Eindrapportage Werkgroep Belasting- en Premiestructuur. mei 2002

Eindrapportage Werkgroep Belasting- en Premiestructuur mei 2002

Inhoudsopgave Samenvatting 1. Inleiding 1.1. Aanleiding 1.2. Doelstellingen 1.3. Criteria 1.4. Leeswijzer

2 17 17 18 19 19

2. Bouwstenen en overwegingen 2.1. Inleiding 2.2. Fondsen sociale zekerheid 2.2.1 Feitelijke positie en verwachte ontwikkeling 2.2.2 Achtergrond en ontstaansgeschiedenis fondsposities 24 2.2.3 Problemen bij de gewenste afbouw van de overschotten 2.2.4 Beleidsvragen en beleidsuitdagingen 27 2.3. Lastendekkende premies op trendmatig constant niveau 2.4. Stroomlijning en vereenvoudiging premiestructuur werknemersverzekeringen 34 2.5. Aanwending premiegelden 2.6. Alternatieve aanwendingsmogelijkheden van vermogensoverschotten 47 2.7. Premiestructuur volksverzekeringen 2.8. Invoering algemene verzekering curatieve zorg

21 21 21 21

3. Synthese varianten 3.1. Inleiding en achtergrond synthese varianten 3.2. De premieheffing 3.2.1. Trendmatig lastendekkende premies 3.2.2. Harmonisatie grondslagen door afschaffen franchise Awf 3.2.3. Afbouw van vermogensoverschotten 3.2.4. Lastenneutraliteit werkgevers 3.2.5. Financiering volksverzekeringen 3.2.6. Integrale oplossingsrichtingen voor de premieheffing 3.3. Nieuw zorgstelsel 3.3.1. Inleiding 3.3.2. Varianten “Vraag aan bod” 3.3.3. Effecten 3.3.4. Lastenneutrale vormgeving basisverzekering 3.4. Integrale doorrekening 3.4.1. Varianten met 1 mld lastenverlichting 3.4.2. Overgangsproblematiek 3.5. Conclusie

57 57 58 58 59

29 43 49 53

59

Bijlagen I Trendmatige premies II decentrale fondsen/gedifferentieerde premies III Belasting- en premiestructuur IV Oplossingen buiten de premiestelling V Achtergronden normvermogens en overwegingen t.a.v. een conjuncturele reserve VI Terugsluismaatregelen

1

26

61 62 62 68 68 68 69 73 76 85 88 89 91 96 97 99 101 105

Samenvatting Rapport Werkgroep Belasting- en Premiestructuur

1. Inleiding Naar aanleiding van de vermogens- en exploitatiesaldi in de sociale fondsen heeft het Kabinet in de Sociale Nota 2002 en de Miljoenennota 2002 een studie aangekondigd naar structurele beleidsopties om deze vermogens- en exploitatiesaldi af te bouwen. Hierbij zou ook betrokken worden de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte om de premietarieven in de komende kabinetsperiode op trendmatig niveau vast te stellen. De werkgroep heeft in haar taakopdracht daarnaast de introductie van de basisverzekering in de zorg betrokken. De invoering van een basisverzekering in de zorg zoals beschreven in de kabinetsnota “Vraag aan bod” heeft, afhankelijk van de gekozen variant, verstrekkende consequenties voor de premiestructuur en leidt daarmee tot grote effecten op inkomens en loonkosten. Deze stelselwijziging wordt in samenhang bezien met de oplossingen voor de fondsenproblematiek, om te beoordelen of compenserende effecten kunnen worden bereikt in termen van inkomens en loonkosten en ten aanzien van de budgettaire gevolgen. In deze rapportage wordt eerst ingegaan op de problematiek van de vermogens- en exploitatiesaldi in de fondsen en de problemen die het afbouwen hiervan door premieaanpassing oproept. Vervolgens wordt ingegaan op mogelijke oplossingen voor de fondsenproblematiek, zowel binnen, als buiten de premiestelling. Na een korte toelichting op de introductie van de basisverzekering in de zorg wordt uiteindelijk de gelijktijdige invoering van de basisverzekering in de zorg met enkele wijzigingen in de premies en premiestructuur van de fondsen besproken.

2. Omvang exploitatie- en vermogenssaldi In de afgelopen jaren zijn bij een aantal sociale fondsen aanzienlijke exploitatie- en vermogenssaldi ontstaan. In de MLT (Economische Verkenning 2003-2006 heeft het CPB een beeld geschetst hoe de saldi in de sociale fondsen zich de komende jaren ontwikkelen. Hierin komt naar voren dat voor het totaal van de fondsen het huidige exploitatieoverschot van 1 miljard euro zal omslaan in een exploitatietekort van ruim 1,5 miljard euro. Voor de fondsen voor de werknemersverzekeringen is het exploitatie-overschot 2002 bijna 3 miljard euro, als afgezien zou worden van de rijksbijdrage in de ZFW zou het exploitatie-saldo voor de werknemersverzekeringen in 2002 vrijwel neutraal zijn. Het vermogensoverschot voor het totaal van de fondsen blijft in de komende periode, ondanks een lichte daling, op een hoog niveau van naar verwachting 8 miljard euro. Het beeld per fonds varieert sterk. Zo zullen de vermogensoverschotten in het AWF en de AOF (WAO) gezamenlijk, vanwege de exploitatieoverschotten, oplopen van 8½ miljard euro naar in 2002 18½ miljard euro in 2006. Bij de volksverzekeringen lopen de vermogenstekorten op.

2

Varianten werkgroep belasting- en premiestructuur Vraagstelling 1. De werkgroep heeft bezien op welke wijze de exploitatie- en vermogenssaldi in de sociale fondsen kunnen worden afgebouwd. 2. Hierbij is ook de invoering van een basisverzekering zorg betrokken, om te bezien of de combinatie van beide dossiers er toe zou kunnen leiden dat inkomens- en loonkosteneffecten daarvan elkaar compenseren, zodat een besparing op budgettaire effecten kan worden bereikt. 3. Tevens is bezien of door wijzigingen in het systeem van de premie-inning de gevolgen van toekomstige premiemutaties voor koopkracht en loonkosten kunnen worden beperkt en administratieve lastenverlichting is te realiseren. Oplossingsrichtingen fondsen De werkgroep onderscheidt twee oplossingsrichtingen voor de fondsen. In de oplossingsrichtingen zijn in meer of mindere mate maatregelen opgenomen gericht op stroomlijning van de grondslagen. Harmonisatie grondslagen 1. Om (verdere) administratieve lastenverlichting te realiseren en de gevolgen van toekomstige premiemutaties voor koopkracht en loonkosten te beperken wordt aanbevolen de grondslagen van belastingheffing en premie-inning verder te stroomlijnen. 2. Belangrijkste bijdrage hieraan wordt geleverd door afschaffing van de franchise in de AWF. De inkomenseffecten aan de onderkant kunnen beperkt blijven bij combinatie met premievermindering in de AWF om lastendekkendheid te bereiken. 3. Voor de volksverzekeringen is de harmonisatie met de belastingheffing al vrijwel volledig. In oplossingsrichting 1 wordt als verdergaande opties de ANW-premie vervangen door belastingheffing en het premiemaximum in de AOW verlaagd. Oplossingrichting 1 1. Voor de sociale fondsen wordt in de structurele situatie uitgegaan van trendmatige premies op lastendekkend niveau, die over een kabinetsperiode constant zijn. 2. Het af te bouwen vermogensoverschot in de WAO en AWF wordt beperkt door het liquiditeitsnadeel vanwege de overgang van premie-inning vooraf naar premie-inning achteraf (Walvis). 3. Om de resterende vermogensoverschotten in de WAO en AWF te kunnen afbouwen kan er (bij de huidige vooruitzichten) voor worden gekozen gedurende 8 jaar de premies onder het lastendekkend niveau vast te stellen. Oplossingsrichting 2 1. Ook in oplossingsrichting 2 wordt uitgegaan van trendmatige premies, die over een kabinetsperiode constant en lastendekkend zijn. In oplossingsrichting 2 is de benodigde premiedaling om lastendekkendheid te bereiken echter kleiner, omdat de exploitatie- en vermogensoverschotten deels op andere wijze worden weggewerkt. 2. Met inachtneming van de beoogde activerende werking van de sociale zekerheid, kunnen meer uitgaven op het terrein van de reïntegratie via de fondsen worden gefinancierd. Een en ander kan uitdrukking geven aan de expliciete samenhang tussen reïntegratie-inspanningen en daarmee bespaarde sociale uitkeringen. Dit leidt tot lagere overschotten in de AWF en AOF (WAO) zonder dat premieverlaging nodig is. 3. Voor de afbouw van de vermogensoverschotten zijn alternatieve mogelijkheden: vermogensoverschotten gebruiken voor het opvangen van vergrijzingslasten, bijvoorbeeld door rechtstreekse vermindering van de staatsschuld; het overboeken van vermogens naar het Rijk met behoud rentebaten voor fondsen of het introduceren van kapitaaldekking voor de eerste vijf jaar arbeidsongeschiktheid. Voor de volksverzekeringen geldt in beide oplossingsrichtingen dat de bestaande rijksbijdragen in de volksverzekeringen kunnen worden benut om de resterende vermogens- en exploitatiesaldi op te vangen of aan te vullen. Zorg 1. De nota Vraag aan Bod beschrijft drie varianten voor de basisverzekering zorg. Het onderscheid betreft de verschillende combinaties in de premiestelling voor werkgevers (nominaal of procentueel) en werknemers (idem). 2. Ten opzichte van de huidige situatie leidt invoering van de basisverzekering tot forse inkomens- en loonkosteneffecten, omdat nu voor mensen tot de ziekenfondsgrens een andere premiestelling geldt dan voor mensen boven de ziekenfondsgrens. Effecten voor de inkomens en de loonkosten (mogelijkheden voor synergie) 1. In oplossingsrichting 2 is het afschaffen van de franchise minder goed inpasbaar, omdat de inkomenseffecten aan de onderkant van de afschaffing van de franchise minder gecompenseerd worden door premieverlaging. 2. De combinatie van de twee oplossingsrichtingen met de basisverzekering in de zorg leidt voor de inkomenseffecten waarschijnlijk tot weinig compenserende effecten, omdat de spreiding van de inkomenseffecten in de twee dossiers (zorg en fondsen) wezenlijk verschillend is. 3. Voor de loonkosten geldt wel dat compenserende effecten optreden. Hier speelt met name dat lastendekkende invoering van de basisverzekering leidt tot lastenverzwaring voor werkgevers, die de lastenverlichting uit hoofde van de premieverlaging voor de fondsenproblematiek compenseert. Andere passende vormen van lastenverzwaring voor werkgevers zijn moeilijk te vinden. Ook compenseren twee van de drie varianten in de zorg (namelijk die met een procentuele premie voor werkgevers) de stijging van de loonkosten aan de onderkant van het afschaffen van de franchise.

3

Grafiek 1a. Exploitatiesaldi sociale fondsen 2002 en 2006 Grafiek 1b. Vermogenssaldi sociale fondsen 2002 en 2006 2.9

3

19.3

20

2.4

2

15

1 Miljard euro

Miljard euro

1 0.1 0 -1 -1.5

-2

WAO, WW 2002

ZFW

1.7

0 -1.9

-5

-2.6 Volksverz.

5

7.9

-0.4 -1.7

-2 -3

9.8

8.5

10

-10

Totaal

-9.5 Volksverz.

WAO, WW 2002

2006

ZFW

Totaal

2006

Gevoeligheidsanalyse Deze cijfers zijn gebaseerd op de doorrekening van het CPB voor de middellange termijn. Hierbij is uitgegaan van handhaving van de premiepercentages op het huidige niveau en een gemiddelde economische groei van 2½%. Bij een gemiddelde economische groei van 2% zal in 2006 geen exploitatieoverschot meer aanwezig zijn in het AOF (WAO) en AWF. Bij een economische groei van 1% zouden ook de vermogensoverschotten in deze fondsen verdwenen zijn. Hierbij is verondersteld dat de lagere groei gepaard gaat met een stijgende werkloosheid (ongewijzigd arbeidsaanbod en lagere werkgelegenheid). Indien de lagere economische groei zich vooral uit in een lagere arbeidsproductiviteit of gepaard gaat met een daling van het arbeidsaanbod (waardoor de werkloosheid minder oploopt) is het neerwaartse effect op de vermogensoverschotten kleiner.

Het is dus van belang vast te stellen dat de te verwachten ontwikkeling van de exploitatie- en vermogenssaldi met onzekerheden omgeven is. Indien de economische ontwikkelingen enige jaren achtereen aanmerkelijk tegen zitten, kunnen de vermogensoverschotten die zich nu voordoen in hoog tempo teruglopen. Bij het ontwerp van maatregelen moet dan ook worden gestreefd naar ingrepen die ook anderzins, uit structureel oogpunt wenselijk kunnen worden geacht.

3. Oorzaak overschotten Vanaf 1994 is het verschil tussen belastingen en premies alsmede tussen uitgaven die uit de algemene middelen worden gefinancierd en premie-gefinancierde uitgaven vanuit budgettair oogpunt grotendeels weggevallen. De exploitatie- en vermogenssaldo van de sociale fondsen maken deel uit van het EMUsaldo en de EMU-schuld. Exploitatie- en vermogenssaldi bij de sociale fondsen hoeven vanuit het oogpunt van de overheidsfinanciën daarom niet problematisch te zijn. Vanuit het oogpunt van het

4

verzekeringskarakter van de fondsen kunnen structurele exploitatie- en vermogenssaldi wel als onwenselijk worden aangemerkt.

De grote overschotten in het AOF (WAO) en AWF zijn na 1998 ontstaan. In dat jaar was nog sprake van tekorten in deze fondsen. In 1999 is daarom de premie in deze fondsen boven lastendekkend niveau vastgesteld met de bedoeling op deze manier de vermogenstekorten in drie jaar weg te werken. Daarnaast is bij de premiestelling 1999 uitgegaan van voorzichtige uitgangspunten met betrekking tot de economische groei voor de periode 1999-2002. Mede als gevolg van een meevallende economische ontwikkeling zijn sinds 1999 grotere exploitatie-overschotten ontstaan dan was `voorzien, waardoor ook de vermogenstekorten eerder waren ingelopen en omsloegen in overschotten.

Bij een lastendekkende premiestelling zou op dat moment een verlaging van de premies een oploop van de vermogensoverschotten hebben voorkomen. Een dergelijke premiedaling zou echter tot een forse extra lastenverlichting hebben geleid, en daarmee tot een belasting van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Bij de besluitvorming rond de begrotingen 2001 en 2002 werd dit zowel vanuit economisch-conjunctureel oogpunt (pro-cyclische lastenverlichting) als vanuit budgettair oogpunt niet wenselijk geacht.

Aan deze bezwaren had tegemoet kunnen worden gekomen door de lastenverlichting gepaard te laten gaan met een compenserende belastingverhoging. Dit zou echter gepaard zijn gegaan met substantiële positieve en negatieve inkomens- en loonkosteneffecten voor specifieke groepen en kan daarom moeilijk verenigbaar zijn met het uitgangspunt van een evenwichtige koopkracht- en loonkostenontwikkeling. Vanwege verschillen in grondslagen tussen de premieheffing en belastingheffing blijkt het niet goed mogelijk de compenserende belastingverhoging op dezelfde groepen te richten die zouden profiteren van een premiedaling.

4. Oplossingsrichtingen fondsen Vanwege het verschillende karakter van de fondsen en de bovendien onderscheiden aard van de problematiek is bij het bezien van de verschillende mogelijke maatregelen onderscheid gemaakt tussen de werknemersverzekeringen (paragraaf 4.1.) en volksverzekeringen (paragraaf 4.2.). Mogelijke oplossingen zullen successievelijk worden besproken. In paragraaf 6 zullen twee oplossingsrichtingen worden neergelegd, die ieder een ander accent leggen in de combinatie van mogelijke maatregelen. Oplossingsrichting 1 legt het zwaartepunt van de oplossing van de overschotten bij premieverlaging, oplossingsrichting 2 gaat er van uit dat de overschotten ook buiten de premiestelling om kunnen worden weggewerkt. In het vervolg zal telkens worden vermeld welke maatregelen als onderdeel van de oplossingsrichtingen zullen worden meegenomen.

5

4.1. Werknemersverzekeringen De werkgroep heeft mogelijkheden rond de toekomstige premiestelling bezien (paragraaf 4.1.1.) maar ook gekeken naar oplossingen voor de overschotten die niet afhankelijk zijn van premiemutaties (paragraaf 4.1.2.). Daarbij gaat het vooralsnog om het AWF en het AOF (WAO). De ZFW wordt in het kader van de invoering van een basisverzekering in de zorg bezien (zie paragraaf 5).

4.1.1. Op het terrein van de premiestelling

Trendmatige premies Het vaststellen van de premies op een trendmatig constant niveau (conform de aanbeveling van de Studiegroep Begrotingsruimte) betekent dat de premies voor tenminste een kabinetsperiode op een constant, lastendekkend niveau worden vastgelegd. Zowel de premie-opbrengsten AWF als AOF (WAO) hangen af van de respectievelijke grondslagontwikkeling en daarmee van de conjunctuur. Voor de AWF is de conjunctuurafhankelijkheid groter omdat schommelingen in de werkloosheidsuitgaven een sterke conjuncturele component hebben.

Bij het vaststellen van trendmatige constante premies is het van belang van welke groeiveronderstelling wordt uitgegaan: • potentiële groei: gemiddelde groei over een hele conjunctuurcyclus heen (2½%). Dit betekent feitelijk een lastendekkende premiestelling voor het jaar waarin de economie in evenwicht verkeert. • trendmatige groei: gemiddelde groei voor de komende kabinetsperiode uitgaande van de conjuncturele startsituatie (2¾%). • voorzichtig trendmatige groei: trendmatige groei rekening houdend met een voorzichtigheidsmarge van ¼%-punt (2½%).

De relevante vraag bij een keuze tussen deze groeiveronderstellingen is of een premie wordt vastgesteld die over de hele conjunctuurcyclus heen gemiddeld lastendekkend is (op basis van potentiële groei, die uitgaat van de structurele situatie waarbij de werkloosheid zich op het evenwichtsniveau bevindt) of een die voor een meer beperkte periode (kabinetsperiode) gemiddelde lastendekkendheid nastreeft. In de twee hierna uit te werken oplossingsrichtingen wordt uitgegaan van een premiestelling die leidt tot lastendekkendheid in 2006, het jaar waarin volgens de ramingen van het CPB sprake is van een werkloosheid op het evenwichtsniveau.

Afbouw vermogensoverschotten via premieverlaging

6

De vermogensoverschotten in de WAO en AWF kunnen afgebouwd worden door de premies gedurende een bepaalde periode onder het trendmatig lastendekkende niveau vast te stellen. Voor de premiestelling is dan van belang in welke tijdsspanne de vermogensoverschotten afgebouwd moeten worden. Een korte afbouwperiode betekent een relatief fors lagere premie in de jaren van afbouw, wat gepaard gaat met een even forse verhoging van de premie op het moment dat de vermogensposities op orde zijn. Een lange afbouwperiode voorkomt dergelijke grote schokken, maar betekent voor langere tijd het in stand houden van de overschotten. Een afbouw in 3 á 4 jaar zoals in eerdere jaren gebruikelijk zou leiden tot een aanmerkelijke premiedaling aan het begin van de komende kabinetsperiode en een spiegelbeeldige verhoging aan het eind van de komende kabinetsperiode, met een navenante verstoring van het inkomens-, loonkosten- en lastenbeeld. De werkgroep werkt daarom met de hypothese van een over 8 jaar gespreide vermogensafbouw. Dit geeft meer rust in de premiestelling en leidt tot een premiemutatie in de WAO en AWF die makkelijker op te vangen is binnen het inkomens-, loonkosten- en lastenbeeld.

In de hierna opgenomen oplossingsrichting 1 is een premieverlaging opgenomen die een afbouw van de vermogensoverschotten in 8 jaar realiseert. In oplossingsrichting 2 geldt dit voorzover de vermogens niet op andere wijze worden weggewerkt (zie paragraaf 4.1.2).

Stroomlijning en vereenvoudiging grondslagen Hiervoor is aangegeven dat een belangrijke oorzaak van het feit dat het lastig is de overschotten weg te werken door premieverlaging met een compenserende belastingverhoging, gelegen is in de verschillen in grondslagen van premies en belastingen.

Deze verschillen zitten in drie aspecten: • De inkomensniveaus waarover geheven wordt verschillen van elkaar. • De groepen waarover geheven wordt verschillen (alleen werknemers versus alle belastingplichtigen). • Het inkomensbegrip verschilt (wel of geen rekening houdend met aftrekposten).

Wat betreft inkomensniveau’s ligt een belangrijk verschil tussen de belastingheffing en de premieheffing in de franchise in de AWF. Afschaffen van de franchise zou de grondslag van de AWF meer in lijn brengen met de andere grondslagen en zou een evenwichtiger spreiding van inkomenseffecten bij toekomstige premiemutaties bewerkstelligen. Daarnaast leidt afschaffing van de franchise tot een beperking van de administratieve lasten voor werkgevers en van de uitvoeringskosten van het UWV. Het afschaffen van de franchise leidt tot een stijging van de loonkosten aan de onderkant en tot negatieve inkomenseffecten voor werknemers met een laag inkomen. Een premieverlaging (die in

7

oplossingsrichting 1 voorzien is) mitigeert deze effecten. Hoe lager immers de premie, hoe kleiner het effect van het opruimen van de franchise.

De premies werknemersverzekeringen worden deels geheven bij werkgevers (ZFW, WAO, AWF), en deels bij werknemers (ZFW, AWF). Na invoering van een basisverzekering in de zorg kent alleen het AWF nog een werknemerspremie. Een verdere stroomlijning van de werknemerspremies en belastingheffing is eventueel mogelijk door de AWF-premie voor werknemers te laten vervallen en de AWF-premie volledig bij werkgevers te heffen.

In het kader van vermindering van de administratieve lasten zou het afschaffen van de franchise en het volledig overhevelen van de premieheffing AWF naar de werkgever gecombineerd kunnnen worden met het combineren van de inning van belastingen en premies bij één loket.

Afschaffing van de franchise in de AWF maakt deel uit van beide oplossingsrichtingen die in paragraaf 6 behandeld worden. Volledige verschuiving van de AWF-premie van werknemers naar werkgevers is in het kader van de onderhavige problematiek, naar het zich laat aanzien, niet nodig en is dan ook niet opgenomen in de twee in paragraaf 6 beschreven oplossingsrichtingen.

4.1.2. Oplossingen buiten de premiestelling om

Financiering maatregelen uit de fondsen De activerende werking van het sociale zekerheidsstelsel heeft, naast de functie van inkomensbescherming, aan belang gewonnen. Het arbeidsmarktbeleid is gericht op het voorkomen van inactiviteit en het bevorderen van uitstroom uit inactiviteit. Sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid liggen hierdoor steeds meer in elkaars verlengde. Dit komt onder meer tot uiting in het feit dat reïntegratievoorzieningen op grond van de Wet REA en maatregelen ter bevordering van de participatie van oudere werknemers en arbeidsgehandicapten (de facto) worden gefinancierd uit de sociale fondsen (Aof, Awf). In dit licht kan bezien worden in hoeverre ook andere maatregelen gericht op activering en reïntegratie zich lenen voor financiering uit de sociale fondsen. Een dergelijke verschuiving in de financiering zou de exploitatie-overschotten beperken en daarmee de benodigde premiedaling kunnen beperken. Op die lijn voortbordurend zou kunnen worden gedacht aan het bekostigen van reïntegratiebudgetten die bij uitstek worden aangewend voor (gewezen) werknemers uit de fondsen voor de werknemersverzekeringen.

8

Behalve wijzigingen in de financiering van het reïntegratiebudget is er bovendien de mogelijkheid om fiscale maatregelen of maatregelen die een meer preventieve werking hebben om te zetten in fondsgefinancierde regelingen.

Indien er voor wordt gekozen de hier bedoelde maatregelen uit sociale fondsen te bekostigen, zijn wetswijzigingen noodzakelijk. Het budgetrecht van de Tweede Kamer kan via de wetswijzigingen en eventuele amendering gewaarborgd worden. De adviserende betrokkenheid van sociale partners bij de inrichting van deze uitgavenprogramma’s is geen andere dan de huidige, die via participatie in de Raad voor Werk en Inkomen vorm krijgt. De ten laste van fondsen gebrachte reïntegratie-uitgaven zijn en blijven onderworpen aan het uitgavenkader.

De werkgroep treedt niet in de vraag in welke omvang reïntegratiebudgetten in de komende jaren nodig zijn of wenselijk geacht worden. In oplossingsrichting is hier dan ook geen rekening mee gehouden. Wel kan het uitbreiden van de fondsgefinancierde uitgaven een alternatief zijn voor premieverlaging. Hiervan wordt uitgegaan in de in paragraaf 6 op te nemen oplossingsrichting 2.

Rechtstreekse vermindering van vermogensoverschotten De werkgroep heeft de volgende additionele maatregelen geïnventariseerd die de vermogensoverschotten in de WAO en AWF kunnen beperken, zonder dat een premieverlaging nodig is: • Premie-inning achteraf in plaats van vooraf (Walvis): De wijziging van de afdrachtsystematiek (inning achteraf in plaats van vooraf) in 2003 leidt tot een eenmalige verhoging van de vermogensnorm in WAO en AWF met 1¼ miljard euro. Dit betekent een vermindering van de vermogensoverschotten. • Oormerking vermogensoverschotten voor opvang vergrijzingslasten: Het overschot in de WAO (Aof) zou beschouwd kunnen worden als een reserve ter financiering van stijgende WAO-lasten als gevolg van de vergrijzing. Meer algemeen is het in verband met de toenemende vergrijzingslasten wenselijk de overheidsschuld af te bouwen. De vermogensoverschotten zouden uit de fondsen kunnen worden genomen en samen met de eruit resulterende rentebaten geoormerkt kunnen worden voor opvang van de vergrijzingslasten. • Overboeken vermogens naar Rijk met behoud rentebaten voor fondsen: Teneinde recht te doen aan het feit dat de fondsvermogens zijn opgebracht uit premiebaten zou een overboeking naar het Rijk gepaard kunnen gaan met de introductie van een rijksbijdrage gelijk aan de hoogte van de rentebaten die de vermogens op dit moment voor de fondsen genereren. • Verhoging normvermogens (conjunctuurreserve): Een verhoging van de normvermogens leidt tot een verkleining van de vermogensoverschotten. De ratio achter een dergelijke verhoging zou het

9

opvangen van conjuncturele schokken kunnen zijn. In de AWF is al sprake van een dergelijke buffer. Voor een verdere verhoging of introductie in andere fondsen bestaat thans geen ratio. • Introductie kapitaaldekking in Aok: Werkgevers die het arbeidsongeschiktheidsrisico privaat willen verzekeren moeten gedurende maximaal vijf jaar premie blijven betalen ter financiering van oude, reeds ingegane, WAO-uitkeringen van ex-werknemers. Overheveling van vermogensoverschotten van AOF naar AOK, waardoor deze lasten binnen het vermogen van het AOK kunnen worden opgevangen en premiebetaling door de werkgever die naar de private verzekering overstapt niet meer nodig is, leidt tot een daling van het vermogensoverschot. Het leidt tot de facto extra uitgaven en daarmee een belasting van het EMU-saldo zodra werkgevers daadwerkelijk de overstap naar de particuliere verzekering maken.

Met het effect van “Walvis” (bovenste bullet-point) is rekening gehouden in de in paragraaf 6 te bespreken oplossingsrichtingen. Gegeven de doorvoering van Walvis zal dit effect immers zeker optreden. De daaronder genoemde opties vergen tamelijk principiële besluitvorming of hebben aanmerkelijke nadelen en zijn daarom niet opgenomen in de in paragraaf 6 op te nemen oplossingsrichting 1. Deze opties bieden wel een mogelijkheid om afbouw van de vermogensoverschotten zonder (of met een kleinere) premiedaling te bewerkstelligen, zoals beschreven in de in paragraaf 6 op te nemen oplossingsrichting 2.

4.2. Volksverzekeringen In de volksverzekeringen is in de ramingen voor de komende kabinetsperiode sprake van exploitatietekorten; daardoor is in 2006 sprake van een vermogenstekort. Voor de volksverzekeringen zijn de oplossingen relatief eenvoudig: • Vanaf 2001 kennen de volksverzekeringen de zogenaamde BIKK (bijdrage in de kosten van de heffingskortingen). Deze rijksbijdrage compenseert de fondsen voor het feit dat de heffingskortingen in grotere mate dan de belastingvrije sommen ten laste komen van de volksverzekeringen. Hoewel deze rijksbijdragen met (uitsluitend) dit doel in de wet zijn vastgelegd, zijn ze al eerder bijgesteld om vermogensoverschotten weg te werken. Het is denkbaar ook in latere jaren rijksbijdragen in te zetten ter accomodatie van vermogensoverschotten of tekorten. • De grondslagen voor de ANW en AWBZ zijn gelijk aan de grondslagen voor het belastingtarief eerste en tweede schijf. Een verhoging van de premietarieven met gelijktijdige verlaging van de belastingtarieven kan dan ook doorgevoerd worden zonder grote nadelige effecten op het inkomensbeeld. Voor de AOW is er wel een verschil in grondslag omdat ouderen geen AOW-premie betalen. De benodigde premieverhoging met gelijktijdige belastingverlaging leidt dan (totdat het premiemaximum wordt bereikt) tot voordelen voor 65-plussers en een licht nadeel voor 65-minners.

10

Een verdergaande optie voor de volksverzekeringen is het volledig uit de belastingheffing financieren van deze fondsen. Deelrapportage 2 van de Verkenning Belastingen en Premies is hier uitgebreid op ingegaan. Hiermee wordt ondervangen, zeker bij een verdergaande uitruil tussen premieverhoging en belastingverlaging, dat het tarief eerste schijf naar nihil nadert (nu 2,95 %). Voor de AOW spelen twee aanvullende overwegingen. In de eerste plaats is er de overweging dat grondslagverbreding de lasten van de vergrijzing kan spreiden. In de tweede plaats zij in aanmerking te nemen dat het aandeel huishoudens met een aanvullend pensioen toeneemt en de hoogte van het aanvullend pensioen stijgt, waardoor een eventuele uitbreiding van de heffing voor de AOW naar de groep ouderen langzaam aan minder de lagere inkomensgroepen treft (en overigens voor die inkomensgroepen te compenseren zijn). Volledig integreren van de ANW-premie in de belastingtarieven eerste en tweede schijf kan zonder grote effecten doorgevoerd worden. Volledige afschaffing van de AOW-premie en compenserende verhoging van de belastingtarieven eerste en tweede schijf zal, uitgaand van het huidige fiscale instrumentarium, voor ouderen met een aanvullend pensioen tot grote inkomenseffecten leiden. Daarom is hiervoor temporisering nodig, zoals ook deelrapportage 2 van de Verkenning Belastingen en Premies aangeeft. In dat rapport is uitgegaan van een afbouw van de AOW-premie in tien jaar. Dit komt overeen met een jaarlijkse verlaging van het premiemaximum in de AOW met ongeveer 1,8%-punt per jaar.

In de eerste oplossingsrichting wordt uitgegaan van vervanging van de ANW-premie door belastingheffing en een verlaging van het premiemaximum in de AOW. In oplossingsrichting twee wordt er van uitgegaan dat de financiering van de volksverzekeringsfondsen niet wijzigt. Voor de premiestelling AWBZ wordt in beide oplossingsrichtingen uitgegaan van de huidige premiestelling, aangezien dit fonds waarschijnlijk betrokken wordt bij de discussie rond de toekomst van het zorgstelsel.

5. Zorg In de nota ‘Vraag aan bod’ heeft het kabinet de wenselijkheid aangegeven van invoering van een algemene zorgverzekering, waarvan de invoering in 2005 haalbaar kan zijn. Deze nota schetst drie varianten: 1. Gedeeltelijk procentuele en nominale premie voor werknemers en een procentuele premie voor werkgevers. Binnen deze variant worden twee subvarianten onderscheiden, één waarin conform de huidige praktijk in de ZFW, geen nominale premie voor kinderen wordt geheven, en één die wel een nominale premie voor kinderen kent. 2. Volledig nominale premie voor werknemers (voor kinderen de helft) en een nominale vergoeding door de werkgevers aan werknemers

11

3. Volledig nominale premie voor werknemers (voor kinderen de helft) en een procentuele premie voor de werkgevers. In de door de werkgroep uitgevoerde berekeningen is voor variant 1 uitgegaan van de subvariant zonder kinderpremie. Hiermee wordt aangesloten bij de huidige systematiek in de ZFW, zoals variant 2 aansluit bij de vormgeving van de huidige particuliere verzekeringen.

De huidige ZFW komt met de invoering van dit nieuwe stelsel te vervallen. Bij de overgang naar de nieuwe basisverzekering wordt van lastendekkendheid uitgegaan. Dat betekent feitelijk een premieverhoging ten opzichte van de premiestelling in de ZFW (die voor 2006 een exploitatietekort laat zien). De varianten uit de nota Vraag aan Bod gaan er van uit de huidige rijksbijdrage in de ZFW komt te vervallen, wat ook leidt tot een premiestijging (van ongeveer 3 miljard euro) ten opzichte van de huidige ZFW. In de in Vraag aan Bod gepresenteerde varianten is deze lastenverzwaring overigens teruggesluisd via compenserende (belasting)maatregelen. In 2005 is de vermogenspositie van de ZFW naar verwachting neutraal, zodat hier geen additionele knelpunten uit voortvloeien bij invoering van de basisverzekering in 2005.

6. Integrale varianten Om een beeld te geven van de mogelijkheden heeft de werkgroep een doorrekening gemaakt van de combinatie van enkele maatregelen met betrekking tot de sociale fondsen en de drie varianten voor de basisverzekering zorg. Hierbij is in eerste instantie uitgegaan van lastenneutraliteit. Vervolgens is, bij wijze van illustratie, ook een beeld doorgerekend met een lastenverlichting van 1 miljard euro. De uitkomsten geven een indicatie van de effecten van de verschillende maatregelen en van de verschillende mogelijke combinaties. Aangezien op het moment van invoering van de voorstellen de uitgangssituatie waarschijnlijk veranderd zal zijn zal op dat moment een actualisatie van de berekeningen moeten worden gemaakt. Daarnaast zullen de voorstellen uiteindelijk ingepast worden in een veel breder pakket van fiscale maatregelen in de volgende Kabinetsperiode. Het blijkt dat ook bij een inzet van 1 miljard euro negatieve inkomenseffecten blijven resulteren. In dit uiteindelijke beeld overheersen de effecten van de stelselherziening in de zorg. Dit spoort met de conclusie uit de nota “Vraag aan Bod” waarin geconcludeerd is dat het wegwerken van de negatieve inkomenseffecten 3 miljard gulden zou kosten.

Oplossingsrichting 1 In paragraaf 4 is ingegaan op de mogelijke maatregelen met betrekking tot de sociale fondsen. Hierbij valt onderscheid te maken tussen maatregelen gericht op de heffingsstructuur (die het opvangen van toekomstige premiemutaties eenvoudiger maken) en maatregelen direct gericht op het terugbrengen van de overschotten in de fondsen.

12

De maatregelen gericht op de structuur van de heffing betreffen: • Afschaffen van de franchise in de AWF • Inboeken van de verhoging van het normvermogen als gevolg van de wijziging in de afdrachtsystematiek premies (Walvis). • Omzetten ANW-premie in belastingtarief eerste schijf, verlagen premiemaximum AOW.

Het terugbrengen van de overschotten vindt in oplossingsrichting 1 plaats door verlaging van de premies: • Verlaging van de premies naar trendmatig lastendekkend niveau (op basis van 2006) • Verlaging van de premies gedurende 8 jaar voor het afbouwen van de resterende vermogensoverschotten.

Oplossingsrichting 2 In paragraaf 4 zijn naast verlaging van de premies om de overschotten weg te werken ook alternatieve mogelijkheden besproken. Het financieren van meer uitgaven uit de fondsen en het hanteren van een of meer van de hierboven genoemde andere aanwendingsmogelijkheden voor de vermogensoverschotten kunnen er toe leiden dat de benodigde premiedaling kleiner, of zelfs nihil wordt. In deze oplossingsrichting wordt ook niet uitgegaan van stroomlijning van de structuur van de heffingen, omdat de premieverlaging die dit zou faciliëren ook achterwege blijft. Vanwege het ontbreken van grote inkomens- of loonkosteneffecten zou overigens het afschaffen van de ANW-premie en compenserend verhogen van de belastingtarieven wel in deze oplossingsrichting kunnen passen.

In beide oplossingsrichtingen wordt de problematiek van de overschotten opgelost.

Beoordeling oplossingsrichting 1 De verlaging van de WAO-premie en AWF-premie leidt tot lastenverlichting voor werknemers en werkgevers. Voor werknemers kan dat worden gecompenseerd met de lastenverzwaring uit hoofde van het terugtrekken van de rijksbijdrage bij de invoering van de basisverzekering in de zorg of door verhogingen van de inkomstenbelasting. Compensatie van de lastenverlichting voor werkgevers is gecompliceerder. In deze oplossingsrichting is daarom naast bovengenoemde maatregelen een gedeeltelijke lastenverzwaring voor werkgevers via de AWF opgenomen; om effecten op de fondsposities te vermijden staat daar een (extra) premiedaling voor werknemers tegenover. Een andere mogelijkheid zou zijn de lastenverlichting voor werkgevers in samenhang met andere lastenverzwaringen te bezien. Zo zou de premiestelling in de basisverzekering zorg kunnen worden aangepast om de lastenverlichting te accommoderen, of de met de mogelijke beperking of afschaffing van verschillende

13

afdrachtsvermindering (zoals SPAK en VLW) gepaard gaande lastenverzwaring voor werkgevers in aanmerking kunnen worden genomen.

Deze oplossingsrichting voor de fondsen leidt tot een lastenverlichting van 2 miljard euro en daarmee tot over het algemeen positieve inkomens- en loonkosteneffecten. Bij lastenneutraliteit voor gezinnen resulteert een vrij evenwichtig inkomensbeeld, behoudens voor gepensioneerden met een aanvullend pensioen en vutgerechtigden. Deze groepen profiteren immers niet van de verlaging van de premies werknemersverzekeringen. Voor pensioengerechtigden speelt bovendien dat zij niet profiteren van de daling van de AOW-premie.

Oplossingsrichting 2 In oplossingsrichting 2 is de daling van de premies geringer dan in oplossingsrichting 1. Omdat dit niet gecombineerd wordt met het afschaffen van de franchise in de AWF is een dergelijke premieverlaging ook niet nodig om negatieve inkomenseffecten aan de onderkant te vermijden.

Mate van synergie tussen oplossingen fondsenproblematiek en invoering basisverzekering zorg De invoering van de basisverzekering in de zorg leidt, afhankelijk van de variant, tot forse inkomens- en loonkosteneffecten. In de nota Vraag aan Bod is al aangegeven dat (volledige) reparatie hiervan ongeveer 1½ miljard euro zal kosten.

Een belangrijke vraag is of een gelijktijdige invoering van maatregelen rond de fondsen en de basisverzekering zorg tot compenserende effecten zou kunnen leiden, in die zin dat de optredende inkomens- en loonkosteneffecten bij lastenneutraliteit of inzet van een bepaalde mate van lastenverlichting (stel 1 miljard euro) evenwichtiger zijn dan bij een partiële invoering.

In oplossingsrichting 1 is voor lagere inkomens geen sprake van compenserende effecten omdat, door de afschaffing van de franchise, de maatregelen in de premiesfeer geen, of negatieve inkomenseffecten voor deze groep hebben. Dit biedt daarom geen oplossing voor negatieve inkomenseffecten uit hoofde van de invoering van de basisverzekering zorg. In oplossingsrichting 2 is niet of nauwelijks sprake van inkomenseffecten, zodat ook geen compenserende effecten in het inkomensbeeld worden bereikt.

Ook voor hogere inkomens is over het geheel genomen geen, of slechts in beperkte mate, sprake van synergie tussen beide dossiers. De invoering van de basisverzekering leidt tot verschillende inkomenseffecten tussen huishoudtypen. Alleenstaanden hebben een tegengesteld inkomenseffect ten opzichte van kostwinners met kinderen. De oplossingsrichtingen voor de sociale fondsen genereren

14

positieve inkomenseffecten voor hogere inkomens. In die zin is voor een deel van de huishoudens sprake van compenserende effecten, en voor een deel van de huishoudens van een cumulatie daarvan. Overigens maakt ook de belastingheffing voor hogere inkomens weinig onderscheid tussen huishoudtypen. Er is in dat opzicht geen sprake van meer of minder compenserende effecten van de gelijktijdige behandeling van beide dossiers.

Concluderend kan met betrekking tot de inkomenseffecten worden opgemerkt dat gezien de afwijkingen tussen de inkomenseffecten in de partiële dossiers een forse besparing door combinatie van beide dossiers niet waarschijnlijk is.

Wat betreft de werkgeverslasten kan wel sprake zijn van compenserende effecten tussen beide dossiers. Koppeling van de oplossingsrichtingen voor de fondsen en de basisverzekering in de zorg leidt er toe dat de lastenverlichting van de premieverlaging voor een deel wordt beperkt door invoering van het zorgstelsel, zodat minder compenserende lastenverhoging nodig is. Voor de loonkosten geldt verder een synergie met de varianten met een procentuele premie voor de werkgever in de basisverzekering zorg. De negatieve effecten op de loonkosten aan de onderkant bij afschaffing van de franchise in oplossingsrichting 1 worden bij die varianten gecompenseerd door een verlichting van de loonkosten bij lage lonen uit hoofde van de basisverzekering.

In alle gevallen resulteert, bij gebruikmaking van het bestaande fiscale instrumentarium, een inkomensbeeld dat een grote spreiding kent; de effecten worden daarbij gedomineerd door de gevolgen van de invoering van de basisverzekering in de zorg.

Bij daadwerkelijke doorvoering van (elementen uit) bovengenoemde varianten is het tijdstip van invoering van belang. De basisverzekering in de zorg kan pas in 2005 ingevoerd worden. Het heeft de voorkeur met een afbouw van de exploitatie-overschotten door premieverlaging reeds in 2003 te beginnen. Om toch de synergie op beide beleidsterreinen zoveel mogelijk te bewaren is het dan wenselijk dat dan ook reeds begonnen wordt met maatregelen die de premiestelling in de ZFW dichter in de buurt brengt van de basisverzekering (bijvoorbeeld verhogen van de nominale premie of het op lastendekkend niveau brengen van de ZFW).

15

Werkgroep Belasting- en Premiestructuur

1. Inleiding

1.1. Aanleiding In de afgelopen jaren zijn bij een aantal sociale fondsen aanzienlijke exploitatie- en vermogenssaldi ontstaan. In de MLT (Economische Verkenning 2003-2006) heeft het CPB een beeld geschetst hoe de sociale fondsen zich de komende jaren ontwikkelen onder de veronderstelling van constante premies en een voorzichtig trendmatig groeiscenario. Hierin komt naar voren dat voor het totaal van de fondsen het huidige exploitatie-overschot van 1 mld euro zal omslaan in een exploitatietekort van ruim 1,5 mld euro. Rekening houdend met de Rijksbijdrage in de Zfw ontstaat voor het totaal van de fondsen zelfs een tekort van 4 mld euro in 2006. Tegelijkertijd blijft het vermogensoverschot voor het totaal van de fondsen, ondanks een lichte daling, op een hoog niveau van naar verwachting 8 miljard euro. Het beeld per fonds varieert echter sterk. Zo zullen de vermogensoverschotten in het Awf en de WAO gezamenlijk oplopen tot 18½ miljard euro terwijl bij andere fondsen (bij deze veronderstellingen) oplopende vermogenstekorten zullen ontstaan. In de augustusronde voor de begrotingsbesluitvorming 2002 is bekeken of reeds een stap gezet kon worden in het terugdringen van de overschotten in het Awf en de WAO. De premies zijn in het lastenpakket voor 2002 verlaagd zodat een stap gezet wordt in het verminderen van de exploitatieoverschotten. Het volledig of grotendeels oplossen van de exploitatie- en vermogenssaldi door middel van een ‘simpele’ oplossing door de premies op lastendekkend niveau te zetten en ter compensatie de belastingen aan te passen, werd meerdere jaren niet haalbaar geacht gezien de budgettaire en inkomenspolitieke consequenties. Het Kabinet heeft om die reden aangedrongen op een nadere studie uitgevoerd door een werkgroep. Het instellen van een dergelijke werkgroep is aangekondigd in zowel de Miljoenennota 2002 als in de Sociale Nota 2002. Bovendien heeft de Studiegroep Begrotingsruimte in het elfde rapport "Stabiel en duurzaam begroten" de aanbeveling opgenomen om de premietarieven op een trendmatig niveau vast te stellen in de komende kabinetsperiode. Dit wordt in deze werkgroep ook nader uitgewerkt.

Mede met het oog op de volgende kabinetsperiode zijn de afgelopen periode op een aantal beleidsterreinen verkenningen en studies verricht. In een aantal studies/verkenningen zijn daarbij beleidsrichtingen geïnventariseerd die verstrekkende gevolgen hebben voor de lastenontwikkeling en, meer in het bijzonder, de premiestructuur. Dit geldt met name voor de kabinetsnota ‘Vraag aan bod’ waarin de invoering van een basisstelsel in de zorg wordt uitgewerkt en voor de Verkenning Belastingen en Premies.

16

De invoering van de basisverzekering zorg heeft, afhankelijk van de gekozen variant, grote effecten op inkomens en loonkosten. Dit vergt extra aandacht voor inpassing in het koopkracht- en lastenbeeld voor de komende kabinetsperiode. De achtergrond van deze problematiek is de huidige verdeling van de lasten van de ziektekosten over inkomens en huidhoudtypes.

Gelet op de complexiteit van deze materie is het wenselijk om, mede ter voorbereiding op de volgende Kabinetsperiode, over analyses te beschikken waarin de gevolgen voor de belasting en premiestructuur van de verschillende beleidsopties integraal en in onderlinge samenhang in beeld worden gebracht. De toegevoegde waarde van deze exercitie is niet zozeer om een update te maken van de partiële analyses die voor elk van de hierboven genoemde dossiers recent nog zijn opgesteld, maar juist om de onderlinge samenhang tussen deze dossiers in kaart te brengen. De relaties tussen deze dossiers bieden enerzijds mogelijkheden knelpunten op te lossen, anderzijds kunnen dwarsverbanden tot nieuwe knelpunten leiden. Zo kunnen beleidsopties in de Verkenning Belastingen en Premies mogelijkheden bieden om knelpunten op te lossen.

1.2. Doelstellingen De in paragraaf 1 geschetste achtergrond van de werkgroep leidt tot de volgende doelstellingen van de onderhavige analyse:

• Het wegwerken van de saldi (zowel exploitatie- als vermogensoverschotten) in de sociale fondsen, alsmede het formuleren van een premiestelling die ook naar de toekomst toe robuust is; met andere woorden het bereiken van een structureel houdbare systematiek voor de sociale fondsen.

• Het schetsen van de mogelijkheid een basisverzekering zorg in te passen in het lastenbeeld voor de komende kabinetsperiode.

• Het combineren van beide dossiers met het doel te bezien of op deze wijze knelpunten, met name met betrekking tot de gevolgen voor inkomens en loonkosten, kunnen worden opgelost. De uitwerking van de twee genoemde doelstellingen zal waarschijnlijk tot relatief grote verschuivingen in het belasting- en premiebeeld leiden. Als randvoorwaarde wordt daarbij gehanteerd dat dit niet mag leiden tot een complexere heffingstructuur. Daarentegen is het streven juist om de noodzakelijke verschuivingen aan te grijpen voor harmonisatie en vereenvoudiging van de heffingsstructuur. Dit is een aanvulling op de voorstellen in het kader van Walvis (Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging sociale verzekeringswetten) en de Aanpassingswet Walvis.

1.3. Criteria De in dit rapport beschreven oplossingen dienen een bijdrage te (blijven) leveren aan een (kwalitatieve) versterking van het arbeidsaanbod, een stijging van de arbeidsparticipatie en een verbetering van het

17

vestigingsklimaat. Dit sluit tevens aan de uitgangspunten van de Verkenning Belastingen en Premies. In de Verkenning Belastingen- en Premies (augustus 2001) was het uitgangspunt “het streven naar een inrichting van de collectieve sector die in principe op lange termijn houdbaar is”. Daarbij ging het om een evenwichtige verdeling van lusten (collectieve voorzieningen) en lasten (collectieve inkomsten) van overheidsbeleid over generaties tegen de achtergrond van de maatschappelijke trends. Bovendien is het belangrijk dat de inrichting van de collectieve sector bijdraagt aan een duurzame groei van welvaart, participatie en productiviteit.” Derhalve zijn bij de beoordeling van de uitkomsten de volgende criteria van belang:

• Zo mogelijk verkleinen van de armoedeval (financiële afstand tussen uitkering en werk) en voorkomen van een toename van de marginale druk.

• De omvang en spreiding van de inkomenseffecten (handhaven evenwichtig inkomensbeeld) en de gevolgen voor de werknemerslasten in het algemeen.

• De gevolgen voor de loonkosten en andere werkgeverslasten. • De juridische haalbaarheid en de gevolgen voor enkele beginselen in de sociale zekerheid (relatie tussen premiebetaler en rechthebbende, prikkelwerking in bepaalde verzekeringen en de equivalentiegedachte).

• Zo mogelijk verkleinen van administratieve lasten. Daarnaast is een relevante grootheid de omvang van met verschillende oplossingsrichtingen gepaard gaande lastenverlichting. Uiteraard worden ook de budgettaire consequenties in beeld gebracht.

1.4 Leeswijzer Het rapport van de werkgroep bestaat naast dit inleidende hoofdstuk uit twee hoofdstukken. In hoofdstuk 2 worden de overwegingen geschetst hoe in de toekomst met de sociale fondsen en met de financiering van de zorg kan worden omgegaan. Hiertoe wordt eerst de feitelijke en de toekomstige ontwikkeling van de fondsposities en de aard en oorsprong van deze posities aangegeven. Vervolgens wordt vanuit twee invalshoeken mogelijkheden geschetst voor deze problematiek: het vaststellen van de premies op trendmatig lastendekkend niveau in combinatie met de invoering van een basisstelsel zorg en vereenvoudiging en harmonisatie van de heffingstructuur. Hoofdstuk 2 biedt de overwegingen en de bouwstenen op basis waarvan in hoofdstuk 3 integrale varianten worden vormgegeven. De varianten worden in drie stappen opgebouwd namelijk opties voor de premieheffing, het zorgstelsel en compenserende maatregelen. Vervolgens worden de inkomenseffecten en de gevolgen voor de loonkosten in beeld gebracht. De bijlagen bevatten uitvoerige analyses van de verschillende mogelijkheden voor de oplossing van de problematiek van de sociale fondsen die in hoofdstuk 2 aan de orde komen.

18

2. Bouwstenen en overwegingen

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden overwegingen geschetst rond de premiestelling bij de sociale fondsen in de toekomst en de financiering van de zorg. Hierbij staat conform de taakopdracht centraal: het schetsen van mogelijkheden om – rekening houdend met de vermogensoverschotten – de premies van de sociale fondsen op trendmatig lastendekkend niveau vast te stellen in combinatie met de invoering van een basisstelsel in de zorg. Daarnaast worden mogelijkheden geschetst voor vereenvoudiging en harmonisatie van de heffingstructuur. De geschetste mogelijkheden op het terrein van de sociale fondsen en de zorg zullen in onderling samenhang worden bezien. Op basis van de bouwstenen en overwegingen in dit hoofdstuk worden de integrale varianten in het volgende hoofdstuk vormgegeven.

2.2 Fondsen sociale zekerheid 2.2.1

Feitelijke positie en verwachte ontwikkeling

In de MLT (Economische Verkenning 2003-2006) van het CPB hebben de sociale fondsen in 2002 gezamenlijk (werknemersverzekeringen en volksverzekeringen) een exploitatie-overschot hebben van ruim 1 miljard euro en een vermogensoverschot van bijna 10 miljard euro (zie tabel 2.1). Zonder de Rijksbijdrage aan de Zfw van ruim 3 mld euro, zou het totaal van de fondsen een negatief exploitatiesaldo laten zien (van 2 mld euro). Voor de werknemersverzekeringen zijn de premies vrijwel lastendekkend indien wordt geabstraheerd van deze Rijksbijdrage: de Rijksbijdrage is ongeveer even groot als het exploitatie-overschot van Awf en WAO gezamenlijk (namelijk 3,2 mld euro). Uitgaande van een voorzichtig trendmatig scenario en constante premies voor alle fondsen voorziet het CPB dat het exploitatieoverschot voor het totaal van de sociale fondsen omslaat in een exploitatietekort van ruim 1,5 mld euro in 2006 (zie tabel 2.1). Wel blijft sprake van een aanzienlijk, hoewel dalend, vermogensoverschot van bijna 8 mld euro in 2006, waarvan 18½ mld euro bij het Awf en de WAO. De ontwikkeling van de exploitatie- en vermogenssaldi is tevens weergegeven in de grafieken 2a en 2b.

Het economische beeld voor 2002 is na het verschijnen van de MLT aanzienlijk veranderd. Aangezien er op het moment van afronding van dit rapport geen nieuwe doorrekening van de MLT beschikbaar is, wordt in dit rapport voor 2002 uit gegaan van het oude MLT-beeld. Op basis van de cijfers in het Centraal Economisch Plan kan geconcludeerd worden dat ten aanzien van de fondsen voor de werknemersverzekeringen de uitgangssituatie niet wezenlijk gewijzigd is.

19

Tabel 2.1. Ontwikkeling van exploitatiesaldi en vermogens in de sociale fondsen (in mld euro’s) 2002 Exploitatie Feitelijk vermogen saldo Vvz. AOW ANW AWBZ Wnvz. Aof (WAO) Awf Zfwcentraal ZFW-centr. excl Rijksb.* WAZ

2006

Normvermogen

Vermogens saldo

Exploitatie Feitelijk vermogen saldo

Vermogens saldo

-1,0 0,0 -1,0

1,2 0,0 -0,7

0,7 -0,0 0,2

0,5 0,0 -0,9

-1,1 0,4 -1,9

-2,2 0,9 -6,7

1,0 -0,0 0,4

-3,2 0,9 -7,2

1,2 1,6 0,1

3,6 6,3 0,6

0,4 1,4 -1,1

3,2 4,9 1,7

0,6 1,7 -1,5

7,3 13,1 -3,2

0,4 1,4 -1,3

6,9 11,7 -1,9

-3,1

TOTAAL

Normvermogen

-5,1

0,1

0,5

0,1

0,4

0,1

0,8

0,1

0,7

1,0

11,5

1,7

9,8

-1,7

10,0

2

7,9

* Indien de Rijksbijdrage in de ZFW niet meegerekend wordt, zal er in 2002 een exploitatietekort ontstaan en zal het exploitatietekort in de 2006 aanzienlijk toenemen. Bron: Economische Verkenning 2003-2006, CPB Het vermogenssaldo betreft het feitelijke vermogen minus het normvermogen.

Grafiek 2a. Exploitatiesaldi sociale fondsen 2002 en 2006 Grafiek 2b. Vermogenssaldi sociale fondsen 2002 en 2006 2.9

3

19.3

20

2.4

2

15

1 Miljard euro

Miljard euro

1 0.1 0 -1 -1.5

-2

WAO, WW 2002

ZFW

1.7

0 -1.9

-5

-2.6 Volksverz.

5

7.9

-0.4 -1.7

-2 -3

9.8

8.5

10

-10

Totaal

-9.5 Volksverz.

WAO, WW 2002

2006

ZFW

Totaal

2006

Niet het hele vermogen van de fondsen wordt als vermogensoverschot aangemerkt. Een deel van het vermogen is nodig teneinde te garanderen dat het fonds gedurende het jaar voldoende middelen heeft om aan haar verplichtingen te voldoen. Hiertoe is een normvermogen per fonds vastgesteld. Het vermogensoverschot betreft het vermogen voorzover dat boven het normvermogen uitkomt.

Uit de samenstelling van de exploitatie- en vermogensoverschotten blijkt dat per fonds grote verschillen optreden. Dit geldt zowel voor 2002 als voor 2006. Bij de volksverzekeringen doen zich bij de AOW en AWBZ relatief forse en oplopende exploitatietekorten voor. Dit komt tot uitdrukking in oplopende

20

vermogenstekorten. Bij de werknemersverzekeringen blijken vooral de exploitatie-overschotten in de WAO en Awf hardnekkig: zelfs in het voorzichtig trendmatig scenario van het CPB zijn de exploitatieoverschotten in 2006 nog aanzienlijk, hetgeen voor deze fondsen leidt tot ruim een verdubbeling van de vermogensoverschotten. Tegelijkertijd dreigt voor het Ziekenfonds een exploitatietekort te ontstaan. In de WAZ is ultimo 2002 sprake van een klein vermogensoverschot. Dit vermogensoverschot is licht opgelopen ultimo 2006.

De Wachtgeldfondsen en de arbeidsongeschiktheidskas (Aok) zijn hierboven niet genoemd. De reden hiervoor is dat deze fondsen hun eigen systematiek van premievaststelling hebben, waardoor de premies van deze fondsen stabiel zijn en van overschotten geen sprake is. In paragraaf 2.3 en in bijlage 2 wordt hier nader op ingegaan.

Gevoeligheidsanalyse Voor een goede beoordeling van de omvang van de exploitatie- en vermogenssaldi is ook van belang hoe de saldi zich naar verwachting ontwikkelen bij een afwijkende groeiontwikkeling. De forse overschotten bij de werknemersverzekeringen in 2006 zijn berekend bij een handhaving van de premiepercentages op het huidige niveau en een gemiddelde economische groei van 2½%. Nagegaan is hoe de exploitatie- en vermogenssaldi zich zullen ontwikkelen bij een lagere ontwikkeling van de economische groei.

Een lagere groei kan worden veroorzaakt door drie verschillende factoren: 1. een lagere arbeidsproductiviteit, 2. een lager arbeidsaanbod samen met minder werkgelegenheid (ongewijzigde werkloosheid), 3. een ongewijzigd arbeidsaanbod samen met minder werkgelegenheid (hogere werkloosheid). Bij de eerste twee factoren zijn de effecten op de fondsposities beperkt omdat de premie-inkomsten tegenvallen bij een ongewijzigd uitgavenniveau ten aanzien van de werkloosheid. In het laatste geval zal de tragere economische groei een substantieel effect hebben op de vermogenspositie van de fondsen omdat er naast lagere premie-inkomsten ook hogere werkloosheidsuitgaven voor de fondsen resulteren.

Op basis van het derde scenario is nagegaan bij welke gemiddelde ontwikkeling van de economische groei voor 2003-2006 de exploitatie- respectievelijk de vermogenssaldi in 2006 op nul zouden uitkomen. • De positieve exploitatiesaldi van de fondsen Awf en WAO zullen nagenoeg geheel zijn verdwenen in 2006 indien de economische groei voor de volgende kabinetsperiode ½%-punt (op 2% groei) lager zou uitvallen dan thans in de middellange termijn raming is aangenomen (2½%).

21

• Een verdergaand ijkpunt voor 2006 kan zijn een neutrale vermogenspositie van het fonds. In dat geval zal een aantal jaren sprake moeten zijn van negatieve exploitatiesaldi. Op deze wijze kunnen de in het verleden gecumuleerde vermogensoverschotten worden opgesoupeerd. Deze uitkomst resulteert indien de economische groei 1½%-punt lager zou uitvallen (op 1% groei) dan thans in de middellange termijn raming is opgenomen.

In onderstaande tabel zijn de (effecten op de) exploitatie en vermogensoverschotten weergegeven bij verschillende veronderstellingen omtrent de economische groei.

Tabel 2.4. De exploitatie- en vermogenssaldi Awf/WAO bij een lagere economische groei dan 2½% in miljarden euro’s (tussen haakjes effect tov centrale pad). Scenario 1 (lagere arbeidsproductiviteit)

Scenario 2 (lager arbeidsaanbod + minder werkgelegenheid = gelijke werkloosheid)

Scenario 3 (hetzelfde arbeidsaanbod + minder werkgelegenheid + hogere werkloosheid)

Economische groei 2% exploitatiesaldi 2006 vermogenssaldi 2006

2,4 (-0,1) 19,7 (-0,2)

2,1 (-0,4) 18,9 (-1,0)

0,0 (-2,5) 13,7 (-6,2)

Economische groei 1% exploitatiesaldi 2006 vermogenssaldi 2006

2,4 (-0,2) 17,9 (-0,6)

1,4 (-1,2) 15,5 (-3,0)

-5 (-7,6) 0 (-18,5)

Een tegenvallende economische groei heeft vooral gevolgen voor de exploitatiesaldi indien deze gepaard gaat met een stijgende werkloosheid. De exploitatieoverschotten kunnen bij een gemiddelde economische groei voor 2003-2006 van 2% op nul uitkomen in 2006. De vermogensoverschotten zullen verdwijnen, indien de gemiddelde groei in 2003-2006 1% zou bedragen.

2.2.2

Achtergrond en ontstaansgeschiedenis fondsposities

Tot 1999 werden de sociale premies in principe jaarlijks lastendekkend vastgesteld, rekening houdend met eventueel bestaande vermogensoverschotten of –tekorten. Bij deze premiestelling werd tevens rekening gehouden met de destijds aanwezige vermogenstekorten. Het uitgangspunt daarbij was steeds om de vermogenstekorten of -overschotten in 2 à 3 jaar in te lopen. De premies zijn daardoor in 1999 feitelijk hoger dan lastendekkend vastgesteld. Mede als gevolg van een meevallende economische ontwikkeling, zijn sinds 1999 grotere exploitatieoverschotten ontstaan dan was voorzien. Voor het Awf geldt daarbij dat de meevallende groei in belangrijke mate werd gedragen door een groei van de werkgelegenheid hetgeen gepaard ging met een gunstige ontwikkeling van het aantal personen met een werkloosheidsuitkering. De premies zijn evenwel niet aangepast aan deze veranderde ontwikkeling. Daarentegen zijn de exploitatie-overschotten bij de AWBZ en de Zfw-centraal juist beperkt gebleven,

22

omdat de premiegefinancierde zorguitgaven veel sterker zijn gestegen dan was voorzien in het Regeerakkoord. Vanaf 1994 is het verschil tussen belastingen en premies alsmede tussen uitgaven die uit de algemene middelen worden gefinancierd en premie-gefinancierde uitgaven vanuit budgettair oogpunt grotendeels weggevallen. Aan de premiekant geldt dat de totale premie-inkomsten worden behandeld als collectieve lasten en meelopen in de mee- en tegenvallerformule. Premiemutaties zijn, net als fiscale maatregelen, relevant voor de microlastenontwikkeling. Dit laatste heeft onder andere tot gevolg dat constante premies het uitgangspunt zijn geworden bij de budgettaire besluitvorming en lastendekkende premies derhalve niet langer als ongewijzigd beleid worden beschouwd. Aan de uitgavenkant geldt dat premiegefinancierde uitgaven evenals collectieve uitgaven die uit de algemene middelen worden gefinancierd onder de uitgavenkaders vallen.

De benadering waarbij sociale premies en premiegefinancierde uitgaven in de budgettaire besluitvorming hetzelfde worden behandeld als overige collectieve lasten respectievelijk collectieve uitgaven en het budgettaire beleid wordt gericht op het totaal van de overheidsfinanciën, is in lijn met Europese afspraken. Volgens deze afspraken maken de exploitatie- en vermogenssaldi van de sociale fondsen integraal deel uit van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Nu de sociale fondsen bovendien wettelijk verplicht zijn te bankieren in de schatkist, is het onderscheid tussen sociale fondsen en de rest van de overheidsfinanciën verder afgenomen.

Uit bovenstaande volgt dat exploitatie- en vermogenssaldi bij de sociale fondsen vanuit oogpunt van de overheidsfinanciën niet problematisch hoeven te zijn, zolang het totaal van EMU-saldo en EMU-schuld zich naar wens ontwikkelt. Vooral om die reden zijn de belasting- en premietarieven in de afgelopen kabinetsperiode in onderlinge samenhang vastgesteld, rekening houdend met de ontwikkeling van het EMU-saldo, de koopkrachtontwikkeling en de loonkosten. Exploitatiesaldi die in deze periode bij individuele fondsen zijn ontstaan hebben daarbij slechts in beperkte mate geleid tot aanpassing van de premies.

Vanuit oogpunt van het verzekeringskarakter van de fondsen, kunnen structurele exploitatie- en vermogenssaldi als onwenselijk worden aangemerkt; ingelegde premiegelden dienen ter financiering van de uitgaven van de sociale fondsen en niet ter financiering van andere collectieve (rijks-)uitgaven die daarmee geen verband houden. Dit geldt met name voor de werknemersverzekeringen. Het onderscheid tussen volksverzekeringen enerzijds en sociale voorzieningen anderzijds is de afgelopen jaren door een groot aantal maatregelen (zoals introductie van een Rijksbijdragen, premiemaximering in de AOW en de vervanging van de AWW door de ANW) geleidelijk vervaagd. Hierdoor is in de wijze van financiering

23

het verzekeringskarakter van volksverzekeringen, in tegenstelling tot de werknemersverzekeringen, nauwelijks meer aanwezig (Verkenning Belastingen en Premies Deelrapportage 2, paragraaf 4.3).

2.2.3

Problemen bij de gewenste afbouw van de overschotten

Vanuit het oogpunt van de fondsen is het wenselijk (dreigende) overschotten in de fondsen te voorkomen, dan wel weg te werken door de desbetreffende premies te verlagen. De premieverlaging die per saldo vereist is om de premies lastendekkend vast te stellen, leidt echter zonder compenserende fiscale maatregelen tot een forse extra lastenverlichting en dus tot een belasting van het EMU-saldo en EMU-schuld. Bij de besluitvorming rond de begrotingen 2001 en 2002 werd dit zowel vanuit economisch-conjunctureel oogpunt (pro-cyclische lastenverlichting) als vanuit budgettair oogpunt niet wenselijk geacht.

Een mogelijkheid is dan de met premieverlaging samenhangende kosten en lastenverlichting te compenseren via hogere belastingen. Dit gaat echter gepaard met substantiële positieve en negatieve inkomenseffecten voor verschillende groepen en is daarom niet onmiddellijk verenigbaar met een evenwichtige koopkrachtontwikkeling. Het bleek niet mogelijk de benodigde belastingverhogingen te richten op dezelfde groepen die profiteren van een eventuele premiedaling. Ook blijkt een lastenneutrale premieverlaging op gespannen voet te staan met een evenwichtige ontwikkeling van de loonkosten. Tenslotte werd een stijging van de belastingtarieven, na de stelselherziening van 2001 die juist een forse verlaging van de belastingtarieven tot stand had gebracht, beleidsmatig niet wenselijk geacht. Binnen de gestelde randvoorwaarden ten aanzien van de budgettaire situatie, het integrale lastenbeeld en de koopkracht- en loonkostenontwikkeling bleek een substantiële verlaging van de premietarieven in combinatie met compenserende bewegingen bij de belastingen in de jaren 2001 en 2002 dus niet haalbaar te zijn. Dit laat onverlet dat het terugdringen van de exploitatiesaldi een rol heeft gespeeld bij de vormgeving van het lastenpakket 2002. De premies zijn in 2002 verlaagd, zodat een stap wordt gezet in het verminderen van de exploitatie-overschotten.

Het belangrijkste obstakel bij het op lastenneutrale wijze afbouwen van de exploitatieoverschotten is het optreden van inkomens- en loonkosteneffecten. Deze inkomens- en loonkosteneffecten hangen samen met de huidige belasting- en premiestructuur of -- meer concreet -- met bestaande verschillen in belasting- en premiegrondslagen. Deze verschillen hebben zowel betrekking op de inkomenstrajecten waarover geheven wordt, als op de sociaal-economische groepen die in de belasting- of premieheffing worden betrokken. Zo leidt een premiemutatie Awf tot relatief grote inkomenseffecten bij de hogere middeninkomens vanwege de franchise. Voorts geldt dat VUT’ers, zelfstandigen en aanvullende pensioenen niet worden getroffen door mutaties in de Awf-premie (zij betalen geen Awf-premie), maar

24

wel door eventuele compensatie via de fiscaliteit. Voor een uitruil tussen de AOW-premie en belastingtarieven geldt dat inkomenseffecten bij AOW’ers optreden, omdat zij geen AOW-premie betalen maar wel overige belastingen (IB) en premies. Voor mutaties in de WAO-premie (die uitsluitend door werkgevers wordt betaald) is fiscale compensatie lastig vorm te geven vanwege gebrek aan geschikte fiscale maatregelen.

De fondsoverschotten zijn in de periode 1999-2002 niet afgebouwd, omdat budgettair neutraal afbouwen van de fondsoverschotten leidt tot inkomens- en loonkosteneffecten. De oorzaak van deze effecten ligt in verschillen in grondslagen.

2.2.4

beleidsvragen en beleidsuitdagingen

Bovenstaande analyse leidt tot een aantal beleidsvragen en -uitdagingen ten aanzien van de toekomstige premiestelling. •

Voorkomen van overschotten in de toekomst Het is in beginsel wenselijk dat structurele overschotten in de fondsen worden vermeden. Vanuit de financieringssystematiek van de sociale fondsen bezien zijn deze overschotten immers niet nodig. De overschotten zijn vanuit het totaal van de overheidsfinanciën bezien op zichzelf niet problematisch, omdat ze in mindering komen op de in EMU-kader relevante schuld en saldo. Dat neemt niet weg dat sprake is van ‘overfinanciering’ van de betreffende werknemersverzekeringen, zonder dat die middelen voor besteding in diezelfde sfeer kunnen worden benut. Bij aanwending van deze middelen (voor uitgaven of lastenverlichting door verlaging van de premies) zullen het saldo en de schuld negatief worden belast. Het is lastendekkend vaststellen van de premies is de laatste jaren moeilijk verenigbaar gebleken met een evenwichtige ontwikkeling van de overheidsfinanciën, het lastenbeeld en de koopkracht- en loonkostenontwikkeling. Door premies in de toekomst lastendekkend vast te stellen op een trendmatig constant niveau, zoals aanbevolen door de Studiegroep Begrotingsruimte, zullen naar verwachting minder vaak en minder grote premie-aanpassingen nodig zijn. Met trendmatig lastendekkende premies zullen de exploitatiesaldi over de regeerperiode en/of conjunctuurcyclus heen nul zijn en wordt voorkomen dat structurele vermogensposities ontstaan c.q. dat de bestaande vermogensposities (overschotten en tekorten) verder oplopen. Voorts kunnen, ten opzichte van het jaarlijks lastendekkend vaststellen van premies, bij trendmatig constante premies grote (pro-cyclische) premieaanpassingen worden beperkt of zelfs vermeden. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de wijze waarop trendmatig constante premies op lastendekkend niveau kunnen worden vastgesteld.

•

Stroomlijning en vereenvoudiging premiestructuur werknemersverzekeringen Ook bij premies die op trendmatig niveau worden vastgesteld zullen premie-aanpassingen nooit

25

kunnen worden uitgesloten. Immers, structurele omstandigheden kunnen veranderen. Daarnaast kunnen premie-opbrengsten of premie-gefinancierde uitgaven zich anders ontwikkelen dan bij een bepaalde economische groei werd voorzien. Zoals in paragraaf 2.2.3. is aangegeven, kan de problematiek bij (toekomstige) premieaanpassingen mogelijk worden beperkt door stroomlijning en vereenvoudiging van de premie- en belastingstructuur. Hierbij speelt mee dat, vanwege de huidige overschotten, denkbare vereenvoudigingen in de premiestelling kunnen worden aangegrepen om te komen tot een robuustere heffingsstructuur. Hierbij moet vooral gedacht worden aan mogelijkheden om de premiestructuur te stroomlijnen en te vereenvoudigen en heffingsgrondslagen meer op elkaar af te stemmen. Het afschaffen van de Awf-franchise is hierbij een belangrijke optie. Deze vereenvoudiging en harmonisatie is een aanvulling op het voorstel Walvis (Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging sociale verzekeringswetten) waarin al een groot aantal stappen wordt gezet. Mogelijkheden voor stroomlijning en vereenvoudiging komen in paragraaf 2.4 aan de orde. •

Aanwending premiegelden De activerende werking van het sociale zekerheidsstelsel heeft, naast de traditionele functie van inkomensbescherming, aan belang gewonnen. Het arbeidsmarktbeleid is voor een belangrijk deel gericht op het voorkomen van inactiviteit en het bevorderen van uitstroom uit inactiviteit. Sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid komen hierdoor steeds meer in elkaars verlengde te liggen. Dit komt onder meer tot uiting in het feit dat reïntegratievoorzieningen op grond van de Wet REA en maatregelen ter bevordering van de participatie van oudere werknemers en arbeidsgehandicapten (de facto) worden gefinancierd uit de sociale fondsen (Aof, Awf). In paragraaf 2.5 wordt verder ingegaan op de afbakening tussen de financiering van het activerende beleid via de sociale fondsen en via de begroting.

•

Alternatieve aanwendingsmogelijkheden vermogenss In paragraaf 2.2.1. is aangegeven dat met name de vermogensoverschotten fors zijn en blijven. Vermogensposities kunnen worden af- of opgebouwd door de premies gedurende een aantal jaren boven of onder lastendekkend niveau vast te stellen. In paragraaf 2.6 worden andere opties in beeld gebracht om de vermogensposities af te bouwen

•

Premiestructuur volksverzekeringen Uitgaande van een constante premie, zullen de AWBZ en de AOW de komende jaren een stijgend exploitatietekort laten zien. Bij de Anw lopen het exploitatiesaldo en het vermogensoverschot iets op. Omdat de grondslag voor de AWBZ en de Anw overeenkomt met die van de eerste en tweede belastingschijf, kunnen premiemutaties voor de AWBZ en de Anw lastenneutraal worden doorgevoerd zonder dat inkomenseffecten optreden. Voor de AOW bestaat deze gelijkheid tussen de premiegrondslag en die van de eerste en tweede belastingschijf niet. In de Verkenning Belastingen en

26

Premies is verder aangegeven dat de mogelijkheid om inkomenspolitiek te voeren via (een verlaging van) het belastingtarief in de eerste schijf tegen grenzen aanloopt, omdat het gecombineerde tarief in de eerste schijf nog maar voor een klein deel uit belasting bestaat. Mede tegen deze achtergrond en voortbouwend op de Verkenning Belastingen en Premies zal in paragraaf 2.7 worden gekeken naar de mogelijkheid van een (gedeeltelijke) financiering uit de belastingen van volksverzekeringen en aanpassing van het premiemaximum in de AOW. •

Invoering algemene verzekering curatieve zorg In de nota ‘Vraag aan bod’ heeft het kabinet de wenselijkheid aangegeven van invoering van een algemene verzekering curatieve zorg,waarvan de invoering in 2005 haalbaar kan zijn. Zoals de verschillende varianten in de Kabinetsnota ‘Vraag aan bod’ laten zien, kan -- afhankelijk van de gekozen variant -- een nieuwe zorgverzekering grote gevolgen hebben voor de premiestructuur in het tweede compartiment van de zorg (Ziekenfonds en particuliere verzekeringen). In paragraaf 2.8 wordt hier verder op ingegaan.

In hoofdstuk drie wordt op basis van deze beleidsvragen en -uitdagingen gekozen voor twee oplossingsrichtingen. Oplossinngsrichting 1 legt het zwaartepunt van de oplossing van de overschotten bij premieverlaging; oplossingsrichting 2 gaat er van uit dat de overschotten ook buiten de premiestelling om kunnen worden weggewerkt. In de conclusies van de volgende paragrafen, waarin uitvoeriger wordt ingegaan op de beleidsvragen- en uitdagingen, wordt aangegeven in welke oplossingsrichting de betreffende optie is meegenomen.

2.3

Lastendekkende premies op trendmatig, constant niveau

Het jaarlijks lastendekkend vaststellen van de premies kan leiden tot het verhogen van de premies in conjunctureel ongunstige jaren en het verlagen van deze premies in conjunctureel gunstige jaren. Premiemutaties vergen ieder jaar weer inspanningen om deze in te passen binnen het budgettaire beeld en de lasten- en koopkrachtontwikkeling. Jaarlijkse premieaanpassingen kunnen worden voorkomen door een langere periode in ogenschouw te nemen bij het lastendekkend vaststellen van de premies. In de afzonderlijke jaren zijn er overschotten en tekorten al naar gelang de stand van de conjunctuur. Op termijn zullen deze overschotten en tekorten elkaar in evenwicht houden. Een dergelijke wijze van premievaststelling brengt meer rust op het begrotingsfront en leidt tot een meer gelijke behandeling van de verschillende sectoren binnen de overheidsfinanciën. In zowel de sector sociale zekerheid als de rijksbegroting hebben de overschotten en tekorten dan een functie als automatische stabilisator.

Vaststellen van trendmatige premies

27

De hoogte van trendmatig constante premies hangt in belangrijke mate af van het gehanteerde groeiscenario. Aangrijpend bij de Economische Verkenning 2003-2006 kunnen drie groeiscenario’s worden onderscheiden: potentiële groei, trendmatige groei en voorzichtig trendmatige groei. In het elfde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte wordt geadviseerd om in de volgende kabinetsperiode bij het begrotingsbeleid uit te gaan van een voorzichtig trendmatige groei. De voorzichtig trendmatige groei wordt daarbij berekend op basis van de potentiële groei van de economie over de conjunctuur heen (2½%). Daarnaast wordt rekening gehouden met de conjuncturele uitgangssituatie via de zogenoemde output-gap. Zo wordt thans voor 2003-2006 uitgegaan van een negatieve output-gap1 van 1% die in vier jaar (¼% per jaar) wordt afgebouwd. Vanwege de betere budgettaire uitgangssituatie ten opzichte van de vorige kabinetsperiode wordt in plaats van de huidige voorzichtigheidsmarge van ½% voor de volgende kabinetsperiode een voorzichtigheidsmarge van ¼% aanbevolen. Op deze wijze resulteert een voorzichtig trendmatige groei van 2½% (zie tabel 2.5). Bij het vaststellen van lastendekkende premies bij de sociale fondsen kan bij deze groeiveronderstelling worden aangesloten. Er kan echter ook worden overwogen een ander economisch groeiscenario te hanteren. Toevallig blijkt dat voor de komende kabinetsperiode de potentiële groei gelijk is aan de voorzichtig trendmatige groei. De overwegingen die bij de keuze van het groeiscenario een rol spelen grijpen aan bij de wijze waarop wordt omgegaan met de conjuncturele uitgangssituatie (output-gap) en de voorzichtigheidsmarge.

Ongeacht de wijze waarop trendmatig constante premies worden vastgesteld, zijn afwijkingen tussen ramingen en realisaties mogelijk waardoor de vermogensposities aan het eind van de kabinetsperiode afwijken van de oorspronkelijke raming. Bij alle genoemde economische groeiscenario’s geldt dat zelfs bij een feitelijke groei die gelijk is aan de gemaakte groeiveronderstelling (afhankelijk van de samenstelling van de economische groei) premie-aanpassingen nodig zijn indien de premie-grondslagen dan wel de premie-gefinancierde uitgaven zich anders ontwikkelen dan was voorzien. Daarom zal de vaststelling van de premies elke 4 jaarsperiode opnieuw worden bezien.

1

De output-gap is het verschil tussen het feitelijke en het potentiële niveau van de productie. De output-gap is positief in tijden van hoogconjunctuur (overproductie) en negatief in tijden van laagconjunctuur (onderproductie).

28

Tabel 2.5 Voorzichtig trendmatige groei Potentiële groei - output-gap Trendmatige groei - voorzichtigheidsmarge Voorzichtig trendmatige groei

2½% +¼% 2¾% -¼% 2½%

Premievaststelling op basis van potentiële economische groei Een eerste mogelijkheid is om bij de vaststelling van lastendekkende premies uit te gaan van de potentiële economische groei. Dat wil zeggen dat geen rekening wordt gehouden met de economische uitgangssituatie en geen voorzichtigheidsmarge in acht wordt genomen. De premies zullen in dat geval lastendekkend zijn over de conjunctuur heen (d.w.z. op lange termijn). Over een kabinetsperiode gemeten kunnen zich zowel positieve als negatieve exploitatiesaldi voordoen. Aan het eind van de kabinetsperiode zal dan ook naar verwachting een verandering in de vermogenssaldi zijn opgetreden. Op lange(re) termijn zullen de exploitatie-overschotten en tekorten elkaar in evenwicht houden2 zodat de vermogensposities uiteindelijk per saldo constant blijven. Zolang de potentiële groei goed wordt geschat is bij de overgang van een kabinetsperiode in principe geen aanpassing van de premies nodig. Premiemutaties zijn alleen nodig als de potentiële groei verandert, bijvoorbeeld door een productiviteits toe- of afname. Indien de premies in dat geval niet zouden worden aangepast, zouden de vermogensposities van de sociale fondsen oplopen of afnemen. Voordeel van deze aanpak is dat premiemutaties van kabinetsperiode op kabinetsperiode beperkt kunnen blijven, omdat fluctuaties in de potentiële groei in de loop van de tijd relatief beperkt zijn. Het is wel van belang dat tijdig duidelijk is wanneer sprake is van een verandering in de potentiële groei en niet van een conjuncturele verandering. Kenmerkend voor potentiële economische groei is dat uitgegaan wordt van een evenwichtssituatie. Lastendekkende premies op basis van potentiële groei kunnen daarom worden gerealiseerd door de premies lastendekkend vast te stellen in een conjunctureel neutraal jaar. In de Economische Verkenning 2003-2006 van het CPB betekent dit dat de premies lastendekkend worden vastgesteld in het jaar 2006, als de output-gap volledig is afgebouwd.

Premievaststelling op basis van trendmatige economische groei Een andere mogelijkheid is bij de vaststelling van lastendekkende premies uit te gaan van de trendmatige economische groei. Dat betekent dat rekening wordt gehouden met de conjuncturele uitgangssituatie. De premies zijn in dit geval lastendekkend indien de economie zich conform verwachting ontwikkelt. De

2

Bij een niet-symmetrisch patroon van de exploitatiesaldi kunnen vermogensposities wijzigen, maar naar verwachting zal dit slechts in beperkte mate gebeuren.

29

exploitatiesaldi zijn over een kabinetsperiode gemeten gemiddeld nihil. Een ander verschil met lastendekkende premies op basis van potentiële groei is dat bij een juist geschatte trendmatige groei de premies nu wel zullen moeten worden aangepast bij de overgang van een kabinetsperiode indien de conjuncturele uitgangssituatie is veranderd (output-gap). Evenals bij lastendekkende premies op basis van potentiële groei, zullen bij een verkeerde inschatting van de economische groei de premies moeten worden aangepast om exploitatietekorten of overschotten te voorkomen. De ervaring leert dat ook binnen een kabinetsperiode grote verschillen kunnen optreden tussen de verwachte groei en de uiteindelijk gerealiseerde groei. Dit zal neerslaan in grote vermogenssaldi die in de latere periode via een premie-aanpassing gecorrigeerd moeten worden. Er is bij deze benadering immers geen sprake van een tegengestelde beweging op langere termijn, aangezien de trendmatige groei slechts voor de desbetreffende kabinetsperiode wordt ingeschat.

Premievaststelling op basis van voorzichtig trendmatige groei Een derde mogelijkheid is lastendekkende premies vast te stellen op basis van een voorzichtig trendmatige groei, waarbij zowel rekening gehouden wordt met de economische uitgangssituatie als met een voorzichtigheidsmarge. Door de voorzichtigheidsmarge is het risico van exploitatieoverschotten groter en zullen de vermogensposities binnen een kabinetsperiode dus naar verwachting oplopen. Dit kan worden voorkomen door de premies op basis van het voorzichtige groeiscenario onder lastendekkend niveau vast te stellen zodat in dit economische scenario een exploitatietekort optreedt. Door via de premiestelling te corrigeren voor de voorzichtigheidsmarge en te anticiperen op een hogere economische groei, kunnen exploitatieoverschotten en oplopende vermogensposities worden voorkomen. De facto komt deze aanpak neer op het lastendekkend vaststellen van premies op basis van een trendmatig economisch groeiscenario. In plaats van een ex ante correctie op de premies zouden de premies ook ex post kunnen worden aangepast. Bij de overgang van een kabinetsperiode zullen de premies dan moeten worden gecorrigeerd voor de ontstane exploitatie- en vermogensoverschotten. Voordeel van trendmatige premies op basis van een voorzichtig trendmatige groei is dat met deze groeiveronderstelling wordt aangesloten bij de veronderstellingen bij het begrotingsbeleid. Het gaat bij de keuze van een groeiscenario voor het lastendekkend vaststellen van premies op zich om een technische veronderstelling. Een groeiveronderstelling die afwijkt van een bij het begrotingsbeleid gehanteerd behoedzaam scenario hoeft om deze reden geen bezwaar te vormen.

Indien wordt uitgegaan van lastendekkende premies op trendmatig constant niveau kunnen de premies op basis van potentiële groei worden vastgesteld. Dit kan worden bereikt door premies lastendekkend te stellen in een conjunctureel neutraal jaar. In de Economische Verkenning 2003-2006 van het CPB betekent dit dat premies lastendekkend worden vastgesteld in 2006.

30

Trendmatig lastendekkende premies en afbouw vermogensoverschotten De vermogensoverschotten in de WAO en Awf kunnen worden afgebouwd door de premies gedurende een bepaalde periode onder het trendmatig lastendekkende niveau vast te stellen. Voor de premiestelling is dan van belang in welke tijdsspanne de vermogensoverschotten moeten worden afgebouwd. Een korte afbouwperiode betekent relatief fors lagere premie in de jaren van afbouw, wat gepaard gaat met een even forse verhoging van de premie op het moment dat de vermogensposities op orde zijn. Een lange afbouwperiode voorkomt dergelijke grote schokken, maar betekent voor langere tijd het in stand houden van de overschotten. Een afbouw in 3 à 4 jaar, zoals in eerdere jaren gebruikelijk was, zou leiden tot een aanmerkelijke premiedaling aan het begin van de komende kabinetsperiode, met een navenante verstoring van het inkomens-, loonkosten-, en lastenbeeld. In hoofdstuk wordt daarom gewerkt met de hypothese van een vermogensafbouw over 8 jaar verspreid. Dit geeft meer rust in de premiestelling en leidt tot een premiemutatie in de WAO en Awf die makkelijker is op te vangen binnen het inkomens-, loonkosten-, en lastenbeeld.

Toepassing van systematiek trendmatig lastendekkende premies in de verschillende fondsen De premie-opbrengsten Awf en Wao (Aok, Aof) hangen af van de respectievelijke grondslagontwikkeling en daarmee van de conjunctuur. Voor de Awf is de conjunctuurafhankelijkheid van het exploitatiesaldo nog sterker dan voor de WAO, omdat schommelingen in de (werkloosheids-) uitgaven een sterke conjuncturele component hebben. In zowel het Awf als WAO is het mogelijk om premies op een trendmatig lastendekkend niveau vast te stellen.

Bij de financiering van de WW en WAO moet onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds dat deel van de uitkeringen dat uit gedifferentieerde premies wordt betaald (wachtgeldfonds of arbeidsongeschiktheidskas) en dat deel van de uitkeringen dat uit een vaste landelijke premie wordt betaald (Awf of Arbeidsongeschiktheidsfonds (Aof)). Gelet op de beoogde prikkelwerking worden de gedifferentieerde premies bij de beschouwing van een nieuwe systematiek van trendmatige constante premies, buiten beschouwing gelaten.

Bij de WW worden de eerste 26 weken WW-uitkering uit de sectorale wachtgeldfondsen bekostigd. De premiestelling van de wachtgeldfondsen vindt plaats door het Uwv en kent z’n eigen systematiek. De gemiddelde wachtgeldpremie ligt door de jaren heen op een vrij constant niveau van circa 1%. Per wachtgeldfonds kunnen echter aanzienlijke verschillen optreden die afhankelijk zijn van het risico op kortdurende werkloosheid in die sector en de vermogenspositie van het fonds. In het verleden hebben enkele wachtgeldfondsen onder de toen geldende regels, een hoger vermogen opgebouwd dan nodig was.

31

Eind 2003 zullen de vermogensoverschotten bij deze fondsen grotendeels zijn weggewerkt. Er is geen noodzaak om op dit terrein met aanvullende maatregelen te komen. Het voornemen bestaat om de wachtgeldfondsen verder te differentiëren naar risicogroepen. In bijlage 2 wordt nader ingegaan op de premiedifferentiatie in de werknemersverzekeringen.

Invloed van andere oplossingsrichtingen voor trendmatig constante premies De maatregelen die in de volgende paragrafen aan de orde komen, kunnen op twee manieren invloed hebben op de trendmatig lastendekkende premies. In de eerste plaats kunnen de maatregelen gevolgen hebben voor de hoogte van de trendmatig lastendekkende premie. Naarmate de exploitatie- en vermogensoverschotten worden opgelost door deze maatregelen kan de trendmatig lastendekkende premie relatief hoger worden vastgesteld. Daarnaast kunnen de maatregelen de mate van fluctuaties in de fondsposities beïnvloeden. Door bijvoorbeeld conjunctuurgevoelige uitgaven via de fondsen te financieren, zullen de fluctuaties in de fondspositie toenemen. Hiermee dient bij de premiestelling rekening te worden gehouden.

2.4

Stroomlijning en vereenvoudiging premiestructuur werknemersverzekeringen

In paragraaf 2.2 is aangegeven dat lastenneutrale premieaanpassingen bij de huidige heffingsstructuur ook in de toekomst zullen leiden tot ongewenste effecten op de koopkracht of de loonkosten. In deze paragraaf worden mogelijkheden onderzocht om te komen tot een robuustere heffingsstructuur. Hiermee wordt bedoeld een stroomlijning en vereenvoudiging van de premiestructuur en een betere afstemming van heffingsgrondslagen, zodat toekomstige premiemutaties gemakkelijker op lastenneutrale wijze doorgevoerd kunnen worden. Uiteraard kan dan altijd nog worden besloten om premiewijzigingen gepaard te laten gaan met een lastenverlichting of –verzwaring. Relevante aandachtspunten zijn de gevolgen voor de administratieve lastendruk en de vraag in hoeverre aanpassingen van de heffingsstructuur passen binnen de verzekeringsgedachte van de sociale fondsen.

In bijlage 3 is een overzicht van de premie- en belastingtarieven gegeven, alsmede van de grondslagen waar zij over worden geheven. Er kunnen op drie onderdelen verschillen zijn:

• Het subject verschilt per heffing.Niet iedereen betaalt Awf-premie, terwijl bijna iedereen wel inkomstenbelasting betaalt. Zo blijven voor de heffing van het werknemersdeel van de AWF-premie zelfstandigen, vut-gerechtigden en het aanvullend pensioen buiten beschouwing. Terwijl wel inkomsten- of loonbelasting wordt geheven.

• De grondslag verschilt per heffing. Zo is de grondslag waarover de loonbelasting en premieheffing voor het Awf geheven wordt, een andere dan de grondslag waarover inkomstenbelasting geheven wordt. Zo kunnen op grondslag voor de inkomstenbelasting de lijfrentepremies (tot een bepaald

32

maximum), de hypotheekrente en de buitengewone uitgaven in mindering worden gebracht. Voor de loonbelasting, als voorheffing op de inkomstenbelasting maakt dat niet veel uit. Voor de premieheffing wel;

• de inkomensgrenzen verschillen per heffing. In grafiek 2.6. zijn de inkomensgrenzen voor de verschillende heffingen weergegeven. De ZFW wordt voor werknemers geheven tot een inkomen van 28.080 euro. Werknemers met een hoger inkomen betalen geen premie. Voor de overige werknemersverzekeringen geldt een maximumpremie-inkomen (wat per saldo uitkomt op 41340 euro op jaarbasis). De maximum uitkering is eveneens afgetopt op dit bedrag. De te betalen premie bereikt het maximum bij dit inkomen. In de AWF geldt daarnaast een franchise, zodat werknemers met een laag inkomen (vrijwel) geen premie hoeven te betalen (de franchise komt niet tot uitdrukking in de uitkering). Voor de heffing van de loon- en inkomstenbelasting gelden evenwel andere inkomensgrenzen. Deze verschillen leiden tot de genoemde problemen bij de uitruil tussen premies en belastingen die gewenst kan zijn bij het op orde brengen van de overschotten in de sociale fondsen. De premiedaling komt immers terecht bij andere groepen en geldt over een ander inkomenstraject dan de eventuele compenserende belastingverhoging. Hieronder worden verschillende mogelijkheden beschreven om tot stroomlijning en harmonisatie te komen.

Grafiek 2.6. Grondslagen premie- en belastingheffing

ZFW werknemers AWF werknemers AWF werkgevers Wachtgeld werkgevers WAO WAZ

AOW ANW AWBZ eerste belastingschijf tweede belastingschijf derde belastingschijf vierde belastingschijf 0

5000

10000

15000

20000

25000 euro

33

30000

35000

40000

45000

50000

Afschaffing franchise in de Awf De Awf-premieheffing kent een franchise voor zowel het werknemersdeel als voor het werkgeversdeel van de Awf-premie. Hierdoor is geen premie verschuldigd over het loon tot het minimumloon. Uit de bovenstaande grafiek blijkt dat door de franchise de AWF-premie over een heel ander inkomenstraject wordt geheven dan de andere heffingen. De Awf-franchise in de werkgeverspremie Awf is in 1996 ingevoerd3. Deze maatregel maakte onderdeel uit van een pakket van maatregelen ter bevordering van de vraag naar met name eenvoudige arbeid4. Per 1 januari 1998 is tevens een franchise in de werknemerspremie Awf geïntroduceerd. De franchise compenseerde de inkomensgevolgen van de Pemba-operatie voor de lage inkomens5. Met de Pemba-operatie werden de AAW/WAO-premies ten laste gebracht van de werkgevers om een vorm van premiedifferentiatie mogelijk te maken. Loonkostenneutraliteit werd bereikt door een verlaging van de overhevelingstoeslag. Deze uitruil van premies en overhevelingstoeslag is gecompleteerd met de invoering van de franchise in de werknemerspremie Awf om een evenwichtig koopkrachtbeeld 1998 te bereiken. De franchise wordt per dag toegepast, waardoor werkgevers genoodzaakt worden SV-dagen te registreren (deze SV-dagen worden overigens ook geregistreerd ten behoeve van het vaststellen van het maximum-premie-inkomen).

Ter vereenvoudiging en harmonisatie kan overwogen worden de franchise af te schaffen. Een eerste voordeel van afschaffing van de franchise is dat het tot een administratieve lastenverlichting voor werkgevers (van € 10 mln) leidt. Verder biedt het de mogelijkheid om in de salarisadministratie niet meer te rekenen met SV-dagen6. Voor het afschaffen van de SV-dagen is het laten vervallen van de Awffranchise een strikte voorwaarde. Op deze wijze kan dichter worden aangesloten bij de heffingssytematiek van de loonbelasting voor werkgevers.

Ten tweede past een franchise meer principieel niet in een verzekering tegen werkloosheid: een werknemer is vanaf de eerst verdiende euro verzekerd, maar er wordt pas premie vanaf het

3

Wijziging van de Coördinatiewet sociale verzekering en Werkloosheidswet (franchise Werkloosheidswet) Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24483, nr 3. 4 In het pakket van maatregelen was ook opgenomen een autonome verlaging van de overhevelingstoeslag, de introductie van de afdrachtsvermindering lage lonen en een rijksbijdrage aan de ZFW ten gunste van het werknemersdeel van de procentuele ZFW-premie onder gelijktijdig vervallen van de franchise voor het werkgeversdeel van de ZFW-premie. 5 Over de achtergronden en overwegingen kan het volgende worden opgemerkt. Met de Pemba-operatie werden de AAW/WAO-premies ten laste gebracht van de werkgevers om een vorm van premiedifferentiatie mogelijk te maken. Loonkostenneutraliteit werd bereikt door een verlaging van de overhevelingstoeslag. Deze uitruil van premies en overhevelingstoeslag is gecompleteerd met de invoering van een franchise in de werknemerspremie Awf om een evenwichtige koopkrachtbeeld in 1998 te bereiken. 6 De SV-dagen worden tevens gehanteerd bij het maximum-premie-inkomen voor de werknemersverzekeringen. Hiervan kan echter zonder grote (inkomens)effecten ook worden afgezien.

34

minimumloon. Het feit dat lage inkomens nauwelijks premie betalen maar wel volledig zijn verzekerd, kan vanuit oogpunt van een evenwichtig inkomensbeleid wellicht begrijpelijk zijn, een dergelijke constructie is echter een oneigenlijk element in een sociale verzekering. Ten derde gaan aanpassingen van de Awf-premie vanwege de franchise gepaard met relatief grote inkomenseffecten bij de hogere middeninkomens. Deze inkomenseffecten kunnen moeilijk worden geneutraliseerd met het fiscale instrumentarium. Een vierde kanttekening is dat (vanwege de huidige dagloonsystematiek) de franchise leidt tot ongewenste en niet beoogde premieverschillen tussen deeltijders die op weekbasis eenzelfde aantal uren werken, maar deze uren op verschillende wijze spreiden over de werkweek. Een werknemer die 20 uur werkt verspreid over 4 dagen zal een veel lagere premie betalen dan wanneer deze 20 uur over 2,5 dag per week wordt verspreid. In het eerste geval zal het dagloon immers grotendeels in de franchise vallen.

Partieel bezien betekent een lastenneutrale afschaffing van de franchise dat lagere inkomens een negatief inkomenseffect ondervinden, terwijl hogere middeninkomens juist positieve inkomenseffecten zullen ondervinden. Ook zullen de loonkosten aan de onderkant relatief toenemen en die voor de hogere inkomens dalen. Tenslotte zal tot de maximum premiegrens een daling van de marginale druk optreden. Al met al kan geconcludeerd worden dat – indien inpasbaar in een evenwichtig inkomens- en loonkostenbeeld – afschaffing van de franchise wenselijk is. Grafiek 2.7 toont de grondslagharmonisatie die daarmee in vergelijking met grafiek 2.6. wordt bereikt.

Grafiek 2.7.

Basisverzekering zorg AWF werknemers AWF werkgevers Wachtgeld werkgevers WAO WAZ

AOW ANW AWBZ eerste belastingschijf tweede belastingschijf derde belastingschijf vierde belastingschijf 0

5000

10000

15000

20000

25000 euro

35

30000

35000

40000

45000

50000

Afschaffen Awf-premie voor werknemers De Awf-premie bestaat nu uit een werkgevers- en werknemersdeel. Het wegnemen van de exploitatieoverschotten in combinatie met een gelijktijdige grondslagverbreding (door afschaffing van de franchise) zou ertoe leiden dat nog slechts een heel laag werknemersdeel van de Awf-premie resteert (1,40% na afbouw vermogens). Dit kan worden aangegrepen om de Awf-werknemerspremie volledig af te schaffen (zonder onoverkomelijke inkomenseffecten) en van de Awf-premie een volledige werkgeverspremie te maken. De Awf zou dan, zoals nu reeds het geval is bij de WAO, volledig worden betaald door werkgevers.

Evenals afschaffing van de franchise, betekent het afschaffen van het werknemersdeel van de Awf een verdere vereenvoudiging van de premiestructuur en het loonstrookje. In combinatie met Walvis kan dit aanzienlijke verlichting van de administratieve lasten opleveren. Een ander voordeel is dat eventuele premiefluctuaties in de toekomst niet gepaard gaan met inkomenseffecten. Deze fluctuaties zullen echter in sterkere mate optreden bij de loonkosten.

Afschaffing van het werknemersdeel van de Awf-premie leidt partieel bezien tot een lastenverschuiving van werknemers naar werkgevers. Een ander aandachtspunt is dat werkgevers en werknemers thans gezamenlijk (financieel) verantwoordelijk zijn voor de financiering van de Awf. Dit is ook de achtergrond voor het feit dat de werkloosheidslasten (AWF en WGF) lange tijd gelijk over werkgevers en werknemers werden verdeeld. Hierbij speelde mee dat via het ILO verdrag de bijdrage van werknemers is gemaximeerd op deze 50%7. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers ten aanzien het voorkomen van werkloosheid zou een overweging kunnen zijn om de 50-50 verdeling te handhaven. Deze 50-50 verdeling is formeel overigens bij de belastingherziening 2001 verlaten, toen een extra premiedaling AWF voor werknemers is doorgevoerd, mede met het oog op het resulterende koopkrachtbeeld. In de praktijk is al eerder van deze verdeling afgeweken. Los van de mogelijke wens de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers ook in de premieheffing tot uitdrukking te laten komen is er geen directe reden om een werknemerspremie te blijven heffen. Allereerst is het economisch gezien op lange termijn slechts in beperkte mate relevant of de Awf-premie wordt betaald door werknemers dan wel door werkgevers. In loononderhandelingen zijn werkgevers uiteindelijk geïnteresseerd in de brutoloonkosten terwijl werknemers naar het netto inkomen kijken. Door wie het verschil tussen het brutoloon en het nettoloon wordt betaald, is hiervoor in principe

7

ILO verdrag 102, artikel 71 bepaalt dat de bijdrage van werknemers aan de daar genoemde sv-regelingen niet hoger mag zijn dan 50%.

36

niet relevant. Op de korte termijn kan de lastenverschuiving van werknemer naar werkgever wel effect hebben indien de lastenverschuiving niet lastenneutraal plaatsvindt waardoor de loonkosten stijgen.

Handhaving van een gezamenlijke financiering van de werkloosheidslasten door werknemers en werkgevers is tenslotte afhankelijk van gewenste toekomstige veranderingen in de werknemersverzekeringen. Indien wordt beoogd om werknemers individueel hun werkloosheidsrisico te laten verzekeren, waarbij zij kunnen kiezen uit verschillende verzekeringsvarianten, is handhaving van het werknemersdeel van de premie hiermee in lijn. Op dit moment zijn er nog geen plannen in deze richting. Indien premiedifferentiatie voor de werkgevers het streven is, is afschaffing van het werknemersdeel in de Awf-premie een optie.

De effecten van het afschaffen van het werknemersdeel op de lastenverdeling dient niet geïsoleerd maar als onderdeel van een integraal lastenpakket te worden bezien. Een dergelijke schuif kan bijvoorbeeld mede bezien worden tegen de achtergrond van de lastenverlichting voor werkgevers die optreedt indien de WAO-premie op lastendekkend niveau wordt gebracht.

In het kader van stroomlijning van de heffingsstructuur verdient afschaffing van de franchise in de Awf overweging. Afschaffing van de franchise Awf is opgenomen in oplossingsrichting 1 in hoofdstuk drie.

Box. Verdergaande stappen?

A. Walvis Harmonisatie van fiscale en sociale verzekeringstrajecten kan de administratieve lasten voor werkgevers en de uitvoeringskosten verminderen. In het rapport van de werkgroep “het loont de moeite” is aangeven dat enkele honderden miljoenen guldens op jaarbasis kunnen worden bespaard. De administratieve lasten voor de werkgevers voor de premie-inning werknemersverzekeringen zijn door het EIM berekend op € 0,8 miljard8. De kosten van het UWV voor de premie-inning werknemersverzekeringen kunnen worden berekend op € 0,14 miljard9.

In onderstaand overzicht is weergegeven hoe de relevante geldstromen lopen aangevuld met de afdracht van de pensioenpremies en het netto loon. De discussie over de vereenvoudigingen in de premie- en belastingheffing richt zich op de inhoudingsplichtige werkgevers in relatie tot UWV (traject B) en in relatie tot de belastingdienst (traject A). 8 9

De totale kosten bedragen 0,9 miljard euro, waarvan 0,1miljard voor uitkeringsverzorging (arbo/wulbz) De totale kosten van het uwv voor premie-inning en uitkeringsverzorging bedragen 1,6 miljard euro in 2001.

37

Inhoudingsplichtige werkgevers

netto loon

Betaalt:

Over (grondslag):

Aan:

Werknemers

loonbelasting (traject A)

Fiscaal loon

ww/wao zfw (traject B)

Premieloon

Belastingdienst

UWV

uitkeringen aan polis houders

pensioen premies

Bruto-loon

Pensioenfondsen

uitkeringen aan polis houders

In reactie op het rapport “Het loont de moeite” wordt in Wetsvoorstel Walvis voorgesteld om dezelfde loonbegrippen te hanteren voor de premieafdracht voor de verschillende sociale verzekeringen (WAO/WW). Hierbij wordt het premieloon (het loon waarover de premies worden geheven) gelijk getrokken met het uitkeringsloon (het loon waarop de uitkering is gebaseerd). Ook wordt de afdrachtsystematiek van de werkgevers aan het UWV inzake deze verzekeringen geharmoniseerd. Deze voorstellen vereenvoudigen de afdracht van de premies aan het UWV; traject B. Eveneens wordt voorgesteld de dagloonvaststelling bij de uitkeringsverstrekking te vereenvoudigen hetgeen tot daling van de uitvoeringskosten zal leiden. Het desbetreffende wetsvoorstel is ingediend bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2001/2002, 28219, nrs 1-3). Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de zogenoemde eerste trap van het advies zoals is opgenomen in het rapport “Het loont de moeite”.

Aanvullend op dit wetsvoorstel is een wetsvoorstel van het ministerie van Financiën in voorbereiding, die de loonbegrippen voor de belastingheffing inclusief premieheffing volksverzekeringen (traject A, fiscaal loon) harmoniseert met die voor de premieheffing werknemersverzekeringen (traject B, premieloon). Met dit wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de tweede trap zoals is opgenomen in het

38

rapport “Het loont de moeite”. De idee is om binnen de systematiek van de loonbelasting het loonbegrip zo veel als mogelijk te laten aansluiten op het loonbegrip voor de premieheffing werknemersverzekeringen. Alhoewel er verschillen zullen blijven bestaan, zoals de behandeling van overwerk en incidenteel loon, zullen de administratieve lasten van werkgevers aanzienlijk kunnen worden verminderd. Een reductie van de administratieve lasten voor werkgevers met ongeveer een kwart van de eerder genoemde € 0,8 miljard is mogelijk.

Na Walvis is het SV-loonbegrip voor 95% gelijk is aan het fiscale loonbegrip. Voor de overige 5% gaat het om loonbestanddelen die wel tot het fiscale loonbegrip worden gerekend. Het gaat dan om loonbestanddelen die een incidenteel karakter hebben. Zie onderstaande tabel. Loonbegrippen ná Walvis

90 - 95% van het loon Uitkeringsloon=premieloon= fiscaal loon Voorbeelden: Salaris, vakantietoeslag, uitkeringen

5 - 10% van het loon fiscaal loon Voorbeelden: Incidentele loonbestanddelen Loonbelasting

Eindheffing

Premieheffing en loonbelasting * overwerkvergoeding * winstuitkeringen

* loon in natura * kostenvergoeding

B.Voorstellen De in dit rapport genoemde mogelijke maatregelen liggen in het verlengde van het beleid ter vermindering van de administratieve lasten naar aanleiding van het rapport “Het loont de moeite”. In de eerste plaats kan het liquiditeitsnadeel, dat ontstaat door de harmonisatie van de afdrachtsystematiek premieheffing met de fiscaliteit, worden opgelost door hiervoor een deel van het vermogensoverschot werknemersverzekeringen (€ 1¼ miljard) te reserveren. In de tweede plaats is in paragraaf 2.4. voorgesteld de franchise in de Awf-premie af te schaffen. De administratieve lasten zouden hierdoor, zoals hiervoor beschreven, additioneel met € 10 miljoen kunnen verminderen. Ten derde is de mogelijkheid aangegeven de werknemerspremie Awf te verschuiven naar de werkgevers. Ook dit leidt tot harmonisatie van heffingstrajecten en grondslagen (werknemerspremie Awf vormt een aftrekpost voor alleen het fiscale loon, als de werknemerspremie vervalt, vervalt ook dit verschil tussen premieloon en fiscaal loon). De voordelen hiervan voor de administratieve lasten zijn beperkt aangezien dit een eenvoudige aanpassing van de automatische systemen vergt, die makkelijk kan worden opgevangen bij de normale wijzigingen in tarieven één keer per jaar. In het rapport “het loont de moeite” werd wel het belang van een eenvoudiger loonstrookje naar voren gebracht.

39

C. Verdergaande harmonisatie Als de voorstellen zoals onder A en B genoemd zouden worden doorgevoerd, dan rijst de vraag of nog een extra stap zou kunnen worden gezet richting verdergaande harmonisatie. Dit zou kunnen worden bereikt door één instantie (één loket, bijvoorbeeld een gezamenlijke front-office van UWV en belastingdienst) te belasten met de inning van de belastingen en de premies werknemersverzekeringen, De administratieve lasten voor werkgevers zouden hierdoor kunnen worden verlicht met € 15 miljoen omdat de werkgever zich nog maar tot één instantie hoeft te richten. De mogelijke besparing op de uivoeringskosten is onzeker. Dit hangt onder andere samen met de koppeling tussen premiebetaling en verstrekking van uitkeringen. Daarvoor wordt thans een systeem van gesloten polisadministratie bij het UWV opgezet.

Na de harmonisatie van loonbegrippen voor de premieheffing werknemersverzekeringen en de loonbelasting blijven nog op slechts enkele onderdelen verschillen bestaan tussen het fiscaal loon en het premieloon. Dit betreft incidentele looncomponenten en overwerk. Het ook onder het premieloon brengen van deze bestanddelen teneinde gelijkheid met het fiscale loon te bereiken, zou een ontkoppeling van premieloon en uitkeringsloon betekenen. Door deze ontkoppeling zou worden voorkomen dat incidentele looncomponenten en overwerk doorwerken in de uitkeringen, waardoor op termijn de uitkeringslasten zouden gaan stijgen. Een ontkoppeling van uitkeringsloon en premieloon zou echter het hiervoor beschreven proces in het kader van Walvis terugdraaien en daarmee per saldo leiden tot een verzwaring van de administratieve lasten.

2.5

Aanwending premiegelden

Ingelegde premiegelden dienen ter financiering van uitkeringen. In recente jaren is de activerende werking van het sociale-zekerheidsstelsel echter in belang toegenomen. De traditionele functie van inkomensbescherming van de sociale zekerheid wordt daarmee gecompleteerd. Het reïntegratiebeleid (arbeidsmarktbeleid) is voor een belangrijk deel gericht op het voorkomen van inactiviteit en het bevorderen van uitstroom uit de inactiviteit. Inkomensbescherming (sociale zekerheid) en reïntegratie (arbeidsmarktbeleid) zijn hierdoor beleidsmatig steeds meer in elkaars verlengde komen te liggen. Werk en inkomen zijn twee kanten geworden van de activerende sociale zekerheid. Dit komt ook tot uiting in het feit dat reïntegratie-instrumenten in het kader van de REA en maatregelen ter bevordering van de participatie van oudere werknemers en arbeidsgehandicapten voor een belangrijk deel al gefinancierd worden uit de sociale fondsen (Aof, Awf). Deze ontwikkeling doet meer principieel de vraag rijzen naar de afbakening van de financiering van het beleid via de sociale fondsen. Meer specifiek betreft dit de vraag welke (belasting-) uitgaven, die nu via de algemene middelen gefinancierd worden, eventueel ook

40

uit de fondsen bekostigd kunnen worden. Het antwoord op deze vraag is van belang bij de bepaling van de hoogte van lastendekkende premies.

Bij de beantwoording van deze vraag dient in ogenschouw te worden genomen voor welke groep mensen het activerende beleid (gefinancierd via de desbetreffende fondsen) bedoeld is. Succesvol activerend beleid op het terrein van de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid leidt tot een ontlasting van de sociale fondsen (Awf en WAO) als voorkomen wordt dat mensen werkloos of arbeidsongeschikt worden of als mensen ( met een werkloosheids-of arbeidsongeschitkheidsuitkering) reïntegreren op de arbeidsmarkt. Hierbij zou met de maatregelen te financieren uit de fondsen kunnen worden aangesloten.

In tabel 2.7 is een overzicht gegeven van de reïntegratiemiddelen en andere maatregelen die in dit kader via de fondsen kunnen worden gefinancierd. In de tabel is als uitgangspunt gehanteerd dat de reïntegratiemiddelen, die betrekking hebben op mensen met een WW- of WAO-uitkering worden toegerekend aan de fondsen. Hierbij is in eerste instantie uitgegaan van de middelen die zijn genoemd in het IBO ‘Aan de slag’ (budgettair beslag in 2001). In het IBO wordt onderscheid gemaakt tussen reïntegratiemiddelen en andere middelen bedoeld voor SPAK en Wsw (in totaal 6,2 mld euro). Van de huidige reïntegratiemiddelen van ruim 3,5 miljard euro (7½ mld gulden) wordt reeds 0,44 mld euro via de fondsen gefinancierd (regel 13). Maatregelen met betrekking tot reïntegratie die tevens in aanmerking komen om via de fondsen gefinancierd te worden zijn: de VLW (regel 4)en de Rijksbijdrage aan het Awf in het kader van de Sluitende Aanpak (regel 10). Beide regelingen hebben (ten dele) betrekking op mensen met een WW- of WAO-uikering. Een breder uitgangspunt bij de keuze welke maatregelen via de fondsen te financieren is ook denkbaar. Een voorbeeld van zo’n breder uitgangspunt kan zijn dat maatregelen die alleen aan werknemers ten goede komen ook door werknemers (uit de premieheffing) gefinancierd kunnen worden.

In het kader van het IBO wordt bezien of specifieke maatregelen (zoals vermeld in de tabel) kunnen worden omgezet in generieke reïntegratiebudgetten. Deze budgetten kunnen (ten dele) via de fondsen lopen. Indien hetzelfde uitgangspunt wordt gekozen als in de tabel worden de reïntegratiebudgetten met betrekking tot mensen met een WW- of WAO-uitkering via de fondsen gefinancierd. Ook hier is een ander uitgangspunt denkbaar. De omvang van het bedrag dat via de fondsen zou kunnen lopen is nog niet bekend (in de tabel is hiervoor een pm-bedrag opgenomen in regel 18). Dit pm-bedrag is bovendien afhankelijk van de conjunctuur. Indien de reïntegratiebudgetten de vorm krijgen van conjunctuurbestendige budgetten zal dit conjuncturele effect sterker zijn. Dit heeft gevolgen voor het saldo in de fondsen. Hiermee dient bij premiestelling (op trendmatig lastendekkend niveau) rekening te worden gehouden.

41

Tabel 2.7 groslijst regelingen die mogelijk uit Awf of WAO gefinancierd kunnen worden (in mld euro’s/ fiscale maatregelen op transactiebasis Budgettair beslag Reeds gefinancierd via de fondsen 1. Reïntegratiemiddelen (IBO ‘Aan de slag’) 2. WIW 3. I/D- banen 4. VLW 5. Arbvo 6. REA waarvan 7. REA uitkeringslasten AWF 8. REA uitkeringslasten WAO 9. Overig waarvan 10. Sluitende aanpak Rijksbijdrage aan het Awf 11. Reïntegratiebudget Uvi’s (wwexperimenten) 13. Totaal reïntegratiemiddelen !4. Overige middelen IBO ‘Aan de slag’ 15. WSW 16. SPAK 17. Totaal middelen IBO ‘Aan de slag’

Extra via de fondsen te financieren

0,9 1,0 0,2 0,5 0,5

0,1

0,2 0,2 0,4 PM 0,04 3,5 (7½ mld gulden) 1,9 0,8 6,2 (13½ mld gulden

0,44

0,1 + PM

0,44

0,1 + PM

18. Omzetten IBO in generieke budgetten

PM

19. Overige maatregelen 20. RWI-subsidieregeling 0,1 0,1 21. Toeslagenwet 0,3 0,3 22. Scholingsaftrek en afdrachtvermindering 0,3 0,3 scholing 23. FARBO en afdrachtvermindering FARBO 0,01 0,01 24. TOTAAL 6,9 0,44 0,8 + PM Budgettair beslag van de reïntegratiemiddelen betreft 2001 en van de overige maatregelen 2002. Bron: MN2002, SN2002 en IBO ‘Aan de slag’.

Per 1 januari 2002 is in het reïntegratiebeleid de RWI-subsidieregeling van kracht. Bij het RWI kunnen bedrijven zich aanmelden die werklozen (inclusief WW- en WAO-uitkeringsgerechtigden) willen opleiden voor een baan. De bedrijven zijn verplicht voor deze mensen met reïntegratiebureau’s afspraken te maken over de reïntegratie van deze mensen. Hiervoor krijgen zij op basis van de subsidieregeling per werkloze een budget afhankelijk van de afstand tot de arbeidsmarkt die de betreffende persoon heeft. De subsidieregeling wordt uit de begroting gefinancierd. Deze subsidieregeling (zie regel 20) zou ook uit de fondsen gefinancierd kunnen worden. Het budgettaire beslag van de subsidieregeling wordt op 0,1 miljard euro geraamd. Hoewel de Toeslagenwet (regel 21) geen activeringsinstrument is, kan deze regeling ook via de fondsen worden gefinancierd. Bij deze regeling ligt immers een relatie met de WW- en WAO-uitkering.

42

Los van het bestaande reïntegratiebudget, zoals genoemd in het IBO ‘Aan de slag’ zijn er een aantal andere fiscale maatregelen die in het kader van voorkoming van werkloosheid en ter verbetering van arbeidsomstandigheden (en voorkoming van arbeidsongeschiktheid) uit de fondsen gefinancierd kunnen worden, namelijke de scholingsaftrek en de FARBO-regeling. De FARBO-regeling is een fiscale stimuleringsregeling voor de aanschaf van bedrijfsmiddelen die de arbeidsomstandigheden verbeteren. Beide fiscale maatregelen kunnen worden vormgegeven als een afdrachtsvermindering van WW- en WAO-premies of als uitgaven uit de fondsen.

Het onder de fondsen brengen van een aantal maatregelen vergt een of meerdere wetswijzigingen. In de wet dient in ieder geval te worden opgenomen welke maatregelen via de fondsen gefinancierd zullen worden, Bij wijzigingen van de betreffende wetten hebben sociale partners de mogelijkheid via het RWI hierover te adviseren. Na vaststelling van de wet kunnen alleen extra (andere) uitgaven via de fondsen worden gefinancierd indien de wet opnieuw wordt gewijzigd.

De uitgaven die in een van de fondsen kunnen worden ondergebracht, blijven net als voorheen onder het uitgavenkader vallen. De uitgaven van de fondsen behoren immers tot het uitgavenkader van de sector SZA. De rol van de Tweede Kamer ten aanzien van deze uitgaven wijzigt wel. De uitgaven onder het uitgavenkader die via de begroting worden gefinancierd, worden elk jaar ter autorisatie aan de Tweede Kamer voorgelegd. Door een aantal maatregelen via de fondsen te financieren vervalt voor deze uitgaven het onmiddellijke budgetrecht van de Tweede Kamer. De Kamer effectueert dat budgetrecht echter via goedkeuring of amendering van de materiewetgeving die hier aan de orde is. Doordat de uitgaven wel onder het uitgavenkader vallen wordt de Kamer bovendien over de ontwikkeling van deze uitgaven geïnformeerd. De sociale partners zijn en blijven adviserend betrokken bij de inrichting van de hier beschouwde uitgavenprogramma’s door middel van hun participatie in de Raad voor Werk en Inkomen.

Gezien het toenemende belang van activerend beleid in de sociale zekerheid kan overwogen worden het reïntegratiebeleid via de fondsen Awf en Aof te financieren. Het extra bedrag dat op deze wijze via de fondsen kan worden gefinancierd is echter nog onzeker en afhankelijk van de vormgeving van het generieke reïntegratiebeleid. Een aanvulling of alternatief zou kunnen zijn om preventieve maatregelen via de fondsen te financieren. In oplossingsrichting 2 in hoofdstuk drie is verondersteld dat met de bovenstaande mogelijkheid het exploitatiesaldo in de Awf en WAO kan worden weggewerkt.

43

2.6

Alternatieve aanwendingsmogelijkheden van vermogensoverschotten

In paragraaf 2.2.1. is aangegeven dat met name de vermogensoverschotten fors zijn en blijven. Vermogensposities kunnen worden afgebouwd door de premies gedurende een aantal jaren boven of onder lastendekkend niveau vast te stellen. In deze paragraaf wordt een aantal andere opties in beeld gebracht hoe met de vermogensoverschotten kan worden omgesprongen. Deze opties hebben als gezamenlijk kenmerk dat het maatregelen buiten de premiestelling betreft.

Introductie van kapitaaldekking in de Aok Werkgevers die het arbeidsongeschiktheidsrisico privaat willen verzekeren (eigenrisicodragers) betalen gedurende maximaal vijf jaren twee verschillende premies, namelijk de premie aan de private verzekeringsmaatschappij en de premie ter financiering van de Aok. Na de overgang dient de werkgever immers nog maximaal vijf jaren bij te dragen aan de financiering van oude, reeds ingegane WAOuitkeringen van hun (ex-) werknemers (de eerste vijf jaren van arbeidsongeschiktheid wordt via de Aok gefinancierd). De werkgever dient dus zowel de oude als toekomstige gevallen te financieren. Het betalen van twee verschillende premies is kenmerkend voor (elke) overstap van omslag naar kapitaaldekking. Dit kan opgelost worden door het introduceren van kapitaaldekking in de Aok. Hierdoor betalen werkgevers bij de overgang naar private verzekering geen dubbele premie meer, maar betalen alleen de premie aan de private verzekeraar. Aangezien de Aok zelf niet over overschotten beschikt kunnen de vermogensoverschotten in het Aof hiervoor worden ingezet. De vormgeving van eventuele kapitaaldekking in de Aok vergt nader onderzoek. De bestaande financieringssystematiek van de WAO zal in dit rapport echter als gegeven worden beschouwd, aangezien de discussie over het wenselijke WAO-stelsel, mede naar aanleiding van het SER-advies en het advies van de commissie Donner, nog loopt. Het introduceren van kapitaaldekking in de Aok wordt in dit rapport om die reden niet verder verkend.

WAO en vergrijzingslast Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn het vermogensoverschot in de WAO (Aof) te beschouwen als een reserve ter financiering van stijgende WAO-lasten als gevolg van de vergrijzing. De vergrijzing zal uitgaande van het huidige WAO-stelsel - leiden tot een toename van de WAO uitgaven. Omdat de WAO in principe op omslagbasis is gefinancierd, zal de WAO-premie op termijn toenemen. Anders gezegd, bij de huidige premiehoogte zullen de overschotten in het Aof op den duur vanzelf verdwijnen.

Oormerking van vermogensoverschotten voor opvang vergrijzingslasten

44

Zoals is beschreven in paragraaf 2.2.2. zijn de vermogensoverschotten (en -tekorten) onderdeel van de EMU-schuld. Het afbouwen van de vermogensoverschotten leidt tot een belasting van de EMU-schuld. In verband met de toenemende vergrijzingslasten is het wenselijk om de schuld af te bouwen om zo ruimte te creëren om deze lasten op te vangen. Door vermogensoverschotten en de hieruit resulterende rentebaten te oormerken als opvang voor de oplopende vergrijzingslasten in de toekomst, kunnen deze middelen in de toekomst niet voor andere doeleinden worden ingezet. De bovenstaande mogelijkheid is administratief eenvoudig. Het vergt wel een wetswijziging omdat wordt afgeweken van het in de wet bepaalde doel waarvoor de premies worden geheven.

Overboeken vermogens naar Rijk en behoud van rentebaten voor fondsen De vermogensoverschotten in de Sociale Fondsen leiden door de rentebaten tot een verbetering van het exploitatie-overschot. De rentebaten bedragen 150 miljoen euro in de WAO en 240 miljoen euro in het Awf voor het jaar 2002. Door de vermogensoverschotten over te hevelen naar het Rijk, zoals hierboven beschreven, wordt het exploitatiesaldo structureel verlaagd door het wegvallen van de rentebaten. Om tegen te gaan dat na de overheveling premiestijgingen noodzakelijk zijn kan bij de overheveling worden vastgelegd dat de betreffende fondsen recht blijven houden op de hiermee samenhangende rentebaten. Dit impliceert een jaarlijkse, structurele Rijksbijdrage aan de fondsen ter grootte van deze rentebaten. Het nadeel is dat na verloop van tijd de reden van de structurele Rijksbijdrage naar de achtergrond verdwijnt en de Rijksbijdrage onder vuur kan komen te liggen. Een dergelijk voorstel houdt materieel in, dat een tijdelijke premiedaling om de vermogensoverschotten weg te werken wordt ingeruild voor de mogelijkheid om de premies structureel lager vast te stellen.

Premie-inning achteraf in plaats van vooraf (Walvis) In het kader van Walvis (Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging sociale verzekeringswetten) wordt de afdrachtsystematiek gewijzigd waardoor niet vooraf maar achteraf premie-aangifte plaatsvindt. Door deze verandering van systematiek treedt er bij de sociale fondsen op het moment van overgang een nadeel in de kas op door de verschuiving van het betalingsmoment. Zonder compenserende maatregelen zullen de vermogensoverschotten in de werknemersverzekeringen hierdoor dalen (via verhoging van de vermogensnormen) met bijna 1¼ mld euro. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan het verminderen van vermogensoverschotten. Dit voorstel heeft geen gevolgen voor het EMU-saldo, omdat dat op transactiebasis wordt geregistreerd. Het heeft wel een eenmalig effect op de EMU-schuld, zoals uitvoerig staat uitgelegd in bijlage 4.

Verhoging van de normvermogens

45

Volgens de huidige normvermogens dienen de fondsen gemiddeld over het jaar gemeten voldoende liquide middelen te beschikken om de uitkeringen te financieren. Voor de werkloosheidsfondsen gelden nog aanvullende normen. Vanaf 2001 wordt in het Awf namelijk ook een buffervermogen aangehouden van ongeveer 1¼ mld euro. Dit normatieve vermogen wordt aangehouden om eventuele toekomstige uitgaventegenvallers op te kunnen vangen zonder premieverhoging. Dit kan als een soort conjuncturele reserve voor het Awf worden opgevat. De vraag is nu of er een ratio bestaat om de normvermogens in de fondsen (verder) te verhogen vanuit conjunctureel oogpunt. Door de verhoging van de normvermogens zal het vermogensoverschot kleiner zijn. Gezien de ervaringen in het verleden met het bepalen van een goede systematiek lijkt het niet verstandig om een conjuncturele vermogensnorm voor de werkloosheidsfondsen aan te bevelen (zie ook bijlage 5). Voor de WAO geldt dat deze verzekering minder gevoelig is voor de conjunctuur en voor een conjunctuurbuffer derhalve geen ratio bestaat.

Het liquiditeitsnadeel als gevolg van de operatie Walvis kan worden opgevangen in het vermogensoverschot. Een verdere daling van de vermogensoverschotten kan worden gerealiseerd door het reserveren van de vermogens voor het opvangen van de vergrijzingslasten. In hoofdstuk drie is in oplossingsrichting 2 opgenomen dat de vermogensoverschotten in de sociale fondsen via de bovenstaande mogelijkheden worden afgebouwd.

2.7

Premiestructuur volksverzekeringen

Bij de volksverzekeringen doen zich bij de AOW en AWBZ relatief forse en oplopende exploitatietekorten voor. Dit komt ook tot uitdrukking in oplopende vermogenstekorten (naar verwachting 7 mld euro in 2006 in de AWBZ en 3 mld in de AOW). Omdat de grondslag voor de AWBZ (evenals voor de Anw) overeenkomt met die van de eerste en tweede belastingschijf, kunnen premiemutaties voor de AWBZ (en de Anw) lastenneutraal worden doorgevoerd zonder dat inkomenseffecten optreden. Voor de AOW geldt deze gelijkheid niet: het inkomenstraject waarover AOW wordt geheven komt sinds Oort weliswaar overeen met het inkomenstraject van de eerste en tweede schijf, maar de groep AOW-premieplichtigen verschilt van de groep belastingplichtigen: 65plussers zijn immers vrijgesteld van de AOW-premie, maar betalen wel de belastingen in de eerste en tweede schijf.

Het verwachte exploitatietekort in de AOW kan worden weggewerkt via een stijging van de AOWpremie. Hierbij is van belang dat in 1998 reeds een maximum voor de AOW-premie is geïntroduceerd van 18,25%. Een premiepercentage van 18,25% is op termijn niet hoog genoeg om de met de vergrijzing samenhangende toename van de AOW-uitgaven te financieren. Daarom is tevens afgesproken dat de rest wordt aangevuld uit de algemene middelen, waarbij na 2020 ook middelen aan het AOW-Spaarfonds

46

worden onttrokken. Feitelijk komt deze financieringsstructuur erop neer dat op termijn een gedeeltelijke financiering uit de belastingheffing van de AOW optreedt, in die zin dat de bekostiging van de AOW in grotere mate ten laste wordt gebracht van de algemene middelen. Dit impliceert dat toekomstige exploitatie- of vermogenssaldi opgevangen zullen worden via wisselende bijdragen uit die algemene middelen.

Onderdeel van de exploitatiesaldi in de volksverzekeringsfondsen is de Bijdrage in de Kosten van de Kortingen (BIKK). De BIKK is een bijdrage uit de algemene middelen aan de fondsen om de fondsen te compenseren voor premiederving als gevolg van de belastingherziening 2001. Deze premiederving (van bijna 6½ mld euro) is ontstaan door een grondslagversmalling als gevolg van de omzetting van het arbeidskostenforfait en de belastingvrije sommen in de arbeidskorting en de heffingskortingen. Aangezien de heffingskortingen worden verrekend conform de verhouding van de tarieven in de eerste schijf, komen de kosten van de heffingskortingen voor een groot deel voor rekening van de volksverzekeringsfondsen. De BIKK is zo vormgegeven dat, naast de compensatie van grondslagversmalling, rekening wordt gehouden met zogenaamde ‘dynamische effecten’. Deze dynamische effecten houden het volgende in. De premietarieven van de volksverzekeringen vormen samen met het belastingtarief het tarief eerste schijf. Als een tarief wijzigt, veranderen de aandelen van de verschillende tarieven in de eerste schijf en daarmee de verdeling van de kosten van de kortingen over fondsen en belastingen. Kortom, een tariefswijziging bij een van de fondsen leidt tot wijzigingen in de belastingopbrengst en in de premieopbrengsten bij de andere fondsen. De BIKK is dus niet geheel te vergelijken met een Rijksbijdrage waarbij er meer vrijheidsgraden zijn ten aanzien van vaststelling van de hoogte. De (structurele) BIKK bedraagt voor de drie fondsen gezamenlijk bijna 5½ miljard euro in 2002. Zonder de BIKK zullen de exploitatietekorten aanzienlijk groter zijn. De BIKK kan in de toekomst eventueel ingezet worden om tekorten of overschotten in de volksverzekeringsfondsen op te lossen.

Vanuit de exploitatie- en vermogensoverschotten bezien bestaat er geen grote noodzaak tot aanpassingen in de heffingsstructuur bij de volksverzekeringen. Wel zijn voor de premiestructuur van de volksverzekeringen drie andere aspecten van belang.

Allereerst geldt dat een aantal maatregelen die in dit hoofdstuk aan bod komen, gunstig uitpakken voor ouderen. Dit geldt onder andere voor de maatregelen die samenhangen met de stelselherziening in de zorg, omdat ouderen thans een relatief hoge premie voor hun ziektekostenverzekering betalen (WTZ). Een verlaging van de AOW-premie kan een element zijn om een evenwichtig koopkrachtbeeld tussen 65minners en 65-plussers te realiseren.

47

Een tweede aspect is dat sinds de invoering van Oort 199010 een geleidelijke maar forse daling van het belastingtarief in de eerste en tweede schijf is opgetreden. Voor de eerste schijf is het tarief thans 2,95% (zie tabel 2.8). Een verdere daling van het tarief in de eerste schijf -- bijvoorbeeld als onderdeel van de invoering van een algemene verzekering curatieve zorg -- zal ertoe leiden dat het belastingtarief de nul nadert. Dit zou een belangrijke beperking betekenen om het tarief eerste schijf te gebruiken voor inkomenspolitieke doeleinden (zie ook Verkenning Belastingen en Premies, hoofdstuk 4 in deelrapportage 2). Een (gedeeltelijke) financiering uit de belastingheffing van volksverzekeringen zou ruimte creëren om een toekomstige verlaging van het belastingtarief in de eerste schijf mogelijk te maken.

Tabel 2.8 Samenstelling gecombineerde tarief eerste en tweede schijf 1990 14,30% 2,40% 5,25% 27,90%*

2000 17,90% 1,25% 10,25% 29,40%

2001 17,90% 1,25% 10,25% 29,40%

2002 17,90% 1,25% 10,25% 29,40%

7,00% 7,00%

4,50% 8,55%

2,95% 8,20%

2,95% 8,45%

Gecombineerd tarief eerste schijf 65Gecombineerd tarief tweede schijf 65-

34,90% 34,90%

33,90% 37,95%

32,35% 37,60%

32,35% 37,85%

Gecombineerd tarief eerste schijf 65+ Gecombineerd tarief tweede schijf 65+

20,60% 20,60%

16,00% 20,05%

14,45% 19,70%

14,45% 19,95%

AOW-premie ANW-premie AWBZ-premie Premies volksverzekering Belastingtarief eerste schijf Belastingtarief tweede schijf

* Hierin is ook de AAW-premie opgenomen. Bron: Verkenning belasting- en premieheffing, Ministerie van Financiën 2001.

Een derde aspect, dat ook in deelrapportage 2 van de Verkenning Belastingen en Premies aan de orde is gekomen, betreft de wens om tot grondslagverbreding in de volksverzekering te komen. Zo’n grondslagverbreding wordt de facto gerealiseerd indien een groter deel van de AOW wordt gefinancierd uit algemene middelen in plaats van uit premiegeld. Dit zou onder andere bereikt kunnen worden via een verlaging van het huidige premiemaximum in de AOW of – verdergaand -- via volledige financiering uit de belastingheffing van de AOW.

10

Sinds ‘Oort’ worden de premies volksverzekeringen gecombineerd geheven met de loon- en inkomstenbelasting van de eerste en (vanaf 1999 ook) de tweede schijf. De AOW, ANW en AWBZ-premie vormen onderdeel van het gecombineerde tarief van de eerste en tweede schijf .

48

Uit de belastingheffing financieren van de ANW Zoals in de Verkenning Belastingen en Premies is uiteengezet, kan het uit de belastingheffing financieren van de ANW zonder inkomenseffecten worden gerealiseerd. Meer principieel geldt dat de ANW (die de AWW in 1996 heeft vervangen) in feite reeds het karakter heeft van een voorziening in plaats van een verzekering. Cruciaal hierbij is dat, in tegenstelling tot de AWW, de ANW-uitkering afhankelijk is van het huidige inkomen, waarmee feitelijk een behoeftecriterium is geïntroduceerd. Van alle nabestaanden jonger dan 65, komt slechts eenderde voor een nabestaandenuitkering in aanmerking. Een financiering uit de algemene middelen past om deze reden beter bij het karakter van de ANW dan de huidige financiering via premiegelden.

Aanpassing premiemaximum AOW De AOW wordt gefinancierd op omslagbasis, waarbij de huidige generatie 65-minners de AOW betaalt voor de huidige 65-plussers. Dit betekent dat AOW-ers zijn vrijgesteld van de AOW-premie. Het gecombineerde belastingtarief in de eerste en tweede schijf is voor deze groep dan ook lager dan voor 65-minners.

In de jaren ’90 is de AOW-premie geleidelijk gestegen van 14,30% naar 17,90%. Het huidige premiemaximum van 18,25%, dat vanwege de voortschrijdende vergrijzing binnen enige jaren zal worden bereikt, betekent dat toekomstige AOW’ers in tweëerlei opzicht profiteren van de premieontwikkeling in de AOW: zij hebben in het verleden een in verhouding lage premie, terwijl het voordeel van het feit dat zij nu geen premie meer hoeven te betalen ook groter is. Deze intergenerationele herverdeling van huidige ouderen naar toekomstige ouderen (met een wat hoger inkomen) vloeit voort uit de financieringssystematiek van de AOW in combinatie met de vergrijzing, zonder dat deze expliciet beoogd is.

Voor een afweging van deze inkomenspolitieke vraag is van belang dat het voordeel van de hogere vrijstelling alleen optreedt bij AOW-ers met een aanvullend pensioen. AOW-ers zonder aanvullend pensioen profiteren niet van een lager gecombineerd tarief voor 65-plussers (als gevolg van een hogere AOW-premie) vanwege de netto-netto-koppeling: het voordeel van een lager gecombineerd tarief wordt voor deze groep teniet gedaan door een lagere bruto AOW-uitkering. Voorts blijkt uit de analyse in de Verkenning Belastingen en Premies dat het aandeel huishoudens met een aanvullend pensioen toeneemt en de hoogte van het aanvullend pensioen stijgt. Hierdoor zal de relatieve inkomenspositie van 65plussers ten opzichte van 65-minners in de toekomst verbeteren. Ook de hogere levensverwachting betekent in feite een herverdeling van huidige naar toekomstige generaties, omdat gedurende een groter aantal jaren recht bestaat op een AOW-uitkering. Met de introductie van de premiemaximering en de

49

BIKK wordt de AOW al gedeeltelijk uit algemene middelen gefinancierd. Om een evenwichtige bijdrage van alle generaties aan de budgettaire lasten van de vergrijzing te bevorderen, kan worden overwogen de hoogte van de AOW-premie alsmede het premiemaximum in de AOW te verlagen. Hiertoe zal een groter deel van de AOW-uitgaven uit de rijksbegroting moeten worden gefinancierd.

Een dergelijke verlaging van het premiemaximum leidt (voor zover de werkelijke premie gelijk is aan het premiemaximum) tot een daling van de AOW-premie. Partieel bezien zou hier een compenserende verhoging van het tarief eerste en tweede schijf tegenover kunnen staan. Voor ouderen met een aanvullend pensioen heeft dit een negatief inkomenseffect. Deze inkomenseffecten dienen in combinatie met de inkomenseffecten als gevolg van de invoering van de basisverzekering zorg en eventuele compenserende maatregelen te worden bezien. Voor jongeren (65-) treden geen inkomenseffecten op. Er zou wel sprake zijn van een beperkte budgettaire opbrengst vanwege het verschil in grondslag. De verhoging van het belastingtarief eerste/tweede schijf levert meer op dan een even grote verlaging van de AOW-premie. In de in deze rapportage gepresenteerde varianten wordt vooralsnog uitgegaan van een (eenmalige) verlaging van het premiemaximum, zodanig dat de feitelijke premie met 1%-punt moet dalen (premiemaximum daalt dan met 1,35%-punt). Een verdere verlaging in latere jaren ligt vervolgens in de rede, waarbij het tijdpad en de omvang van de stappen afhankelijk is van de mogelijke inpassing in het inkomens- en lastenbeeld. In de Verkenning Belastingen en premies van augustus 2001 wordt bij de beschreven mogelijkheden uitgegaan van een volledige afbouw van de premie in 10-jaar.

Met betrekking tot de volksverzekeringen kunnen het volledig uit de belasting financieren van de Anw en het verlagen van het premiemaximum in de AOW worden overwogen. Beide mogelijkheden zijn opgenomen in oplossingsrichting 1 in hoofdstuk drie

2.8

Invoering algemene verzekering curatieve zorg

In de nota ‘Vraag aan bod’ heeft het kabinet de wenselijkheid aangegeven van invoering van een algemene verzekering curatieve zorg. Invoering hiervan wordt haalbaar geacht in 2005. Zoals de verschillende varianten in ‘Vraag aan bod’ laten zien, kan - afhankelijk van de variant - een nieuwe zorgverzekering grote gevolgen hebben voor de premiestructuur in het tweede compartiment van de zorg (ziekenfonds en particuliere verzekeringen).

Een van de fondsen die in de discussie een rol spelen betreft de ZFW. Bij invoering van de basisverzekering in de zorg komt de ZFW te vervallen. Voor een goede besluitvorming is het van belang

50

dat aanpassingen in de premiehoogte en -structuur van de sociale fondsen en aanpassingen van het premiestelsel in de zorg in onderlinge samenhang worden bezien vanwege de mogelijk optredende synergie tussen inkomens- en loonkosteneffecten. De huidige premiestructuur kent zowel inkomenspolititek als vanuit de arbeidsmarkt bezien een aantal knelpunten. De nota ‘Vraag aan Bod’ laat zien dat de dualiteit in het huidige verzekeringsstelsel ertoe leidt dat burgers in vergelijkbare omstandigheden, maar met verschillende verzekeringen, sterk verschillende premies betalen. Zo zijn gezinsleden in de ziekenfondsverzekering vrijwel gratis meeverzekerd11, terwijl particulier verzekerden per gezinslid een individuele premie betalen.12 Daarnaast is een groot gedeelte van de huidige ziekenfondspremie inkomensafhankelijk, terwijl de premies bij particuliere verzekering nominaal zijn (de consequenties van één premiestructuur worden later toegelicht). Als laatste geldt dat ouderen boven de ziekenfondsgrens zich de facto alleen kunnen verzekeren via de WTZ met een bijbehorende (hoge) premie.

De toename van de zorgkosten als percentage van het gecorrigeerd besteedbaar inkomen treedt het sterkst op bij een alleenverdiener met kinderen (van 7% naar 13%). Deze toename weerspiegelt het optredende koopkrachtverlies indien men de ziekenfonds overschrijdt13. Voor een alleenstaande treedt er juist een positief effect op doordat de zorgkosten dalen van gemiddeld 7% naar 5%.

11

Voor de meeverzekerde partner dient de nominale ZFW-premie te worden betaald. Wel geldt vaak dat vanaf het derde kind geen premie meer is verschuldigd, dit is echter geheel afhankelijk van de polis. 13 Hierbij dient aangetekend te worden dat genoemde inkomenssprongen afhankelijk zijn van de hoogte van de particuliere ziektenkostenpremie (€x) en de werkgeversbijdrage waarmee gerekend is. De cijfers betreffen gemiddelden. Jongeren betalen bijvoorbeeld veelal een lagere premie dan ouderen. 12

51

Figuur 2.9. Zorgkosten als percentage van het gecorrigeerd besteedbaar inkomen.

zorgkosten (% gecorrigeerd besteedbaar inkomen)

14.00%

12.00%

10.00%

8.00%

ZFW-1 ZFW+1

6.00%

4.00%

2.00%

0.00%

a.v. z.k.

a.v. m.k.

a.s. z.k.

De huidige premiestructuur in de zorg leidt daarmee niet alleen tot een ondoorzichtige, maar ook tot een onevenwichtige solidariteitsverhouding: sommige groepen worden thans geconfronteerd met onevenredig hoge zorglasten terwijl andere, qua inkomen vergelijkbare, groepen juist onevenredig lage zorglasten hebben.

Ook vanuit het perspectief van de arbeidsmarkt zijn de met deze premiesprongen gepaard gaande inkomensvallen ongewenst. In onderstaande figuur daalt het besteedbaar inkomen van een alleenverdiener met kinderen met circa 6% wanneer de ZFW-grens wordt gepasseerd. In dit geval zou een bruto inkomensstijging van € 2700 euro nodig zijn om het besteedbaar inkomen weer op het niveau van ZFW-1 te krijgen. Deze sprongen worden veroorzaakt doordat bij overgang van ziekenfonds naar een particuliere polis de premiestructuur radicaal wijzigt. Enerzijds vervalt de inkomensafhankelijke premie maar daarvoor in de plaats komt de particuliere maatschappijpolis, waarvoor werkgevers doorgaans een (gedeeltelijke) vergoeding geven. In tegenstelling tot het ziekenfonds dient deze nominale premie ook betaald te worden voor kinderen. Tevens wordt bij particulier verzekerden de solidariteitsheffingen MOOZ en WTZ geheven die gemiddeld 20-25% van de totale premienota bedragen. Hierbij zij bedacht dat deze groep rond hetzelfde inkomenstraject ook kunnen worden geconfronteerd met het wegvallen van de kinderkortingen en tegemoetkomingen in de schoolkosten (WTOS). Al met al is sprake van een zeer substantiële marginale-druk problematiek die zich juist

52

voordoet op een inkomenstraject waar grote groepen mensen zitten, namelijk rondom modaal (zie figuur).

Figuur 2.10: Effect van stijging bruto-inkomen op besteedbaar inkomen van alleenverdiener met/zonder kinderen (exclusief WTOS) 24500 23500

besteedbaar inkomen

22500 21500

av mk av zk

20500

as zk 19500 18500 17500

34424

34120

33816

33512

33208

32904

32600

32296

31992

31688

31384

31080

30776

30472

30168

29864

29560

29256

28952

28648

28344

28040

27736

27432

27128

26824

26520

26216

25912

25608

25304

25000

16500

bruto-inkomen

Tegen deze achtergrond zal bezien moeten worden in hoeverre de herziening van de premiestructuur mogelijkheden biedt om de scheve lastenverdeling van het huidige duale verzekeringsstelsel te beperken. Volledige compensatie op maat (zo dit al mogelijk zou zijn) zou betekenen dat de huidige ongelijke lastenverdeling wordt gecontinueerd in het nieuwe basisstelsel. Bij de overschakeling naar het basisstelsel speelt hierbij de inkomenspolitieke vraag in hoeverre (beperkte) negatieve inkomenseffecten acceptabel worden geacht voor groepen met onevenredige lage zorglasten in de uitgangssituatie. Het antwoord op deze vraag zal mede afgewogen moeten worden tegen de zeer forse dynamische negatieve koopkrachteffecten die in het huidige stelsel kunnen optreden. In het huidige stelsel is het immers mogelijk dat groepen met onevenredig lage zorglasten plotseling worden geconfronteerd met onevenredig hoge zorglasten (en zeer forse negatieve koopkrachteffecten) als gevolg van slechts kleine veranderingen in het bruto inkomen.

53

Hoofdstuk 3 Synthese varianten

3.1. Inleiding en achtergrond synthese varianten In hoofdstuk 2 zijn de overwegingen geschetst rond de vraag hoe in de toekomst met de sociale fondsen en de financiering van de zorg kan worden omgegaan en of wijzigingen op het terrein van de sociale fondsen wenselijk zijn. Hierbij stonden twee invalshoeken centraal. Ten eerste het schetsen van mogelijkheden om – rekening houdend met de vermogensoverschotten – de premies van de sociale fondsen op trendmatig lastendekkend niveau vast te stellen in combinatie met de invoering van een basisstelsel in de zorg. Ten tweede zijn mogelijkheden geschetst voor vereenvoudiging en harmonisatie van de heffingsstructuur. Op basis van de in hoofdstuk 2 opgenomen bouwstenen en overwegingen worden in dit hoofdstuk enkele mogelijke varianten opgebouwd. In de varianten wordt zoveel mogelijk uitgegaan van een houdbaar stelsel van belasting- en premieheffing ook op de lange termijn. In beginsel wordt dus gezocht naar structurele oplossingen in plaats van eenmalige koopkrachtreparaties.

Er zal voor de overzichtelijkheid slechts een beperkt aantal integrale varianten worden gepresenteerd. Deze geven echter wel een goed beeld van wat mogelijk is, en wat de effecten zijn van het samenvoegen van verschillende dossiers als sociale fondsen en zorg. Ten behoeve van een beter inzicht en om aan te geven wat de effecten van aparte onderdelen van de varianten zijn worden de varianten stapsgewijs vormgegeven met een nadere analyse per onderdeel.

De varianten zullen in drie hoofdstappen opgebouwd worden, te weten: 1. De premieheffing: hierbij staan de exploitatie- en vermogenssaldi in de diverse sociale verzekeringen centraal. Tevens wordt gekeken naar de huidige heffingstructuur zoals de franchise in de AWF. De hier opgenomen elementen vloeien voort uit de beschrijving van oplossingsrichtingen in hoofdstuk 2. 2. Zorgstelsel: hierbij worden de diverse varianten uit “vraag aan bod” behandeld en aangegeven welke knelpunten bij een partiële invoering van de basisverzekering ontstaan. 3. Integratie en compensatie: de maatregelen binnen de premieheffing en het zorgstelsel worden samengenomen en integraal bezien. Vervolgens worden compensatiemaatregelen ingezet om aanvaardbare effecten voor het inkomen en de loonkosten te bereiken. Hierbij wordt een beeld gepresenteerd op basis van lastenneutraliteit en een beeld op basis van een lastenverlichting van €1 mld.

Bij elke stap zullen de mogelijke maatregelen en inkomenseffecten toegelicht worden. Aangezien de 3e stap het sluitstuk van de varianten is, wordt hierbij het totale beeld gepresenteerd.

54

3.2 De premieheffing In hoofdstuk 2 zijn verschillende bouwstenen besproken die bij kunnen dragen aan beperking van de overschotten in de sociale fondsen. Bij het samennemen van de voorstellen in oplossingsrichtingen kunnen twee invalshoeken worden onderscheiden. Een eerste oplossingsrichting gaat daarbij uit van het wegwerken van de overschotten zoveel mogelijk via de premiestelling. Hierbij past ook een verdere stroomlijning van de grondslagen via de in hoofdstuk twee beschreven voorstellen. De separate onderdelen van deze eerste oplossingsrichting worden hieronder achtereenvolgens nader ingevuld. Een tweede oplossingsrichting beperkt de benodigde premiedaling door voor alternatieve aanwendingen van de overschotten te kiezen.

3.2.1 Trendmatig lastendekkende premies In hoofdstuk 2 is aangegeven dat voor de komende kabinetsperiode uitgegaan kan worden van een premiestelling gebaseerd op lastendekkendheid in 2006 (evenwichtssituatie). Om te voorkomen dat de premiehoogte van jaar op jaar moet worden aangepast is er gekozen om deze voor een periode van tenminste 4 jaar constant te houden. Dit conform de Studiegroep Begrotingsruimte die adviseert uit te gaan van trendmatig lastendekkende premies voor AWF, WAO en WAZ.

Trendmatig lastendekkende premies langs deze lijn leidt ten opzichte van het beeld 2002 tot een verlaging van de premies (dit is ook weergegeven in kolom 2 van tabel 1 in paragraaf 3.2.6.).

Premiemutaties als uitgegaan wordt van trendmatig lastendekkende premies AWF-werknemerspremie

marginale premie -1,2 (gemiddelde premie, zonder franchise -

0,5) AWF-werkgeverspremie

marginale premiue -0,85 (gemiddelde premie -0,35)

WAO-premie

-0,45

WAZ-premie

-0,75

EMU/MLO werkgevers (inclusief overheid)

-1000 mln Euro

EMU/MLO werknemers (inclusief ambtenaren)

-505 mln Euro

Tabel 1b geeft in de tweede kolom een overzicht van de optredende effecten. Voor het inkomensbeeld heeft alleen de daling van de AWF-werknemerspremie een effect. Dit leidt tot een koopkrachtvoordeel van ongeveer ½%-punt voor de meeste groepen werknemers. Werknemers met een inkomen rond het minimumloon profiteren minder van deze premiedaling (vanwege de franchise).

55

De effecten op de loonkosten zijn meer evenwichtig gespreid (een daling van ½ tot ¾%). De daling van de AWF-werkgeverspremie heeft weliswaar rond het minimumloon slechts een klein effect, de gevolgen van de WAO-premiedaling gelden over het hele inkomensgebouw.

De premie-aanpassingen leiden tot een daling van de marginale druk voor werkenden. Voor de overgang van uitkering naar werk (tegen het minimumloon) is het effect klein, omdat werknemers met een minimumloon, vanwege de franchise, nauwelijks van de premiedaling profiteren.

3.2.2 Harmonisatie grondslagen door afschaffen franchise AWF In hoofdstuk 2 is ingegaan op de wenselijkheid de franchise in de AWF af te schaffen. Doordat de premiegrondslag meer dan verdubbelt kan het marginale tarief in de AWF fors omlaag. In kolom 4 van tabel 1b worden de effecten gepresenteerd.

Mutaties marginale premie bij afschaffen franchise AWF AWF-werknemerspremie

-2,10 (gemiddelde premie blijft ongewijzigd)

AWF-werkgeverspremie

-1,55 (gemiddelde premie blijft ongewijzigd)

AWF-franchise per dag

-55 euro (naar 0)

EMU/MLO werkgevers (inclusief overheid)

0

EMU/MLO werknemers (inclusief ambtenaren)

0

Voor werknemers met een minimuminkomen is sprake van een negatief inkomenseffect van bijna 1%. Voor werknemers met een wat hoger inkomen zal dit nadeel omslaan in een positief inkomenseffect (+0,1% bij modaal). Met betrekking tot de loonkosten is het beeld ongeveer gelijk. De loonkosten rond WML stijgen fors (+¾%), rond hogere lonen is sprake van een loonkostendaling. Voor de armoedeval (overgang uitkering naar werk) is het effect klein, omdat vanwege de netto-netto-koppeling ook degenen met een minimumuitkering het negatieve inkomenseffect ondervinden. De marginale druk daalt vanaf het minimumloon vanwege de lagere premie.

3.2.3. Afbouw van vermogensoverschotten Vermogensoverschotten kunnen worden weggewerkt door een premie die enige tijd onder lastendekkend niveau ligt. In hoofdstuk 2 is de aanbeveling opgenomen bij de afbouw van de vermogensoverschotten een termijn van 8 jaar te hanteren.

In kolom 4 van tabel 1 worden de effecten beschreven van een premiedaling die leidt tot een afbouw van de vermogensoverschotten in de AWF, WAO en WAZ in 8 jaar. In de berekening van de omvang van de

56

af te bouwen overschotten is rekening gehouden met het in hoofdstuk 2 beschreven effect op het vermogensoverschot van het liquiditeitsverlies in het kader van Walvis (1¼ miljard euro). Ook andere in hoofdstuk 2 beschreven opties (storting in AOW-spaarfonds, kapitaaldekking WAO, financiering uitgaven uit de fondsen) kunnen leiden tot een lager vermogensoverschot. In dat geval zal de benodigde premiedaling kleiner zijn, en zullen navenant de optredende effecten geringer zijn.

Overschot ultimo 2006

Effect lastendekkende

Effect Walvis

Af te bouwen

cf MLT-beeld CPB

premies

AWF

11 ¾ miljard

-5¼

-½

6

WAO

7 miljard

-3¾

-¾

2½

vermogensoverschot

Rekening houdend met het liquiditeitsverlies in verband met Walvis blijft per saldo voor de AWF een in 8 jaar af te bouwen overschot van 6 miljard euro over. In de WAO bedraagt dit vermogensoverschot dan nog 3 miljard euro.

Premiemutaties (in het eerste jaar) als uitgegaan wordt van afbouw resterende vermogensoverschotten in 8 jaar. AWF-werknemerspremie

marginale premie -0,55 (gemiddelde premie -0,25)

AWF-werkgeverspremie

marginale premie -0,40 (gemiddelde premie -0,20)

WAO-premie

-0,15

WAZ-premie

-0,65

EMU/MLO werkgevers (inclusief overheid)

-435 mln Euro

EMU/MLO werknemers (inclusief ambtenaren)

-225 mln Euro

Tabel 1b geeft in kolom 4 een overzicht van de optredende effecten. De optredende effecten zijn in beginsel vergelijkbaar met de in de vorige paragraaf genoemde effecten, maar zijn, vanwege de kleinere premie-aanpassing geringer. In tabel 1b is evenwel voor de premiedaling uit hoofde van lastendekkendheid (kolom 2) verondersteld dat de franchise in de AWF nog aanwezig is, voor de premiedaling uit hoofde van het wegwerken van de overschotten (kolom 4) is verondersteld dat in de AWF geen franchise meer aanwezig is. Dit biedt ook de mogelijkheid het effect van de franchise op de gevolgen van een premiedaling te laten zien. Bij afwezigheid van de franchise worden de (partiële) inkomenseffecten van de premiedaling meer evenwichtig over het inkomensgebouw gespreid.

3.2.4 Lastenneutraliteit werkgevers

57

Door de premies op lastendekkend niveau vast te stellen resulteert een lastenverlichting voor zowel werknemers als werkgevers. Voor werknemers kan deze lastenverlichting geneutraliseerd worden door de maatregelen binnen de zorg en fiscale maatregelen in de inkomstenbelasting. Compensatie van lastenverlichting voor werkgevers is gecompliceerder. Voor werkgevers zou de lastenverlichting geneutraliseerd kunnen worden door een schuif waarbij de AWF-premie voor werkgevers wordt verhoogd, en voor werknemers verder wordt verlaagd (kolom 6 van tabel 1). Voor werkgevers resteert dan lastenneutraliteit.

Premiemutaties bij lastenverschuiving via AWF AWF-werknemerspremie

-0,95

AWF-werkgeverspremie

+0,95

EMU/MLO werkgevers (inclusief overheid)

1005

EMU/MLO werknemers (inclusief ambtenaren)

-850

Deze verschuiving van de lasten AWF van werknemers naar werkgevers heeft een fors positief inkomenseffect (van ongeveer ¾% over de hele linie). De negatieve inkomenseffecten van het afschaffen van de franchise worden in dit geval deels ongedaan gemaakt. Zelfstandigen, vutgerechtigden en ouderen met een aanvullend pensioen profiteren niet of in mindere mate van deze positieve effecten.

De loonkosten stijgen fors. In combinatie met de hiervoor genoemde verlagingen van de premies uit hoofde van het vaststellen van trendmatig lastendekkende premies en het afbouwen van de overschotten is niet over de hele linie sprake van een stijging. Als met die posten rekening wordt gehouden is met name aan de onderkant van het loongebouw sprake van een stijging van de loonkosten.

Een andere wijze om lastenneutraliteit voor werkgevers te bereiken (in plaats van deze verschuiving van de AWF-premie van werknemers naar werkgevers) is het betrekken van andere lastenverzwaringen voor werkgevers bij het vraagstuk rond de sociale fondsen. Een eerste mogelijkheid is de premiestelling in de nieuwe basisverzekering zorg zodanig aan te passen dat de overgang naar deze bassiverzekering gepaard gaat met lastenverzwaring voor werkgevers. Een tweede mogelijkheid brengt een relatie aan met de mogelijke keuzen rond het arbeidsmarktinstrumentarium. Indien er voor gekozen wordt één of meer afdrachtsverminderingen (zoals Spak of VLW) te beperken of af te schaffen leidt dit tot een lastenverzwaring voor werkgevers. Deze lastenverzwaring kan bezien worden in het licht van de lastenverlichting die bij premiedaling voor werkgevers zou optreden. Vanzelfsprekend kunnen ook andere eventuele lastenverzwaringen hierbij betrokken worden.

58

3.2.5 Financiering volksverzekeringen Hoofdstuk 2 heeft de mogelijkheden beschreven van financiering van de ANW uit de belastingheffing en verlaging van het premiemaximum in de AOW. Kolom 5 van tabel 1 geeft de effecten. De effecten van fiscalisering van de ANW (bij een gelijktijdige verhoging van de belastingtarieven eerste en tweede schijf)zijn materieel nihil, omdat de groep die ANW-premie betaalt vrijwel gelijk is aan de groep die belasting betaalt in de eerste en tweede schijf. De in de tabel gepresenteerde effecten betreffen dus met name de verlaging van het premiemaximum in de AOW (tot 1%-punt onder de huidige premie), bij een gelijktijdige verhoging van de belastingtarieven in de eerste en tweede schijf.

Deze voor EMU-tekort en MLO neutrale operatie leidt tot positieve inkomenseffecten voor 65-minners , omdat voor hen het gecombineerde tarief in de eerste en tweede schijf per saldo licht daalt. Het tarief voor ouderen (65+) stijgt met 0,95%-punt. Voor ouderen met alleen een AOW-pensioen leidt dit niet tot negatieve inkomenseffecten vanwege de netto-netto-koppeling, maar voor ouderen met een aanvullend pensioen is sprake van negatieve inkomenseffecten (oplopend tot -½%).

3.2.6 Integrale oplossingsrichtingen voor de premieheffing

Oplossingsrichting 1 Tabel 1 geeft een samenvatting van de hierboven beschreven maatregelen. In oplossingsrichting 1 komen deze maatregelen samen.

Tabel 1a Opbouw oplossingsrichting 1 Oplossingsrichting 1

1

2002

2

3

4

5

7

Totaal = oplossingsrichting 1

niveau 4.95 3.60 55 7.85 8.80 17.90 1.25 2.95 8.45

mutatie -1.20 -0.85 0 -0.45 -0.75 0 0 0 0

mutatie -2.10 -1.55 -55 0 0 0 0 0 0

mutatie -0.25 -0.20 0 -0.15 -0.65 0 0 0 0

mutatie -0.95 0.95 0 0 0 0 0 0 0

Verlagen premie ANW, AOW stijging belastingtarief mutatie 0.0 0.0 0 0.0 0.0 -1.00 -1.25 2.20 2.20

MLO bedrijven MLO gezinnen Totaal MLO

0 0 0

-1230 -420 -1650

0 0 0

-525 -185 -710

1175 -705 470

0 0 0

-580 -1310 -1890

EMU bedrijven (incl overheidswerkgevers) EMU gezinnen (incl ambtenaren) Totaal EMU

0 0 0

-1000 -505 -1505

0 0 0

-435 -225 -660

1005 -850 155

0 0 0

-430 -1580 -2010

AWF werknemerspremie AWF werkgeverspremie AWF franchise (per dag) WAO-premie WAZ-premie AOW-premie ANW-premie Belastingtarief eerste schijf Belastingtarief tweede schijf

Trendmatige Afschaffen Afbouw in Lastenneut. premies franchise 8 jaar werkg. via AWF

6

niveau 0.45 1.95 0 7.25 7.40 16.90 0.00 5.15 10.65

In het bovenste deel van tabel 1a worden de maatregelen genoemd en de premiemutaties gekwantificeerd. Het onderste deel van de tabel geeft het effect op de microlastenontwikkeling (MLO)

59

en EMU-tekort. Het verschil tussen de gevolgen voor de MLO en de gevolgen voor het EMU-tekort wordt met name veroorzaakt door de effecten voor overheidswerkgevers en werknemers. Zo wordt het effect van een premiedaling voor ambtenaren niet in de MLO meegeteld, en wel in het EMU-tekort. Daarentegen leidt een premiedaling voor werkgevers wel tot een MLO-daling, maar het voordeel hiervan voor overheidswerkgevers leidt niet tot een belasting van het EMU-tekort.

De maatregelen zijn in tabel 1a in de kolommen 2 tot en met 6 opgenomen. Kolom 7 geeft het beeld als al deze maatregelen zijn samengevoegd (tot oplossingsrichting 1). Hierbij resteert een lastenverlichting voor werkgevers van ½ miljard euro en een lastenverlichting voor werknemers met 1¾ miljard euro. De in deze opstelling resulterende lastenverlichting voor werkgevers heeft als achtergrond dat de in kolom 6 opgenomen uitruil tussen werknemers- en werkgeverspremie AWF teneinde voor werkgevers lastenneutraliteit te bereiken tevens rekening houdt met het feit dat lastendekkende invoering van de basisverzekering zorg (behandeld in de volgende paragraaf) tot lastenverzwaring voor werkgevers leidt. Teneinde ook in combinatie met de basisverzekering in de zorg lastenneutraliteit voor werkgevers te realiseren zal uit de premiestelling een lastenverlichting moeten resulteren.

De hierna gepresenteerde effecten kunnen worden getoetst aan de in hoofdstuk 1 geformuleerde criteria:

• (Zo mogelijk) verkleinen armoedeval en marginale druk. • Handhaven evenwichtig inkomensbeeld. • Evenwichtige verdeling loonkosten De overige in hoofdstuk 1 genoemde criteria, namelijk de juridische haalbaarheid en de gevolgen van de maatregelen voor enkele beginselen in de sociale zekerheid, alsmede het effect op de administratieve lasten, zijn in hoofdstuk 2 bij de behandeling van de verschillende mogelijkheden aan de orde gekomen.

Tabel 1b presenteert de resulterende inkomens- en loonkosteneffecten voor oplossingsrichting 1. De loonkosten vertonen een onevenwichtig beeld (stijging rond minimumloon, daling rond 2*modaal). Er resulteren neutrale inkomenseffecten voor de lage inkomens (werkenden tegen WML en sociale minima) en positieve inkomenseffecten voor hogere inkomens. Voor ouderen met een aanvullend pensioen overheersen de negatieve inkomenseffecten van de daling van het premiemaximum in de AOW. De marginale druk daalt als gevolg van de daling van de premietarieven. In de replacement rate (overgang uitkering-werk) treedt nauwelijks verandering op.

60

Tabel 1b Effecten premiemutaties oplossingsrichting 1 2 3 4 Trendmatige Afschaffen Afbouw in

Actieven

premies

franchise

5 Lastenneut.

6 Verlagen premie

7 Totaal =

8 jaar

werkg. via AWF

oplossingsrichting 1

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

0.1% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5%

-1.1% 0.1% 0.3% 0.3% 0.5%

0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2%

0.8% 0.8% 0.8% 0.8% 0.6%

ANW, AOW stijging belastingtarief 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

0.1% 0.4% 0.5% 0.5% 0.5%

-0.8% 0.1% 0.2% 0.2% 0.5%

0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.1%

0.6% 0.7% 0.7% 0.7% 0.5%

0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0%

0.0% 1.4% 1.6% 1.7% 1.7%

ZFW-1 +10000 ZFW+1 +10000 ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1

0.4% 0.4% 0.5% 0.5%

-0.2% -0.2% 0.2% 0.2%

0.2% 0.2% 0.2% 0.2%

0.8% 0.8% 0.8% 0.8%

0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

1.2% 1.2% 1.8% 1.8%

ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1 Zelfstandigen alleenv. (met kinderen) minimumniveau 15789.13 ZFW-1 29508 ZFW+1 29509

0.5% 0.5%

0.3% 0.3%

0.2% 0.2%

0.8% 0.8%

0.1% 0.1%

1.9% 1.9%

0.1% 0.3% 0.3%

0.0% 0.0% 0.0%

0.1% 0.2% 0.3%

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.2% 0.5% 0.6%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.1% 0.1% 0.1%

0.1% 0.1% 0.1%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0%

0.1% 0.1% 0.1%

0.1% 0.1% 0.1%

Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+)

0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

-1.0% -0.8% -1.0% -0.8%

0.2% 0.2% 0.2% 0.2%

0.7% 0.6% 0.7% 0.6%

0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

0.1% 0.1% 0.1% 0.1%

0.1% 0.1% 0.0% 0.0%

-0.9% -0.6% -0.5% -0.4%

0.2% 0.1% 0.1% 0.1%

0.7% 0.4% 0.4% 0.3%

0.1% -0.4% -0.5% -0.6%

0.1% -0.3% -0.5% -0.6%

Alleen AOW

0.1%

0

0.2%

0.7%

0.1%

0.1%

AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

0.1% 0.1% 0.0%

-0.008703 -0.7% -0.6%

0.2% 0.1% 0.1%

0.6% 0.5% 0.4%

-0.2% -0.4% -0.6%

-0.2% -0.4% -0.5%

6 Verlagen premie ANW, AOW

7 Totaal = oplossingsrichting 1

Alleenstaand (zonder kinderen)

0.0% 1.6% 1.9% 1.9% 1.7%

Alleenverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (zonder kinderen)

Inactieven VUT alleenstaand

VUT alleenv. (zk)

Sociale minima

2 Trendmatige premies

4 5 Afbouw in Lastenneut. 8 jaar werkg. via AWF

Loonkosten

stijging belastingtarief

Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal 2*modaal

-0.5% -0.7% -0.6%

0.9% -0.1% -0.4%

-0.3% -0.3% -0.2%

0.9% 0.7% 0.6%

0.0% 0.0% 0.0%

1.0% -0.3% -0.6%

minimumloon modaal 2*modaal

-0.5% -0.7% -0.6%

0.9% -0.1% -0.4%

-0.3% -0.3% -0.2%

0.9% 0.7% 0.6%

0.0% 0.0% 0.0%

1.0% -0.3% -0.6%

kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

93.4% 73.8% 83.5%

93.3% 73.9% 83.5%

93.3% 73.9% 83.5%

93.3% 73.9% 83.5%

93.3% 73.9% 83.5%

93.4% 73.8% 83.6%

47.0% 59.0% 47.0% 48.4%

45.7% 57.9% 45.7% 47.2%

46.3% 58.3% 46.3% 47.7%

45.9% 58.0% 45.9% 47.4%

46.4% 58.4% 46.4% 47.7%

45.0% 46.6% 45.0% 46.6%

Alleenverdieners (met kinderen)

Replacement rate

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

Tabel 1c presenteert het beeld als voor gezinnen uitgegaan wordt van lastenneutraliteit. De lastenneutraliteit wordt hierbij bereikt door de uit de premiedalingen voortvloeiende lastenverlichting te compenseren met een fiscale lastenverzwaring. Knelpunten in het inkomensbeeld blijken vooral te zitten bij ouderen met een aanvullend pensioen en bij vutgerechtigden. De achtergrond hiervan is het feit dat deze groepen niet profiteren van de lastenverlichting uit hoofde van de premiedalingen in oplossingsrichting 1, maar wel getroffen worden door de compenserende verhoging van belastingtarieven. Om de inkomensproblemen voor ouderen met een aanvullend pensioen te verkleinen zou afgezien kunnen worden van de verlaging van het AOW-premie-maximum.

61

Tabel 1c Oplossingsrichting 1, lastenneutraal Actieven

Oplossingsrichting

tarief 2 +2.35%, s2 + €1450

Oplossingsrichting 1

1

beide ouderenkortingen + €50

lastenneutraal

minimumloon

0.0%

-0.2%

-0.2%

modaal

1.6%

-1.8%

-0.2%

ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1

1.9% 1.9%

-1.9% -1.8%

0.0% 0.1%

2*modaal

1.7%

-2.2%

-0.5%

minimumloon

0.0%

-0.2%

-0.1%

modaal

1.4%

-1.5%

-0.2%

ZFW-grens -/- 1

1.6%

-1.6%

0.0%

ZFW-grens +1

1.7%

-1.7%

0.0%

2*modaal

1.7%

-2.2%

-0.5%

Alleenstaand (zonder kinderen)

Alleenverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (met kinderen) ZFW-1 +10000

1.2%

-1.2%

-0.1%

ZFW+1 +10000

1.2%

-1.2%

0.0%

ZFW-1 + ZFW-1

1.8%

-1.8%

0.0%

ZFW+1 + ZFW+1

1.8%

-1.7%

0.1%

Tweeverdieners (zonder kinderen) ZFW-1 + ZFW-1

1.9%

-1.8%

0.1%

ZFW+1 + ZFW+1

1.9%

-1.8%

0.1%

minimumniveau 15789.13

0.2%

0.0%

0.2%

ZFW-1 29508

0.5%

-0.4%

0.1%

ZFW+1 29509

0.6%

-0.4%

0.2%

minimum = 15789

0.1%

-0.3%

-0.2%

ZFW-1 = 30699

0.1%

-1.9%

-1.8%

ZFW+1 = 30701

0.1%

-1.8%

-1.7%

minimum = 15789

0.1%

-0.3%

-0.2%

ZFW-1 = 30699

0.1%

-1.8%

-1.7%

ZFW+1 = 30701

0.1%

-1.8%

-1.7%

Zelfstandigen alleenv. (met kinderen)

Inactieven VUT alleenstaand

VUT alleenv. (zk)

Sociale minima Alleenstaande

0.1%

-0.2%

-0.2%

Alleenverdiener (met kinderen)

0.1%

-0.2%

-0.1%

Alleenverdiener (zonder kinderen)

0.1%

-0.3%

-0.2%

Alleenstaande (met kinderen)

0.1%

-0.2%

-0.1%

AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW

0.1%

0.8%

0.9%

AOW + €5000

-0.3%

0.4%

0.1%

AOW + €10000

-0.5%

-0.4%

-0.9%

AOW + €15000

-0.6%

-1.0%

-1.6%

AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW

0.1%

0.5%

0.6%

AOW + €5000

-0.2%

0.4%

0.2%

AOW + €10000

-0.4%

0.0%

-0.4%

AOW + €15000

-0.5%

-0.5%

-1.0%

Oplossingsrichting 1

tarief 2 +2.35%, s2 + €1450 beide ouderenkortingen + €50

Oplossingsrichting 1 lastenneutraal

1.0%

0.6% 0.5% 0.4%

1.5% 0.2% -0.3%

0.6% 0.5% 0.4%

1.5% 0.2% -0.3%

0.0% 0.0% 0.0%

93.3% 73.8% 83.5%

2.4% 11.6% 2.4% 1.0%

47.3% 58.2% 47.3% 47.5%

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal 2*modaal

-0.3%

minimumloon modaal 2*modaal

-0.3%

-0.6%

Alleenverdieners (met kinderen) 1.0% -0.6%

Replacement rate kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

93.4% 73.8% 83.6%

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

45.0% 46.6% 45.0% 46.6%

Oplossingsrichting 2 Hoofdstuk 2 heeft laten zien dat er ook alternatieven voor een premieverlaging zijn, zoals financiering van meer uitgaven uit de fondsen of het aanwenden van de vermogensoverschotten voor andere

62

doeleinden. Dit betekent dat de premiedaling lager uit kan vallen, afhankelijk van de keuzes ten aanzien van de in hoofdstuk 2 opgenomen alternatieven. De beschreven opties zouden een premiedaling om lastendekkendheid te bereiken overbodig kunnen maken. De beschreven alternatieve aanwendingsmogelijkheden voor de vermogensoverschotten kunnen de tijdelijke premieverlaging van de AWF- en WAO premies teneinde de vermogensoverschotten af te bouwen voorkomen.

Om de combinatie met de zorgvarianten makkelijker te maken kan er wel voor gekozen worden de WAO-premie licht te laten dalen zodat de lastenverzwaring voor werkgevers uit hoofde van het op lastendekkend niveau brengen van de basisverzekering zorg kan worden gecompenseerd. Een verlaging van de WAO-premie met 0,35% leidt tot een lastenverlichting van 540 miljoen euro, wat kan dienen als compensatie voor de lastenverzwaring uit hoofde van het zorgstelsel met 570 miljoen euro. De resulterende gevolgen voor de loonkosten zijn in onderstaande tabel gepresenteerd. Deze premiemutatie leidt niet tot inkomenseffecten. Oplossingsrichting 2 is hiermee dus inkomensneutraal.

Tabel 1d Oplossingsrichting 2 Oplossingsrichting 2

1

2

2002

Trendmatige premies

WAO-premie

niveau

mutatie

7.85

-0.35

-540

MLO bedrijven

0

MLO gezinnen

0

0

Totaal MLO

0

-540

EMU bedrijven (incl overheidswerkgevers)

0

-420

EMU gezinnen (incl ambtenaren)

0

0

Totaal EMU

0

-420

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon

-0.3%

modaal

-0.3%

2*modaal

-0.2%

minimumloon

-0.3%

modaal

-0.3%

2*modaal

-0.2%

alleenverdiener met kinderen van Abw naar 100% wml (93.2%)

93.3%

alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.6%)

73.8%

alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.3%)

83.5%

Alleenverdieners (met kinderen)

Replacement rate

Marginale druk WML (alleenverdiener mk) (47.7%)

47.7%

modaal (alleenverdiener mk) (59.7%)

59.7%

WML (alleenstaand) (47.7%)

47.7%

modaal (alleenstaand) (49.0%)

49.0%

63

3.3 Nieuw zorgstelsel 3.3.1 Inleiding De invoering van een basisverzekering zorg, zoals beschreven in de nota “Vraag aan bod” leidt afhankelijk van de variant tot grote effecten op loonkosten en koopkracht. In deze paragraaf worden de effecten van de drie hoofdvarianten uit “Vraag aan bod” gepresenteerd. In paragraaf 4 wordt aangegeven of en op welke wijze een combinatie met de oplossingen voor de overschotten in de sociale fondsen (de romp) tot een evenwichtig loonkosten- en inkomensbeeld kan leiden. Een andere samenhang met het fondsenprobleem betreft de positie van de ZFW. De invoering van een basisverzekering zorg gaat uit van lastendekkendheid. Tegelijk met de omzeting van de ZFW in de basisverzekering vindt dus feitelijk een afbouw van de voor 2005 voorziene tekorten in de ZFW plaats.

3.3.2 Varianten “Vraag aan bod” De 3 varianten uit “Vraag aan bod” betreffen (zie tabel 2 aan het eind van deze paragraaf voor exacte maatvoering): 1. Gedeeltelijk procentuele en nominale premie voor werknemers en een procentuele premie voor werkgevers. Binnen deze variant worden twee subvarianten onderscheiden, één waarin conform de huidige praktijk in de ZFW, geen nominale premie voor kinderen wordt geheven, en één die wel een nominale premie voor kinderen kent. 2. Volledig nominale premie voor werknemers (voor kinderen de helft) en een nominale vergoeding door de werkgevers aan werknemers 3. Volledig nominale premie voor werknemers (voor kinderen de helft) en een procentuele premie voor de werkgevers. In de door de werkgroep uitgevoerde berekeningen is voor variant 1 uitgegaan van de subvariant zonder kinderpremie. Hiermee wordt aangesloten bij de huidige systematiek in de ZFW, zoals variant 2 aansluit bij de vormgeving van de huidige particuliere verzekeringen.

Onderstaande tabel geeft een schematisch overzicht van de verschillen tussen de verschillende varianten. Variant 1 2 3

Premie werknemers procentueel (klein nominaal deel) nominaal nominaal

De aandachtspunten bij een nieuw zorgstelsel zijn:

64

Premie werkgevers procentueel nominaal procentueel

• Conform “Vraag aan bod” zal de premiestelling voor werkgevers dusdanig gekozen worden dat lastenneutraliteit bereikt wordt voor deze groep. • In alle varianten is de rijksbijdrage in het ZFW-fonds teruggetrokken. Hierdoor worden de totale premies in het nieuwe zorgstelsel op zichzelf volledig lastendekkend. Aangezien de premies voor werkgevers lastenneutraal worden vastgesteld zullen de werknemers de rijksbijdrage moeten financieren. Hierdoor stijgen de zorgpremies van de werknemers met het bedrag van de rijksbijdrage. Dit nadeel voor werknemers wordt via overige (fiscale) maatregelen teruggesluisd. • In de varianten is voorlopig verondersteld dat de werkgeverspremie belastbaar inkomen voor de werknemers is. Dit conform de huidige praktijk waarbij de ZFW-premie voor werkgevers en de reguliere ziektekostenvergoedingen dat ook zijn. Indien gekozen wordt voor een verplichte procentuele werkgeversbijdrage voor alle burgers lijkt het meer op de vroeger door de werkgevers betaalde omslagbijdrage in de AWBZ, die onbelast was. Een dergelijke onbelastheid leidt tot lagere belastinginkomsten (3½ miljard euro) en meer gunstige inkomenseffecten. • In de berekeningen (en in Vraag aan Bod) is vooralsnog voor de procentuele premieheffing uitgegaan van een grondslag die aansluit bij de AWBZ premie (voor werknemers) en de loonheffing over de eerste twee schijven (voor werkgevers). Hiermee wordt een harmonisatie en vereenvoudiging van de heffingsstructuur bereikt zoals bepleit in hoofdstuk 2. Er zou ook gekozen kunnen worden aan te sluiten bij de heffingsgrondslag en maximum premiegrens in de werknemersverzekeringen. Dit betekent ook een harmonisatie en vereenvoudiging. Dit betekent voor de werkgevers een aansluiting tussen heffingen voor de werknemersverzekeringen en de heffingen voor de zorgverzekering. In dit geval wordt de premie-inkomensgrens verhoogd waardoor het marginale tarief van de zorgpremies omlaag kan. Ook deze werkwijze zou kunnen worden gevat onder de in hoofdstuk 2 bepleitte gedachte van harmonisatie en vereenvoudiging.

3.3.3 Effecten Tabel 2a geeft de premiestelling weer in de verschillende zorgvarianten, ook wordt de in de verschillende varianten resulterende lastenverzwaring uitgesplitst. Kolom 1 schetst de premiestelling in het huidige zorgstelsel. De introductie van de basisverzekering zal niet voor 2005 plaatsvinden. Volgens de huidige ramingen zal in 2005 sprake zijn van een exploitatietekort in de ZFW. Kolom 2 geeft de wijzigingen aan ten behoeve van het op lastendekkend niveau brengen van het huidige stelsel. Dit leidt vanwege de noodzakelijke premiestijging tot een lastenverzwaring van 1,3 miljard euro. De kolommen 3 tot en met 5 presenteren vervolgens de gevolgen bij een omzetting van een lastendekkend stelsel naar één van de hierboven beschreven varianten voor een nieuw zorgstelsel. Hierbij resulteert weer een lastenverzwaring, omdat wordt verondersteld dat de rijksbijdrage in de ZFW wordt teruggetrokken, dit conform de veronderstelling die ook in de Kabinetsnota “Vraag aan Bod” is gehanteerd.

65

Tabel 2a 1

ZORG

3

4

5

nu

lasten-

1.70 6.25 107 192 1359 1678 680 614

dekkend 2.02 6.68 107 193 1502 1907 751 652

1a 3.54 5.03 107 297 297 297 97 -

2 1515 1515 1515 758 97 49 835

3 5.03 107 768 768 768 384 97 49 -

Lasten / budgettair MLO bedrijven (w.o. lastendekkendheid zorgstelsel) MLO gezinnen Totaal MLO

570 690 1260

0 3575 3575

0 2400 2400

0 3530 3530

EMU bedrijven (incl overheidswerkgevers) EMU gezinnen (incl ambtenaren) Totaal EMU

615 690 1305

55 3575 3630

185 2400 2585

55 3530 3585

uitsplitsing MLO gezinnen: Rijksbijdrage netto netto koppeling Grondslageffect hogere werkgeverspremies ivm lastendekkendheid lastendekkendheid zorgstelsel Totaal MLO gezinnen

-80 200 570 690

3200 375 3575

3200 -800 2400

3200 330 3530

Werknemerspremie procentueel Werkgeverspremie procentueel maximum grondslag procentuele premie (per dag) nominale premie per volwassene (ZFW) excl. 3e compartiment nominale premie per volwassene 65- (particulier) excl. 3e compartiment nominale premie per volwassene 65+ (particulier) excl 3e compartiment nominale premie per kind (particulier) excl. 3e compartiment gemiddelde eigen bet. bij een e.r. van €120 per volwassene (nieuw stelsel) idem per kind particuliere werkgevers bijdrage per volwassene (kind = 1/2)

a

2

Varianten

Premiestelling conform nota “Vraag aan bod”, geactualiseerd naar 2005.

Tabel 2b geeft een overzicht van de als gevolg van de varianten optredende inkomens- en loonkosteneffecten, alsmede van de gevolgen voor de marginale druk en replacement rate. In de opstelling zijn tevens de relatieve zorgkosten aangegeven. Deze geven een beeld van de huidige (scheve) verdeling van de zorgkosten (zie ook paragraaf 2.7.). Dit verklaart ook de voor sommige groepen grote (positieve of negatieve) effecten van de invoering van een basisverzekering. Voor gezinnen met kinderen (net) boven de ziekenfondsgrens vallen alle zorgvarianten positief uit. Dit is, gezien hun huidige relatief hoge kosten in het huidige zorgstelsel verklaarbaar. Daarentegen ondervinden alleenstaanden boven de ziekenfondsgrens veelal een negatief inkomenseffect. Dit weerspiegelt het feit dat deze groep momenteel relatief weinig bijdraagt aan de zorgkosten.

66

Tabel 2b 1 2 Inkomenseffecten varianten Vraag aan bod Lasten1a dekkend

Actieven

3

4

2

3

5 6 Zorgkosten in % besteedbaar inkomen

7

huidig

lastendekkend

1a

Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-0.6% -0.7% -0.7% -0.6% -0.4%

-2.7% -2.3% -2.1% -4.2% -2.8%

-1.5% 1.8% 2.1% 0.0% -0.1%

-2.0% 0.3% 0.5% -1.6% -1.2%

6% 7% 7% 5% 3%

7% 8% 7% 5% 3%

9% 9% 9% 9% 6%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-0.5% -0.6% -0.6% -1.6% -1.1%

-3.3% -2.8% -2.7% 4.6% 3.1%

-13.4% -9.2% -7.0% -0.1% -0.2%

-11.0% -6.7% -6.1% 0.8% 0.7%

6% 6% 6% 12% 8%

6% 7% 7% 13% 9%

9% 9% 9% 9% 7%

ZFW-1 +10000 ZFW+1 +10000 ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1

-0.6% -1.0% -0.7% -0.9%

-2.4% -0.1% -2.0% -1.4%

-3.7% -1.4% -0.7% 0.0%

-3.9% -1.6% -1.6% -1.0%

6% 8% 6% 7%

7% 9% 7% 7%

9% 9% 9% 9%

ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1 Zelfstandigen alleenv. (met kinderen) minimumniveau 15789.13 ZFW-1 29508 ZFW+1 29509

-0.6% -0.6%

-3.2% -4.2%

1.0% 0.0%

-0.6% -1.6%

6% 5%

6% 5%

9% 9%

-0.4% -0.6% -1.8%

-2.4% -1.4% 8.6%

-22.9% -10.5% -1.4%

-11.7% -5.7% 3.9%

6% 7% 14%

6% 7% 16%

9% 9% 9%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

-0.7% -0.7% -0.6%

-3.0% -2.1% -4.2%

-1.5% 2.1% 0.0%

-2.2% 0.5% -1.6%

7% 7% 7%

7% 7% 8%

10% 9% 9%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

-0.6% -0.7% -1.2%

-4.2% -2.9% -0.6%

-8.4% -2.4% 0.0%

-7.2% -2.7% -0.4%

7% 7% 13%

8% 8% 15%

12% 10% 10%

Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

-0.6% -0.5% -0.6% -0.5%

-3.3% -3.5% -4.2% -2.3%

-2.1% -17.8% -8.4% -10.3%

-4.2% -11.8% -7.2% -8.3%

7% 5% 6% 5%

7% 5% 6% 5%

10% 8% 9% 7%

-0.6% -0.7% -1.1% -0.9%

-3.1% -2.8% -2.4% -4.0%

-1.9% 1.1% 3.2% 2.6%

-3.9% -2.1% -0.8% -1.8%

10% 9% 9% 7%

11% 10% 10% 8%

13% 12% 12% 11%

-0.6% -2.6% -2.0% -1.7%

-4.0% 7.2% 3.4% 1.0%

-8.4% 6.2% 4.8% 4.0%

-6.9% 5.9% 3.3% 1.7%

11% 17% 14% 12%

11% 20% 16% 14%

14% 13% 13% 12%

1a

2

3

minimumloon modaal 2*modaal

-1.5% -1.2% 1.1%

-1.2% -2.7% 0.3%

-1.5% -1.2% 1.1%

minimumloon modaal 2*modaal

-1.5% -1.2% -0.8%

8.7% 2.1% 0.8%

-1.5% -1.2% -0.8%

kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

93.1% 73.4% 83.2%

88.6% 73.4% 80.9%

92.5% 72.2% 82.0%

49.0% 59.8% 49.0% 49.1%

43.8% 47.6% 43.8% 46.5%

45.6% 58.5% 45.6% 47.9%

Alleenverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (zonder kinderen)

Inactieven VUT alleenstaand

VUT alleenv. (zk)

Sociale minima

Variant uit "Vraag aan bod"

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen)

Alleenverdieners (met kinderen)

Replacement rate

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

De invoering van een basisverzekering leidt tot forse inkomens- en loonkosteneffecten. Voor de beoordeling van de inkomenseffecten is de lastenverzwaring voor gezinnen van 2½ tot 3½ miljard euro (dit uit hoofde van het terugtrekken van de rijksbijdrage ZFW) van belang. Er is dus ruimte om de negatieve inkomenseffecten te mitigeren.

De varianten die uitgaan van een nominale premie voor werknemers (2 en 3) leiden tot grote negatieve inkomenseffecten voor gezinnen met een laag inkomen en kinderen. Dit vanwege de tot nu toe relatief lage lasten in de ZFW voor deze groep. Voor hogere inkomens (tot nu toe particulier verzekerd) zijn de effecten relatief gering (betalen nu immers ook al een volledig nominale premie).

67

De variant die uitgaat van een procentuele premie voor gezinnen beperkt de negatieve inkomenseffecten voor de lagere inkomens, maar leidt tot negatieve inkomenseffecten voor alleenstaanden met een hoger inkomen. Voor gezinnen met een hoger inkomen (voorheen particulier verzekerd) en kinderen is hierbij sprake van een positief inkomenseffect. De (hoge) particuliere ziektekostenpremie per kind vervalt immers voor een belangrijk deel.

De effecten voor de loonkosten zijn afhankelijk van de keuze voor een nominale of een procentuele werkgeverspremie. De variant met een nominale werkgeverspremie (2) leidt tot een stijging van de loonkosten voor werknemers met kinderen (en met name voor alleenverdieners met kinderen). De varianten met een procentuele werkgeverspremie (1 en 3) genereren relatief gematigde effecten, en leiden tot een stijging van de loonkosten voor alleenstaande werknemers met een inkomen rond (en boven) 2*modaal.

Box Vermogenposities bij de zorgverzekeringen

In de berekeningen met betrekking tot de invoering van de basisverzekering in de zorg is uitgegaan van het lastendekkend vaststellen van alle premies. Dit betekent voor het moment van overgang (2005) feitelijk een stijging van de premies, gezien de op dat moment bestaande exploitatietekorten. Er is geen rekening gehouden met de op dat moment bestaande vermogensposities. De vraag is hoe met de vermogens van de verschillende organen wordt omgegaan op het moment dat ZFW en particuliere verzekeringen geïntegreerd worden in de basisverzekering.

In het kader van de invoering van de basisverzekering zorg zal de ziekenfondsverzekering ophouden te bestaan. Hetzelfde geldt voor de particuliere ziektekostenverzekeringen en voor de WTZ en de MOOZ. De AWBZ blijft voorlopig in zijn huidige vorm bestaan. Dat betekent dat met het vermogen van dit fonds op dezelfde wijze kan worden omgegaan als met de vermogens bij de andere volksverzekeringen.

In de Algemene Kas ZFW (AK ZFW) komen in het huidige stelsel de procentuele premies binnen. Verder worden de budgetten van ziekenfondsen vanuit de AK ZFW verstrekt. Deze omvatten de uitgaven minus het deel dat ziekenfondsen via nominale premies geacht worden te dekken. Voor zover een toekomstig zorgstelsel procentuele premies blijft bevatten blijft er ook een plaats nodig waar deze premies worden verdeeld. Het lijkt dan voor de hand te liggen om dit nieuwe fonds als rechtsopvolger van de AK ZFW aan te wijzen met overneming van het opgebouwde vermogen.

68

De WTZ-omslagbijdrage heeft betrekking op het gat tussen uitgaven en premie-inkomsten van standaardpakketpolissen. Vanwege de naijling van declaraties zal bij de beëindiging van deze regeling een “gat” van circa eenzesde van de jaarschade ontstaan. Om dit gat op te vangen wordt bij de vaststelling van de WTZ-omslagbijdrage rekening gehouden met het in enkele jaren opbouwen van een voorziening ter grote van het omslagtekort van twee maanden. Deze reserve is naar verwachting tijdig opgebouwd.

De MOOZ-omslagbijdrage heeft betrekking op de oververtegenwoordiging van ouderen in de ziekenfondsverzekering van het jaar t-1. Hier ontstaat dus een gat van één jaar. Er is in het verleden gesproken over het wegwerken van dit gat. Om diverse redenen is het daar nooit van gekomen. er ontstaat hier een probleem van circa 0,5 miljard euro. Dit “gat” kan op een aantal manieren worden gedekt (extra rijksbijdragen, betrekken bij de vermogenspositie Algemene Kas of verhogen MOOZ omslagbijdrage).

De overheid is niet verantwoordelijk voor de premiestelling en de vermogens van particuliere verzekeraars. Deze instellingen beschikken alle over een positief vermogen op grond van eisen van de verzekeringskamer. Voor de ziekenfondsen worden op grond van de ZFW door de Minister van VWS eisen gesteld ten aanzien van de premie en reservepositie. Het ligt in de rede dat verzekeraars hun reserves meenemen naar hun rechtsopvolger.

3.3.4. Lastenneutrale vormgeving basisverzekering De in paragraaf 3.3.3. gepresenteerde effecten betreffen de partiële effecten van de invoering van een basisverzekering zorg. Door het op lastendekkend niveau brengen van de premies en het terugtrekken van de rijksbijdrage ZFW is bij deze partiële beschouwing sprake van een forse lastenverzwaring. Dit verklaart de over de hele linie negatieve inkomenseffecten. Om inzicht te krijgen in de knelpunten in de inkomens- en loonkostensfeer wordt in deze paragraaf aangegeven wat de effecten zijn bij een lastenneutrale invoering. Bij de reparatie van de inkomenseffecten wordt hierbij enkel gebruik gemaakt van het bestaande fiscale instrumentarium. Dit maakt het ook mogelijk te beoordelen of de combinatie met de maatregelen op het terrein van de sociale fondsen (wat in paragraaf 3.4. wordt behandeld) tot voordelen leidt.

Onderstaande tabel presenteert de effecten van een vrijwel lastenneutrale invoering van de basisverzekering. De lastenverzwaring die voor gezinnen ontstaat door het op lastendekkend niveau

69

brengen van de premies en het terugtrekken van de rijksbijdrage is teruggesluisd via een verlaging van de belastingdruk.

Voor werkgevers blijft een lastenverzwaring resulteren. Hier zijn geen evidente terugsluisopties in de fiscaliteit voor handen. Een verlaging van de VpB is mogelijk maar sluit minder aan bij het feit dat de lastenverzwaring als gevolg van de basisverzekering neerslaat in de loonkosten. Een alternatief is uit te gaan van de in de hierboven genoemde oplossingsrichting 2 opgenomen lastenverlichting via verlaging van de WAO-premie.

70

Lastenneutrale invoering basisverzekering zorg Variant 1a

Actieven

Variant 2 lasten-dekkende terugsluis: trf 2 +2%, premie + variant hefk+€306 en 2 "kinderpakket"

Variant 3

lasten-dekkende premie + variant 1a

terugsluis: alle tarieven -/-1%, hefk + €160

Totaal

Totaal

lasten-dekkende terugsluis: trf premie + variant 2+3.5%,trf 3+1%, 3 hefk+€400 en KB+€500

+4265 mln

-4265 mln

0 mln

+3090 mln

-3090 mln

0 mln

+4220 mln

-3.4%

2.6%

-0.8%

-2.1%

2.3%

0.2%

-2.7%

2.9%

0.2%

-3.1%

2.4%

-0.7%

1.0%

0.4%

1.4%

-0.5%

-0.2%

-0.6%

-2.9%

2.3%

-0.5%

1.4%

0.3%

1.6%

-0.3%

-0.3%

-0.6%

-4.7%

2.3%

-2.5%

-0.6%

0.3%

-0.3%

-2.2%

-0.3%

-2.5%

-3.2%

2.1%

-1.1%

-0.4%

0.2%

-0.3%

-1.6%

-0.7%

-2.3%

-4220 mln

Totaal

0 mln

Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal Alleenverdieners (met kinderen) minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-3.8%

2.9%

-0.9%

-13.9%

6.8%

-7.0%

-11.5%

9.0%

-2.5%

-3.5%

2.7%

-0.8%

-9.8%

6.5%

-3.2%

-7.3%

6.1%

-1.2%

-3.3%

2.6%

-0.6%

-7.6%

6.2%

-1.4%

-6.7%

5.7%

-1.1%

2.9%

2.8%

5.7%

-1.7%

6.6%

4.9%

-0.8%

6.0%

5.2%

2.0%

2.5%

4.4%

-1.3%

0.9%

-0.3%

-0.4%

3.4%

3.0%

ZFW-1 +10000 ZFW+1 +10000 ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1

-3.0%

2.4%

-0.6%

-4.3%

1.1%

-3.2%

-4.5%

4.4%

-0.2%

-1.0%

2.4%

1.4%

-2.4%

1.1%

-1.3%

-2.6%

4.5%

1.9%

-2.7%

2.2%

-0.5%

-1.4%

0.3%

-1.1%

-2.3%

2.1%

-0.2%

-2.2%

2.2%

0.0%

-0.9%

0.3%

-0.6%

-1.8%

2.1%

0.2%

ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1 Zelfstandigen alleenv. (met kinderen) minimumniveau 15789.13 ZFW-1 29508 ZFW+1 29509

-3.8%

2.3%

-1.5%

0.4%

0.3%

0.6%

-1.3%

-0.3%

-1.6%

-4.7%

2.3%

-2.5%

-0.6%

0.3%

-0.3%

-2.2%

-0.3%

-2.5%

-2.8%

0.0%

-2.8%

-23.2%

0.0%

-23.2%

-12.0%

6.1%

-5.9%

-2.0%

2.0%

0.0%

-11.0%

5.7%

-5.2%

-6.2%

6.3%

0.0%

6.6%

2.1%

8.8%

-3.1%

6.3%

3.1%

2.0%

6.8%

8.9%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

-3.7%

2.8%

-0.8%

-2.3%

2.4%

0.2%

-2.9%

3.1%

0.2%

-2.9%

2.4%

-0.5%

1.4%

0.3%

1.6%

-0.3%

-0.4%

-0.7%

-4.8%

2.4%

-2.4%

-0.6%

0.3%

-0.3%

-2.2%

-0.4%

-2.6%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

-4.8%

3.8%

-1.1%

-9.0%

4.4%

-4.6%

-7.8%

5.9%

-1.9%

-3.6%

3.0%

-0.6%

-3.1%

1.7%

-1.4%

-3.4%

1.5%

-1.9%

-1.7%

3.1%

1.3%

-1.2%

1.7%

0.5%

-1.5%

1.5%

0.0%

Tweeverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (zonder kinderen)

Inactieven VUT alleenstaand

VUT alleenv. (zk)

Sociale minima Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

-3.9%

3.7%

-0.2%

-2.7%

4.4%

1.7%

-4.8%

5.8%

1.1%

-4.1%

3.2%

-0.9%

-18.2%

10.2%

-8.0%

-12.3%

11.6%

-0.7%

-4.8%

3.8%

-1.1%

-9.0%

4.4%

-4.6%

-7.8%

5.9%

-1.9%

-2.8%

3.1%

0.3%

-10.8%

10.6%

-0.2%

-8.7%

12.0%

3.2%

-3.7%

3.5%

-0.2%

-2.5%

4.1%

1.6%

-4.5%

5.5%

1.0%

-3.5%

2.8%

-0.8%

0.3%

2.6%

2.9%

-2.8%

3.4%

0.6%

-3.5%

2.5%

-1.1%

2.0%

1.4%

3.4%

-1.9%

1.6%

-0.3%

-4.9%

2.2%

-2.7%

1.6%

0.7%

2.3%

-2.8%

0.5%

-2.3%

3.1%

-1.5%

-8.6%

4.2%

-4.4%

-7.5%

4.5%

-3.0%

-4.6% 4.4%

3.1%

7.5%

3.7%

3.5%

7.3%

3.1%

4.2%

7.3%

1.3%

2.7%

4.0%

2.9%

2.5%

5.3%

1.2%

2.8%

4.0%

-0.7%

2.4%

1.7%

2.4%

1.6%

4.0%

-0.1%

1.6%

1.5%

lasten-dekkende terugsluis: trf premie + variant 2+3.5%,trf 3+1%, 3 hefk+€400 en KB+€500

Totaal

Variant 1a

Variant 2

Variant 3

lasten-dekkende premie + variant 1a

terugsluis: alle tarieven -/-1%, hefk + €160

Totaal

minimumloon modaal 2*modaal

-1.1%

0.0%

-1.1%

-0.9%

0.0%

-0.9%

-1.1%

0.0%

-1.1%

-1.0%

0.0%

-1.0%

-2.4%

0.0%

-2.4%

-1.0%

0.0%

-1.0%

1.2%

0.0%

1.2%

0.3%

0.0%

0.3%

1.2%

0.0%

1.2%

minimumloon modaal 2*modaal

-1.1%

0.0%

-1.1%

9.1%

0.0%

9.1%

-1.1%

0.0%

-1.1%

-1.0%

0.0%

-1.0%

2.4%

0.0%

2.4%

-1.0%

0.0%

-1.0%

-0.6%

0.0%

-0.6%

1.0%

0.0%

1.0%

-0.6%

0.0%

-0.6%

lasten-dekkende terugsluis: trf 2 +2%, premie + variant hefk+€306 en 2 "kinderpakket"

Totaal

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen)

Alleenverdieners (met kinderen)

Replacement rate kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

93.4%

92.3%

95.0%

74.3%

74.9%

74.4%

85.4%

88.2%

86.7%

46.4%

9.6%

22.3%

58.8%

47.6%

59.7%

48.0%

45.6%

48.9%

48.2%

47.0%

49.1%

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

Een lastenneutrale terugsluis via de belastingheffing leidt niet tot een oplossing van alle knelpunten in het inkomensbeeld. In de varianten met een nominale premie (2 en 3) blijven negatieve inkomenseffecten bestaan voor gezinnen met kinderen en een laag inkomen. In variant 1, met een procentuele premie, resteren negetieve effecten, met name voor alleenstaanden met een wat hoger inkomen. Het probleem is dat de terugsluis via de belastingheffing niet precies gericht kan worden op de groepen met negatieve inkomenseffecten bij invoering van de basisverzekering zorg. De oorzaak ligt in het feit dat de

71

belastingheffing met name onderscheid maakt naar inkomen, terwijl de inkomenseffecten van de basisverzekering zorg met name variëren naar huishoudtype.

3.4 Integrale doorrekening

De hierboven in paragraaf 3.3.4. opgenomen lastenneutrale invoering van de basisverzekering in de zorg is feitelijk vrijwel gelijk aan een integrale doorrekening van de basisverzekering zorg en oplossingsrichting 2 voor de sociale fondsen. Hieronder volgt een verdere beschouwing van de combinatie van de basisverzekering zorg met oplossingsrichting 1.

Zo kan bezien worden of en in welke mate het in samenhang bezien van oplossingsrichting 1 en de invoering van de basisverzekering kan leiden tot een vermindering van de knelpunten in bijvoorbeeld het inkomens- en loonkostenbeeld. Na samenvoeging resteert een budgettaire opbrengst die ingezet wordt om de optredende negatieve inkomenseffecten zoveel mogelijk te beperken.

Tabel 3a geeft een overzicht van de budgettaire effecten van de verschillende onderdelen, de ruimte die beschikbaar is voor terugsluis en het uiteindelijk resulterende (lastenneutrale) beeld van drie integrale varianten.

Tabel 3a Budgettaire aansluiting (in mln €) -/- = lastenverlichting

MLO bedrijven MLO gezinnen Totaal MLO

1 Premies

2 3 4 5 zorg zorgvarianten lastenROMP dekkend var 1a 2 3

subTotaal (=1+2+3)

(=1+2+4)

(=1+2+5)

benodigde Terugsluis

Totaal

var A

var B

var C

var A

var B

var C

var A

var B

var C

-580 -1310 -1890

570 690 1260

0 3575 3575

0 2400 2400

0 3530 3530

-10 2955 2945

-10 1780 1770

-10 2910 2900

0 -2925 -2925

0 -1880 -1880

0 -2880 -2880

-10 30 20

-10 -100 -110

-10 30 20

EMU bedrijven (incl. overheidswerkg.) -430 EMU gezinnen (incl ambtenaren) -1580 Totaal EMU -2010

615 690 1305

55 3575 3630

185 2400 2585

55 3530 3585

240 2685 2925

370 1510 1880

240 2640 2880

0 -2925 -2925

0 -1880 -1880

0 -2880 -2880

240 -240 0

370 -370 0

240 -240 0

Alle varianten gaan uit van de in paragraaf 3.2. beschreven oplossingsrichting 1 (trendmatig lastendekkende premies, afbouw vermogensoverschotten in 8 jaar, afschaffen franchise AWF, uit de belastingheffing financieren van de ANW/verlagen premiemaximum AOW en gedeeltelijke verschuiving AWF premie van werknemers naar werkgevers). Vervolgens wordt deze romp gecombineerd met elk van de drie mogelijke varianten rond de basisverzekering in de zorg. Oplossingsrichting 1 leidt tot lastenverlichting, de basisverzekering in de zorg (inclusief lastendekkend maken van het stelsel) leidt tot lastenverzwaring. Per saldo resulteert een lastenverzwaring. Deze lastenverzwaring komt volledig voor rekening van de gezinnen. Voor bedrijven is per saldo sprake van een lastenneutraliteit. De

72

lastenverzwaring voor werknemers kan via aanpassingen in de belastingheffing gecompenseerd worden. Hierbij is het van belang dat de hiervoor gebruikte maatregelen zo goed mogelijk de knelpunten in het inkomensbeeld oplossen. Tabel 3b geeft een overzicht van de in de verschillende varianten gebruikte maatregelen. In bijlage 6 wordt separaat ingegaan op alle afzonderlijke mogelijke compensatiemaatregelen en de partiële effecten daarvan.

Tabel 3b Terugsluis

1

2

3

4

5

6

7

Varianten lastenneutraal niveau Maatregelen Gezinnen na premies Fiscale maatregelen en zorg Tarief 1e schijf (niveau=totaal, mutatie=bel.tarief) 32.30% idem 65+ 15.40% Tarief 2e schijf (niveau=totaal, mutatie=bel.tarief) 37.80% idem 65+ 20.90% Tarief derde schijf 42.00% Algemene heffingskorting 1648 arbeidskorting 949 combinatiekorting 190 alleenstaande ouderkorting alleenstaande ouderenkorting 256 idem inkomensonafhankelijk maken ? Kinderkorting 40 Aanvullende kinderkorting 341 Aanvullende kinderkorting HSW 87 grens aanvullende kinderkorting 28096 grens aanvullende kinderkorting HSW 25704 Lengte eerste schijf 15331 Lengte derde schijf 19899 Overige maatregelen kinderbijslag per kind 932 Afschaffen overige aftrekposten Afschaffen basislijfrente aftrek Persoonsgeb. aftrekpost. omzet. in heffingskort. Afschaffen spaarloon Totaal maatregelen gezinnen benodigd

mutatie mutatie mutatie A B C -1.87% 0.17% -1.87% 0.17% 1.00% 3.30% 3.86% 1.00% 3.30% 3.86% 1.00% 85 293 435 -200 50 ja -40 -40 800 225 3981 1500 -1000 -4000 -

8

9

10

11

12

13

Varianten met €1mld lastenverlichting mutatie t.o.v. Microlastenontwikkeling lastenneutrale varianten Microlastenontwikkeling A B C A B C A B C -2485 226 -0.81% -1077 596 1967 2301 271 -1035 -3569 -5298 45 -548 53 -305 52 -43 200 -148 -27 52 52 -448 -117 -25 -20 218 242 -

-

50 -

500 ja ja ja ja

-

-175 -

-1700 170 145 270 700

-

295 -

-25 -

-

-1003 -

85 -

-

-

-

-2925 -2925 0

-1880 -1880 0

-2880 -2880 0

-

-

-

-1001 -1000 -1

-1003 -1000 -3

-992 -1000 8

saldo

Tabel 3c presenteert de resulterende effecten. Onder elke variant worden eerst de effecten gegeven van de premiemaatregelen en de invoering van de basisverzekering zorg. In de derde kolom per variant is het partiële effect van de gekozen compensatiemaatregelen gepresenteerd. Uit de tabel is zo af te leiden in hoeverre het combineren van maatregelen op het terrein van de sociale fondsen en de invoering van de basisverzekering in de zorg tot synergie kan leiden.

73

Tabel 3c Effecten integrale varianten Variant A

Actieven

Variant B

Premies

zorg

zorg

Compen-

Oplossings-

lasten-

(VAB)

satie

richting 1

dekkend

variant 1a

Totaal

Variant C

Premies

zorg

zorg

Compen-

Oplossings-

lasten-

(VAB)

satie

richting 1

dekkend

variant 2

-0.6%

-1.5%

Totaal

Premies

zorg

zorg

Compen-

Oplossings-

lasten-

(VAB)

satie

richting 1

dekkend

variant 3

-0.6%

-2.0%

Totaal

Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

2.9%

-0.5%

2.3%

-0.3%

1.6%

-0.7%

-2.3%

1.3%

-0.1%

1.6%

-0.7%

1.8%

-1.1%

1.6%

1.6%

-0.7%

0.3%

-1.7%

-0.5%

1.9%

0.0%

-0.7%

-0.6%

-2.1%

-2.7%

1.1%

0.2%

1.9%

0.0%

-0.7%

2.1%

-1.2%

1.3%

-0.8% 2.1%

1.9%

0.0%

-0.7%

0.5%

-1.9%

-0.3%

1.9%

-0.6%

-4.2%

1.2%

-1.7%

1.9%

-0.6%

0.0%

-1.1%

0.1%

1.9%

-0.6%

-1.6%

-1.9%

-2.2%

1.7%

-0.4%

-2.8%

0.7%

-0.7%

1.7%

-0.4%

-0.1%

-2.2%

-0.9%

1.7%

-0.4%

-1.2%

-3.2%

-3.0%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

0.0%

-0.5%

-3.3%

2.7%

-1.1%

0.0%

-0.5%

-13.4%

7.4%

-6.5%

0.0%

-0.5%

-11.0%

8.4%

-3.1%

Alleenverdieners (met kinderen) 1.4%

-0.6%

-2.8%

1.5%

-0.6%

1.4%

-0.6%

-9.2%

5.7%

-2.7%

1.4%

-0.6%

-6.7%

4.9%

-1.0%

1.6%

-0.6%

-2.7%

1.3%

-0.3%

1.6%

-0.6%

-7.0%

0.5%

-5.4%

1.6%

-0.6%

-6.1%

4.1%

-1.0%

1.7%

-1.6%

4.6%

1.4%

6.1%

1.7%

-1.6%

-0.1%

0.6%

0.6%

1.7%

-1.6%

0.8%

4.4%

5.4%

1.7%

-1.1%

3.1%

0.9%

4.6%

1.7%

-1.1%

-0.2%

-1.1%

-0.7%

1.7%

-1.1%

0.7%

1.2%

2.5%

ZFW-1 +10000 ZFW+1 +10000 ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1

1.2%

-0.6%

-2.4%

1.6%

-0.2%

1.2%

-0.6%

-3.7%

0.4%

-2.7%

1.2%

-0.6%

-3.9%

2.8%

-0.6%

1.2%

-1.0%

-0.1%

1.7%

1.8%

1.2%

-1.0%

-1.4%

0.4%

-0.8%

1.2%

-1.0%

-1.6%

2.9%

1.5%

1.8%

-0.7%

-2.0%

1.1%

0.2%

1.8%

-0.7%

-0.7%

-0.9%

-0.4%

1.8%

-0.7%

-1.6%

-0.2%

-0.7%

1.8%

-0.9%

-1.4%

1.1%

0.7%

1.8%

-0.9%

0.0%

-0.8%

0.1%

1.8%

-0.9%

-1.0%

-0.2%

-0.2%

ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1 Zelfstandigen alleenv. (met kinderen) minimumniveau 15789.13 ZFW-1 29508 ZFW+1 29509

1.9%

-0.6%

-3.2%

1.2%

-0.8%

1.9%

-0.6%

1.0%

-1.1%

1.1%

1.9%

-0.6%

-0.6%

-2.6%

-1.9%

1.9%

-0.6%

-4.2%

1.2%

-1.7%

1.9%

-0.6%

0.0%

-1.1%

0.1%

1.9%

-0.6%

-1.6%

-2.6%

-2.9%

0.2%

-0.4%

-2.4%

0.0%

-2.6%

0.2%

-0.4%

-22.9%

0.7%

-22.4%

0.2%

-0.4%

-11.7%

5.9%

-6.0%

0.5%

-0.6%

-1.4%

9.6%

8.1%

0.5%

-0.6%

-10.5%

13.6%

3.0%

0.5%

-0.6%

-5.7%

13.9%

8.2%

0.6%

-1.8%

8.6%

1.5%

8.9%

0.6%

-1.8%

-1.4%

6.0%

3.4%

0.6%

-1.8%

3.9%

6.3%

9.1%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

0.1%

-0.7% -0.7% -0.6%

-3.0% -2.1% -4.2%

3.1%

-0.5%

0.1%

1.2%

-1.6%

0.1%

1.2%

-3.5%

0.1%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

0.1%

-4.2% -2.9% -0.6%

3.4%

-1.3%

0.1%

0.1%

-0.6% -0.7% -1.2%

Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

0.1%

-0.6%

0.1%

-0.5%

0.1%

-0.6%

0.1% 0.1%

Tweeverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (zonder kinderen)

Inactieven VUT alleenstaand 0.1% 0.1%

-0.7% -1.5% -0.7% 2.1% -0.6% 0.0%

1.4%

-0.8%

0.1%

-1.2%

0.3%

0.1%

-1.1%

-1.6%

0.1%

3.3%

-5.6%

0.1%

0.3%

-2.7%

0.1%

0.4%

-0.8%

0.1%

-0.7% -2.2% -0.7% 0.5% -0.6% -1.6%

2.9%

0.1%

-1.2%

-1.4%

-1.2%

-3.3%

6.0%

-1.8%

0.9%

-2.4%

0.9%

-0.5%

VUT alleenv. (zk) 0.1%

-0.6% -8.4% -0.7% -2.4% -1.2% 0.0%

-0.6% -7.2% -0.7% -2.7% -1.2% -0.4%

1.5%

-2.0%

0.1%

1.6%

-0.1%

0.1%

-3.3%

3.4%

-0.4%

0.1%

-0.6%

-2.1%

3.2%

0.7%

0.1%

-0.6%

-4.2%

6.1%

1.4%

-3.5%

2.9%

-1.1%

0.1%

-0.5%

-17.8%

10.0%

-8.2%

0.1%

-0.5%

-11.8%

11.5%

-0.8%

-4.2%

3.4%

-1.3%

0.1%

-0.6%

-8.4%

3.3%

-5.6%

0.1%

-0.6%

-7.2%

6.1%

-1.7%

-0.5%

-2.3%

2.8%

0.1%

0.1%

-0.5%

-10.3%

10.4%

-0.3%

0.1%

-0.5%

-8.3%

11.8%

3.1%

-0.6%

-3.1%

3.2%

-0.4%

0.1%

-0.6%

-1.9%

3.1%

0.6%

0.1%

-0.6%

-3.9%

6.3%

-0.3%

-0.7%

-2.8%

2.7%

-1.2%

-0.3%

-0.7%

1.1%

1.1%

1.1%

-0.3%

-0.7%

-2.1%

3.7%

0.6%

-0.5%

-1.1%

-2.4%

1.8%

-2.3%

-0.5%

-1.1%

3.2%

-0.2%

1.3%

-0.5%

-1.1%

-0.8%

1.7%

-0.7%

-0.6%

-0.9%

-4.0%

1.2%

-4.4%

-0.6%

-0.9%

2.6%

-1.1%

-0.1%

-0.6%

-0.9%

-1.8%

0.4%

-3.0%

0.1%

-0.6%

-4.0%

2.9%

-2.6%

Sociale minima

1.9%

-1.6%

0.1%

-0.6%

-8.4%

3.6%

-5.4%

0.1%

-0.6%

-6.9%

4.8%

-0.2%

-2.6%

7.2%

2.9%

7.3%

-0.2%

-2.6%

6.2%

2.7%

6.2%

-0.2%

-2.6%

5.9%

4.4%

-0.4%

-2.0%

3.4%

2.5%

3.4%

-0.4%

-2.0%

4.8%

1.2%

3.6%

-0.4%

-2.0%

3.3%

2.8%

3.7%

-0.5%

-1.7%

1.0%

1.9%

0.7%

-0.5%

-1.7%

4.0%

0.4%

2.1%

-0.5%

-1.7%

1.7%

1.5%

1.0%

Variant A Premies

zorg

Variant B

zorg

Compensatie

Oplossings-

lasten-

(VAB)

richting 1

dekkend

variant 1a

0.4% 0.3% 0.1%

-1.5% -1.2% 1.1%

-0.1%

0.4% 0.3% 0.2%

-1.5% -1.2% -0.8%

-0.1%

Premies Totaal

zorg

7.5%

Variant C

zorg

Compensatie

Oplossings-

lasten-

(VAB)

richting 1

dekkend

variant 2

0.4% 0.3% 0.1%

-1.2% -2.7% 0.3%

-0.1%

0.4% 0.3% 0.2%

8.7% 2.1% 0.8%

-0.1%

Premies Totaal

zorg

zorg

Compen-

Oplossings-

lasten-

(VAB)

satie

richting 1

dekkend

variant 3

0.4% 0.3% 0.1%

-1.5% -1.2% 1.1%

-0.1%

0.4% 0.3% 0.2%

-1.5% -1.2% -0.8%

-0.1%

Totaal

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal 2*modaal

-0.3%

-0.2% -1.2% 0.5%

-0.3%

minimumloon modaal 2*modaal

-0.3%

-0.2% -1.2% -1.3%

-0.3%

93.4% 73.8% 83.6%

93.3% 73.8% 85.2%

45.0% 46.6% 45.0% 46.6%

47.3% 57.7% 47.3% 47.0%

1.0% -0.6%

-0.1% 0.0%

0.1% -2.7% -0.3%

-0.3%

10.0% 2.1% 0.3%

-0.3%

93.4% 73.8% 83.6%

91.5% 74.9% 87.5%

93.4% 73.8% 83.6%

92.9% 73.6% 84.8%

95.1% 74.6% 86.8%

45.0% 46.6% 45.0% 46.6%

18.2% 80.7% 44.2% 45.1%

45.0% 46.6% 45.0% 46.6%

44.7% 51.3% 46.8% 45.6%

18.9% 57.4% 46.8% 46.8%

1.0% -0.6%

-0.1% 0.0%

1.0% -0.6%

-0.2% -1.2% 0.5%

-0.1% 0.0%

Alleenverdieners (met kinderen) 1.0% -0.6%

-0.1% 0.0%

1.0% -0.6%

-0.1% 0.0%

1.0% -0.6%

-0.2% -1.2% -1.3%

-0.1% 0.0%

Replacement rate kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

Box Mutaties op variant C De in tabel 3 opgenomen varianten B en C kent voor alleenverdieners met kinderen en een laag inkomen (fors) negatieve inkomenseffecten. Dit wordt veroorzaakt doordat de effecten van het afschaffen van de franchise en de invoering van een nominale premie in de zorgverzekering met elkaar cumuleren. Deze cumulatie zou voorkomen kunnen worden door er voor te kiezen de franchise in de AWF niet af te schaffen. De eerste kolom in onderstaande tabel herhaalt het in tabel 3 opgenomen beeld voor variant C.

74

De tweede kolom presenteert het beeld voor het geval afgezien wordt van afschaffing van de franchise in de AWF. Het blijkt dat de negatieve inkomenseffecten voor lage inkomens iets beperkt worden.

In variant C in tabel 3 zijn verder als onderdeel van het totele pakket enkele grondslagverbredende maatregelen opgenomen (zoals beperken lijfrente-aftrek en afschaffen spaarloonregeling). Hiermee werden de voordelen van het nieuwe zorgstelsel voor hogere inkomens afgeroomd. In plaats van deze grondslagverbredingen kan ook gekozen worden voor een (simpele) tariefverhoging in de inkomstenbelasting. De derde kolom in onderstaande tabel presenteert het beeld als in plaats van voor de grondslagverbredende maatregelen voor een tariefsverhoging wordt gekozen.

De stelselherziening in de zorg leidt – vooral wanneer gekozen wordt voor een nominale premie – tot grote negatieve inkomenseffecten bij de laagste inkomensgroepen. Compensatie van deze effecten kan – met gebruikmaking van het huidige fiscale instrumentarium – het goedkoopst plaatsvinden via een verhoging van de algemene heffingskorting. Gezien de forse negatieve inkomenseffecten bij de laagste inkomensgroepen zal deze echter fors moeten worden verhoogd. Een bezwaar tegen een verhoging van de algemene heffingskorting is dat het gepaard gaat met een verslechtering van de replacement rate voor alleenstaanden en daarmee de armoedevalproblematiek verergert. Dit vloeit voort uit het feit dat een verhoging van de algemene heffingskorting sterker doorwerkt op de (netto) uitkeringshoogte van een alleenstaande dan op het besteedbaar inkomen van een alleenstaande op 100% WML.

In Vraag aan Bod is ervoor gekozen alleenverdieners een hogere heffingskorting toe te kennen, zodat de algemene heffingskorting minder verhoogd hoeft te worden. Feitelijk komt dit neer op de introductie van een nieuwe heffingskorting. Bovenstaand probleem doet zich dan in mindere mate voor. Nadeel is evenwel dat een heffingskorting voor alleenverdieners de arbeidsparticipatie van de partner ontmoedigt: de heffingskorting vervalt immers wanneer de partner gaat participeren op de arbeidsmarkt. In onderstaande tabel zijn in de laatste kolom de effecten opgenomen die zouden optreden als een dergelijke korting zou worden geïntroduceerd14.

14

In deze variant is de algemene heffingskorting met 100 euro minder verhoogd. Met de daardoor beschikbaar komende budgettaire ruimte wordt een alleenverdienerskorting geïntroduceerd van 600 euro, de arbeidskorting verhoogd met 25 euro, de kinderbijslag met 110 euro extra verhoogd, en een inkomenonafhankelijke algemene ouderenkorting geïntroduceerd van 290 euro. Vanwege de verhogingen van de ouderenkorting en kinderbijslag kunnen de kinderkortingen en de inkomensafhankelijke ouderenkortingen verlaagd worden (aanvullende kinderkorting -€241, extra aanvullende kinderkorting -€87, alleenstaaande ouderkorting -€256, aanvullende alleenstaande ouderkorting -€244).

75

Variant C Lastenneutraal

Actieven

Na terugdraaien

ipv grondslagerbreding

afschaffen franchise

t1+0,5;t2+1;t3+0,1

Met alleenverdienerskorting

Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-0.3%

0.0%

-0.4%

-0.9%

-0.5%

-0.5%

-0.3%

-0.9%

-0.3%

-0.3%

0.1%

-0.6%

-2.2%

-2.2%

-1.9%

-2.5%

-3.0%

-3.1%

-1.4%

-3.2%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-3.1%

-2.7%

-2.5%

-1.7%

-1.0%

-1.0%

-0.9%

0.8%

-1.0%

-1.0%

-0.5%

1.8%

5.4%

5.4%

5.8%

8.3%

2.5%

2.4%

3.9%

4.4%

ZFW-1 +10000 ZFW+1 +10000 ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1

-0.6%

-0.5%

-0.1%

-0.4%

1.5%

1.6%

2.0%

1.7%

-0.7%

-0.7%

0.4%

-0.5%

-0.2%

-0.2%

0.9%

0.0%

-1.9%

-2.0%

-0.9%

-2.3%

-2.9%

-2.9%

-1.9%

-3.2%

-6.0%

-6.0%

-5.7%

-4.7%

8.2%

8.2%

0.0%

-0.9%

9.1%

9.1%

8.9%

7.9%

Alleenverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (zonder kinderen) ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1 Zelfstandigen alleenv. (met kinderen) minimumniveau 15789.13 ZFW-1 29508 ZFW+1 29509

0.0%

Inactieven VUT alleenstaand minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

0.1%

0.1%

-0.5%

-0.7%

-1.4%

-1.4%

-1.8%

-1.9%

-3.3%

-3.3%

-3.7%

-3.8%

-1.8%

-1.8%

-2.2%

-3.3%

-2.4%

-2.4%

-2.8%

-3.4%

-0.5%

-0.5%

-0.9%

-1.5%

VUT alleenv. (zk) minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701 Sociale minima Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

1.4%

1.7%

0.8%

-0.1%

-0.8%

-0.6%

-1.2%

1.2%

-1.7%

-1.4%

-2.2%

1.5%

3.1%

3.4%

2.7%

1.1%

1.9%

2.1%

1.2%

-2.3%

0.6%

0.8%

0.1%

-2.2%

-0.7%

-0.6%

-1.4%

-2.9%

-3.0%

-2.9%

-3.7%

-4.8%

-2.6%

-2.2%

-2.9%

-3.4%

7.5%

7.4%

6.7%

6.5%

3.7%

3.6%

3.0%

2.9%

1.0%

0.9%

0.2%

0.3%

Variant C Lastenneutraal

Na terugdraaien

ipv grondslagerbreding

afschaffen franchise

t1+0,5;t2+1;t3+0,1

-0.2% -1.2% 0.6%

-0.2% -1.2% 0.6%

-0.2% -1.2% -1.3%

-0.2% -1.2% -1.3%

94.6% 74.7% 86.3%

95.6% 74.0% 84.5%

28.1% 57.5% 47.7% 46.9%

10.5% 49.9% 46.7% 46.8%

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen) minimumloon modaal 2*modaal

-0.2% -1.2% 0.5%

-1.6%

minimumloon modaal 2*modaal

-0.2% -1.2% -1.3%

-1.6%

kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

95.1% 74.6% 86.8%

-1.1% 1.2%

Alleenverdieners (met kinderen) -1.1% -0.6%

Replacement rate 95.0% 74.6% 86.6%

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

18.9% 57.4% 46.8% 46.8%

21.6% 57.7% 47.0% 47.1%

Beoordeling integrale varianten Zoals eerder besproken dienen de in dit rapport beschreven oplossingen een bijdrage te (blijven) leveren aan een (kwalitatieve) versterking van het arbeidsaanbod, een stijging van de arbeidsparticipatie en een verbetering van het vestigingsklimaat.

76

De varianten zijn daarom beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:

• Omvang en spreiding van de inkomenseffecten; • Gevolgen voor de loonkosten en andere werkgeverslasten; • Armoedeval en marginale druk. Integrale variant a Het zorgstelsel in variant A kan gezien worden als een voortzetting van de lastenverdeling zoals die binnen het ziekenfonds plaatsvindt. Aan de werknemerskant is daarom sprake van een inkomensafhankelijke premie en wordt voor slechts een beperkt deel gedifferentieerd naar gezinssamenstelling. Aan de werkgeverskant is de premie volledig inkomensafhankelijk.

Integrale variant b Het zorgstelsel in variant B vormt in zekere zin een voortzetting van de huidige particuliere verzekering. Dit betekent dat premiedifferentiatie plaatsvindt naar gezinssamenstelling.

Integrale variant c Het zorgstelsel in variant c vormt aan de werknemerskant een weerspiegeling van de particuliere verzekering met premiedifferentiatie naar gezinssamenstelling. Aan de werkgeverskant is zij een weerspiegeling van het ziekenfonds, met inkomensafhankelijke premies.

Omvang en spreiding van de inkomenseffecten De ingrepen in de fondsen en de stelselherziening in de zorg veroorzaken forse inkomenseffecten. Ook is er sprake van een onevenwichtige spreiding: •

De premieverlagingen bij de fondsen leiden in combinatie met afschaffing van de franchise tot overwegend positieve inkomenseffecten. Er is echter sprake van een onevenwichtige spreiding, voornamelijk als gevolg van de afschaffing van de franchise. Hierdoor komen de positieve inkomenseffecten vooral terecht bij de bovenminimale inkomens.

Daarnaast geldt in variant A dat: •

Door de premiedifferentiatie naar inkomen zijn de effecten aan beide kanten van de huidige scheidslijn ZFW-particulier tegengesteld. Huidige ZFW verzekerden ondervinden negatieve inkomenseffecten als gevolg van de relatief hogere nominale premie in vergelijking met die in het ZFW.

77

•

De zeer geringe premiedifferentiatie naar gezinssamenstelling zorgt voor beperkte effecten voor mensen met een niet-werkende partner en/of kinderen.

In variant B en C geldt dat: •

Als gevolg van de niet inkomensafhankelijke zorgpremie heeft de herziening van het zorgstelsel grote inkomenseffecten tot gevolg, geconcentreerd bij de laagste inkomens (huidige ZFW verzekerden).

•

Dit effect wordt voor mensen met een niet-werkende partner en/of kinderen nog versterkt doordat zij nu ook voor hun gezinsleden een forse nominale premie moeten betalen. De effecten voor huidige particulier verzekerden zijn overwegend positief.

Door de grote differentiatie van de inkomenseffecten van het zorgstelsel tussen huishoudtypen zijn in een lastenneutrale variant de inkomensknelpunten niet op te lossen. Zowel de premieverlagingen uit oplossingsrichting 1 als het beschikbare fiscale instrumentarium sluiten niet voldoende aan op de inkomensknelpunten uit hoofde van de invoering van de basisverzekering zorg.

Gevolgen voor de loonkosten en andere werkgeverslasten De loonkosten dalen in de varianten A en C per saldo voor de meeste groepen, behalve bij voorheen particulier verzekerde alleenstaanden. Dit is het resultaat van twee elkaar tegenwerkende bewegingen: •

De premieverlagingen bij de fondsen leiden in combinatie met afschaffing van de franchise tot dalende loonkosten over de gehele linie behalve bij de lagere inkomens; er is hier zelfs sprake van een loonkostenstijging. Dit wordt met name veroorzaakt door afschaffing van de franchise.

•

Lagere procentuele zorgpremies voor werkgevers (in vergelijking met het ZFW) zorgen voor een positief loonkostenbeeld. De uitzondering hierop zijn de loonkosten bij voorheen particulier verzekerde alleenstaanden, dit wordt veroorzaakt doordat bij de zorgpremie voor werkgevers niet naar gezinssamenstelling wordt gedifferentieerd.

De loonkosten dalen in variant B voor alleenstaanden vanaf modaal. Voor overige groepen is sprake van een stijging van de loonkosten. Dit is het resultaat van drie elkaar versterkende bewegingen: •

De premieverlagingen bij de fondsen leiden in combinatie met afschaffing van de franchise tot dalende loonkosten over de gehele linie behalve bij de lagere inkomens; er is hier zelfs sprake van een loonkostenstijging. Dit wordt met name veroorzaakt door afschaffing van de franchise.

•

De ingreep in het zorgstelsel zorgt voor fors stijgende loonkosten bij de laagste inkomens. Dit wordt veroorzaakt door de nominale werkgeversbijdrage die in vergelijking met de huidige ZFW-premie voor werkgevers hoog is.

78

•

Bovenstaande effect wordt nog versterkt door de premiedifferentiatie naar gezinssamenstelling. De loonkosten van huidig ZFW verzekerden met niet-werkende partner en/of kinderen stijgen sterk. De loonkosten van huidig ZFW verzekerde alleenstaanden zonder kinderen vertonen echter een daling. Dit wordt veroorzaakt doordat premiedifferentiatie plaatsvindt naar gezinssamenstelling (wat in het ziekenfonds niet gebeurt).

Armoedeval en marginale druk De replacement rate verslechtert in alle varianten. Dit betekent dat het minder aantrekkelijk wordt om een baan te aanvaarden. Er zijn twee oorzaken voor deze verslechtering: •

Vanwege de koppelingssystematiek werkt een verhoging van de algemene heffingskorting – die nodig is om de inkomenseffecten te verzachten - harder door voor alleenstaanden met een bijstandsuitkering dan voor actieve alleenstaanden. Voor alleenstaanden zonder kinderen resulteert dit in een verslechtering van de replacement rate. Bij alleenstaanden met kinderen treedt dit effect niet op, omdat bijstandsgerechtigde alleenstaanden met kinderen geen recht hebben op de alleenstaande ouderkorting.

•

Verzilveringsprobleem: bepaalde groepen blijken moeilijk bereikt te worden met fiscale compensatiemaatregelen, omdat zij te weinig belasting betalen om deze compensatiemaatregelen te gelde te maken.

De marginale druk daalt ligt over de gehele linie. Dit wordt veroorzaakt door de premieverlagingen bij de fondsen in combinatie met afschaffing van de franchise. Daarnaast daalt de marginale druk in variant B en C sterk rond WML. Hier is het effect van de verzilveringsproblematiek zichtbaar. In variant B stijgt de marginale druk sterk rond modaal. Dit wordt veroorzaakt door de verhoging van de aanvullende en de extra aanvullende kinderkorting. Bij overschrijding van de bijbehorende inkomensgrenzen kunnen behoorlijke inkomensvallen optreden.

Box Volledige verschuiving AWF-premie naar werkgevers

Het lastendekkend vaststellen van de premies, afbouwen van de vermogensoverschotten, afschaffen van de franchise en de schuif tussen werknemers en werkgevers leidt tot een relatief lage AWF-premie van 0,55% voor werknemers. Dit biedt de mogelijkheid om de AWF-premie voor werknemers volledig achterwege te laten. Op de voor en nadelen hiervan is in hoofdstuk 2 nader ingegaan. Hiermee wordt een verdergaande harmonisering bereikt en komt een gezamenlijke heffing van belastingen en premies door één innende instantie in beeld.

79

Bij een verdere daling van de AWF-premie voor werknemers is, om de exploitatie van de AWF op peil te houden een verhoging van de AWF-premie voor werkgevers nodig. Dit zou betekenen dat de AWFpremie voor werkgevers met 0,55%-punt extra moet stijgen. Onderstaande tabel geeft in de eerste kolom de effecten voor loonkosten en inkomens van een dergelijke verschuiving in de AWF-premie. Deze verschuiving betekent ten opzichte van de in de hoofdtekst opgenomen varianten een lastenverzwaring voor werkgevers en een lastenverlichting voor werknemers. Om binnen de gestelde randvoorwaarden te blijven zijn hier compenserende maatregelen nodig. Hiervoor staan verschillende opties open.

• Voor werkgevers kan lastenneutraliteit worden bereikt door de VpB te verlagen met 1.20%. Voor werknemers worden de tarieven in de inkomstenbelasting verhoogd teneinde lastennuetraliteit te bereiken. De verlaging van de VpB betektn dat een verzwaring van de lasten op de loonkosten verruild wordt voor een verlichting van de lasten op kapitaal (winst). Vanuit arbeidsmarktperspectief kan dit minder wenselijk zijn. De tweede kolom van onderstaande tabel geeft de inkomenseffecten van deze optie. • Lastenneutraliteit kan ook bereikt worden door een verschuiving van de lasten binnen de basisverzekering zorg. Dit betekent een verlaging van de werkgeverspremie en een verhoging van de werknemerspremie ten opzichte van de in de hoofdtekst gepresenteerde varianten. Additioneel zijn enige aanpassingen in de IB-tarieven nodig om de aanpassing volledig lastenneutraal te laten verlopen. De derde tot en met vijfde kolom in onderstaande tabel presenteert voor de verschillende varianten de additionele loonkosten- en inkomenseffecten die optreden als voor deze benadering wordt gekozen.

80

1

2

3 Var A

4 Var B

5 Var C

Effect AWF wn 0.45%, AWFwg +0.45%

Lasten terugdraaien via VPB -1.1%, TES en TTS +0.22%

Lasten terugdraaien via zorg: wn premie +0.25, wg0.25%; TES en TTS +0.05%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.3%

0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1%

0.1% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2%

0.1% 0.2% 0.3% 0.3% 0.2%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%

0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1%

-0.4% -0.1% -0.1% -0.1% 0.0%

-0.4% -0.1% -0.1% -0.1% 0.0%

Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

0.3% 0.3% 0.3% 0.3%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

-0.2% -0.2% -0.2% -0.1%

0.0% -0.4% -0.2% -0.2%

0.3% 0.2% 0.2% 0.1%

0.0% -0.1% -0.1% -0.1%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

-0.2% -0.1% -0.1% -0.1%

0.0% 0.1% 0.1% 0.1%

0.3% 0.3% 0.2% 0.2%

0.0% 0.0% -0.1% -0.1%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

-0.2% -0.1% -0.1% -0.1%

-0.2% -0.1% 0.0% 0.0%

minimumloon modaal 2*modaal

0.4% 0.4% 0.3%

0.4% 0.4% 0.3%

0.1% 0.1% 0.2%

0.2% 0.2% 0.2%

0.1% 0.1% 0.2%

minimumloon modaal 2*modaal

0.4% 0.4% 0.3%

0.4% 0.4% 0.3%

0.1% 0.1% 0.2%

-0.4% 0.0% 0.1%

0.1% 0.1% 0.2%

kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

93.4% 73.8% 83.6%

93.4% 73.8% 83.5%

93.1% 73.5% 83.3%

88.8% 73.3% 80.9%

92.5% 72.2% 82.1%

44.7% 46.3% 44.7% 46.3%

44.9% 46.3% 44.9% 46.3%

46.3% 57.5% 46.3% 46.9%

40.9% 44.9% 40.9% 44.5%

42.7% 56.2% 42.7% 45.5%

Actieven

Lasten Lasten terugdraaien via terugdraaien via zorg: nom wg zorg: premie wg vergoeding -€45; 0.25%, nom TES en TTS premie + €33, TES +0.05% en TTS +0.10%

Alleenstaand (zonder kinderen)

Alleenverdieners (met kinderen)

Sociale minima

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen)

Alleenverdieners (met kinderen)

Replacement rate

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

Toelichting: Kolom 1 presenteert de effecten van een verschuiving van de AWF-premie van werknemers naar werkgevers. De overige kolommen presenteren de effecten van deze schuif gecombineerd met de hierboven genoemde opties om een lastenneutrale uitwerking van deze schuif te bereiken. De in de kolommen 2 tot en met 5 gepresenteerde effecten kunnen dus gezien worden als een mutatie op de in de hoofdtekst gepresenteerde varianten.

3.4.1. Varianten met 1 miljard lastenverlichting Grafiek 3d geeft ter illustratie een overzicht van de mogelijkheden met een inzet van 1 miljard euro de negatieve inkomenseffecten in de varianten weg te werken.

81

Tabel 3d Effecten varianten met inzet van 1 miljard euro lastenverlichting Variant A

Actieven

sub-

€1 mld

totaal

extra

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-0.5%

0.8%

-0.1%

0.5%

0.2%

Variant B sub-

€1 mld

totaal

extra

0.3%

-0.8%

0.0%

0.4%

1.6%

0.0%

0.5%

0.7%

2.1%

-1.7%

0.5%

-1.2%

-0.7%

0.3%

minimumloon modaal ZFW-grens -/- 1 ZFW-grens +1 2*modaal

-1.1% -0.6%

ZFW-1 +10000 ZFW+1 +10000 ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1

Alleenstaand (zonder kinderen)

Totaal

Variant C Totaal

sub-

€1 mld

totaal

extra

Totaal

-0.8%

-0.3%

1.0%

0.7%

1.6%

-0.5%

0.7%

0.1%

0.0%

2.1%

-0.3%

0.6%

0.4%

0.1%

0.0%

0.1%

-2.2%

0.6%

-1.6%

-0.4%

-0.9%

0.0%

-0.9%

-3.0%

0.4%

-2.7%

0.0%

-1.0%

-6.5%

3.6%

-2.8%

-3.1%

-0.3%

-3.4%

0.6%

0.0%

-2.7%

2.6%

-0.1%

-1.0%

0.3%

-0.7%

-0.3%

0.6%

0.3%

-5.4%

2.5%

-2.9%

-1.0%

0.3%

-0.7%

6.1%

0.6%

6.7%

0.6%

2.7%

3.3%

5.4%

0.3%

5.7%

4.6%

0.4%

5.0%

-0.7%

1.7%

1.0%

2.5%

0.2%

2.7%

-0.2%

0.5%

0.3%

-2.7%

1.9%

-0.8%

-0.6%

0.5%

0.0%

1.8%

0.5%

2.4%

-0.8%

2.0%

1.2%

1.5%

0.5%

2.0%

0.2%

0.5%

0.7%

-0.4%

1.4%

1.0%

-0.7%

0.5%

-0.2%

0.7%

0.5%

1.2%

0.1%

1.4%

1.5%

-0.2%

0.5%

0.3%

Alleenverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (zonder kinderen)

0.0%

ZFW-1 + ZFW-1 ZFW+1 + ZFW+1 Zelfstandigen alleenv. (met kinderen) minimumniveau 15789.13 ZFW-1 29508 ZFW+1 29509

0.0%

0.0%

-0.8%

0.5%

-0.3%

1.1%

0.0%

1.1%

-1.9%

0.6%

-1.3%

-1.7%

0.5%

-1.2%

0.1%

0.0%

0.1%

-2.9%

0.6%

-2.3%

-2.6%

0.0%

-2.6%

-22.4%

3.6%

-18.8%

-6.0%

-0.3%

-6.3%

8.1%

0.5%

8.6%

3.0%

2.2%

5.3%

8.2%

0.3%

8.5%

8.9%

0.6%

9.5%

3.4%

2.4%

5.9%

9.1%

0.3%

9.4%

-0.5%

0.4%

-0.1%

-0.8%

0.0%

-0.8%

0.1%

1.1%

1.2%

-1.6%

0.2%

-1.3%

0.3%

0.0%

0.3%

-1.4%

0.6%

-0.8%

-3.5%

0.2%

-3.3%

-1.6%

0.0%

-1.6%

-3.3%

0.6%

-2.7%

Inactieven VUT alleenstaand minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701 VUT alleenv. (zk)

0.0%

minimum = 15789 ZFW-1 = 30699 ZFW+1 = 30701

0.0%

0.0%

-1.3%

0.7%

-0.6%

-5.6%

0.0%

-5.6%

-1.8%

1.0%

-0.8%

-2.0%

0.4%

-1.6%

-2.7%

0.0%

-2.7%

-2.4%

0.6%

-1.9%

-0.1%

0.4%

0.4%

-0.8%

0.0%

-0.8%

-0.5%

0.6%

0.1%

Sociale minima Alleenstaande Alleenverdiener (met kinderen) Alleenverdiener (zonder kinderen) Alleenstaande (met kinderen) AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000 AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW AOW + €5000 AOW + €10000 AOW + €15000

-0.4%

0.7%

0.3%

0.7%

0.0%

0.7%

1.4%

1.0%

2.4%

-1.1%

0.6%

-0.5%

-8.2%

3.9%

-4.3%

-0.8%

0.5%

-0.3%

-1.3%

0.7%

-0.6%

-5.6%

0.0%

-5.6%

-1.7%

1.0%

-0.7%

0.1%

0.6%

0.6%

-0.3%

4.2%

3.9%

3.1%

0.4%

3.6%

-0.4%

2.5%

2.1%

0.6%

0.0%

0.6%

1.9%

0.9%

2.8%

-1.2%

1.9%

0.7%

1.1%

0.0%

1.1%

0.6%

0.8%

1.5%

-2.3%

1.5%

-0.8%

1.3%

0.0%

1.3%

-0.7%

0.7%

0.0%

-4.4%

1.2%

-3.2%

-0.1%

0.0%

-0.1%

-3.0%

0.5%

-2.5%

-1.6%

0.4%

-1.1%

-5.4%

0.0%

-5.4%

-2.6%

0.5%

-2.1%

7.3%

0.5%

7.8%

6.2%

0.0%

6.2%

7.5%

0.8%

8.3%

3.4%

0.4%

3.8%

3.6%

0.0%

3.6%

3.7%

0.7%

4.4%

0.7%

0.3%

0.9%

2.1%

0.0%

2.1%

1.0%

0.6%

1.6%

Variant A sub-

€1 mld

totaal

extra

minimumloon modaal 2*modaal

-0.2% -1.2% 0.5%

0.0%

minimumloon modaal 2*modaal

-0.2% -1.2% -1.3%

0.0%

Variant B Totaal

sub-

€1 mld

totaal

extra

0.1% -2.7% -0.3%

0.0%

Variant C Totaal

sub-

€1 mld

totaal

extra

-0.2% -1.2% 0.5%

0.0%

Totaal

Loonkosten Alleenstaand (zonder kinderen) 0.0% 0.0%

Alleenverdieners (met kinderen) 0.0% 0.0%

-0.2% -1.2% 0.5% 0.0% -0.2% -1.2% -1.3%

10.0% 2.1% 0.3%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

0.1% -2.7% -0.3% 0.0% 10.0% 2.1% 0.3%

-0.2% -1.2% -1.3%

0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%

-0.2% -1.2% 0.5% 0.0% -0.2% -1.2% -1.3%

Replacement rate kostwinner met kinderen van Abw naar 100% wml (93.3%) alleenstaande van Abw naar 100%wml (73.8%) alleenstaande ouder van Abw naar 100%wml (83.4%)

93.8% 73.8% 85.7%

91.9% 74.9% 88.0%

95.9% 74.6% 87.4%

35.1% 57.7% 47.3% 47.0%

18.2% 80.7% 44.2% 45.1%

7.7% 57.4% 46.8% 46.8%

Marginale druk WML (kostwinner) (47.7%) modaal (kostwinner) (59.7%) WML (alleenstaand) (47.7%) modaal (alleenstaand) (49.0%)

82

Het blijkt dat ook bij een inzet van 1 miljard euro negatieve inkomenseffecten blijven resulteren. In dit uiteindelijke beeld overheersen de effecten van de stelselherziening in de zorg. Dit spoort met de conclusie uit de nota “Vraag aan Bod” waarin geconcludeerd is dat het wegwerken van de negatieve inkomenseffecten 3 miljard gulden zou kosten. In de varianten met een nominale premie voor werknemers in de zorgverzekering blijken de negatieve inkomenseffecten voor gezinnen met kinderen en een laag inkomen hardnekkig. Dit heeft te maken met het feit dat deze gezinnen ten opzichte van de huidige situatie met een forse verhoging van de ziektekosten geconfronteerd worden, terwijl de fiscale compensatiemogelijkheden beperkt zijn. Hierbij speelt het probleem dat deze groep relatief weinig belasting betaalt, zodat een forse fiscale lastenverlichting niet mogelijk is (zie ook onderstaande box). In variant A, waar uitgegaan wordt van een procentuele premie in de zorgverzekering voor werknemers is compensatie van de negatieve inkomenseffecten voor alleenstaanden moeilijk. Een dergelijke fiscale compensatie zou al snel ook echtparen bereiken voor wie een dergelijke compensatie, gezien de fors positieve inkomenseffecten niet nodig is.

Het richten van de compensatie van de inkomenseffecten op vooral de laagste inkomens heeft in alle varianten een stijging van de replacement rate (verslechtering van de armoedeval) tot gevolg.

Box. Verzilveren heffingskortingen Bij de hierboven gepresenteerde varianten en de gebruikte compensatiemaatregelen is relevant hoe om wordt gegaan met het al dan niet uitbetalen van heffingskortingen. Het blijkt dat met name in de varianten waarbij uitgegaan wordt van een forse nominale ziektekostenpremie voor verzekerden met een laag inkomen, zonder compensatie forse negatieve inkomenseffecten kunnen ontstaan. Deze negatieve inkomenseffecten kunnen in de fiscaliteit worden gerepareerd door verhoging van bestaande danwel nieuw te introduceren heffingskortingen, of een verlaging van marginale tarieven. Echter, in varianten met een nominale premie is de benodigde fiscale compensatie om negatieve inkomenseffecten te vermijden voor bepaalde groepen groter dan thans – na verrekening van de heffingskortingen – aan belasting en premies volksverzekeringen wordt betaald door deze groepen. Gegeven dat in het huidige belastingstelsel niet meer heffingskorting kan worden genoten dan er aan belasting is betaald, loopt fiscale compensatie hier dus tegen grenzen aan.

De Verkenning Belastingen en Premies (augustus 2001) laat zien dat de loon- en inkomstenbelasting die met name burgers met een laag inkomen moeten afdragen de afgelopen jaren is gedaald. Geconcludeerd wordt dat als een verdere lastenverlichting wordt doorgevoerd via de loon- en inkomstenbelasting, het in

83

toenemende mate niet of nauwelijks meer mogelijk zal zijn om langs deze weg alle groepen met een laag inkomen te bereiken. Voor variant B geldt bijvoorbeeld dat lage inkomens met kinderen circa € 450 aan heffingskortingen niet kunnen verzilveren. Mede hierom bedraagt het inkomenseffect voor deze groep 8%. De negatieve inkomenseffecten van de invoering van de basisverzekering in de zorg voor lage inkomens (met kinderen) worden gecompenseerd bij ongetoetste uitbetaling van de heffingskortingen in combinatie met een extra verhoging met €1300. Zonder de mogelijkheid heffingskortingen te verzilveren is (volledige) compensatie langs deze weg dus niet mogelijk.

In de gepresenteerde varianten is daarom deels gekozen voor alternatieve compensatiemogelijkheden, zoals verhoging van de kinderbijslag. Een andere, ook in de Verkenning Belastingen en Premies genoemde optie zou zijn voor enkele met name genoemde heffingskortingen een uitzondering te maken, en deze wel uit te betalen, zelfs als het bedrag de door het huishouden verschuldigde belasting overstijgt. Ook kan worden gedacht aan het omzetten van heffingskortingen (of andere aftrekposten) in subsidies. In beide gevallen wordt een meer gerichte compensatie voor de laagste inkomens makkelijker realiseerbaar.

3.4.2.Overgangsproblematiek In de voorgaande paragrafen is uitgegaan van een gelijktijdige en volledige invoering van alle voorstellen (in 2005). De combinatie met de premiedaling die gepaard gaat met het oplossen van de fondsenproblematiek kan op deze wijze leiden tot synergie waarbij de effecten van de invoering van een uniforme premiestructuur in het zorgstelsel worden verzacht. De extra lastenverlichting die nodig is om de wijziging in de zorg mogelijk te maken kan op deze manier worden beperkt. De invoering kan echter ook gespreid plaats vinden. Enerzijds kan de overweging hierbij zijn dat sommige maatregelen in meerdere jaren hun beslag kunnen krijgen, om grote effecten in enig jaar te voorkomen (ingroeimodel). Anderzijds kan de voorkeur voor een gespreide invoering ook voortkomen uit noodzaak, indien het moeilijk blijkt de maatregelen allemaal gelijktijdig door te voeren. Zo zal de invoering van de basisverzekering in de zorg niet voor 2005 plaatsvinden, terwijl het lastendekkend maken van de premies bij voorkeur eerder wordt doorgevoerd. Als niet reeds in 2003 de premies op trendmatig lastendekkend niveau worden vastgesteld zullen de weg te werken vermogensoverschotten verder oplopen. Dit zou een toename betekenen van de omvang van de noodzakelijke (tijdelijke) premieverlaging of van de lengte van de noodzakelijke afbouwperiode (hier verondersteld op 8 jaar). Het heeft daarom de voorkeur (een deel van) de premieverlaging eerder door te voeren. Om de overlap tussen de verschillende dossiers zoveel mogelijk te behouden zouden dan in 2003 en 2004 ook al stappen kunnen worden gezet richting de invoering van de nieuwe premiestructuur in de zorg. Hieronder worden

84

de mogelijkheden genoemd die er bestaan om naast de premieverlaging ook andere maatregelen te temporiseren. • Bij de keuze voor een basisverzekering in de zorg met nominale premies kunnen de negatieve inkomenseffecten voor de laagste inkomens in het jaar van invoering verkleind worden door de nominale premie in de ZFW reeds in 2003 en 2004 richting het niveau van de nominale premie in 2005 te brengen. • Als in het nieuwe stelsel gekozen zou worden voor een nominale premie, ook voor kinderen, dan zou deze ook in het ziekenfonds al in de jaren 2003 en 2004 geleidelijk kunnen worden ingevoerd. • In de gepresenteerde varianten gaat invoering van de basisverzekering in de zorg gepaard met het lastendekkend maken van het zorgstelsel. Dit betekent impliciet een premiestijging in 2005. Er kan voor gekozen worden in de jaren voor invoering van de basisverzekering de ZFW-premies zodanig aan te passen dat reeds lastendekkendheid wordt bereikt vóór het jaar van invoering van de basisverzekering. Dit verkleint de effecten in 2005. • De afschaffing van de franchise in de AWF zal in het jaar van afschaffing beperkt kleinere effecten kunnen hebben als de franchise in de jaren daarvoor niet meer (zoals gebruikelijk) wordt geïndexeerd.

3.5 Conclusie Dit hoofdstuk geeft via een kwantificering van de in hoofdstuk 2 besproken mogelijkheden op het terrein van de fondsen en zorg inzicht in de haalbaarheid van enkele oplossingsrichtingen.

De overschotten in de fondsen zijn eenvoudig in het inkomens- en loonkostenbeeld op te vangen als gekozen wordt voor oplossingsrichting 2 (kiezen voor alternatieve aanwendingsmogelijkheden voor de overschotten, zodat premieverlaging niet of in mindere mate nodig is).

In oplossingsrichting 1 blijkt een premieverlaging mogelijk in combinatie met het afschaffen van de franchise in de AWF. Een lastenneutrale vormgeving hiervan leidt tot negatieve inkomenseffecten voor ouderen met een aanvullend pensioen (welke gecompenseerd kunnen worden door herinvoering van een inkomensafhankelijke ouderenkorting) en vut-gerechtigden.

Zowel oplossingsrichting 1, als oplossingsrichting 2 leiden (op termijn) tot het volledig wegwerken van de overschotten.

De invoering van een basisverzekering in de zorg leidt tot forse inkomenseffecten. De resulterende negatieve inkomenseffecten zijn bij een lastenneutrale vormgeving niet weg te werken omdat de fiscale

85

compensatie (die vooral onderscheid maakt naar inkomensniveau) niet aansluit op de inkomenseffecten van de invoering van de basisverzekering (varieert met name naar huishoudtype).

Een belangrijke vraag is of een gelijktijdige invoering van maatregelen rond de fondsen en de basisverzekering zorg tot compenserende effecten zou kunnen leiden, in die zin dat de optredende inkomens- en loonkosteneffecten bij lastenneutraliteit evenwichtiger zijn dan bij een partiële invoering.

Over het geheel genomen lijkt voor het inkomensbeeld geen sprake van synergie tussen de oplossingen op het terrein van de fondsen en de invoering van de basisverzekering zorg. Hier geldt dezelfde problematiek als bij compensatie van de inkomenseffecten van de basisverzekering zorg door belastingverlaging. De invoering van de basisverzekering leidt tot verschillende inkomenseffecten tussen huishoudtypen. De oplossingsrichtingen voor de sociale fondsen genereren positieve inkomenseffecten afhankelijk van het inkomen. Gezien de afwijkingen tussen de inkomenseffecten in de partiële dossiers is een forse besparing door combinatie van beide dossiers niet waarschijnlijk.

Wat betreft de werkgeverslasten kan wel sprake zijn van compenserende effecten tussen beide dossiers. Koppeling van de oplossingsrichtingen voor de fondsen en de basisverzekering in de zorg leidt er toe dat de lastenverlichting van de premieverlaging voor een deel wordt beperkt door invoering van het zorgstelsel, zodat minder compenserende lastenverhoging nodig is. Voor de loonkosten geldt verder een synergie met de varianten met een procentuele premie voor de werkgever in de basisverzekering zorg. De negatieve effecten op de loonkosten aan de onderkant bij afschaffing van de franchise (opgenomen in oplossingsrichting 1) worden bij die variant gecompenseerd door een verlichting van de loonkosten bij lage lonen uit hoofde van de basisverzekering.

In alle gevallen resulteert, bij gebruikmaking van het bestaande fiscale instrumentarium, een inkomensbeeld dat een grote spreiding kent; de effecten worden daarbij gedomineerd door de gevolgen van de invoering van de basisverzekering in de zorg.

86

Bijlage I Trendmatige premies

Vraagstelling De Studiegroep Begrotingsruimte heeft in haar elfde rapport aanbevolen om de premietarieven op een trendmatig constant niveau vast te stellen. De gebruikelijke handelswijze van lastendekkende premies met vermogensinhaal over een bepaalde periode zal dus worden vervangen door een andere methodiek. In deze notitie wordt verkend op welke wijze hieraan een invulling kan worden gegeven. In deze verkenning is gebruik gemaakt van de cijfers in MEV 2002 en de MLT 2003-2006

Achtergrond Sinds 1994 gelden de EMU-richtlijnen en wordt de collectieve sector als een geheel beschouwt. Zo worden de tekorten en overschotten op de begroting, bij lagere overheden en sociale fondsen samengenomen in het EMU-saldo en getoetst aan de norm van het verdrag van Maastricht. Deze benadering is sindsdien gemeengoed geworden ook al werden tot 1999 ieder jaar de premie- en belastingtarieven op verschillende overwegingen vastgesteld. De premietarieven wijzigden immers ieder jaar omdat lastendekkendheid met vermogensinhaal en afbouw het uitgangspunt was. Deze handelswijze sluit aan bij de verzekeringsgedachte. De belastingtarieven worden daarentegen in beginsel constant gehouden.

Vanaf het jaar 2000 is de gebruikelijke benadering van de vaststelling van de premietarieven verlaten en is gewerkt met constante premietarieven. Wijziging in premietarieven is geen automatisme meer maar onderwerp van politieke besluitvorming met inachtneming van de overschotten. Naar aanleiding van het elfde rapport van de studiegroep dient nu te worden bezien op welke wijze de premies op een meer trendmatig constant niveau kunnen worden vastgesteld.

Welke fondsen Bij het vaststellen van een trendmatig constante premie gaat het om de financiering van conjunctuur gevoelige uitgaven zoals de werkloosheid en in het bijzonder de Awf-premie. De wachtgeldfondsen kunnen al een systematiek van redelijke stabiele premies toepassen. Voor de volksverzekerings- en arbeidsongeschiktheidsfondsen zijn andere omstandigheden van belang. De fondsen voor de volksverzekeringen hebben bijvoorbeeld een rijksbijdrage, welke de overschotten en tekorten zou kunnen opvangen en voor de AOW geldt het premiemaximum van 18,25%. Voor de WAO kunnen de premies ook op trendmatig lastendekkend niveau worden vastgesteld .De uitgaven voor de WAO zijn minder conjunctuurgevoelig dan de uitgaven voor de WW, waardoor voor dit fonds minder aanleiding is om over te gaan op trendmatige premies. Hetzelfde geldt voor de WAZ.

87

Overigens is het geïntegreerde middelen beheer van toepassing op de fondsen. De overschotten worden uitgeleend aan het rijk en omgekeerd. Overschotten zijn om deze reden geen probleem in financiële zin voor de overheid. Met de benadering van meer trendmatig constante premies wordt beoogd de overschotten en tekorten bij de fondsen te verminderen en/of te onderbouwen als conjunctuurbuffer. Er kunnen dan minder vlug misverstanden over de overschotten bij de fondsen ontstaan.

Analyse Awf De premieontwikkeling AWf is in onderstaande grafiek getoond voor de periode 1989-2002. De feitelijke premie is in deze grafiek afgezet tegen de lastendekkende premie, zoals deze achteraf is berekend. Deze lastendekkende premie laat zien welke premie voldoende was om ieder jaar de uitgaven te financieren met een exploitatiesaldo van nul. Uit dit overzicht kan worden afgeleid wanneer tekorten en overschotten binnen het Awf zijn ontstaan. De tekorten zijn opgelopen in de periode 1990-1996 en vanaf 1997 zijn de opgelopen tekorten afgebouwd; volledige afbouw is bereikt in het jaar 2000.

Grafiek 1. De ontwikkeling in de feitelijke premie Awf en de lastendekkende premie in de periode 1989-2002 5,00

4,00

3,00

f eitelijk premie% gemiddeld lastend. premie% gemiddeld

2,00

1,00

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

0,00

Uit bovenstaande grafiek blijkt dat in de periode 1992-1997 de feitelijke premie is verhoogd en na 1997 is verlaagd. Vanaf 2000 zijn de premies in beperkte mate aangepast in vergelijking met de aanpassing die nodig was om de premies op lastendekkend niveau vast te stellen. Vanaf 2000 is hierdoor de overstap naar de meer constante premies gemaakt. Het op en neer bewegen van de premie vergt ieder jaar weer inspanningen om deze in te passen binnen het budgettaire beeld en de lasten- en koopkrachtontwikkeling.

88

Het op en neergaan van de premietarieven kan worden voorkomen door een langere periode in ogenschouw te nemen voor het beoordelen van de lastendekkendheid van de premies. De premie zou dan “on the long run” lastendekkend moeten zijn. In de afzonderlijke jaren zijn er overschotten en tekorten al naar gelang de stand van de conjunctuur. In conjuncturele gunstige jaren worden dan vermogensbuffers gevormd die worden opgesoupeerd in minder vette jaren.

Uitgaande van deze benadering is de vraag of en hoe en op welk niveau we een trendmatige Awf-premie kunnen vaststellen.

Trendmatige premie Awf Een trendmatig constante premie zou moeten overeenkomen met de gemiddelde premie voor een bepaalde periode. Idealiter is deze periode zo lang mogelijk (uitgaan van de “echte” trend). In de praktijk zal kunnen worden uitgegaan van een raming voor een meer beperkte periode. De onderbouwing van de gemiddelde premie kan worden gebaseerd op de ontwikkelingen: • in het verleden (zie grafiek 1) • op ramingen voor de volgende kabinetsperiode tot 2006 (MLT 2003-2006) • aan te vullen met een tijdelijke premieverlaging om de vermogensoverschotten 2002 weg te nemen.

Verleden De werkloosheidslasten bereikten - zo blijkt uit bovenstaande grafiek - het hoogste punt in 1996, het laagste punt wordt geraamd voor 2001. Dit correspondeert met een bandbreedte in gemiddelde lastendekkende premie tussen 5,0% en 2,5% zoals uit bovenstaande grafiek kan worden afgeleid. Op basis van deze ervaringen uit het verleden zou men kunnen stellen dat de trendmatige premie ruim 3½ % zou moeten bedragen.

Toekomst voor 2006 De trendmatige premie zou tevens kunnen worden gebaseerd op CPB-doorrekeningen voor de middellange termijn (voorzichtig trendmatig scenario) waarbij een indicatie wordt gegeven van het evenwichtsniveau van de werkloosheid. In de MLT stijgt de werkloosheid met 80.000 naar het evenwichtsniveau in 2006. De lastendekkende premie voor de werkloosheid stijgt in deze benadering tot ongeveer 3% in 2006.15

15

De rente-inkomsten uit hoofde van de vermogensoverschotten zijn op nul gesteld.

89

Combinatie In de huidige situatie zou een trendmatig lastendekkende premie op basis van gegevens uit het verleden op 3,5% moeten worden vastgesteld. Kijkend naar de toekomst zou een lastendekkende premie voor de komende 4 jaar op 3% moeten worden vastgesteld (bij een voorzichtig trendmatig scenario). Op basis hiervan zou bij aanvang van de volgende kabinetsperiode overeengekomen kunnen worden dat de premie zich de komende 4 jaar tussen de 3% en 3,5% zou moeten bevinden. Bij vermogensoverschotten aan de onderzijde, bij tekorten aan de bovenzijde.

Wegnemen vermogensoverschotten ultimo 2002 Een nieuwe systematiek van trendmatig lastendekkende premies biedt nog geen soelaas voor de reeds bestaande overschotten in het Awf. Voor het wegnemen van deze vermogensoverschotten ultimo 2002 zal de gemiddelde Awf-premie voor de periode 2003-2006 lager moeten worden vastgesteld dan het trendmatige niveau. Voor de premiestelling is dan van belang voor welke tijdsspanne de vermogensoverschotten afgebouwd moeten worden. Een kortere afbouwperiode betekent een relatief forse premie in de jaren van afbouw, wat gepaard gaat met een even forse verhoging van de premie op het moment dat de vermogensposities op orde zijn. Een lange afbouwperiode voorkomt dergelijke grote schokken, maar betekent voor langere tijd het in stand houden van de overschotten. Een afbouw in 3 à 4 jaar van de huidige overschotten zal tot een aanmerkelijke verstoring van het inkomens-, loonkosten- en lastenbeeld leiden. De werkgroep werkt daarom met de hypothese van een over 8 jaar verspreide vermogensafbouw. Dit geeft meer rust in de premiestelling en leidt tot een premiemutatie in de WAO en Awf die makkelijker op te vangen is binnen het inkomens-, loonkosten- en lastenbeeld.

Een ander voorstel is de premie af te stemmen op het laagste punt in de werkloosheid ten laste van het Awf-fonds. Op grond van bovenstaande grafiek zou men dit kunnen stellen op 2½%. De lasten die daar boven uitgaan worden eerst ten laste gebracht van de overschotten van het fonds en als deze zijn opgesoupeerd ten laste van het rijk. Dit zou in ongunstige situaties een even groot bedrag kunnen zijn als de premiemiddelen. Deze variant heeft het voordeel dat het exploitatie- en vermogenssaldo van het fonds altijd op nul uitkomt. Bovendien kan een stabiele premie worden veiliggesteld met meer rust op het budgettaire front. In deze variant kunnen de middelen voor een groot deel gedragen worden door het rijk, waardoor er dus feitelijk sprake is van gedeeltelijke fiscalisering. Door het fonds uit rijksmiddelen te financieren zullen mensen mee betalen aan het Awf terwijl zij er geen rechten aan kunnen ontlenen.

Onzekerheden ramingen De ramingen van de werkloosheidslasten Awf zijn met veel onzekerheid omgeven. De uitgaven en inkomsten van het fonds laten achteraf altijd andere ontwikkelingen zien dan waarmee vooraf bij de

90

premiestelling is rekening gehouden. Dit maakt het lastig te onderbouwen dat bij trendmatige premies “on the long run” sprake zal zijn van lastendekkendheid. Hierbij speelt ook dat de werkloosheid moet worden vertaald naar werkloosheidsuitkeringen en dan nog in het bijzonder naar de uitkeringen ten laste van het Awf-fonds. Omdat modelmatige onderbouwingen in het verleden niet houdbaar zijn gebleken wordt thans ieder jaar met een vaste sleutel gewerkt. Het Awf-fonds zou zwaarder kunnen worden belast dan uit de CPB-sommen blijkt als de stijgende werkloosheid in sterkere mate bij het Awf-fonds tot uitdrukking komt, zoals ook begin jaren negentig is gebleken. Ter illustratie: als de lastenontwikkeling Awf voor de periode 1991-2002 (zie grafiek 1) zich in de komende periode zou herhalen dan zijn de huidige vermogensoverschotten in 2009 opgesoupeerd bij een trendmatig constante premie van 3½%.

Andere fondsen dan Awf Trendmatige premiestelling kan worden overwogen voor de fondsen waarvan de uitgaven afhankelijk zijn van de conjunctuur. De vraag hoe tegen de premiestelling van de andere fondsen moet worden aangekeken zal in het hiernavolgende aan de orde komen. De premiestelling Zfw is afhankelijk van nieuw zorgstelsel is derhalve buiten beschouwing gelaten.

Volksverzekeringen De premies volksverzekeringen zijn de afgelopen periode constant gehouden. Deze fondsen zijn vanaf 2001 door het rijk gecompenseerd voor de kosten van de heffingskortingen. Met deze rijksbijdragen kunnen eventueel ook de overschotten en tekorten worden weggenomen waardoor de premie gelijk gehouden kan worden. Dit vergt overigens wel wetswijziging. Verder geldt het premiemaximum AOW zoals vastgelegd in de Wet Financiering Volksverzekeringen. Doordat de grondslag voor de volksverzekeringen (Anw en AWBZ) gelijk is aan de grondslag van de eerste en tweede belastingschijf zijn premiemutaties eenvoudig te compenseren door een tegengestelde beweging in de belastingen.

91

Bijlage II Decentrale fondsen/ gedifferentieerde premies

Bij de financiering van de WW en WAO moet onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds dat deel van de uitkeringen dat uit gedifferentieerde premies wordt betaald (die ten gunste van het wachtgeldfonds of de arbeidsongeschiktheidskas komen) en dat deel dat deel van de uitkeringen dat uit een vaste landelijke premie wordt betaald (die ten gunste komt van het Awf of het Arbeidsongeschiktheidsfonds). Gelet op de beoogde prikkelwerking dienen de gedifferentieerde premies bij de beschouwing van een nieuwe systematiek van trendmatige constante premies buiten beschouwing te worden gelaten.

Bij de WW worden de eerste 26 weken WW-uitkering uit de sectorale wachtgeldfondsen bekostigd. De premiestelling van de wachtgeldfondsen vindt plaats door het Uwv en kent z’n eigen systematiek. De gemiddelde wachtgeldpremie ligt door de jaren heen op een vrij constant niveau van circa 1%. Per wachtgeldfonds kunnen echter aanzienlijke verschillen optreden die afhankelijk zijn van het risico op kortdurende werkloosheid in die sector en de vermogenspositie van het fonds. In het verleden hebben enkele wachtgeldfondsen onder de toen geldende regels, een hoger vermogen opgebouwd dan nodig was. Eind 2003 zullen de vermogensoverschotten bij deze fondsen grotendeels zijn weggewerkt en is geen noodzaak aanwezig om op dit terrein met maatregelen te komen. Het kabinet is overigens voornemens de wachtgeldfondsen verder te differentieren naar risicogroepen.

Bij de WAO worden de eerste 5 arbeidsongeschiktheidsjaren bekostigd uit de gedifferentieerde WAOpremie (voor zover geen sprake is van eigen risicodragers). Ook de premiedifferentiatie WAO kent zijn eigen systematiek van premiestelling, die in wetgeving is vastgelegd. Het UWV stelt de parameters vast voor de premiedifferentiatie met als vaste uitkomst een gemiddelde premie. Deze premiedifferentiatie kan leiden tot premiemutaties die overigens kunnen worden gecompenseerd door premiebewegingen in de uniforme WAO. Overigens zal de opbouw van het gedifferentieerde WAO-fonds eind 2002 zijn voltooid. De komende periode zal deze premie al stabieler zijn. Omdat in het Aok geen sprake is van vermogensoverschotten en gelet op de beoogde prikkelwerking, kan de vaststelling van de Aok-premie buiten beschouwing blijven.

92

Bijlage III Belasting- en premiestructuur In de onderstaande tabel is een overzicht gegeven van premie- en belastingtarieven, alsmede de grondslagen waar zij over worden geheven.

93

Premies/belastingen

betaler

inkomensgrens (euro)

premiepercentage

-zelfstandigen (inkomen tot € 19650) -vutters -werknemers (inkomen tot € 30.700) -ouderen (inkomen tot € 19550)

0-19.650

7.95%

0-28.080 0-28.080

1,70% (7.95%) 1,70%

0-19.550

7.95% (AOW uitkering) 5.95% (aanvullend pens.)

ZFW: werkgevers

-werkgevers -overheid

0-28.080 0-28.080

6.25% 6.25%

AWF: werknemers

-werknemers

14.300-41.340

4,95%

AWF: werkgevers

-werkgevers -overheid

14.300-41340

3,60%

Wachtgeld werkgevers

-werkgevers -overheid

0-41340

0.85% (bedrijven) 0.72% (uitkeringen)

WAZ: werkgevers

-zelfstandigen

13.160-38.118

8,80%

WAO: werkgevers

-werkgevers -overheid

0-41.340

5,85% (basispremie) 2.11% (gem. Rekenpremie)

AOW

-werknemers -vutters -zelfstandigen

0-27.847

17,90%

Anw

-werknemers -ouderen -vutters -zelfstandigen

0-27.847

1,25%

AWBZ

-werknemers -ouderen -vutters -zelfstandigen

0-27.847

10,25%

Belastingen:

-werknemers -ouderen -vutters -zelfstandigen

1e schijf : 0 - 15.331 2e schijf 15.331 - 27.847 3e schijf 27.847 - 47.775 4e schijf 47,745 à

2,95% 8,45% 42% 52%

werknemers(=uitkeringsgerechtigden), vutters, ouderen, zelfstandigen, werkgevers en overheid (als gewoon werkgever en “uitkeringswerkgever”)

ZFW: werknemers etc

94

Bijlage IV Oplossingen buiten de premiestelling

In paragraaf 2.5 en 2.6 worden een aantal oplossingen buiten de premiestelling geschetst. In deze bijlage wordt ten aanzien van deze oplossingen op een aantal punten ingegaan die in de hoofdtekst niet aan de orde komen.

1. Aanwending van premiemiddelen (paragraaf 2.5) In paragraaf 2.5 wordt de mogelijkheid beschreven om een groter deel van het reïntegratiebudget dat ingezet wordt voor de activering van uitkeringsgerechtigden (WW en WAO) via de sociale fondsen te laten lopen. Een deel van de maatregelen die nu via de begroting (algemene middelen) worden gefinancierd worden dan via de fondsen gefinancierd. Een voordeel van deze optie is dat de verschuiving van de financiering voor het EMU-saldo neutraal uitpakt. De fondsen maken immers onderdeel uit van het EMU-saldo. Indien echter het ‘gat’ op de begroting wordt ingevuld met extra uitgaven of de belastingen worden verlaagd, is er sprake van intensivering respectievelijk lastenverlichting. Het EMUsaldo zal in dat geval negatief worden belast.

Naast het bovenstaande voordeel zijn er ook een aantal aandachtspunten. Ten eerste zal het onder de fondsen brengen van maatregelen gevolgen hebben voor de premiestelling in de toekomst. In de situatie waarin de overschotten volledig zijn afgebouwd en de premie lastendekkend kan worden vastgesteld, ligt de premie hoger dan het geval is wanneer deze maatregelen niet via de fondsen maar via de begroting worden gefinancierd.

2. Alternatieve aanwendingsmogelijkheden van vermogensoverschotten (paragraaf 2.6)

Oormerking van vermogensoverschotten voor opvang vergrijzingslasten In paragraaf 2.6 wordt de mogelijkheid beschreven om de huidige vermogensoverschotten niet meer als vermogenoverschot te beschouwen maar over te hevelen naar het Rijk. Een voordeel van deze optie is dat het geen gevolgen heeft voor het EMU-saldo of de EMU-schuld. In de EMU-schuld wordt immers al rekening gehouden met deze overschotten. Het overhevelen van de vermogensoverschotten vereist wijzing van wet(ten) of opstelling van een bijzondere wet. Het betreft een eenmalige operatie.

Effecten van Walvis op de fondsoverschotten en op het EMU-saldo/EMU-schuld. De operatie Walvis verandert de premie-inningssystematiek van de werknemersverzekeringen WAO, WW en ZFW. De premie-inning op voorschot zal worden omgezet in premie-heffing op aangifte

95

achteraf. De premie-opbrengst werknemersverzekeringen komt hierdoor later bij het fonds binnen hetgeen leidt tot een kasnadeel van zo’n € 1¼ miljard.

De exploitatiesaldi van de fondsen veranderen niet door de invoering van Walvis, omdat de inkomsten in de financiële rapportages van de Lisv-fondsen op transactiebasis worden opgesteld. Ook de uitkomsten voor het EMU-saldo zullen daardoor niet veranderen omdat dit eveneens op transactiebasis wordt gemeten. Hierbij is aangenomen dat het liquiditeitsnadeel niet door de werkgevers zal worden opgevangen via een extra premie-afdracht danwel incidentele premieverhoging (MLO=0)

De hoogte van het vermogen van de sociale fondsen blijft ongewijzigd door de invoering van Walvis, maar de samenstelling van het vermogen verandert wel. Tegenover een kasnadeel bij de middelen van de fondsen zal een hogere vordering van nog te ontvangen premiebaten in de boeken worden opgevoerd. De EMU-schuld is een kasbegrip, waardoor het bovengenoemde tijdelijke kasnadeel een éénmalig opwaarts effect heeft op de EMU-schuld van circa 0,3% BBP. De EMU-schuld is immers een bruto schuldbegrip, waarop de post “nog te ontvangen premiebaten” niet in mindering kan worden gebracht.

Het vermogenssaldo van de fondsen verslechtert door de invoering van Walvis. In de berekening van dit saldo worden namelijk de vermogensposities van de fondsen afgezet tegenover het normatieve vermogen. Dit normatieve vermogen moet opwaarts worden aangepast om er voor te zorgen dat het fonds over voldoende liquide middelen kan beschikken waarbij gemiddeld genomen de uitgaven uit eigen premiemiddelen kunnen worden voldaan (geïntegreerd middelenbeheer).

De conclusie is dat door de invoering van Walvis de exploitatiesaldi bij de fondsen en het EMU-saldo niet wijzigen. De vermogensoverschotten worden minder en er is een éénmalig opwaarts effect van 0,3%-punt op de EMU-schuld.

Inzet van Rijksbijdragen Een mogelijkheid die niet in de hoofdtekst aan de orde is gekomen is het jaarlijks inzetten van Rijksbijdragen om exploitatieoverschotten en - tekorten af te romen dan wel aan te vullen naar of vanuit de algemene middelen. Door deze systematiek zal geen vermogensoverschot- of tekort ontstaan. Deze mogelijkheid biedt een oplossing voor de huidige exploitatie-overschotten, maar niet voor de reeds bestaande vermogensoverschotten. Om deze mogelijkheid te kunnen toepassen dient een wetswijziging plaats te vinden. Het instrument Rijksbijdrage dient opgenomen te worden in de betreffende wetten. Het voordeel van deze optie is dat het geen gevolgen heeft voor het EMU-saldo of EMU-schuld. De fondsen zijn immers onderdeel van beide grootheden. Bij deze optie rijst echter wel de vraag waarom er nog onderscheid tussen belastingen en premies zou moeten worden gemaakt.

96

Bijlage V Achtergronden normvermogens en overwegingen t.a.v. een conjuncturele reserve 1. Inleiding

In deze bijlage wordt aangegeven wat de achtergrond is van de normvermogens en in hoeverre er een ratio is te vinden om de normvermogens te verhogen teneinde fluctuaties rond het trendmatige premieniveau op te vangen. Ten eerste wordt ingegaan op de achtergronden (paragraaf 2), de omvang (paragraaf 3) en vervolgens op de mogelijkheden voor een conjuncturele norm (paragraaf 4).

2. Achtergronden

Het (norm)vermogen van alle fondsen wordt bepaald door de (gewenste) omvang van de liquiditeiten en het saldo van debiteuren en crediteuren ultimo het jaar. Dit is vastgelegd bij de introductie van het geïntegreerde middelenbeheer in 1997. Verder gelden aanvullende normen voor het Algemeen Werkloosheidsfonds en de wachtgeldfondsen en een specifieke norm voor de individuele ziekenfondsen.

In het kader van het geïntegreerde middelenbeheer zijn de normvermogens van de volks- en werknemersverzekeringen aangepast. Volgens deze aangepaste norm dient het fonds gemiddeld - d.w.z. over het gehele jaar gemeten - over voldoende liquide middelen te beschikken om de uitkeringen te financieren. De overschotten en tekorten gedurende het jaar worden met het rijk gebundeld via een rekening courant-verhouding16. De achtergrond van het geïntegreerde middelenbeheer was het behalen van efficiencywinsten. Allereerst kon de collectieve sector als geheel een structureel rentevoordeel behalen. Ten tweede zijn schaal- en concentratievoordelen opgetreden doordat de activiteiten, die voor 1997 bij het rijk, de sociale fondsen en andere zelfstandige bestuursorganen apart werden verricht thans zijn geconcentreerd bij de schatkist. De beheerders behielden overigens zelf de volledige beschikkingsmacht over de liquide middelen en zij blijven verplicht verantwoording over deze middelen af te leggen aan de toezichthouder.

Voor de werkloosheidsfondsen gelden naast de liquiditeitsreserve nog aanvullende normen. Vanaf 2001 wordt in het Algemeen Werkloosheidsfonds namelijk ook een buffervermogen aangehouden van ongeveer 1,5 miljard euro. Dit normatieve vermogen wordt aangehouden om eventuele toekomstige

16

Voor 1997 was deze bundeling er niet en diende het fonds op elk moment in het jaar over voldoende liquide middelen te beschikken om de uitkeringen te financieren. Gezien het patroon in de inkomsten en uitgaven van de fondsen hoorde hierbij een hogere vermogensnorm; ongeveer 2 miljard.

97

uitgaventegenvallers op te kunnen vangen zonder premieverhoging. Dit kan als een soort conjuncturele reserve voor het algemene werkloosheidsfonds worden opgevat. De vermogensnorm voor de ongeveer 70 verschillende wachtgeldfondsen kent vanaf 2001 twee aanvullende normen. Er wordt allereerst een wachtgeldreserve aangehouden, welke varieert tussen nul en een plafond-waarde. Voor de wachtgeldfondsen met niet-conjunctureel bepaalde uitgaven is de vermogensnorm op nul gesteld en voor de andere fondsen wordt een plafond-waardeberekend aan de hand van een formule17. In de tweede plaats wordt een reserve aangehouden ter dekking van het ziekteverzuim, dat wordt gefinancierd via het wachtgeldfonds (vangnetlasten) Bij de individuele ziekenfondsen is er geen met de andere fondsen vergelijkbare vermogensnorm. Er zijn wel twee eisen die betrekking hebben op het vermogen: een minimum solvabiliteitseis (die betrekking heeft op de totale reserves) en een maximum (aan de wettelijke reserves)18. Deze eisen geven geen doel aan, maar een grens waaronder of waarboven de vermogens niet mogen komen. Ziekenfondsen staat het vrij zelf een beleidslijn te kiezen ten aanzien van het gewenste vermogen, als het maar binnen het minimum en het maximum ligt. Het werken met een macro-norm is derhalve niet zinvol. VWS presenteert daarom in de Zorgnota opzettelijk geen normvermogen voor de individuele ziekenfondsen.

De huidige door het CPB gebruikte macronorm is een benadering van de minimum solvabiliteitseis. Het toepassen van deze eis op dezelfde wijze als de andere normen leidt echter ten onrechte tot de gedachte dat er altijd “teveel” vermogen is. Dat is echter pas zo als de maximumeis wordt overschreden. In de ogen van VWS is het daarom ook beter, als dan toch een norm wordt gekozen, om de maximumeis als de macronorm te gebruiken. Pas als de maximumnorm wordt overschreden is er immers sprake van “teveel” vermogen, dat dan overigens automatisch wordt afgeroomd. De maximumeis is 2,5 maal zo hoog als de solvabiliteitseis en bedroeg per ultimo 2000 1615,4 mln euro. De macronorm zou wat VWS betreft dan ook voor 2002 uitkomen op 1,7 mld euro.

3. De omvang van de normvermogens

De omvang van de vermogensnormen naar zijn verschillende componenten is in onderstaande tabel aangegeven.

17

De formule is (2,5 * (grootste mutatie lastenpercentage -drempelwaarde)*loonsom loontrekkenden) De niet wettelijke reserves zijn per ultimo 2000 0,2 mld euro groot, ofwel 15% van de totale reserves 18

98

Tabel 1. De achtergrond en de omvang van de vermogensnormen in miljarden euro’s in 2002. liquiditeits norm+D-C

aanvul lende normen buffer overig

totaal

SVB aow anw totaal

0,7 0,0 0,7

0,7 0,0 0,7

UWV aof aok waz awf wgf b) totaal

0,4 0,2 0,1 0,0 0,0 0,6

0,0 0,0

0,4 0,2 0,1 1,4 0,7 2,6

0,6 0,6

0,2 -1,1 0,6 -0,2

0,6

3,1

CVZ awbz a) zfw zfi b) totaal Totaal Generaal

1,4 0,7 2,0

0,2 -1,1 -0,8 0,5

2,0

a) In de zorgnota is een vermogensnorm gehanteerd van 1,1 miljard euro. VWS en het CVZ zijn al enige tijd in gesprek over de hoogte van de vermogensnorm van de AWBZ. Het CPB sluit aan bij cijfers van de statistische (ramings) afdeling van het CVZ. VWS sluit aan bij de systematiek van de boekhouding (die het jaarverslag opstelt). Deze cijfers zijn een kleine miljard euro hoger. Binnen het CVZ wordt gewerkt aan het consistent maken van deze cijfers. b) De premie voor de wachtgeld- en individuele ziekenfondsen worden niet door de overheid vastgesteld.

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de vermogensnormen voor de verschillende fondsen optellen tot ruim 3 miljard euro in 2002. De achtergrond van deze vermogensnorm ligt voor 65% in het aanhouden van een conjuncturele reserve, 20% in een specifieke norm t.a.v. van de individuele ziekenfondsen en 15% in de algemene liquiditeitsnorm inclusief de saldi van debiteuren en crediteuren. Gezien de relatieve grote omvang van de post crediteuren in het kader van het ziekenfonds resulteert voor dit fonds een negatieve norm. Deze post is hoog omdat de vergoeding van gemaakte ziektekosten voor een deel via declaratie achteraf worden afgewikkeld. Verder zijn de vermogensnormen voor de werknemersverzekeringen inclusief de ZFW relatief laag wegens de premieheffing op voorschot (het geld komt snel binnen). Bij overgang op premieheffing op aangifte (achteraf) zullen deze vermogensnormen opwaarts worden aangepast.

4. Ratio voor conjuncturele vermogensbuffers

99

Uit de voorgaande beschrijving van de huidige vermogensnormen blijkt dat voor een conjuncturele norm op het eerste gezicht een ratio te vinden is in de huidige aanvullende normen voor de werkloosheidsfondsen. Hierover kan het volgende worden opgemerkt.

De premies voor de wachtgeldfondsen zijn gedifferentieerd naar 70 verschillende sectoren. Voor deze fondsen heeft altijd één of andere systematiek voor een trendmatige premie gegolden. Eerst gold de genoemde Tinbergen-Witteveen-systematiek, waarbij de premie werd vastgesteld op het 10-jaars voortschrijdende gemiddelde lastenpercentage. Later werd de risico- en egalisatiedekking (RED) ingevoerd, waarbij de premie afhankelijk was van het verschil tussen de hoogste lastendekkende premie in de afgelopen 10 jaar en het gemiddelde van de afgelopen 4 jaar. Deze systemen bleven gebreken vertonen zoals recentelijk weer is gebleken. De gigantische groei in de norm op basis van de RED bleek niet goed te kunnen worden beargumenteerd op basis van de economische situatie. Vanaf 2001 is de RED vervangen door een meer flexibele wachtgeldreserve (zie hiervoor).

Ook de AWf-premie werd vóór 1976 vastgesteld op basis van de zogenaamde Tinbergen-Witteveen systematiek. In het rapport “Premiebepaling en reservevorming bij werkloosheids-voorzieningen” zijn de gebreken van dit systeem uiteengezet. Vanaf 1976 en tot het jaar 2000 werd de uniforme premie ieder jaar lastendekkend vastgesteld door de overheid rekening houdend met een bepaalde periode van vermogensinhaal/afbouw.

Uit deze geschiedenis blijkt dat een conjuncturele vermogensnorm voor de werkloosheidsfondsen wenselijk werd geacht. Het is er evenwel nooit goed van gekomen omdat een uitwerking van een dergelijke systematiek altijd op problemen stuitte. Het is immers moeilijk om vooraf de conjuncturele ontwikkelingen goed in te schatten en een goede formule te vinden voor de noodzakelijke aanpassing van het vermogen aan de conjunctuur. Zo is thans vanaf 2001 de conjuncturele reservevorming bij de wachtgeldfondsen meer flexibel ingevuld. Anderzijds werd bij het AWf een conjunctureel buffervermogen wenselijk geacht en is - gezien de ervaringen in het verleden - een pragmatische keuze gemaakt. De regeling staat namelijk toe dat de overheid in de huidige conjuncturele situatie een buffer van maximaal 1,5 miljard euro reserveert voor oplopende lasten zonder premieverhoging. Gezien de ervaringen in het verleden lijkt het niet verstandig om een verdergaande conjuncturele vermogensnorm voor de werkloosheidsfondsen aan te bevelen.

100

Bijlage VI: Terugsluismaatregelen In hoofdstuk 3 zijn diverse terugsluismaatregelen gepresenteerd als onderdeel van de integrale varianten. Om een beeld te geven van de invloed van de verschillende partiële elementen in het totale terugsluispakket staan in bijgevoegde tabel de diverse terugsluisinstrumenten weergeven. Ten behoeve van de vergelijkbaarheid zijn de diverse maatregelen genormeerd op €200 mln lastenverlichting. Dit behoudens de laatste twee kolommen waarbij de versoberingen/afschaffingen van aftrekposten en het spaarloon zijn weergegeven. Indien een instrument juist gekozen wordt om de lasten te verzwaren zal grosso modo het omgekeerde effect optreden.

101

Belastingtarieven per €200 mln

Schijflengtes per €200 mln Heffingskortingen per €200 mln

Overig per 200 mln

tweede schijf -/0.34%

derde schijf -/0.74%

vierde schijf -/1.44%

minimumloon

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.3%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

-0.2%

-0.4%

modaal

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

-0.5%

-0.8%

ZFW-grens -/- 1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

-0.6%

-0.7%

ZFW-grens +1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

-0.6%

-0.7%

2*modaal

0.1%

0.1%

0.4%

0.2%

0.2%

0.4%

1.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

-1.5%

-0.8%

minimumloon

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.2%

0.6%

0.9%

2.1%

0.0%

0.0%

0.4%

0.7%

-0.2%

-0.3%

modaal

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.2%

0.5%

0.7%

1.5%

0.0%

0.0%

0.3%

0.5%

-0.4%

-0.6%

ZFW-grens -/- 1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.1%

0.4%

0.6%

0.0%

0.0%

0.0%

0.2%

0.5%

-0.6%

-0.7%

ZFW-grens +1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.5%

0.7%

0.0%

0.0%

0.0%

0.2%

0.5%

-0.6%

-0.7%

2*modaal

0.1%

0.1%

0.4%

0.2%

0.2%

0.4%

0.9%

0.1%

0.1%

0.3%

0.4%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.3%

-1.2%

-0.8%

Actieven

aanv. oud.kort. + €270

nom wg Kinderbijsl. vergoeding +€59 per +€29.35 kind

Afschaffen spaarloon (€700 mln)

eerste schijf -/0.15%

1e schijf 2e schijf 3e schijf + €305 + €920 + €3280

aanv. ouderenAlg hefk Arb. kort Combi. kort kinderkort. kinderkort korting + + €16 + €34 + €103 +€150 . +€345 €110

Overig

Afschaffen/versob eren diverse aftrekposten (€585 mln)

Alleenstaand (zonder kinderen)

Alleenverdieners (met kinderen)

Tweeverdieners (met kinderen) ZFW-1 +10000

0.1%

0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.1%

0.7%

0.5%

0.0%

0.0%

0.0%

0.2%

0.4%

-0.7%

-0.6%

ZFW+1 +10000

0.1%

0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.1%

0.7%

0.5%

0.0%

0.0%

0.0%

0.2%

0.4%

-0.7%

-0.6%

ZFW-1 + ZFW-1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.5%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.3%

-1.2%

-0.8%

ZFW+1 + ZFW+1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.5%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.3%

-1.2%

-0.8%

Tweeverdieners (zonder kinderen) ZFW-1 + ZFW-1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

-1.2%

-0.8%

ZFW+1 + ZFW+1

0.1%

0.2%

0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

-1.2%

-0.8%

minimumniveau 15789.13

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.7%

-0.3%

0.0%

ZFW-1 29508

0.1%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.1%

0.4%

0.6%

1.3%

0.0%

0.0%

0.0%

0.4%

-0.3%

0.0%

ZFW+1 29509

0.1%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.1%

0.4%

0.6%

1.4%

0.0%

0.0%

0.0%

0.5%

-0.3%

0.0%

Zelfstandigen alleenv. (met kinderen)

Inactieven Sociale minima Alleenstaande

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.3%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.3%

0.0%

0.0%

0.0%

Alleenverdiener (met kinderen)

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

1.0%

2.3%

0.0%

0.0%

0.3%

0.8%

-0.1%

0.0%

Alleenverdiener (zonder kinderen)

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.3%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.3%

0.0%

-0.1%

0.0%

Alleenstaande (met kinderen)

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

1.1%

2.5%

0.0%

0.0%

0.3%

0.8%

-0.1%

0.0%

AOW+pensioen (alleenstaand) Alleen AOW

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

1.1%

2.8%

0.3%

0.0%

0.0%

0.0%

AOW + €5000

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.8%

2.0%

0.2%

0.0%

-0.1%

0.0%

AOW + €10000

0.1%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.6%

1.5%

0.1%

0.0%

-0.1%

0.0%

AOW + €15000

0.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.5%

1.2%

0.1%

0.0%

-0.2%

0.0%

AOW+pensioen (paar 65+/65+) Alleen AOW

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

1.1%

0.0%

0.3%

0.0%

0.0%

0.0%

AOW + €5000

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

1.1%

0.0%

0.2%

0.0%

-0.1%

0.0%

AOW + €10000

0.2%

0.1%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.9%

0.0%

0.2%

0.0%

-0.2%

0.0%

AOW + €15000

0.1%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.7%

0.0%

0.1%

0.0%

-0.2%

0.0%

102

103