e s s e n t i a l i a va n goed openbaar bestuur
e s s e n t i a l i a va n goed openbaar bestuur
Inhoud 1
goed openbaar bestuur
4
2
de essentialia
5
3
functioneren
6
Transparant functioneren
6
Publieke verantwoording afleggen
8
4
presteren
10
Effectief en efficiënt presteren
10
Vraaggericht presteren
12
4
essentialia algemene rekenkamer
1 Goed openbaar bestuur Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene Rekenkamer. De Verenigde Naties hebben acht kenmerken van goed openbaar bestuur benoemd. Deze hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. De Algemene Rekenkamer richt zich, uitgaande van haar wettelijke taak en missie, met nadruk op het functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. De vier kenmerken van goed openbaar bestuur die daarmee samenhangen zijn transparantie, publieke verantwoording, effectiviteit en efficiëntie, en vraaggerichtheid (responsiviteit).
Verantwoording en Toezicht
Aansluiting van beleid en uitvoering
De Algemene Rekenkamer heeft haar strategie voor de periode 2004 – 2009 gebaseerd op deze vier kenmerken van goed openbaar bestuur. De strategie steunt op twee pijlers. De eerste pijler gaat over het functioneren van de overheid. In de strategie is dit toegespitst op verantwoording en toezicht. De hoofdactiviteit is het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek en de goedkeuring van de rijksrekening. Deze publiceren we op Verantwoordingsdag (de derde woensdag in mei). De tweede pijler gaat over het presteren van de overheid. In de strategie is dit toegespitst op de aansluiting van beleid en uitvoering. De activiteiten die voortvloeien uit deze pijler zijn gericht op het beleid en op de uitvoeringspraktijk bij het Rijk en de daarmee verbonden instellingen. In deze nota presenteren we de hoofdnormen van de Algemene Rekenkamer, gerelateerd aan het functioneren en presteren van het openbaar bestuur. De hoofdnormen vormen veelal een codificatie van in eerder onderzoek toegepaste normen. In enkele gevallen hebben de vier kenmerken van goed openbaar bestuur tot voor de Algemene Rekenkamer relatief nieuwe normen geleid. Dat geldt met name voor de normen op het punt van vraaggericht handelen. Daarover heeft de Algemene Rekenkamer nog niet vaak uitspraken gedaan. De in deze nota opgenomen hoofdnormen voor goed openbaar bestuur – we noemen ze ‘essentialia’ – zijn voor de lopende strategische periode (2004-2009) de basis voor onze uitspraken en onze activiteiten.
essentialia algemene rekenkamer
5
2 De essentialia In een tijd dat de overheid verandert wil de Algemene Rekenkamer vanuit haar wettelijke taak en missie wijzen op het blijvende belang van een aantal hoofdnormen van goed openbaar bestuur. In de volgende figuur worden de essentialia gepresenteerd. In de volgende hoofdstukken worden deze nader toegelicht. De essentialia zijn van belang voor overheidsorganisaties. Daartoe verstaan we in deze brochure ook de aan het Rijk verbonden organisaties. Dit zijn organisaties die een wettelijke taak uitvoeren en worden gefinancierd uit publiek geld.
essentialia algemene rekenkamer
6
3 Functioneren Transparant functioneren
I
Relevante informatie moet voor belanghebbenden toegankelijk zijn Transparantie betekent dat besluiten worden genomen, toegepast en gehandhaafd volgens afgesproken procedures. Informatie is vrij verkrijgbaar en direct toegankelijk voor diegenen die met besluiten te maken hebben (klanten, gebruikers of het publiek in het algemeen). De Staten-Generaal en de minister moeten kunnen beschikken over relevante informatie. De informatie behoort op een toegankelijke wijze te worden ontsloten en beschikbaar gesteld. Als de overheid diensten levert moet de informatieverstrekking aan burgers en instellingen 1
actief en adequaat zijn . Het gaat niet alleen om informatieverschaffing door de rijksoverheid of lokale overheid maar ook door publieke organisaties ‘op afstand’. De eis geldt zowel voor actieve als passieve informatieverschaffing. Om het bovenstaande doel te bereiken moet de informatie-architectuur op orde zijn. De mogelijkheden van ICT worden daarbij optimaal benut.
1
De Nationale ombudsman verstaat onder actieve en adequate informatieverstrekking dat bestuursorganen burgers met het oog op de behartiging van hun belangen actief en desgevraagd van adequate informatie voorzien. (Nationale ombudsman, Jaarverslag 2004, p. 22)
essentialia algemene rekenkamer
II
7
Begrotingen en jaarverslagen zijn deugdelijk De informatie in de begrotingen is, overeenkomstig internationaal gangbare standaarden voor externe informatieverstrekking, relevant (inclusief tijdig en actueel), betrouwbaar, vergelijkbaar en begrijpelijk. De stukken zijn ingericht conform de toepasselijke regelgeving. Uit de rijksbegroting blijkt concreet wat de rijksoverheid wil bereiken, wat daarvoor gedaan gaat worden en wat het mag kosten. Aldus wordt voldaan aan de eisen van vbtb zoals die in de Comptabiliteitswet en daarmee samenhangende lagere regelgeving zijn verankerd. In lijn hiermee is ook de informatie in de jaarverslagen relevant, betrouwbaar, vergelijkbaar en begrijpelijk. De stukken zijn ingericht conform de toepasselijke regelgeving. Uit de jaarverslagen blijkt duidelijk wat de overheid heeft bereikt, wat daarvoor gedaan is en wat het heeft gekost. Daarbij wordt óók zoveel als mogelijk inzicht gegeven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. De in de jaarverslagen verantwoorde financiële transacties en posten komen in overeenstemming met wettelijke regels – begrotingswetten en andere van toepassing zijnde wettelijke regelingen – tot stand. Doel is dat in de toekomst in het jaarverslag alle hoofdelementen van publieke verantwoording op evenwichtige wijze en in hun onderlinge samenhang aan de orde komen.
essentialia algemene rekenkamer
8
Publieke verantwoording afleggen
III
De overheid en de daarmee verbonden organen leggen publieke verantwoording af over a) de rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke middelen, b) de effectiviteit en efficiency van beleid en de behartiging van publieke taken, c) de integriteit van de organisatie en haar medewerkers, d) het lerend vermogen en e) het ‘in control’ zijn. Over publiek geld wordt publieke verantwoording afgelegd. De publieke verantwoording door organisaties in de publieke sector kent verschillende doelgroepen: de Staten-Generaal, de minister, de interne toezichthouder(s), de directe klanten en gebruikers, en ‘de maatschappij’ (onder wie potentiële nieuwe klanten en kritische volgers zoals de media). Deze verantwoording heeft betrekking op de rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke gelden. Rechtmatigheid in de zin van de Comptabiliteitswet betekent dat dit verloopt in overeenstemming met begrotingswetten en andere van toepassing zijnde wettelijke regels. Voor de verantwoording over publiek geld en publieke taken die via de rijksbegroting lopen gelden de eisen uit de comptabele wet- en regelgeving.
9
essentialia algemene rekenkamer
De overheid en de daarmee verbonden organisaties verantwoorden zich niet alleen over financiën, maar laten ook via hun verantwoording (het jaarverslag of andere instrumenten) aan de buitenwereld zien dat zij hun publieke taken op een effectieve, efficiënte, responsieve en maatschappelijk verantwoorde wijze uitvoeren. Zij laten daartoe zien hoe zij de kwaliteit van de prestaties en de bedrijfsvoering borgen. Ook verschaft de verantwoording inzicht in het functioneren van het bestuur en de interne toezichthouders, zoals bijvoorbeeld een raad van toezicht. Tevens is de organisatie transparant over de wijze waarop zij signalen uit de omgeving verwerkt en belanghebbenden betrekt bij het beleid van de organisatie. Bij netwerksturing draagt de overheid ook zorg voor verantwoording over daarmee verbonden specifieke aspecten, waaronder de wijze waarop zij in het netwerk het belang heeft ingebracht waarvoor zij staat en – bij het zelf voeren van de netwerkregie of het aanstellen van de netwerkregisseur – de kwaliteit van de regie. De overheid gaat in deze situaties ook systematisch na in hoeverre de resultaten worden bereikt. De overheid en organisaties die publieke taken behartigen of publieke middelen aanwenden, besteden in hun bedrijfsvoering en personeelsbeleid aandacht aan de integriteit en ze leggen daar ook verantwoording over af. Er wordt voorts verantwoording afgelegd over de voorzieningen die zijn getroffen om te leren en over de verbetermaatregelen die zijn geïnitieerd. In de verantwoording laten organisaties tevens zien dat ze ‘in control’ zijn. Het ‘in control zijn’ betekent dat het management ervoor zorgt dat in voldoende mate sturing en beheersing van 2
de primaire en ondersteunende bedrijfsprocessen plaatsvindt . Als sluitstuk van deze sturing en beheersing beschikken publieke organisaties over een adequate interne auditfunctie. ‘In control zijn’ is van belang om de naleving van de andere hoofdnormen van goed openbaar bestuur in continuïteit te waarborgen.
2
De INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector (vastgesteld INCOSAI 2004) bieden een geschikt conceptueel raamwerk voor de inrichting en toetsing van en verantwoording over de sturing en beheersing (www.intosai.org).
essentialia algemene rekenkamer
10
4 Presteren Effectief en efficiënt presteren
IV
Beleid is zorgvuldig voorbereid, uitvoerbaar en handhaafbaar De beleidsvoorbereiding geschiedt zorgvuldig. De overheid en daarmee verbonden organisaties gaan bij de totstandkoming van beleid na of het beleid uitvoerbaar (ook in tijd) en handhaafbaar is. Vooraf wordt vastgesteld of, en zo ja in welke mate, het beleid kán bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen. Daartoe expliciteren organisaties de beleidstheorie waarop het beleid gebaseerd is en toetsen ze de veronderstellingen over de uitvoering van het beleid. Daarbij zijn in ieder geval de uitvoerders en de doelgroepen van het beleid betrokken. Om vast te kunnen stellen of het beleid handhaafbaar is, worden bovendien de inspecties en andere relevante handhavers bij de beleidsvoorbereiding betrokken. De overheid en daarmee verbonden organisaties zullen weloverwogen een keuze maken voor de in te zetten beleidsinstrumenten. Bij de formulering van beleid houden ze expliciet rekening met eu-regelgeving. De doelen worden volgens het acroniem smart-c geformuleerd: Specifiek, Meetbaar, Afgestemd, Realistisch en Tijdgebonden. Deze elementen worden in onderling verband uitgewerkt. De doelen zijn daarmee (intern) consistent. Bovendien zijn de doelen niet strijdig met de doelen van ander beleid, dus (extern) consistent. Tegenstrijdige doelen frustreren de effectiviteit van het overheidsbeleid.
11
essentialia algemene rekenkamer
Het beleid, de tijd, de mensen en de middelen (onder meer geld) zijn met elkaar in balans. De doelen kunnen gerealiseerd worden binnen de afgesproken tijd met de beschikbare mensen en middelen. Als dat niet zo is bestaat reeds voor de start van de uitvoering de kans op een slechte aansluiting, zo niet kloof, tussen beleidsambities en uitvoeringspraktijk. Het presteren blijft dan waarschijnlijk achter bij hetgeen eerder in het vooruitzicht is gesteld.
V
Beleid wordt effectief (doeltreffend) en efficiënt (doelmatig) uitgevoerd Beleid en uitvoering sluiten goed op elkaar aan. De resultaten die de overheid wil bereiken worden tijdig gehaald. Het vastgestelde beleid wordt effectief en efficiënt uitgevoerd. Dat wil zeggen dat het overheidsbeleid een daadwerkelijke bijdrage levert aan het bereiken van de doelen en dat de kosten in een goede verhouding staan tot de baten. Voor zover zij daar bevoegdheden heeft zorgt de overheid ervoor dat eu-beleid wordt gerealiseerd. Bij de uitvoering van beleid worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zowel geschreven 3
als ongeschreven normen, in acht genomen . Organisaties verzamelen beleidsinformatie om vast te stellen of de uitvoering loopt zoals verwacht, of de resultaten worden bereikt en of het beleid doelmatig en doeltreffend wordt uitgevoerd. Op basis van deze informatie worden zonodig aanpassingen doorgevoerd in het beleid of de uitvoering. De verstrekte informatie is relevant, betrouwbaar, begrijpelijk en vergelijkbaar. Ook voldoet de informatie inhoudelijk en wat betreft vorm en presentatie aan (wettelijke) regels. De auditdiensten van overheidsorganisaties controleren of de totstandkoming van de beleidsinformatie van goede kwaliteit is. De informatie moet ordelijk, controleerbaar en deugdelijk tot stand gekomen zijn, opdat gewaarborgd is dat de informatie juist en volledig is. Wanneer de overheid met andere actoren in beleidsnetwerken opereert draagt zij, in aanvulling op het bovenstaande, zorg voor een goede vervulling van haar rollen als medespeler en/of regisseur.
3
De door de Nationale ombudsman gepubliceerde ‘Behoorlijkheidswijzer’ bevat een overzicht van behoorlijkheidsvereisten die de Nationale ombudsman bij zijn toetsing hanteert (www.ombudsman.nl).
essentialia algemene rekenkamer
12
Vraaggericht presteren
VI
Beleid wordt gebaseerd op vragen vanuit de samenleving en sluit aan op ervaren behoeften en problemen Voor organisaties die publieke taken uitvoeren is maatschappelijke acceptatie belangrijk. Die kan worden verkregen door goed te luisteren naar de problemen en behoeften van burgers en klanten en door de dialoog met de maatschappelijke omgeving aan te gaan. Responsieve organisaties formuleren op basis daarvan – vanuit de eigen verantwoordelijkheid – beleid en zijn transparant over de afwegingen die zij daarbij maken. De toepassing van participatieve beleidsevaluaties kan het responsief vermogen van overheidsorganisaties versterken.
VII
Publieke organisaties verbeteren hun prestaties door te leren Responsieve organisaties luisteren naar signalen uit hun omgeving en leren van eventuele fouten. Ze spiegelen zich aan vergelijkbare organisaties en leren van de ervaringen van anderen. De kwaliteitszorgsystemen, de verantwoording en het toezicht zijn op ‘leren’ gericht en dragen daarmee bij aan een responsieve publieke sector. De evaluatiefunctie is ingebed in de organisatie en biedt een waarborg voor een lerende overheid.
Algemene Rekenkamer Lange Voorhout 8 Postbus 20015 2500 ea Den Haag telefoon (070) 342 43 44 fax (070) 342 41 30 www.rekenkamer.nl
Ontwerp Corps
Fotografie iStockphoto
Graphics MediagraphiX
Drukwerk Ando bv
Den Haag december 2005
