Geschrift 45 —.9420
ENERGIEBELEID VOOR DE TOEKOMST
."_=;—tr.-j'
Deze publicatie is (mede) mogelijk geworden door subsidie van de Stuurgroep Maatschappelijke Discussie Energiebeleid. Met de inhoud van deze publicatie heeft de Stuurgroep geen bemoeienis gehad. Ook betekent deze subsidie niet dat de Stuurgroep zich met de inhoud van deze publicatie verenigt
Prof. Mr. B.M. Teldersstichting Adres: Koninginnegracht 55a, 2514 AE 's-Gravenhage Tel. (070) 631948, Postrekening 3349769
Curalorium:
Mr. Drs. H. Langman (voorzitter); Mr. K.H. Beyen; Prof. Dr. J.A.A. van Doorn; J. Kamminga; Mr. J.M. Polak; Prof Mr. W.J. Slagter; Mr. H.P. falsma; Ir. T. Thalhammer, Prof. Dr. G. Zoutendijk
De Stichting is in 1954 ontstaan uit de behoefte die in liberale kringen werd gevoeld aan een instelling, die wetenschappelijke studies verricht van diverse maatschappelijke vraagstukken, zonder gebonden te zijn aan een bepaalde ideologie, dogmatiek, of godsdienst. Doel en middelen zijn volgens de statuten: "De Stichting heeft ten doel vraagstukken van maatschappelijk belang, in het bijzonder die van staatkundige, sociale, economische of juridische aard, te onderzoeken met de vrijzinnige beginselen als uitgangspunt, zulk onderzoek te bevorderen en omtrent zodanige vraagstukken van voorlichting te dienen. Zij tracht dit doel te bereiken door desbetreffende studiën, de vasdegging der uitkomsten ervan in geschriften, de bekendmaking hiervan en verder door alle andere rechtens geoorloofde middelen".
Rapport no. 45
ENERGIEBELEID VOOR DE TOEKOMST
Leden van de werkgroep: Ir.B.P.Rauwerda (voorzitter), Ir.J.H.Bakker, Drs.A.G. Egressy, Drs.K.A.Heerze, Drs.D.R. van Kleef, Ir.J.M.F. de Kleuver, Drs.H.H.J.Labohm, Mevrouw Drs.N.Rempt-Haltranans de Jongh, Drs.H.Tent, Prof.Dr.Ir.J.J.C.Voorhoeve, Prof.Drs.S.L.Louwes (secretaris) en Drs.J.A. de Hoog (secretaris)
TS
INHOUDSOPGAVE Blz.
Voorwoord
H.Langman
Samenvattende conclusies Hoofdstuk I
Inleiding
Hoofdstuk II
Internationale aspecten en beperkingen van belang voor Nederland
Hoofdstuk III
Nationale aspecten en beperkingen
29
Hoofdstuk IV
Het Beleidsinstrumentarium
AA
Hoofdstuk V
De Nederlandse beleidsruimte op langere termijn
55
Energiebeleid als toekomstgerichte keuzeproblematiek
74
Hoofdstuk VI
Voorwoord De ruime oliemarkt en de problemen van het OPEC-kartel van het moment, mogen de aandacht voor het energiebeleid voor de toekomst niet doen verslappen. Pas op langere termijn, wanneer de situatie een stuk ongunstiger zou kunnen zijn dan nu, sorteren beslissingen op energiegebied effect. Over die beslissingen wordt nu een Brede Maatschappelijke Discussie gevoerd en dit rapport is daar een bijdrage aan. Deze studie is uitgevoerd door een breed samengestelde werkgroep van deskundigen. Naast de voorzitter, Ir. B.P. Rauwerda en de secretarissen, Prof .Drs. S.L. Louwes en Drs. J.A. de Hoog, bestond de werkgroep uit de volgende leden: mevrouw Drs. N. Rempt-Halmmans de Jongh en de heren Ir. J.H. Bakker, Drs. A.6. Egressy, Drs. R.A. Heerze, Drs. D.R. van Kleef, Ir. J.M.F, de Kleuver, Drs. H.H.J. Labohm, Drs. H. Tent en Prof.Dr.Ir. J.J.C. Voorhoeve. Het Curatorium herdenkt met droefenis het overlijden ten gevolge van een noodlottig ongeval van Drs. J. van Ginkel, die ds werkgroep adviseerde. Zijn bijdrage aan de discussies binnen de werkgroep was zeer waardevol. Dr.K. Le Poole wordt hartelijk bedankt voor zijn deskundige adviezen. Het Curatorium heeft met instemming kennis genomen van de inhoud van het rapport en hoopt dat het een belangrijke bijdrage aan de discussie zal leveren. Uiteraard zijn nuances in de opvattingen, met name ten aanzien van aspecten van kernenergie, mogelijk. Het Curatorium bedankt tenslotte de leden van de werkgroep vorr al hun werkzaamheden, in het bijzonder de voorzitter en de secretarissen, alsmede Mevrouw B.Bottinga, die de technische verwerki'? verzorgde, Mevrouw E.Zuidwijk, die haar daarbij assisteerde, f Mevrouw M.C.H.van der Luur, die zorg droeg voor de administratie-'2 ondersteuning. De Teldersstichting is zeer erkentelijk voor de financiële stt<»n van de Stuurgroep Maatschappelijke Discussie Energiebeleid, die het verschijnen van dit rapport mogelijk maakte.
Mr.Drs.H.Langman Voorzitter
- :•• ' '.s::* U-Bas.."..,
- 1-
Samenvattende conclusies
1. Niet het energiebeleid behoort de maatschappij als geheel vorm te geven, maar uitkomsten van de maatschappijdiscussie, op de daartoe aangewezen plaatsen in een democratie, dienen gevolgd te worden door een zich flexibel aanpassende energievoorziening. 2. De daaruit voortvloeiende doelstellingen voor de energievoorziening zijn "goedkoop", "gegarandeerd", "schoon" en "veilig". De werkgroep
is van mening
dat
deze doelstellingen, gegeven de
mogelijkheid van een aanvaardbaar niveau van realisatie, tegen elkaar afgewogen dienen te worden. Voor de werkgroep betekent dat onder andere, dat het risico van de veiligheid van de energiebronnen moet worden afgewogen tegen het risico van de leveringsgarantie. Afwijzing van het ene risico Introduceert direct een ander risico. 3. Uit deze doelstellingen zijn de subdoelstellingen "besparen" en "diversificeren" af te leiden. Bij het formuleren van een energiebeleid wil de werkgroep, gelet
op de
(sub)doelstellingen,
vooral rekening houden met de voor Nederland belangrijke, maar onbeïnvloedbare en onzekere ontwikkelingen in de wereld, op het gebied van economie, energie(-prijzen) en politiek. 4.
In het rapport worden, na het inventariseren van internationale en nationale aspecten en beperkingen, inclusief mogelijke beleidsinstrumenten,
drie
"opties"
voor
het
energiebeleid
op
langere termijn gegeven. Deze verschillen naar ei e mate waarin het accent
op
"besparen"
en
"diversificeren"
wordt
gelegd,
met
bijbehorende beleidsinstrumenten. Uit confrontatie met uiteenlopende
internationale
trekt de werkgroep energievoorziening
ontwikkelingen,
zoals
onder
3. bedoeld,
de conclusie, dat vooral spreiding noodzaak
is. Besparingen
in de
alleen kunnen de
doelstellingen niet realiseren. De werkgroep komt op grond van het bovenstaande tot de volgende beleidsconclusies. 5. Besparingen op het energieverbruik worden in principe aan de marktwerking overgelaten. De overheid kan, onder andere in de vorm van subsidies, besparingen bevorderen. Daarbij dienen ten aanzien van subsidies op investeringen, de schaarse overheidsfinanciën, de rentabiliteit en de terugbetalingstermijn van het
- 2 -
project, gelet op de tnarktrisico's, tegen elkaar te worden afgewogen. 6. Subsidiëring van de ene groep energieverbruikers door een andere, door middel van energieprijzen en -tarieven, wordt xn principe afgewezen. Uit overwegingen van concurrentie, is een internationaal vergelijkbare prijsstelling gewenst. 7. "Alternatieve" of "duurzame" energiebronnen kunnen mede door toedoen van de overheid ontwikkeld worden, als vooruitzicht op economische
toepassing bestaat
en tot op het moment dat die
economische toepassing verantwoord mogelijk is. 8. Het aardgasbeleid moet gericht zijn op het behoud van een strategische reserve. 9. De overheid dient exploratie en exploitatie van kleinere aardgasen olievoorkomens te bevorderen. 10. De rol van ingevoerde olie dient zo beperkt mogelijk te worden. 11. De werkgroep acht het uit overwegingen van spreiding juist dat kolen grootschalig worden ingevoerd, alhoewel de milieuvervuiling, verbonden aan het gebruik van kolen, krachtig bestreden moet worden. De overheid dient zich in haar kolenbeleid verder door economische criteria te laten leiden. 12. De kernenergiecapaciteit kan worden uitgebreid ten behoeve van de electriciteitsopwekking. Overwegingen hierbij zijn onder meer dat een aantal met kernenergie verbonden problemen aanvaardbaar kan worden opgelost en dat de kosten van atoomstroom beduidend geringer zijn dan van stroom opgewekt met fossiele energiedragers. In tegenstelling tot fossiele brandstoffen, vergroot kernenergie de koolzuurgas-concentratie in de atmosfeer niet. Dit is een lange termijn milieuvoordeel. 13. In het algemeen benadrukt de werkgroep haar voorkeur voor een liberale aanpak in het energiebeleid. De overheid dient de uitkomsten van de energiemarkten zo veel mogelijk te volgen en de werking ervan niet te belemmeren. Met het oog op onze energietoekorast mag de overheid thans geen opties afsnijden, die voor volgende generaties belangrijk zouden kunnen zijn.
- 3 -
Hoofdstuk I. Inleiding
Na de invloeden van twee energiecrises te hebben ondergaan, is Nederland beland in een Brede Maatschappelijke Discussie over het Energiebeleid. De twee energiecrises hebben duidelijk gemaakt, dat een klein land als Nederland dient te letten op de realisatie van de doelstellingen van het energiebeleid nu en in de toekomst. In dit rapport zal kort ingegaan worden op de betekenis van bovenstaande energiecrises. Wel kan hier reeds gesteld worden dat de olieprijsstijgingen voor de Westerse economieën een groot aantal problemen veroorzaakt hebben. Nieuwe problemen doen zich met het oog op de toekomst voor. Deze hebben eveneens een wereldwijd karakter. In dit internationale krachtenveld zal Nederland een zodanig energiebeleid dienen te formuleren, dat dit in staat is om aan haar welvaart (in ruime zin) op langere termijn bij te dragen. Dit betekent, dat de energievoorziening geen stringente belemmering of begrenzing mag zijn voor het welvaartscheppend vermogen in Nederland. De Brede Maatschappelijke Discussie over het Energiebeleid
in
Nederland is na een uitgebreide informatiefase beland in de discussiefase. Het voorliggende rapport is primair bedoeld als een bijdrage aan de discussiefase. In dit geschrift worden de beleidsopvattingen van de werkgroep "Energiebeleid voor de Toekomst" van de Prof,Mr.B. M.Teldersstichting gepresenteerd en onderbouwd. De invalshoek in dit rapport is een andere dan die in het in 1979 verschenen energierapport van de Teldersstichting, getiteld: "Energie tot 2000". In het rapport "Energie tot 2000" is vooral aandacht besteed aan de problemen verbonden aan de afzonderlijke energiedragers (stoffen die winbare energie bevatten), aan de mogelijkheden van besparingen, nieuwe technologieën en externe effecten. Bovendien bevatte het rapport een reeks gegevens en kwantitatieve berekeningen. De inhoud van dat rapport heeft zijn geldigheid behouden, al zijn de gehanteerde groeiprojecties van het nationaal inkomen wat te optimistisch gebleken. In dit nieuwe rapport
ligt de nadruk meer op beleidsanalyse
ten behoeve van een flexibele energiepolitiek die met
een scala
van toekomstmogelijkheden rekening houdt. Daarnaast zijn elementen uit het rapport "Energie tot 2000" geactualiseerd.
- 4 -
De werkgroep heeft met opzet een niet te detaillistisch en technisch rapport geschreven, maar zich tot hoofdlijnen willen beperken, aangezien het daar in de energiediscussie om gaat. Zoals gezegd, staat in dit rapport het te voeren energiebeleid centraal. Een dergelijk beleid kan pas worden geformuleerd als ons zowel doelstellingen als instrumenten duidelijk voor ogen staan. Ten aanzien van de doelstellingen wenst de werkgroep er vier te benadrukken. In de eerste plaats, gelet op de welvaartsaspecten die daaraan verbonden zijn, dient de energievoorziening zo goedkoop mogelijk te zijn. Het is onjuist en ongewenst dat wij in Nederland meer voor onze energievoorziening zouden moeten betalen dan strikt nodig is. Bovendien dienen wij daarbij op het buitenland te letten, uit overwegingen van concurrentie en dus ook werkgelegenheid en welvaart. Uit deze doelstelling volgt ook de noodzaak om economisch rendabele, efficiency-verhogende investeringen te doen. Deze maken de energievoorziening goedkoper en dragen bij aan andere nationale en internationale doelstellingen. Een tweede doelstelling die hoog op de prioriteitenlijst van de werkgroep staat is die van een gegarandeerde voorziening van energie. Daarmee wordt
enerzijds
gedoeld
op de
(internationaal-politieke)
problemen die zich gemanifesteerd hebben tijdens de twee achtereenvolgende energiecrlses. Anderzijds kan daarbij gedacht worden aan binnenlandse garanties van leveringen op ieder gewenst moment, plaats en vorm. Vooral
echter
de
gevolgen van
internat.'onale problemen
spelen hier een rol. Een derde doelstelling dient te zijn, dat de energievoorziening zo schoon (milieuvriendelijk) mogelijk is.
Er moet naar gestreefd
worden om tegen aanvaardbare kosten de energievoorziening
zo min
mogelijk te laten bijdragen aan verdere vervuiling van ons milieu. Ook een bijdrage aan het voorkomen van een eventuele opwarming van het klimaat moet hier worden genoemd. Een vierde doelstelling
is de veiligheid van de energievoor-
ziening. Hierbij wordt in de discussie vrijwel onmiddellijk en soms uitsluitend gedacht aan de gevaren, die sommingen verbonden zien aan de exploitatie van kernenergiecentrales. Echter, de veiligheid van de energievoorziening omvat in principe aspecten verbonden aan allerlei energiesoorten, vanaf winning tot en met eindverbruik. De werkgroep is van mening dat de doelstelling "veilig" zowel ten aanzien van
- 5 -
kernenergie als ten aanzien van andere energiesoorten in redelijke mate, technisch èn economisch, gerealiseerd kan worden. Aan deze doelstelling zal dan ook in het rapport slechts in beperkte mate aandacht worden besteed. Bovendien dient de veiligheid van de energiesoorten afgewogen te worden tegen de garantiedoelstelling, gelet op internationale aspecten. Uit bovenstaande doelstellingen zijn twee sub-doelstellingen af te leiden. Deze sub-doelstellingen zijn hoofdelementen in het officiële energiebeleid van de regering, zoals verwoord in de "Energienota" van 1979. Deze zijn: "besparingen" en "diversificatie" (spreiding) . In de eerste plaats dient
iets gezegd
te worden over de
gebruikte terminologie. In de Energienota, deel I, Algemeen, wordt duidelijk dat daar met "besparingen" niet louter efficiency-verbeteringen bedoeld worden. De Nota spreekt behalve over besparingen ook over "vraagbeperking" (zie p.28 van Deel 1). Er wordt expliciet van uitgegaan
dat
"besparingen"
ook via
verandering
van
levensstijl
bereikt moeten worden, dus los van vermindering van benodigde energie per eenheid goed of dienst. In dit rapport worden met "besparingen" efficiency-verbeteringen bedoeld
(door investeringen of anderszins
bereikt), tegenover "vraagbeperkir.^", waarmee gedoeld wordt op het streven naar een minder energie-intensief samengesteld goederen- en dienstenpakket. De werkgroep
onderstreept
het belang van "bespa-
ringen" als sub-doelstelling, maar staat in principe negatief tegenover min of meer gedwongen "vraagbeperking". De sub-doelstelling "besparingen" kan voor verschillende doeleinden van de werkgroep van belang zijn. In de eerste plaats voor de doelstelling "goedkoop", daar waar sprake is van de mogelijkheid van economisch
rendabele,
efficiency-verhogende
investeringen.
In
de
tweede plaats kan "besparing" van belang zijn voor de doelstelling "schoon", door de verminderde behoefte aan vervuilende energieprocessen. De sub-doelsteil ing "spreiding" heeft betekenis voor de doelstellingen
"goedkoop",
"gegarandeerd"
en
"schoon". Spreiding
kan er
immers toe bijdragen dat de kosten van geleverde energie verminderen kunneni
dat
risicospreiding
energieleveranties
gegarandeerder
zowel
als
naar
dragers
naar
landen
worden en
door
dat van
schonere energiebronnen, zoals kernenergie, gebruik wordt gemaakt.
-v,V. - 6 -
De werkgroep wil, zoals reeds eerder gezegd, bovenstaande doelstellingen en sub-doelstellingen zo goed mogelijk realiseren en stelt daartoe in dit rapport een flexibel beleid voor. De inhoud en structuur van dit geschrift zijn geheel gericht op de beleidsanalytische kanten van het
energieprobleem.
In
de
eerste
plaats wordt
ruim
aandacht geschonken aan internationale onzekerheden, beperkingen en andere aspecten, die bij het formuleren van een Nederlands energiebeleid in het bijzonder in het oog gehouden dienen te worden (hoofdstuk II). Aangetoond zal worden, dat Nederland zich niet kan
en
mag
isoleren en ook niet aan de eigen nationale situatie, bijvoorbeeld in economisch opzicht, kan voorbijgaan. Ingegaan wordt op de Nederlandse energiesituatie, inclusief op enkele vroeger gemaakte prognoses en op enkele nationale aspecten van de energievoorziening (hoofdstuk IIT). Deze aspecten worden geïnventariseerd , alvorens een instrumentarium samen
te
stellen, waarmee
de
doelstellingen
gerealiseerd
kunnen
worden. Inventarisatie van mogelijke beleidsinstrumenten gebeurt in hoofdstuk IV. De
laatste twee hoofdstukken
uitvoerige beschouwing
(V en VI) zijn gewijd
van beleidsmogelijkheden,
aan een
gebaseerd
op
de
confrontatie van uiteenlopende beleidspakketten en de bovenbesproken internationale en nationale aspecten. Het is van groot belang, om te zien waar die confrontatie, bij een gegeven beleid en bij een aantal uiteenlopende (onzekere) ontwikkelingen, toe kan leiden. Daardoor kan uit diverse vormen van beleid een nieuw beleidspakket worden samengesteld, waarmee de doelstellingen zo goed mogelijk en bij benadering "optimaal" kunnen worden gerealiseerd. Dat samengestelde en genuanceerde beleidspakket
zal
in het
laatste
hoofdstuk
gepresenteerd
worden in de vorm van de beleidsconclusies van de werkgroep. Tenslotte, spreekt de werkgroep de hoop uit dat dit rapport een zelfstandige bijdrage zal leveren aan de energiediscussie in Nederland. De werkgroep hoopt vooral met dit rapport een aantal in de discussie
naar
de
achtergrond
geschoven
zaken
opnieuw
onder de
aandacht te brengen. Daarbij denkt de werkgroep aan de internationale onzekerheden en beperkingen, maar ook aan aspecten van nationale aard. De werkgroep is van mening dat Nederland een goed energiebeleid nodig heeft, om het welvaartscheppend vermogen van de eigen industrie en de welvaart van de bevolking een zo goed mogelijke uitgangspositie te geven voor de toekomst.
- 7 -
Hoofdstuk II. Internationale aspecten en beperkingen van belang voor Nederland 1.
Inleiding Het energieprobleem is een vraagstuk van wereldpolitiek. Energie
is centraal konen te staan in de internationale economie. Geweldige olierekeningen
die
de
olie-invoerende, armere
landen
voor
grote
betalingsbalansproblemen stellen (enorme transfers van petrodollars), internationale milieu-achteruitgang als gevolg van de verbranding van vervuilende
en
koolzuurgas
veroorzakende
fossiele
brandstoffen,
verspreiding van de kernenergie-technologie over »en groot aantal landen, politieke spanningen tussen diverse landen als gevolg van geschillen over de energiebronnen, interne instabiliteit en sociaal verval
in
energie-uitvoerende
landen
die plotseling
fabelachtige
rijkdommen vergaren: dat zijn een aantal aspecten van het moderne energieprobleem
die
aangeven
hoezeer
het
met
de
internationale
politiek is verweven. Het olie-embargo van 1973/1974 heeft de aandacht gevestigd op de kwetsbare positie van zelfs een energierijk land als Nederland. De afhankelijkheid van ons land van ingevoerde energie zal op den duur slechts toenemen met de uitputting van de eigen gasvoorraden. Deze en enkele
andere
afgestemd
op
redenen maken het internationale
nodig
dat
ontwikkelingen.
ons energiebeleid
is
Dit
de
beleid
moet
energievoorziening op korte-, middellange- en lange termijn veilig stellen en de economische en politieke risico's van te grote kwetsbaarheid beperken. Dergelijke doeleinden moeten in samenwerking met andere landen worden bereikt. In dit hoofdstuk zal veel aandacht geschonken worden aan dergelijke internationale problemen. Allereerst aan de wereldenergie-situatie op langere termijn. Daar staan de OESO-projecties, en vooral de tekortkomingen daarin, centraal. Daarna zal gekeken worden naar het belang en de totstandkoming van de energieprijs. Wat dat laatste betreft zal ruime aandacht geschonken worden aan de oliemarkt en vooral het
optreden van de OPEC daarop. Tenslotte zal uitvoerig
worden stilgestaan bij de internationale politieke aspecten van het energievraagstuk. Niet alleen de strategische aspecten van de energie-af hankelijkheid worden besproken, maar ook de Noord-Zuid-problematiek en vormen van internationale samenwerking op energiegebied.
— 8 —
2.
De wereldenergie-situatie op langere termijn. Wie een blik In de toekomst wil werpen, doet er goed aan te
onderzoeken hoe het degenen is vergaan die zich in het verleden daaraan hebben gewaagd. Figuur 1, die is overgenomen uit de "World Energy Outlook" 1982 van de OESO, geeft hiervan een beknopt overzicht. In die figuur worden verschillende projecties uit het verleden met de werkelijkheid van vandaag vergeleken en worden voorts nieuwe projecties voor de toekomst gepresenteerd. Naar onze mening is één van de belangrijkste conclusies, dat de verschillen tussen de projecties uit het verleden met de werkelijkheid van vandaag zodanig groot zijn, dat het thans (nog?) onmogelijk is om de toekomstige ontwikkeling van vraag en aanbod van energie met voldoende nauwkeurigheid drietal
tekortkomingen
te voorspellen. Dit hangt samen met een van
deze OESO-projecties, waaraan
navolgende verder aandacht zal worden geschonken.
in het
- 9 -
Fifu» 1 OECO
P R I K A R V E N E R G Y DEMAND AND H I S T O R Y AND P R O J E C T I O N S
SUPPLY
WORLD ENERGY OUTLOOK, 1*77
COAL STUOY, 1f7f 5S10 HIGH SSOO REFERENCE CASE, 1»S0 S 0S0 LOW
43S0
REFERENCE CASE. 1M0
4 000 HIGH 3 070 LOW
OECD ENERGY DEMAND
OECO ENERGY SUPPLY
tf
20M
- 10 -
a.
Eén van de belangrijkste tekortkomingen is, dat de hier weergegeven projecties geen rekening (kunnen) houden met de prijs van energie. De OESO-projecties bevatten kwantitatieve verwachtingen van gevraagde en aangeboden hoeveelheden energie, waarbij het voor
een markteconomie
zo karakteristieke
evenwichtscheppende
mechanisme, de prijs, grotendeels buiten beschouwing is gelaten. Dat kan ook eigenlijk niet anders, want het is niet met voldoende nauwkeurigheid bekend, in welke mate en met welke snelheid vraag en aanbod op nieuwe prijsveranderingen reageren, en - omgekeerd in welke mate en met welke snelheid prijzen op veranderingen in gevraagde en aangeboden hoeveelheden reageren. Weliswaar
liggen
aan
de
altarnatieve
OESO-projecties
verschillende prijsniveau's ten grondslag, maar deze hebben het karakter van veronderstellingen. .Zij passen zich niet aan aan wisselende
marktomstandigheden.
Nochtans
vormt
de
prijs
een
sleutelfactor bij de invulling van het energieplaatje. Immers, de prijs is in hoge mate bepalend voor de talloze beslissingen die dagelijks door producenten en consumenten van
energie worden
genomen. Op het belang van de energieprijs en de totstandkoming daarvan wordt in paragraaf 3 teruggekomen. Het voorgaande wil
overigens niet
zeggen
dat
de hier
gekritiseerde projecties zinloos zouden zijn. Integendeel, maar wel dient men uiterst voorzichtig
te zijn met de conclusies
waarin zij uitmonden. Zoals uit ervaring is gebleken zijn zij niet zelden misleidend, omdat zij geen rekening houden met het evenwichtsherstellende prijsmechanisme.
b.
Een tweede belangrijke tekortkoming van de OESO-projecties is, dat zij uitgaan van een economische groei, die, in het licht van de ervaringen van de laatste jaren, erg hoog lijkt. Hoewel de werkgroep, gezien talloze onvervulde behoeften, voorstander is van economische groei - mits deze niet ten koste gaat van andere waarden, zoals het natuurlijk leefmilieu - ziet zij thans nog weinig ontwikkelingen die tot een (krachtig) economisch herstel zouden kunnen leiden. Niettemin is enig herstel niet uit te sluiten en door o.a. een goede energiepolitiek kan dat herstel bevorderd worden of
- 11 -
tenminste niet in de weg gestaan. De OESO zit met haar projecties wel aan de optimistische kant. Blijven de werkelijke groeicijfers daarbij achter, dan aeeft dat een remmend effect op de vraag naar energie. Daarom moet, net als ten aanzien van de prijs (zie 3.) bij analyses rekening gehouden worden met uiteenlopende verwachtingen.
Een derde belangrijke tekortkoming van de OESO-projecties is, dat zij uitgaan van de stilzwijgende veronderstelling, dat er geen ongebruikt besparingspotentieel meer aanwezig is. Dit lijkt ons onjuist. Verschillende studies die rond
1979 zijn verschenen,
toen de gemiddelde olieprijs minder dan 20 dollar bedroeg, concludeerden tot een besparingspotentieel van 20%-40%. Inmiddels is de vraag naar olie met zo'n 20% gedaald en is de prijs van olie belangrijk gestegen. Tegen deze achtergrond kan de vraag worden gesteld hoeveel het overblijvende besparingspotentieel thais nog bedraagt. Niemand kent het antwoord op deze vraag. Naar
ons gevoel bestaat
er
echter per
saldo nog
een
ongebruikt besparingspotentieel. In de sfeer van het bedrijfsleven zullen de normale vervangingsinvesteringen gewoonlijk worden gebruikt voor de aanschaf van nieuwe generaties energie-zuiniger kapitaalgoederen. Anderzijds bestaat er echter de indruk dat de relatief
goedkope
besparingsmaatregelen
verdere besparingen
meer geld
zijn
genomen
en
dat
zullen kosten. Daaruit vloeien
uiteraard beperkingen voort. Het door de OESO veronderstelde minimumniveau van de vraag naar energie zou nog wel eens verlaagd kunnen moeten worden. Daarmee zullen ook de projecties voor de middellange termijn in benedenwaartse richting moeten worden bijgesteld. De OESO is zich uiteraard wel degelijk bewust van het feit, dat haar projecties met vele onzekerheden zijn omgeven. Voor de lange termijn dient echter hoe dan ook met grotere energieschaarste
rekening te worden gehouden. Dit is voor de
werkgroep bij de formulering van haar beleid een uitgangspunt. Immers, de voorraden van relatief goedkope olie, gas en steenkolen zijn eindig en het verlangen van een groot deel van de wereldbevolking,
dat
thans
nog
in
armoede
leeft, naar
meer
- 12 -
welvaart zal de vraag naar energie belangrijk doen toenemen. In dat licht is het voor het Westen, dat over een groter technologisch potentieel beschikt, van uitzonderlijk belang zoveel mogelijk energie-opties open ta houden en te benutten. Evenzeer dient dit te gebeuren om op uiteenlopende groeien prijsontwikkelingen te kunnen reageren. Alleen op die wijze kan het energieprobleem aangepakt worden. Maar dan moeten wèl alle landen hun steentje bijdragen. Een matigende invloed op de vraag door besparingen is daarom gewenst als één van de opties. Daarbij dienen grenzen, voortvloeiende uit de positie van Nederland in de wereldeconomie, scherp in acht genomen te worden.
3. De energieprijs
a.
De prijs als bepalende factor van vraag en aanbod Ia het onderstaande wordt voor het gemak over "de" prijs van energie gesproken, maar er bestaan uiteraard uiteenlopende prijzen van verschillende energiedragers. De relatieve prijzen hebben invloed op de substitutie van energiedragers onderling, terwijl het prijsniveau vooral van belang is voor de besparingen op het verbruik en exploitatie van nieuwe bronnen. De prijs is onder andere bepalend voor de rentabiliteit van investeringen in andere vormen van energie en besparingen. Indien de prijs daalt zullen deze economisch minder aantrekkelijk worden en omgekeerd. Zo zijn kolenvergassing en biomassa bij hoge prijzen nog wèl rendabel, maar bij prijzen van omstreeks de huidige OPEC-prijs van een vat olie niet meer. De prijs speelt aan de vraagkant, waar besparingen de aandacht vragen, een net zo'n belangrijke rol, omdat ook hier de prijs de rentabiliteit daarvan bepaalt. In hoofdstuk IV wordt opde prijs als instrument ter beïnvloeding van de vraag teruggekomen.
b
De energieprijs en de economie De energiecrises van 1973-1974 en 1979-1980 hebben duidelijk gemaakt, dat een plotselinge en scherpe verhoging van de energieprijzen voor de verbruikers grote economische problemen met zich
- 13 -
meebrengt. De werkgroep wenst in dit rapport niet in te gaan op de problematiek van de verklaring van de huidige, grote economische problemen, waarin de geïndustrialiseerde landen verzeild zijn geraakt. Er kan niet gesteld worden, dat de energiecrises de enige oorzaken van deze economische malaise zijn geweest. Wat echter wèl door de ervaringen duidelijk is geworden, is dat grote prijsveranderingen enorme verschuivingen van financiële stromen in de wereld met zich mee brengen en dat de gevolgen hiervan aanzienlijk
zijn. Welke
de
oorzaken
van
onze
problemen
ook
precies mogen zijn, de twee energiecrises zijn voor de Westerse economieën In ieder geval zeer nadelig geweest. Voor de huidige grote economische problemen in de wereld zou een energieprijsverlaging
enig soulaas kunnen bieden. Een
dergelijke verlaging impliceert een verbetering van de Westelijke ruilvoet tegenover de OPEC-landen en leidt tot een verhoging van het Westelijk besteedbaar inkomen. Anderzijds brengen fluctuerende energieprijzen ook gevaren en onzekerheden met zich mee. In het bovenstaande is gesteld dat er problemen ontstonden voor het Westen na
de scherpe prijsverhogingen
van
genoemde
jaren. Maar aan de andere kant is er in de wereld door de grotere bestedingsmogelijkheden van de olie-exporterende landen een veel grotere onderlinge afhankelijkheid ontstaan. De economieën van de geïndustrialiseerde landen en de olie-exporterende landen zijn nauw met elkaar verbonden, niet in het minst in internationaalfinancieel opzicht. Voor de geïndustrialiseerde wereld is het daarom niet onverdeeld gunstig, wanneer de OPEC eu de olieprijs volkomen in elkaar zouden storten. Ook dan zouden grote gevaren voor de wereldeconomie kunnen ontstaan. Vandaar dat noch het Westen noch de olie-exporterende landen baat hebben bij sterk fluctuerende betwijfeld
energieprijzen.
dient
te worden
Daar komt
nog
bij, dat
ernstig
of een aanzienlijke energieprijs-
verlaging precies het omgekeerde effect zou hebben op de geïndustrialiseerde landen, als het negatieve effect dat is opgetreden na de prijsverhogingen in het verleden. Naast deze gevaren, voortvloeiende uit een sterke wijziging van de wederzijdse ruilvoeten, brengen fluctuerende energieprijzen ook grote onzekerheden met zich mee. In de eerste plaats
- 14 -
manifesteren deze zich ten aanzien van bestedingen en investeringen die direct met het verbruik en de exploitatie van energie samenhangen. Maar daartoe blijft het effect niet beperkt. Immers, alle goederen en diensten bevatten een energiecomponent. Verhoging of verlaging van de energieprijzen kan dan ook tot belangrijke verschuivingen in het stelsel van relatieve prijzen lelden. Deze verschuivingen scheppen in het algemeen onzekerheid, welke de investeringsbeslissingen van het bedrijfsleven niet vergemakkelijken.
c.
De energieprijs en de oliemarkt De energieprijs wordt voor een belangrijk deel bepaald door de prijs van ruwe olie op de wereldmarkt. De oliemarkt is een markt met een uniek karakter. Aan de aanbodkant zijn er voornamelijk overheden;
aan
de vraagkant
de grote
oliemaatschappijen.
De
produktie-, transport- en verwerkingskosten vormen slechts een klein deel van de uiteindelijke prijs die de finale gebruiker voor zijn olieproducten betaalt. Het verschil tussen laatstbedoelde prijs en de kosten (de "rent"), wordt geabsorbeerd door de overheden van producenten- en consumentenlanden. Door een bijzondere samenloop van politieke en economische ontwikkelingen zijn de OPEC-landen er in 1973-1974 in geslaagd om zowel de omvang van de "rent" als de verdeling ervan in hun voordeel te vergroten. Tot op heden IE de aanpassing aan gewijzigde marktomstandigheden steeds gepaard gegaan met prijsverhogingen. Deze ontwikkeling wordt soms wel met de werking van een "pal-mechanisme" vergeleken. Opwaartse beweging is mogelijk, neerwaartse niet. De laatste olieprijsstijging heeft de olieprijs op een niveau gebracht waarop vele vormen van substitutie en besparing economisch aantrekkelijk werden. De vraag naar olie verminderde sterk. Dit vormt een aanwijzing dat de olieprijs in een zone is gekomen, waarin de vraag naar olie zich prijsgevoeliger gedraagt dan voorheen en zich derhalve meer gedraagt zoals die naar vele andere goederen en diensten. De algehele economische malaise, de hogere prijs en de daardoor uitgelokte substitutie en besparingen, hebben de vraag
- 15 -
naar olie thans belangrijk doen afnemen. In 1979 bereikte de OPEC een recordproductie van 32 miljoen vaten per dag. Thans (mei 1982) bedraagt die productie minder dan de helft
(16 miljoen
vaten per dag). Voor de zogenaamde "lew-absorbers" (de OPEClanden die hun olie-inkomsten niet geheel voor hun ontwikkelingsproces nodig hebben) zoals Saoedie-Arabië) brengt dit vooralsnog geen onoverkomelijke moeilijkheden met zich mee. Voor de "high-absorbers" (OPEC-landen zoals Indonesië en Algerije die het geld hard nodig hebben voor hun ontwikkelingsproces, of Irak en Iran, die het voor de financiering van hun oorlog nodig hebben), kan een duurzame vermindering van de vraag ernstige gevolgen hebben. Dit geldt eens te meer voor landen die thans in financiële moeilijkheden verkeren, zoals Nigeria, omdat
hun olie-
exporten niet meer toereikend zijn om hun in het verleden aangegane schuldverplichtingen te voldoen. Voor deze landen zal de verleiding groot zijn om door al dan niet verhulde kortingen het eigen aandeel in de OPEC-export te vergroten. Openlijke onderbieding van niet-OPEC-leden (bijv. Mexico en Groot-Brittannië) en al dan niet heimelijke onderbieding van OPEC- leden kunnen tot een geleidelijke erosie van de door de OPEC vastgestelde prijs leiden en daarmee het kartel onder druk zetten. Anderzijds heeft OPEC er alle belang bij om juist thans stand te houden. Zou men er niet in slagen om de officiële prijs te verdedigen, dan wordt man dubbel getroffen: zowel door de vermindering van de afzet als door vermindering van de prijs. Er wordt
wel gesteld, dat Saoedie-Arabië
als grootste
OPEC-producent ia staat zou zijn de productie zodanig te verminderen, dat het de prijserosie tot staan zou kunnen brengen. Alhoewel dit land in beginsel in staat moet worden geacht enige tijd een zodanige macht uit te oefenen, kan men zich toch afvragen of het daartoe zou willen overgaan.
Op grond van het nog aanwezig geachte besparingspotentieel en
bovenstaande
Saoedie-Arabië,
overweging
ten
is
niet
het
aanzien
van
het
onwaarschijnlijk
beleid
van
dat
de
energieprijzen op korte- tot middellange termijn niet alleen in reële termen, maar zelfs in nominale termen zullen afnemen. Deze
- 16 -
verwachting wijkt af van veel officiële prognoses, bijv. die in de Energienota's van het Ministerie van Economische Zaken. Maar nogmaals, de toekomstige
situatie wordt
door
zovele onzekere
factoren bepaald en het prijsverloop kan dermate grillige vormen aannemen, dat deze verwachting niet anders dan speculatief kan zijn. Ook
(verdere) prijsstijgingen, bijvoorbeeld
veroorzaakt
door politieke conflicten, zijn op korte- en middellange termijn niet uitgesloten. Als belangrijke conclusies wil de werkgroep onderstrepen, dat de vraag naar energie voor een belangrijk deel bepaald lijkt door normale marktkrachten en dat de invloed van de prijs voortdurend lijkt te worden onderschat. Daar zal in energie-analyses terdege rekening mee moeten worden gehouden. Bovendien kan hier nog aan worden toegevoegd dat de marges voor een eigen nationaal beleid om de vraag te beïnvloeden, gelet op onze concurrentiepositie, beperkt zijn. Beter kan naar internationale coördinatie worden gestreefd en dienen nationale overheden geen opties af te snijden, om op uiteenlopende ontwikkelingen te kunnen reageren. In het kader van de EG is reeds het één en ander gebeurd op energiegebied, «naar een verdergaande rol van de Gemeenschap op dit terrein is wenselijk.
4.
Internationale Politiek en Energie
a.
Strategische aspecten van de energie-afhankelijkheid Bij de energie-afhankelijkheid
gaat het voornamelijk om olie,
maar ook gas begint wat dit betreft een grotere betekenis te krijgen. De werkgroep omdat
de
concentreert
gasafhankelijkheid,
zoals
zich op het van
de
olieprobleem,
Sovjetunie,
een
vooralsnog geringer probleem is. De afhankelijkheid van olie voor het functioneren van de moderne samenleving heeft deze energiedrager een centrale plaats gegeven in het veiligheidsbeleid in ruime zin van zowel olie-invoerende als olie-uitvoerende staten. Zonder aardolieproducten kan de normale proviandering van iedere staat volledig lam komen te liggen.
- 17 -
De kwetsbaarheid van met name de Westerse samenleving In haar olie-aanvoer bleek voor het eerst in 1973 tijdens de oorlog in het
Midden-Oosten. Voorts werd
scherpe
prijsverhogingen
die het
dit
gedemonstreerd
kartel van
in de
olieproducerende
landen, de OPEC, inmiddels heeft afgedwongen. De macht van de OPEC bijvoorbeeld heeft het buitenlandse beleid van een groot aantal landen, waaronder verschillende lidstaten van de EEG, ten gunste van de Arabische staten en ten ongunste van Israël beïnvloed. In 1979 bleek na de revolutie in Iran hoe gevoelig de olie-aanvoer naar West-Europa is voor productieschommalingen, die het gevolg zijn van interne politieke instabiliteit. Daarna kwam de oorlog tussen Irak en Iran, die de olie-export van Irak sterk verminderde. De gevolgen konden nog worden opgehangen, doordat Saoedie-Arabië de ollekraan naar behoeven kor. open- of dichtdraaien. Ook aan een dergelijke invloed zijn uiteraard beperkingen gesteld. De geïndustrialiseerde
landen zijn sterk of zelfs zeer
sterk van de olie-invoer .afhankelijk. Deze invoer is voor een groot deel afkomstig uit een klein aantal landen in het MiddenOosten en Noord-Afrika. Van vitaal belang is daarom de politieke stabiliteit, het olieproductie-beleid en de buitenlandse politiek van de OPEC-landen, die in totaal ongeveer 40% van de wereldolieproductie voor hun rekening nemen. De olie-aanvoer uit het OPEC-gebied zou door verschillende oorzaken kunnen worden onderbroken. Hiervoor kunnen o.a. genoemd worden: een politiek gemotiveerde boycot, binnenlandse onrust in OPEC-landen, scherpe uitvoerbeperkingen om economische redenen, terroristische activiteiten, oorlog tussen of met OPEC-landen en tenslotte, de mogelijkheid van een interventie van de Sovjetunie in het
oliegebied. De kwetsbaarheid voor leverantie-onderbre-
kingen tengevolge van dergelijke oorzaken hangt bovendien nog van de volgende factoren af. In de eerste plaats is er de graad van Invoerafhankelijkheid. In Japan
is deze maar
liefst
100%, in
West- Europa 86% en in de Verenigde Staten 42% (cijfers van 1980). Op de tweede plaats is er de olleconsumptie als onderdeel van de totale energieconsumptie van een land. In de Verenigde Staten hoeft slechts 18% van het totale energieverbruik te worden
- 18 -
gedekt door olie-invoer. In West-Europa Is dit ruim 45% en in Japan 67%. Op de derde plaats is de mogelijke substitutie van energiedragers
op
korte
termijn
belangrijk.
Electriciteits-
centrales die niet omschakelbaar zijn, sleutelindustrieën die grote hoeveelheden Ingevoerde energie nodig hebben en landen die een geringe voorraad hebben aangelegd, zijn uiteraard het meest kwetsbaar. Door olievoorraden, substitutie- en besparingsmogelijkheden is het voor de meeste landen wel mogelijk een terugval in de olie-aanvoer van enkele procenten zonder problemen te verwerken. Zou dit 5 a 10% zijn, dan wordt het probleem ernstiger, maar bij een tekort van bijv. 40% kan de maatschappij in belangrijke mate ontwricht worden. Een dergelijke ontwrichting zou in bepaalde gevallen als een scherpe bedreiging van de nationale veiligheid worden ervaren. Het grootste deel van de olie uit de Perzische Golf, n.l. ruim de helft, wordt langs de zuidkust van Afrika naar Amerika en West-Europa vervoerd. Van de totale productie loopt 10% via het Suez-kanaal of door de Iraakse pijpleidingen naar de Middellandse Zee. Het
resterende
deel
gaat
naar
andere
bestemmingen.
De
productie-installaties in dit gebied zijn niet alleen gering in aantal, maar de meeste liggen bovendien nog dicht bij elkaar en zijn dus een aantrekkelijk
doelwit voor bepaalde vormen van
acties. Bovendien is het gebied rondom de Perzische Golf politiek zeer instabiel. De bevolking bestaat uit uiteenlopende culturele en ethnlsche groeperingen, de meeste landen worden door kwetsbare regimes geregeerd en er heerst in veel van die landen interne strijd. Dergelijke binnenlandse onrust, gecombineerd
met aan-
spraken van buitenlandse mogendheden op bepaalde gebiedsdelen, zou tot militair ingrijpen kunnen leiden en de Sovjetunie voorwendselen kunnen geven om in troebel water te vissen. In 1979 heeft de Verenigde Staten dan ook het plan opgevat om een interventiemacht
te vormen. Na de invasie van Afghanistan door de
Sovjetunie aan het eind van dat jaar, kreeg deze strijdmacht als speciale taak zich voor te bereiden op militaire actie in ZuidWest-Azië, hetgeen het gebied van het Midden-Oosten en Noord-
- 19 -
Afrika omvatte. Deze "Rapid Deployment Force" (RDF) kampt met grote problemen, maar uit het recente instellen van een centraal commando voor het oliegebied blijkt dat het de VS ernst is. Een wel genoemde bedreiging, die serieuze aandacht verdient, is de mogelijkheid van een Russische invasie om de rijke olievelden rondom de Perzische Golf in handen te krijgen. Deze angst is gevoed door de invasie van 80.000 Sovjet-soldaten in het neutrale land Afghanistan. Hierdoor is het Russische leger dichtbij het kritieke doorvoergebied, de Straat van Ronaoez genaderd. Vandaar dat president Carter begin 1980 zijn doctrine formuleerde, die er op neerkomt dat een poging om het gebied van de Perzische Golf te beheersen als een aanval op de vitale belangen van de Verenigde Staten zal worden beschouwd. Deze Carter-doctrine werd eveneens ingegeven door de interne woelingen in de betreffende landen, die de Sovjetunie in de toekomst wellicht bepaalde mogelijkheden tot interventie zouden kunnen bieden. Ook moet niet worden uitgesloten dat de eigen energiesituatie van de Sovjetunie een motief voor dat land zou kunnen zijn greep te krijgen op de oliebronnen in het Midden-Oosten. Nog een ander belang wat daarbij meespeelt voor de Sovjetunie is, dat het, wil het de satellietlanden in Oost-Europa onder controle houden, mede dient te zorgen voor de olieleveranties aan die landen. Echter een onmiddellijke Sovjet-interventie in het gebied moet niet tot de meest waarschijnlijke mogelijkheden worden gerekend. De Sovjetunie bevindt zich reeds tamelijk dicht bij de olievelden van Iran. Deze zijn 500 km van de Sovjetunie verwijderd. De Sovjetunie ontvangt een grote hoeveelheid gas uit dat land. Toch heeft zij tot nog toe niet in Iran geïntervenieerd, althans niet openlijk en direct. Bit kan worden uitgelegd als een teken dat de drang om de olievelden in handen te krijgen niet zo groot is als bijv. de CIA, blijkens haar rapporten hierover, wel veronderstelt. Een andere mogelijkheid is natuurlijk dat de Sovjetunie té goed beseft, dat het met een directe interventie in het gevoelige oliegebied een militaire confrontatie net de Verenigde Staten zou riskeren.
- 20 -
Niettemin kan het voor de Sovjetunie in specifieke omstandigheden van groot belang zijn on te beschikken over de mogelijkheid om de Westelijke bronnen af te snijden. Fysiek is dat ook goed uitvoerbaar, omdat een dergelijke actie uit een maritieme blokkade of een vernietiging van de olie-installaties kan bestaan. Zo'n actie hoeft zelfs niet openlijk te geschieden, maar kan onder het mom van lokale terroristische activiteiten worden uitgevoerd. Het is voor het Westen van groot belang te beseffen dat de Sovjetunie over de mogelijkheden daartoe beschikt, welke de motieven ook mogen zijn, hetzij van economische hetzij van strategische aard.
Internationale samenwerking is op het gebied van de olieaanvoer en de verzekerde leveranties van andere energiedragers voor een klein land als Nederland van enorm belang. Alhoewel de werkgroep in hoofdstuk IV deze Internationale samenwerking zal presenteren als een beperkt instrument in handen van de Nederlandse overheid om de eigen energievoorziening beter veilig te stellen, heeft dit aspect dermate veel internationaal-politieke betekenis dat aandacht op deze plaats gewenst Is. Hier zal vooral gekeken worden naar het belangrijke verdelingsmechanisme, dat tot stand is gekomen in het kader van het Internationaal Energie Agentschap, een orgaan van de OESO. Hierbij sluit het crisismechanisme van de EG aan. Aangezet door de energiecrisis van 1973-1974, hebben de lidstaten van de OESO in 1974 besloten om in geval van oliecrises het tekort met elkaar te verdelen. Uitvoering van deze overeenkomst is in handen gelegd van het IEA. Behalve de verplichting tot verdeling van het tekort hebben de lidstaten ook afgesproken noodvoorraden aan te leggen die goed dienen te zijn voor 90 dagen netto-import. In 1973-'74 werden deze twee zaken, verdeling en voorraadhouding, door het bedrijfsleven uitgevoerd. De oliemaatschappijen hebben toen door hun optreden de crisis aanmerkelijk verzacht en met name ons eigen land geholpen. Zij gehoorzaamden weliswaar de Arabische eis geen olie naar Nederland en de Verenigde Staten te verschepen, maar
gebruikten
beide landen te voorzien.
voorra<*?n
niet-Arabische
olie om
- 21 -
De verdragsverplichting
die de
lidstaten van het
IEA
inmiddels zijn aangegaan om in geval van ernstige tekorten de beschikbare olie te verdelen, heeft de scherpte van een "oliewapen"
inmiddels
afgezwakt. De Westelijke
olieconsumenten
en
Japan hebben in feite een bondgenootschap gevormd. Voor alle leden geldt een eigen risico van 7% van het normale eindverbruik van olie. Het zogenaamde crisis-mechanisme dat de olietekorten over de lidstaten gelijkelijk probeert te verdelen, houdt echter onvoldoende rekening met de verschillen in kwetsbaarheid van de diverse landen. Tijdens een ernstig olietekort zullen de zeer kwetsbare landen al gauw in de verleiding komen om door bilaterale transacties of door aankoop van olie op de spotmarkt, zich extra olie te verschaffen. De sterke zijde van het nog niet aan de praktijk getoetste mechanisme is dat de lidstaten, vóór de crisis uitbreekt, deze verplichting zijn aangegaan en dat de verdeelsleutel betrekkelijk eenvoudig is. Alhoewel het plan bijna automatisch in werking zal treden bij een dergelijke crisis, kan bij de uitvoering ervan toch nog op grote praktische probltmen worden gerekend. In het bijzonder als de bodem van de noodvoorraad in zicht komt zal het de vraag
zijn of de onderlinge
solidariteit
blijft
bestaan.
Desalniettemin mag geconcludeerd worden dat het IEA de mogelijkheid van een gecoördineerde reactie op leverantieproblemen heeft gecreëerd. Ten aanzien van
de
afhankelijkheid
van
gasleveranties
neemt Nederland uiteraard een zeer bijzondere positie in.. Toch kan ook dit land op zeer lange termijn, als er geen verstandig conserveringsbeleid gevoerd zou worden, in problemen raken. In dit opzicht spelen natuurlijk minder de leveranties van landen als Noorwegen en Engeland een rol, dan die van de Sovjetunie. De eerste gaspijpleiding uit de Sovjetunie komt er vrijwel zeker, de tweede is nog met grote politieke en andere problemen omgeven. Alhoewel de gasleveranties uit de Sovjetunie maar een beperkt onderdeel van uitmaken, verbonden.
zijn
de
totale Westeuropese
hier
energie-importen
internationaal-politieke
zullen
problemen
aan
- 22 -
Niet alleen speelt hier het aspect van de eventuele mogelijkheid voor de Sovjetunie om de gaskraan op een kritiek moment dicht te draaien, maar ook het verkrijgen van (veel) buitenlandse valuta en technologie. De vele haken en ogen aan de gasleveranties van de kant van de Sovjetunie en alternatieven daarvoor kunnen in het bestek van dit rapport helaas niet behandeld worden. Niettemin kan gesteld worden dat het verstandig is de gasafhankelijkheid van de Sovjetunie zo beperkt mogelijk te houden en naar alternatieve oplossingen te zoeken in West-Europa zelf. Se gasvoorraden daar zijn wellicht meer dan toereikend om de komende tientallen jaren vooruit te kunnen. Met name de gasvoorraden van Noorwegen zijn enorm. Er wordt wel gesteld, dat het Nederlandse gasveld gebruikt zou kunnen worden als een buffer voor het eventueel wegvallen van gasleveranties uit de Sovjetunie. Een dergelijke veiligheidsfunctie wordt door sommigen echter betwijfeld, gelet op de toch nog te geringe omvang van het Groningen-veld. Maar wat wèl tot de mogelijkheden behoort, is een opslagfunctie van de Nederlandse bodem in het totaal van de gasvoorzlening van West-Europa. Een dergelijke functie zou verkregen kunnen worden door verbinding van de grote Noorse velden met die van Nederland, via pijpleidingen. De economische en politiek-strategische mogelijkheden verdienen verder onderzoek.
b.
Andere problemen
Vooral de strategische aspecten van de olie-afhankelijkheid hebben in de laatste jaren de aandacht getrokken. Toch zijn er nog een groot aantal andere internationaal-politieke problemen verbonden aan het energievraagstuk. Zo zijn er
problemen van
klimatologische aard, grensoverschrijdende milieu-aspecten, de proliferatiemogelijkheden wat betreft kernenergie, de kapitaalbehoefte bij talloze landen om de energieproblemen afdoende te kunnen oplossen en vooral de problemen van de olie-importerende ontwikkelingslanden. Deze landen kunnen nog minder dan de rijke landen het geld opbrengen dat nodig is voor de productie
- 23 -
van nieuwe energie en moeten in de komende decennia een groot deel van hun energiebehoefte dekken door import, die zij eigenlijk niet meer kunnen betalen. Over de proliferatiekwestie kan kort het volgende worden opgemerkt. Door toenemend gebruik van kernenergie groeien de mogelijkheden van steeds meer landen om zelf kernwapenprogramma's op te zetten. Hier worden wij met twee uiteenlopende problemen geconfronteerd. In de eerste plaats is er de noodzaak voor de iets meer ontwikkelde arme landen om aan hun groeiende energiebehoefte te kunnen voldoen. Wanneer zij dat kunnen (eventueel met kennis-import) met technologisch hoogwaardige processen zullen zij dat niet nalaten. Behalve oplossing van hun energieproblemen) brengt de toepassing van dergelijke processen ook een zekere status met zich mee. Aan de andere kant is er het probleem van de mogelijkheid om door voldoende grote toepassing van kernenergie en het verkrijgen van de benodigde hoeveelheid plutonium, atoombommen te maken. Deze mogelijkheid via "gewone" kerncentrales is echter wel een enorme omweg. De beperking van de verspreiding van kernwapens is voor de wereld als geheel van uitzonderlijk groot belang. De risico's van inzet van dergelijke wapens zullen toenemen, naar gelang meer regimes wier gedrag soms onvoorspelbaar is deze wapens in handen hebben. Echter, of de verspreiding van dergelijke wapens voorkomen kan worden door vooral de ontwikkelingslanden de kernenergie-technologie en andere middelen te ontzeggen, moet ernstig betwijfeld worden. Deze technologie is nu al zo verspreid, dat ieder land dat werkelijk zijn zinnen daarop heeft gezet, met een grote financiële inspanning aan die technologie zou kunnen komen. Kennis is in principe altijd te koop. Daarom zal ook Nederland er beter aan doen de landen die om leveranties van materiaal en kennis vragen daarbij behulpzaam te zijn en te trachten door overreding en overleg internationale controle te verkrijgen. Op die wijze kan voorkomen worden dat dergelijke landen zich genoodzaakt zien andere wegen te bewandelen. Door discriminatie te vermijden vermindert de druk om in het verborgene een eigen kernenergieindustrie te ontwikkelen. Ten aanzien van de technologieën van
- 24 -
opwerking en verrijking dient grotere terughoudendheid betracht te worden» gelet op mogelijkheden van proliferatie, (zie hiervoor hoofdstuk VIII van het Teldersrapport: "De kerncentrales van Dodewaard en Borssele") ' De problemen van klimatologische aard dienen niet onderschat te worden. De op massale schaal verbrande fossiele energiedragers, met name kolen, zorgen voor een toename van de koolzuurgas-concentratie, hetgeen tot opwarming van het klimaat leidt. Dit veroorzaakt aanzienlijke problemen waarmee alle landen te maken hebben, met mogelijk negatieve gevolgen voor de voedselproductie. Daarom is ook - en vooral op dit terrein - internationale samenwerking noodzakelijk. Alle landen zullen in hun nationale beleid tot uitdrukking dienen te brengen dat het hun ernst is. Dit betekent concreet, dat, waar en wanneer dat maar enigszins mogelijk is, het gebruik van fossiele brandstoffen beperkt dient te worden, ten gunste van energievormen die geen koolzuurgasproblemen oproepen (waterkracht, zonne-energie en kernenergie) . Naast problemen van klimatologische aard, bestaan er ook grensoverschrijdende milieu-aspecten. Voor Nederland zijn deze vooral gelegen in het beleid dat wordt gevoerd in de buurlanden West-Duitsland en België. Deze landen beïnvloeden de nationale mogelijkheden van Nederland om milieu-aspecten zelfstandig te regelen. Het Nederlandse energiebeleid dient ook vanuit Noord-Zuidperspectief verantwoord te zijn. Ten eerste zijn alle landen via het wereldnetwerk van de handel in olie en gas met elkaar verbonden. Ten tweede heeft de Derde Wereld technische hulp en kapitaal van de industriële landen nodig om zijn eigen energiebronnen verder te kunnen ontwikkelen. Deze twee belangrijke redenen om aan de onderlinge afhankelijkheid op energiegebied tussen Noord en Zuid aandacht te besteden, kunnen met andere worden aangevuld. Op deze twee punten echter lopen de belangen van de industriële landen met de olie-importerende arme landen eigenlijk parallel. De non-OPEC-ontwikkelingslanden zullen, om hun armoede te lijf te gaan, een sterke groei in hun energie-consumptie moeten
- 25 -
effectueren. De energie-consumptie van deze landen moet omstreeks het jaar 2000 aanzienlijk hoger zijn dan nu, om een acceptabel levensniveau te bereiken. Deze landen staan Immers nog aan het begin van de economische groeicyclus. Terwijl het in de industriële landen mogelijk is om veel energie te besparen, aangezien wij verspilling kennen, is dat in de armste landen bepaald veel minder mogelijk. Een land als Nederland met ongeveer 14 miljoen inwoners, consumeert evenveel energie als een land als India, met 630 miljoen inwoners. Men kan zich voorstellen wat de energiebehoefte van India zou zijn als het economisch ook maar halverwege het Nederlandse ontwikkelingspeil zou staan. Men vergeet in het Westen soms dat de energieproblematiek van de grote, volkrijke, non-OPEC-ontwikkelingslanden hele andere dimensies heeft dan die van ons. Ons beslag op olie en gas en onze afkeer van energiebronnen die milieuproblemen met zich meebrengen, komen in een ander perspectief te staan als men de energiebehoefte van de ontwikkelingslanden bekijkt. Deze landen zullen het in de toekomst misschien niet zonder massaal olie-, kolen- en kernenergiegebruik kunnen stellen. Hopelijk biedt zonne-energie in de toekomst een uitweg uit dit dilemma tussen hopeloze armoede en massale milieu-vervuiling. De groeivooruitzichten van de non-OPEC-landen hangen in hoge mate samen met de beschikbaarheid en prijs van energie. De olie-invoerende ontwikkelingslanden zijn sinds 1973 gedwongen grote leningen te sluiten om hun olie-invoer te kunnen financieren. De rente en aflossing op deze leningen souperen nu soms al 50% van hun totale exportopbrengsten op. Hun schulden aan Internationale banken zijn per jaar met 25 tot 30% gegroeid.
Energie is zeer belangrijk voor de oplossing van het voedselprobleem. Hierbij kunnen we aan een ruime toepassing van energie in de landbouw denken, in de vorm van kunstmest, pesticiden, pompen en machines. Door deze energiebehoefte is, zoals gezegd, ook de kapitaalbehoefte van de ontwikkelingslanden
- 26 -
astronomisch. Het beleid van de OPEC-landen met het oog op de energieprijzen is daarom van even groot belang geworden voor de vooruitzichten van de non-OPEC-ontwikkelingslanden op economische groei en armoedebestrijding, als het beleid van de geïndustrialiseerde landen. Hieruit volgt dat een verminderd beslag door de ontwikkelde landen op de energiebronnen in de wereld de positie van de arme landen in hoge mate ten goede zou kunnen komen. Hieruit volgt ook, dat in het ontwikkelingsbeleid meer nadruk dient te worden gelegd op de ontwikkeling van inheemse energiebronnen in de non-OPEC-landen. Hoewel de ontwikkelingslanden 50% van de wereldbevolking uitmaken, importeren zij nu nog maar 10% van alle verhandelde olie. Nu zou in de komende jaren het beeld voor de non-OPEContwikkelingslanden wel eens iets kunnen verbeteren door de vondst van nieuwe oliebronnen. Zo heeft o.a. de Wereldbank aangetoond dat er in Afrika en Latijns-Amerika en ook in bepaalde Aziatische landen nog grote onontdekte velden kunnen zijn. De grote hinderpaal bij een betere benutting van de oliebronnen voor non-OPEC-landen is het wantrouwen tussen veel ontwikkelingslanden en de grote oliemaatschappijen. Als de relaties tussen beide wat beter zouden zijn, zouden de oliemaatschappijen op veel grotere schaal naar olie kunnen zoeken en de inheemse bronnen tot ontwikkeling kunnen brengen. Ook zulke betere relaties zouden echter nog niet genoeg zijn. Immers, voor het ontwikkelen van oliebronnen zijn ook enorme kapitalen nodig. Er is behoefte aan grotere fondsen voor energie-ontwikkeling in de antte landen. De Wereldbank heeft daarom voorgesteld een •xtra programma op te stellen voor de ontwikkeling van inheemse energiebronnen. Dit wordt waarschijnlijk één van de groeigebleden in de ontwikkelingshulp. Net zoals in de jaren zeventig de landbouwproductie overal werd benadrukt, zo zal in de jaren tachtig de energieproductie in de amstc landen steeds hogere prioriteit krijgen. Dit geldt niet alleen voor het vinden en exploiteren van nieuwe olievoorraden, vaar ook voor andere energiebronnen. Op de niet al te lange termijn kan het kolenverbrulk in landen als India sterk toenemen en er zijn hier en daar ook mogelijkheden voor meer waterkracht-
- 27 -
electrlciteit. Beide vragen grote investeringen. De zonne-energie biedt misschien op langere termijn zeer interessante perspectieven, maar op het ogenblik zijn er nog maar een aantal toepassingsgebieden waarop deze vorm van energie economisch is. Dit geldt bijv. voor verwarming of opwekken van electriciteit in zeer afgelegen gebieden. De grootscheepse toepassing van zonne-energie wacht nog op een technologische doorbraak. De oplossing van het energieprobleem moet, dat blijkt wel uit het voorgaande, bovenaan de lijst worden gezet van alle kwesties die in de Noord-Zuidrelatie dienen te worden opgelost. De belangen van olie-importerende
landen zijn duidelijk. Zij
hebben behoefte aan redelijke prijzen en gegarandeerde hoeveelheden, plus kapitaal en technologie om hun eigen energiebronnen tot ontwikkeling te brengen.
Aan het eind van dit hoofdstuk worden een aantal ook voor Nederland belangrijke
conclusies herhaald. In de eerste
plaats bleek uit de tekortkomingen van de OESO-projecties, dat het bijzonder moeilijk, zo niet onmogelijk is om ontwikkelingen van vraag en aanbod in de wereld te voorspellen. Bovendien, mede daardoor,
is het
prijsontwikkeling
zeer moeilijk
iets over
de zo belangrijke
te zeggen. Niettemin rekent de werkgroep op
(zeer) lange termijn wel op stijgende prijzen, gelet op de te verwachten grotere schaarste aan fossiele energiedragers. De economische groei in de wereld blijft een groot vraagteken. Over de besparingsmogelljkheden in de geïndustrialiseerde landen kunnen we redelijk optimistisch zijn. Ook in dit opzicht speelt de prijs een doorslaggevende rol.
Gelet óp de grotere
schaarste aan fossiele energiedragers en de onzekere ontwikkelingen
dienen het Westen als geheel en alle landen afzonderlijk
alle energie-opties open te houden en zoveel mogelijk te benutten. De vraag naar energie blijkt voor een belangrijk deel bepaald
te worden door marktkrachten, met de prijs als voor-
naamste factor. Het is op zich juist dat het Vesten een matigende invloed op de vraag, vooral naar olie, uitoefent. Haar beïnvloeding
van
de
vraag
per
land
mag
niet
zo ver
gaan
dat
de
-28-
concurrentiepositie van "open" landen als Nederland ernstig zou worden aangetast. Nederland is daarvoor te zeer verweven met de economieën van vooral de andere EEG-landen, maar ook met die van landen daarbuiten. Daarom zijn de marges voor een nationaal beleid van "vraagbeperking" smal te noemen. Het verdient de voorkeur om in internationaal verband maatregelen zoveel mogelijk te coördineren. Ten aanzien van de internationaal-politieke aspecten kan op grond van het bovenstaande opgemerkt worden dat Nederland zich dient te richten op internationale ontwikkelingen en zich niet moet Isoleren. Nederland dient de markt- en voorzieningsrisico's van de energievoorziening zoveel mogelijk te beperken. Daarbij staan naast het eigen belang, ook belangen van ontwikkelingslanden op het spel. Vooral dit laatste wordt in de energiediscussie in ons land nog wel eens vergeten. Pas als alle landen meewerken overeenkomstig hun mogelijkheden zal het energieprobleem een veel minder grote omvang aannemen.
; *' ii „, ,>
- 29 -
Hoofdstuk III: Nationale aspecten en beperkingen
1.
Inleiding. In het vorig hoofdstuk werd ingegaan op de internationale fac-
toren die de beschikbaarheid van energie beïnvloeden. In dit hoofdstuk zal het
energieverbruik
in Nederland
ter
sprake komen, de
ontwikkeling daarvan in de tijd, de voorziening uit eigen energiebronnen, alsmede de beperkingen die de overheid (Rijks- en lagere) gesteld zijn bij het voeren van een zo goed mogelijk energiebeleid. Omdat dit vraagstuk in eerste instantie een economisch vraagstuk is, wordt bij de volgende analyse uitgegaan van het begrippenstelsel zoals dat in de economie gebruikelijk is. Al daagt er wèl het besef dat het ingrijpen van de overheid en de zogenaamde "externe effecten" op dit economisch proces een grotere invloed zullen hebben.
Het economisch systeem bestaat uit een kringloop van goederen en productiemiddelen in de ene richting en van geld in de andere. Dit speelt zich af tussen bedrij fshuishoudlngen, waar de productiemiddelen in eindgoederen worden omgezet en consumptiehuishoudingen die eindproductie consumeren en in het bezit zijn van de productiemiddelen. Deze huishoudingen
zijn respectievelijk door markten voor
eindproducten en voor productiemiddelen met elkaar verbonden. De gedragingen van al deze huishoudingen, die men als zelfstandige beslisslngseenheden kan zien, worden gecoördineerd door prijzen, die op de tussenliggende markten tot stand komen via vraag en aanbod. Vraag en aanbod worden op hun beurt bepaald door de nutsfuncties van de consumptiehuishoudingen enerzijds en kostenfactoren, efficiency en marktvorm voor de afzet van hun producten aan de kant van de bedrij f shuishoudingen anderzijds. Bij de analyse van het energiegebeuren in het economisch systeem is het van belang bij de bedrij fshuishoudingen onderscheid te maken tussen
bedrij fshuishoudingen,
die
louter
energie
verbruiken
ten
behoeve van het voortbrengen van andere goederen en dies wier productieproces bestaat uit het omzetten van primaire energiedragers in secundaire vormen (centrales, olieraffinaderijen) of zich uitsluitend bezighouden met de verdeling van energie. Op deze manier wordt de sector
energiebedrijven
als
aparte
sector verkregen. Het
finale
- 30 -
energieverbruik geschiedt dan bij bedrij fshuishoudingen, die energie aanwenden bij hun productieproces en bij de consumptiehuishoudingen die energie gebruiken voor hun behoeftebevrediging. Zo ontstaat de mogelijkheid het "energiegebeuren" als volgt te schematiseren. Deze schematisering wordt in de volgende hoofdstukken gebruikt. "Primaire" energiedragers, als uranium, kolen, olie en gas, worden aangeboden aan en gevraagd door de energiesector, waarin zowel conversie als distributie plaatsvinden. Aan de "andere" kant van de energiesector, biedt deze sector "secundaire" energievormen aan, als electriciteit,
gas,
energie
gevraagd
wordt
kolen
en
door
olie(-producten). Deze genoemde
finale
secundaire
energieverbruikers.
Alhoewel aan deze grove schematisering nadelen verbonden zijn, kan een dergelijke Indeling in dit rapport niet gemist worden. De (Rljks- en lagere)overheid komt in de bovenstaande opzet in een aantal hoedanigheden voor. In de eerste plaats gebruikt zij voor de uitoefening van haar functies energie (bijv. verwarming en verlichting van kantoorgebouwen). Als zodanig is dit verbruik tot de sector
consumptiehuishoudingen
(gezinnen)
gerekend.
In
de
tweede
plaats neemt zij deel aan het economisch proces, doordat zij een aantal bedrij fshuishoudingen
in haar bezit heeft. Deze bedrijft—
huishoudingen zijn, voor zover hun beleid bepaald wordt door normale commerciële
principes,
gerekend
tot
de
energiesector
of
tot
de
algemene sector, al naar gelang hun bedoeling. In de derde plaats is er de overheid met haar wetgevende en controlerende taak, waarbij zij in het economisch proces ingrijpt met behulp van een heel arsenaal van instrumenten om algemene doeleinden
te bereiken. Als zodanig
vormt zij een belangrijk deel van het politieke systeem. Dit politieke systeem bezit de uiteindelijke beslissingsmacht in ons maatschappelijk bestel en is als zodanig ook verantwoordelijk voor het gevoerde en te voeren energiebeleid. In dit hoofdstuk zal eerst geprobeerd worden de energiebalans voor de Nederlands economie te geven en daarna, door vergelijking met andere staten en door een historisch perspectief aan te brengen, tot een eerste analyse van de huidige situatie te komen. Vervolgens zal worden ingegaan op het gevoerde energiebeleid en op een aantal punten die zeker bij een toekomstig energiebeleid ter sprake zullen komen.
- 31 -
2. De energiebalans voor Nederland Door het CF8 is voor het jaar 1980 de energiebalans voor Nederland opgesteld, waarin het finale verbruik door gezinnen (incl. overheid) en bedrijven (excl. energiesector), ingedeeld naar secundaire energievormen (kolen, aardolieproducten, aardgas en electriciteit) wordt gegeven. Tevens wordt aangeduid welke primaire energiedragers (kolen, aardolie, aardgas en kernenergie) gebruikt zijn om de finale vraag te bevredigen. In de energiesector wordt onderscheid gemaakt naar mutatieverliezen van cokesfabrieken en raffinaderijen enerzijds en het verbruik van conventionele electriciteitscentrales anderzijds. De bij de industrie voorkomende eigen electriciteitscentrales (de niet-openbare centrales) zijn in deze balans gerekend tot de sector bedrijfshuishoudingen. Tevens wordt vermeld in hoeverre de primaire energiedragers vanuit binnen- danwei buitenlandse bronnen worden gewonnen.
C
-•
- 32 -
Tabel 3.1 Samengevatte energiebalans van Nederland in 1980.(in Mtoe) sectoren
kolen aardoliepr. gas
electriciteit 1 .6
totaal 16. 9
0 .1
3 .8
11..2
1 .8
16 .5
14. 3
2 .9
35. 7
1,.9
20,.3
25. 6
4 .5
52. 7
4. energiesector*
2.,2
4. 6
4,.5
11. 7
5. totaal bin-
4.,1
8.,7 29.,0
0
64.4
1. gezinnen (incl overheid) 2. bedrijven (excl. energiesector) 3. totaal finaalverbruik
30 .2
nenlands verbruik * incl. 0.9 kernenergie (bron: "Klein Vademecum voor de Energie 1982", Staatsdrukkerij 1 s-Gravenhage, 1982, tabel 3, p,,15). Verreweg de grootste verbruiker van enerpie is de sector bedrijven (excl. energiesector), met een aandeel van
55,4% in het totale
binnenlandse verbruik. De energiesector zelf neemt 18,2% voor zijn rekening als netto-verbruik inclusief de omzetverliezen bij de conventionele centrales (input-totaal 12,6 Mtoe bij een output van 4,5 Mtoe electriciteit). Het totale energieverbruik bedroeg in 1980 64,4 Mtoe, waarbij aardolie en aardgas verreweg de grootste dragers van het energieverbruik vormen, met tezamen 92% van het aanbod. Kolen namen nog ruim 6% voor hun rekening, terwijl kernenergie nog maar een percentage van 1,4 heeft bereikt. Deze cijfers krijgen meer perspectief als ze gesteld kunnen worden tegenover andere, waarbij gedacht kan worden aan een historisch perspectief en aan een vergelijking met andere landen. Om met dit laatste te beginnen, zijn bij internationale vergelijking twee punten van belang, namelijk de relatieve energie-intensiteit van het verbruik in de diverse landen en de zelfvoorzieningsgraad. In "Energie tot 2000" worden daartoe interessante gegevens vermeld, waarnaar wij de lezer mogen verwijzen. De
- 33 -
indruk uit deze cijfers is dat Nederland, vergeleken met andere EEG-landen, een vrij hoog energieverbruik per eenheid bruto nationaal product vertoont, zowel als een vrij hoog energieverbruik per hoofd van de bevolking. De cijfers van de gezamenlijke EEG-landen liggen echter nog ver af van die, welke vermeld worden voor de Verenigde Staten en Canada, waar ze wel tweemaal zo hoog liggen. Een tweede punt, dat bij de internationale vergelijking van belang is, is de zelfvoorzieningsgraad. Hier vertoont Nederland verreweg het gunstigste cijfer ten opzichte van de andere EEG-landen. Nederland ligt hier met een zelfvoorzieningsgraad van 92% op de eerste plaats, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk met 82%. Duitsland neemt een soort middenpositie in met nagenoeg 40%, terwijl de overige lidstaten van de EEG onder de 20% liggen, met als laagste Luxemburg met 1%. Toch is Nederland allerminst onafhankelijk van het buitenland door de eenzijdige samenstelling van energiedragers die uit de binnenlandse bronnen ter beschikking komen. De volgende cijfers geven hiervan een beeld. Uit binnenlandse bronnen kwamen 69,0 Mtoe, voor 96% bestaande uit aardgas, waarvan netto 36,1 Mtoe werd uitgevoerd (Er is een kleine invoer van aardgas, 2,1 Mtoe). Daar tegenover staat echter een groot tekort aan aardolieproducten, met slechts een binnenlandse productie van 1,6 Mtoe tegenover een totaal binnenlands verbruik van 29,1 Mtoe. Waarbij nog opgemerkt dient te worden dat Nederland een totale invoer heeft van aardolieproducten van 68,3 Mtoe en na bewerking daarvan weer 38,9 Mtoe uitvoert, waarvan 12.2 Mtoe in bunkers van schepen. In totaal voert Nederland 75,0 Mtoe in en 77,0 Mtoe uit, waaruit wel blijkt dat de energiesector in Nederland een belangrijke schakel vormt in de voorziening van andere landen. Terwijl in de samenstelling van het pakket voortgebrachte energieproducten allerminst van een onafhankelijkheid van het buitenland gesproken kan worden, staat daar tegenover dat de Nederlandse energie-economie vrij prijsonafhankelijk van het buitenland is geworden door de aardgasuitvoer. Een verhoging van de olieprijs wordt na enige tijd gecompenseerd door een verhoging van de aardgasprijs bij de export.
. Ï-.
- 34 -
3. Pe periode 1945-1980 In Nederland Als tweede punt voor een verdere analyse van de energiebalans werd genoemd: het historisch perspectief. Twee punten zijn hierbij van belang, namelijk enerzijds de groei van het energieverbruik zowel in totaal als voor diverse sectoren en in de tweede plaats de samenstelling van het verbruik van de primaire energiedragers. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de groei van het energieverbruik In Nederland na de Tweede Wereldoorlog. Tabel 3.2 Ontwikkeling van het totaalverbruik van energie in Nederland in de periode 1945-1980 jaar Verbruik in Mtoe 1970"100 percentage groei In 5-jaarlijkse periodes. 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980
9.7 14.2 18.7 20.9 29.9 46.7 58.0 64.4
20 30 40 45 64 100 124 137
8.4 5.9 2.3 7.2 9.3 2.6 2.0
(Bron: cf.tabel 3.1, p.18) Hieruit blijkt dat Nederland een groei in het verbruik van energie in de laatste 30 jaar heeft gekend van gemiddeld 5.2% per jaar, waarbij echter het groeiende verbruik per 5 jaar-periode zeer verschilt. Deze groei is ongeveer hetzelfde als de groei van het netto nationaal Inkomen tegen marktprijzen (in constante prijzen), hetgeen voor deze 30-jarige periode een energieverbruikselasticlteit ten opzichte van het nationaal product van ongeveer 1 zou inhouden of, met andere woorden, een proportionele relatie tussen het nationaal product en bet energieverbruik. Dit is een zeer hoge elasticiteit die, gegeven het feit «laf de ontwikkeling van de techniek zeker tot een efficiënter gebruik van energie heeft geleid, er op wijst dat het energieverbruik zich relatief nog sterker heeft
- 35 -
uitgebreid dan het netto nationaal product. Eén en ander wijst op een energie-intensivering van de productie en de bedrijfshuishouding en een meer dan proportionele verhoging van het energieverbruik in de consumptiehuishouding. Indien men de aandelen van de sectoren in het totale energieverbruik bekijkt, blijkt dat in alle richtingen een sterke uitbreiding van het verbruik moet hebben plaatsgevonden. De wijziging in de onderlinge verhoudingen van het verbruik wijst er op dat dit met name bij de sector bedrijven het geval is.
Tabel 3.3 Totaal Binnenlands Verbruik van energie
1950
in %
in Mtoe
1980
in %
1950-100 groei
in Mtoe
per jr.in X
Gezinnen (incl.overheid)
4.58
32.5
16.9
26.3
370
4.4
47.6 35 .7 19.9 11 .7
55 .4 18.2
532 416
6.5 4.8
456
5.2
Bedrijven (incl.energiesector) Energiesector
6 .70 2.81
14.09 100
Totaal
64 .4
100
3.5
Invoer
4 .3
uitvoersaldo
Dat Nederland een erg intensieve energie-industrie heeft opgebouwd na de oorlog blijkt
ook uit cijfers in een internationale
vergelijking ontleend aan een lezing die Drs. de Brüyne in 1978 hield ("Nederlandse energie tot 2000: vooruit met halfgas", door Drs.E. de Bruyne, pag.4) In een grafiek wordt het energieverbruik per eenheid bruto nationaal product getoond voor een aantal landen in de periode 1950-1955 t/m 1975. In Nederland heeft zich dit energieverbruik per eenheid nagenoeg verdubbeld in deze periode, terwijl dat in andere landen constant bleef of enigszins daalde, met als enige uitzondering Frankrijk, dat ook een zekere stijging vertoonde. Terwijl dus de andere staten er in slaagden omvangrijke besparingen op hun energieverbruik
tot stand
te brengen, werden in Nederland, doordat het
- 36 -
industrieel voortgebrachte goederenpakket zich in energie-intensieve richting bewoog, deze besparingen volledig teniet gedaan. De groei van de energie-intensieve bedrijfstakken was veel sterker dan die van de overige
(de chemische
industrie bijv. vertwaalfvoudigde
haar
output tegenover de textielindustrie, die met 41% steeg). De groei bij de consumptiehuishoudingen zal vooral bij de verwarming gezocht moeten worden. Het aantal woningen
in Nederland
verdubbelde, het aantal vertrekken per woning steeg en de bewoningsintensiteit daalde (van 4.33 bewoner per woning in 1947 naar 2.95 in 1979) en, misschien wel als voornaamste factor, de overgang naar centrale verwarmingsinstallaties. Naast deze algemene groei van het verbruik van de energie deden er zich ook grote verschuivingen in de energiesector voor, doordat de samenstelling van het gebruikte pakket primaire energiedragers zich volledig wijzigde. Terwijl omtrent de eeuwwisseling kolen, hout en turf nog de voornaamste bronnen van energie vormden, was dit beeld na de wereldoorlog al danig veranderd, daar turf en hout nagenoeg waren verdwenen, mede door de uitputting van de bestaande voorraden (turf), en aardolie ten tonele was verschenen, alhoewel deze nog slechts 21% van het totale energie-aanbod aan primaire energiedragers vormde. De rest bestond uit kolen. Dertig jaar later had zich dit beeld al weer volledig gewijzigd. Aardgas met 47% en aardolie met 45% namen nu het leeuwedeel van de verzorging voor hun rekening, terwijl kolen volledig naar het tweede plan waren verschoven, met nog slechts 6%. Kernenergie was ondanks alle hoopvollfi verwachtingen met 1,4% nog nauwelijks aan bod gekomen. Deze beschrijving van de grote verschuivingen geeft nog geen uitsluitsel over de factoren die aan dit onderlinge substitutieproces ten grondslag liggen. Aanbodsfactoren op de markten van primaire energiedragers, zoals kosten van exploiratie en winning ("inclusief transport) zullen een grote rol gespeeld hebben. Oo.* de relatieve schaarste, die de aanbieders min of meer een monopoliepositie kan verschaffen
en daarmede
de mogelijkheid
tot het uitoefenen van
marktmacht. De prijs kan dan van de kostprijs gaan afwijken. Daarnaast komen aan de vraagzijde het gemak dat de energievorm voor de gebruiker heeft (kostenaspecten met zich brengend), alsmede de kosten van de ovargang van de ene drager op de andere naar voren. Tenslotte
- 37 -
zal ook de zekerheid en continuïteit van de voorziening niet bulten beschouwing worden gelaten. Het is duidelijk dat deze factoren des te zwaarder zullen wegen naarmate de energie-intensiteit bij de gebruiker groter is en de energiekosten een groter deel van de productiekosten uitmaken. Een overweging, die tenslotte bij de aanbieders geldt en waarvan velen zich ook steeds meer bewust worden, is het feit dat het een aanbod uit voorraad betreft, waarbij kostenoverwegingen een veel geringere rol zullen spelen dan de verwachtingen betreffende het toekomstig prijsverloop. Hierdoor wordt de analyse van het aanbod minder toegankelijk en zijn bijvoorbeeld negatieve aanbodselasticiteiten a priori niet uit te sluiten.
4.
De waarde van voorspelling Volgens de dichter Bilderdijk ligt het heden in het verleden en
in het nu wat worden zal. Het nu en de toekomst zullen in de volgende hoofdstukken worden behandeld; in het verleden ligt echter wèl de ervaring die men met prognoses betreffende de toenmalige toekomst heeft opgedaan. Met name op het gebied van de energie zijn in het verleden prognoses en lange termijn opstellingen gemaakt en verificatie van enkele ervan zou misschien van nut kunnen zijn voor toekomstige. Een wetenschappelijke prognose gaat tenslotte uit van een aantal veronderstellingen en kwantitatieve relaties. Verificatie kan met name tot inzicht leiden in welke mate fouten bij prognoses kunnen ontstaan en waarom men deze fouten heeft gemaakt. Zo heeft het CPB in de jaren '50 in verband met een nota over een lange termijn planning over de periode 1950-1970 en vervolgens nog ten behoeve van de door de
regering
uitgebrachte
kernenergienota
gemaakt. Verificatie wordt bemoeilijkt
lange
termijn
prognoses
omdat geen aaneensluitende
reeks van energiebalansen, zoals die door het CPB van 1980 zijn gemaakt, bestaan, terwijl het CBS een andere presentatie gebruikt om statistisch de voortgang in de energiehuishouding weer te geven. Voor zover nu is na te gaan heeft het CPB In die jaren de groei in het energiegebruik in zeer ernstige mate onderschat. Het voor 1971 voorziene verbruik van 19.8 Mtoe was in 1957 al ongeveer bereikt en vormde in 1970 slechts 42% van het voormalige gebruik. De realisatie was dus ongeveer 2,5 x zo hoog als de raming. In de eerste plaats is deze onderschatting te wijten aan de te geringe schatting van de
- 38 -
totale industriële productie, gebruikt als voornaamste maatstaf voor de bepaling van het industriële energieverbruik. Deze productie was voor 1970 geschat op 166; de realisatie was nagenoeg 2 x zo groot, namelijk 321. De rest van de onderschatting zal, wat het energieverbruik van de industrie betreft, teruggevoerd moeten worden op intensivering van het verbruik per product, voornamelijk via de uitbreiding van de energie-intensieve bedrijfstakken, zoals de chemische industrie (schatting 215; realisatie 790, 1950:100). Anderzijds, hoewel de uitkomsten minder duidelijk zijn, krijgt men de indruk dat in de laatste jaren na 1970 de schattingen tot hogere uitkomsten hebben geleid
dan de realisaties. Als algemene
conclusie moet wel gesteld worden dat, hoewel het verleden de enige bron van evidentie blijft voor het maken van prognoses, men met zeer ruime marges moet rekenen, daar de schatters duidelijk de tendentie hebben de variatie zowel naar boven als naar beneden te eng te nemen.
5.
Het energiebeleid in Nederland De rol die de overheid in de energiehuishouding speelt is reeds
in paragraaf l.ter sprake gekomen. Tn de voigende hoofdstukken zal verder ingegaan worden op het door de overheid te formuleren energiebeleid, met het daarbij inzetbaar instrumentarium. Hier moge worden volstaan met een kort overzicht van het tot nog toe gevoerde energiebeleid. Dit beleid vormt een onderdeel van het totale economische beleid dat de overheid voert en is in dat verband ook onderworpen aan de algemene doelstellingen van dat beleid.
Bij een zeer beknopt overzicht van het in Nederland gevoerde energiebeleid treden de volgende punten als voornaamste naar voren: A. De overheid speelt een belangrijke rol in de energiesector door het opereren op de markt voor primaire energiedragers als beheerder van een aantal bedrij fshuishoudingen in deze sector. De volgende feiten zijn hier te vermelden. a. de stopzetting van de bouw van de Beatrix-mijn en de sluiting van de mijnen in Limburg. Eind '74 sloten de laatste twee mijnzetels (c.f.Energienota pagina 136). Kierdoor eindigde het binnenlandse aanbod van kolen. b. T.a.v. de aardgasvoorkomens in Slochteren heeft de overheid
- 39 -
de goedkeuring van een aantal belangrijke beslissingen ten opzichte van de beschikbaarstelling en de prijsvorming van deze energiedrager aan zich voorbehouden (c.f. overeenkomst Staat-Gasunie). In deze overeenkomst heeft de overheid zich voorbehouden bevoegdheid tot goedkeuring van het beleid voor inkoop, afzet, tarieven en infrastructuur van deze exploitatie. Bovendien kan de overheid nog ingrijpen uit hoofde van de Wet Aardgasprijzen en de Prijzenwet. Ook op winningsgebied van nieuwe velden kan invloed worden uitgeoefend omdat de belangrijkste concessies zijn en worden verleend met het beding van staatsdeelneming(via DSM-Aardgas B.V.) (vergelijk Energienota, pagina 108) Ten aanzien van de rol van de overheid via haar wetgevende bevoegdheden, waarbij hetzij het
gedrag van
de bedrij fs- en
consumptie-huishoudingen niet direct wordt beïnvloed door deelname aan het economisch proces via de eigen huishoudingen, maar via vaststelling van "parameters", waarmee de huishoudingen bij het eigen marktgedrag hebben rekening te houden (bijv. vergunningen, belastingen zoals B.T.W, accijnzen of direct ingrijpen via de prijsvorming), danwei met behulp van stimulerende maatregelen (subsidies, stimuleren, verrichten van onderzoek), voorlichting en demonstratie, kan het volgende worden gesteld. In het algemeen krijgt men de indruk dat het beleid van de overheid na de herstelperiode na de Tweede Wereldoorlog( waarbij de overheid de volledige verantwoordelijkheid voor de distributie van energiegrondstoffen voor zijn rekening nam), vrij liberaal is geweest en de onderlinge afstemming van bedrij fs- en consumptiehuishoudingen in geringe mate heeft beïnvloed. Hierbij dient wel aangetekend te worden dat bij de marktontwikkeling in de periode van 1950 tot begin zeventiger jaren sprake geweest is van overvloedige, goedkope energie, zowel uit binnen- als buitenland en de noodzaak tot overheidsingrijpen dus niet duidelijk aanwezig was. Als conclusie van dit beknopte overzicht blijkt dan dat de grootste invloed van de overheid loopt via de door haar gecontroleerde
bedrij fshuishoudingen,
zoals
bijvoorbeeld
de
stop-
zetting van de steenkolenmijnen, de uitverkoop van aardgas en de
- 40 -
centralisatie van de electriciteitsvoorziening. Haar regulerende en stimulerende invloed is tot nu toe vrij marginaal geweest en overwegend adaptief en de ontwikkelingen volgend. Naar alle waarschijnlijkheid verkeren we nu in een overgangsfase waarbij
dit beleid
stringentere vormen aan moet
gaan nemen.
Enerzijds in verband met de enorme prijsstijgingen die zich op de wereldmarkt voor energie hebben voorgedaan en anderzijds met het groeiend besef dat ook aspecten van milieu en veiligheid nu in het energiebeleid moeten worden geïncorporeerd.
6.
Milieufactoren en externe effecten De bovenuitgesproken verwachting dat de overheid in de toekomst
grotere bemoeienis zal moeten krijgen met de gang van zaken in de energiesector, berust mede op het feit dat het op de voortgang der technologische
ontwikkeling
gebaseerde
stijgend
energieverbruik
steeds meer invloed krijgt op het het economisch systeem omringende eco-systeem en daardoor ook direct en indirect op het welzijn van de mens en wel in negatieve zin. Deze effecten worden in de economie aangeduid als "externe effecten", omdat ze in de markteconomie niet bij de berekeningen van de individuele huishoudingen, noch bij de onderlinge coördinatie van de gedragingen van
deze huishoudingen
worden betrokken, met andere woorden de effecten zijn niet in het economisch systeem opgenomen. Hierdoor is het mogelijk dat de wèl in de coördinatie betrokken, individuele kosten van de maatschappelijke kosten gaan afwijken. Het is uit dien hoofde dan ook begrijpelijk dat de zorg voor deze "externe effecten" bij het politieke systeem terechtkomt, waar ze wèl bij het besluitvormingsproces zullen en kunnen worden betrokken, met name via belangengroeperingen die in het bestrijden van deze effecten hun "Daseinsberechtigung" vinden. Opname van deze effecten in het economische
systeem
vla
heffingen
en
subsidies
wordt
bovendien
bemoeilijkt, doordat vele van deze effecten een collectief karakter hebben. De "consumptie" van bijvoorbeeld een schoon milieu tast dat milieu niet aan en staat in dezelfde mate voor anderen ter beschikking. Het marktmechanisme mag onder bepaalde voorwaarden wel in staat geacht worden om
individuele goederen, maar niet
om collectieve
goederen in optimale hoeveelheden tot stand te brengen.
- 41 -
Door het feit dat deze fenomenen nog maar sedert relatief korte tijd aandacht krijgen, is er nog geen consensus over vragen als om welke effecten het hier nu precies gaat, over een klassificatie van deze effecten, over de wijze waarop ze moeten worden gemeten en over de gevolgen en waardering ervan. Om toch een zekere aanduiding te geven, wordt hier in de eerste plaats een Indeling gemaakt in milieuen veiligheidseffecten. Tot de milieu-effecten kunnen worden gerekend: a. de bodem- en luchtverontreiniging door verbranding van fossiele brandstoffen: - smog-toestanden - emissies van SO, (zure regens) - emissies van CO. ( invloed klimaat) - vlieg- en bodemas bij verbranding van kolen (electriciteitscentrales) b. de directe consequenties, zowel acuut als vertraagd, voor de gezondheid van de mens voornamelijk bij de: - winning van de brandstoffen (mijnen) kolen en uranium - exploitatie van kernenergiecentrales (volgens sommigen) c. - aantasting van het eco-systeem via exploratie en exploitatie van primaire energiebronnen (cf. de Waddenzee). Hierbij dient wèl te worden aangetekend, dat de grens tussen genoemde milieu-effecten niet scherp is te trekken, omdat de onder a. genoemde lucht- en bodemverontreiniging indirect invloed kunnen hebben op de gezondheid van de mens. Tenslotte moge het volgende nog worden opgemerkt. In deze nog vage wereld van allerlei directe en indirecte effecten op het ecologisch systeem van alle mogelijke processen en wijzen, waarop de mens zich zijn energie verschaft, is het niet verwonderlijk dat bij de waardering ervan vele andere maatschappelijke aspecten een rol spelen, zoals bijvoorbeeld de wenselijkheid van een verder voortschrijdende technologische ontwikkeling, van al of niet economische groei tot en met het vraagstuk van de maatschappelijke orde. Hen kan zich daarbij niet aan de indruk onttrekken dat veel van de discussie over energie een symboolfunctie vervult in een achter- en dieper-
- 42 -
liggende, niet openlijk gevoerde discussie omtrent de richting die de maatschappij zou moeten nemen. Dit is niet bevorderlijk voor een min of meer objectieve benadering van de ingewikkelde afwegingsvraagstukken betreffende gevolgen en risico's. Een ingewikkeldheid die bij velen op zijn beurt weer bijdraagt tot een vlucht in een emotionele zekerheid van een simpele afwijzing van het nieuwe, zonder er bij te beseffen dat elke energietoekomst zijn eigen effecten en risico's meebrengt en dat men er zonder een keuze te maken niet uit zal komen. Op dit keuzevraagstuk wordt in de hoofdstukken V en VI uitgebreid ingegaan.
7.
Veiligheid Bij dit onderwerp gaan de gedachten in de allereerste plaats uit
naar de beheersbaarheid van de processen in de energiesector langs de gehele keten van winning tot gebruik. Hierbij komen in de discussies
twee
soorten
ongevallen voor, die vooral
gevoerde
de aandacht
vragen, namelijk mijnrampen bij de winning van kolen en mogelijke gevolgen van een ongeluk bij een kernenergiecentrale. Terwijl men bij roijnongevallen over ervaring beschikt die zich over een lange periode uitstrekt, is dit voor kerncentrales niet het geval en moet men met theoretisch afgeleide faalkansen en met gebeurtenisbronnen werken. Ook de omvang en de gevolgen van dergelijke ongelukken zijn niet bekend. Uit verrichte
studies
in de Verenigde
Staten en ook in
Nederland, krijgt men de indruk dat de afgeleide waarschijnlijkheden voor het optreden van ernstige ongevallen in kerncentrales uiterst gering zijn
Het feit dat tot nu ïoe op de ongeveer 1600 kerncentra-
le-jaren slechts 1 ernstig bedrijfsongeval in Harrisburg is voorgekomen, lijkt er op te wijzen dat de berekende waarschijnlijkheden eerder over- dan onderschat geweest zijn. Extra dimensies bij het waarderen van de gevolgen van de ongelukken met een kernenergiecentrale worden gevormd door argumenten van onvrijwilligheid en onomkeerbaarheid. Een ieder die bijvoorbeeld in een mijn afdaalt of in een stadion een sportfestijn bijwoont weet, dat hij een zeker risico loopt. Maar de door een kernongeluk getroffen omwonenden zouden onvrijwillig bij dat ongeval betrokken worden. De werkgroep
is echter van mening
dat met kerncentrales veilig
- 43 -
gewerkt kan worden, omdat de kans op ongelukken zeer gering is en de gevolgen van een eventueel ongeluk beperkt zijn. Bovendien is geen enkel energieproces volkomen veilig en neemt kernenergie wat dat betreft geen bijzondere plaats in. Het komt altijd aan op afweging van alle relevante aspecten. Daarover twee opmerkingen, waarin tevens het uitgangspunt voor de volgende hoofdstukken nader wordt vastgelegd. In de eerste plaats is het terecht dat de besluitvorming betreffende de door Nederland na te streven energiestructuur aan het politieke systeem wordt opgedragen, waar binnen de daartoe geëigende instellingen een afweging van de diverse bij dit vraagstuk betrokken facetten kan plaatsvinden, inclusief de maatschappelijke uitgangspunten. In de tweede plaats hoort in het politieke systeem ook de discussie over de gewenste maatschappij-structuur plaats te vinden, maar de werkgroep weigert te aanvaarden
dat men
deze
discussie via het
energiebeleid
voert. De
richting van de discussie zou juist andersom moeten zijn: een energiedebat zal zich moeten beperken tot de meest gewenste inrichting van de energiesector bij een vooraf bepaald gewenst maatschappelijk kader. Dan zal ook blijken dat er geen risicoloze situaties mogelijk zijn en dat het, om Leibnitz te citeren, gaat om de keuze van de minst slechte wereld.
- 44 -
Hoofdstuk IV: Het Beleidsinstrumentarium
1.
Inleiding In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van het be-
leidsinstrumentarium, dat de overheid kan hanteren ter realisering van haar energiepolitieke doeleinden. Veel van de te noemen instrumenten worden reeds gebruikt. In een nieuw te formuleren beleid kunnen
die
instrumenten
ook
voorkomen.
Daarnaast
kunnen
nieuwe
instrumenten gebruikt worden, gepaard gaande met regelgeving, financiering en/of stimulering. De overheid kan zo in principe altijd en overal bepaalde instrumenten creëren met de bedoeling sturend op te treden. Op die mogelijkheid, geheel afgezien van de wenselijkheid ervan, zal niet bij ieder onderdeel apart worden gewezen. In het hoofdstuk hierna komen de instrumenten als onderdelen van beleidspakketten
aan
de
orde
en worden
complicaties
als
lange-
tertnijn onzekerheden geïntroduceerd. Daarom worden in het hieronder volgende de instrumenten slechts geïnventariseerd
(en soms geëva-
lueerd) en wordt niet uitgesproken of deze instrumenten in een door de werkgroep te formuleren beleid terecht moeten komen.
De indeling volgt de in hoofdstuk III besproken schematisering van het gehele energiegebeuren in primaire- (vraag en aanbod) en secundaire
energiemarkten
(vraag en aanbod) en de energiesector.
Criterium bij de indeling Is de plaats in het energiegebeuren waar het instrument ingrijpt. Dat is de plaats waar het instrument ingezet wordt en niet de plaats waar het beoogde effect moet optreden. Bovenstaande indeling levert in sommige gevallen overigens enige twijfel op. Bedacht moet worden dat aan iedere schematisering nadelen kleven, maar ook het voordeel van plaatsing van de onderdelen in een geheel. De in de volgende hoofdstukken te behandelen beleidsformulering behoeft een dergelijke plaatsing.
Hoofdelementen in het huidige nationale energiebeleid, genoemd in deel I van de "Nota Energiebeleid" uit 1979, zijn diversificatie en besparingen (zie hoofdstuk I hierover). Uiteraard zijn dit sub-doelstellingen
(of instrumenten), omdat diversificatie en besparingen
geen doelstellingen op zich zijn. Niettemin heeft het zin om deze als
- 45 -
sub-doe1otellingen te zien en niet als instrumenten. Daarmee wordt bereikt dat de eigenlijke instrumenten nader moeten worden aangegeven. Diversificatie betekent spreiding van het energieverbruik over meer energiedragers. Deze spreiding kan plaatsvinden in het primaire en secundaire energiegebeuren. Vooral in de primaire sfeer kan spreiding een grote betekenis krijgen. 2. Instrumenten voor primaire energiemarkten Onder primaire energie wordt verstaan alle energie(dragers), welke wordt aangeboden aan en gevraagd door de energiesector (zowel conversie als distributie). Aanbod en vraag komen uit binnen- en buitenland. Omdat instrumenten, welke ingrijpen in het buitenlandse vraag- sn aanbodgebeuren, veel minder talrijk zijn en ook moeilijk gecreëerd kunnen worden, worden deze eerst behandeld en wordt daarna overgegaan op een beter door de Nederlandse overheid te bestrijken terrein. Op gas en enkele "alternatieve" bronnen na, komen alle primaire energiedragers vanuit het buitenland voor Nederland beschikbaar. Dit buitenlandse aanbod kan de Nederlandse overheid alleen niet beïnvloeden. Nederland kan soms wèl in breder verband, indirect en marginaal, de opsporing en exploitatie van In het buitenland gelegen bronnen helpen bevorderen. De ontwikkelingshulp en het overleg in tal van internationale organisaties kunnen als voorbeelden van instrumenten genoemd worden. Via bilaterale overeenkomsten kan een klein deel van het buitenlandse aanbod voor Nederland gereserveerd worden, maar dit beïnvloedt de samenstelling en omvang van het gehele aanbod niet. Daar waar het gaat om de prijs van het buitenlandse aanbod, waarmee Nederlandse gebruikers geconfronteerd worden, kan de overheid invoerrechten op aangeboden energiedragers heffen. Binnen de E.G. zijn deze invoerrechten reeds afgeschaft en invoering ervan is zo goed als onmogelijk. Wèl kunnen en worden energiedragers vanuit nietE.6.-landen belast (op de vaak zeer ingewikkelde detaillering van het invoerrechtenschema wordt niet ingegaan). Hiermee kunnen bepaalde energiedragers meer of minder aantrekkelijk gemaakt worder en zo de verbruiksrichting gestuurd.
,.-•- ---I'..
--4* -
De vraag uit het buitenland betreft het Nederlandse aardgas. Deze vraag als geheel kan Nederland niet beïnvloeden, echter wel dat deel van de vraag dat zich op Nederland richt. Dit kan door het hanteren van de aardgasprijs, alhoewel de beleidsmarge bij koppeling daarvan aan de olieprijs gering is. Op dit moment bevindt de wereld zich in een ruime aardgaspositie en het ziet ernaar uit dat dit voorlopig zo zal blijven. Wil Nederland met de aardgasprijs niet ver onder de marktwaarde gaan zitten en dus door onderbieding een groter marktaandeel
veroveren, dan
zijn
er verder
geen
gasafzetbevorderende
maatregelen voor wat het buitenland betreft mogelijk. Het aardgas vormt de voornaamste bron van binnenlands aanbod. Het aardgas (de prijs, de hoeveelheden) vormt ook één van de belangrijkste instrumenten op het gebied van primaire energiedragers in handen van de Nederlandse overheid, zij het niet zonder beperkingen. Een iets ruimere behandeling dan de andere Instrumenten is daarom gerechtvaardigd. In de eerste plaats moet bedacht worden dat aardgas als nationaal bezit ook andere dan energiedoeleinden moet dienen. Vooral
verschaffing
van
overheidsinkomsten
door
gasverkopen
aan
binnen- en buitenlandse afnemers is van belang, maar ook de bijdragen aan een evenwichtige betalingsbalans (via export en importsubstitutie) en de industriële structuur in Nederland zijn aanzienlijk. Ten tweede schuilt achter de aardgasexport een belangrijke beperking naar tijd en volume: ëxportcontracten zijn voor lange periodes afgesloten en handelen om grote hoeveelheden.
Afgezien van deze twee aspecten blijft het gas, zoals gezegd, één van de belangrijkste instrumenten. Vooral vanwege de hoeveelheid en de grote effectiviteit die het bezit. Gebruik van gas is schoon, veilig en gegarandeerd. Zowel industrie, consumenten, als de energiesector kunnen er gebruik van maken. Goedkoop zou het kunnen zijn, als afgezien zou worden van een prijsstelling op basis van internationale marktwaarde. Maar daarmee zouden andere belangen geschaad worden, zoals een verantwoord gasgebruik met het oog op de toekomst. Onder
veronderstelling
van
perfecte
kennis
van
gasvoorraad,
ontwikkeling van prijzen, beschikbaar komen van andere energiebronnen enzovoort, zou, gegeven de voorkeuren van de Nederlandse overheid, een optimale hantering van het gasinstrument kunnen worden bepaald.
- 47 -
Omdat bovenstaande veronderstelling onrealistisch is en overheidsvoorkeuren vaak niet
eenduidig
zijn, is het
formuleren van
een
gasbeleid niet eenvoudig en niet zonder risico. Er bestaat een uitgebreide regelgeving op het gebied van opsporing en winning van aardolie en aardgas. Be overheid heeft het instrumentarium om deze af te remmen of te stimuleren, vooral bij staatsdeelneming. Ten aanzien van aardolie, gelet op het feit dat de olieproduktie in ons land slechts een fractie is van ons totale olieverbruik, is het hebben van dat instrumentarium minder belangrijk dan voor aardgas. De overheidsbemoeienis met de exploitatie van energiebronnen manifesteert zich met name in het overheidsaandeel in de N.V.Nederlandse Gasunie. De Gasunie voert een selectief afzetbeleid om bepaalde laagwaardige aanwendingen te voorkomen. Zo zijn er toewijzingscriteria bij het aanbod van aardgas, gehanteerd door de Gasunie onder goedkeuring van de Minister van Economische Zaken. Dit is een zeer effectief middel, omdat bepaalde vraagcategorieën gewoon niets kunnen afnemen, als hen niets wordt toegewezen. Ook kan gestreefd worden naar prijsverhoudingen van het aanbod die de afnemers van primaire (en secundaire) energie stimuleren het gas selectief te gebruiken. Het gehele instrumentarium van accijnzen, BTW, subsidies, enzovoort, kan tot bepaalde prijsverhoudingen leiden. Of dit effectief is hangt voornamelijk af van de prijselasticiteit van de vraag, zowel naar primaire als secundaire energie. Over deze prijselasticiteiten is nog niet veel bekend. Vooral op langere termijn lijkt de prijsverhouding toch een belangrijke verschuiving in de vraag naar energie te kunnen bewerkstelligen. Het prijsniveau beïnvloedt besparingen bij afwezigheid van substitutiemogelijkheden. De inkomsten van de Staat worden verkregen via bonussen, royalties, vennootschapsbelasting,
oppervlakterechten
en winstaandelen.
Men zou kunnen denken aan het productiever aanwenden van deze middelen, door storting van een deel in een apart fonds. Bijvoorbeeld om exploratie en exploitatie van de kleinere velden te bevorderen, maar ook voor energiebesparende maatregelen, onderzoek naar en ontwikkeling van nieuwe mogelijkheden. Geld kan, in de vorm van subsidies,
. .-->::•-, .-vfe'
..:// '{ ' '-..-Ni- . /
.
- 48 -
leningen af anderszins, een belangrijk instrument zijn om bepaalde energiedoeleinden te bereiken. Het binnenlandse aanbod krijgt uiteraard verder te maken net de algemene wetgeving, vooral in de milieusfeer. Milieuheffingen worden in het algemeen opgelegd aan degene die brandstof wint, importeert of produceert. Bij het binnenlandse aanbod mag ook gerekend worden het instrument van de minimum-voorraden van tenminste 90 dagen gemiddeld binnenlands verbruik, op grond van de Wet Voorraadvorming Aardolieprcdukten.
Alhoewel
afkomstig
is, wordt
aanboduitval
de
olie
voornamelijk
de voorraad
ingezet. Dit
uit
binnenlands
is een nationaal
buitenlandse aangehouden
bron
en
bij
crisis-beheersingsin-
strument, maar ook in E.G.- en IEA-kader zijn besluiten met het oog op een aanvoercrisis genomen. Een aanbodversterkend instrument kan het aanvullen van de binnenlandse gasvoorraden met gasimport en gasfabricage (kolenvergassing) zijn. Ook hier buitenlands aanbod dat, door tijdelijke of langdurige opslag in Nederland, als "binnenlands" aanbod kan gelden. Omdat het in beide gevallen voorraadvorming
(of verminderde uitputting van
eigen aanbod) betreft, is bovenstaande indeling bij het binnenlandse aanbod gerechtvaardigd. Deze instrumenten dienen vooral de doelstelling, dat de energievoorziening gegarandeerd moet zijn. Een ten onrechte vaak ongenoemde binnenlandse aanbodsbron (alhoewel
ook
van
"conversie"
gesproken
kan
worden)
is
de
URENCO-splijtstoffabricage, een gezamenlijk project van Nederland, Groot-Brittannië en de Duitse Bondsrepubliek. Voor de verrijking van Nederlands uranium
als primaire
energiedrager
belang. Invloed op de verrijkingscapaciteit
Is
dit
van
kan Nederland
groot alleen
hebben als zij mee blijft doen. De binnenlandse vraag naar primaire energiedragers wordt uitgeoefend door de energiesector. De feitelijke concessiehouder van het Groningse aardgas, de NAM (50% Shell en 50% Esso), mag het gas alleen aan de Gasunie verkopen. De Gasunie treedt hier dus op als enige vrager. In het
kader van het
diverslficatiestreven
is het
niet
onbelangrijk dat de centrale overheid invloed kan uitoefenen op de brandstofsoort gebruikt door electriciteitscentrales. Deze invloed
- 49 -
wordt
echter
ook
wel
voor
andere
doeleinden,
zoals
fiscale,
gebruikt.Ten aanzien van de private ondernemingen is die directe overheidsbemoeienis
er niet, behalve
de normale wettelijke
ver-
plichtingen uiteraard.
3.
Instrumenten voor de energiesector In dit onderdeel worden die instrumenten, die weliswaar ingrijpen
in de energiebedrijven, maar vooral de aanbodsvoorwaarden naar prijs en volume beïnvloeden, niet behandeld. Deze worden in paragraaf 4 behandeld. In het onderstaande is het
zinvol onderscheid
te maken
tussen openbare (nuts-) en private bedrijven, die zich bezighouden met de energieconversie en/of -distributie. Over de private vragers naar primaire energie is reeds opgemerkt, dat er geen directe overheidsbemoeienis bestaat. Dit geldt eveneens voor hun conversie- en/of distributie-activiteiten. Benadrukt moet echter worden dat de verschillende overheden in tal van regelgevingen op uiteenlopende gebieden beschikken over veel instrumenten. Deze instrumenten
zijn meestal niet met
het
oog
op
energiedoeleinden
gecreëerd, maar zijn bijvoorbeeld op milieu- en ruimtelijke ordeningsaspecten gericht. Bij het creëren van aparte energie-instrumenten moet
daarmee
rekening
gehouden worden. De hoeveelheid
en
complexiteit van de regelgeving moet beperkt blijven (worden), wil de effectiviteit ervan behouden blijven. De distributie van gas en electriclteit is in handen van openbare nutsbedrijven. Gasunie
Het
aardgas wordt
getransporteerd
naar
de
via het
pijpleidingnet
gasdistributlebedrijven
van en
de het
buitenland. Electriciteitsproducenten zijn vaak ook distributeurs. De eigenaren van de veelal gemengde gas- en electriciteitsbedrijven zijn provinciale en gemeentelijke overheden. Deze lagere overheden oefenen op de electriciteitsbedrijven( verenigd in de Samenwerkende Electriciteits
Produktiebedrijven,
de
N.V.SEP)
een
grote
invloed
uit.
Alhoewel vla de Provinciale Staten en Gemeenteraden invloed mogelijk is, wordt in sommige kringen gepleit voor een versterking van de democratische controle op de nutsbedrijven.
Vooral de regelgeving in de electriciteitssector, als belangrijk onderdeel van de conversie- en distributiesector, is zeer uitgebreid.
- 50 -
De centrale overheid, In de persoon van de Minister van Economische Zaken, keurt uiteindelijk het Electriciteitsplan, gebaseerd op een Nota Structuurschema Electriciteits Voorziening, goed. Het Electriciteitsplan is een werkschema voor uitbreiding en vernieuwing van het produktievermogen dat jaarlijks wordt bijgesteld, teneinde een zo goed
mogelijke
aanpassing
aan
nieuwe
ontwikkelingen
mogelijk
te
maken. Het plan geeft tijdstippen voor definitieve beslissingen ten aanzien van eventuele uitbreidingen aan en legt de grootte van het vermogen, de globale vestigingsplaats en de brandstofsoort vast. De reeks vergunningen die, naast de aparte vergunning van de Minister van Economische Zaken om een electrische centrale te mogen bouwen, nodig is, betreft aspecten van selectieve investeringen, ruimtelijke ordening
en milieuhygiëne. Zoals gezegd, hebben
ook particuliere
ondernemingen met wetgeving van dergelijke aard te maken, zij het niet met de specifieke bedoeld voor energiedoeleinden. Aparte vermelding verdient de Kernenergiewet, welke een vergunning vereist van de Minister van Economische Zaken, waartoe eerst hoorzittingen in de regio worden gehouden. De greep van de (centrale) overheid op de electriciteitsopwekking, zowel uit fossiele bron als uit uranium, is dus aanzienlijk te noemen. Over verdere uitbreiding van de bevoegdheden van de Minister van Economische
Zaken wordt
gesproken
op basis van het
rapport
Concentratie Nutsbedrijven. Het spreekt vanzelf dat het al of niet afgeven van een vergunning door de Minister van Economische Zaken een zeer effectief instrument is osa bepaalde doeleinden te bereiken. De complexiteit van het vergunningenstelsel maakt dat de factor tijd in de planning een erg belangrijke rol speelt. Decentralisering
van
de
electriciteitsvoorziening
wordt
wel
bepleit om andere dan de grootschalige opwekking een kans te geven, zoals warmtekrachtkoppeling en windenergie. Zo wordt verondersteld dat het monopolie van de nutsbedrijven belemmerend werkt voor de kostprijsverlaging van stroom. Op grond daarvan wordt bepleit om (een deel van) de electriciteitsproduktie te privatiseren. Daarbij zou het transport in handen kunnen komen van één landelijk bedrijf, waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Om dergelijke en andere voorstellen zonodig te realiseren, zou de Rijksoverheid in de huidige structuur van
de
electriciteitsvoorziening
moeten
ingrijpen. Aangezien dit
- 51 -
belangrijke bestuurlijke en juridische gevolgen zou hebben, moet de eventuele effectiviteit van een dergelijk reorganisatie-instrumentarium gezien worden op lange termijn. Haar zelfs dan mag die effectiviteit betwijfeld worden, op grond van het feit dat de (te) dure stroom opgewekt moet worden met (te) dure brandstoffen.
Tenslotte is een blijvend financieren en stimuleren van onderzoek en ontwikkeling door de overheid op het gebied van energieconversie een mogelijk instrument. Ook in de conversiesector is vooruitgang te boeken
op
het
terrein
warmtekrachtkoppeling, technieken.
In
het
van
energierendementen,
technische algemeen
beveiliging
zou
de
kolenvergassing,
en
andere
effectiviteit
nieuwe
van
het
instrumentarium meer gediend zijn bij financiering en stimulering, dan bij verdere uitbreiding van de regelgeving.
U.
Instrumenten voor secundaire energiemarkten Onder secundaire energie wordt alle energie verstaan die aange-
boden wordt
door
de
energiesector
en gevraagd
door
alle andere
bedrijfshuishoudingen en door consumenten. Ten aanzien van het aanbod geldt, dat de overheden invloed hebben op de aanbodsvoorwaarden van prijs en hoeveelheid. Alhoewel vooral de prijsstelling van belang is, zijn er ook toewijzingscriteria, zoals die voor wat betreft het gas in het Plan van Gasafzet. Daarin krijgen de openbare voorziening en hoogwaardige industriële toepassingen een prioritaire behandeling. Een belangrijk instrument is de aanbodsprijs van gas, electriciteit, kolen, olie en andere "secundaire" energie. Zo wordt er accijns geheven op olie, die wordt gebruikt als brandstof. Verder is voor het gehele scala van alle soorten en stadia van energiedragers het 18Z BTW-tarief van toepassing. Naast deze in principe prijsverhogende maatregelen, zijn er prijsverlagende maatregelen denkbaar. Met name de prijsverhouding van gas tot andere' energiedragers zou enigszins gemanipuleerd kunnen worden. Hierbij moet ernstig rekening worden gehouden met verkapte subsidies en de negatieve effecten daarvan op een selectief en zuinig gebruik.
De doelstelling van zo goedkoop mogelijke energie (en zuinig gebruik) kan niet los gezien worden van die van garantie van aanbod op
;. ./.six. - 52 -
langere termijn. Subsidiëring in de vorm van aanbod van gas onder de marktwaarde geeft nu goedkope energie, maar leidt tot onverantwoord energieverbruik gelet op de toekomstige behoeften. Dit geldt voor andere vormen van energie net zo. Manipulatie van energieprijzen onder of boven de marktwaarde moet als lange-termijninstrument niet effectief geacht worden, omdat de schommelingen van de marktprijzen zeker op lange termijn toch gevolgd moeten worden. Subsidiëring van de ene categorie verbruikers door een andere categorie, via een bepaalde tariefstelling, leidt eveneens tot bovengenoemde bezwaren. Een zekere stabilisering van de energieprijzen moge wenselijk zijn net
het
oog
realisering
op ervan
investeringsbeslissingen met
van
overheidsinstrumenten
het op
bedrijfsleven, langere
termijn
vrijwel onmogelijk. Centraal aan de kant van de secundaire energievraag staat het begrip besparing. Beter dan van besparing (wat suggereert dat minder energiegebruik altijd beter is, los van het activiteitenniveau), kan gesproken worden van energie- efficiency-verbetering. Dat wil zeggen een verlaging van de hoeveelheid benodigde energie per eenheid goed of dienst. Bij toenemend activiteitenniveau kan het totale energieverbruik dan weliswaar toenemen, maar met minder dan zonder efficiency-verbetering mogelijk zou zijn geweest. Tot werkelijke besparingen leidt efficiency-verbetering als een gelijk of hoger activiteitenniveau met
(absoluut) minder energieverbruik gepaard gaat.
Deze opmerkingen zijn voor een te formuleren energiebeleid van groot belang» opdat men rekening houdt met een mogelijk groter energieverbruik bij economische opleving, ondanks een grote inspanning op het gebied van efficiency-verhoging. Het aantal verschillende
instrumenten op dit gebied is waar-
schijnlijk het grootst van alle genoemde categorieën in dit hoofdstuk. Op het gebied van regelgeving zijn er thermische eisen voor nieuwbouw-wonlngen, andere vormen van technische dwang (huishoudelijke toestellen, verbrandingsmotoren), directe rantsoeneringsmaatregelen bij
crisissituaties
(autoloze
zondagen, benzinerantsoene-
ring), maatregelen in het verkeer (snelheidsbeperking), enzovoort. Dit
soort
regelgeving kan uiteraard
in principe
tot het
gehele
energiegebeuren worden uitgebreid. Er zijn overigens aanwijzingen dat de prijsverhogingen van energie zelf leiden tot een aanzienlijke
- 53 -
efficiency-verbetering op middellange- en lange termijn. In dat geval kan regelgeving beperkt worden tot het oplossen van knelpunten in het benutten van de mogelijkheden van efficiency-verbetering en gezien worden als een aanvullend instrument.
Een financieel instrument van belang is de subsidie. Het bedrijfsleven kan subsidies krijgen bij advisering over energiebesparende maatregelen, invoering van nieuwe technieken voor energiebesparing en via de energietoeslag in de WIK. Veel subsidieregelingen bestaan in de sfeer van ruimte-isolatie. Het Nationaal Isolatie Programma (1978), met als doelstelling vrijwillige isolatie van 200.000 woningen jaarlijks met subsidie, lijkt tot en met 1981 een succes. Isolatie van koopwoningen is veel verder gevorderd dan die van huurwoningen, waarbij moet worden aangetekend dat de isolatiesubsidie voor de eigen woning is afgeschaft. De hoogte van de verschillende subsidies kan gevarieerd
worden, afhankelijk van het
totaal aan
middelen en de beleidsvoorkeuren. Gelet op de moeilijke financiële positie van de overheid, moeten zeer strenge criteria voor de subsidies gelden. Criteria die tot positieve subsidiebeslissingen zouden kunnen leiden zijn onder andere de onmogelijkheid van zelffinanciering (die wèl aangetoond moet worden) en een mogelijke efficiencyverbetering van relatief grote omvang. Een apart besparingsfonds, waaruit alle subsidies gefinancierd worden en de maatregelen gecoördineerd, zou denkbaar zijn, alhoewel aan de instelling van aparte fondsen bezwaren kleven.
Het loon- en prijsbeleid van de overheid heeft ook mogelijkheden voor de energiesfeer. Prijsmaatregelen zijn reeds als aanbodsinstrumenten behandeld, waarvan de effecten aan de vraagkant te vinden moeten zijn. Voorzover in de komende, economisch slechte jaren sprake zou blijven van enige vorm van prijscompensatie in de lonen, kan gedacht worden aan "schoning" daarvan voor energieprijsstijgingen. Dit
zou een positief effect
consumenten
goed
op hun
kunnen hebben op de bereidheid
energieverbruik
te letten, naast
positieve effecten als het niet afwentelen van de energ een zwak bedrijfsleven.
van
andere
lasten op
.-./*." . \ - 54 -
Naast regelgeving en financiering, dienen onderzoek, ontwikkeling en voorlichting als instrumenten genoemd te worden op het gebied van efficiency-verbetering. De overheidscampagne "Zuinig met energie", sinds 1976 bezig en groot van opzet, is een voorbeeld van een voorlichtingsinstrument. Het staat nog geenszins vast dat dit een effectief instrument is om de consument ook daadwerkelijk op zijn energiehuishouding te laten letten (zie Volkskrant 25 september 1982, pag.21: "Met kleurige folders bespaart de consument nog geen energie!"). In dit hoofdstuk is in grote lijnen aangegeven waar mogelijkheden zouden kunnen bestaan om als overheid regelend, financierend en/of stimulerend op te treden. Daarbij werden meer als voorbeelden dan als uitputtende inventarisatie ook concrete maatregelen genoemd. Op de wenselijkheid, afgezien van een korte evaluatie, van het hanteren van genoemde maatregelen werd uitdrukkelijk niet ingegaan. De hier gevolgde grote lijn is gerechtvaardigd met het oog op de formulering van een energiebeleid in grote lijnen in de volgende hoofdstukken. De inventarisatie is hiermee afgerond, het formuleren en evalueren van en het kiezen uit pakketten instrumenten kan op gefundeerde wijze geschieden.
- 55 -
Hoofdstuk V: De Nederlandse beleidsruimte op langere termijn
1.
Inleiding Aan de hand van drie "opties" zal in dit hoofdstuk worden aange-
geven dat het energiebeleid uiteenlopende kanten op kan, al naar gelang de doelstellingen van de beleidsmaker. De werkgroep heeft haar doelstellingen in de inleiding duidelijk omschreven: goedkoop, gegarandeerd, schoon en veilig. Bij de beoordeling van vermoedelijke beleidsuitkomsten worden de doelstellingen altijd relatief ten opzichte van de andere bekeken. Om deze doelstellingen te realiseren, is
een
effectief
instrumentarium
nodig,
dat
rekening
houdt
met
onzekerheden op korte en lange termijn. Omdat er veel van deze onzekerheden bestaan en deze niet zijn weg te nemen door af te wachten, is een "optimaal" energiebeleid praktisch onmogelijk. Sen energiebeleid, dat bij benadering "optimaal" is, moet de mogelijkheid openlaten om voortdurend op die ontwikkelingen te kunnen reageren, welke nu nog onzeker zijn. Zonder die mogelijkheid is een proces van constante heroverweging en sub-optimalisaties uitgesloten. Eventueel kan achteraf gesteld worden dat van een "optimaal" beleid sprake was. Zo'n constatering is even zinloos voor de huidige problemen als zeldzaam. Onzekerheid houdt ook in dat dat gebeuren kan wat wij niet hopen. Wij lopen markt- en voorzieningsrisico's. Een goede optie houdt daar rekening mee en ook met het feit dat het sturend vermogen van de overheid beperkt is. Ons energieverbruik is immers vooral een functie van de door ons niet te beïnvloeden olieprijs en de voor onze economie belangrijke, maar eveneens onbeïnvloedbare, wereldhandelsgroei. De overheid kan dus wel sturen, maar dient scherp de internationale en nationale beperkingen en onzekerheden in het oog te houden. Binnen die grenzen dienen de opties open gehouden te worden, ook als die grenzen zich wijzigen. De afzonderlijke delen van deze studie komen in dit hoofdstuk geïntegreerd ter sprake. Gelet op de te realiseren doelstellingen op lange termijn (zeg rond of even na 2000) karakteriseren we door middel van één woord een drietal beleidsopties. Deze karakterisering is uiteraard een grof, maar toch bruikbaar criterium om de opties te onderscheiden.
Achter
de aldus gekarakteriseerde
opties
gaan
de
- 56 -
sub-doelstellingen schuil: spreiding van de energiedragers en besparingen. De mate waarin men het accent legt op de sub-doelstellingen leidt tot een bepaald pakket instrumenten, ingrijpend in de primaire energiemarkten, de energiesector
en de
secundaire ener-
giemarkten. Confrontatie van deze instrumenten met de internationale en nationale
(onzekere) ontwikkelingen leidt
tot
(onzekere) toe-
standen rond het jaar 2000. Deze toestanden worden beoordeeld naar de mate waarin de doelstellingen gerealiseerd zijn. Per optie wordt in een samenvatting gekeken naar dïe realisatie vanuit een lange termijn perspectief.
De eerste optie wordt gekarakteriseerd door "uitstel". Hierin zal min of meer het huidige energiebeleid te herkennen zijn. Alhoewel niemand daarmee gelukkig lijkt, is het wel degelijk een optie. Uitstel van beslissingen is soms maar al te aantrekkelijk in een situatie van nationale onenigheid en grote onzekerheden. Bovendien is "uitstel" niet per definitie politiek, economisch
en
energetisch
onwenselijk. Uitstel kan immers zowel het gevolg zijn van scherpe polarisatie en van het niet kunnen of durven nemen van beslissingen, als een bewuste politiek zijn. Vandaar de presentatie van deze optie naast
de andere. In het
laatste hoofdstuk wordt
ingegaan op de
wenselijkheid van de opties of onderdelen daarvan. De tweede optie heet "optimisme". "Optimisme" staat hier voor een vertrouwen in de verdere ontwikkeling van de 'techniek en het opbloeien van de internationale economie. Niet zozeer besparing, alswel een zo groot mogelijke benutting van nieuwe technieken (met het oog op spreiding) staat voorop. Er bestaat een groot vertrouwen in de aanbodkant van de energiewereld, via investeringsinspanningen. Het verbruik past zich aan de energieprijs aan, welke de schaarste aan fossiele energie (die Immers door de prijswerking niet echt "op" raakt) reflecteert. De derde optie kenmerkt zich door "soberheid". Hen wil zich niet vastleggen
op massale nieuwe investeringen
in nieuwe
technieken,
omdat zowel het vertrouwen in technologische oplossingen ontbreekt, als dat men een nieuwe economische opleving ook niet wenst via de massaproduktie van goederen. Hen ziet in dat laatste immers teveel nadelen van verspilling van grondstoffen en energie.- gepaard gaande
- 57 -
met aantasting van de natuur en het milieu. Terughoudendheid en soms gewenste soberheid dus ten aanzien van energieverbruik en de economie als geheel. Ter vermijding van misverstanden moet opgemerkt worden dat géén van de drie karakteriseringen als een "oordeel" moeten worden opgevat. Het is volstrekt niet de bedoeling de hier gepresenteerde reële opties bij voorbaat te veroordelen tot de categorie goed of fout. Wel is het zo, dat géén van deze opties geheel de wensen van de werkgroep dekt. De werkgroep wil de opties,als alternatieve beleidsinstrumentaria gericht op bepaalde doelstellingen, beoordelen naar de wijze waarop ze in staat zijn op onbeïnvloedbare en onzekere ontwikkelingen te reageren. De onderscheiden opties zijn gekozen om te kunnen laten zien wat er met het erin gepresenteerde beleid zou kunnen gebeuren in de toekomst. Zo wordt de "beleidsruimte" op langere termijn afgetast, gelet
op
de
doelstellingen.
Naarmate
deze
doelstellingen
beter
gerealiseerd kunnen worden, is zo'n beleid aantrekkelijker. Daarop wordt nu de aandacht gericht. Per optie worden eerst de karakteristieke instrumenten behandeld
(zie hoofdstuk IV, waarin mogelijke
instrumenten zijn genoemd: de daar gepresenteerde volgorde wordt in de opties aangehouden), waarna
de
confrontatie
met
de mogelijke
internationale en nationale ontwikkelingen volgt. Slechts voor de nationale ontwikkelingen geldt, dat deze op langere termijn beter beïnvloedbaar worden. Van de internationale ontwikkelingen zijn wij grotendeels
afhankelijk.
De
internationale
ontwikkelingen
en
de
huidige (nationale) toestand zijn voor alle opties gegeven en gelijk. De beschouwingen in de opties van mogelijke toekomstschetsen zijn te vergelijken met "scenario's". De werkgroep wil echter door het gebruik van het woord beleidsinstrumentarium
"optie" het belang van een nu te kiezen onderstrepen.
Op
dit
terrein
liggen
onze
huidige mogelijkheden, hoe beperkt ook. In de "scenario's", die door anderen gebruikt worden in de energiediscussie, wordt aandacht
besteed
aan
de noodzaak van
een zodanig
te
onvoldoende formuleren
beleid, dat met alle beperkingen en onzekerheden op lange termijn voldoende rekening wordt
gehouden. In hoofdstuk VI, paragraaf 2,
wordt op de "scenario's" teruggekomen.
-58-
2. Internationale ontwikkelingen
Hier kan uiteraard verwezen worden naar hoofdstuk II. Maar omdat ds werkgroep de Internationale beperkingen van zeer groot belang acht, deze voor alle opties gegeven en gelijk zijn en deze bij de confrontatie van de opties met toekomstig mogelijke ontwikkelingen een hoofdrol spelen, worden de conclusies van hoofdstuk II hier kort herhaald. Het is zo goed als onmogelijk de vraag-, aanbod- en prijsontwikkelingen op energiegebied in de wereld te voorspellen. Dit betekent, vooral ten aanzien van de prijs, dat met uiteenlopende ontwikkelingen rekening moet worden gehouden. Dit geldt evenzeer voor de internationale economische groei. Onzekerheid dus alom. Op niet al te lange termijn is een herstel van de groei mogelijk, maar die zou ook nog lang op zich kunnen laten wachten. De beleidsopties moeten met beide mogelijkheden geconfronteerd worden. Op korte- en middellange termijn is de prijsontwikkeling vrijwel onvoorspelbaar. Afgezien van technologische- en bijbehorende beleidsontwikkelingen mag op lange termijn een grotere schaarste aan fossiele energiedragers verwacht worden en dus een hogere prijs. Dit betekent
wederom
rekening
houden
met
twee
mogelijkheden:
zowel
prijsdalingen als prijsstijgingen op korte- en middellange termijn. Ook hier dus twee confrontatlemogelijkheden om de opties te beoordelen. Juist op grond van het bovenstaande stond in hoofdstuk II dat het
'\\
Westen geen opties (als mogelijkheden om het energieprobleem aan te pakken) moet afsnijden, maar zoveel mogelijk openhouden en benutten.
'~
Alhoewel het verbruik van energie voor een belangrijk deel door marktkrachten (vooral de prijs) wordt bepaald, is het juist dat de verschillende overheden trachten een matigende invloed op de vraag uit te oefenen. Niettemin zijn de marges voor een dergelijk vraagbeperkend beleid zeer smal, gelet op onze concurrentiepositie. Vooral internationale samenwerking en coördinatie dienen voorop te staan. Vooral de EG kan hier een nuttige rol vervullen. Naast deze groei- en prijsonzekerheden
(marktrisico's), dienen
opties geconfronteerd te worden met de voorzieningsrisico's, voortvloeiende uit de internationaal-politieke onzekerheden. Behalve dat
! ,
- 59 -
het voor een klein land ook op dit gebied verstandig is samenwerking met andere landen te zoeken, kan de overheid ook zelfstandig trachten de risico's zo veel mogelijk te beperken. Op het gebied van de bestrijding van milieuvervulling en verandering van het klimaat blijkt Nederland ook sterk afhankelijk. Luchten waterverontreiniging zijn grensoverschrijdend. Nederland kan proberen door het goede voorbeeld te geven aan en te overleggen met andere landen, deze problemen op te lossen. Veel internationale ontwikkelingen zijn dus niet alleen onbeïnvloedbaar, maar bovendien hoogst onzeker. Onder "voor- en nadelen" zullen de opties met deze ontwikkelingen geconfronteerd worden. Een tweetal opmerkingen moet vooraf gemaakt worden. Ten eerste dienen de beschrijvingen van die confrontaties voortdurend opgevat te worden als zaken die zich op een bepaalde wijze zouden kunnen voordoen. Dit kan niet duidelijk genoeg gesteld worden. Om misverstanden te voorkomen moet bedacht worden, dat het beschrevene bedoeld is om te laten zien dat uiteenlopend beleid uiteenlopende voor- en nadelen heeft. Die voor- en nadelen dienen te bepalen of het ene beleid meer of minder gewenst is dan het andere, dan wel dat bepaalde onderdelen dat zijn. In de tweede plaats wordt een vaste volgorde aangehouden bij de confrontatie. Eerst wordthet instrumentarium tegen het licht van een betrekkelijk snel economisch herstel van redelijke omvang gehouden. Daarna wordt de mogelijkheid van een uitblijven van dat herstel bezien. Op korte- en middellange termijn zijn prijsdalingen niet uitgesloten, maar ook een gelijkblijvende of hogere prijs niet. Op lange termijn worden in leder geval pr1jsverhogingen verwacht: houdt de optie daarmee rekening? In hoeverre worden de voorzieningsrisico's beperkt als het gaat om energieleveranties? Zijn er nog specifieke nationale aspecten, niet direct afhankelijk van bovenstaande internationale mogelijkheden, waarop de optie wèl of niet inspeelt? Op deze wijze kan worden bezien, al is het in grote lijnen, welke elementen uit de opties het volgen waard zijn.
' .'. J.!--:
-60-
3. "uitstel"
a.
Instrumenten De
sub-doelstellingen:
* spreiding
en
besparing
worden
ieder
|i
behoedzaam gehanteerd. Dat betekent voor de spreiding dat de beslissing om kernenergie verder toe te passen tot in de jaren negentig wordt uitgesteld. Kolen worden ook slechts In geringe hoeveelheden
: '
gebruikt. De besparing wordt gestimuleerd, maar op beperkte schaal. Deze behoedzaamheid is het gevolg van de nationale onenigheid over de te varen koers en het onvoldoende rekening houden met de nationale en internationale ontwikkelingen. De nationale ontwikkelingen worden wel beïnvloed door deze behoedzaamheid en dit uitstel. In tegenstelling echter tot de andere twee opties» beoogt het uitstelbeleid niet de
>
nationale ontwikkelingen mede te sturen, door een voldoende krachtige inzet van instrumenten. Uit de sub-doelstellingen kunnen concreet de volgende instrumenten afgeleid worden. Op de markten voor primaire energiedragers (de
\
indeling van de hoofdstukken III en IV wordt gevolgd), waar het
-
buitenlandse aanbod gegeven is, wordt ons gas geleidelijk minder in het buitenland en meer in het binnenland afgezet. Gas is bij uitstek het instrument dat uitstel van cruciale beslissingen mogelijk maakt. Laagwaardige aanwending wordt toegestaan. Gas en olie blijven circa
f*
90% van ons totale binnenlandse verbruik voor hun rekening nemen. Onder invloed van onder andere milieugroeperingen worden exploratie en exploitatie afgeremd. Onderzoek naar opslag van radio-actief afval wordt tegengewerkt. Vloeibaar-gasimporten
(LPG) zijn hetzelfde lot
beschoren. In de energiesector worden de electriciteitsproducenten in grote onzekerheid gehouden. Kernenergie is uit- maar niet afgesteld en het teruglopend verbruik brengt investeringsplannen in de war. In plaats van goedkoop uranium en in mindere mate kolen, moeten zij gas als brandstof gebruiken van de overheid. De kerncentrales Borssele en Dodewaard blijven omstreden, maar worden niet gesloten: ook deze beslissing wordt uitgesteld. Slechts wanneer de electrlciteitsvraag mocht aantrekken, wordt gediversificeerd naar kolen. De structuur van de energievoorziening, gelet voorlopig zoals die is.
op productie en distributie, blijft
'.
- 61 -
Op de markten voor secundaire energie blijft de situatie vrijwel ongewijzigd ten opzichte van die van omstreeks 1980. De prijsverhoudingen van gas en electriciteit onderling blijven ongeveer hetzelfde, terwijl het gas de olieprijs volgt. Deze prijsverhoudingen zijn uiteraard niet alleen een zaak van de overheid, al kan zij wèl invloed uitoefenen. Subsidiëring van de kleinverbruikers wordt niet gestopt vanwege het politieke verzet daartegen. Efficiency-verhogende investeringen worden wel aangemoedigd (bijvoorbeeld via de WIS), maar voor grotere plannen schrikt men terug, gelet op de onzekere energieprijzen. Besparingen bij consumenten worden aan het prijsmechanisme overgelaten. Onderzoek en ontwikkeling worden gesteund, maar uitkomsten daarvan in concrete, grote plannen worden niet in praktijk gebracht. b. Voor- en nadelen Het aldus beschreven instrumentarium wordt nu geconfronteerd met de in paragraaf 2 beschreven internationale ontwikkelingen. Door een goede concurrentiepositie kan Nederland of profiteren van een economisch herstel in de wereld, of zich weten te handhaven juist als het slecht blijft gaan. Confrontatie met beide mogelijkheden leert, dat, door het hoge aandeel van gas en olie, in deze optie de concurrentiepositie met betrekking tot de energiecomponent slecht zou blijven. Dure energiedragers zullen ervoor zorgen dat onze energierekening ten opzichte van het buitenland relatief hoog blijft. Dat zou zowel bij een slechte als een goede economische ontwikkeling remmend werken, zij het dat dit in een slechte tijd nog sterker telt. In deze optie zou, door het blijven leunen op gas en het uitstellen van maatregelen die de voorziening goedkoper zouden maken, de overheid geen bijdrage leveren aan het inspelen op de internationale economische ontwikkelingen, hoe die dan ook uitpakken. Een ander aspect is, dat het bedrijfsleven ten opzichte van de kleinverbruikers in een nadelige positie zou blijven, omdat in het buitenland een andere tariefstructuur wordt gehanteerd. Het uitstel zou op korte- en middellange termijn voordelen kunnen opleveren bij energieprijsdalingen. Immers, grote invest' ringen In allerlei richtingen zijn niet gedaan en kunnen dus ook «iet door prijsdalingen onrendabel worden. Die risico's worden vermeden. Wèl
-."•>*><.
- 62 -
betekent het dan grote gasaandeel, dat de overheidsinkomsten flink dalen in geval van prijsvermindering. Dat kan wellicht leiden tot het vergroten van de gasinzet om de inkomsten op peil te houden. Bij prijsstijgingen! die ook mogelijk zijn op korte- en middellange termijn, zijn de nadelen van de olie- en gasinzet door diversificatie niet ongedaan gemaakt. Naast de concurrentie-aspecten, betaalt de Nederlandse consument dan een te hoge prijs door het uitstel. Prijsfluctuaties in het algemeen scheppen bovendien onzekerheid. Of de prijzen nu dalen of stijgen, bij sterke, snel opeenvolgende prijsveranderlngen is de economie niet gebaat. Door de afhankelijkheid van de olieprijzen, waaraan het gas gekoppeld is, niet te verminderen waar dat mogelijk is, wordt de economie ook niet geholpen. Alhoewel een uitstel-optie zekere voordelen zou kunnen hebben op korte- en middellange termijn, op lange termijn, als de prijzen verder stijgen, zou dat zeker niet het geval zijn. Bij de bespreking van de effecten op lange termijn, gaat dé werkgroep ervan uit dat over een lange periode sprake zou blijven van "uitstel", hetgeen mogelijk maar niet noodzakelijk is. Na enkele jaren van uitstel zijn ingrijpende belissingen nog denkbaar. Het deze beperkingen worden de lange termijn effecten hieronder gepresenteerd. Zonder een actief spreidingsbeleid en/of een duidelijke visie op waar het met besparingen en vraagbeperklng naar toe moet ( daarop wordt vooral in de "soberheids-optie" de nadruk gelegd), ontbreekt een lange termijn-perspectief. Nederland betaalt dan niet alleen een te hoge prijs voor de energie, maar draagt dan ook niets bij aan het beperken van de internationale risico's van de voorziening. Voor daarover iets meer gezegd wordt, moet nog gewezen worden op de zware belasting van de betalingsbalans op langere termijn. Het gas wordt vooral in Nederland verstookt en minder geëxporteerd. Het blijvend hoge olie-aandeel zal de betalingsbalans zwaar onder druk zetten. Ten aanzien van de voorziening zou het risico door dat olieaandeel hoog blijven. Nederland zou zich bovendien erg "nationalistisch" opstellen. Haar beleid zou op gespannen voet staan met het pleidooi aan de sterke landen om rekening te houden met de energieproblemen van de ontwikkelingslanden. Nederland zou immers niets bijdragen aan spreiding en vergroting van het aanbod van energie.
- 63 -
maar wel mede de prijs opdrijven voor die landen, die daar afhankelijk van zijn. In deze optie zou Nederland aan de internationale "zijlijn" staan en aan andere landen, door spreiding, besparing en andere inspanningen, de verzekering van goedkope leverantie overlaten. Nederland zou zich isoleren en, zo men dat zou wensen, volstrekt niet het goede voorbeeld geven. Het aspect van de veiligheid, door het uitstel van de kernenergiebeslissingen, zou geen verandering ondergaan. Kerncentrales erbij in Nederland zou volgens de werkgroep nauwelijks een veiligheidsverandering betekenen, omdat het werken met kerncentrales veilig kan gebeuren. Dit brengt ons tenslotte op een aantal interne aspecten. In de nationale politiek zou uitstel aantrekkelijk kunnen zijn. Beslissingen die op weerstanden bij bepaalde groepen kunnen rekenen, neemt men niet graag. Zeker niet als de binnenlandse noodzaak tijdelijk afneemt (bijvoorbeeld door teruglopend verbruik) en men zich van buitenlandse kritiek weinig zou willen aantrekken. Echter, op iets langere termijn zou óók op binnenlandse onrust gerekend moeten worden als onze welvaart door hoge energierekeningen wordt aangetast. Al met al enkele, onzekere, korte termijn-voordelen tegenover vele, zekere, lange termijn-nadelen. c.
Samenvatting Aan de hand van onze doelstellingen kan samenvattend gesteld
worden, dat onze energievoorziening in de toekomst een dure zou zijn. Dat is wel het voornaamste kenmerk en nadeel. Leveringsgaranties blijven onzeker door de grote behoefte aan olie en slechte conservering van het gas zou de gedeeltelijke
energie-onafhankelijkheid
verminderen. De doelstelling "schoon" wordt gerealiseerd, zolang het gas intern op grote schaal ingezet kan blijven worden. Boor het uitstelbeleid is onzeker of kolen, kernenergie of een andere energiebron het gas zullen moeten en kunnen vervangen. Nederland beïnvloedt door uitstel van kernenergie de veiligheid niet.
- 64 -
4.
"Optimisme"
a.
Instrumenten« Zoals in de inleiding gezegd» wordt
in deze optie het volle
gewicht gelegd op de spreiding in de energievoorziening. Van een situatie, waarin twee energiedragers meer dan 90% verzorgen, wordt toegewerkt naar een hoog kolen- en kernenergie-aandeel. Hen wil er voor waken, dat Nederland alleen "diversificeert" naar energiedragers en -bronnen, die soms bij elkaar niet meer dan enkele procenten in de totale voorziening betekenen. Alhoewel die bijdrage, onder bepaalde voorwaarden, niet onwelkom is, moet toch van schijndiverslficatie gesproken worden.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de "alternatieve" of
"duurzame" energiebronnen, die hooguit 5% in het jaar 2000 voor hun rekening
zullen nemen
(zie de conclusies in het
rapport van de
Teldersstichting over duurzame energiebronnen). Vanwege het grote accent op spreiding, worden besparingen voornamelijk aan de marktwerking overgelaten. Dit wordt gerechtvaardigd door de grote aanbodinspanning, vooral via kernenergie. De schaarste wordt daardoor aanzienlijk minder en maakt besparing
(en vraagbe-
perking) minder nodig. Bij hoge prijzen zijn besparende maatregelen rendabel genoeg
en
leidt
een geringe overheidsinspanning
tot de
gewenste resultaten. Bij deze sub-doelstellingen behoort een instrumentarium, dat op de primaire markten gebruik maakt van het overvloedige aanbod van kolen en uranium uit het buitenland. Ons gas wordt niet meer via nieuwe contracten geëxporteerd, maar zo snel als mogelijk is voor de export afgebouwd. Binnenlands wordt laagwaardige aanwending tegengegaan en zo een flinke gasreserve behouden. Naar olie en gas wordt door private ondernemingen om redenen van rentabiliteit en zonder enige belemmering door de overheid, verder gezocht. Subsidiëring door de overheid van welke groep verbruikers ook wordt voorkomen. Zodra weer rendabel, worden gasimporten en kolenvergassing ter hand genomen. Kolen krijgen in de industrie een grotere aanwending door het prijsvoordeel ten opzichte van olie en gas. Kernenergie voorziet in een zo groot mogelijk deel van de electriciteit8vcorziening
en wordt geleidelijk opgebouwd tot het jaar
2000. Electrificatie in alle vormen (koken, warmte, trolybussen etc.)
- 65 -
neemt een belangrijke plaats in door de prijsvoordelen van stroom uit kerncentrales. Nederland blijft deelnemen in projecten voor uraniumverrijking en breidt die samen met haar partners uit. Door de grote schaal waarop het verrijkt uranium wordt afgenomen is dat rendabel. In de electriciteitsopwekking wordt verder met kolen gewerkt. In de energiesector wordt dus kernenergie een belangrijk onderdeel, naast de rol van kolen (eventueel voor kolenvergassing). De private ondernemingen worden zo veel mogelijk vrijgelaten in hun energiebeleid.
In de structuur van de energievoorziening
gaat de
centrale overheid een nog grotere rol spelen, vooral door de opkomst van de kernenergie. Onderzoek en ontwikkeling, op allerlei gebieden, krijgen grotere financiële injecties en plannen, mits op termijn rendabel geacht, worden welwillend bekeken. Ten aanzien van wat in dit rapport het secundaire energie-aanbod wordt genoemd, valt laagwaardige gastoepassing af door de hantering van duidelijke toewijzingscriteria. Over de prijzen is reeds gezegd, dat internationale maatstaven (vooral de olieprijs) richtinggevend zijn. De overheid tracht met haar beleid geen concurrentievervalsing en verkapte subsidiëring te bewerkstelligen. Voor de secundaire energievraag wordt geen apart en omvangrijk beleid geformuleerd. Subsidies blijven bijvoorbeeld beperkt. Wel worden technische normen (bijvoorbeeld op het gebied van milieu en besparingen) en voorlichting gecontinueerd, maar voornamelijk vertrouwt men op de marktwerking .
b.
Voor- en nadelen. Bij een langdurig uitblijven van economisch herstel, betekent het
gebruik maken van goedkopere energiebronnen, dat de lasten, die toch al hoog zijn, voor het publiek iets zouden verminderen. Met name voor de
toepassing
van
kernenergie
moeten
grote
investeringen
worden
gedaan, maar zelfs bij lage(re) groei en verbruik zouden deze er wel uit komen. Als op korte- en middellange termijn prijsdalingen zouden doorzetten hoeven de kolen- en kernenergie-investeringen ook geen groot gevaar te lopen. Immers, de uitgangssituatie is voor beide energiedragers zeer gunstig. In deze optie baseren de beleidsmakers zich op een KlVI-studie, waarin atoomstroom beduidend goedkoper dan kolen-
- 66 -
stroom wordt geacht en kolen weer veel goedkoper zijn dan olie en gas.
Er bestaat
dus
een
aanzienlijke
prijsbuffer. Bovendien
is
atoomstroom veel minder afhankelijk van uranium-prijsschonnnelingen dan voor de andere energiedragers geldt. Bij verdere prijsstijgingen zouden
de dan nog gunstiger
prijsverhoudingen
uiteraard
zo snel
mogelijk benut moeten worden om er ten volle van te kunnen profiteren. Met name op lange termijn, indien de prijzen aantrekken, zou de uitgangspositie met kolen en uranium gunstig te noemen zijn. Ook op die termijn zijn immers nog geen reële alternatieven te vinden. Zo zou ook aangesloten worden op de programma's van de andere industrielanden, waarmee Nederland in de pas zou moeten blijven. Door de gasconservering blijft onafhankelijkheid
ook op die termijn een aanzienlijke energie-
gewaarborgd. Exploratie
en exploitatie, evenals
besparingen op het verbruik, zouden worden gedaan door particulieren, die scherp de prijsontwikkelingen in de gaten houden en eventuele risico's zelf zouden dragen. De overheid schaal
stimuleren. Omdat
op
langer
zou op zeer bescheiden
termijn hogere prijzen mogen
worden verwacht, zouden die toch wel tot grotere besparingen leiden. Op lange termijn zouden de welvaartseffecten van deze optie pas goed uitkomen: sterk verminderde olie-afhankelijkheid met een de andere ontwikkelingen niet beperkend energieverbruik, betere positie van de betalingsbalans ondanks sterk verminderde gasexport en lagere energiekosten voor consumenten en bedrijfsleven. Daarmee is al iets gezegd over de voorzieningsrisico's op grond van internationaal-politieke ontwikkelingen. Door de grote inzet van kolen en uranium, die uit politiek stabielere landen geïmporteerd kunnen worden, zou de olie-afhankelijkheid tot een minimum beperkt blijven (alhoewel die afhankelijkheid ook op lange termijn niet zeer klein kan worden!). Daarmee zou Nederland een wezenlijke bijdrage aan de
internationaal
noodzakelijk
geachte
inspanning
op
dit
gebied
leveren. Door een minder grote olievraag als geheel zou de mogelijkheid van manipulatie met prijzen en hoeveelheden verminderen, zeker bij een grote exploratie- en exploitatie-inspanning
in de wereld.
Daarvan zouden ook de ontwikkelingslanden, zeer afhankelijk van olie, profiteren. Een aantal kerncentrales in Nederland erbij zou sommigen aanleiding kunnen geven grote politieke onrust te veroorzaken. Dat zou een
- 67 -
nadeel van deze optie kunnen zijn, alhoewel de bevolking in Frankrijk met de grootschalige inzet van kernenergie niet ongelukkig blijkt te zijn. In deze optie verwachten beleidsmakers, met hun vertrouwen in de techniek en economische vooruitgang, op welke termijn dan ook, dat de bevolking aan de nieuwe situatie zal wennen. De beleidsmakers hopen een eventuele vertrouwensbreuk te herstellen door goede technische en economische resultaten te leveren. Nationaal-politieke problemen moeten in deze optie niet onderschat worden. De (wisselende) autoriteiten zouden zeker van hun zaak moeten zijn, om bij hun beslissingen te blijven, ook als het politiek moeilijk wordt. De hoge lasten voor het bouwen van kerncentrales worden immers mede veroorzaakt door het verzet hiertegen van bepaalde groeperingen en het daardoor veroorzaakte bouwuitstel. Een eenmaal (democratisch) genomen beslissing zou onverkort tot uitvoering dienen te worden gebracht. Dit zou een krachtig overheidsbeleid vergen. Dan moeten
de
grote
investeringsbedragen
verantwoord
besteed
worden
geacht. De grote inzet van kolen in deze optie zou nadelen hebben, vooral wat de luchtverontreiniging betreft. Echter, de inzet van kernenergie zou positieve gevolgen hebben. Zo zou ten opzichte van de uitsteloptie (met veel gas en olie) de milieuproblematiek niet veel erger hoeven te worden. De huidige milieunormen zouden overigens blijven gelden en ook hier, net als ten aanzien van de radio-actieve afvalstoffen, wordt vertrouwd op de verdere ontwikkelingen van de techniek.
c.
Samer.vatting Samengevat betekent de "optimistische" optie, zo genoemd vanwege
het optimisme over het technische, politieke en economische kunnen van de Westerse economieën om het energie-probleem vooral via de aanbodkant op te lossen, het volgende voor de doelstellingen. Onze energievoorziening zou rond 2000 een zo goedkoop mogelijke uitgangspositie kennen. Ook de leveringsgarantie zou "optimaal" zijn, omdat kolen en uranium uit stabiele landen komen en de eigen
gasreserve
groot is. Toch blijft altijd een geringe afhankelijkheid van olie bestaan. Schoon zou de voorziening ook zijn, omdat de grotere koleninzet zou worden "gecompenseerd" door de kernenergie. Wat de veilig-
-ï '.-_
\
'
" ..".
; ' . . _ . * . . :-T, v '", "".•^"r:-.i. !si»t
- 68 -
held betreft is er nauwelijks verschil met de situatie in de uitsteloptie.
5. "Soberheid"
a.
Instrumenten Deze optie is in zekere zin het spiegelbeeld van de vorige. Toch
kan hier niet de karakterisering "pessimisme" gegeven worden. Weliswaar heerst er een zeker ongeloof in een nieuwe, krachtige groeiperiode van de Westerse economieën, maar men wenst opleving
ook niet
echt. In tegenstelling
een dergelijke
tot de twee voorgaande
opties heeft men een totaal ander beeld van de samenleving voor ogen, waarnaar men met alle beleidsmiddelen wil streven, dus ook met die op het energetische en economische vlak. In de sub-doelstellingen vertaalt zich dat in een afwijzing van nieuwe en grootschalige technologieën. Slechts die
technieken, die
op kleine
schaal en met
relatief weinig geld door individuen of kleine groeperingen kunnen worden benut, worden verwelkomd. Niet alles wat nieuw Is wordt dus afgewezen, maar voldoende spreiding van de energievoorziening over nieuwe dragers krijgt weinig kans. Kolen kunnen onder voorbehoud grootschalig worden ingezet. Afwijzing van grote investeringen om het aanbod te verruimen gaat gepaard
met vergaande plannen om het verbruik terug te dringen.
Vraagbeperking en besparingen staan centraal en alle beleidsmiddelen worden daarop gericht. Die middelen bestaan voor wat de primaire energiemarkten betreft uit een afbouw van exportcontracten van gas, zij het niet te snel omdat financiële middelen hard nodig, zijn voor de enorme inspanning op het gebied van besparingen. Binnenlands wordt gas relatief ruim aangeboden, maar vanwege de beperkende maatregelen toch op een lager absoluut niveau dan in de voorgaande scenario's. Exploratie en exploitatie met betrekking tot kleinere energievoorkomens worden uit milieu-overwegingen geheel gestopt. Milieuheffingen worden
verzwaard.
Vloeibare
gasimporten
worden
afgewezen.
Alle
activiteiten met betrekking tot kernenergie worden gestaakt. Borssele en Dodewaard worden onmiddellijk gesloten. Een verzameling "alternatieve" bronnen (wind, biogas, etc.) komt hiervoor in de plaats, die met langdurige subsidies ontwikkeld worden.
- 69 -
In de gehele energiesfeer worden prijs- en subsidie-instrumenten gehanteerd. De prijs als remmend
en de subsidie als
stimulerend
instrument. Zo worden de energieprijzen over de hele linie, maar vooral voor gezinnen, jaarlijks verhoogd. Belastingen op energieverbruikende apparatuur worden verzwaard. Met de opbrengsten daaruit kan de overheid energiebesparende investeringen zwaar subsidiëren. Daarnaast
worden
alle
grondstoffen-gebruikende
goederen
zwaarder
belast, om naast energie- ook het grondstoffenverbruik af te remmen. In de energiesector wordt de greep van de centrale overheid op de openbare nutsbedrijven sterker. De daardoor verkregen invloed wordt gebruikt om allerlei kleinschalige warmte- en elektriciteitsproducenten te integreren in het landelijk systeem. Voor hun leveranties ontvangen zij een veel hogere, gesubsidieerde vergoeding dan nu. Grote kolencentrales worden niet meer gebouwd. Zowel in de conversie - als in de andere energiesferen worden grote bedragen uitgetrokken voor onderzoek naar en ontwikkeling van efficlency-verhoging in het energieverbruik. De markten voor secundaire energie worden vooral door het reeds genoemde prijs- en subsidie-instrumentarium beïnvloed. Door de sterke prijsverhogingen voor vooral gezinnen is daar niet langer sprake van een verkapte subsidiëring, zoals dat nu nog wel het geval is. Bedacht moet worden dat de prijsverhogingen komen bovenop een door beleidsmakers veronderstelde reële jaarlijkse energieprijsstijging, zij het niet op korte, maar gemiddeld over een lange termijn. Alle mogelijke vormen van efficiency-verhoging bij gezinnen en ondernemingen worden gesubsidieerd. Daarnaast worden campagnes geïntensiveerd om preferentiewijzigingen in minder energie-intensieve richting te bewerkstelligen en, zo nodig, worden die met regelgeving en andere instrumenten afgedwongen.
b.
Voor- en nadelen Het beleid, zoals bovenstaand
uiteengezet, zou bij
een
snel
komende economische opleving voor grote problemen zorgen. Weliswaar zou er een gunstiger verhouding bestaan tussen de groei van het BNP en het energieverbruik dan vroeger, maar juist die groei zou grote problemen ondervinden. Tot nu toe heeft Nederland mede met energie-intensieve industrieën van de wereldhandelsgroei kunnen profi-
- 70 -
teren. In de soberhelds-optle
zou de economische
structuur zich
echter zeer drastisch in minder energie-intensieve richting dienen te wijzigen vanwege
de nadruk
op vraagbeperking
en het zou geheel
onduidelijk zijn of de eenmaal aldus veranderde structuur voor voldoende welvaart zou kunnen zorgen. Bedacht moet wel worden, dat het in de soberheids-optie om een bewuste keuze voor minder materiële welvaart
gaat. Of
de
eventuele
scherpe welvaartsdaling
achteraf
gezien gewenst blijft, zou betwijfeld kunnen worden. Hierop wordt teruggekomen. Zou een economische opleving op korte- en middellange termijn uitblijven, gecombineerd tnet energieprijsstijgingen, dan zouden er voordelen aan deze optie zitten. Immers, grote investeringen, die het aanbod pogen te verruimen en vooral bij een hoog verbruik rendabel(er) worden, zouden dan overbodig zijn. De enorme besparingsinspanning zou beloond worden. Een nadeel echter is, dat deze voordelen zich uitsluitend zouden manifesteren bij continu stijgende prijzen én een
langdurige
stijgen, maar moeilijk
economische sterk
flauwte. Als de prijzen niet
fluctueren,
zouden
te "plannen" zijn. Bovendien
besparende
continu
investeringen
is de combinatie van een
langdurige economische recessie en stijgende prijzen onwaarschijnlijker dan een recessie met dalende prijzen. Hierop wordt nu ingegaan. Op korte- en middellange termijn zijn prijsdalingen niet uitgesloten. Zouden die dalingen zich voordoen, dan worden vele met subsidies in gang gezette efficiency-investeringen nog onrendabeler. Bij voortdurende economische flauwte, zou dat een sterk negatief effect kunnen sorteren. Uiteindelijk zou het publiek de rekening van die onrendabele prijzen
investeringen
of via
betalen, via
kunstmatig
algemene belastingverhogingen,
hoog
omdat
de
gehouden overheid
steeds zwaarder moet subsidiëren als de prijzen niet sterk verhoogd worden. De bedrijven zouden de verliesposten niet kunnen hebben in een economische recessie. Over de mogelijkheid van stijgende prijzen op korte- en middellange termijn is gezegd, dat dit voordelen zou meebrengen voor de besparingsinvesteringen,
echter
alleen
bij
een
vrij
"betrouwbaar"
stijgend prijzenpad. Dat heeft te maken met het feit, dat zelfs al is men zeker van een op lange termijn stijgend prijzenpad, de weg daar
- 71 -
naartoe zeer schoksgewijs kan verlopen over een reeks van jaren. Dit brengt de mogelijkheid van grote vermogensverliezen of zeer lange terug-betaaltijden met zich mee. In deze optie zou Nederland zeer gevoelig blijven voor prijsschommelingen en grote kapitaalrisico's nemen. De voorzieningsrisico's zouden door een (absoluut) veel lager verbruik worden
teruggedrongen.
De
koleninzet
zou,
ook
op
laag
niveau, voor niet al te grote milieuproblemen zorgen, mede gelet op de grote milieu-investering. Voor de veiligheid zou hetzelfde gelden als in de eerste twee opties. Het lijkt alsof de "optimistische" optie zowel in goede als in slechte economische tijden perspectief biedt, maar In de beginfase op politieke
problemen
stuit,
en
de
"soberheids"-optie
een
slecht
economisch perspectief biedt, maar met weinig politieke problemen te maken krijgt. Dat laatste moet onwaarschijnlijk worden geacht. In de "soberheids"-optie, het zij herhaald, zit de welbewuste politieke keuze opgesloten, dat de materiële welvaart niet meer zoveel hoeft toe
te
nemen
of
zelfs
terug
zou
kunnen. Men wenst
milieu
en
grondstoffen te sparen. Soberheid met de consumptie van energie- en grondstoffen-verbruikende goederen en diensten zouden de materiële én immateriële welvaart als geheel moeten doen toenemen. Men tracht op die wijze het probleem te bestrijden, dat onze welvaart aangetast kan worden
door
een
vuil
milieu,
een
schamele
natuur
inspanningen die nodig zijn om de veroorzakende
en
effecten
door
de
te be-
strijden. De conclusie die wordt getrokken is, dat de veroorzakers maar het best kunnen verdwijnen. Het zal duidelijk zijn, dat dit standpunt niet onbestreden zou blijven. Zeker bij hen, die bij de huidige, geringe achteruitgang van materiële welvaart al behoorlijk pijnlijke ervaringen opdoen. Daarvan is niet het minste onderdeel dat de mensen hoge gas- en electriciteitsrekeningen moeten betalen. Besparende investeringen met waarschijnlijk lange "pay-back-periodes" en kapitaalverliezen, betaald door die mensen zelf, lijken dan ook geen werkelijk alternatief. Uit het verzet tegen hoge energierekeningen en overheidsmaatregelen om te bezuinigen blijkt, dat de mensen helemaal
geen maatschappij van
materiële soberheid wensen. Hieruit blijkt ook, dat zelfs in een periode waarin de voordelen van deze optie gezocht moeten worden
-72-
\
(economische recessie en voortdurend stijgende energieprijzen), door de extra financiële lasten grote politieke problemen verwacht mogen worden.
c.
Samenvatting Ook hier de doelstellingen toetsend aan de uitkomsten van de
confrontatie van instrumentarium en ontwikkelingen, blijkt dat de energievoorziening (relatief) niet goedkoop zou zijn vanaf 2000. De garantie-doelstelling zou gerealiseerd worden, zij het tegen hoge materiële welvaartskosten. Door het absoluut lage verbruik, de grote milieu-investeringen en de veranderde Industriële structuur zou de energievoorziening zeer schoon zijn. De veiligheid zou niet meer of minder zijn dan in de andere opties om daar genoemde redenen.
6.
Conclusies In dit hoofdstuk is getracht op zo objectief mogelijke wijze te
laten zien, wat er zou kunnen gebeuren als we uiteenlopende beleidsopties confronteren met de onzekere, internationale ontwikkelingen. Om die onzekerheid tot uiting te brengen, werd gekeken naar de mogelijkheden van herstel èn
uitblijven
van
economische
groei,
prijsdalingen ên prijsstijgingen op korte- en middellange termijn. Voor de lange termijn werd gerekend op stijgende energieprijzen en de risico's van de olievoorziening werden permanent aanwezig geacht. Ook werd gekeken naar veiligheids- en nationaal-po11tieke aspecten. Belangrijkste conclusie van dit hoofdstuk mag zijn, dat er aan een beleid, zoals beschreven in de "optimistische" optie meer voordan nadelen vastzitten en dat dat in de andere twee opties omgekeerd is,
met
de
"soberheids"-optle
als
meest
nadelige
optie
voor
Nederland. Een beleid dat beslissingen slechts uitstelt, ook al wordt dat bewust gedaan
(alhoewel men moeilijk kan beweren dat dat in
Nederland het geval zou zijn op dit moment), maakt de uitgangspositie van Nederland er niet beter op. Toch kan in sommige gevallen van onzekerheid en snel te verwachten nieuwe ontwikkelingen uitstel op zijn
plaats
maatregelen
zijn.
Eveneens
moeten
de
voordelen
van
besparende
(efficiency-verhogingen) niet onderschat worden, zoals
bleek uit de "soberheids"-optie. Maar dan wel onder strikte voor-
- 73 -
waarden, om de daar geschetste risico's te vermijden. Voor de beleidsconclusies van de werkgroep zijn de bevindingen in dit hoofdstuk, waarin alle relevante elementen uit deze studie samen zijn gebracht, essentieel. Zonder dat men terdege rekening houdt met de onzekerheden, voortvloeiende uit de internationale sfeer en de beperkingen van nationaal-politieke aard, is het formuleren van een bij benadering "optimaal" energiebeleid onmogelijk.
- 74 -
Hoofdstuk VI: Energiebeleid als toekomstgerichte keuzeproblematiek.
1.
Inleiding. In het vorige hoofdstuk werd aangegeven, dat een energiebeleid
voldoende open en flexibel moet zijn om bij benadering "optimaal" te kunnen zijn. Vooral dienen goede mogelijkheden, zoals daar besproken, verstandig benut te worden. Op korte termijn zijn er naast kansen ook beperkingen aanwezig. Vooral op langere termijn hebben nu te nemen maatregelen een groot effect. Daarom dienen de huidige mogelijkheden voor de toekomst benut
te worden, met het oog op korte termijn
beperkingen. Zo kan het beleid bijdragen aan de verkrijging van flexibiliteit in de energievoorziening, waardoor onze doelstellingen onder allerlei ontwikkelingen realiseerbaar zijn. Dit hoofdstuk zal gewijd worden aan het formuleren van beleidsconclusies, gericht op het verkrijgen van die flexibiliteit. Alvorens deze conclusies op een rijtje te zetten, zal eerst worden stilgestaan bij de kwantitatieve beleidsanalyses, die in de energiediscussie de meer kwalitatieve analyses lijken te overheersen. De werkgroep zal aangeven, dat aan de laatste meer waarde dient te worden gehecht, vooral gelet op het inzicht in de noodzaak van flexibiliteit. Daarna worden de beleidsconclusies gepresenteerd.
2.
Kwantitatieve beleidsanalyses. De kwantitatieve analyses van de effecten van voorgenomen beleid
en veronderstelde ontwikkelingen resulteren in een bepaald verbruikscijfer voor (meestal) het jaar 2000. In de loop der jaren zijn dergelijke cijfers voortdurend lager uitgekomen. Het lijkt erop, alsof men daardoor de noodzaak van een op de toekomst gerichte keuze nu, minder goed inziet. De cijfers kunnen deel uitmaken van wat "energiescenario's" genoemd worden. Scenario's zijn schetsen van mogelijke toekomstige situaties, als resultaat van de wisselwerking tussen een bepaald instrumentarium en veronderstelde ontwikkelingen langs een zich continu ontwikkelend tijdpad. Het zijn dus geen voorspellingen in de zin van uitspraken over wat de meest waarschijnlijke uitkomst voor een bepaald jaar zal zijn.
De beschouwingen over de opties in
hoofdstuk V zijn ook "scenario's",zij het niet van kwantitatieve aard.
- 75 -
De
energieverbruikscijfers,
zoals
door
vele
scenariobouwers
gepresenteerd, zijn geen prognoses. Dit wordt door velen onvoldoende in acht genomen. Hoe komt het nu dat de berekeningen een daling van de energieverbruikscijfers laten zien? On deze vraag te beantwoorden, moet kort ingegaan worden op de manier waarop de cijfers tot stand komen. De energiescenario's hebben een betrekkelijk eenvoudige opbouw. Via veronderstellingen omtrent de economische (structuur en) groei en het energiebeleid komt men tot een zeker energieverbruik, met eventueel als "schakels" onder andere inschattingen van de technisch mogelijke besparingen en de ontwikkeling van de reële energieprijzen. Dit verbruik word- dan ingevuld met een zekere verdeling van de vraag naar en/of het aanbod van energie. De scenario's kunnen ingewikkelder worden, wanneer de economische structuui gedetailleerd
(naar sectoren) wordt ingevuld.
Vooral de
groeiverschillen tussen de (onderdelen van) sectoren, resulterende in een gemiddeld macro-economisch groeicijfer over de gehele periode, spelen een belangrijke rol. Het maakt natuurlijk een groot verschil of energie-intensieve sectoren harder dan wel minder hard groeien dan energie-extensieve sectoren
(zie ook hoofdstuk Til over de Neder-
landse ervaringen op dit gebied). Daarnaast kan het nog ingewikkelder worden, door de technisch mogelijke maxima om de efficiency van het energieverbruik te verhogen (via investeringen) uit
te splitsen naar huishoudens, industrie,
overheid en diensten, transport, etcetera. Ook worden aparte cijfers genoemd voor warmte en electriciteit. In samenhang met deze technische mogelijkheden wordt
de eventuele veronderstelling over het
verloop van de reële energieprijzen, soms uitgesplitst naar kolen, olie, stookolie, etc. Deze prijsontwikkelingen zijn voor de economische aantrekkelijkheid, om van de technische mogelijkheden gebruik te maken, van groot belang. Een laatste complicatie in het scenario kan eventueel worden verkregen door de energievraag onder bepaalde veronderstellingen, uit te rekenen met een energiemodel, evenals dat kan voor wat betreft het energie-aanbod.
Het is na deze uiteenzetting niet moeilijk meer te zien, waarom de in scenario's voorkomende totale verbruikscijfers de laatste jaren
- 76 -
gedaald
zouden kunnen zijn. Ten eerste is aan de groei van het
energieverbruik in Nederland een eind gekomen door de economische malaise. Het startpunt met betrekking tot BNP en energieverbruik van recentere berekeningen is dus voortdurend lager geworden in de scenario's. Ten tweede rekent men in de scenario's veelal met lagere economische groeiverwachtingen over de komende twintig jaar dan men eerder deed. Wanneer men echter toch nog een hoog gemiddeld groeipercentage inzet, legt men beperkingen op aan de groei van energieintensieve sectoren en verwacht men de groei te konten van andere sectoren (energie-extensieve innovatie moet voorop komen te staan). Een derde oorzaak van lagere verbruikscijfers is een voortdurend hogere inschatting en gebruik van wat
technisch mogelijk
is aan
besparingen. In de berekeningen wordt er dan vanuit gegaan dat, gegeven een positieve reële energieprijsontwikkeling én een actief overheidsbeleid
(subsidies!),
vele
technische
mogelijkheden
ook
daadwerkelijk benut worden. Men haalt dus in verschillende mate de economische rentabiliteit van energiebesparende investeringen naar voren. Het bovenstaande is voldoende om in te zien dat, al naar gelang de inschatting van ontwikkelingen en de wensen van de opdrachtgevers voor de bouw van scenario's, deze de gewenste verbruikscijfers te zien kunnen geven. Scenario's zouden zich daarom kunnen lenen voor de manipulatie van een onvoldoende geïnformeerd publiek. Men loopt het gevaar, dat men zich teveel naar de cijfermatige uitkomsten richt en te weinig rekening houdt net de mogelijkheid dat de werkelijkheid zich heel anders kan ontwikkelen. Immers, als gesteld wordt dat berekeningen uitwijzen dat Nederland in 2000 met rond de 50 Mtoe toe kan, is dat op zich niet onjuist. Het vergt echter enige tijd om uit te leggen, dat daar dan wel een prijs voor betaald moet worden. In dit opzicht mag naar de in het vorige hoofdstuk behandelde "soberheidsoptie" verwezen worden. Eén belangrijk nadeel van de scenarioberekeningen moet echter nog genoemd worden, als onderdeel van de meer algemene nadelen dat alle veronderstellingen hoogst onzeker zijn en dat alle beleidsmaatregelen de politieke preferenties van de voorstanders van een bepaald scenario reflecteren. Dat belangrijke nadeel is de gedachte van continuïteit in de scenario's. Zo worden in het algemeen een continu stijgend prijzenpad en
- 77 -
continue leveranties verondersteld. Discon.
T
.ïteiten, met alle eco-
nomische gevolgen van dien, worden weggemlddeld. In hoofdstuk II kon worden gelezen dat de grote gevaren voor het Westen nu juist gelegen zijn In de scherpe discontinuïteiten van leveranties en prijzen. Juist door hevige prijsschokken krijgt de economie een flinke terugslag. Bij hogere prijzen in de vorm van, direct, afvloei en verschuiving van liquiditeiten (waarbij naast de verschuiving tussen landen ook die tussen overheid en bedrijfsleven van belang zijn), hogere rente of inflatie en, indirect, bestedingsremmingen of de allocatieverstorende effecten van inflatie. Bij lagere prijzen het nog onrendabeler worden van (veelal gesubsidieerde) efficiency- verhogende investeringen. In dat laatste geval zou de consument, zoals in het vorige hoofdstuk gesteld, niet van de lagere prijzen kunnen profiteren omdat de samenleving de niet meer terugverdiende kosten niet voor rekening van het bedrijfsleven kan laten. De kwantitatieve beleidsanalyses met behulp van modellen zijn, ondanks bovenstaande nadelen, toch van nut. Het is, met de vele beperkingen in het achterhoofd, goed om te zien waar een veronderstelde samenhang,
tussen verwachte ontwikkelingen
en een bepaald
beleid, toe leidt. De marges rond de cijfers die in de scenario's voorkomen moeten echter veel ruimer genomen worden, dan sommigen suggereren te doen. Als men immers een hoogst onzeker verbruikscijfer (vraagbepaald), invult met een tamelijk exact energieplaatje (aanbodbepaald), waarin bijvoorbeeld al vee] geleund wordt op kolen, olie en "alternatieven", dan is bij een daarop gericht beleid alle flexibiliteit (naar boven) weg. En die flexibiliteit is hard nodig. Dat leren ons de bovenstaande scenario-exercities nu juist. De uitkomsten van de scenario-berekeningen van de laatste tijd, schommelen tussen de 50 en de 100 Mtoe voor het jaar 2000. Dit maakt duidelijk dat een beleid, dat gericht wordt op een zeer gering verbruik in 2000, hoe dan ook verondersteld
tot stand gekomen, geen
mogelijkheden biedt om dat verbruik, indien nodig, flink te laten stijgen. Iedere flexibiliteit daaruit is weg. Juist de vele onzekerheden maken noodzakelijk dat die mogelijkheden worden opengelaten. Alleen een beleid dat kan reageren op allerlei onverwachte ontwikkelingen en dus flexibel genoeg is, laat die mogelijkheden open.
- 78 -
Zo'n beleid moet een actieve aanpassing aan het energieverbruik mogelijk maken. Dat kan door op vooraf vastgestelde tijdstippen en niveau's belangrijke beslissingen kunnen
als
"ijkpunten"
te nemen. Kwantitatieve
functioneren. Deze
ijkpunten
grenzen
kunnen
door
prijs- en hoeveelheidsontwikkelingen bepaald worden. Op die wijze pareert men de internationale ontwikkelingen niet door Nederland te isoleren, maar past men zich slagvaardig daaraan aan.
3.
Maar een flexibel energiebeleid. Tot zover de kwantitatieve analyses. Met deze in het achterhoofd
heeft de werkgroep gekozen voor een in principe kwalitatieve benadering van het energiebeleid. Dat dost zij <>m een aantal redenen. Ten eerste is men daarmee niet aan bepaalde nauwe kwantitatieve marges op lange termijn gebonden en kan flexibiliteit voorop staan. Ten tweede kijkt men over het huidige, lage verbruiksstartpunt heen naar de verre toekomst, die hopelijk mede door onder andere een goed energiebeleid rooskleuriger zal zijn. Ten derde kan men beter met de relaties tussen internationale politieke en economische variabelen enerzijds en nationale ontwikkelingen en beleidswensen anderzijds rekening houden. Vooral de internationale context dient meer te bevatten dan alleen een uit de lucht gegrepen wereldhandelsontwikkeling, zoals in de kwantitatieve scenario's gebeurt (waarbij men voor het overige, internationaal relevante, vrijwel alleen "rozegeur en maneschijn" veronderstelt). Ten vierde maakt een kwalitatieve analyse de achterliggende beleids- en maatschappijvoorkeuren duidelijker. Over dit laatste moet nog iets meer worden gezegd. De Brede Maatschappelijke Discussie over het Energiebeleid door
sommigen
aangegrepen om hun maatschappij-opvattingen
is
in het
algemeen kracht bij te zetten. Zij trachten via hun
energie-(en
grondstoffen-)beleid
te
de
maatschappelijke
ontwikkeling
sturen.
Daarmee gaat het energiebeleid vorm geven aan de inrichting van de samenleving als' geheel. Dit geschiedt niet alleen door vergaande manipulatie met het prijs- en belnstinginstrumentarium, maar ook door "spontane"
preferentie-wijzigingen
bij
de
bevolking.
Als
beleid
rekening houdt met die wijzigingen en ze treden niet op, moet het ergste gevreesd worden voor het "spontane" karakter ervan. Kneveling
- 79 -
van consument en ondernemer zou dan een logische uitkomst kunnen 2ijn, gepresenteerd
in de vorm van "niet-materiële welvaartsver-
hoging" . Het
zal wel niemand
verbazen, dat
de werkgroep
bovenstaande
oneigenlijke wijze van discussiëren over het energiebeleid met kracht verwerpt. Niet het
energiebeleid
behoort de maatschappij vorm te
geven, maar uitkomsten van de maatschappijdiscussie op de daartoe geëigende plaatsen in een democratie dienen gevolgd te worden door een flexibel accomoderende energievoorziening.
4.
Beleidsconclusies van de werkgroep.
a.
Opties en beleidsconclusies De toetsing van de resultaten van de beleidsopties aan de door de
werkgroep geformuleerde doelstellingen, samengevat aan het eind van hoofdstuk V, heeft als resultaat dat de "optimistische" optie er het best vanaf komt. Binnen de opties is met uiteenlopende ontwikkelingen rekening gehouden, afgezet tegen een onveranderde beleidslijn. De "optimistische"
optie bevat
vertrouwen
in
technische
en
politieke oplossingen voor bestaande en toekomstige problemen. In de opties is overigens niet ingegaan op de belangrijke macro-economische doelstelling van volledige werkgelegenheid. Dat zou in een rapport over energiebeleid ook niet juist zijn. Dit betekent niet, dat het energiebeleid geen gevolgen zou hebben voor de werkgelegenheid. Ook met andere beleidsterreinen en -doelstellingen indirect
koppelingen. Hierop
gaat
zijn er direct en
de werkgroep
verder
niet
in,
behalve met de opmerking dat de groeimogelijkheden van de economie, mede te bereiken via een goed energiebeleid, voor de werkgelegenheid van groot belang zijn. Net als in de opties zullen de beleidsconclusies worden gepresenteerd uitgaande van de sub-doelstellingen van spreiding en. besparingen. De beleidsconclusies bevatten niet alleen elementen uit de "optimistne"-optie. Dat komt, omdat de werkgroep van mening is, dat ook in de andere twee opties waardevolle elementen schuilen. Zo vormt het door de werkgroep aanbevolen beleid een genuanceerd geheel en houdt het met alle mogelijke ontwikkelingen rekening. Om de mening
r
>->' j '-£tf^
~'. 's ''
J x'ié}'.-/! Vi.'"C!>_i . ;-*
- 80 -
van de werkgroep niet te laten verzanden In een te gedetailleerde aanbeveling, zullen de grote lijnen van het gewenste beleid gevolgd worden. Voor
een nadere
invulling
daarvan met
instrumenten
kan
verwezen worden naar de opties.
b.
Besparingen. De besparingen worden in de "optimisme"-optie voor het grootste
deel aan de marktwerking overgelaten. Zoals in hoofdstuk II uiteengezet, is een geforceerde vraagbeperking gevaarlijk voor onze concurrentiepositie en zijn de marges voor een nationaal beleid smal. De werkgroep is echter van mening, dat het marktmechanisme ten aanzien van besparingen een handje geholpen mag worden door de overheid. Vanuit
macro-economisch
investeringen
perspectief
kunnen
efficiency- verhogende
rendabel zijn, op middellange
termijn, maar micro-
economisch niet van de grond komen. Omdat besparingen op het verbruik wenselijk zijn, mag de overheid haar instrumentarium, onder andere in de vorm van subsidies, hier gebruiken. Wèl dienen de op die manier verkregen investeringen binnen redelijke
tijd
belangrijk,
te worden
gelet
terugverdiend.
op hetgeen
is
Dat
opgemerkt
laatste
over
is uiterst
prijsbreuken
en
onzekerheden. Voortdurend dienen tegen elkaar te worden afgewogen: de schaarse financiën van de overheid, de rentabiliteit en de "pay-backperiode".
c.
Energieprijzen en -tarieven De marktwerking
is
(op de achtergrond
soms) de belangrijkste
determinant van de energieprijzen, zeker op langere termijn. Een verantwoorde aanwending van energievoorraden, ook de eigen, brengt met zich mee, dat met "schaduwprijzen" van energie rekening wordt gehouden. De prijzen op de energiemarkten, bijvoorbeeld die van olie, reflecteren echter niet een "zuivere" marktwerking. Vele overheden, niet in het minst die verenigd
in de OPEC, beïnvloeden vraag en
aanbod. Mocht OPEC in elkaar storten, wat niet uitgesloten kan worden, dan is de verwachting dat de olieprijzen aanzienlijk zullen dalen op korte termijn. Omgekeerd, zie hoofdstuk II, kunnen door politieke
problemen
aanbodtekorten
ontstaan.
Gezien
de
grote
- 81 -
onderlinge afhankelijkheid van de OPEC- en de industrielanden, is niemand bij enorme prijsfluctuaties gebaat. De subsidiëring van de ene groep verbruikers door een andere wordt in principe afgewezen. Echter, uit overwegingen van concurrentie, dienen de buitenlandse energieprijzen in acht genomen te worden. Een internationaal vergelijkbare prijsstelling
is daarom gewenst.
Binnen de E.C. dient naar gelijke prijzen gestreefd te worden, op zo laag mogelijk niveau. De internationale energieprijzen zijn, door de koppeling van onze gasprijzen aan die van de olie, ook voor ons van belang, gelet op de inkomsten van het Rijk. Deze inkomsten schommelen met die prijzen mee. Het is wenselijk, dat de nationale aardgasvoorraad neer opgevat gaat worden als kapitaalgoed. Voorzover de toestand van
's Rijks
financiën het ook maar enigszins toelaat, dienen de aardgasinkomsten een productievere aanwending te krijgen.
d.
Duurzame energiebronnen De tweede belangrijke sub-doelstelling
is de spreiding van de
energievoorziening over meer energiedragers. Deze spreiding dient het zwaarste
accent
te krijgen,
omdat
effectieve
realisatie
hiervan
(zoals in hoofdstuk V in de "optimisme"-optie bedoeld) de doelstellingen het meest dient. Aangetoond is in de vorige hoofdstukken, dat dat komt door de specifieke internationale en nationale aspecten waarmee Nederland ernstig rekening dient te houden. Over spreiding naar "alternatieve" of "duurzame" bronnen is de werkgroep van mening, dat deze bronnen mede door toedoen van de overheid ontwikkeld kunnen worden, als vooruitzicht op economische toepassing bestaat en tot op het moment dat die economische toepassing verantwoord mogelijk is. De medewerking van de overheid, in de vorm van
subsidies
en/of
regelgeving,
dient
afhankelijk van het
stadium van ontwikkeling overwogen te worden. Op grond van de bevindingen
van
een
speciale werkgroep
van
de Teldersstichting
over
"duurzame energiebronnen", mag van werkelijke spreiding hiernaar niet veel verwacht worden (hooguit ongeveer 5% van de totale energievoorziening). Opties moeten indien mogelijk open gehouden worden.
- 82 -
e.
Aardgas Het aardgasbeleid moet gericht zijn op het behoud van een stra-
tegische reserve van aardgas. Ook na het jaar 2000 moet nog gedurende lange tijd over aardgas beschikt kunnen worden. Aldus blijft een aanzienlijke mate van energie-onafhankelijkheid
gewaarborgd. Op korte
termijn mogen daarom geen extra verkopen (binnen- en buitenlands) plaatsvinden, waarvan de opbrengsten vermoedelijk louter ter dekking van consumptieve overheidsuitgaven zouden worden gebruikt. Het is mogelijk, dat achteraf kan blijken dat bovenstaand aanbevolen
"conservatieve" aardgasstrategie,
gelet
op
lange
termijn
prijs- en technologische ontwikkelingen, te behoudend is geweest. In dat
geval zou nu een
grotere
"uitverkoop"
tegen hogere
prijzen
mogelijk en wenselijk zijn geweest. Gelet op de te verwachten technologische ontwikkelingen, de in Nederland zeer uitgebreide gasinfrastructuur, de vele kwaliteiten van het aardgas, de te verwachten schaarste aan fossiele energiedragers op lange termijn en vooral het grote belang van het verzekerd zijn van een aanzienlijke mate van energie-onafhankelijkheid, wenst
de werkgroep het
risico van een
zeker vennogeneverliefi op de aan te houdsn voorraden te aanvaarden.
f.
Olie Maast gas, zal olie nog lange tijd een aanvullende functie ver-
vullen. Er zijn echter een groot aantal overwegingen te noemen, waarom de rol van olie T.O beperkt mogelijk dient te worden. Een aantal zullen hier kort genoemd worden, onder verwijzing naar hoofdstuk II. In de eerste plaats geschiedt de olieproductie in politiek minder stabiele landen, die Nederland niet altijd even goed gezind behoeven te zijn. De mogelijkheid van leverantieproblemen zal blijven voortduren. Ten tweede zijn op iets langere termijn vooral voor olie een grote schaarste en dus een hogere prijs en meer manipulatiemogelijkheden ti verwachten. Ten derde, mede met het oog op die hoge prijs, dient zoveel mogelijk ruimte op de oliemarkt gelaten te worden voor de minder ontwikkelde landen. Deze landen hebben, door onvoldoende technologische kennis en middelen, vaak geen uitwijkmogelijkheden naar andere energiedragers. Die mogelijkheid hebben wij wel. De economische en politieke risico's van een te groot aandeel van olie in de energievoorziening dienen afgewogen te worden tegen de
- 83 -
milieu- en gezondheidsrisico's verbonden aan het gebruik van kolen en/of kernenergie. Deze vormen
immers de enige reële spreidings-
mogelijkheden die wij hebben en spreiding is noodzakelijk om genoemde risico's te verkleinen.
g.
Kolen De werkgroep is van mening, dat het gebruik van kolen geen on-
overkomelijke milieu- en gezondheidsrisico's met zich mee hoeft te brengen, mits daartoe de nodige maatregelen worden genomen. Daarnaast blijft het CO_-probleem bestaan. De werkgroep acht het verantwoord dat kolen uit overwegingen van diversificatie grootschalig worden ingevoerd. De diverslficatienoodzaak moet goed worden afgewogen tegen de eisen voortvloeiende uit het milieubeleid, welke hoge kosten met zich mee kunnen brengen en de spreiding kunnen belemmeren. Naast de uitkomst van die afweging, dient de overheid zich in haar kolenbeleid vooral door economische criteria te laten leiden.
h.
Kernenergie Naast kolen is kernenergie, zoals gezegd, de enig reële sprei-
dingsmogelijkheid. In de totale energievoorziening dient de rol van kernenergie vooral gezocht te worden bij het onderdeel electriciteitsopwekking. Bij de toepassing ervan komt ook warmte vrij, die bedrijfsmatig benut zou kunnen worden. Voor het milieu heeft kernenergie meer voor- dan nadelen, zeker ten opzichte van kolen. Bovendien mag worden aangenomen, dat een aantal met kernenergie verbonden problemen aanvaardbaar kan worden opgelost, bijvoorbeeld zoals in andere landen die van deze energiebron gebruik maken. Onder verwijzing naar de KlVI-studies kan gesteld worden, dat de kosten van atootnstroom in basislast opgewekt beduidend geringer zijn dan stroom opgewekt met fossiele energiedragers. Omdat bovendien In de electriciteitsopwekking
dient
te worden
voorzien door de op het moment van de noodzakelijk te verrichten vervangings- en uitbreidingsinvesteringen over de gehele levensperiode meest rendabel geachte opwekkingscapaciteit, komt de werkgroep tot de volgende conclusie. De kernenergiecapaciteit in Nederland kan worden uitgebreid, als één van de mogelijkheden voor en beperkt blijvend tot de basislast in de electriciteitsopwekking. Maar gefaseerd
ï>--JW
- 84 -
in de tijd zoals boven bedoeld en ten aanzien van de toekomst net strikte inachtneming van de economische inzichten.
i.
Particuliere electriciteitsproductie Ten aanzien van electriclteitsopwekking geldt, dat particuliere
opwekking voor eigen behoefte altijd toegestaan moet blijven. Toelevering van overtollige particuliere produktie aan het openbare net, dient tegen een redelijke vergoeding mogelijk te zijn. Daaronder moet worden verstaan een vergoeding triciteitsbedrijven
niet
ter grootte van de door de elec-
gemaakte kosten, die op redelijke wijze
berekend moeten zijn. Wel moet benadrukt worden, dat van private toeleveranciers, net als van de openbare nutsbedrijven, gelet op de zorg voor de continuïteit van de voorzieningen, een gegarandeerde levering over langere termijn geëist mag worden.
j.
Energie-importen Uranium, kolen, olie en eventueel gas zullen geïmporteerd moeten
worden. Bij deze import dienen commerciële en strategische overwegingen bepalend te zijn. Ook diversificatie naar leveranciers verdient aanbeveling. De werkgroep wenst in dit rapport niet te refereren aan de problematiek van de mensenrechten, welke geschonden worden in vele landen van de wereld, die als (potentiële) energieleveranciers optreden. De '«srkgroep acht deze problematiek niet tot haar werkterrein te behoren.
k.
Exploratie en exploitatie. Vermindering van de afhankelijkheid
van importen
kan bereikt
worden door exploratie en exploitatie van kleinere aardgas- en olievoorkomens in Nederland. De overheid dient dit te bevorderen. Exploranten en exploitanten dienen zelf uit te maken of hun werkzaamheden voldoende economisch rendabel zijn.
1.
Voorraden. Ook noodvoorraden van energiedragers zijn voor een verminderde
afhankelijkheid van belang, vooral in tijden van crises. Naast de korte termijn-voorraad
olie van 90 dagen, zoals die nu dient te
worden aangehouden, kan een voorraad uranium, voor de iets langere
- 85 -
termijn en bij voldoende toepassing van kernenergie, net een klein ruimte- en kostenbeslag de zekerstelling van de energieleveranties mede vergroten.
Aldus in grote lijnen het door de werkgroep gewenste energiebeleid. Het is een genuanceerd beleid, omdat het van alle opties goede elementen overneemt. Maar belangrijker dan dat, het is een flexibel beleid. Door kernenergie in te zetten wordt een deel van de behoefte aan fossiele energiedragers weggenomen. Mocht de economie zich herstellen (en waarom zou dat niet kunnen als we daar alle voorwaarden voor scheppen), dan kan het energieverbruik groeien, zij het
relatief
minder hard dan vroeger als gevolg van efficiency-verhogends investeringen. Die verbruiksgroei is dan economisch en fysiek mogelijk. Andere vormen van beleid, zoals in de "soberheids"-optie, maken die groei problematisch of onmogelijk en dan dient een voor de werkgroep onaanvaardbare prijs te worden betaald. Zij is ervan overtuigd dat velen die prijs niet willen betalen. Daarom is het nu de tijd om te kiezen met het oog op onze toekomst.
Publikatielijst De Prof. Mr. B.M. Telderssiichting heeft o.a. de volgende geschriften gepubliceerd:
23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.
Kunst-Zinnig subsidiëren, 1974 Naar een liberaal landbouwbeleid, 1975 Universiteit, Democratie en Wetenschap, 1975 Milieu, Groei en Schaarste, 1975 Vermogensaanwasdeling, 1975 Sociale Zekerheid Nu en Morgen, 1976 Nederland en de Derde Wereld, 1976 Over de Economische Orde in Nederland, 1977 Arbeid, een studie over de plaats van de arbeid in de maatschappij van morgen, 1977 Liberalisme in de Jaren Tachtig, 1978 Arbeidstijdverkorting op afbetaling, 1978 Een liberale visie op de verdeling van inkomen en vermogen, 1979 Energie tot 2000, 1979 Internationale ontwikkeling en buitenlands beleid, 1980 Namibië: Een Testcase voor Zuid-Afrika, 1980 De raad ran commissarissen in de onderneming van morgen, 1981 De Liberalen: Schets van een Politieke Stroming, 1981 Rechtsbescherming tegen de overheid, 1981 Beheersing van de Overheidsuitgaven 1981 De NCO en haar pupillen, 1982 De Sovjetunie en West-Europa, 1982 Hard-drug beleid, 1982
Prijs
Poni
ƒ 7,20 ƒ 12,50 ƒ 12,00 16,50 ƒ 5,00 ƒ 10,00 ƒ 15,00 ƒ 10,00
ƒ1,90 ƒ1,90 ƒ 1,90 ƒ3,00 ind. ind. incl. ind.
j 15,00 f 10,00 f 5,00
incl. incl. incl.
f
16,50 ƒ 17,50
incl. incl.
19.50 ƒ 12,50
ƒ3,00 ƒ3,00
12,50 10,00 5.00 12,50 15,00 12,50 12,30
ƒ3,00 /'3,00 ƒ1.45 / 2,10 ƒ4,50 ƒ4,25 incl.
/ •
ƒ ƒ ƒ ƒ
f f f
Voorts werd nog afzonderlijk uitgegeven de Levensbeschrijving van Prof. Mr. B.M. Telders, waarin een vijftal schrijvers de verschillende facetten van het leven en werken van de naamgever van de Stichting belicht, 197*2/30,00 ind. (pnjiuijzigingen viMrbehmuifti)
Al deze geschriften üjn verkrijgbaar door oveminking vat, hel ;crschuldigde bedrag (incl. porti) op postrekening l.n.v. de Prof Mr. B.M. Telderssticliting, Koninginvegradil s v j , '3*N AE 's-Gi;iven/u:ge. onder lenne/ding van lift nummer van het (de) gewenste geschrifi(eii).
