Trendanalyse Regionaal Economisch Beleid Datum:
28 februari 2013
EU cofinanciering: de cruciale katalysator Europese cofinanciering biedt voor decentrale overheden de mogelijkheid dat er plotsklaps vier extra financiële kranen open gaan staan voor eigen beleid. Cofinanciering met privaat geld, nationaal geld, Europees geld en aanvullende financiering van de Europese Investeringsbank (EIB). Dit gaat mogelijk voor een substantiële groei van het regionale financieringsvolume zorgen. Waar zit het strategisch belang? De EU kraan kan in een voorgenomen revolverende fondsen verlies nemen, waarmee het fonds minder strikt marktconform hoeft te opereren, waardoor meer ruimte ontstaat voor beleidsdoelstellingen en beleidsresultaat. Revolverende instrumenten (zoals zachte leningen, garanties en participaties) zitten organisatorisch best ingewikkeld in elkaar. Ze vergen een stevige mindshift in de uitvoering en controle van beleid. Ook is het zeker niet geschikt voor alle soorten beleidsambities. Maar we zien ook grote kansen en effectieve voorbeelden uit het buitenland. Provincies hebben ambitieuze doelen. Om zo veel mogelijk maatschappelijk rendement te behalen is het strategisch van groot belang bij revolverend ambities eigen middelen te koppelen aan nieuwe EU cofinanciering. In de loop van 2013 worden de nieuwe contouren van de EU programma's 2014-202 vastgesteld. In de periode 2007-2013 bedroeg het Structuurfondsenpakket ruwweg € 2 miljard, voor 2014-202 is een bedrag van € 1,5 miljard voorzien. Decentrale overheden zijn strategisch nu aan zet om deze middelen slim in te gaan zetten! Lysias licht graag toe waar uw strategisch belang zit.
Leeswijzer Deze notitie analyseert de ontwikkeling naar meer revolverend financieren en fondsvorming op regionaal niveau. Eerst kijken we naar deze trendomslag uit staatssteun optiek. Staatssteun is behalve een noodzakelijk juridisch kader ook een goede spiegel om de eigen plannen en doelen kritisch en strategisch te bekijken. We kijken naar de actualiteit en de verwachte explosieve groei van het revolverende instrumentarium. Dan kijken we specifiek uit staatssteunoptiek naar deze ontwikkelingen. Tenslotte kijken we naar het strategisch belang van Europese cofinanciering in revolverende instrumentarium. Een praktisch voorbeeld in de bijlage laat zien op welke wijze EU fondsen een cruciale succesfactor kunnen zijn voor provincies en andere overheden die met revolverende instrumenten aan de slag (willen) gaan.
Meer informatie: Melvin Könings, Lysias Advies BV Postbus 2037, 3800 CA Amersfoort Telefoon: 033 - 464 7070 GSM: 06 - 4262 7976 Web: www.lysiasgroup.com Email:
[email protected] 1
1. Revolverend financieren en staatssteun De Europese staatssteun regels en procedures stellen belangrijke kaders aan het beleid van provincies, gemeenten, waterschappen en andere (semi-) publieke organen. In de Europese Unie geldt een algemeen verbod op staatssteun, gecombineerd met ingewikkelde uitzonderingsclausules uit het Europese Verdrag en secundaire wetgeving. Een onjuiste staatssteunprocedure kan in het uiterste geval nare gevolgen hebben, zoals terugbetaling van oneigenlijk betaalde steun en het niet na kunnen komen van politieke of bestuurlijke toezeggingen. Maatregelen dienen dus altijd staatssteunproof te zijn. Bij subsidies is marktverstoring meestal evident (één bedrijf krijgt wel een subsidie, de ander niet). En dus is er vaak snel sprake van staatssteun, met ingewikkelde regels en procedures voor het toetsen van de rechtmatigheid. Bij fondsvorming en alle andere vormen van zachte financiering is niet altijd even duidelijk of er nou sprake is van staatssteun of niet. Als publieke revolverende financiering volstrekt marktconform gebeurt, dus met hoge (marktconforme) rendementseis en realistische winstverwachting, dan is er geen sprake van staatssteun. Dit gebeurt bijvoorbeeld wanneer overheden overtollige liquide middelen tijdelijk wegzetten in bank- en beleggingsproducten in binnen- en buitenland. Dit is geen vorm van staatssteun. Maar steeds vaker zien we dat overheden doelgericht revolverend willen investeren. Naast een financieel belang (behoud of groei van eigen vermogen) staan maatschappelijke belangen centraal, zoals het behoud of stimuleren van de werkgelegenheid, bevorderen van innovatie of bijvoorbeeld duurzame energie. De overheid probeert daarbij een zeker marktfalen aan te pakken. "Banken pakken dit niet op, dus doen wij het". Overheden bieden gunstige financiering aan, zoals lagere rentes, achtergestelde leningen. langere looptijden of financiering van vrij risicovolle activiteiten of begunstigden. Dit is in de meeste gevallen niet (meer) 100% marktconform, de overheid gaat verder dan de reguliere financiële markt aanbiedt. Logisch, want de markt laat het na, de overheid springt in. Uit staatssteunoptiek is er dan al snel sprake van staatssteun. Daarbij beargumenteert de betrokken overheid vaak zelf al op welke manier ze de markt (positief) wil beïnvloeden. Meer fondsen voor energiebesparing of bijvoorbeeld innovatie! Of de beïnvloeding (of het gewenste resultaat) nu positief of negatief is voor de economie maakt uit staatssteunoptiek niet uit. Dat is uitsluitend van belang om de staatssteun vervolgens rechtmatig of onrechtmatig te verklaren. Op het snijvlak van markt en overheid komen daarmee strategische vragen aan de orde. Sommige overheden claimen dat er geen staatssteun is, omdat alle financiering 100% marktconform is. Maar als het handelen van de overheid volledig marktconform is, waarom speelt die overheid dan een rol en laat ze het niet aan de markt over? Vaak is dan het argument: “ja, maar de banken pakken het niet op”. Maar dat is dan weer een duidelijk signaal dat de overheid iets gaat doen (financieren) dat niet volledig marktconform is. En dus is er snel sprake van staatssteun. Deze manier van denken (die dominant is in het Europese staatssteun recht) leidt al snel tot de algemene conclusie dat er bijna altijd sprake is van staatssteun bij revolverend financieren door overheden. En dat levert dan weer knelpunten op, omdat de staatssteunregels bijvoorbeeld aanbesteding en marktconforme (variabele) beloning van fondsmanagers eisen. Dat staat weer op gespannen voet met bestaande organisaties en beloningsbeleid binnen de overheid. Dit is overigens geen nieuw vraagstuk. Voor de reeds operationele fondsen van of via de regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) geldt bijvoorbeeld dat het staatssteun recht gewoon aan de orde is. Tot nu toe was daar nooit veel ophef over, omdat de huidige fondsen relatief klein zijn en de markt nauwelijks lijken te verstoren. Maar ROM's en andere vergelijkbare organisaties verstrekken financiering aan risicovolle projecten en ondernemingen (waar de markt het laat afweten). De meeste ROM’s zijn echter tot nu toe onder de radar gebleven van de handhaving op het gebied van staatssteun. Lokale gedachte is daarbij: "Wij zijn toch marktconform?". Uit staatssteunoptiek zijn ze dat niet. Een paar fondsen zijn (wel) keurig staatssteunproof ingericht onder de zogeheten Omnibus Decentraal regeling, maar veel anderen zijn onwetend over de staatssteunaspecten van hun fondsen. 2
2. Ontwikkeling nieuwe EU programma's: veel meer revolverend In 2013 zijn de voorbereidingen en onderhandelingen voor de nieuwe EU programmaperiode 20142020 in volle gang. Provincies, gemeenten, landsdelen en ministeries overleggen uitvoerig op welke doelen en met welke instrumenten de Europese middelen kunnen worden weggezet. En de Europese Commissie en de andere Lidstaten onderhandelen ook mee. Met name de Europese Commissie bepaalt eerst allemaal spelregels, uiteindelijk wordt er dan nog besloten over budget en prioriteiten. Pas eind 2013 zullen er echt besluiten worden genomen welke regio nu precies welke middelen krijgt en waarvoor. Dan zal er een samenhangend en passend pakket liggen voor Nederland en de regio's. Ondertussen stelt de Europese Commissie alvast allerlei spelregels vast en worden er budgettaire prognoses gemaakt. Het ziet er naar uit dat Nederland weliswaar iets minder geld krijgt dan de periode 2007-2013 (was € 2 miljard), maar nog steeds komt er een aanzienlijk Structuurfondsen programma, ook voor de periode 2014-2020 (wordt € 1,5 miljard). De verwachting is dat 25% tot wel 75% van de nieuwe EU middelen revolverend zal worden ingezet. Het rijk heeft ondertussen met het topsectorenbeleid een belangrijke omslag gemaakt van subsidiebeleid naar revolverend financieren. Het subsidiebudget voor innovatie is in korte tijd bijna gehalveerd, terwijl het revolverende budget meer dan vertienvoudigd is. Deze trend zal zich ook doorzetten in het regionaal economisch beleid, ook provincies maken deze omslag door. Met de komst van de grootschalige nieuwe fondsen van het rijk en daarbovenop aanvullende Europese geldstromen uit het EFRO programma 2014-2020 komt de staatssteun aspecten pregnanter naar voren. Steeds vaker zullen de accountants van decentrale overheden, het rijk en de Europese Commissie de opzet en werking van de fondsen stevig toetsen aan het staatssteun recht. Ze komen dan onvermijdelijk tot de conclusie dat er meestal sprake is van staatssteun. En dat betekent weer dat de nieuwe instrumenten moeten worden opgezet onder de spelregels van Module 9 van de Omnibus Decentraal Regeling. Maar die regels zijn weer vrij strikt, dus in veel gevallen is gebruik van andere staatssteunregels noodzakelijk, zoals het Milieusteunkader of de mogelijkheden voor MKB steun onder de algemene groepsvrijstellingsverordening.
3. Specifieke aandachtspunten uit staatssteunoptiek Uit staatssteun optiek kan er steun op diverse niveaus landen. Grofweg zijn dat er drie: er kan een voordeel bij het bedrijf vallen (krijgt bij fonds wel financiering los, bij bank niet), bij de fondsmanager (die niet helemaal marktconform hoeft te sturen) en bij de participanten in het fonds (die rendement boeken met hulp van overheidsmiddelen). Nieuwe Nederlandse wetgeving op het gebied van Markt en Overheid stelt hoge eisen op het gebied van aanbesteding, functiescheiding en zelfs beloning van de fondsmanager, die een variabele component moet hebben. Elke schijn dat de fondsen toch opereren op basis van oneigenlijke sturing, en dat kan uiteenlopen van ruimtelijke ordening tot en met behoud arbeidsplaatsen, dient vermeden te worden. Op dit punt is de wetgeving duidelijk: fondsmanagers zijn geen ambtenaren, ook geen verkapte zoals bij sommige ROM’s, maar daadwerkelijke bankiers en/of fondsmanagers, ondergebracht bij banken en/of speciaal opgerichte juridische entiteiten. Bij voorkeur wil Brussel dat het fondsmanagement wordt aanbesteed. Praktisch gesproken leidt deze eis tot ingewikkelde discussies over de onafhankelijkheid en salariëring van de fondsmanagers. Onder het staatssteunrecht moet financieel gewin de primaire leidraad zijn tot besluitvorming binnen fondsen, de fondsmanager moet dus bij voorkeur variabel naar prestatie en marktconform beloond worden. Tegelijkertijd is het verstandig knoppen aan te brengen voor beleidsprestaties: bijvoorbeeld beloning naar CO2-reductie of gecreëerde werkgelegenheid. Met uitsluitend sturen op financieel gewin tast je de effectiviteit van het beleidsinstrument aan! Variabele beloning staat wel op gespannen voet met politiek-bestuurlijke discussies over bijvoorbeeld de Balkenendenorm in het openbaar bestuur. Een ander belangrijk thema is de governance. Overheden kunnen en mogen niet meer sturen op projectbasis, maar moeten de kunst van het loslaten omarmen en sturen op hoofdlijnen. Dat is in de huidige bestuurlijke setting van veel beleidsinstrumenten niet een vanzelfsprekendheid. 3
Een ander aandachtspunt is of een overheid alleen het MKB financieel wil stimuleren of ook grote bedrijven. In sommige regio's of in sommige markten is het aantal innovatieve bedrijven dat voldoet aan de MKB definitie en dus geen deel uitmaken van grotere moederbedrijven of andere holdingconstructies, beperkt. Het absorptievermogen van regionale fondsen zal mogelijk relatief klein zijn en specifieke projecten kunnen zich mogelijk weinig aansluiten bij kennisinstellingen, grotere bedrijven of Nederlandse vestigingen van buitenlandse bedrijven. De vraag is dan of regionale overheden nog wel dicht genoeg bij hun oorspronkelijke beleidsdoelen kunnen blijven (meer innovatie, meer samenwerking, meer duurzaamheid) en of het Europese keurslijf voor de MKB definitie niet te strak zit. Als je breder te werk wil gaan (dan uitsluitend MKB) vervalt een groot deel van de staatssteun vrijstellingen en moet er vaak gemeld worden bij DG Mededinging (met minimaal een half jaar doorlooptijd). Daarop moeten overheden zich strategisch goed voorbereiden.
4. Strategisch belang van EU cofinanciering Een strategisch aandachtspunt is de rendementseis die de overheden koppelen aan de inzet van hun eigen middelen. Voor veel provincies geldt dat ze graag een deel van hun vermogen willen inzetten, in sommige gevallen verworven door de recente verkoop van energiebedrijven. Doel is dat dit vermogen zo veel mogelijk in stand blijft, maar een harde marktconforme winst (>8%) is ook niet de bedoeling. Dit is een prima bestuurlijk uitgangspunt, maar het is niet marktconform. Uiteindelijk draait het om de gewetensvraag: zijn de maatschappelijke doelen belangrijker dan de financiële rendementseisen? Dit leidt tot een interessante paradox. Hoe hoger de rendementseisen en hoe dichter bij de condities van de gewone markt wordt aangeschoven, hoe minder de problematiek van het marktfalen (zoals de Valley of Death of het gebrek aan duurzame investeringen) wordt aangepakt. Met andere woorden: let op het gevaar dat je met hoge marktconforme rendementseisen je beleidsdoelen volledig mist! Cruciaal is dat de Europese Commissie bij de inzet van EFRO middelen geen rendementseisen stelt. Het is kort samengevat een kwestie van het eenmalig wegzetten van Europees geld in de vorm van leningen, garanties en/of participaties, gecofinancierd met andere middelen, om vervolgens zo lang mogelijk de middelen revolverend in te (blijven) zetten. Dit werpt een cruciaal nieuw licht op de cofinancieringdiscussie. Niet langer is EFRO financiering prettig als aanvulling op de eigen subsidiebudgetten. Nee, het rendement op de eigen middelen kan op peil worden gehouden in combinatie met het behalen van beleidsdoelen. Sleutel van succes is de inzet van Europese middelen, die in principe zonder rendementseis kunnen worden ingezet. De rendementseisen van het in te zetten EU geld mogen lager zijn, deze kunnen zelfs uitgaan van een negatief rendement. Een provincie kan bijvoorbeeld met een bescheiden 1% rendement op eigen middelen genoegen nemen (inflatie), terwijl private cofinanciers in een fonds (de tegelijk wellicht een deel van het fondsmanagement gaan verzorgen) een marktconform rendement van 8% nastreven. Daarmee kan je dus een fonds optuigen dat integraal met lager dan marktconform rendement opereert en dus juist het marktfalen kan opzoeken, zoals de Valley of Death, maar ook risicovolle duurzame energie projecten. Dan tackelen we dus echt het marktfalen, waar het de overheid om te doen is! Doel is immers niet uitsluitend winstgevend te bankieren met publiek geld. En het wordt nog interessanter. Als een decentrale overheid een fonds vormt, zijn er niet alleen de eigen middelen, het EU geld en privaat geld, maar komt daar nog een vierde speler om de hoek, de Europese InvesteringsBank (EIB), samen met het Europese InvesteringsFonds (EIF). Deze partijen opereren op het snijvlak van markt en overheid en willen graag meefinancieren. De EIB en het EIF willen weliswaar marktconforme rendementen, maar zorgen wel voor snelle groei van de fondsomvang en daarbij brengen ze ook veel expertise naar binnen. Kortom, Europese cofinanciering biedt voor decentrale overheden de mogelijkheid dat er plotsklaps vier extra financiële kranen open gaan staan. Dat zorgt voor een explosieve groei van het regionale financieringsvolume! De EFRO kraan kan in het voorgenomen fonds een verlies nemen, waarmee het fonds minder strikt marktconform hoeft te opereren, waardoor meer ruimte ontstaat voor beleidsdoelstellingen. Provincies hebben ambitieuze doelen. Om zo veel mogelijk maatschappelijk rendement te behalen is het slim de eigen middelen revolverend te koppelen aan nieuwe EU cofinanciering. In de loop van 2013 worden de nieuwe contouren van de EU programma's 2014-202 vastgesteld, decentrale overheden zijn strategisch nu aan zet! 4
Bijlage:
Een praktisch voorbeeld
Een provincie bouwt een fonds op voor stimulering van duurzame energieprojecten. In eerste instantie wordt het nieuwe fonds met € 10 miljoen eigen provinciemiddelen gevoed. Vanuit een green deal met het rijk of bijvoorbeeld het topsectorenbeleid vult het rijk het fonds met € 5 miljoen aan. Deze € 15 miljoen wordt verdubbeld met EU geld uit het nieuwe EFRO programma. De € 30 miljoen die dan bij elkaar is wordt door commerciële marktpartijen aangevuld met nog eens € 20 miljoen. De € 50 miljoen die dan in het fonds zit wordt door de EIB verdubbeld naar € 100 miljoen. De provincie heeft dan al een vertienvoudiging (!) bereikt van haar eigen inzet. En meestal investeert een fonds voor pakweg de helft mee in een investering in de reële economie. Kortom, met een revolverende provinciale inzet van € 10 miljoen wordt dan meer dan € 200 miljoen geïnvesteerd in de eigen regio in duurzame energie projecten. Dit lijkt een extreem voorbeeld, maar in de praktijk werkt het echt zo uit! En het verrassende is dat bij revolverende financiering middelen (euro's) vaker dan één keer worden ingezet (in vergelijk met subsidie instrumenten). Hoe werkt dat nou in de praktijk? De rendementseisen per fondsdeelnemer verschillen, waarmee de aandelen in het fonds na verloop van tijd onderling gaan schuiven. Het fonds gaat bijvoorbeeld het geld investeren in de economie in duurzame energieprojecten met een doel na 5 jaar ongeveer 95% over te houden. Een marktconform fonds zou bij elkaar minimaal 25% winst moeten boeken na 5 jaar. Maar het fonds gaat nadrukkelijk investeren in risicovolle projecten of bijvoorbeeld met zachte leningen met lange looptijd. Daarmee kan het fonds echt iets toevoegen en de markt echt in beweging zetten. Beleid bereikt echte maatschappelijke projecten en het instrumentarium brengt versnelling! Na 5 jaar heeft het fonds bijvoorbeeld aan uitstaande leningen en gewaardeerde participaties of garanties € 95 miljoen uitstaan. Hiervan heeft de provincie een aanspraak van 10,5 miljoen, het rijk € 3 miljoen, de marktpartijen € 25 miljoen en de EIB € 56,5 miljoen. Oftewel: de provincie maakt een bescheiden winst (inflatie), het rijk verliest enigszins, het EFRO geld verdampt en de private marktpartijen maken een marktconforme winst (anders doen ze logischerwijze ook niet mee). Kortom, na verloop van tijd verschuiven de aandelen in het fonds, omdat de EU niet noodzakelijkerwijs winst moet draaien, de provincie genoegen neemt met lagere winst dan marktconform en de private partijen marktconforme beloning (rendement) eisen. Gevolg is wel dat de betrokken provincie wel met € 100 miljoen haar eigen markt in kan stappen en dit een doorlopend proces is. De iedere fondseuro wordt dus meerdere keren ingezet. Daarmee ontstaat er nominaal en beleidsmatig een enorme investeringsimpuls met een financiële reikwijdte die vele malen groter is dan een eenmalige eigen (provinciale) subsidie. Maar let op: dit is geen perpetuum mobile! Een fonds met deze opzet kan niet eeuwig doordraaien. Maar dat hoeft ook niet en is ook niet logisch. Zo'n maatschappelijk fonds zoekt nadrukkelijk marktfalen op, dat kost geld en dat kan zichzelf niet volledig en permanent bedruipen. Wel geeft het instrument een enorm multiplier effect aan het decentrale budget en worden projecten veel meer getoetst op hun economische haalbaarheid. De toegevoegde waarde staat centraal, onder subsidieinstrumenten staat kostenverantwoording vaak centraal. Een goed voorbeeld uit de praktijk komt uit Engeland: The London Green Fund. Dit fonds geeft een stevige impuls aan de lokale economie, waardoor inwoners en bedrijven veel gemakkelijker en goedkoper financiering ontvangen. Energiebesparing en klimaatbeleid in de armere stadswijken van London staat voorop. Maar ook de bijvangst is enorm: door deze investeringsimpuls zijn en blijven vele aannemers en installateurs aan het werk. Investeringen in de regio binden inwoners en bedrijfsleven hechter aan de regio, waardoor regionale werkgelegenheid beter geborgd is. Zie voor meer informatie: http://www.london.gov.uk/erdf/jessica-london-green-fund
5
