnisse kwamen er 15 van kansarmen (in termen van een inkomen van minder dan 120% van het minimumloon), van de aanvragen uit de hot-spot straten kwamen er 39 van kansarmen. Uit de onderliggende cijfers blijkt dat van de 54 kansarme aanvragers uit de experimentgebieden er 33 een vergunning hebben ontvangen. Daarvan zijn 24 aanvragen verleend in de huurklasse tot € 250,-, waarvoor zoals eerder opgemerkt dus geen 120% inkomenseis geldt. Van de 19 aanvragen van kansarmen die niet zijn verleend, is de helft afgewezen op basis van het inkomen. In het vorige hoofdstuk is al geconcludeerd dat het aantal kansarmen onder de nieuwe huurders van corporatiewoningen sinds de invoering van het experiment significant is gedaald. Aan de hand van deze cijfers kan daar aan worden toegevoegd dat kansarme aanvragers uit de experimentgebieden sinds de invoering van het experiment met de huisvestingsvergunning hier minder makkelijk slagen (afgezien van de goedkope huurwoningen en een enkele hardheidsclausule).
4.4
Woningkenmerken
Behalve de persoonskenmerken bevat het werkproces huisvestingsvergunning logischerwijs ook informatie over de woonruimte waarvoor een huisvestingsvergunning is aangevraagd, zoals huurklasse, buurt waarin de woning gelegen is, het aantal kamers en de eigendomsverhouding (sociale huur/particuliere huur). In tabel 4.3 staan deze gegevens weergegeven. Uit de tabel komt duidelijk naar voren dat zowel in Carnisse als in de hot-spot straten het overgrote deel van de aanvragen is gedaan voor woonruimte in de particuliere huursector. Daarnaast wordt duidelijk dat vooral in Carnisse veel aanvragen zijn gedaan voor woonruimte vanaf € 250,- waarvoor dus de inkomenseis geldt van tenminste 120% van het minimumloon. In de hot-spot straten betrof net iets meer dan de helft van de aanvragen woonruimte met een huur vanaf € 250,-. Wat betreft het aantal kamers valt op dat in de hot-spot straten eenderde van de aanvragen is gedaan voor een eenkamerwoning. In het algemeen zal het hier niet gaan om zelfstandige woonruimte, maar om een aanvraag voor kamerbewoning. Van de 169 aanvragen voor een huisvestingsvergunning voor woonruimte tot € 250,- ging het in 103 gevallen (77%) om kamerbewoning. Tabel 4.3
Kerngegevens woningen waarvoor een huisvestingsvergunning is aangevraagd Carnisse Aantal Percentage
Eigendom: Sociale huur Particuliere huur Onbekend
Hot-spot straten Aantal Percentage
Totaal Aantal Percentage
16 112 1
12% 87% 1%
37 259 4
12% 86% 1%
53 371 6
12% 86% 1%
Huurklasse: Tot € 250,Vanaf € 250,Onbekend
36 92 1
28% 71% 1%
133 161 6
44% 54% 2%
169 253 8
39% 59% 2%
Aantal kamers: 1 2 3 4 5 of meer Onbekend
26 31 64 7 1 0
20% 24% 50% 5% 1% 0%
104 78 80 27 5 6
35% 26% 27% 9% 2% 2%
130 109 144 34 6 7
30% 25% 34% 8% 1% 2%
129
100%
300
100%
430
100%
Totaal
23
Samenvattend kan worden vastgesteld dat het experiment ertoe heeft geleid dat minder nieuwe huurders met een laag inkomen zijn ingestroomd. Een vijfde van de aanvragen heeft geleid tot een afwijzing, meestal op grond van een te laag inkomen en in een enkel geval op grond van een niet passende bezetting of een bij controle aangetroffen illegale verblijfsinrichting. Corporaties hebben vrijwel uitsluitend passende aanvragen in behandeling genomen. Niet passende aanvragen worden door labeling van de advertenties al ‘aan de poort’ tegengehouden. Onbekend is of particuliere verhuurders ook al vooraf selecteren of kandidaat huurders leiden tot een passende verhuring. Vast staat dat dit in elk geval geen gangbare procedure is, want een vijfde van de aanvragen wordt afgewezen. Bovendien is gebleken dat de maatregel een ontmoedigende werking heeft op kansarme vestigers: zo is een vijfde van de aanvragers van een huisvestingsvergunning afkomstig van buiten Rotterdam, terwijl voorheen 45 procent van de nieuwe huurders in het experimentgebied vestiger was. De omvang van deze ontmoedigende werking is echter niet te schatten; Rotterdam als geheel kende in de experimentperiode immers een afname van de binnenlandse vestiging. Tenslotte is gebleken dat van de aanvragers, die een afwijzing hebben ontvangen, 15 procent elders in Rotterdam (buiten het experimentgebied) woonruimte heeft gevonden. Dit is in het licht van een gemiddelde slaagkans van 5 procent op de Rotterdamse sociale huurwoningmarkt (via het aanbodmodel) nog een vrij behoorlijk aandeel.
24
5
Ervaringen uit de praktijk
Naast de beschikbare databestanden is ook een aantal gesprekken gevoerd met mensen of instanties die in de praktijk met de huisvestingsvergunning te maken hebben, zoals een woningcorporatie, het Programmabureau Veilig en medewerkers van de deelgemeente Charlois. In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste uitkomsten van die gesprekken kort worden weergegeven.
5.1
Communicatie
Goede communicatie is erg belangrijk. Het blijkt echter dat er binnen het experiment huisvestingsvergunning op het gebied van communicatie en uitwisseling van bestanden nog te veel langs elkaar heen geleefd wordt. Bij woningcorporatie WBR is men nog niet helemaal tevreden over de uitwisseling van gegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie. Veel gegevens moeten de medewerkers nu nog telefonisch achterhalen. Het zou makkelijker zijn als de belangrijkste gegevens uit het GBA online beschikbaar zouden worden gesteld voor de partijen die die gegevens nodig hebben. Ook bij het Programmabureau Veilig en bij deelgemeente Charlois wordt opgemerkt dat de communicatie tussen de verschillende diensten die bij het experiment betrokken zijn (en vooral de communicatie met Burgerzaken) beter moet. Naast interne communicatie is ook communicatie naar de burger toe van groot belang. Het lijkt er op dat dit aspect is onderschat, waardoor het bereik van de doelgroep beperkt is. Dat komt deels door de taalbarrière. Vooral Antillianen en West-Afrikanen zouden in hun eigen taal benaderd moeten worden, bijvoorbeeld door met stands in de wijk te gaan staan en folders in verschillende talen uit te delen. Aanvragers van een huisvestingsvergunning in de particuliere huursector moeten weten dat ze een woning pas mogen betrekken als de vergunning in orde is. Het gebeurt nog te vaak dat huurders, die snel een onderdak zoeken, de woning al hebben betrokken terwijl ze nog geen huisvestingsvergunning hebben. Dit kan leiden tot het uitzetten van deze huurders, wat natuurlijk erg vervelend is, zeker wanneer de vergunning uiteindelijk wel verleend zou worden. In de sociale huursector speelt dit probleem niet. Mensen die onterecht een reactie op een woning plaatsen krijgen daarvan geen bericht, maar mochten zij contact op nemen met de corporatie dan wordt hun wel uitgelegd waarom de reactie foutief was.
5.2
Malafide huiseigenaren
Er zijn tot op heden te weinig mogelijkheden om malafide huiseigenaren aan te pakken. Waar huurders zonder vergunning met een dwangsomregeling op straat kunnen worden gezet, hebben huiseigenaren nog vrijwel vrij spel. Het Programmabureau Veilig en de deelgemeente Charlois wijzen er wel op dat steeds meer huiseigenaren van de huisvestingsvergunning op de hoogte zijn en zich aan de regels houden, maar dat nog te veel eigenaren de regels met voeten treden en nieuwe huurders proberen uit te melken. Daarom moet er niet alleen beter gecommuniceerd worden met de eigenaren, maar moeten er ook instrumenten komen om deze eigenaren aan te pakken wanneer ze over de schreef gaan.
5.3
Uitzonderingen voor speciale gevallen
Vanuit de deelgemeente Charlois wordt opgemerkt dat de regeling wat betreft de huisvestingsvergunning hard is, wat op zich geen kwaad kan, maar dat er nog te veel scherpe kanten aan zitten. Er zijn enkele schrijnende gevallen, die door het ontbreken van hardheidsclausules in de
25
particuliere huursector niet binnen de eigen wijk kunnen verhuizen terwijl ze dat wel graag willen. Ook is er volgens de informanten sprake van leegstand van een aantal panden aan de Dordtselaan. Deze woningen zijn woontechnisch in orde, maar het lukt de eigenaar hiervan door de regels van de huisvestingsvergunning niet de woningen te verhuren. Geopperd wordt daarom ook afspraken te maken met particuliere verhuurders over specifieke doelgroepen (zoals studenten) en een soort coulanceregeling in te stellen voor schrijnende gevallen.
5.4
Effectiviteit van de maatregel
Over het algemeen zijn de personen en instanties waarmee gesprekken zijn gevoerd vrij tevreden over de huisvestingsvergunning. Het WBR erkent dat de huisvestingsvergunning de mogelijkheid biedt beter te controleren wie en hoeveel mensen op een adres wonen en te werken aan de sociale structuur van een wijk en is positief over de effecten. De manier waarop die effecten bereikt worden kan volgens het WBR ook anders. De verplichte huisvestingsvergunning komt op mensen over als het plaatsen van een hek om een bepaald gebied, waardoor dat gebied een slecht imago krijgt. Dezelfde resultaten zouden volgens het WBR echter ook bereikt kunnen worden door lokaal maatwerk. Deze maatregel is minder belastend en roept niet meteen een negatief beeld op bij nieuwe huurders. Het WBR zou dan ook graag zien dat de norm van 15% voor lokaal maatwerk wordt verhoogd naar bijvoorbeeld 25%. Bij de deelgemeente Charlois is men positief over de huisvestingsvergunning. De huisvestingsvergunning biedt de mogelijkheid bepaalde processen te sturen en problemen met bijvoorbeeld malafide huiseigenaren doen zich minder voor. Het is ook rustiger geworden in de gebieden waar het experiment loopt en de situatie op de Dordtselaan is er op vooruit gegaan. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat dat niet alleen een gevolg is van het experiment, maar ook van de stapeling van maatregelen in de hot-spot straten. De keuze voor de wijk Carnisse heeft gezorgd voor veel extra ambtelijke inzet. Er had ook gekozen kunnen worden voor bijvoorbeeld Pendrecht, waar meer problemen zijn dan in Carnisse. De controleteams van Programmaburaeu Veilig, die de woningen langsgaan voor controle, hebben weinig problemen ervaren bij de woningen waarvoor een huisvestingsvergunning geldt. Als het goed is zijn de nieuwe huurders al in aanraking gekomen met dienst Burgerzaken en weten ze dus van het hele proces af. Betrokken partijen geven aan dat met de 120%-eis niet uitsluitend ‘kansarmen’ worden geweerd. Ook studenten of mensen met werk net onder deze inkomensgrens worden voor een vergunning uitgesloten. Maar ook mensen met een inkomen boven de ziekenfondsgrens (€ 32.600,-) worden indirect door de inkomenseis geweerd. Zij zijn aangewezen op huurwoningen vanaf € 500,-, maar aangezien deze in de experimentgebieden niet of nauwelijks voorkomen kunnen zij hier niet gaan wonen. Genoemde groepen zijn in feite geen ‘kansarmen’, gezien hun opleidingsniveau (studenten), arbeidmarktpositie (inkomen uit werk) en inkomensniveau (boven de ziekenfondsgrens) en zijn wel degelijk van belang voor het sociaal-economisch draagvlak in de buurt.
26
6
Kosten van de uitvoeringsorganisatie
Op basis van de ervaringen in de eerste 5 maanden van 2005 heeft de dienst Burgerzaken een berekening gemaakt van de jaarlijkse kosten van de uitvoeringsorganisatie voor de huisvestingsvergunning in de huidige vorm. Van Programmabureau Veilig is een kostenberekening gemaakt voor de inzet van de Controleteams. De totale kosten worden geschat op € 236.000,- per jaar.
Activiteit intake Toetsing en afhandeling Behandeling bezwaarschriften (1) Behandeling bijzondere gevallen Totaal personeel
Personele capaciteit 0,2 fte 2,4 fte 0,3 fte 0,4 fte 3,3 fte
Kosten: obv € 40.000,- per fte € 8.000,€ 96.000,€ 12.000,€ 16.000,€ 132.000,-
Kosten voorlichting en communicatie Kosten beheer informatiesysteem (2)
€ 10.000,€ 25.000,-
Totale kosten Burgerzaken
€ 175.000,-
Kosten inspecties en handhaving (3) Materiële kosten inspecties
1,4 fte
€ 56.000,€ 5.000,-
Totaal
4,7 fte
€ 236.000,-
(1) exclusief kosten juridische procedures (2) het gaat hier uitsluitend om incidentele kosten voor het draaiend houden van het tijdelijk in gebruik genomen geautomatiseerde systeem. Voor een eventueel nieuw systeem, dat meer op het werkproces is toegesneden, zullen nog onbekende kosten moeten worden gemaakt. (3) kosten Controleteams (Programmabureau Velig) gebaseerd op: 325 inspecties per jaar (inclusief administratieve handelingen) = 4 uur per dossier * 325 dossiers = 1.300 uur + 50 uur overleg = 1.350 uur = 1,2 fte Daarbij komt 0,2 fte voor dS+V in verband met uren juridische procedures voor handhaving
27
28
7
Aandachtspunten in het perspectief van de Rotterdamwet
De evaluatie van het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ toont enkele punten die met het oog op de in voorbereiding zijnde Rotterdamwet goed in de gaten moeten worden gehouden. In dit laatste hoofdstuk zal kort worden ingegaan op de Rotterdamwet, waarna een aantal onderwerpen aan bod zal komen en waarbij waar mogelijk aanbevelingen gedaan zullen worden.
7.1
De Rotterdamwet
In 2004 heeft het Rijk een zogenaamde Verzamel- en Uitzonderingswet (de Rotterdamwet) aangekondigd, waarin diverse mogelijkheden worden gecreeërd voor maatwerkoplossingen voor de problemen die Rotterdam kent op het sociale, fysieke en economische vlak. Via deze wet krijgt Rotterdam de mogelijkheid om, na goedkeuring door het Rijk, in specifiek aan te wijzen wijken inkomen uit werk als eis te stellen aan nieuwe huurders. Zoals in de inleiding al is genoemd is het experiment ‘gebiedsgerichte herinvoering huisvestingsvergunning’ onder andere ingevoerd om te kijken wat de kosten en de maatschappelijke gevolgen van de herinvoering van de vergunning zijn. In de volgende paragrafen zal kort worden ingegaan op enkele onderwerpen die de aandacht verdienen in het geval de Rotterdamwet wordt ingevoerd.
7.2
Communicatie en gegevensuitwisseling
Zodra de Rotterdamwet in werking treedt zal het aantal vrijkomende woningen dat onder de wet valt ongeveer vijf keer zo groot zijn als het aantal woningen dat vrij is gekomen tijdens het experiment. Dit betekent automatisch dat de werkzaamheden van degenen die zich met de uitvoering van de wet gaan bezighouden (vnl. dienst Burgerzaken en de corporaties) enorm zullen toenemen. Niet alleen de administratieve verwerking van de gegevens zal meer tijd in beslag nemen, ook zal er meer communicatie nodig zijn. Niet alleen tussen Burgerzaken en de corporaties, maar ook tussen Burgerzaken en bijvoorbeeld de controleteams van Programmabureau Veilig, die de woningen stuk voor stuk langsgaan en controleren. Ook een goede onderlinge uitwisseling van bestanden is van groot belang wanneer het aantal aanvragen zal stijgen. Aan deze twee punten, communicatie en uitwisseling van bestanden, zal nog het nodige moeten worden gesleuteld, want uit de gesprekken met betrokkenen is gebleken dat er nog veel misgaat. Dit leidt niet zozeer tot irritaties bij de uitvoerende instanties, maar wel tot vertraging van de afhandeling van aanvragen (wat wel leidt tot irritaties bij de aanvragers daarvan). Het online beschikbaar stellen van de belangrijkste gegevens voor alle betrokkenen zou een goede mogelijkheid zijn. Naast de interne communicatie zal ook (meer) aandacht dan nu moeten worden besteed aan communicatie richting de burgers, die met de nieuwe wet in aanraking kunnen komen, en richting particuliere verhuurders. Het belang van de nieuwe wet zal goed aan de inwoners van Rotterdam en daarbuiten moeten worden uitgelegd, zodat er meer begrip ontstaat voor de (soms) nogal ingrijpende maatregel. Een van de manieren waarop de communicatie richting burgers beter kan en waardoor een grotere doelgroep bereikt kan worden, is het aanbieden van informatie in meerdere talen, bijvoorbeeld via flyers, zoals voorgesteld door de deelgemeente Charlois. Ook richting particuliere verhuurders is goede communicatie van groot belang, zodat zij bekend raken met de wet en weten wat hun rechten en vooral plichten zijn richting de huurders van hun woning. Samen met een betere communicatie kunnen controles en ruimere mogelijkheden om malafide verhuurders aan te pakken er bovendien voor zorgen dat de uitbuiting van huurders een halt wordt toegeroepen.
29
7.3
Scherpe kanten zullen verdwijnen
Wanneer de Rotterdamwet in werking treedt zullen de scherpe kanten die nu nog aan de huisvestingsvergunning zitten voor het grootste deel verdwijnen. De 120% inkomenseis is nu in veel gevallen nog een niet te nemen drempel voor aanvragers van een huisvestingsvergunning en ook de bovengrens (ziekenfondsgrens) weert mensen uit de experimentgebieden, maar deze specifieke inkomenseisen verdwijnen in de Rotterdamwet. De nieuwe inkomenseis wordt dan inkomen uit werk, pensioen, AOW of studietoelage. Voor veel mensen (zoals gepensioneerden met een pensioen van minder dan 120% van het minimumloon of studenten met een bijbaantje van een paar uurtjes in de week) betekent dit dat ze dan wel in aanmerking kunnen komen voor een huisvestingsvergunning. Maar ook voor particuliere verhuurders is de nieuwe inkomenseis aantrekkelijk. Waar zij nu nog kampen met leegstand als gevolg van de 120% inkomenseis zal dat straks niet meer het gevolg zijn. Daarnaast verdient het wel de aanbeveling afspraken te maken met particuliere verhuurders over hardheidsclausules, zodat schrijnende gevallen in de particuliere huursector niet aan hun lot worden overgelaten.
7.4
Conclusie
Uit bovenstaande wordt duidelijk dat er in de aanloop naar de Rotterdamwet nog het een en ander zal moeten gebeuren, om ervoor te zorgen dat de invoering en daarna ook de uitvoering van de wet soepel zal verlopen. Vooral op het gebied van communicatie en onderlinge afstemming moet er nog veel gebeuren. Dat wil overigens niet zeggen dat het experiment slecht is verlopen. De korte aanlooptijd tot het experiment heeft waarschijnlijk een belangrijke rol gespeeld bij de knelpunten in de communicatie. Een experiment is echter om fouten te maken en daarvan te leren, en aangezien het er nu naar uitziet dat de Rotterdamwet op z’n vroegst pas per 1 januari 2006 in werking zal treden, blijft er nog genoeg tijd over om aan deze knelpunten te werken en vooral de communicatie op de rails te krijgen.
30
