ESSAY
Formele en materiële democratie en de vitaliteit van grondrechten Paper ter gelegenheid van het afscheidssymposium Groen van Prinsterer Stichting – Tweede Kamerfractie ChristenUnie
André Rouvoet oktober 2011
Het deugt wel, maar het klopt niet... Grofweg kunnen we twee opvattingen van democratie onderscheiden: een formele en een materiële. Tot mijn spijt en verontrusting constateer ik dat steeds meer politici en politicologen de formele variant aanhangen. In mijn ogen is een ware democratie een materiële democratie. In een echte democratie is er ten principale ruimte voor minderheden en voor hun opvattingen en gedragingen. Een echte democratie is dus verbonden met vitale en betekenisvolle grondrechten. De essentie van een democratie is dus – anders dan velen geneigd zijn te denken – niet dat de meerderheid beslist (dat typeert de formele democratie opvatting). Dat is weliswaar een aspect van de democratie, maar het is ‘slechts’ een procedureel aspect ervan, nodig om tot besluitvorming te komen. Anders gezegd: de regel van besluitvorming via de meerderheid van ten minste 50% + 1 behoort tot de formele democratie. Maar hoe belangrijk dergelijke procedurele, formele regels ook mogen zijn, het hart van de democratie klopt in het besef dat de meerderheid zoveel als mogelijk is ruimte laat aan minderheden. Dat impliceert dat in de weg naar meerderheidsbesluiten én bij de uitvoering ervan zoveel mogelijk rekening behoort te worden gehouden met minderheden. Het is hier dat grondrechten hun volle betekenis krijgen: een sfeer waarbinnen zij kunnen leven, geloven, spreken en zich gedragen naar eigen inzichten en overtuigingen, ook als de overgrote meerderheid van de bevolking die niet deelt of zelfs verwerpelijk of achterlijk vindt, en waarbinnen zij gevrijwaard zijn van de bemoeienis van de overheid en de politiek. Deze – principiële – visie op grondrechten is in onze tijd aan erosie onderhevig, bij politici en bij politicologen – zie de recente Democratic Audit, waarover zo meer. Allereerst over politici. Steeds vaker permitteren politici het zich om door middel van uitspraken of zelfs wetgeving te treden binnen de staatsvrije ruimte die grondrechten beogen te waarborgen. Doorgaans gebeurt dit ter realisering van politieke doelstellingen, zoals emancipatie (bijv. van de moslima met een hoofddoekje), gelijke behandeling, enzovoort. In Kamerdebatten kan regelmatig de stelling worden beluisterd dat ‘grondrechten natuurlijk enorm belangrijk zijn, maar dat het niet zo kan zijn dat…’, en dan volgt er een door de spreker ongewenst geachte praktijk die hij wenst uit te bannen. Dat leidt bij de één tot voorstellen tot ‘modernisering’ (meestal een eufemisme voor aantasting of inperking) van de vrijheid van onderwijs, bij de ander zelfs tot een pleidooi voor afschaffing van de vrijheid van godsdienst. Kennelijk is men zich er dan niet van bewust dat hiermee een zeer principiële, maar in zijn strekking buitengewoon riskante stelling wordt betrokken, namelijk dat grondrechten zomaar ondergeschikt gemaakt mogen worden aan – op zichzelf legitieme of zelfs lovenswaardige – politieke doelstellingen, of dat het ene grondrecht (bijv. het non-discriminatiebeginsel) te allen tijde prevaleert boven andere grondrechten (bijv. de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging of de vrijheid van onderwijs). Een sprekend voorbeeld hiervan is te vinden in het debat over het initiatiefvoorstel van Marianne Thieme inzake een verbod op het onverdoofd ritueel slachten: dat debat ging in belangrijke mate over de vraag of kosjere c.q. halal slacht al dan niet tot de essentialia van het joodse resp. islamitische geloof gerekend kan
2
Essay André Rouvoet
worden. Hierbij werd er volstrekt aan voorbij gegaan dat het uit de aard van de vrijheid van godsdienst voortvloeit dat dit niet aan de wetgever is om te bepalen, maar aan de aanhangers van de betreffende religies. Een ander voorbeeld is de regelmatig terugkerende discussie over de vrijheid van onderwijs en haar reikwijdte: de vrijheid van denominatieve richting, personeelsbeleid, toelating van leerlingen, kerndoelen en curriculum, enzovoort. Niet zelden wordt daarbij opgemerkt dat één of meer van deze elementen, die vanouds tot de onderwijsvrijheid worden gerekend óf de invulling ervan, weliswaar diepe historische wortels hebben, maar “nu toch niet meer van deze tijd zijn”. Zo bijvoorbeeld onlangs nog D66-Kamerlid Boris van der Ham. Ook dan wordt er aan voorbij gegaan dat de essentie van grondrechten nu juist is dat mensen er zélf over gaan hoe zij in de staatsvrije ruimte gebruik maken van de vrijheden die hen door de in de Grondwet verankerde grondrechten wordt geboden. Zeker, grondrechten zijn niet absoluut en kunnen bij wet beperkt worden. En dus staan politici in hun formele recht wanneer zij – gebruikmakend van de instrumenten die de (mede-)wetgever ter beschikking staan – voor hun voorstellen ter inperking van klassieke vrijheidsrechten een meerderheid proberen te halen. Maar wie al te snel roept dat grondrechten ‘gewoon’ bij wet beperkt mogen worden, geeft er blijk van de essentie van grondrechten niet te hebben begrepen. Grondrechten verdragen immers naar hun aard geen formalistische, minimalistische bejegening door de politiek en politici. Anders gezegd: het klopt wel, maar het deugt niet… Mijn stelling is dat de hiervoor geschetste houding van politici niet zozeer voortkomt uit een onbedwingbaar verlangen om anderen in hun grondrechten te beknotten, maar uit een onjuiste opvatting over de relatie tussen democratie en grondrechten, waarbij het accent niet ligt op de materiële democratie, maar op de formele democratie. Dat is op z’n minst te beschouwen als een buitengewoon armoedige opvatting over democratie, maar je zou het ook kunnen duiden als een gebrek aan democratische gezindheid. Iets dergelijks treffen we ook aan in de dit voorjaar verschenen Democratic Audit. Deze feitelijke evaluatie van het functioneren van onze democratie mondt uit in een conclusie waarin afstand wordt genomen van onze ‘minderheidsdemocratie’. Deze democratievorm, ook wel afspiegelingsdemocratie of consensusdemocratie genoemd, heeft – aldus de Democratic Audit – zijn beste tijd gehad. In de 21e eeuw is het nodig dat er een meerderheidsdemocratie komt – met een tweepartijen (of twee blokken) stelsel waarin meerderheden meer doorzettingsmacht hebben en er effectief kan worden bestuurd. En mocht een kabinet falen, dan kunnen de burgers die na vier jaar eenvoudig afrekenen en naar huis sturen. Ook hier zien we een benadering waarin de wil van de meerderheid doorslaggevende betekenis krijgt en de belangen en wensen van minderheden naar de achtergrond verschuiven. Misschien heeft dit alles te maken met het feit dat politicologen (en politici) meer hebben met de democratie dan met de rechtsstaat. Meer met effectieve besluitvorming en daadkrachtig bestuur dan met rechtsstatelijke principes. Ik zou willen betogen dat de rechtsstaat uiteindelijk van fundamenteler belang is dan en voorafgaat aan de democratie. Het gaat om de rule of law (zie ook Fukuyama in zijn nieuwe boek, ‘The origins of political order’). Dat leidt o.a. tot de conclusie dat de overheid onder de wet staat, een belangrijke christelijk-staatkundige notie! 2 3
Laat Overdoven formele meedoen en materiële in Nederland. democratie Erken en de de Nederlandse vitaliteit van grondrechten Gebarentaal!
Ter toelichting op bovenstaande het volgende. De zgn. Arabische lente kan als illustratie dienen dat democratie mooi is, maar dat we er niet zijn als er in een voorheen ondemocratisch georganiseerd land formele democratische instituties als vrije verkiezingen worden geïntroduceerd. Drs. G.J. Segers heeft hier terecht op gewezen in zijn artikel ‘Brengt de Arabische lente iedereen vrijheid?’, in CV-Koers van maart 2011. Kort gezegd komt zijn beschouwing erop neer dat democratie, wil zij werkelijk (‘materieel’) democratie zijn, dient te zijn ingebed in een rechtsstaat. De rechtsstaat, met zijn instituties en beginselen (scheiding van kerk en staat, vrijheden voor alle burgers, scheiding der machten) is derhalve funderend voor de democratie. Als voorbeeld waarbij de gevolgen van het ontbreken van het rechtsstatelijk substraat duidelijk worden, noemt Segers de ‘vrije, democratische verkiezingen’ in Egypte en de verzekering de Moslim Broederschap dat de sharia alleen zal worden ingevoerd als de meerderheid van de burgers daar vóór is. Dat is natuurlijk voor bijv. gelovige christenen, die van de sharia weinig goeds te verwachten hebben, nauwelijks een geruststellende mededeling. Dit voorbeeld laat in alle helderheid zien dat democratie zonder inbedding in de rechtsstaat verwordt tot een louter formele democratie: de meerderheid beslist, gelegitimeerd door de verkiezingsuitslag, tot inperking of zelfs opheffing van grondrechten van minderheden. Het klopt wel, maar het deugt niet… Het is cruciaal dat het besef levend wordt gehouden dat de instituties en de procedures van democratie en de rechtsstaat geen vanzelfsprekendheid zijn. Een formele benadering is ontoereikend om essentiële aspecten van de democratie en rechtsstaat, zoals grondrechten, vitaal te houden én iedereen er gelijkelijk in te laten delen. Democratie moet gevuld worden om tot volle ontplooiing en wasdom te komen. Daarvoor is het substraat van een democratische gezindheid onontbeerlijk. Dat geldt voor zowel politici als burgers. Montesquieu wijst in zijn ‘Over de geest van de wetten’ op het belang van de deugd. “Wanneer deze deugd verdwijnt, neemt de ambitie haar intrek in de harten die er ontvankelijk voor zijn, en maakt de hebzucht zich meester van iedereen.” Over dit ethos valt nog veel te debatteren: hoe komt het toch dat het lijkt alsof we vandaag de dag steeds minder goed met afwijkende opvattingen kunnen omgaan? Is het omdat er voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis – aldus de historicus James Kennedy – een meerderheidscultuur kennen (nl een blanke, seculiere)? En wat gebeurt er met dat ethos als het christelijk erfgoed van Nederland steeds verder naar de achtergrond verdwijnt en wordt vervangen door een secularistische, liberale ideologie? Vragen te over, van meer dan alleen maar academisch belang. Voor mij ligt hierin ook een eigen taak van de kerk als de plaats waar de levens van hedendaagse burgers opnieuw verbonden worden met de bron van het christelijke ethos: het Evangelie. Dat vraagt allereerst om een kerk die vrijuit het Evangelie naspreekt en het christelijke ethos voorleeft. Daarmee maakt ze gebruik van de vrijheid die alle minderheden hebben en staat ze mede in dienst van het ethos dat onze rechtsstaat schraagt. Maar het vraagt ook om een overheid die blijvend ruimte geeft aan de kerk, aan organisaties waarin mensen zich op basis van gedeelde overtuigingen aan elkaar verbinden én aan individuele burgers die geloof willen verbinden met de publieke vragen van vandaag. Kortom: om een overheid en politici die vanuit een materiële benadering van onze democratie en op grond van een royale democratische gezindheid niet benepen, maar ruimhartig omgaan met de grondrechten van alle burgers. Opdat het – óók in het debat over grondrechten – niet alleen klopt, maar ook deugt.
4
Essay André Rouvoet
2 5
Laat Overdoven formele meedoen en materiële in Nederland. democratie Erken en de de Nederlandse vitaliteit van grondrechten Gebarentaal!
Fotografie: Anne Paul Roukema
