VISIE OPENBAAR BESTUUR WATER- BESTUUR DAT WERKT

VISIE OPENBAAR BESTUUR “WATERBESTUUR DAT WERKT”

COLOFON UITGAVE Unie van Waterschappen

DRUKWERKPRODUCTIE Opmeer bv, Den Haag

FOTOGRAFIE Henri Cormont

SAMENSTELLING COMMISSIE OOSTERS • de heer mr. J.H. Oosters, dijkgraaf van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard en lid van het Uniebestuur, voorzitter • mevrouw mr. A.W. Bom-Lemstra, loco-dijkgraaf van het Hoogheemraadschap van Delfland (tot 18 maart 2015) • mevrouw drs. T. Klip-Martin, dijkgraaf van het Waterschap Vallei en Veluwe • de heer H. Küpers, secretaris-directeur van het Waterschap Hunze en Aa’s • de heer drs. C. Roos, secretaris-directeur van het Waterschap Rijn en IJssel • de heer ir, ing. A.J. Vermuë, algemeen directeur van de Unie van Waterschappen • de heren mr. dr. H.J.M. Havekes en drs. R.W. Uijterlinde, Uniebureau, secretarissen.

VOORWOORD Eind 2014 heeft het kabinet de Studiegroep Openbaar Bestuur ingesteld. Deze studiegroep kreeg de opdracht mee om een advies op te stellen over het functioneren van het openbaar bestuur in ons land en daarbij met name ook na te gaan hoe de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur gericht kan zijn op het bevorderen van economische groei. Voor de Unie van Waterschappen is dit aanleiding geweest een ad hoc commissie in te stellen, onder voorzitterschap van Hans Oosters, lid van het Uniebestuur, en deze commissie te vragen een visie op het openbaar bestuur en de positie van het waterschap daarbinnen op te stellen.

Graag beveel ik de visie “Waterbestuur dat werkt” bij u aan. Wij zullen deze visie als Unie de komende tijd gebruiken in de vele contacten met onze “Haagse” partners en vertrouwen er op dat deze onze leden inspireert tot een nog intensievere samenwerking met hun regionale en lokale partners.

Met bijgaande visie “Waterbestuur dat werkt”, die in de ledenvergadering van 26 juni 2015 is vastgesteld, heeft de commissie haar opdracht volbracht. Kern van deze visie is de vaststelling dat structuurdiscussies zelden brengen wat burgers en bedrijven van de overheid verwachten. Bovendien kunnen (nieuwe) vaste structuren in onze netwerksamenleving van tegenwoordig nauwelijks nog grote problemen oplossen. Met name de klimaatverandering stelt ons land en de waterschappen in het bijzonder voor nieuwe grote uitdagingen. De komende jaren zal de inzet van alle overheden op een voortvarende aanpak van de Deltabeslissingen gericht moeten zijn.

mr. drs. P.C.G. Glas, voorzitter

Ook andere waterproblemen vragen nadrukkelijk onze aandacht. Zonder goed waterbeheer is ons land onbewoonbaar. Discussies over de precieze inrichting van het openbaar bestuur moeten niet afleiden van deze majeure opgaven. Onze waterorganisatie is, zoals een recent OESO-rapport overduidelijk laat zien, bovendien op orde. Grote ingrepen zijn daarin niet nodig. We moeten ons dus op de wateropgaven concentreren. Dat heeft een positief effect op de (regionale) economie. Waterschappen zullen hierin ook in de toekomst hun meerwaarde bewijzen. Voor een succesvolle aanpak zijn zij afhankelijk van de medewerking van de medeoverheden. Alle hedendaagse watervraagstukken vragen om een meerpartijenaanpak. De waterschappen continueren en intensiveren dus graag de interbestuurlijke samenwerking, die reeds op basis van het Bestuursakkoord Water plaatsvindt. Ook met maatschappelijke organisaties, de burger en het bedrijfsleven werken de waterschappen samen en ontstaan in samenspel veel innovaties. Waterbeheer is een zorg en een zaak van ons allemaal! Vandaar dat deze visie vergezeld gaat van een publicatie waarin een aantal concrete voorbeelden van publieksparticipatie bij het werk van de waterschappen worden toegelicht.

Visie Openbaar Bestuur “Waterbestuur dat werkt”

3

INHOUDSOPGAVE 03 VOORWOORD 07 SAMENVATTING 08

AANLEIDING EN INHOUD

10

1. INLEIDING

13

2. DE VERANDERENDE (WATER)WERELD

16

3. WATER EN WELVAART: DE ECONOMISCHE BETEKENIS VAN HET WATERBEHEER EN DE WATERSCHAPPEN

19

4. MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN VOOR WATERSCHAPPEN

22

5. ROL VAN HET WATERSCHAP BINNEN HET OPENBAAR BESTUUR

27

6. DE SAMENWERKING MET DE MEDEOVERHEDEN EN MAATSCHAPPELIJKE ORGANISATIES

30

7. TOT SLOT: EEN WATERSCHAPSAGENDA VOOR DE TOEKOMST


5

SAMENVATTING De waterschappen hebben met het oog op de gedachtevorming over de inrichting en het functioneren van ons openbaar bestuur een visie opgesteld, getiteld “Waterbestuur dat werkt”.

In deze visie wordt allereerst vastgesteld dat structuurdiscussies zelden brengen wat burgers en bedrijven van de overheid verwachten. In de huidige netwerksamenleving voldoen vaste structuren bovendien niet meer. Die vraagt om samenwerken op verschillende schaalniveaus, met elkaar, met de medeoverheden, maatschappelijke organisaties, burgers en het bedrijfsleven. Vervolgens wordt geconstateerd dat de (water)wereld sterk verandert. De klimaatverandering stelt Nederland in het algemeen en de waterschappen in het bijzonder voor nieuwe, grote uitdagingen. Uitvoering van de Deltabeslissingen heeft voor de waterschappen absolute prioriteit. Niet handelen zal op termijn immers veel duurder blijken te zijn dan nu optreden. Waterschappen investeren in de toekomst. De economische betekenis van het waterbeheer is groot. Door hun relatief grote investeringsvolume en de uitgaven voor het dagelijkse beheer en onderhoud zijn de waterschappen een belangrijke aanjager van de regionale economie. Dat was de afgelopen jaren zo en zal de komende jaren niet anders zijn. Bovendien zorgen zij voor veilige dijken, het voorkomen van wateroverlast en voldoende, schoon water, zodat Nederlanders ongestoord kunnen wonen, werken en ondernemen. De belangrijkste opgaven voor de waterschappen liggen ook de komende jaren in het veilig en bewoonbaar houden van ons land. Waterbeheer vraagt om continue aandacht. Nederland is op dit terrein nooit “af”. Niet alleen de dijken, maar ook het water in de stad en de verdere verbetering van de waterkwaliteit vragen nadrukkelijk om aandacht. Waterschappen zijn voorts druk bezig met het terugdringen van hun (netto) energieverbruik en het terugwinnen van waardevolle grondstoffen op hun zuiveringsinstallaties. In 2020 zullen de waterschappen in minstens veertig procent van hun energiebehoefte zelf voorzien. Bij hun werk hebben waterschappen de medewerking van de medeoverheden nodig. Dankzij het Bestuursakkoord Water is interbestuurlijke samenwerking in het waterbeheer een vertrouwd en succesvol gegeven, die ook forse kostenbesparingen genereert. De waterschappen zetten die samenwerking graag voort.

Het waterbeheer vormt maar één onderdeel van het takenpakket van de overheid. Zonder goed waterbeheer is ons land evenwel onbewoonbaar. Vandaar dat het regionale waterbeheer aan een aparte, functionele overheid is opgedragen: het waterschap. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft ons waterbeheer in 2014 doorgelicht en noemt onze waterorganisatie een “global reference” en “fit for the future”, al zijn op onderdelen verdere verbeteringen denkbaar. Elders in de wereld wordt met grote interesse naar ons waterbeheer gekeken. Onder de gezamenlijke vlag Dutch Water Authorities spelen de waterschappen op die belangstelling in. Grote ingrepen in de structuur zijn dus niet nodig. Voor een goede, proactieve en adaptieve, uitoefening van de waterschapstaken is wel het volgende vereist: • • • •

een voldoende schaalgrootte, gebaseerd op waterstaatkundige grenzen; een helder en samenhangend takenpakket; een adequate financiering; en een deugdelijke democratische legitimatie.

Daarnaast is voor een goede taakuitoefening van de taken een gezonde samenwerking met de medeoverheden en maatschappelijke organisaties vereist. Van hun medeoverheden verwachten de waterschappen een constructieve, op samenwerking gerichte opstelling. Dus geen bestuurlijk gehakketak over de wederzijdse rollen, bevoegdheden en financiële verantwoordelijkheden, maar een open, oplossingsgerichte houding waarbij ieder zijn eigen specifieke kracht inzet. Dat is wat burgers en bedrijven van de overheid vragen. De visie mondt uit in een bestuurlijke waterschapsagenda voor de toekomst waarin kernachtig wordt aangegeven hoe waterschappen hun positie in het openbaar bestuur zien en hoe zij willen opereren om hun belangrijke taken ook de komende jaren succesvol uit te voeren. In een land als Nederland is het een uitdaging om aan het waterbeheer te werken. De waterschappen doen dat met enthousiasme en trots!


7

AANLEIDING EN INHOUD 2014 was een belangrijk jaar voor het Nederlandse waterbeheer. Half maart presenteerde de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) het rapport Water governance in the Netherlands: fit for the future? en op Prinsjesdag kwamen de Deltabeslissingen naar buiten, de hoofdkeuzen voor de aanpak van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in Nederland.

Bovendien heeft het kabinet eind 2014 de Studiegroep Openbaar Bestuur ingesteld. Deze studiegroep kreeg het verzoek een advies op te stellen over het functioneren van het openbaar bestuur. Ook heeft het kabinet de studiegroep aanbevelingen gevraagd hoe de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur gericht kan zijn op het bevorderen van economische groei.1 Dit alles is voor de waterschapssector aanleiding om zijn visie op het openbaar bestuur en zijn positie daarbinnen op te stellen.2 Deze visie is als volgt opgebouwd: • • • • •

• •

Paragraaf 1: inleiding Paragraaf 2: de veranderende (water)wereld Paragraaf 3: economische betekenis van het waterbeheer en de waterschappen Paragraaf 4: belangrijkste (water)opgaven Paragraaf 5: de rol die het waterschap binnen het openbaar bestuur wil spelen en vier bestuurlijkorganisatorische uitgangspunten die nodig zijn om die rol te kunnen spelen Paragraaf 6: samenwerking met de medeoverheden en maatschappelijke organisaties Paragraaf 7: toekomstagenda van de waterschappen

Aangezien de waterschappen hechten aan de opvattingen van hun belangrijkste partners hebben voorafgaand aan de definitieve vaststelling van deze visie gesprekken plaatsgevonden met de Raad van State, de Raad voor het openbaar bestuur, het IPO, de VNG en het ministerie van Infrastructuur en Milieu/Rijkswaterstaat. Van de waardevolle inzichten die deze gesprekken hebben opgeleverd, is bij de finale afronding van de visie dankbaar gebruik gemaakt.

1

Kamerstukken II, 2014-2015, 31 490, nr. 162.

2

I n de eind oktober 2014 verschenen tweejaarlijkse trendanalyse Staat van het Bestuur (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 000 VII, nr. 9), is veel informatie over het waterbeheer en de waterschappen opgenomen.

1. INLEIDING MODERNISERING VAN HET OPENBAAR BESTUUR Het begrip bestuurlijke drukte zegt de burger niets. Hij wil gewoon een overheid die zijn werk goed doet, als het kan voor niet te veel geld. Of dat nu door één overheid of door twee overheden wordt gedaan, is hem om het even. Bestuurlijke drukte lijkt een (vooral Haags) thema van bestuurders zélf. Vaak is trouwens niet zo zeer sprake van bestuurlijke drukte, maar meer van regeldrukte. Dat voor de productie en levering van energie en grondstoffen door waterschappen een juridische handreiking van tweehonderd pagina’s nodig is, zegt in dit verband genoeg.3 Ons regelwoud kan inderdaad best een enkel boompje missen. Het is goed dat daar op Europees (Eurocommissaris Timmermans) en nationaal niveau (komst Omgevingswet) scherp naar gekeken wordt.

Waar een samenleving zich ontwikkelt, ontwikkelt het openbaar bestuur mee. Eén uiting daarvan is dat het aantal gemeenten en waterschappen de afgelopen halve eeuw sterk is afgenomen. Nieuwe taken en maatschappelijke ontwikkelingen vroegen daarom. De grotere mobiliteit van de burger, fysiek en virtueel, noopten niet langer tot voorzieningen ‘om de hoek’. Bij de laatste kabinetsformatie is ook het aantal ministeries teruggebracht. Deze veranderingen hebben het openbaar bestuur in ons land ontegenzeggelijk versterkt. Schaalvergroting is echter geen doel op zich. Het moet ergens toe dienen. Het is dan ook de vraag of het terecht is om de overlap tussen overheden – de bestuurlijke drukte – als argument te gebruiken om de structuur te wijzigen. In vergelijking met veel andere landen heeft ons land zeker geen overmaat aan openbaar bestuur. Weliswaar acht de OESO meer decentrale samenwerkingsverbanden en meer decentrale financiële autonomie gewenst. Maar in haar recente Territorial Review oordeelt de OESO over het geheel gezien positief over het openbaar bestuur in Nederland. In haar recente rapport over onze water governance noemt de OESO de Nederlandse manier van werken zelfs een global reference. Belangrijker is: wat ervaren de burgers en het bedrijfsleven eigenlijk? Wensen zij niet simpelweg een goed functionerende overheid, ongeacht de precieze structuur van het openbaar bestuur?

De moderne burger laat zich niet in hokjes indelen. Sommigen zijn goed geïnformeerd, mondig en in toenemende mate kritisch. Zij hebben overal een opvatting over en willen waar voor hun geld. Zij houden de noodzakelijkheid van uitgaven van overheden scherp in het oog en eisen transparantie en efficiency. Andere burgers tonen veel minder interesse en willen door de overheid ‘ontzorgd‘ worden. Zij tonen zich afhankelijk en vertrouwen erop dat de overheid al hun problemen oplost.

3

FLEXIBELE SAMENWERKING Onze huidige samenleving laat zich eenvoudigweg niet meer organiseren en bedienen vanuit een vaste structuur. Er is geen vaste plek meer om de overheidsopgaven te realiseren. In zijn lezing voor de Raad voor het openbaar bestuur De centralisatie in openbaar besturen op 12 november 2014 sprak Commissaris van de Koning Wim van de Donk van multi level governance. Het waterbeheer is dat bij uitstek, zoals de titel van een eerder OESO-rapport al aangeeft.4 Wat betekent dit concreet? Niet van bovenaf eigen plannen willen doordrukken, maar het publiek en het bedrijfsleven vroeg en nauw betrekken. Wel de doelen stellen, maar ook ruimte bieden voor lokale initiatieven. Soms wil de burger immers gewoon zelf met de gemeente of het waterschap bepalen wat er rond zijn woning of bedrijf gebeuren gaat. De tijd van overheden die denken te kunnen uitmaken wat goed is voor de burger, is voorbij. Overheden zullen samen met de burger tot de beste maatschappelijke oplossing moeten willen komen. Precies om deze reden gaat deze visie vergezeld van een aparte publicatie waarin een aantal concrete voorbeelden van publieksparticipatie worden toegelicht. Dat vereist een andere opstelling van de overheid. De huidige netwerksamenleving vraagt om samenwerken met medeoverheden, met maatschappelijke organisaties, met de burger en met het bedrijfsleven. De schaal is daarbij soms lokaal, soms regionaal en – bij uitzondering – nationaal. De allianties wisselen. 3

Juridische Handreiking Duurzame Energie en Grondstoffen, Berenschot, november 2014.

4

OECD (2011), Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach, OECD Studies on Water, OECD Publishing.

Werken op verschillende schaalniveaus en met veel verschillende partijen is voor de waterschappen al een gegeven. Op lokaal niveau werken waterschappen bijvoorbeeld samen met bewonerscomités en met individuele of groepen agrariërs, bijvoorbeeld om de aanvoer van zoet water te regelen of water voor de fruitteelt om in het voorjaar vorstschade te voorkomen. Ook werken waterschappen op lokaal niveau steeds nauwer samen met gemeenten, in de afvalwaterketen, maar ook bij de heffing en invordering van lokale belastingen. Op dezelfde schaal is er samenwerking met drinkwaterbedrijven. Regionaal trekken waterschappen samen met de provincies op om verdroging van natuurgebieden tegen te gaan en de waterrecreatie te bevorderen. Ook is er samenwerking met Rijkswaterstaat (RWS), via de gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma en bij vergunningverlening en handhaving. Daarnaast is samen met RWS en Interprovinciaal Overleg (IPO) het Informatiehuis Water opgericht, de digitale verbinding tussen waterbeheerders. Landelijk en regionaal werken de waterschappen ook onderling veel samen, zoals in laboratoria, slibverwerking, belastingheffing, Unie van Waterschappen, de R&D-organisatie van waterschappen STOWA en de ICT-organisatie Het Waterschapshuis. De burger vraagt erom verschillende belangen en opvattingen te verbinden. Maar bovenal is dit nodig om maatschappelijke problemen op te lossen.Bij het beschouwen van het openbaar bestuur moet dit kunnen oplossen van problemen én het verbinden de maatstaf te zijn. Veel meer dan de vraag of er nu vierhonderd of 150 gemeenten, twintig of tien waterschappen zouden moeten zijn. Oplossingsrichtingen moeten vooral van onderop ontstaan, bij de overheden en de burgers zelf. Dan krijgen zij draagvlak en zijn zij kansrijk. Een zekere mate van differentiatie is daarbij acceptabel. Wat werkt in Friesland, hoeft niet de oplossing te zijn in Limburg. En het voorzieningenniveau in de Randstad mag best anders zijn dan in de Achterhoek. Het blauwdruk-denken is achterhaald.5

SAMENVATTEND Structuurdiscussies brengen niet wat burgers en bedrijven verwachten van de overheid. Bovendien leiden zij af van de werkelijke opdracht voor het openbaar bestuur: zorgen voor een optimale dienstverlening aan burgers en bedrijven. Vaste structuren voldoen daarvoor niet meer. De huidige netwerksamenleving vereist werken op verschillende schaalniveaus, met elkaar en samen met de medeoverheden, drinkwaterbedrijven, maatschappelijke organisaties, burgers en het bedrijfsleven. Dit vergt een open cultuur van de overheid. Advies Het einde van het blauwdruk-denken. Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, Raad voor het openbaar bestuur, Den Haag 2010. 5


11

2. DE VERANDERENDE (WATER)WERELD Artikel 21 van de Grondwet draagt de overheid op om voor de bewoonbaarheid van ons land te zorgen. Het waterbeheer is daarvoor een allesbepalende factor. Met welke maatschappelijke veranderingen moeten de waterbeheerders de komende jaren rekening houden?

KLIMAATVERANDERING Voor het waterbeheer heeft de klimaatverandering zonder twijfel de grootste impact, omdat de zeespiegelstijging, extremere neerslag en droogte, grotere rivierafvoer, waterkwaliteitverslechtering door hogere temperatuur samen met de bodemdaling, verzilting en verstedelijking specifiek de waterbeheerders voor nieuwe, grote uitdagingen plaatst. Nederland is door zijn lage ligging aan de monding van vier Europese rivieren extreem kwetsbaar en dus uiterst gevoelig voor klimaatverandering. Goed waterbeheer is existentieel voor ons land. De Tweede Deltacommissie (‘Commissie Veerman’)

beschermingsprogramma en het Deltaprogramma uitvoeren en verder investeren in energie- en grondstoffenfabrieken maken van het waterbeheer inderdaad een ‘blauwe motor’. Regionaal is het waterschap vaak al een grote aanjager van de economie, zo blijkt uit diverse onderzoeken. Voor kleine en middelgrote bedrijven zijn zij de belangrijkste opdrachtgever. Water is voor voorname sectoren in Nederland, zoals de landbouw, een productiefactor van belang. Bovendien is goed waterbeheer, zoals recente overstromingen in Engeland, Servië en Kroatië, Thailand en China weer eens hebben geïllustreerd, een harde randvoorwaarde voor een gezonde

heeft dit enkele jaren geleden opnieuw benoemd. Achter de Nederlandse dijken leven bijna tien miljoen mensen en ligt voor meer dan 2.000 miljard euro aan huizen en bedrijfspanden die beschermd moeten worden. De waarde van de infrastructuur en inventaris blijft dan nog buiten beschouwing. De aanbevelingen van de commissie zijn onlangs in concrete Deltabeslissingen vertaald. Het feit dat zij nu eens niet naar aanleiding van een ramp zijn ontwikkeld, maar preventief, is internationaal uniek. De komende jaren werken de waterbeheerders met voortvarendheid aan de uitvoering van de Deltabeslissingen. Een investering in de toekomst. Het waterbeheer specifiek in steden vraagt ook om nieuwe impulsen, omdat juist daar de wateroverlast toeneemt. Het voorkomen van problemen is goedkoper dan achteraf de schade te herstellen.

economische ontwikkeling. Waar land onder water staat, wordt niet gewerkt en niets verdiend.

ECONOMISCH KLIMAAT

Ook de diversiteit in de samenleving neemt verder toe. Bovendien zien we een krachtige urbanisatie, waarbij jonge gezinnen steeds meer naar de steden met hun grote economische activiteit trekken. Bepaalde landelijk regio’s hebben nu al met krimp en vergrijzing te maken. Ook in dergelijke regio’s zal de overheid voorzieningen moeten blijven aanbieden. Voorzieningen die door een kleiner aantal gebruikers duurder zullen zijn. Het draagvlak voor regionale en lokale belastingen komt daardoor onder druk te staan.

Het economisch klimaat is blijvend veranderd. Voldoende economische groei is niet langer vanzelfsprekend. Dit zet de welvaart in Nederland onder druk. Geld voor vitale overheidstaken als zorg, onderwijs en infrastructuur is niet automatisch aanwezig. De afgelopen jaren kenmerkten zich door zwaar economisch weer. Inmiddels zijn voorzichtige tekenen waarneembaar dat de economie opkrabbelt. Het Internationaal Monetair Fonds roept overheden op om meer te investeren in de infrastructuur (wegen, leidingen, bruggen, sluizen), om zo de economie en de werkgelegenheid te stimuleren. Waterschappen kunnen, net als in de afgelopen decennia, nadrukkelijk een rol spelen bij het stimuleren van de economie (zie hiervoor ook paragraaf 3) Actief het Hoogwater-

DEMOGRAFIE EN URBANISATIE Onze bevolkingssamenstelling verandert in snel tempo. Wij worden (veel) ouder. Daardoor dreigt de werkende meerderheid een werkende minderheid te worden en neemt de druk op maatschappelijke voorzieningen en gezondheidszorg toe. De groeiende groep ouderen vraagt om andere woningen, legt een ander beslag op de ruimte en wil kunnen recreëren aan het water. Waterschappen kunnen daarop inspelen, via recreatief medegebruik van waterstaatsobjecten, zoals wateren en onderhoudspaden,.

DUURZAAMHEID De sterke energieafhankelijkheid van Nederland plaatst de waterschappen voor belangrijke keuzen. Doorgaan op dezelfde weg is risicovol. De waterschappen onderschrijven de


13

noodzaak van een transitie naar een meer duurzame manier om energie op te wekken. Daarnaast is het nodig de mogelijkheden om energie te besparen beter te benutten. Dit vergt een gedragsverandering. Niet alleen van de burgers, maar ook van de overheden. In het Energieakkoord zijn daarover in 2013 stevige afspraken vastgelegd. Voor de watersector liggen hier volop kansen: bijvoorbeeld de afvalwaterzuiveringsinstallaties verduurzamen, schaarse grondstoffen terugwinnen (energie- en grondstoffenfabriek), windenergie opwekken op dijken, gemalen energiezuinig maken en waterkracht toepassen. Ook de regionale watersystemen kunnen verder verduurzaamd worden. In het licht van de doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn Water vraagt met name de verdere verbetering van de waterkwaliteit de komende jaren aandacht en inzet. Dit is conform het pleidooi van de OESO.

INFORMATISERING EN DIGITALISERING De sterk toegenomen beschikbaarheid en levering van alle soorten informatie raakt alle overheden. ICT wordt steeds meer ingezet om overheidsdoelen te realiseren en biedt kansen voor een betere én goedkopere dienstverlening.. De burger en bedrijven verlangen transparante en hoogwaardige ICT-voorzieningen waarmee ze zelf hun zaken met de overheid kunnen regelen. Men heeft niet langer behoefte aan dikke enveloppen van de overheid, maar wil ’s avonds op de bank op zijn tablet de conceptvergunning van de buurman kunnen inzien. In de waterschapsvisie op dienstverlening staat de burger en het bedrijf en hun vraag daarom centraal. Waterschappen zijn actief aan het digitaliseren en sluiten aan op landelijke ontwikkelingen zoals Digitaal 2017 en maken gebruik van de digitale infrastructuur die de rijksoverheid ontwikkelt. Uiteraard moet de opgeslagen en verstrekte informatie betrouwbaar en veilig zijn, zeker omdat in de nabije toekomst overheden digitaal samenwerken aan een dossier, zoals beoogd wordt met de nieuwe Omgevingswet. Waterschappen voelen de verantwoordelijkheid om hun informatiehuishouding op orde te hebben.

NETWERKMAATSCHAPPIJ De maatschappij verandert sterk. De klassieke verticale opbouw met de vertrouwde corporatistische verbanden (kerk, vakbond, vereniging) verdwijnt steeds meer. De burger van nu kiest zijn eigen verbanden, als hij al niet individueel optreedt. De burger wil in staat worden gesteld zaken zelf te regelen, los van de overheid. De rol van de sociale media is groot. De overheid zal een antwoord op deze ontwikkeling moeten formuleren. Hoe houdt het bestuur de burger betrokken bij de publieke zaak die bijna per definitie over gemeenschappelijke zaken gaat? Wordt er verbinding gelegd? Hoe houden we iedereen aangesloten?

INTERNATIONALISERING / GLOBALISERING Door allerlei ontwikkelingen in met name transport en ICT is het buitenland steeds dichterbij gekomen. Europa, maar ook de rest van de wereld, ligt steeds meer ‘om de hoek’. Dat geldt ook voor het waterbeheer, waar veel van de regels al lang niet meer alleen uit Den Haag komen, maar vaak een Brusselse oorsprong hebben. Europa ziet bovendien streng toe op een adequate uitvoering van die regels. Enkele van de grote mondiale uitdagingen liggen op het terrein van het waterbeheer. De beschikbaarheid van goed (drink)water en de bescherming tegen overstromingen zijn daarvan het belangrijkst. Mondiaal gezien hebben alle overheden straks te maken met de nieuwe, in 2015 vast te stellen, UN Sustainable Development Goals. Waterbeheer zal daarvan een onderdeel zijn. Los van deze internationale opgaven is er in het buitenland (steeds meer) behoefte aan de Nederlandse waterkennis. Niet in de laatste plaats aan kennis over de governance van ons waterbeheer. Die kennis heeft inmiddels de vorm van een exportartikel aangenomen. De watersector is zich hiervan bewust en brengt steeds vaker goede contacten en een goede werkrelatie met buitenlandse organisaties tot stand. De watersector kan nog meer bijdragen aan het versterken van de Nederlandse positie door naar vermogen buitenlandse delegaties te ontvangen en verzoeken om mee te werken aan een verbetering van het waterbeheer in het buitenland te honoreren. Dit mes snijdt aan twee kanten: van het buitenland valt immers ook te leren. Het optreden van de waterschapssector in het buitenland als Dutch Water Authorities heeft de zichtbaarheid en toegankelijkheid al sterk vergroot.

SAMENVATTEND De veranderende (water)wereld vraagt om een openbaar bestuur dat problemen aanpakt. De waterschappen vertalen dit naar hun dagelijkse werk. Gegeven hun kerntaken geven de waterschappen prioriteit aan het opvangen van de gevolgen van de klimaatverandering via concrete maatregelen. Hiervoor geldt dat niet handelen op termijn veel duurder zal blijken te zijn dan nu optreden. Daarnaast blijven de waterschappen recreatief medegebruik van waterstaatsobjecten bevorderen, nadenken over de betaalbaarheid van waterbeheer in krimpregio’s, hun energiebalans aanpassen, de digitale dienstverlening verder verbeteren, de burger nog beter bij hun werk betrekken, internationale ontwikkelingen volgen en internationale contacten intensiveren Door hun werk en het grote investeringskarakter daarvan blijven de waterschappen een van de belangrijkste aanjagers van de regionale economie.

3. WATER EN WELVAART: DE ECONOMISCHE BETEKENIS VAN HET WATERBEHEER EN DE WATERSCHAPPEN ECONOMISCHE FUNCTIES EN WATERBEHEER Onze economie is in sterke mate aan water gerelateerd. Ongeveer 183 miljard euro, 28 procent van ons Bruto Binnenlands Product (BBP) wordt gerealiseerd door bedrijven die direct afhankelijk zijn van water als grondstof (chemie, voedingsmiddelen, landbouw, drinkwater), of in het productieproces (basismetaal, elektriciteit, papier). Daarnaast is water een belangrijke factor in de transporteconomie, wonen en recreëren. De waterschappen beschermen ons land tegen overstromingen. Ze zorgen voor schoon water en droge voeten. Daarmee leveren ze de basisvoorwaarden voor het ongestoord kunnen draaien van de economie. In overstroombaar Nederland wordt een derde van het BBP gerealiseerd. Ook zorgen de waterschappen voor voldoende water, want droogte kan zo mogelijk nog meer schade aan de economie toebrengen dan wateroverlast. Dit hebben de droge zomers van 1976 en 2003 uitgewezen. In tabel 1 zijn de watertaken in verband gebracht met de economische functie.

INVESTERINGEN VAN WATERSCHAPPEN Om hun kerntaken goed te kunnen uitvoeren, zijn de waterschappen grote investeerders, bijvoorbeeld in infrastructuur, maar ook in onderhoud en beheer. Die

investeringen vinden plaats in de waterkeringen, watersystemen, gemalen en andere waterwerken, (vaar) wegen, installaties voor het transport en de zuivering van afvalwater en voor de verwerking van het daarbij geproduceerde slib. Waterschappen zijn al jaren achtereen de grootste investeerder in de waterbouw. De directe investeringen in de infrastructuur bedragen circa 1,3 miljard euro per jaar. De jaarlijkse exploitatielasten bedragen circa 2,8 miljard euro. Hierin zijn de kosten voor beheer en onderhoud opgenomen. Het investeringsvolume neemt de komende jaren enigszins toe in de waterkeringen en afvalwaterzuivering.

LAGE VERZEKERINGSPREMIE Kijkend naar de kosten en baten van waterschappen, dan kan gesteld worden dat de totale lasten (2,6 miljard euro belastingopbrengst van burgers en bedrijven voor de waterschappen) in verhouding tot de totale omvang van het BBP (643 miljard euro) een lage verzekeringspremie is voor de BV Nederland: 0,4 procent. Tegen dit lage tarief organiseren de waterschappen de veiligheid (bescherming tegen overstromingen en wateroverlast) en de beschikbaarheid van voldoende schoon water, zodat Nederland ongestoord kan werken, wonen en recreëren.

Tabel 1. Waterbeheer en economische functies. Economische functie

Taak waterbeheerder

Economische omvang

Bescherming onroerend goed

Bescherming tegen overstromingen

€2.000 miljard waarde van woningen en bedrijfspanden

Veiligheid bevolking

Bescherming tegen overstromingen

10 miljoen inwoners

Volksgezondheid

Schoon water en droge voeten

Omvangrijk

Grondgerelateerde functies, zoals landbouw

Schoon water en droge voeten

€ 21 miljard (landbouw)

Water als grondstof

Schoon water

€ 52 miljard chemie € 48 miljard voedingsmiddelen

Watergerelateerde recreatie

Schoon water

€ 4 miljard

Water als vestigingsfactor wonen

Schoon water

Waardevermeerdering 5-15%

Water als vestigingsfactor voor internationale ondernemingen

Bescherming tegen overstromingen Schoon water en droge voeten

Omvangrijk

Circulaire economie, grondstoffen, energie

Transport en zuivering afvalwater, duurzame bedrijfsvoering

Omvangrijk

Exportbevordering

Launching customer, samen optrekken in het buitenland

€ 400-500 miljard

REGIONALE ECONOMIE

SAMENVATTEND

Lokale overheden, zoals het waterschap, hebben een belangrijke betekenis voor de regionale economie, maar onderzoek naar de omvang van die betekenis is betrekkelijk schaars. Door de diversiteit van Nederland verschilt die economische betekenis van waterschappen ook per regio. Dit hangt samen met de fysieke gesteldheid en met de economische structuur van de regio. In twee cases, Twente (het toenmalige Waterschap Regge en Dinkel) en Noordoost Brabant (Waterschap Aa en Maas), is de economische betekenis van het waterschap onderzocht. Uit deze onderzoeken blijkt dat het waterschap een belangrijke aanjager van de regionale economie is.

De directe en indirecte economische betekenis van waterbeheer en de waterschappen is groot. Tegen 0,4 procent van het BBP organiseren de waterschappen de veiligheid, bescherming tegen overstromingen en wateroverlast, en de zuivering en beschikbaarheid van voldoende schoon water, zodat Nederland ongestoord kan werken, wonen en recreëren. Waterbeheer ondersteunt niet alleen economische functies. De investeringen van waterschappen en de kennis van waterbeheer hebben ook toegevoegde waarde voor de regionale economie en voor de export.

EXPORTBEVORDERING De bedrijven binnen de Nederlandse watersector bieden werk aan 90.000 fte. Ruim de helft hiervan werkt bij de circa 1.500 watertechnologische bedrijven, overheidsorganisaties en andere instellingen, de rest bij circa 450 bedrijven en andere organisaties op het gebied van deltatechnologie (waterveiligheid en waterhuishouding). Samen zetten de bedrijven jaarlijks ruim zeventien miljard euro om, waarvan een kleine veertig procent in het buitenland. De inzet van het kabinet is om met de Topsector Water de toegevoegde waarde en de export in 2020 te verdubbelen ten opzichte van 2011. Waterschappen dragen hier op verschillende manieren actief aan bij, onder meer door desgevraagd mee te gaan op buitenlandse (handels)missies. Waterschappen participeren volop in innovatietrajecten, door proeftuinen en innovatieprojecten.6 Een voorbeeld van een rol als launching customer is afvalwaterzuivering met bacteriën met de Nereda-technologie.7 De rol van de STOWA, de R&Dorganisatie van de waterschappen, mag daarbij niet onvermeld blijven. Ook de jaarlijkse innovatieprijs van de Unie van Waterschappen (UvW) verdient in dit kader vermelding. Daarnaast leveren waterschappen capaciteit bij rampenbestrijding en wederopbouw (bijvoorbeeld na de orkanen Katrina en Sandy in de Verenigde Staten). Ook in de samenwerking met buitenlandse partneroverheden creëren zij een basis waarop het bedrijfsleven kan meeliften. Met dit doel presenteren waterschappen en de Unie van Waterschappen zich sinds maart 2014 internationaal als Dutch Water Authorities.

6

http://innovatie2014.uvw.nl

7

http://www.neredannop.nl/, http://www.royalhaskoningdhv.com/Nereda


17

4. MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN VOOR WATERSCHAPPEN WATERVEILIGHEID EN ZOETWATERVOORZIENING Najaar 2014 zijn in het kader van het Deltaprogramma de Deltabeslissingen vastgesteld, de hoofdkeuzen voor de aanpak van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in Nederland. Op basis van de nieuwe veiligheidsnormering, die iedere Nederlander verzekert van geen grotere kans op overlijden door een overstroming dan 1 op 100.000 per jaar (op sommige kwetsbare plekken is sprake van een nog zwaardere norm), moeten tot 2050 ruim tweehonderd dijkvakken van in totaal 1.500 kilometer worden versterkt. Een kolossale opgave. Daarnaast neemt Nederland maatregelen om de zoetwatervoorziening te verzekeren. Dit is niet alleen qua uitvoering, maar ook qua financiering een gigantische operatie, waarvoor in totaal tot 2050 zo’n twintig miljard euro nodig is. Tot 2028 geldt dat Rijk en waterschappen samen de kosten voor hun rekening nemen. De komende jaren zal de inzet van alle

De relatie van het waterbeheer met zijn (gebouwde) omgeving speelt bij deze taken een cruciale rol. Dat is in Nederland niet anders dan in veel andere landen, waar waterproblemen vaak veroorzaakt worden doordat er op verkeerde plaatsen gebouwd wordt en er onvoldoende ruimte voor waterberging is. Als het water dan bij zware regenbuien of grote rivierafvoeren zijn ruimte pakt, zijn de gevolgen desastreus. Om die relatie recht te doen, moeten waterschappen samen met gemeenten en provincies zorgen voor een goede ‘waterlijke ordening’. Zoals de OESO in haar rapport concludeerde, is het van groot belang dat de waterbeheerder ook in de toekomst, wanneer de huidige Wet ruimtelijke ordening en de Waterwet zullen zijn opgegaan in de nieuwe Omgevingswet, kan blijven beschikken over de watertoets. De watertoets is de beoordeling die overheden maken voor zij toestemming kunnen verlenen voor het verkavelen of bebouwen van gronden. Dit is geen vorm van overdreven regelzucht, maar gewoon een harde

overheden op een succesvolle en participatieve uitvoering van het nieuwe Deltaprogramma gericht moeten zijn.

noodzaak die elke dag wel ergens in de wereld wordt aangetoond.

Schade door overstromingen Onderzoek van Europese wetenschappers, waaronder de Vrije Universiteit in Amsterdam, wees begin 2014 uit dat de financiële schade door overstromingen in Europa zal oplopen van de huidige 5 miljard euro per jaar naar circa 23,5 miljard euro in 2050. Volgens de studie blijven dijken de belangrijkste manier om de totale schade te beperken. De constructiekosten van extra dijkbescherming zijn weliswaar aanzienlijk, maar – zo leert het onderzoek – in de meeste gevallen een stuk lager dan de schade die ermee voorkomen kan worden.

STAD EN LAND In ons land is bescherming tegen overstroming terecht prioritair; veilige dijken zijn letterlijk van levensbelang. Ook het voorkomen van wateroverlast hoort echter hoog op de agenda te blijven staan. Bij hoosbuien in de afgelopen zomers waren de voeten in Nederlandse steden soms nauwelijks droog te houden. Kopenhagen leed alleen in 2013 al een miljard euro schade door wateroverlast. Wat Kopenhagen overkwam, willen we in Amsterdam, Rotterdam en andere steden niet zien gebeuren. Daarom is het verstandig om de wateroverlastnormen voor stedelijk gebied nog eens goed te bezien. ‘De klimaatadaptieve stad van de toekomst’ raakt niet alleen gemeenten, maar ook waterschappen. De waterschappen kunnen ook helpen om een ander, groeiend probleem te voorkomen, namelijk hittestress in stedelijk gebied.

ENERGIE EN GRONDSTOFFEN Ook de relatie leggen tussen waterbeheer en energie- en grondstoffenvoorziening is een maatschappelijke opgave voor de waterschappen. Zij doen er alleen al uit kostenoogpunt goed aan elke gelegenheid aan te grijpen om het eigen energieverbruik via innovatieve maatregelen terug te brengen. Waterschappen produceren anno 2015 al 115 miljoen m3 biogas per jaar. Ook kunnen zij schaarse grondstoffen, zoals fosfaat, terugwinnen uit het afvalwater. Jaarlijks investeren de waterschappen 310 miljoen euro in afvalwaterzuivering. Samenwerking met andere waterschappen en gemeenten, maar ook met de wetenschap en het bedrijfsleven (de gouden driehoek), is hier onmisbaar en heeft al goede resultaten opgeleverd. In het Nereda-project traden de waterschappen op als launching customer en dat is een rol die hen goed past. De Nereda-techniek wordt nu overal in de wereld verkocht. Een deel van de winst wordt gestort in een revolving fund en komt dus terug naar de waterschappen en kennisinstellingen, die daarmee weer nieuwe innovaties kunnen bevorderen.

SAMENWERKING BIJ OPPAKKEN WATEROPGAVEN Naast het gewone werk – de waterschappen beheren 18.000 kilometer dijk, 225.000 kilometer watergangen, 3.700 gemalen en 340 afvalwaterzuiveringsinstallaties – vormen de recente


19

maatschappelijke opgaven een enorme uitdaging voor de waterschappen in de komende jaren. Zij werken er iedere dag aan om Nederland ook de komende jaren veilig te houden en te voorzien van voldoende schoon water. Al jaren achtereen zijn de waterschappen de grootste investeerders in de waterbouw en in de komende vijf jaar is dat niet anders.8 Waterschappen zijn doeners en waterschapsbestuurders gaan voor uitvoering en resultaat. Zij kunnen die uitdaging echter niet alleen oppakken. Vrijwel altijd hebben zij daarbij de hulp nodig van hun bestuurlijke partners: het Rijk, de provincies en de gemeenten. Interbestuurlijke samenwerking in het waterbeheer functioneert overigens al jaren goed. Het eerste Nationaal Bestuursakkoord Water dateert al weer van 2003 en in 2011 is een nieuw Bestuursakkoord Water vastgesteld. Dat is anders dan in veel andere landen, waar de waterpartners elkaar vaak onderling nauwelijks kennen, laat staan dat zij een goede werkrelatie met hun bestuurlijke omgeving hebben

WERELDWIJDE WATEROPGAVEN

weten op te bouwen. Dit biedt vertrouwen dat die samenwerking ook de komende jaren gestalte kan blijven krijgen. Dit geldt te meer waar De Staat van het Bestuur (2014) laat zien dat de waterschapssector het meest positief oordeelt over de onderlinge samenwerking en die met de medeoverheden. Overigens beperkt de samenwerking zich niet tot de medeoverheden. Ook met tal van maatschappelijke organisaties, zoals landbouw-, natuurorganisaties en bedrijven voeren waterschappen gezamenlijke projecten uit. Zij zoeken nadrukkelijk verbinding.

waterbeheer. De waterschappen kunnen hieraan bijdragen met hun kennis en ervaring van de water governance en waterbeheerpraktijk.

Het Bestuursakkoord Water (BAW) is in 2011 afgesloten tussen de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, het IPO, de VNG, de UvW en de Vewin. Het bevat concrete afspraken over vijf thema’s: • de verantwoordelijkheidsverdeling in het waterbeheer • het versterkingsprogramma voor de waterkeringen • het beheer van de waterketen • het combineren van werkzaamheden • het waterschapsbestuur. Kern van het BAW is kostenbesparingen realiseren in het waterbeheer, oplopend tot 750 miljoen euro per jaar in 2020. Dat is circa 15 procent van de huidige uitgaven in het waterbeheer. Door een grotere doelmatigheid en betere onderlinge samenwerking kunnen waterschappen deze besparingen daadwerkelijk bereiken, blijkt uit de rapportage van de Commissie Peijs van eind 2014. De waterschappen zijn positief over de afspraken van het BAW en willen daar de komende jaren mee verder. Ook de OESO oordeelt in haar rapport positief over het BAW. Dergelijke samenwerkingsdocumenten worden in het buitenland eigenlijk niet aangetroffen. Het verdient aanbeveling dit BAW periodiek te actualiseren.

Waterbouwproductie van Nederlandse overheden, 2011-2020, Economisch Instituut voor de Bouw, Amsterdam 2013. 8

De wereldwijde wateropgaven zijn zo mogelijk nog groter dan die in ons land. De politieke situatie is in veel landen instabiel. In sommige regio’s bestaan al jarenlange, grensoverschrijdende conflicten die goed waterbeheer belemmeren. De sterk groeiende wereldbevolking moet gevoed worden en de toenemende welvaart legt extra beslag op de beperkte hoeveelheid water, energie en grondstoffen. Ook wereldwijd is dus actie noodzakelijk. Niet voor niets besteedt een organisatie als de OESO, die “better policies for better lives” als motto heeft, zoveel aandacht aan waterbeheer. Als het waterbeheer niet op orde is, is een gezonde economische ontwikkeling niet mogelijk. Nederland kan hierin een voortrekkersrol vervullen. Het is ervaringsland bij uitstek voor het belang van goed waterbeheer en kan zich ook internationaal sterk maken voor goed

SAMENVATTEND Goed waterbeheer is een basisvoorwaarde om te kunnen wonen, werken en recreëren. Dat geldt voor Nederland, maar ook voor andere landen. Om deze reden vraagt het waterbeheer de voortdurende aandacht van de overheid. Het werken aan de delta is nooit ‘af’. Nederland staat voor grote, nieuwe wateropgaven: bij een veranderd klimaat toch overstromingen en wateroverlast (in stedelijk gebied) voorkomen en zorgen voor voldoende zoet water. Ook kunnen waterschappen een bijdrage leveren aan de voorziening in energie en grondstoffen. Waterschappen willen samen met hun bestuurlijke partners en maatschappelijke organisaties actie ondernemen. De komende jaren zullen alle inspanningen gericht zijn op het gezamenlijk oppakken van de Deltabeslissingen om ook in de toekomst een veilig, gezond, duurzaam, mooi en economisch vitaal Nederland te behouden. Dit willen de waterschappen doen tegen 15 procent lagere kosten. Internationaal kan Nederland een voortrekkersrol op het terrein van het waterbeheer vervullen. De waterschappen kunnen hier met hun kennis en ervaring van de water governance en waterbeheerpraktijk aan bijdragen.

5. ROL VAN HET WATERSCHAP BINNEN HET OPENBAAR BESTUUR Het openbaar bestuur vervult vele taken in ons land. Dat gebeurt in het algemeen op een goede en efficiënte manier. In het buitenland is veel waardering en interesse voor de wijze waarop de Nederlandse overheid functioneert.Het waterbeheer vormt maar één, zij het voor ons land heel belangrijk, onderdeel van het takenpakket van de overheid. Juist vanwege dat grote belang berust het regionale waterbeheer in ons land bij een aparte, functionele overheid: het waterschap. Dit biedt de beste garantie dat het waterbeheer op orde is. Veel andere landen kennen overigens eveneens functionele waterorganisaties, omdat ook daar het besef leeft van het belang van goed waterbeheer.

OESO-rapport De toekomstbestendigheid van de governance van onze Nederlandse waterorganisatie is onlangs door de OESO onderzocht. Het rapport ‘Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?’, dat op 17 maart 2014 door adjunct-secretaris-generaal van de OESO Yves Leterme werd gepresenteerd, bevat een duidelijke boodschap. Enerzijds geeft het rapport aan dat de Nederlandse waterorganisatie op orde is en zelfs als “global reference” mag worden beschouwd. Leterme gaf de organisatie van het waterbeheer een 8,5 en noemde de waterschappen “de ruggengraat van het waterbeheer”. Anderzijds verdient het Nederlandse waterbeleid volgens de OESO op een aantal onderdelen verdere aanscherping. Concreet gaat het om zaken als het waterbewustzijn van de Nederlandse burger vergroten, waterbeheer en ruimtelijke ordening nog beter afstemmen, het beginsel ‘de vervuiler / gebruiker betaalt’ beter toepassen, aandacht voor de betaalbaarheid van het waterbeheer in krimpregio’s en een grotere ambitie op het terrein van de waterkwaliteit. De waterschappen onderschrijven deze aanbevelingen. Zij werken dan ook voluit mee aan de uitvoering van de beleidsagenda, die de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M) aan de Tweede Kamer zond. Waterbeheer is, beseffen zij als geen ander, nooit af.

vermogen te beschikken. Zij hebben zich soepel weten aan te passen aan de veranderende maatschappelijke wensen en omstandigheden en hebben voor een belangrijk deel zelf concreet vorm aan deze veranderingen gegeven (schaalvergroting, modernisering bestuurlijke en financiële structuur).

BESTUURLIJK-ORGANISATORISCHE UITGANGSPUNTEN Het werk van de waterschappen is de afgelopen decennia steeds zichtbaarder geworden. Het is explicieter gekoppeld aan thema’s van algemeen belang. Toch blijft het waterschap een vorm van functioneel bestuur dat zijn eigen condities vraagt. Dat functionele karakter moet niet verdampen. Om het waterschap zijn taken ook in de toekomst goed en verantwoord uit te laten voeren, moet voldaan worden aan vier bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten die voor het dagelijks functioneren van de waterschappen van grote betekenis zijn: • • • •

een voldoende schaalgrootte, gebaseerd op waterstaatkundige grenzen een helder en samenhangend takenpakket een adequate financiering een deugdelijke democratische legitimatie

Deze uitgangspunten passen ieder voor zich uitstekend in de internationale Principles on Water Governance, die momenteel in het kader van het Water Governance Initiative van de OESO worden voorbereid.

SCHAAL WATERSCHAPPEN Waterschappen zijn functionele overheden en weten wat hen te doen staat. Er ligt een Deltaprogramma dat de inhoudelijke kaders stelt voor het werk dat moet worden verricht en waarmee de veiligheid en zoetwatervoorziening ook voor de toekomst gewaarborgd wordt. Maar er is meer. Regionaal en lokaal zullen, net als in de afgelopen jaren, ook andere watermaatregelen nodig blijken te zijn. De waterschappen hebben de afgelopen jaren getoond over een gezond adaptief

Bij de waterschappen heeft zich – veel meer dan bij de andere overheden – de afgelopen decennia een enorme schaalvergroting voltrokken. Van 2.650 naar 23 waterschappen in een goede zestig jaar. Van 90 naar 23 in de afgelopen twintig jaar. Het waren vooral de waterschappen zélf die met het rapport Water centraal in 1996 de fusieronde van de laatste twintig jaar in gang hebben gezet. Daar was geen druk van het Rijk of

provincie voor nodig. Die schaalvergroting – laat daarover geen enkel misverstand bestaan – was nodig en heeft de taakuitvoering door de waterschappen ontegenzeggelijk op een professioneler niveau gebracht. De kwaliteit van het werk is verhoogd en de kosten en de kwetsbaarheid zijn verlaagd. Het watersysteem (stroomgebieden, dijkringen, boezem- en bemalingsgebieden) vormt als het ware de natuurlijke grens van het werkgebied. Door zijn schaal en waterstaatkundige grenzen is het waterschap de ideale regionale waterbeheerder. De komende jaren zal het aantal waterschappen waarschijnlijk nog iets verder afnemen. De belangrijkste drijfveer daarvoor blijft dat dit de dienstverlening en efficiency verbetert en de kosten verlaagt. Tegelijkertijd dringt het besef door dat dit proces zo langzamerhand zijn voltooiing heeft bereikt. Doordat de waterschappen op veel terreinen onderling nauw samenwerken (heffing en invordering van belastingen, laboratoria, slibverwerking, onderzoek, informatisering en automatisering, inkoop), leiden nieuwe fusies niet altijd meer tot de substantiële kostenbesparingen van vroeger. Dat voordeel is door de onderlinge samenwerking al verzilverd. Daarnaast kan een te ver doorgevoerde schaalvergroting gepaard gaan met minder gebiedskennis, grotere bureaucratie en minder direct contact met de belanghebbenden bij het waterschapswerk. Zaken waar het waterschap het als vorm van lokaal en regionaal bestuur juist van moet hebben. In die zin past terughoudendheid ten aanzien van een verdere schaalvergroting. Ingrijpen van Rijk en provincie is al helemaal niet nodig. Waar verdere opschaling zinvol is, komt dat zoals de praktijk heeft laten zien vanzelf tot stand.9

belast met het (vaar)wegenbeheer. Via de Waterwet zijn de waterschappen tevens verantwoordelijk geworden voor het (kwantitatieve) grondwaterbeheer. In 2011 hebben de waterschappen bovendien de muskusratten- en beverrattenbestrijding van de provincies overgenomen. Rijkswaterstaat, provincies, gemeenten (en drinkwaterbedrijven als semioverheidsinstanties) spelen in het waterbeheer ook een rol. Zo dragen provincies bij het grondwaterbeheer de verantwoordelijkheid voor de vergunningverlening voor drinkwateronttrekkingen, grote industriële onttrekkingen en onttrekking voor bodemenergiesystemen en de grondwaterheffing en zijn gemeenten verantwoordelijk voor het afvloeiend hemelwater en de stedelijke grondwaterstand. Het Nederlandse waterbeheer is sterk gedecentraliseerd. De decentralisatie die momenteel in Nederland in het sociaal domein plaatsvindt, is in het waterbeheer al decennia lang gemeengoed. Die sterk decentrale aanpak sluit goed aan bij de wereldwijde trend om het waterbeheer aan decentrale – vaak functionele – organisaties op te dragen. Evident is dat het takenpakket vergezeld moet gaan van stevige (juridische) bevoegdheden waarmee waterschappen de waterregels kunnen handhaven. De bevoegdheden van de waterschappen zijn momenteel in de Waterschapswet en de Waterwet adequaat vastgelegd en met het Rijk is afgesproken dat deze in de komende Omgevingswet behouden zullen blijven.

ADEQUATE FINANCIERING De Raad van State heeft in zijn derde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen (2013) stevige vraagtekens geplaatst bij de noodzaak van een verdere schaalvergroting van de waterschappen zoals in het regeerakkoord verwoord. In het regeerakkoord mist zij daarvoor een overtuigende motivering.9

TAKENPAKKET WATERSCHAPPEN Waterschappen zijn een vorm van functioneel bestuur: zij hebben alleen waterstaatkundige taken en kunnen zich daar volledig op concentreren. Veilig, betaalbaar, duurzaam en innovatief zijn daarbij kernbegrippen. De waterschappen zorgen in heel Nederland voor het regionale waterbeheer. Hun takenpakket is daarmee helder en samenhangend. Dat regionale waterbeheer bestaat uit de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast, de zorg voor voldoende water en de bescherming en verbetering van de waterkwaliteit inclusief het zuiveringsbeheer. Soms zijn waterschappen ook Het kán beter. Interbestuurlijke verhoudingen opnieuw beschouwd, Raad van State, Den Haag 2013, p. 63 en 93. 9

Wereldwijd is gebrekkige financiering een van de grootste struikelblokken voor goed waterbeheer. Geld voor de noodzakelijke investeringen is er soms nog wel, mede dankzij de inzet van de Wereldbank en andere ontwikkelingsbanken. Wat echter telkens ontbreekt, is voldoende geld voor het noodzakelijke dagelijkse beheer en onderhoud. De financiering van het Nederlandse waterbeheer is prima geregeld. In het totale Nederlandse waterbeheer gaat, zoals het OESO-rapport heeft laten zien, jaarlijks zo’n kleine zeven miljard euro om, wat 1,26 procent van ons BBP is. Opvallend ten opzichte van het buitenland is dat het waterbeheer in grote mate decentraal gefinancierd wordt. Dit gebeurt via belastingen en prijzen voor gebruikers, met name huishoudens, bedrijven en agrariërs. Hierdoor komt slechts een relatief bescheiden deel van de kosten, ongeveer 15 procent, voor rekening van het Rijk. Het Rijk geeft daarmee nog geen 0,5 procent van zijn begroting uit aan waterbeheer. Vanuit internationaal perspectief bezien is dit voor een laaggelegen deltaland een opmerkelijk laag percentage. Van de decentrale belastingen en prijzen is circa 1,35 miljard euro gemoeid met de drinkwatervoorziening en 1,4 miljard euro met het rioleringsbeheer. Het waterschap neemt met zijn watersysteemheffing en zuiveringsheffing het grootste deel


23

voor zijn rekening. Samen brengen deze heffingen jaarlijks momenteel ongeveer 2,6 miljard euro in het laatje. De waterschappen zijn daardoor goeddeels self supporting. Het belastingstelsel van de waterschappen kenmerkt zich door internationaal aanvaarde principes als de vervuiler / gebruiker / veroorzaker betaalt. Op die manier voldoet het uitstekend aan het beginsel van de kostenterugwinning van waterdiensten als bedoeld in artikel 9 van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). Het onmiskenbare voordeel van dit stelsel is dat er elk jaar opnieuw voldoende geld voor het regionale waterbeheer beschikbaar is. Geld dat niet afgewogen hoeft te worden tegen de bouw van een schouwburg of school, maar geoormerkt is voor het waterbeheer. Ook de OESO heeft in haar rapport op dit voordeel gewezen. Het eigen belastinggebied van de waterschappen is een groot goed, dat zijn waarde in de praktijk nadrukkelijk bewezen heeft. Het gaat overigens om belastingen en dus niet om retributies, waar een individuele tegenprestatie van het waterschap tegenover zou staan. Het waterschap werkt in het algemeen (water)belang en niet in het individueel belang van een burger, bedrijf of agrariër. Uiteraard houden waterschappen zoveel mogelijk met ieders belang rekening, maar onvermijdelijk zullen ze keuzes moeten maken. Waterbeheer is in zoverre niet ‘transactioneel’, maar solidair, wat wil zeggen dat het belang van velen de doorslag geeft. Dat waterschappen de financiering goed georganiseerd hebben, neemt niet weg dat ook andere partijen een financiële verantwoordelijkheid dragen. Om de lokale lastendruk binnen aanvaardbare grenzen te houden, vinden de waterschappen dat het rijksaandeel in de kosten van het waterbeheer in ons land de komende jaren niet verder moet teruglopen.

DEMOCRATISCHE LEGITIMATIE Voor elke overheid geldt dat er sprake moet zijn van een democratische legitimatie. Er moet draagvlak zijn onder het publiek. Hier moet elke dag aan gewerkt worden. Dat geldt ook voor het waterschap, dat zijn taken immers voor het overgrote deel via eigen belastingen bekostigt. Hun democratische legitimatie ontlenen de waterschappen deels aan de vierjaarlijkse verkiezingen. In het regeerakkoord is afgesproken dat de waterschapsverkiezingen vanaf 18 maart 2015 gecombineerd met de statenverkiezingen plaatsvinden. De waterschappen hebben deze combinatie verwelkomd, mede omdat dit de opkomst bij de verkiezingen kan verhogen. Dit laatste is op 18 maart 2015 inderdaad gebleken. De opkomst heeft zich met 43% bijna verdubbeld ten opzichte van de vorige verkiezingen in 2008. Zes miljoen kiezers hebben hun stem op het waterschapsbestuur uitgebracht. Vanwege deze positieve uitkomst ligt het voor de hand de combinatie van beide verkiezingen in de toekomst te continueren.

Naast de ingezetenen maken drie specifieke belangencategorieën (agrariërs, bedrijven en natuurterreinbeheerders) deel uit van het waterschapsbestuur. Dit past in het adagium belang-betaling-zeggenschap. Het illustreert het bijzondere belang dat deze groeperingen bij het waterschaps-werk hebben en het aandeel in de kosten dat zij naast de huishoudens dragen. Zij zijn de ambassadeurs van het waterschap naar hun achterban. Ook in de besturen van de vele buitenlandse functionele waterorganisaties zijn deze categorieën doorgaans vertegenwoordigd. Het waterschap is aldus een hybride belangendemocratie. Door de enorme schaalvergroting was de vervanging van het personenstelsel door het lijstenstelsel onontkoombaar geworden. De inwoners van die steeds grotere waterschappen kenden immers vrijwel niemand op het stembiljet meer. Niet langer dus stellen individuele personen, maar politieke partijen en belangengroeperingen zich kandidaat voor het waterschapsbestuur. Onvermijdelijk heeft dit een zekere politisering tot gevolg gehad, een politisering die wel eens wordt bekritiseerd. Er zijn immers geen liberale of socialistische dijken. Nu zijn er evenmin liberale of socialistische lantaarnpalen. Bovendien moet worden bedacht dat de intrede van de politieke partijen in het waterschapsbestuur tot meer aandacht van de politiek voor het waterbeheer heeft geleid – iets waarover in het verleden regelmatig werd geklaagd – en tot een betere ingang in politiek Den Haag. Niettemin kan worden erkend dat het werk van de waterschappen overwegend een technisch uitvoerend karakter heeft, waarbij directe politieke afwegingen minder sterk op de voorgrond treden dan bijvoorbeeld bij een onderwerp als inkomensbeleid. Uiteraard is het wenselijk dat ook het waterschapsbestuur een goede afspiegeling van de samenleving vormt. Primair is de samenstelling van het waterschapsbestuur afhankelijk van de opstelling van de politieke partijen en andere belangengroeperingen die een kandidatenlijst voor de waterschapsverkiezingen indienen. De mogelijkheden voor de waterschappen zelf om hier invloed op uit te oefenen zijn dus beperkt. Het kan geen kwaad als toekomstige waterschapsverkiezingen tevens in een zekere vernieuwing van de waterschapsbesturen resulteren, zodat deze een goede afspiegeling van de samenleving blijven vormen. De instelling van Jeugdbesturen, die alle waterschappen inmiddels kennen, kan helpen bij het voorzien in de waterschapsbestuurders van de toekomst. Educatie blijft ook vanuit deze invalshoek een belangrijk speerpunt voor de waterschappen. Voor de eerstvolgende verkiezingen van 2019 stellen de waterschappen zich ten doel het aantal vrouwen, jongeren (jonger dan 35 jaar) en allochtonen ten opzichte van 2015 met 25% te verhogen.

Uit de recente trendanalyse ‘Staat van het Bestuur’ van het ministerie van BZK blijkt dat de huidige samenstelling van de waterschapsbesturen qua leeftijd, man-vrouwverhouding en aantal allochtonen beduidend minder goed scoort dan de samenstelling van provinciale staten en gemeenteraden. Met een geleidelijke aanpassing daarvan is voor de waterschappen zeker nog winst te bereiken wat betreft een evenwichtige afspiegeling van de samenleving.

Deze ‘formele’ democratie, zoals minister Plasterk dat tijdens het bestuursdiner op 28 oktober 2014 uitdrukte, vormt nadrukkelijk maar één kant van de medaille. De ‘informele’ democratie is minstens zo belangrijk. Democratie is immers veel meer dan eenmaal per vier jaar een stem uitbrengen. De burger neemt daarmee ook geen genoegen meer. Dit betekent dat het openbaar bestuur ook los van de periodieke verkiezingen zal moeten investeren in een goede band met burger en bedrijven. Dat geldt ook voor het waterschap. Het is belangrijk om bij concrete projecten en nieuwe beleidsvoornemens de burger op te zoeken en naar zijn mening en ideeën over het waterbeheer te vragen. De inbreng van burgers kan niet alleen het draagvlak voor beoogde ingrepen vergroten, maar ook de plannen inhoudelijk versterken. Via spreekuren, keukentafelgesprekken, werkateliers, lokale en regionale voorlichtingsbijeenkomsten en inzet van de sociale media kan deze informele democratie concreet vorm krijgen. Waterschappen doen trouwens al veel op dit vlak. Een voorbeeld dat tot de verbeelding spreekt is het betrekken van de plaatselijke bevolking bij het sluiten van de waterkering in Kampen (zie hiervoor ook eerdergenoemde afzonderlijke publicatie over publieksparticipatie).

SAMENVATTEND De organisatie van het Nederlandse waterbeheer, inclusief de rol die het waterschap daarin speelt, dwingt in het buitenland respect en bewondering af. De verantwoordelijkheden zijn duidelijk vastgelegd en de prestaties zijn goed. Ingrijpende veranderingen zijn niet nodig, wel kan het waterbeleid op onderdelen scherper. Het schaalvergrotingsproces bij de waterschappen leert dat, zo nog verdere opschaling al nodig is, die van onderop tot stand moet komen. Dan krijgt zij draagvlak en is zij kansrijk. De waterschappen willen ook in de toekomst goed werk kunnen leveren. Daarvoor zijn voldoende schaalgrootte, gebaseerd op waterstaatkundige grenzen, een helder en samenhangend takenpakket, een adequate financiering en een deugdelijke democratische legitimatie onontbeerlijk.

Burgers betrekken kan tegelijkertijd bijdragen aan een versterking van het relatief gebrekkige waterbewustzijn van het Nederlandse publiek, dat ook de OESO constateerde. Vanuit die gedachte werken de waterschappen voluit mee aan de nieuwe gezamenlijke publiekscampagne ‘Ons water’.


25

6. DE SAMENWERKING MET DE MEDEOVERHEDEN EN MAATSCHAPPELIJKE ORGANISATIES Om de uitdagingen van de komende jaren succesvol aan te pakken, is een constructieve, op samenwerking gerichte, opstelling van de medeoverheden onmisbaar. In meer algemene zin verwachten de waterschappen van hun bestuurlijke partners ruim baan voor de nieuwe opgaven die op hun schouders rusten. In essentie zijn dat immers collectieve opgaven. Die opgaven dienen het maatschappelijk en economisch functioneren van Nederland als geheel en verdienen ieders inzet. Dus geen bestuurlijk gehakketak over wederzijdse posities, bevoegdheden en financiële verantwoordelijkheden, maar een open, oplossingsgerichte houding waarbij een ieder zijn specifieke krachten inzet. In deze paragraaf benoemen de waterschappen welke opstelling zij concreet verwachten van collega-overheden en wordt aangegeven hoe zij maatschappelijke organisaties bij hun werk betrekken.

een succes te maken, maar periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg is dat niet minder: men moet elkaar kennen om samen te kunnen werken. Deze werkwijze vraagt bij gemeenten én waterschappen de bereidheid om verder te kijken dan het eigen blikveld en samen kostenvoordelen te delen die door slimme maatregelen bij de ander optreden. Het feit dat ook de gemeenten in het belang van hun burgers van de noodzaak van samenwerking met de waterschappen doordrongen zijn, schept vertrouwen dat deze samenwerking in de komende jaren verder uitgebouwd kan worden.

GEMEENTEN PROVINCIES Hoe kunnen gemeenten en waterschappen gezamenlijk een nog beter en voordeliger waterbeheer realiseren? Gemeenten zijn de eerste overheid in ons land die veel taken verrichten en het dichtst bij de burger staan. Net als waterschappen zijn zij sterk in de uitvoering. Om het regionale en lokale waterbeheer tot een succes te maken is een goede samenwerking tussen gemeenten en waterschappen vereist. Niet voor niets is deze samenwerking in artikel 3.8 van de Waterwet wettelijk vastgelegd. Waterschappen investeren in een goede werkrelatie met de gemeenten in hun beheergebied. De samenwerking betreft een scala aan onderwerpen: de afvalwaterketen, waar gemeenten en waterschappen op grond van het Bestuursakkoord Water tegen 2020 gezamenlijk jaarlijks 380 miljoen euro moeten besparen, de vergunningverlening en handhaving voor indirecte lozingen, de ruimtelijke bescherming van waterstaatswerken (watertoets), het beheer en onderhoud van watergangen, de aanpak van stedelijke wateroverlast, het optreden bij calamiteiten, het heffen van belastingen, het uitwisselen van gegevens. Economische ontwikkeling, leefbaarheid en klimaatadaptatie in de stad vormen nieuwe gezamenlijke uitdagingen voor gemeenten en waterschappen. Samen met burgers en gemeenten kunnen waterschappen streven naar ‘inclusief ontwerpen’, waarin verschillende doelstellingen slim worden gecombineerd. Bijvoorbeeld een parkeergarage in een zeewering, wonen op een dijk of water bergen in een stadspark. Betrokkenheid van de burger is een eerste vereiste om dit tot

Hoe kan de “externe integratie” van het waterbeheer regionaal nog beter plaatsvinden? Provincies richten zich in hun recente Kompas 2020 op zeven kerntaken. De taken die voor waterschappen vooral van belang zijn: duurzame ruimtelijke ontwikkeling & waterbeheer, milieu, energie & klimaat en vitaal platteland, natuurbeheer & ontwikkeling natuurbeheer. Voor deze taken geldt dat die niet zonder een goede inbreng van de waterschappen uit de verf kunnen komen. De waterschappen staan klaar om de samenwerking met de provincies verder handen en voeten te geven, bijvoorbeeld in gebiedsprojecten. De waterschappen nemen de uitnodiging in Kompas 2020 10 van harte aan om met de provincies in gesprek te gaan om te bezien hoe de overheden samen de regio, en daarmee Nederland als geheel, kunnen versterken. Er gebeurt overigens al veel op dit vlak. De waterschappen zijn zich daarbij bewust van de belangrijke rol die de provincies tegenwoordig op het terrein van het natuurbeheer spelen en vertrouwen op een goede afstemming, waarbij beide partijen de kracht van elkaars organisaties benutten. De waterschappen verwachten van de provincies geen van bovenaf opgelegde fusieverplichtingen. Waterschappen gaan uit van een bestuurscultuur en samenwerkingsprocessen die passen bij een evenwichtig provinciaal toezichtregime, gebaseerd op het Bestuursakkoord Water. In lijn met dit 10

Kompas 2020, Interprovinciaal Overleg, Den Haag 2014, p. 8.


27

akkoord rekenen waterschappen erop dat de provincies zorg dragen voor een goede afstemming van het waterbeheer met andere beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, milieu, natuur, economische ontwikkeling). Een functionele overheid als het waterschap moet kunnen rekenen op een goede inbedding van het waterbeheer in het bredere overheidsbeleid.

RIJK Ook van het Rijk verwachten de waterschappen een constructieve, op samenwerking gerichte opstelling, waarbij alle ministeries de gezamenlijk vastgestelde Code Interbestuurlijke Verhoudingen optimaal volgen. Het Rijk moet zeker vanuit zijn rol als kadersteller een situatie creëren waarin de waterschappen binnen zekere marges grotendeels zelfstandig hun taken kunnen uitvoeren, inclusief digitalisering, burgerparticipatie en het functioneren als moderne overheid. De waterschappen willen dat er ruimte bestaat voor regionale differentiatie; het ene waterschap wil zaken anders kunnen aanpakken dan het andere. De plaatselijke omstandigheden vragen daar soms om. De afgelopen jaren is via het Bestuursakkoord Water, het programma Ruimte voor de rivier en het gezamenlijke Hoogwaterbeschermingsprogramma al ruime ervaring met onderlinge samenwerking opgedaan. Die positieve ervaring zetten de waterschappen onder het nieuwe Deltaprogramma graag voort. De samenwerking met Rijkswaterstaat koesteren de waterschappen. Door gebruik te maken van elkaars kennis, expertise en ervaring wordt efficiënter gewerkt en de kwaliteit van het werk in de watersector vergroot. Dit gebeurt bijvoorbeeld op het gebied van vergunningverlening en handhaving. Er zijn nu gezamenlijke opleidingen, gezamenlijke inspectievluchten, ‘samenloop’ afspraken, en een nieuw gezamenlijk ICTsysteem, waarmee gegevens worden gecentraliseerd en werkprocessen uniform worden gemaakt. Institutioneel verwachten de waterschappen van het Rijk evenmin van bovenaf opgedrongen fusieverplichtingen. En daarnaast inzicht in en begrip voor het financiële reilen en zeilen. Dit laatste betekent onder andere dat de waterschappen voldoende ruimte in het EMU-saldo willen hebben om te investeren. De waterschappen vragen het Rijk de btwverplichting bij samenwerking zo spoedig mogelijk weg te nemen en geen nieuwe fiscale drempels voor samenwerking, verduurzaming en innovatie op te werpen (zoals momenteel met de nieuwe vennootschapsbelasting wel dreigt te gebeuren). Ook verwachten de waterschappen dat het Rijk niet anders dan met uiterste behoedzaamheid nieuwe financiële lasten op de waterschappen afwentelt. Waterschappen verwachten dat het Rijk ook anderszins knellende regels aanpakt, bijvoorbeeld op het gebied van diffuse verontreinigingen.

Voor nieuw opkomende problemen zoals medicijnresten en het beheer van de ondergrond verwachten waterschappen een heldere visie en een actieve regierol van het Rijk. Een gedecentraliseerde eenheidsstaat functioneert ten slotte pas goed als het Rijk bereid is om dat wat gedecentraliseerd is, los te laten. Dat geldt zeker voor het waterbeheer, waarin waterschappen beschikken over een eigen belastinggebied. Het waterschapsbestuur zelf is immers primair de controlerende instantie en moet die rol goed kunnen vervullen. De lokale democratie pakt dit graag zelf op. De samenwerking met het Rijk moet zich verder richten op de noodzakelijke generieke Brusselse en nationale kaders, waarbinnen de waterschappen hun taken kunnen vervullen. Hoe kan een goede en tijdige betrokkenheid van de waterschappen bij de totstandkoming van deze kaders worden geborgd? De waterschappen verwachten dat het Rijk hier concreet vorm aan geeft. Niet alleen de medeoverheden vormen voor de waterschappen belangrijke samenwerkingspartners, ook werken de waterschappen in allerlei projecten samen met particuliere partners, zoals bewonersorganisaties, (agrarische) bedrijven en natuurorganisaties. Hun inbreng en betrokkenheid is evenzeer vereist om de wateropgaven met succes op te pakken. Enerzijds vindt die betrokkenheid plaats in het waterschapsbestuur, dat immers een vorm van belangenrepresentatie is. Anderzijds vindt deze plaats in de vele projecten die het waterschap uitvoert. Voordat de schop de grond ingaat, worden de betrokken maatschappelijke organisaties geraadpleegd en uitgenodigd om mee te denken.

SAMENVATTEND De waterschappen hebben bij de wateropgaven de medewerking van de medeoverheden nodig en verwachten van hen een constructieve, op samenwerking gerichte opstelling. Waterschappen zijn bereid en doende om vanuit hun rol en expertise mee te werken aan de realisatie van collectieve opgaven. Ook investeren de waterschappen in een goede betrokkenheid van maatschappelijke organisaties bij hun werk.

7. TOT SLOT: EEN WATERSCHAPSAGENDA VOOR DE TOEKOMST WATERBEHEER ALS VOORBEELD VOOR GOVERNANCE De burger en de bedrijven rekenen op een goed samenwerkend openbaar bestuur, dat zijn werk naar tevredenheid verricht en hun problemen aanpakt. Dit vraagt om bestuur dat actief is op verschillende schaalgroottes, waarbij de aard van een maatschappelijk probleem en niet de overheidsstructuur bepaalt hoe dat probleem wordt aangepakt. Soms doet een overheid dat alleen, maar vaak zal daarvoor de samenwerking nodig zijn met medeoverheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Maatwerk is nodig en een zekere mate van differentiatie onvermijdelijk.

•

•

• Wat geldt voor het openbaar bestuur in het algemeen, geldt voor het waterbeheer in het bijzonder. Het onafhankelijke oordeel van de OESO, die het Nederlandse waterbeheer als global reference beschouwt, laat zien dat onze waterorganisatie op orde is en dat daarin geen grote veranderingen hoeven te worden aangebracht. Het kabinet heeft die conclusie onderschreven en de Tweede Kamer heeft daarmee ingestemd. Dat schept duidelijkheid en stabiliteit, zodat de aandacht op het vele werk kan worden gericht. Dit alles betekent overigens zeker niet dat binnen het waterbeheer geen veranderingen mogelijk en nodig zijn. De OESO heeft daarvoor waardevolle aanbevelingen gedaan die de waterschappen samen met hun bestuurlijke waterpartners momenteel al oppakken. Daarnaast liggen er de nieuwe Deltabeslissingen, die de komende jaren veel inzet vragen. Dat alles om een veilig, gezond, duurzaam, mooi en economisch vitaal Nederland te behouden.

BESTUURLIJKE AGENDA VOOR DE TOEKOMST In het licht van de voorafgaande beschouwingen resulteert deze visie in de volgende ‘Agenda voor de toekomst’: • Het functioneren van het openbaar bestuur in het algemeen en van het waterschap in het bijzonder verdraagt en behoeft geen grootschalige ingrepen van het Rijk en de politiek. Dit heeft een recente OESO-studie nog eens onderstreept. Eventuele veranderingen moeten niet van bovenaf worden opgedrongen, maar zullen organisch van onderop moeten kunnen groeien. Dan krijgen zij draagvlak en zijn zij kansrijk, zoals bij het schaalvergrotingsproces van de waterschappen eerder al is aangetoond.

Waterbeheer is multi level governance bij uitstek. Samenwerking tussen de waterbeheerders en de medeoverheden is ook de komende jaren het parool. Met die samenwerking zijn onder het Bestuursakkoord Water positieve ervaringen opgedaan. Het is verstandig om het BAW periodiek te actualiseren. Het is nodig dat waterschappen ook met andere maatschappelijke organisaties, bedrijven en het brede publiek verbinding zoeken, nog meer dan nu het geval is. Op verschillende bestuursniveaus werken, met elkaar en samen met de medeoverheden en andere organisaties, is noodzakelijk. Nederland staat voor grote, nieuwe wateropgaven. Dit zijn collectieve opgaven. Alle inspanningen moeten de komende jaren gericht zijn op het gezamenlijk oppakken van de Deltabeslissingen en andere wateropgaven, om ook in de toekomst een veilig, gezond, duurzaam,

mooi en economisch vitaal Nederland te behouden. De decentrale overheden, waaronder de waterschappen, hebben ruimte nodig om binnen zekere kaders in vrijheid te kunnen bepalen hoe zij hun taken uitvoeren. Hun algemene besturen zijn de eerste controleurs. De regionale en lokale differentiatie binnen Nederland vereist maatwerk. Decentralisatie zonder toezicht is niet goed denkbaar. Het toezichtregime moet evenwichtig zijn; hard waar het moet en zacht waar het kan. • Gezien de uitkomst van de waterschapsverkiezingen van 18 maart 2015, die met 43% bijna een verdubbeling van de opkomst hebben laten zien, ligt het voor de hand om de eerstvolgende verkiezingen van 2019 ook gecombineerd te laten plaatsvinden. • Waterschappen willen voldoende ruimte in het EMU-saldo houden om te kunnen blijven investeren in het waterbeheer. • De waterschappen vragen het Rijk de btw-verplichting bij samenwerking zo spoedig mogelijk weg te nemen en geen nieuwe fiscale drempels voor samenwerking, verduurzaming en innovatie op te werpen (zoals momenteel met de nieuwe vennootschapsbelasting wel dreigt te gebeuren). • Ook verwachten de waterschappen dat het Rijk nieuwe financiële lasten voor de waterschappen zoveel mogelijk zal vermijden, om de lokale lastendruk niet meer dan gematigd te laten stijgen. • Het relatief kleine aandeel van het Rijk in de totale kosten van het waterbeheer moet niet verder teruglopen. • Om innovaties en daarmee kostenbesparingen te kunnen realiseren zullen waterschappen de relatie met de (wetenschappelijke) kennissector en het bedrijfsleven verder intensiveren. Voor het doorontwikkelen van •

•

•

kennis en het ontwerpen en toepassen van innovaties moet door de rijksoverheid en de watersector voldoende geld ter beschikking worden gesteld. Een verder verbeterde digitale dienstverlening staat op het netvlies van alle waterschappen. Verdere digitalisering van overheidsinformatie biedt immers grote kansen voor een betere én goedkopere dienstverlening. Uiteraard moet de opgeslagen en verstrekte informatie betrouwbaar en veilig zijn. Waterschappen zorgen ervoor dat zij hun informatiehuishouding op orde hebben. Het openbaar bestuur, waaronder de waterschappen, moeten zich ten slotte elke dag opnieuw realiseren dat het in het belang van de burger en het bedrijfsleven werkt. Dat betekent: de kiezer ook na de verkiezingsdag betrekken bij het waterschapswerk. En: transparantie en verantwoording afleggen over wat het waterschap doet en wat dat kost.


31

1. WATERVEILIGHEID Waterschappen hebben het grootste deel van de waterkeringen in Nederland in beheer en zorgen daarmee voor veiligheid en bescherming tegen wateroverlast. Primaire keringen beschermen ons land tegen het water van de zee, de grote rivieren en het IJssel- en Markermeer. Regionale waterkeringen zijn bijvoorbeeld boezemkaden en dijken langs kanalen en kleine rivieren, die vooral bedoeld zijn om wateroverlast vanuit regionale wateren te voorkomen.

Bijna alle primaire waterkeringen in Nederland worden door de waterschappen beheerd en onderhouden (3.600 km), de overige 3% door Rijkswaterstaat. Voor het verhogen van de waterveiligheid zijn o.a. twee zaken van belang: toetsen en het verbeterprogramma (HWBP). Begin 2014 is de verlengde derde toets van de primaire keringen afgerond. Periodiek toetsen

HWBP-2 en HWBP Verbeteringen aan de primaire kering worden uitgevoerd in het kader van het HWBP-2 programma en het HWBPprogramma. Het HWBP-2 programma is vastgesteld op basis van de tweede veiligheidstoets en bevindt zich in de realisatie fase. Totaal wordt er 366 km verbeterd in het HWBP-2 waarvan

van de primaire waterkeringen is vergelijkbaar met wat de APK-keuring voor een auto is. Feitelijk wordt met toetsen bepaald wat er moet gebeuren om aan de normen te voldoen.

ultimo 2013 111 km is gerealiseerd. Het merendeel van de grote dijkverbeteringsprojecten heeft op dit moment de plan vormende fase met alle procedures in de ruimtelijke ordening doorlopen. Dit betekent dat de grote risico’s feitelijk nu bekend zijn en de uitvoering om stoom komt.

De uitkomst van de derde verlengde toets is dat 69% van de primaire kering in Nederland voldeed. Een verbetering ten opzichte van 2011 toen 62% voldeed. Dit betekent overigens niet dat bij de keringen die niet aan de normering voldoen acuut gevaar voor overstromingen is, maar wel dat er met het oog op de toekomst verbeteringen nodig zijn. Aandeel primaire kering goedgekeurd (BVWK) (2013) [%]

BEZOEKADRES Koningskade 40 2596 AA Den Haag 070 351 97 51 Nederland

POSTADRES Postbus 93218 2509 AE Den Haag Nederland Juni 2015 [email protected] www.uvw.nl

De uitkomsten van de derde veiligheidstoets worden gebruikt om het HWBP-programma op te stellen. Het HWBP-programma is het vervolg op het HWBP-2 programma en een continu proces, vandaar dat over het HWBP-programma wordt

VISIE OPENBAAR BESTUUR WATER- BESTUUR DAT WERKT

Recommend Documents