Eigendom vastgoed. rijksmusea. Lessen voor een eventuele overdracht. rem. o u p. research

Eigendom vastgoed

rijksmusea Lessen voor een eventuele overdracht

g

rem o u p

research

Colofon

Eigendom vastgoed rijksmusea - lessen voor een eventuele overdracht Lessen uit overdracht van het eigendom van vastgoed bij hogescholen, universiteiten, gezondheidszorg en politie

Monique Arkesteijn en Hans de Jonge

Onderzoeksteam: Monique Arkesteijn Lonneke Bank Alexandra den Heijer Hans de Jonge Marten Middendorp Bastiaan Peek Theo van der Voordt Jackie de Vries Titia van de Water Johan van der Zwart Design en layout Flavia Curvelo Magdaniel Redactionele ondersteuning Hilde Remøy en Theo van der Voordt

In opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, ministerie van Financiën en de Rijksgebouwendienst Faculteit Bouwkunde TU Delft, Afdeling Real Estate & Housing Onderzoeksgroep Real Estate Management

ii

Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

Inhoudsopgave Voorwoord iv Management samenvatting v

Deel A: Lessen en aanbevelingen 1. AANLEIDING, DOEL, ONDERZOEKSVRAGEN EN AANPAK 11 1.1 Waarom dit onderzoek? 11 1.2 Doelstelling 11 1.3 Hoofd- en deelvragen 12 1.4 Onderzoeksaanpak 13 1.5 Leeswijzer 14 2. RIJKSMUSEA 15 2.1 Huidige situatie rijksmusea 15 2.2 Beweegredenen voor een nieuwe koers 16 2.3 Samenstelling vastgoedportefeuille rijksmusea 17 2.4 Financiële gegevens 18 2.5 Conclusies 18 2.6 Impressies rijksmusea 19 3. OVERDRACHT EIGENDOMMEN DIVERSE SECTOREN 21 3.1 Hogescholen 21 3.2 Universiteiten 22 3.3 Ziekenhuizen 24 3.4 Politie 25 3.5 Publieke sector in Zweden inclusief de musea 27 3.6 Vergelijking vier referentiesectoren en de rijksmusea 30 4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 35 4.1 Lessen uit de deelstudies voor de rijksmusea 35 4.2 Vijf aanbevelingen 41 5. BRONNEN DEEL A 43

Deel B: Deelstudies 1. Hogescholen 47 2. Universiteiten 69 3. Ziekenhuizen 89 4. Politie 117 Lijst met afkortingen Biografieën onderzoekers

135 136

g

rem o u p


iii

research

Voorwoord Bij de verzelfstandiging van de rijksmusea medio jaren negentig heeft de Rijksgebouwendienst – op verzoek van de staatssecretaris van het ministerie Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) en met instemming van de musea - de huisvestingszorg van deze instellingen gecontinueerd. In 2010 heeft de staatssecretaris van OCW in de brief aan de Tweede Kamer “Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid” een onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheid en wenselijkheid om het eigendom van de gebouwen aan de verzelfstandigde musea over te dragen. Doelstelling van dit onderzoek is om na te gaan of met de overdracht van het eigendom op doelmatige wijze meer ruimte kan worden gegeven aan ondernemerschap en de overheidsbemoeienis verder kan worden beperkt. Op 14 maart jl. heeft de staatssecretaris OCW de heer Zijlstra aan de Raad voor Cultuur gevraagd om voor eind 2012 advies te geven over specifieke vragen betreffende de collectie, het publieksbereik van musea en de doelmatigheid en bekostiging in de museale sector. De overdracht van vastgoed maakt deel uit van die overwegingen. Het ministerie van OCW heeft in samenwerking met het ministerie van Financiën en de Rijksgebouwendienst drie onderzoeken laten uitvoeren ter voorbereiding van de besluitvorming over een eventuele overdracht van het eigendom van museumvastgoed: een onderzoek naar ‘Onderzoek eigendomsoverdracht van huisvesting musea, rapportage financiële analyse’ (Deloitte), een onderzoek naar de vastgoedwaardering (DTZ Zadelhoff) en het hier voorliggende onderzoek naar de ervaringen van overdracht van vastgoed in andere sectoren en de lessen die daaruit kunnen worden getrokken. De drie onderzoeken zijn gelijktijdig uitgevoerd. In de voorliggende rapportage zijn de ervaringen in beeld gebracht uit vier sectoren: hogescholen, universiteiten, de gezondheidszorg (ziekenhuizen) en de politie. Op basis van die ervaringen zijn lessen getrokken en aanbevelingen geformuleerd. De onderzoeksgroep van de TU Delft heeft met plezier aan dit onderzoek gewerkt. De onderzoeksvraag sluit nauw aan op een speerpunt uit ons onderzoeksprogramma: theorie en praktijk van corporate and public real estate management. Het onderhavige onderzoek bood de gelegenheid om inzichten uit eerder en lopend onderzoek te integreren en te koppelen aan een actueel beleidsvraagstuk. Monique Arkesteijn en Hans de Jonge Delft, mei 2012

iv


Management samenvatting Aanleiding, doel, vraagstelling en aanpak Aanleiding

In 2010 heeft het ministerie Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) in de brief aan de Tweede Kamer “Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid” (Ministerie van OCW, 2010a) een onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheid en wenselijkheid om het eigendom van de gebouwen over te dragen aan de (verzelfstandigde) rijksmusea c.q. de besturen van de stichtingen. Doelstelling van dit onderzoek is om na te gaan of met de overdracht van het eigendom op doelmatige wijze meer ruimte kan worden gegeven aan ondernemerschap en de overheidsbemoeienis verder kan worden beperkt. In dit kader heeft het ministerie van OCW in samenwerking met het ministerie van Financiën en de Rijksgebouwendienst drie onderzoeken laten uitvoeren. Deloitte (2012) heeft een financiële analyse uitgevoerd van de eigendomsoverdracht van de huisvesting van vier geselecteerde musea. DTZ Zadelhoff (2012) onderzocht de vastgoedwaardering van een aantal rijksmusea. Een onderzoek naar de lessen die geleerd kunnen worden uit overdracht van vastgoed in andere sectoren, is onderwerp van voorliggende rapportage.

Doel

Het doel van dit derde onderzoek is inzicht geven in de gevolgen van een eventuele overdracht van het eigendom van de gebouwen van de rijksmusea aan de verzelfstandigde instellingen. Hiertoe is onderzocht wat mogelijk het effect is van de overdracht op het ondernemerschap en welke lessen geleerd kunnen worden uit vier andere sectoren waarin maatschappelijk gebonden vastgoed is overgedragen aan de instellingen: hogescholen (overdracht 1994), universiteiten (overdracht 1995), gezondheidszorg (overdracht 2008) en politie (overdracht 1993 en 2012). De uitkomsten van het onderzoek moeten ondersteuning bieden aan de besluitvorming door het kabinet over het al dan niet overdragen van het vastgoed van de rijksmusea aan de stichtingsbesturen.

Hoofdvraag

De hoofdvraag van dit onderzoek is: wat zijn de lessen die getrokken kunnen worden uit de overdracht van maatschappelijk gebonden vastgoed bij andere sectoren en welke aanbevelingen kunnen hieruit worden gedestilleerd voor de inrichting van succesvol management van museumvastgoed?

Aanpak

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van beschikbaar onderzoeksmateriaal uit eerder en uit nog lopend promotieonderzoek bij de vakgroep Real Estate and Housing van de faculteit Bouwkunde van de TU Delft. Daarnaast is een literatuuronderzoek uitgevoerd naar (inter)nationale bronnen.

Rijksmusea

Nederland kent in totaal 773 erkende musea (Ministerie van OCW, 2010b, 2011), die gezamenlijk circa 20 miljoen bezoekers per jaar trekken. Er zijn 29 musea die een subsidie van het Rijk ontvangen. 17 musea huren hun gebouwen van de Rijksgebouwendienst. Gezamenlijk bedienen zij een kwart van de museumbezoekers. In de jaren ’90 zijn deze musea in autonome stichtingen ondergebracht. Bij deze verzelfstandiging heeft de Rijksgebouwendienst het eigendom en beheer van de gebouwen behouden. Met het ministerie van OCW maken de musea prestatieafspraken over behoud, beheer en toegankelijkheid van de collectie. De overwegingen voor een mogelijke overdracht van het vastgoed vindt zijn oorsprong in veranderend Rijksbeleid, waardoor de overheid nieuwe keuzes moet maken voor de besteding van de beschikbare middelen, en de wens om meer ruimte te creëren voor ondernemerschap.

g

rem o u p


v

research

Huidig stelsel

Alternatief stelsel

Het huidige stelsel en het alternatieve stelsel dat wordt voorzien zijn in figuur i weergegeven.

Vastgoed van rijksmusea De vastgoedportefeuille van de rijksmusea is zeer divers, zowel in aard en omvang van de gebouwen, als in bezoekersaantallen en in commerciële mogelijkheden. De meeste musea beschikken over enkele gebouwen en zijn locatie-gebonden. Het gaat om unieke, specifieke en bijzondere gebouwen, die veelal als cultureel erfgoed zijn aangemerkt en mede bepalend zijn voor de beleving van het museum. Op dit moment is duidelijk dat de toekomstige subsidies op basis van de huidige kapitaalslasten voor sommige musea voldoende zijn en voor andere onvoldoende om aan de toekomstige investeringsbehoefte te voldoen.

Geleerde lessen uit overdracht van vastgoed in andere sectoren Hoewel de onderzochte sectoren niet op alle onderdelen geheel vergelijkbaar zijn met de rijksmusea, hebben de deelstudies naar de (vastgoed)systeemwijzigingen bij universiteiten, hogescholen, zorg en politie tot relevante inzichten geleid voor de case vastgoedeigendom rijksmusea. Geconstateerd kan worden dat de decentralisatie van vastgoedeigendom en -verantwoordelijkheden in drie van de vier onderzochte sectoren (hogescholen, universiteiten en ziekenhuizen) waarde toevoegende effecten heeft gehad voor de organisaties zelf. In deze sectoren is het gebouw van strategische waarde voor het primaire proces van de instellingen. De deelstudies geven aanleiding om te concluderen dat de organisaties na de overdracht explicieter en bewuster sturen op huisvesting die past bij de organisatiestrategie, het beleid en het primaire proces. Er is sprake van efficiënter gebruik van ruimte en huisvestingsmiddelen en versnelling van huisvestingsprocessen. De efficiëntie is mede bereikt door de toename van de studentenaantallen bij hogescholen en universiteiten. Dit illustreert dat het moeilijk is een causale relatie te leggen tussen de systeemwijziging sec en effecten zoals efficiënt(er) ruimtegebruik. Daarnaast is een belangrijke vraag, in hoeverre de eigen verantwoordelijkheid over het vastgoed en de ingrepen in het vastgoed hebben bijgedragen aan de primaire doelstellingen van de instellingen, zoals goed onderwijs en onderzoek (hogescholen en universiteiten) en toegankelijk, betaalbaar en kwalitatief goede zorg (ziekenhuizen). Hierover zijn geen data beschikbaar. Een belangrijke aanbeveling is om bij een eventuele overdracht vooraf af te spreken welke indicatoren gemeten gaan worden om te bepalen in welke mate de beoogde doelen worden bereikt. Opgemerkt wordt dat ondernemerschap niet het uiteindelijke doel is, maar een middel om de cultuur doelen te bereiken. De politie is na de eerste systeemwijziging niet doelmatiger geworden, waarschijnlijk doordat voor de politie huisvesting overwegend een noodzakelijk middel vormt om het primaire proces te faciliteren. Voor de tweede systeemwijziging bij de politie zijn nog geen conclusies te trekken.

vi


Figuur i: Huidig versus alternatief stelsel

Op grond van de vier deelstudies zijn belangrijke lessen te leren voor de eventuele overdracht van het vastgoed van rijksmusea naar de instellingen zelf. Deze lessen zijn samen te vatten in vijf aanbevelingen, verdeeld over drie thema’s: • • • Verantwoordelijkheid & risico’s versus autonomie & beleidsvrijheid

verantwoordelijkheid & risico enerzijds en autonomie & beleidsvrijheid anderzijds; inrichting van professioneel vastgoedmanagement; transitie naar het nieuwe (vastgoed)systeem.

Vastgoed kan diverse waarde toevoegende effecten teweeg brengen voor een organisatie zoals ondersteuning van het primaire proces, versterking van het imago, stimulering van innovatie en vergroting van de flexibiliteit. Om deze waarde toevoegende effecten daadwerkelijk te kunnen bereiken, is het van belang dat vastgoed als strategisch bedrijfsmiddel kan worden ingezet. Daartoe is het belangrijk dat de musea zeggenschap hebben of krijgen over hun vastgoed, om keuzes ten aanzien van hun vastgoed mee te wegen in integrale kosten-/ batenafwegingen binnen de bedrijfsvoering en het primair proces. Het zelf kunnen sturen op waarde toevoegende effecten heeft zelfstandigheid, autonomie, effectiviteit en profilering gestimuleerd. Overigens is niet onderzocht of ondernemerschap ook bevorderd kan worden zónder overdracht van vastgoedeigendom. Tegelijkertijd moet gewaakt worden voor de risico’s van het overdragen van het vastgoedeigendom en de autonomie en beleidsvrijheid die de rijksoverheid daarmee “weggeeft” aan de instellingen zelf. Het geheel wegvallen van de bemoeienis van de rijksoverheid met het vastgoed van de instellingen, kan leiden tot situaties waarbij de door de overheid gestelde doelen worden geschaad. Deze inzichten leiden tot de volgende twee aanbevelingen: 1. Toezicht op rijksdoelen, mandaat vastgoed naar de instellingen: Geef de verzelfstandigde instellingen een mandaat op het gebied van vastgoed en zorg door middel van toezicht dat de gestelde Rijksdoelstellingen met betrekking tot het cultuurbezit prominent blijven; 2. Voldoende ruim mandaat om zelf te kunnen sturen: Zorg ervoor dat het mandaat van de instellingen op het gebied van vastgoed voldoende ruim is, zodat instellingen daadwerkelijk zelf kunnen sturen en niet alleen te maken krijgen met de ‘lasten’ van het vastgoed, maar ook met de ‘lusten’. Dit leidt ertoe dat instellingen vastgoed onderdeel kunnen laten uitmaken van de integrale kosten-/ batenafweging die zij ten behoeve van hun primaire proces en bedrijfsvoering maken, wat ondernemerschap bevordert.

Inrichting van professioneel vastgoedmanagement

Uit de deelstudies is gebleken dat voor het inrichten van een professioneel en (kosten)efficiënt vastgoedmanagementapparaat een zekere schaal vereist is. Deze schaal is nodig om voldoende specialistische kennis expertise in huis te kunnen hebben voor adequate vastgoedsturing, een uniform huisvestingsbeleid voor de gehele organisatie te kunnen voeren, een goede vastgoedadministratie te kunnen inrichten en beheren en prijsvoordelen te behalen bij inkoop. Geconstateerd kan worden dat deze schaal ontbreekt bij de rijksmusea afzonderlijk. Een geconcentreerde uitvoering van vastgoedmanagementactiviteiten kan ertoe leiden dat de benodigde schaal wordt bereikt. Bijvoorbeeld door een coöperatie, waarin de musea participeren. Op deze manier zijn de musea eigenaar van de uitvoerende organisatie, waardoor gewaarborgd wordt dat deze kennis heeft van/ oog heeft voor de belangen en het primaire proces van de instellingen. Deze inzichten leiden tot de volgende aanbeveling: 3. Concentratie vastgoedmanagement: Bewerkstellig een geconcentreerde uitvoering van vastgoedmanagementactiviteiten, zodat specialistische vastgoedkennis en -expertise wordt gebundeld, de inkoop van werkzaamheden kostenefficiënt plaatsvindt en een professionele vastgoedadministratie wordt ingericht en beheerd. Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

vii

research

Behalve de situatie ná overdracht vraagt ook de overgang naar een nieuwe (vastgoed)systeem om aandacht. In de zorg is veel nieuw beleid aangekondigd, omgebogen en vervolgens weer teruggetrokken. Deze beleidsonduidelijkheid heeft instellingen onzeker gemaakt, de bouw verlamt, investeerders afgeschrikt en banken terughoudend gemaakt in het geven van leningen. Om dergelijke ‘transitiestress’ te voorkomen bij de rijksmusea, dient vooraf uitgebreid een prognose te worden gemaakt van mogelijk te verwachten effecten van het nieuwe systeem voor de afzonderlijke instellingen, zowel positief als negatief, om op basis hiervan een adequate en heldere overgangsprocedure en –regeling te ontwerpen. Belangrijk onderdeel van de overgangsregeling vormt de financiële compensatie van de instellingen, om te voorkomen dat sommige musea als gevolg van het veranderende regime in zwaar weer raken. Deze inzichten leiden tot de volgende twee aanbevelingen: 4. Instellingen ‘schoon door de poort’: Garandeer een reële en faire financiële afwikkeling bij de overdracht van de vastgoedverantwoordelijkheden, in de vorm van een financiële compensatie voor instandhouding en vervanging van het vastgoed, het aanpakken van achterstallig onderhoud en het kunnen inspelen op toekomstige behoeften. 5. Beleidsduidelijkheid voorkomt transitiestress: Voorkom onduidelijkheid en onzekerheid door tijdig met de instellingen over de inhoud, doelen en gevolgen van de systeemwijziging te communiceren en een duidelijke en adequate overgangsregeling op te stellen. Dit vereist een zorgvuldige analyse vooraf van de mogelijke effecten (gewenst en ongewenst) van het nieuwe systeem, om te voorkomen dat in de transitiefase veel aanpassingen en wijzigingen nodig zijn.

viii


Transitie naar het nieuwe (vastgoed)systeem

Deel A: Lessen en aanbevelingen

g

rem o u p


ix

research

x


1. Aanleiding, doel, onderzoeksvragen en aanpak 1.1 Waarom dit onderzoek? Bij de verzelfstandiging van de voormalige rijksmusea medio jaren negentig heeft de Rijksgebouwendienst – op verzoek van de staatssecretaris van het ministerie Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) en met instemming van de musea - de huisvestingszorg van deze instellingen gecontinueerd. In juni 2010 heeft de staatssecretaris van OCW in de brief aan de Tweede Kamer “Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid” (Ministerie van OCW, 2010a) een onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheid en wenselijkheid om het eigendom van de gebouwen aan de (verzelfstandigde) rijksmusea over te dragen aan de besturen van de stichtingen. De minister van Binnenlandse Zaken heeft in zijn brief (Ministerie van BZK, 2011) over monumentaal vastgoed in rijksbezit aangegeven, dat de doelstelling van dit onderzoek is om na te gaan of met de overdracht van het eigendom op doelmatige wijze meer ruimte kan worden gegeven aan ondernemerschap en de overheidsbemoeienis verder kan worden beperkt. Het ministerie van OCW heeft in samenwerking met het ministerie van Financiën en de Rijksgebouwendienst hiertoe drie onderzoeken laten uitvoeren. Het eerste onderzoek naar genaamd ‘Onderzoek eigendomsoverdracht van huisvesting musea, rapportage financiële analyse’ is uitgevoerd door Deloitte (2012), het tweede onderzoek naar de waardering van de rijksmusea door DTZ Zadelhoff (2012). Het derde onderzoek naar lessen die geleerd kunnen worden uit overdracht van vastgoed in andere sectoren is onderwerp van de hier voorliggende rapportage. De drie onderzoeken zijn de afgelopen twee maanden gelijktijdig uitgevoerd. Op 14 maart jl. heeft de staatssecretaris OCW de heer Zijlstra aan de Raad voor Cultuur om gevraagd over het museumbestel gevraagd om voor eind 2012 advies te geven over specifieke vragen betreffende de collectie, het publieksbereik van musea en de doelmatigheid en bekostiging in de museale sector (Ministerie van OCW, 2012).

1.2 Doelstelling Voor dit onderzoek is door het ministerie van OCW de volgende doelstelling geformuleerd: Inzicht geven in de gevolgen van overdracht van het eigendom van de gebouwen van de (voormalige) rijksmusea aan de verzelfstandigde instellingen. Om de besluitvorming te ondersteunen wil het ministerie weten, welke lessen getrokken kunnen worden uit andere sectoren waarin maatschappelijk gebonden vastgoed is overgedragen aan de instellingen: hogescholen (overdracht 1994), universiteiten (overdracht 1995), gezondheidszorg (overdracht 2008) en politie (overdracht 1993). In deze sectoren heeft de overdracht op verschillende wijzen plaatsgevonden. Bij de zorg is bijvoorbeeld een nieuw regime voor kapitaallasten ingevoerd, waarbij de verantwoordelijkheid en bevoegdheden voor het vastgoed en de kapitaallasten volledig bij de zorginstelling is neergelegd (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006). Ter voorbereiding van de besluitvorming om het vastgoed van voormalige rijksmusea door het rijk al dan niet tegen taxatiewaarde over te dragen aan de stichtingsbesturen worden voor de representatieve musea zijn deze vier sectoren nader onderzocht. g

rem o u p

Hoofdstuk 1


11

research

1.3 Hoofd- en deelvragen Centraal in dit onderzoek staat de vraag: Wat zijn de lessen die getrokken kunnen worden uit de overdracht van maatschappelijk gebonden vastgoed bij andere sectoren en kunnen op basis hiervan aanbevelingen opgesteld worden voor de inrichting van succesvol management van maatschappelijk vastgoed? Deze hoofdvraag is opgesplitst in twee deelvragen: 1. Wat waren de doelstellingen van de overdracht van vastgoed van hogescholen, universiteiten, ziekenhuizen en de politie, wat zijn de kenmerken van het oude en het nieuwe systeem, wat zijn de gevolgen van de overdracht van vastgoedeigendom en welke lessen zijn hieruit te trekken? 2. Welke vuistregels zijn uit deze ervaringen te destilleren voor succesvol management van vastgoed voor rijksmusea? Ad 1. Lessen uit overdracht van maatschappelijk gebonden vastgoed Voor de sectoren hogescholen, universiteiten, ziekenhuizen en de politie zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Oude situatie • Hoe was het eigendom en beheer van het vastgoed georganiseerd vóór de systeemwijziging? • Wat waren op het moment van overdracht de kenmerken van de vastgoedvoorraad (aantal panden, m2, technische staat? • Wat waren de voor- en nadelen van het oude systeem? 2. Nieuwe situatie • Waarom is het bestaande systeem gewijzigd? • Wat zijn de (politieke) doelstellingen van de systeemwijziging? • Wat zijn de kenmerken van het nieuwe systeem? 3. Wat zijn de gevolgen van de overdracht van het vastgoed? • Hoe is het transitieproces verlopen? • Welke discussies heeft de systeemwijziging opgeroepen (in het veld en in de politiek)? • Zijn de doelstellingen gehaald? Zijn er gewenste en ongewenste (neven) effecten? • Hoe is de het management van het vastgoed ingericht na de overdracht van het vastgoed? 4. Welke lessen zijn geleerd uit de overdracht van het vastgoed in de onderzochte sectoren? • Wat zijn belangrijke succes en faalfactoren en aandachtspunten voor eventuele overdracht van vastgoed in andere sectoren zoals musea?

12


Hoofdstuk 1

Ad 2: Aanbevelingen voor een succesvolle overdracht van vastgoed van rijksmusea Het tweede deel van de onderzoeksopdracht is gericht op het formuleren van aanbevelingen of het opstellen van aanbevelingen voor de overdracht van vastgoed van rijksmusea naar de instellingen zelf. De gedachte ging uit naar de volgende thema’s: 1. de invloed van huisvesting op het primair bedrijfsproces van musea; 2. mogelijkheden om meer ruimte te creëren voor ondernemerschap; 3. effecten van schaalgrootte van de portefeuille op de inrichting van de organisatie; 4. benodigde expertise op het terrein van opdrachtgeverschap; 5. benodigde materiekennis van vastgoed; 6. financiële gevolgen voor zowel de bedrijfsvoering als de balans; 7. financiering (privaat dan wel publiek); 8. risico’s en mogelijke beheersmaatregelen bij overgang van eigendom. Op basis van de beschikbare informatie over de vier onderzochte sectoren en de (summiere) informatie over (vastgoed van) musea, ook internationaal, blijken de vuistregels in te delen in drie clusters: 1. Verantwoordelijkheid & risico’s versus autonomie & beleidsvrijheid De wijze waarop vastgoed waarde kan toevoegen aan de rijksmusea Daarbij wordt voornamelijk gekeken naar de invloed van de huisvesting op het primair bedrijfsproces van musea en hoe vastgoed een middel kan zijn om het imago te versterken, innovatie te stimuleren, kosten te reduceren, risico’s te beheersen en de flexibiliteit te vergroten. 2. De inrichting van professioneel vastgoedmanagement De wijze waarop het vastgoedmanagement van rijksmusea ingericht zou kunnen worden. Hierbij wordt aandacht besteed aan de effecten van schaalgrootte van de portefeuille op de inrichting van de organisatie, de benodigde expertise op het terrein van opdrachtgeverschap en de benodigde materiekennis van vastgoed. 3. De transitie naar het nieuwe (vastgoed)systeem De wijze waarop het transitieproces van de systeemwijziging vormgegeven zou kunnen worden.

1.4 Onderzoeksaanpak De deelstudies naar hogescholen, universiteiten, de gezondheidszorg en de politie zijn toegespitst op de Nederlandse situatie. De zorgsector is afgebakend tot de care sector i.c. ziekenhuizen. Daarnaast is een korte internationale verkenning uitgevoerd naar het vastgoedeigendom van musea. Hoewel bekend is dat in Engeland het eigendom van de musea is overgedragen zijn hierover geen artikelen gevonden in de wetenschappelijke literatuur die relevante informatie opleveren voor dit onderzoek. De ervaringen in Zweden worden kort toegelicht in bijlage A. Gebruik van beschikbaar materiaal

Hoofdstuk 1

Het reeds beschikbare onderzoeksmateriaal betreft de promotieonderzoeken “Presteren door vastgoed” van Jackie de Vries (2007), “Managing the university campus, information to support real estate decisions” van Alexandra den Heijer (2011) en het lopende promotie onderzoek van Johan van der Zwart naar “Strategisch sturen op ziekenhuisvastgoed in een veranderende context”. Deze onderzoeken zijn of worden begeleid door promotor Hans de Jonge en copromotor Theo van der Voordt. Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

13

research

Voor het literatuuronderzoek is gebruik gemaakt van nationale en internationale bronnen. Er blijken weinig artikelen beschikbaar te zijn in internationale peer reviewed journals. Via google advanced is gezocht op de combinatie van drie zoektermen die zijn weergegeven in tabel 1.1. Daarbij is gezocht op bestandstype Adobe Acrobat pdf (.pdf). Zoekterm 1

Zoekterm 2

Zoekterm 3

vastgoed

beleid

maatschappelijke of publieke of semipublieke

huisvesting

overdracht eigendom

zorg of zrogsector

overdracht verantwoordelijkheden

hogescholen of hogeschool of “hoger onderwijs” of universiteiten of universiteit

Literatuuronderzoek

Tabel 1.1: Zoektermen Nederlands literatuuronderzoek via google advanced

regiopolitie of politie

Het literatuuronderzoek naar internationale bronnen heeft zich specifiek gericht op overdracht van vastgoedeigendom bij musea. De gebruikte zoektermen voor het opsporen van internationale literatuur staan vermeld in tabel 1.2. Zoekterm 1

Zoekterm 2

Zoekterm 3

Zoekterm 4

real estate

policy

transfer & owner, property

social sector civil sector civil service public service public sector semi public

transfer & responsibility, tasks, management

musea museum

asset

Tabel 1.2: zoektermen internationaal literatuuronderzoek door TU Delft bibliotheek via scopus

property housing

1.5 Leeswijzer Voordat we de bevindingen uit de vier onderzochte sectoren bespreken, geven we in hoofdstuk 2 eerst enige achtergrondinformatie over de rijksmusea in Nederland: de vastgoedvoorraad, bezoekersaantallen, en financiële kaders. Hoofdstuk 3 vat de belangrijkste bevindingen samen uit de deelstudies naar (vastgoed van) hogescholen, universiteiten, ziekenhuizen en de politie. De integrale rapportages van de vier deelstudies zijn opgenomen in deel B van deze rapportage. Hoofdstuk 4 geeft een aantal belangrijke aanbevelingen om de overdracht van museumvastgoed aan de instellingen succesvol te laten verlopen.

14


Hoofdstuk 1

2. Rijksmusea 2.1 Huidige situatie rijksmusea

Figuur 2.1: Huidig stelsel OCW, Rgd en musea.

Nederland kent in totaal 773 erkende musea (Ministerie van OCW, 2010b, 2011). Er zijn 29 musea die een subsidie van het Rijk ontvangen. Het gaat om 17 musea die gebouwen huren bij de Rijksgebouwendienst. Op verzoek van het ministerie van OCW is een onderzoek gestart naar de wijze waarop de huisvesting van de rijksmusea in Nederland het beste georganiseerd kan worden. In dit onderzoek wordt gefocust op 17 van de 29 rijksmusea. De gebouwen van de rijksmusea zijn in eigendom van de Staat der Nederlanden en worden door deze musea gehuurd van de Rgd. Het huidige mandaat van musea is geregeld doordat musea opdrachtgever zijn voor de Rgd. In de huurcontracten worden afspraken over huur, gebruik, onderhoud en renovatie vastgelegd. In de jaren ’90 is een professionaliseringsslag bij de musea gemaakt en zijn de musea in autonome stichtingen ondergebracht. Bij deze verzelfstandiging van de rijksmusea heeft de Rijksgebouwendienst het eigendom en beheer van de gebouwen behouden. Met het ministerie van OCW maken de musea prestatieafspraken over behoud, beheer en toegankelijkheid van de collectie. Het huidig stelsel laat zich als volgt samenvatten, zichtbaar in figuur 2.1. De collecties zijn eigendom van de Nederlandse Staat. De rijksmusea beheren Staat, de collecties op basis van beheersovereenkomsten. De musea opereren als zelfstandige organisaties en richten zich op het verrijken en inspireren van bezoekers. Dat doen zij door het verwerven, beheren en behouden van verzamelingen. Activiteiten zijn bijvoorbeeld onderzoek en publicatie, vaste en wisselende tentoonstellingen en educatieve programma´s. Bezoekersaantallen Alle musea in Nederland ontvingen in 2011 samen ongeveer 20 miljoen bezoekers. Ongeveer een kwart van die bezoekers werden ontvangen door de Rijksgesubsidieerde musea. Het van Gogh Museum is de grootste trekker met bijna 1,6 miljoen bezoekers op jaarbasis. In de onderstaande tabel zijn de rijksmusea met de grootste bezoekersaantallen weergegeven. Belangrijke

Tabel 2.1: Aantal bezoekers per museum in 2011 (Ministerie van OCW, 2010b, 2011).

Hoofdstuk 2

Museum

Bezoekers

Rijksmuseum Vincent van Gogh

1.595.000

Rijksmuseum

995.000

Nederlands Openluchtmuseum

450.000

Rijksmuseum Paleis ‘t Loo

322.600

Kröller Müller

298.000

Naturalis

273.000

Mauritshuis

254.300

Zuiderzeemuseum

228.000

Rijksmuseum van Oudheden

150.500

Rijksmuseum Nederlands Scheepvaartmuseum

150.000

Rijksmuseum voor Volkenkunde

102.000

Het Catharijneconvent

90.000

Boerhaave

50.000

Rijksmuseum Twenthe

nb

Meermanno

nb

Letterkundig Museum

nb

Rijksbureau voor Kunsthistorische Dokumentatie

nb


g

rem o u p

15

research

conclusie uit de bezoekersaantallen is dat er zeer grote verschillen zijn tussen de musea. Een beperkt aantal musea kent een verhoudingsgewijs groot aantal bezoekers.

2.2 Beweegredenen voor een nieuwe koers Het vraagstuk over de mogelijke overdracht van het vastgoed vindt zijn oorsprong in veranderend Rijksbeleid, waardoor de overheid nieuwe keuzes moet maken voor de besteding van de beschikbare middelen, en de wens om meer ruimte te creëren voor ondernemerschap. De staatssecretaris van OCW heeft in de cultuurbrief aan de Tweede Kamer “Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid” een onderzoek aangekondigd naar de mogelijkheid en wenselijkheid om het eigendom van de gebouwen van de rijksmusea over te dragen aan de besturen van de stichtingen. De staatssecretaris heeft daarom in zijn adviesaanvraag over het museumbestel bijzondere aandacht gevraagd voor het vastgoed van de musea. Het alternatieve stelsel ziet er op hoofdlijnen als volgt uit (zie figuur 2.2). Het eigendom van vastgoed wordt overgedragen aan de rijksmusea waardoor zij van huurder eigenaar worden en daarmee de lusten en lasten van eigendom verkrijgen. In dat stelsel hebben musea een grote autonomie en dragen zij het risico verbonden aan eigendom.

Figuur 2.2: Alternatief stelsel met meer autonomie op het gebied van ondernemerschap en vastgoed.

De minister van BZK heeft vervolgens in zijn brief over monumentaal vastgoed in rijksbezit aangegeven dat de doelstelling van het onderzoek is om na te gaan of met de overdracht van het eigendom op doelmatige wijze meer ruimte kan worden gegeven aan ondernemerschap van de musea en of de overheidsbemoeienis verder kan worden beperkt. Bij de evaluatie van het Rijkshuisvestingsstelsel heeft de minister aangegeven dat de museale gebouwen een bijzondere positie innemen in dit stelsel. De mogelijke beleidswijziging vanuit de Rijksoverheid is in eerste instantie niet ingegeven door financiële motieven (bezuinigingen). De Staatssecretaris geeft inhoudelijke argumenten voor de nieuwe koers die hij voorstaat voor de rijksmusea. Hierbij zijn de volgende doelstellingen geformuleerd: • De musea moeten meer en intensiever samenwerken op zowel de inhoud als bij de uitwisseling van kennis en voorzieningen. • Er dient onderzocht te worden of er mogelijkheden zijn om bepaalde musea dan wel collecties te laten fuseren of samengaan. • De bestaande collecties moeten verder gedigitaliseerd worden. • De mobiliteit van collecties moet verhoogd worden. Het hogere doel van deze punten is dat het publiek makkelijker toegang krijgt tot de waardevolle collecties die Nederland rijk is. Door de doelstellingen die de Staatssecretaris opdraagt aan de rijksmusea zullen zij in vele gevallen genoodzaakt zijn om hun organisatie aan te passen. Van de musea wordt verwacht dat zij nog meer als een onderneming gaan acteren. Daarbij moeten zij een duidelijke focus leggen op hun kerntaak; het behouden en ontsluiten van de collectie. Om die reden wordt het onderzoek geconcentreerd op een beperkt aantal instellingen. Daarnaast dienen de musea meer samenwerkingsverbanden aan te gaan voor hun dienstverlening en de ondersteuning van het primaire proces. Door breder en intensiever samen te werken wordt de overhead beperkt, kan gezamenlijk ingekocht worden en wordt kennis gedeeld. Samenwerking moet overigens niet alleen gezocht worden tussen musea onderling, maar ook met marktpartijen die het secundaire proces ondersteunen.

16


Hoofdstuk 2

2.3 Samenstelling vastgoedportefeuille rijksmusea Gebouwkenmerken De gebouwen van de rijksmusea zijn zeer divers in zowel aard als omvang. Het Openlucht Museum heeft de grootste omvang qua perceeloppervlakte. Echter het grootste deel van de gebouwen zijn museumstukken en vallen niet onder de huisvesting van het museum. Qua museumgebouwen heeft het Rijksmuseum de grootste vloeroppervlakte. Naast de verschillen in oppervlakte zijn er ook grote verschillen in de aard van de gebouwen. De musea zijn deels gehuisvest in gebouwen met een belangrijke cultuurhistorische waarde. Sommige musea zijn gehuisvest in speciaal voor dat doel ontwikkelde gebouwen. In tabel 2.2 zijn de belangrijkste kenmerken van de huisvesting van de rijksmusea weergegeven.

Tabel 2.2: Kenmerken huisvesting rijksmusea (opgave Rijksgebouwendienst)

Onderhoudsstaat gebouwen Doordat de aard van de gebouwen wezenlijk verschilt, is de onderhoudsbehoefte van de afzonderlijke gebouwen ook wezenlijk anders. Dit verschil wordt daarnaast nog versterkt door de feitelijke onderhoudsstaat van de verschillende gebouwen. Het Scheepvaartmuseum is recent geheel gerenoveerd terwijl Paleis het Loo aan de vooravond staat van een noodzakelijke grootscheepse renovatie. De technische onderhoudsstaat van de gebouwen is bij de Rgd bekend. Hierin zijn geen extremen waar te nemen. De functionele veroudering is wat lastiger te objectiveren. In het onderzoek naar de business case van de verzelfstandiging door Deloitte wordt op dit moment voor vier musea een doorkijk gegeven naar de investeringsbehoefte voor de komende jaren om het gebouwenbestand technisch up to date te houden.

Rijksmuseum Rijksmuseum

aantal gebouwen

oppervlakte in BVO

10

Rijksmuseum Paleis het Loo

2

Naturalis

2

Rijksmuseum Nederlands Scheepvaartmuseum

5

Rijksmuseum voor Volkenkunde

7

Rijksmuseum Vincent van Gogh

4

Kröller Müller

2

Nederlands Openluchtmuseum

18

Rijksmuseum van Oudheden

4

Zuiderzeemuseum

7

Boerhaave

4

Rijksmuseum Twenthe

1

Het Catharijneconvent

2

Rijksbureau voor Kunsthistorische Dokumentatie

-

Letterkundig Museum

1

Mauritshuis

3

Meermanno

2 74 (waarvan 4 huur)

totaal

Hoofdstuk 2

investeringsbedrag in €

boekwaarde in € per 1-1-2014

289.000.000

203.000.000

92.000.000

14.000.000

44.000.000

28.000.000

71.000.000

46.000.000

47.000.000

19.000.000

40.000.000

12.000.000

39.000.000

12.000.000

23.000.000

10.000.000

24.000.000

8.000.000

13.000.000

5.000.000

15.000.000

6.000.000

16.000.000

6.000.000

9.000.000

5.000.000

16.000.000

8.000.000

16.000.000

9.000.000

23.000.000

18.000.000

6.000.000

2.000.000

80.700 34.400 32.900 22.400 21.400 17.900 16.800 16.800 13.600 13.300 10.700 8.700 8.500 7.600 7.000 6.800 2.600 322.100

€

783.000.000


€

411.000.000

g

rem o u p

17

research

Om een getrouw beeld te kunnen geven van de daadwerkelijke investeringsbehoefte per museum voor de komende jaren is nader onderzoek vereist. Het moge duidelijk zijn dat de musea die gehuisvest zijn in bijzondere monumentale gebouwen gemiddeld een hogere onderhoudsbehoefte kennen. Een belangrijk element in de te verwachten onderhoudskosten is ook het bezoekersaantal. Voor die musea die een bovengemiddeld aantal bezoekers kennen (zie tabel 2.1) zal de druk op de voorzieningen en het gebouw ook hoger zijn. Dit leidt met name tot hogere kosten van het dagelijks onderhoud en versnelde afschrijving van publiekondersteunende voorzieningen.

2.4 Financiële gegevens De gebouwen van de rijksmusea zijn stuk voor stuk waardevolle panden. Het oorspronkelijke investeringsbedrag (optelsom van alle (historisch)geraamde en feitelijke investeringen over periode 1985-2012) in deze locaties bedraagt bijna 800 miljoen euro. De herbouwwaarde is op dit moment ongeveer 1,5 miljard euro. De boekwaarde van de gebouwen bedraagt volgens opgave Rijksgebouwendienst op 1 januari 2014 ruim 400 miljoen euro. De marktwaarde van de gebouwen is nog niet in kaart gebracht. Als gesproken wordt over de mogelijke overdracht van de gebouwen is de vraag tegen welke waarde dat gebeurt: boekwaarde, de marktwaarde of de bedrijfswaarde. Deze drie waarden zullen onderling fors afwijken.

2.5 Conclusies Voor dit onderzoek zijn de volgende noties relevant: • de portefeuille is zeer divers: zowel in aard en omvang van de gebouwen, in bezoekersaantallen als in commerciële mogelijkheden; • de gebouwen zijn uniek en specifiek en zijn zelf onderdeel van de beleving van het museum; • het gaat om bijzondere gebouwen, veelal zelf ook als cultureel erfgoed aangemerkt; • de musea zijn over het algemeen locatie gebonden; • de meeste musea beschikken over enkele gebouwen; • ook de grote musea zijn vanuit vastgoedoptiek bescheiden van omvang; • het is nog niet duidelijk of de toekomstige subsidies op basis van de huidige kapitaalslasten voor de musea voldoende zijn om aan de toekomstige investeringsbehoefte te voldoen; het is ook nog niet bekend of hier onevenwichtigheden in bestaan en of de kapitaalslasten een reëel beeld geven van de huidige staat van het gebouw, mede in het licht van de toekomstige investeringsbehoefte.

18


Hoofdstuk 2

2.6 Impressies rijksmusea Rijksmuseum

Boerhaave

Kröller Müller

Mauritshuis

Meermanno

Leiden

Het Catharijneconvent Utrecht

Otterlo

's-Gravenhage

's-Gravenhage

Letterkundig Museum 's-Gravenhage

stad

aantal bezoekers 2011

50.000

90.000

298.000

254.300

nb

nb

aantal gebouwen oppervlakte in BVO

4 10.700

2 8.500

2 16.800

3 6.800

2 2.600

1 7.000

investeringsbedrag boekwaarde

15.000.000 6.000.000

9.000.000 5.000.000

39.000.000 12.000.000

23.000.000 18.000.000

5.500.000 2.000.000

16.000.000 9.000.000

Rijksmuseum

NCB Naturalis

Rijksmuseum

Rijksmuseum Nederlands

stad

Leiden

Leiden

Apeldoorn

Rijksbureau voor Kunsthistorische Dokumentatie Den Haag

Amsterdam

Amsterdam


273.000

150.500

322.600

nb

995.000

150.000


2 32.900

4 13.600

2 34.400

nb 7.600

10 80.700

5 22.400


44.000.000 28.000.000

24.000.000 8.000.000

92.000.000 14.000.000

16.000.000 8.000.000

289.000.000 203.000.000

71.000.000 46.000.000

Rijksmuseum stad

Rijksmuseum Twenthe Enschede

Rijksmuseum Vincent van Gogh Amsterdam


nb

1.595.000

102.000

228.000

450.000


1 8.700

4 17.900

7 21.400

7 13.300

18 16.800


16.000.000 6.000.000

40.000.000 12.000.000

47.000.000 19.000.000

13.000.000 5.000.000

23.000.000 10.000.000

Rijksmuseum van Rijksmuseum Paleis Oudheden het Loo

Scheepvaartmuseum

Rijksmuseum voor Zuiderzeemuseum Nederlands Volkenkunde Openluchtmuseum Leiden Enkhuizen Arnhem

g

rem o u p

Hoofdstuk 2


19

research

20


Hoofdstuk 2

3. Overdracht eigendommen diverse sectoren 3.1 Hogescholen Oude situatie

HBO-instellingen bestaan sinds het begin van de 20ste eeuw. Vanuit het werkveld ontstond de behoefte naar direct inzetbaar goed opgeleid personeel. De eerste opleidingen vonden plaats in privé villa’s of in voormalige onderwijsgebouwen. De diversiteit aan opleidingen en instellingen was groot. Sinds 1968 geldt voor HBO-instellingen de wet en regelgeving uit de Mammoetwet. Om grip te krijgen op het aantal opleidingen en de kwaliteit ervan is vanuit de overheid een groot aantal regels en richtlijnen afgekondigd die direct gevolgen hadden voor de huisvesting. Er zijn ruimtenormen per student opgesteld en maatregelen ingevoerd voor het vergroten van de autonomie. Schaalvergroting, taakverdeling en concentratie zorgden voor vele verschuivingen in de huisvesting. Een toenemende autonomie op onderwijsgebied en centrale sturing op huisvesting, een kapitaalintensief bedrijfsmiddel, staan echter op gespannen voet met elkaar.

Nieuwe situatie

De combinatie van toenemende autonomie voor de instellingen zelf en technische en functionele veroudering van de huisvesting hebben geleid tot de invoering van een nieuw financieringssysteem voor huisvesting: de Omkering Kapitaallasten Financiering (OKF). Deze operatie hield in dat het economisch claimrecht van de huisvesting van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) overgegaan is naar de instellingen zelf. Vóór 1994 werden de kosten voor huisvesting op basis van vooraf goedgekeurde investeringsplannen vergoed. Hogescholen moesten vooraf hun plannen voor huisvestingsingrepen aanleveren bij de Directie Huisvesting van het ministerie. De plannen werden afgewogen samen met alle plannen van andere instellingen. Vanaf 1994 zijn hogescholen zelf verantwoordelijk voor de huisvesting en dienden zij zelf de investeringsafwegingen te maken en de financiële gevolgen hiervan te dragen. De vastgoedportefeuille met een omvang van ruim 1,2 miljoen m2 functioneel nuttig oppervlak (fno), verdeeld over 76 instellingen, is voor €544 miljoen (1,2 miljard gulden) overgedragen aan de instellingen. De HBO-instellingen moesten netto deze €544 miljoen bij de bank lenen. De instellingen kregen een vergoeding van de kapitaallasten in een lumpsum vergoeding per student, gebaseerd op een rente van 9%. De Algemene Rekenkamer heeft uitgerekend dat een staatslening tegen minder dan 6,5% mogelijk was geweest. Dat had afgerond €14 miljoen (30 miljoen gulden) per jaar gescheeld (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006). Een risico van dit nieuwe systeem is dat de vergoeding voor de kapitaallasten gebaseerd wordt op studentenaantallen. Dat betekent dat de vergoeding voor vaststaande lasten afhankelijk is van mogelijk sterk variërende inkomsten. De toename van het aantal studenten in het HBO heeft er tot nu toe voor gezorgd dat vrijwel geen instellingen in de problemen zijn gekomen (Stichting Vangnet HBO, 2003).

Gevolgen

Hoofdstuk 3

Doelstelling van het ministerie van OCW voor de invoering van de OKF was het vergroten van de doelmatigheid van huisvesting. Nevendoelstellingen waren het verhogen van de kwaliteit van de huisvesting en een interne reorganisatie van de Directie Huisvesting. Na de invoering van de OKF is de doelmatigheid met betrekking tot het gebruik van de huisvesting toegenomen (meer studenten/m² en minder huisvestingslasten/student). De vraag die door het ministerie van OCW niet gesteld is en vooralsnog onbeantwoord is, is of de eigen verantwoording over het vastgoed en de ingrepen in het vastgoed hebben bijgedragen aan de doelstellingen van de hogescholen en dus aan het onderwijs. Hogescholen maken zelf de afweging omtrent de aard en omvang van de huisvesting die zij het beste vinden passen bij hun onderwijsconcept. Er is echter geen totale vrijheid van keuze, de locatiekeuze wordt bepaald door de overheid. De eigen verantwoordelijkheid in combinatie met de technische en functionele Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

21

research

veroudering van de huisvesting heeft ervoor gezorgd dat instellingen na de overdracht in groten getale nieuwbouw hebben gepleegd of andere ingrepen hebben uitgevoerd om de kwaliteit van de huisvesting te verbeteren. Als gevolg van de verschuiving van taken en verantwoording van de Directie Huisvesting naar de onderwijsinstellingen is de Directie gereorganiseerd en teruggebracht in formatie. Binnen de hogescholen is de toegenomen verantwoording aanleiding geweest om de vastgoedafdeling uit te breiden van een staffunctionaris naar een vastgoed- of facilitair bedrijf. De oorspronkelijke vastgoeddoelstelling vanuit het ministerie was het vergroten van de doelmatigheid. Gemeten naar het aantal studenten per m² is deze doelstelling gehaald. De kosten voor huisvesting zijn relatief gelijk gebleven. Deels is deze doelstelling gerealiseerd omdat het aantal studenten veel meer toenam dan verwacht, “men kon er niet tegen op bouwen”. Deze enorme toename van het aantal studenten heeft er ook voor gezorgd dat het financieel risico bij de overdracht niet is opgetreden. Het financiële risico werd veroorzaakt doordat de vergoeding voor de vaste kapitaallasten vergoed werd in een lumpsum per student. Bij afname van het aantal studenten, zouden instellingen “te kort” komen. De vraag is of hogescholen in staat zouden zijn geweest hun portefeuilles in te krimpen. De mogelijkheid meer studenten aan te trekken door in andere vestigingsplaatsen locaties te openen en om nieuwe opleidingen te starten bestaat niet, dit kan alleen met goedkeuring van het ministerie. Hogescholen kunnen dit niet gebruiken in de concurrentiestrijd om de student.

Lessen

De eigen verantwoordelijkheid van hogescholen met betrekking tot vastgoed heeft er voor gezorgd dat de vastgoedmanagement functie zich steeds meer is gaan ontwikkelen. Om op de juiste manier te kunnen sturen, de meest optimale inzet van het bedrijfsmiddel vastgoed te realiseren is inzicht in data (kosten, bezetting, gebruik enz.) noodzakelijk. Anno 2007 ontbrak deze informatie nog bij veel instellingen. Er is aan de hand van de beschikbare data niet zonder meer te concluderen dat de doelmatigheidsdoelstelling gerealiseerd is. Om die conclusie te kunnen trekken is inzicht nodig in de aard, omvang, gebruik en kosten van de huisvesting van de instelling. Een integrale inventarisatie gebaseerd op eenduidige definities ontbreekt (De Vries, 2004, 2007). Om daadwerkelijk inzicht te krijgen in de doelmatigheid (gedefinieerd als: wanneer de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten van de beschikbare middelen) is een eenduidige dataverzameling en regulier vergelijk noodzakelijk (Den Heijer, 2011).

3.2 Universiteiten Tot 1995 waren grond en gebouwen van universiteiten in eigendom van de Rijksoverheid. Het Rijk besliste of er nieuwe investeringen mochten worden gedaan, de universiteiten waren verantwoordelijk voor het onderhoud van de campus. De universitaire vastgoedvoorraad bestond voornamelijk uit een verzameling faculteitsgebouwen, (bijbehorende) laboratoria, werkplaatsen en administratieve kantoren. De totale omvang van de voorraad van 12 universiteiten – exclusief de Landbouwuniversiteit Wageningen die tot een ander ministerie behoorde – was 2 miljoen m2 fno, omgerekend ongeveer 3,3 mln m2 bruto vloeroppervlak (bvo). De totale universitaire vastgoedvoorraad is vooral in de jaren zestig en zeventig enorm gegroeid; als reactie op snel stijgende studentenaantallen werd in die periode een aanzienlijke nieuwbouwopgave gerealiseerd, destijds grotendeels aan de rand van de stad.

22


Oude situatie

Hoofdstuk 3

Ten tijde van de overdracht in 1995 zijn er grote kwaliteitsverschillen in de vastgoedvoorraden van verschillende universiteiten: van monumentale panden in binnensteden tot gebouwen op uitbreidingslocaties die het einde van hun functionele levensduur bereikt hebben. Dat laatste geldt rond 1995 gemiddeld voor de helft van de universitaire vastgoedvoorraad. Daarmee was in 1995 al duidelijk dat de verouderde vastgoedvoorraad nog in hetzelfde decennium forse her- en vervangingsinvesteringen behoefde. Nieuwe situatie

Op 1 januari 1995 zijn de vastgoedportefeuilles overgedragen van het Ministerie van OCW naar de universiteiten. De zogenoemde operatie Integrale Verantwoording Huisvesting (IVH-operatie) was ‘om niet’ – de overdracht voor ‘0 euro’ had ook verband met het achterstallig onderhoud en de behoefte aan herinvesteringen. Tegelijkertijd zijn de universitaire budgetten verhoogd met een component voor huisvesting, in totaal 77 miljoen euro (170 miljoen gulden), om in de komende herinvesteringen te kunnen voorzien (OCW, 1993). Destijds werd al berekend dat dit niet voldoende was . In 1999 werd dit door de Commissie Koopmans bevestigd en verder onderbouwd.

Gevolgen

Autonomie met (te) weinig middelen Na de overdracht konden universiteiten zelf bepalen hoeveel middelen zij besteedden aan huisvesting en in welke gebouwen zij wilden investeren. Dit heeft universiteiten de vrijheid gegeven om zelf prioriteiten te stellen, wat veel kansen tot kwaliteitsverbetering bood en wat snelheid van handelen in de huisvestingsprocessen opleverde. Universiteiten gaven ook aan: autonomie is tijdwinst. Het wachten op de afwegingen en allocatiebeslissingen van het ministerie voor 1995 maakten universiteiten (tijdelijk) machteloos bij acute problemen in het huisvestingsproces. Na 1995 is de snelheid van handelen verbeterd, hoewel onderhandeling zich heeft verplaatst van ‘ministerie versus universiteit’ naar ‘universiteit versus faculteit’. Autonomie met te weinig middelen kan als risico hebben dat niet de juiste prioriteiten worden gesteld voor het behalen van de primaire doelen. Dit kan in het uiterste geval de continuïteit van onderwijs en onderzoek in gevaar brengen, met consequenties voor de universitaire performance, inclusief de reputatie. Prikkel tot efficiënter ruimtegebruik De doelstelling van het OCW voor de overdracht was om meer efficiëntie te brengen in besteding van middelen. De veronderstelling was dat ‘gedecentraliseerd kostenbesef’ tot efficiënter ruimtegebruik zou leiden en dat universiteiten zelf het beste konden bepalen hoe middelen het meest doelmatig besteed konden worden (lees: optimaal bedragend aan de universitaire performance). Het probleem werd gelegd waar dit het meest ervaren wordt, en waar een oplossing de grootste invloed heeft. Efficiënter ruimtegebruik is een feit Ruim vijftien jaar na de overdracht kan op basis van onderzoek geconstateerd worden dat universiteiten inderdaad doelmatiger omgaan met ruimte en ook effectiever. Binnen de universiteit wordt een ruimte- en middelenprobleem eerder ervaren en eerder opgelost. De groei van het aantal studenten heeft hier ook aan bijgedragen. Huisvesting als strategisch bedrijfsmiddel Een voordeel van de overdracht voor de universiteiten is dat zij huisvesting meer als strategisch bedrijfsmiddel (hebben) kunnen inzetten. Dit is in de afgelopen vijftien jaar gebleken uit diverse vastgoedbeslissingen – toevoeging gebouwen, meer aandacht voor publieke ruimte – waarmee universiteiten zich hebben geprofileerd en onderscheiden ten opzichte van elkaar.

g

rem o u p

Hoofdstuk 3


23

research

Samenwerkingsverbanden Na de overdracht zijn universiteiten genoodzaakt zelf creatieve oplossingen te bedenken voor het bekostigingsprobleem, in combinatie met het achterstallig onderhoud. Daarom zijn zij diverse samenwerkingsovereenkomsten aangegaan op hun terrein of voor nieuwe gebouwen, om kosten te delen en bedrijfsrisico’s te verminderen. De vraag is echter of deze risico’s - die de continuïteit van onderwijs en onderzoek betreffen - alleen bedrijfsrisico’s zijn. Is de universiteit de enige probleemeigenaar als de kwaliteit van onderwijs en onderzoek in gevaar komen? Bedrijfsrisico’s zijn risico’s voor de kenniseconomie In een notitie uit 2010 werden de bedrijfsrisico’s van verouderde kennisinfrastructuur (waaronder laboratoria, onderwijsgebouwen en de academische werkomgeving) onderbouwd en werd tevens benadrukt dat deze risico’s ook de economische groei, de aantrekkingskracht van stad, regio en land en de concurrentiekracht van meer dan de alleen de universiteiten kunnen beïnvloeden. Een zaak van nationaal belang waarop het Rijk wellicht meer (politieke) invloed zou willen uitoefenen. Voorzien had kunnen worden dat een voorraad met vooral gebouwen uit de jaren 60 en 70 na 1995 veel vervangingsinvesteringen zouden vragen. Het Rijk had met het decentraliseren van dit ‘probleem’ ook meer expertise, middelen en ‘tools’ mogen decentraliseren om dit probleem op te lossen. Creatieve oplossingen en samenwerkingsverbanden voor efficiënter ruimtegebruik kunnen namelijk op gespannen voet staan met primaire doelen. De belangrijkste les is dat de rijksoverheid betrokken moet blijven, in welke vorm dan ook, bij de belangrijkste middelen die bijdragen aan het bereiken van haar kerndoelen.

Scenario ‘universiteit verlaat stad’ Een potentieel probleem op stadsniveau blijkt uit de casus München, waar universiteiten besloten hun activiteiten uit de stad terug te trekken. Met die vastgoedbeslissing verlieten 90.000 studenten de (binnen)stad, inclusief hun sociaal-culturele en sociaaleconomische impact (Walter Buser, Stadsontwikkeling München, 2006). Een beslissing tot locatiewijzingen, al of niet stap voor stap, zou onderwerp moeten zijn van een gezamenlijke agenda van universiteit en stad.

Lessen

3.3 Ziekenhuizen

24

De capaciteit van de intramurale zorg komt in Nederland voort uit particulier initiatief en niet uit een door de overheid zelf gepland en uitgevoerd bouwprogramma (Hoogervorst, 2005). Alle ziekenhuizen in Nederland zijn private instellingen die sinds de nieuwe Zorgverzekeringswet (Zvw) uit 2006 bekostigd worden uit private zorgverzekeringen. In het oude systeem waren de bouwkosten door de overheid genormeerd en betaalden de verzekeraars een vast budget voor alle huisvestingskosten in de exploitatiefase.

Oude situatie

Op 1 januari 2008 is de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) in werking getreden en zijn de financiële verantwoordelijkheden voor het vastgoed overgedragen aan de ziekenhuisinstellingen. Deze overdracht betreft de verantwoordelijkheid om voortaan de kapitaalslasten terug te verdienen uit de productie van zorgdiensten. Bij deze overdracht is de regulerende rol van de overheid op bouwplannen en investeringskosten komen te vervallen. Op het moment dat de verantwoordelijkheden over vastgoed aan de zorginstellingen worden overgedragen, telt Nederland 89 instellingen voor algemene ziekenzorg verspreid over 283 gebouwen met in totaal ruim 4,9 miljoen m2 bvo (Vroon, 2007). Banken, verzekeraars, adviesbureaus en zorginstellingen waren in eerste instantie positief over de gekozen richting van de minister. Alle partijen verwachtten dat er doelmatiger en efficiënter gebouwd zal worden en dat het doorberekenen van de kapitaallasten in de tarieven van de gezondheidszorg de werkelijke kosten van vastgoed beter zichtbaar zal maken.

Nieuwe situatie

Door de invoering van integrale tarieven en het transitieproces zijn de instellingen zich bewust geworden van de risico’s en kosten die aan zorgvastgoed verbonden zijn. Door de boekwaardeproblematiek tijdens de transitie is zichtbaar geworden dat de in het oude bouwregime vastgelegde lange afschrijvingsduur heeft gezorgd voor een te lage afschrijving van de waarde van het vastgoed op de balansen van

Gevolgen


Hoofdstuk 3

de instellingen. Na veel discussie heeft de overheid dit tekort gecompenseerd en is de boekwaarde van het vastgoed meer in overeenstemming gekomen met de bedrijfseconomische waarde. Daardoor kunnen instellingen weer financiering voor investeringen krijgen van de banken. Een duidelijk voordeel van het nieuwe systeem is dat doorlooptijden voor nieuwbouw wezenlijk zijn verkort. Een nadeel van het nieuwe systeem is dat de financieringskosten voor investeringen hoger liggen vanwege een risico-opslag door een veranderd risicoprofiel van de instellingen. Daar staat als voordeel tegenover dat de kritische houding van de financiële sector ziekenhuisinstellingen dwingt om met een goed onderbouwd businessplan te komen, waarin ook de terugverdienmogelijkheden en doelmatigheid van de investering zichtbaar moeten worden gemaakt. In het nieuwe systeem hebben instellingen niet meer de mogelijkheid risico’s af te wentelen op de overheid. Hiermee is ook de bestaanszekerheid van de instellingen verdwenen. Dit heeft het nadeel dat ziekenhuizen failliet kunnen gaan, maar tegelijkertijd wordt hierdoor de doelmatigheid van de instellingen bevorderd. Door de ingewikkelde verrekeningen van verrichtingen in de zorg zijn de kapitaallasten als onderdeel van de tarieven en prijzen nog verre van transparant. Deze doelstelling lijkt vooralsnog niet behaald. Uit de reacties van het veld en de publieke discussie zijn de volgende lessen te trekken: • Zorg voor beleidsduidelijkheid vooraf en tijdens de transitie. Onzekerheden tijdens de overdracht van verantwoordelijkheden dragen het risico in zich dat de toegang tot de kapitaalmarkt stagneert en daardoor nodige investeringen achterwege blijven. • Zorg dat instellingen “schoon door de poort” gaan, zodat de financiële nadelen van het oude systeem, zoals een te lage boekwaarde of systematisch achterstallig onderhoud, zijn opgelost en instellingen een reële startpositie hebben om op eigen benen te kunnen staan. Dit vraagt om een goede financiële afwikkeling bij de vastgoedoverdracht. • Voorkom dat instellingen klem komen te zitten tussen enerzijds hogere risico’s en anderzijds onvoldoende financiële middelen om deze risico’s te managen • Faciliteer dat instellingen “uit de problemen kunnen groeien” door een hogere productie en/of betere marges op de omzet. • Vermijdt cumulatieve risico’s door gelijktijdige wijzigingen in zowel de uitgavenkant (kapitaallasten) als de inkomstenkant (financiering en gereguleerde prijsvorming). • Let op financiële consequenties voor de instellingen van een gewijzigd risicoprofiel waardoor vastgoed anders in de boekhouding gewaardeerd moet worden. • Zorg voor helderheid over het juridisch eigendom en zeggenschap over het vastgoedvermogen; dit is noodzakelijk om toegang tot de kapitaalmarkt te houden. • Creëer een sfeer van vertrouwen; dit is een noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagde overdracht van verantwoordelijkheden.

Lessen

3.4 Politie Oude situatie (vóór 1993) en huidige situatie (1993-heden)

Hoofdstuk 3

De inrichting van het vastgoedmanagement bij de politie is de afgelopen decennia volgend geweest aan de organisatorische ontwikkelingen binnen de politie. In de oude situatie, vóór de invoering van de Politiewet 1993, was het vastgoed hoofdzakelijk in eigendom bij de gemeenten en het Rijk. Daarnaast werden er ook – voor de Rijkspolitie – gebouwen gehuurd. Het beheer en onderhoud van de gebouwen van de gemeentepolitie viel onder gemeentelijke verantwoordelijkheid, van de gebouwen van de Rijkspolitie onder de Rgd. Na Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

25

research

invoering van de Politiewet 1993 zijn regionale politiekorpsen ingevoerd en is het eigendom van de politiegebouwen en de bijbehorende verantwoordelijkheden overgedragen aan deze politiekorpsen, inclusief alle lusten en lasten, zonder financiële tegenprestatie. Het vastgoed van de landelijke politieonderdelen (het KLPD), is in eigendom en beheer bij de Rgd gebleven. Met de overdracht van het vastgoed is de rijksbijdrage voor huisvesting van de politie (voor investeringen in en exploitatie van vastgoed) opgenomen in de doeluitkering aan de korpsen en het budget voor het Korps landelijke politie diensten (KLPD). De regionale korpsen hebben ook de huurverplichtingen van het Rijk overgenomen. De specifieke doelstellingen bij de eigendomsoverdracht van de huisvesting van de korpsen aan de politie bij de reorganisatie in 1993 zijn niet achterhaald. Wel is uit beleidsnota’s uit die tijd gebleken dat het gezamenlijk gebruik van huisvesting wordt gezien als bevorderend voor de integratie binnen de nieuwe regio’s. Daarnaast werd vermoedelijk beoogd met de vastgoedoverdracht een bijdrage te leveren aan de verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de korpsen. De vastgoedportefeuille bestaat uit circa 1.100 gebouwen en 100 terreinen. Gemiddeld bezit of huurt een regiokorps 40 gebouwen. Daarnaast wordt er – onder meer bij de Rgd voor de KLPD – ook wel vastgoed gehuurd (ca 145 objecten). De portefeuille is (met grote regionale verschillen) groter dan op basis van de norm van 25 m2 per fte die 1993 als doel is gesteld (huidige situatie 33 m2 per fte). Per korps verschilt de verhouding huur/eigendom van panden. Landelijk gezien zijn de meeste panden boven de circa 500 m² bruto vloeroppervlakte in eigendom. Van de huurcontracten loopt de komende jaren een groot deel af. Het type vastgoed is divers en varieert van politiekantoor tot garages of hangar en van cellencomplex tot onderwijsgebouw. Circa 1 op de 50 panden is monument. De panden dateren overwegend van na 1990. De meeste panden hebben een redelijke tot goede staat van onderhoud.

26

Als onderdeel van de reorganisatie van de politie tot één nationaal politiekorps, vindt momenteel planvorming plaats voor het onderbrengen van (het management van) de politiële gebouwen in een centraal Politie Diensten Centrum (PDC). Bij de reorganisatie in 2012 zal het vastgoed van de regiokorpsen worden overgedragen aan de nieuwe centrale vastgoedmanagementorganisatie binnen het Politie Diensten Centrum. Doelstelling is dat het PDC de regie en sturing over alle huisvesting van de politie verkrijgt.

Nieuwe situatie (vanaf 2012)

Na de reorganisatie van 1993 biedt het zelf invullen van het vastgoedmanagement de politie kansen om het vastgoed adequaat af te stemmen op het primaire proces en daarmee toegevoegde waarde te leveren voor de organisatie. Dit vereist echter niet alleen kennis van dit primaire proces, maar ook van vastgoed(management). Uit onderzoek van KPMG naar de effectiviteit en de efficiency van de bedrijfsvoering van de politie blijkt dat een landelijke visie, strategie, beleid en kaderstelling op het gebied van vastgoedmanagement ontbreekt. Elke politieregio voert een eigen beleid op het gebied van vastgoed, wat maakt dat de kwaliteit per regio verschilt. De beperkte samenwerking tussen de regio’s heeft tot gevolg dat potentiële efficiencyvoordelen (zoals prijsvoordelen door gezamenlijk inkoop van onderhoudswerkzaamheden) niet of nauwelijks worden benut.

Gevolgen

De belangrijkste lessen uit deze deelstudie zijn: • De bewegingen van het vastgoedmanagement binnen de politie zijn volgend/ondergeschikt aan de richting die de politieorganisatie als geheel doormaakt. Het inzetten van de huisvesting als strategisch middel voor imagoverbetering, het trekken van klanten en het verbeteren van het onderscheidend vermogen – zoals van belang voor universiteiten, hogescholen, zorginstellingen en musea – speelt bij de politie minder een rol.

Lessen


Hoofdstuk 3

•

Wel wordt vastgoed gezien als belangrijk middel om bezuinigings-/ efficiencydoelstellingen te realiseren. Het beleggen van de verantwoordelijkheid voor vastgoed bij de regiokorpsen (reorganisatie 1993) heeft echter geleid tot een versnipperd vastgoedmanagement en een per regio wisselend huisvestingsbeleid. Met de vorming van één centraal vastgoedmanagementapparaat wordt beoogd uniformiteit in het huisvestingsbeleid te brengen en efficiencywinst te behalen (zowel in m2 als in vastgoedkosten).

•

Voor het inrichten van een professioneel en (kosten)efficiënt vastgoedmanagementapparaat is een zekere schaal vereist. Deze schaal is nodig om voldoende specialistische kennis en expertise in huis te kunnen hebben voor adequate vastgoedsturing, een uniform huisvestingsbeleid voor de gehele organisatie te kunnen voeren, een goede vastgoedadministratie te kunnen inrichten en beheren en prijsvoordelen te behalen bij inkoop (b.v. van onderhoudswerkzaamheden). Deze schaal ontbreekt in het regionale politiebestel. Er is slechts beperkt gezocht naar samenwerking.

•

Het leggen van de financiële prikkel op decentraal niveau – middelen voor huisvesting zijn niet geoormerkt maar vormen onderdeel van totale doeluitkering regiopolitie – heeft niet geleid tot een efficiënte vastgoedsturing, vermoedelijk doordat de politie zich weinig bewust is van de beperkte strategische waarde van vastgoed en onvoldoende gebruik van schaalvoordelen.

•

Bij een eventuele overdracht van vastgoed naar decentraal niveau in andere sectoren moet worden voorkomen dat een situatie ontstaat waarbij afzonderlijke instellingen/ organisatieonderdelen op zichzelf een te kleine schaal hebben om een effectief en (kosten)efficiënt vastgoedmanagement te kunnen inrichten. Het is niet zo dat decentralisatie van vastgoedverantwoordelijkheden per definitie leidt tot een versnipperd vastgoedmanagement. Voldoende schaalgrootte voor een effectief en efficiënt vastgoedmanagement kan ook worden gevonden door bundeling en een geconcentreerde uitvoering van werkzaamheden in combinatie met decentrale zeggenschap.

3.5

Publieke sector in Zweden inclusief de musea

Deze paragraaf is een samenvatting van het artikel ‘Real estate management in the Swedish public sector’ van Lind en Lindqvist (2005). In dit artikel wordt een systeemwijziging beschreven en geëvalueerd. De systeemwijziging betrof alle overheidsinstelingen inclusief de musea. Oude situatie

In 1992 heeft de centrale overheid in Zweden de structuur van zijn “Real estate management system” volledig gereorganiseerd. Op dat moment had de overheid bijna al het vastgoed in eigendom dat gebruikt werd door overheden. Dit betreft zowel algemene kantoorgebouwen als gebouwen voor bijzondere doeleinden, zoals gevangenissen of universiteiten. Een vereenvoudigde versie

Figuur 3.1 De oude situatie

ministerie van Financiën besluit over financieringen

Central Building Authority (CBA) Hoofdstuk 3

financiering, m.u.v. panden voorstellen vastgoed diensten voorstellen

specifieke autoriteit bijv. universiteit


g

rem o u p

27

research

van het oude systeem wordt weergegeven in figuur 3.1 . In dit oude systeem was de ‘Central Building Authority’ (CBA) verantwoordelijk voor het bouwen en onderhouden van alle overheidsgebouwen. Beweegredenen voor de systeemwijziging Er waren drie redenen om het oude systeem te veranderen. De eerste reden was dat onder het oude systeem voor een nieuw gebouw geen kosten doorberekend werden aan een instelling. Dit leidde tot een grote vraag naar nieuwe faciliteiten en weinig efficiënt ruimtegebruik door de instellingen. De tweede reden was dat in Zweden een nieuw begrotingssysteem werd ingevoerd. Deze reden hangt sterk samen met de eerste reden. In dit begrotingssysteem formuleert de overheid eerst een doel voor elke instelling (bijvoorbeeld voor een universiteit: een bepaald aantal studenten of examens). Vervolgens wordt op basis daarvan een (lumpsum) budget toegewezen aan deze overheidsinstelling. Elke instelling kan zelf bepalen op welke manier het geld besteed zal worden en is vrij om te kiezen hoe zij haar doel wil bereiken, bijvoorbeeld hoeveel wordt besteed aan personeel of gebouwen. Om dit nieuwe begrotingssysteem te kunnen laten functioneren, moest er een prijs voor onroerend goed in de kosten worden opgenomen. Daartoe moest het oude systeem worden gewijzigd. De derde reden was dat het oude systeem geen druk legde op de Central Building Agency. De CBA had een monopolie positie. Het was daarom moeilijk om vast te kunnen stellen of zij haar onroerend efficiënt beheerde of niet. De CBA formuleerde de aanbevelingen aan het Ministerie van Financiën over de juistheid van de investeringen. Hierdoor had de CBA een sterke positie. De CBA werd vaak bekritiseerd om de bureaucratische procedures en beticht van vriendjespolitiek door overheidsautoriteiten van wie de voorstellen werden afgewezen. Met het nieuwe systeem beoogde de centrale overheid drie belangrijke alternatieven aan te reiken. Er is in betreffende artikel geen informatie beschikbaar over de vastgoedportefeuille. Het oude systeem werd vervangen door een nieuw systeem waarbij ‘specialpurpose’ gebouwen werden toegewezen aan een aantal door de overheid gecontroleerde eenheden. Sommige in de vorm van naamloze vennootschappen in handen van de overheid en andere als overheidsautoriteiten. Heden zijn er vier van zulke vastgoedbedrijven: • •

• •

Nieuwe situatie

Akademiska Hus (Academische Huizen), dat gebouwen bezit die door universiteiten en andere vormen van hoger onderwijs gebruikt worden; Statens Fastighetsverk (De Nationale Vastgoedraad), bezit historische gebouwen en gebouwen die door culturele instellingen (musea, theaters) worden gebruikt. Specialfastigheter AB (Speciaal Vastgoed), heeft gevangenissen en soortgelijke instellingen in bezit. Fortifikationsverket (De Nationale Vestingwerken), bezit gebouwen en andere onroerende goederen die gebruikt worden door de strijdkrachten.

Het nieuwe systeem heeft verschillende doelstellingen, belangrijk is het efficiënter managen van vastgoed en het beter waarborgen van kosten en kwaliteit door elke autoriteit verantwoordelijk te maken voor zijn vastgoed. Elk van bovengenoemde vastgoedbedrijven heeft economische doelstellingen. Zij moeten een bepaald rendement op de waarde van het onroerend goed behalen (meestal een paar procentpunt boven de rente van vijf-jarige staatsobligaties), ze mogen niet toestaan d at de kwaliteit van de objecten verslechtert, en ze dienen te fungeren als professioneel vastgoedbedrijf. Verder zorgde dit nieuwe stelsel voor concurrentiedruk op de vastgoedbedrijven. Als verborgen doelstelling kan hier aan toegevoegd worden het vermijden van lange contractsduur omdat de

28


Hoofdstuk 3

Figuur 3.2 De nieuwe situatie

ministerie van Financiën algemene richtlijnen

Vastgoedbedrijf of autoriteit

financiering rendement op kapitaal vastgoed diensten huurbetaling

specifieke autoriteit bijv. universiteit

flexibiliteit van de overheid vermindert met deze systeemwijziging. Daarnaast heeft men er ook voor gekozen het vastgoed niet te verkopen aan de private sector omdat dit tot meer risico en te veel controleverlies kan leiden. Het nieuwe systeem is weergegeven in figuur 3.2. Algemene kantoorgebouwen die eigendom zijn van de overheid werden in een ander bedrijf ondergebracht (Vasakronan). Het initiële plan was om dit bedrijf zo snel mogelijk te verkopen. Dit is tot op heden (publicatie artikel in 2005) nog niet gebeurd, maar ‘Vasakronan’ wordt gerund als een particuliere onderneming en vandaag de dag zijn de meeste huurders particulieren bedrijven. Een zeer belangrijk onderdeel van de hervorming is dat de overheidsinstanties vrij zijn om panden van elke aanbieder te huren. Ze hebben geen verplichting om overheidspanden te kiezen voor hun eigen huisvesting, ook niet als deze langdurig leeg staan. De overheidsinstanties mogen echter zelf geen onroerend goed bezitten. In dit opzicht is de systeemwijziging dus anders dan in de Nederlandse situatie waarbij het vastgoed juist is overgedragen aan de overheidsinstanties. Wanneer een huurcontract afloopt zijn de instanties vrij om van een particulierbedrijf te gaan huren indien zij betere voorwaarden bieden. Huurcontracten zijn over het algemeen redelijk kort lopende contracten (510 jaar), behalve bij nieuwbouw. Veel overheidsinstanties hebben inmiddels gebruik gemaakt van deze vrijheid voor zowel de specifieke als marktconforme gebouwen. In lijn met de tendens van decentralisatie van de begroting, is elke overheidsinstantie nu verantwoordelijk voor het verkrijgen van het meest geschikte onroerend goed, waarbij rekening dient te worden gehouden met zowel kwaliteit als prijs. De autoriteiten moeten een speciale vergunning van de overheid verkrijgen alleen als het huurcontract langer dan een bepaald aantal jaren is en indien het toekomstig huurcontract aangeeft dat hun financiële budget moet worden uitgebreid. Omdat de overheidsinstanties vrij zijn om te kiezen, zet dit concurrentiedruk op het eigendom van overheids onroerend goed. De doelen voor de onroerend goed-eenheden zijn zodanig dat het risico van slecht onderhoud van de gebouwen klein is. De doelstellingen, met betrekking tot het rendement en in combinatie met de druk van huurders en concurrenten, moet leiden tot efficiëntie. Gevolgen

Hoofdstuk 3

De algemene opinie is dat de hervorming noodzakelijke economische prikkels heeft gecreëerd voor de overheidsinstanties om te bezuinigen op gebouwen, maar tegelijkertijd kan geconcludeerd worden dat het zeer belangrijk is om na te denken over de details van de systeemwijziging en ervoor te zorgen dat het systeem zich dient aan te passen aan veranderende omstandigheden. Wel waren er veel onverwachte problemen met de implementatie van deze nieuwe systemen. Een van de problemen betreft het schrijven van goede contracten voor de ‘special-purpose’ gebouwen. Een ander probleem gaat over conflicten over de huurprijs onder andere veroorzaakt door de verschillen in onderhandelingsmacht tussen de eigenaren van het vastgoed en de huurders, i.e. de overheidsinstanties. Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

29

research

•

• •

•

De meeste van de problemen die zijn ontstaan kunnen worden gerelateerd aan het feit dat een aantal zaken niet vooraf werden besproken en besloten bij de invoering van de hervorming. Vergeet de details van het implementeren van een system niet; “The devil is in the detail”. Hierin waren de Zweedse autoriteiten niet geslaagd. Problemen kunnen worden voorkomen door het schrijven van meer volledige en ‘intelligente’ lange-termijn contracten waarbij verschillende opties zijn opgenomen. Het zou mogelijk moeten zijn om conflicten tussen huurder en verhuurder voor te leggen aan een ‘mediator’ die kan beoordelen of de voorwaarden marktconform waren of niet. Dezelfde mogelijkheid moet beschikbaar zijn om de redelijkheid van de exploitatie-en onderhoudskosten voor een gebouw te toetsen.

Lessen

3.6 Vergelijking vier referentiesectoren en de rijksmusea Voordat de lessen uit de deelstudies per sector worden toegepast op het vastgoed van rijksmusea (in hoofdstuk 4) wordt eerst stilgestaan bij de overeenkomsten en verschillen tussen de vier onderzochte sectoren, zowel onderling als met de rijksmusea. De bevindingen in Zweden hebben vergelijkbare conclusies opgeleverd als in de vier sectoren en hebben niet tot extra inzichten voor de rijksmusea geleid. De Zweedse case wordt in deze paragraaf daarom buiten beschouwing gelaten. De vier sectoren zijn vergeleken op de volgende aspecten: • • • • • •

de uitgangssituatie (de situatie vóór de overdracht); de scope van de systeemwijziging (alleen op het gebied van vastgoed of het stelsel als geheel); de aard en wijze van overdracht (vastgoedeigendom en/ of – verantwoordelijkheden, financiële tegenprestatie); de kenmerken van het vastgoed; het belang van vastgoed voor het primaire proces; de doelstellingen/ beoogde effecten van de systeemwijziging.

Oude situatie, vóór de overdracht In de situatie vóór de overdracht van het vastgoed was in alle sectoren (hoewel bij de politie slechts ten dele[1]) sprake van centrale sturing door de overheid (vergelijkbaar met de huidige situatie bij de rijksmusea). De instellingen dienden hun plannen (deels op basis van normeringssystematieken en kwaliteitseisen) bij de rijksoverheid in, die deze aanvragen vervolgens toetste en prioriteerde. Er werd gestreefd naar een ‘eerlijke’ verdeling van middelen. Het oude systeem had verschillende gevolgen: • er was geen stimulans voor efficiënt ruimtegebruik; • er was sprake van concurrentie tussen de instellingen (wie krijgt als eerste nieuwbouw); • (bouw)aanvragen bij het ministerie kostten veel tijd (traagheid); • er was onvoldoende kostenbesef m.b.t. huisvesting bij de instellingen; • er was geen focus op de ‘total cost of ownership’ (TCO). De relatie tussen investeringskosten en exploitatiekosten werd niet gelegd.

[1] Van centrale vastgoedsturing door de rijksoverheid was bij de politie in de situatie vóór 1993 sprake bij vastgoed van het korps rijkspolitie (vastgoed in beheer bij Rijksgebouwendienst), dat door de Rijksgebouwendienst werd beheerd Het beheer en onderhoud van de gebouwen van de 148 gemeentekorpsen viel onder gemeentelijke verantwoordelijkheid.

Scope van de systeemwijzigingen De overdracht van (de verantwoordelijkheid voor) het vastgoed aan de instellingen was onderdeel van systeemwijzigingen die op onderdelen van elkaar verschillen. In de zorg en bij de politie is gelijktijdig met de vastgoedsysteemwijziging het gehele stelsel veranderd. Na de systeemwijziging is sprake van een integrale vergoeding zonder dat het huisvestingsbudget is

30


Hoofdstuk 3

geoormerkt. Deze vergoeding is soms gekoppeld aan het primaire proces; bij hogescholen aan studentenaantallen en bij de ziekenhuizen aan de zogenaamde diagnose behandelcombinaties (dbc’s). Door de systeemwijziging hebben de instellingen zeggenschap over alle middelen die zij nodig hebben om hun primaire proces (onderwijs of zorg) zo in te richten als zij zelf willen. Dit heeft de zelfstandigheid vergroot. Nadeel van deze integrale financiering gekoppeld aan de studentenaantallen of dbc’s is dat als deze afnemen de vergoeding voor huisvesting ook afneemt, terwijl de kosten voor huisvesting gelijk blijven. Bij hogescholen is er daarnaast sprake van een plafond bij de financiële vergoeding; bij een stijging van de studentenaantallen blijft de totale vergoeding ongeveer gelijk en daalt de bijdrage per student. Het is vrij realistisch dat de kosten voor de huisvesting stijgen als extra ingrepen nodig zijn om deze studentenaantallen van onderwijs te kunnen voorzien. Tabel 3.1: Vergelijking systeemwijziging in vier sectoren Voorafgaand aan deze wijziging waren delen van het bekostigingssysteem al gedecentraliseerd 2 Met uitzondering van het vastgoed van het korps landelijke politiediensten, dat in eigendom en beheer bleef bij de Rijksgebouwendienst 1

Sector

Systeemwijziging

Jaar

Hogescholen1

Omkering Kapitaallasten Financiering (OKF) Integrale Verantwoording Huisvesting (IVH-operatie) Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) Politiewet in 1993

1994

Universiteiten

Ziekenhuizen

Politie

Overdracht van Eigendom

Betreft Vastgoed systeemwijziging

1995

Economisch eigendom

Vastgoed systeemwijziging

2008

Verantwoor delijkheden

1993 & 2012

Eigendom2

Gelijktijdig gehele systeemwijziging Gelijktijdig gehele systeemwijziging

Overdracht eigendom vastgoed In drie sectoren (hogescholen, universiteiten en politie) is er sprake geweest van overdracht van eigendom van het vastgoed net zoals bij het alternatieve systeem voor de musea. Bij de ziekenhuizen was de situatie anders en is er sprake geweest van overdracht van verantwoordelijkheden, aangezien het vastgoed reeds hun eigendom was. De overdracht bij de sectoren verschilt in één opzicht en dat is de financiële tegenprestatie voor de overdracht; de politie en de universiteiten hebben het vastgoed om niet verkregen terwijl de hogescholen in 1994 de portefeuille kregen overgedragen tegen betaling van €544 miljoen (1,2 miljard gulden). Bij de musea zou een eventuele overdracht plaatsvinden tegen betaling van de boekwaarde. In twee sectoren is er naast de integrale vergoeding tijdens de overdracht sprake geweest van een extra compensatie. De universitaire budgetten zijn eenmalig verhoogd met een component voor huisvesting, met een bedrag van €77 miljoen (170 miljoen gulden), om in de komende herinvesteringen te kunnen voorzien (OCW, 1993). Bij de ziekenhuizen is er een overgangsregeling voor zorgorganisaties die moeite hebben met het nieuwe kapitaallastenregime (Zorgvisie, oktober 2009) ter grootte van €160 miljoen beschikbaar. De instellingen hebben immers niet tijdig op de nieuwe wetgeving kunnen inspelen. De vergoeding is als éénmalige vergoeding op de balans van 2010 verwerkt. Daarnaast is er €260 miljoen garantiestelling beschikbaar voor de periode van 2011 tot en met 2016.

g

rem o u p

Hoofdstuk 3


31

research

Sector

Overdracht tegen betaling van

Financiële vergoeding

Extra compensatieregeling

Hogescholen

€544 miljoen (1,2 miljard gulden) in 1994

Integraal per student

geen

Universiteiten

Om niet

Integraal

Ziekenhuizen

Geen overdracht

Integraal per dbc

Eenmalig €40 miljoen t.b.v. gezonde&veilige werkplek besteedbaar periode 20022005 Eenmalig €160 miljoen via balans en eenmalig €260 miljoen garantiestelling

Politie

Om niet

Integraal (systematiek onbekend)

Tabel 3.2: Overdracht en compensatie in vier sectoren

geen

Kenmerken van de vastgoedportefeuilles Tijdens het onderzoek is vastgesteld dat de gebouwen van de rijksmusea uniek en specifiek zijn en zelf onderdeel zijn van de beleving van het museum. Het gaat om bijzondere gebouwen, veelal zelf ook als cultureel erfgoed aangemerkt. De musea zijn over het algemeen locatie-gebonden. Bij de universiteiten en ziekenhuizen zijn bepaalde gebouwen ook uniek. Deze instellingen zijn echter minder locatie-gebonden en kunnen ervoor kiezen de huidige locatie(s) te verlaten, alhoewel universiteiten wel aan een stad gebonden zijn. Het aantal instellingen en de grootte van de vastgoedportefeuilles van de sectoren is zeer divers (zie tabel 3.3). Wat opvalt is, dat de vastgoedportefeuille van de rijksmusea in omvang veel kleiner is, dan van de andere sectoren. Sector

32

Hogescholen

# instelling en 76

Universiteiten

12

Zorg

89

Politie

26

Musea

17

Kwantiteit

Kwaliteit

1,2 miljoen m2 functioneel nuttig oppervlak

een groot deel was verouderd en voldeed niet meer aan gestelde eisen. grote kwaliteitsverschillen

2 miljoen m2 functioneel nuttig vloeroppervlak, omgerekend ongeveer 3,3 miljoen m2 bruto vloeroppervlak 283 gebouwen met ruim 4,9 miljoen m2 bruto vloeroppervlakte 1.100 gebouwen en 100 terreinen 74 gebouwen met in totaal 322.000 m2 bruto vloeroppervlak


Tabel 3.3: Overzicht kenmerken vastgoedportefeuille ten tijde van de overdracht

functionele veroudering redelijke tot goede staat van onderhoud zeer divers: zowel in aard, omvang en technische staat van de gebouwen

Hoofdstuk 3

Doelstellingen van de systeemwijzigingen Met de systeemwijzigingen zijn in de vier sectoren verschillende doelen beoogd. Doelstellingen waren: integratie nieuwe regio’s en bijdrage aan verbetering van de effectiviteit van de bedrijfsvoering van de korpsen (politie), vergroten van de zelfstandigheid (hogescholen) en vergroten van de doelmatigheid van huisvesting (politie, hogescholen, universiteiten en de zorg). De veronderstelling was dat ‘gedecentraliseerd kostenbesef’ tot efficiënter ruimtegebruik zou leiden en dat instellingen (universiteiten, hogescholen en zorg) zelf het beste konden bepalen hoe middelen het meest doelmatig besteed konden worden. Een indirecte reden bij de overdracht voor de universiteiten is dat zij zich wilden profileren door ook de huisvesting in te zetten als strategisch middel, naast onderwijs en onderzoek. Nevendoelstellingen waren het verhogen van de kwaliteit van de huisvesting (hogescholen) en een interne reorganisatie van de Directie Huisvesting bij het ministerie (hogescholen). Gevolgen van de systeemwijzigingen De systeemwijzigingen hebben geleid tot een toename van de autonomie bij de universiteiten, hogescholen en ziekenhuizen. De decentralisatie van vastgoedeigendom en -verantwoordelijkheden geven in deze sectoren de indruk dat het vastgoed beter bij de strategie, beleid en primaire processen aansluit. Sommige instellingen hebben de mogelijkheid benut om ook met vastgoed de inkomsten (studentenaantallen en zorgbehoevenden) te verhogen en/of gelijktijdig de kosten te reduceren. Hogescholen, universiteiten en ziekenhuizen gaan efficiënter om met hun ruimte en huisvestingsprocessen zijn aanzienlijk versneld. De politie is na de eerste systeemwijziging niet doelmatiger geworden, waarschijnlijk doordat voor de politie huisvesting overwegend een noodzakelijk middel vormt om het primaire proces te faciliteren, terwijl bij hogescholen, universiteiten en zorginstellingen het gebouw van strategische waarde is voor het primaire proces. Voor de rijksmusea geldt nog meer dan voor hogescholen, universiteiten en ziekenhuizen dat het vastgoed van strategische waarde is voor het primaire proces. In veel gevallen maakt de huisvesting zelf onderdeel uit van het primaire proces, omdat het samen of geïntegreerd met de collectie het aanbod vormt voor de bezoeker en diens beleving bepaalt. Voor de tweede systeemwijziging bij de politie zijn nog geen conclusies te trekken. Er kan worden geconstateerd dat er op meerdere aspecten verschillen bestaan tussen de case vastgoed rijksmusea en de referentiecases, maar de deelstudies hebben tot relevante inzichten geleid voor de rijksmusea, die kunnen bijdragen aan een succesvolle overdracht van het eigendom van vastgoed. Reflectie De minister van Binnenlandse Zaken heeft in zijn brief (Ministerie van BZK, 2011) over monumentaal vastgoed in rijksbezit aangegeven, dat de doelstelling is na te gaan of met de overdracht van het eigendom op doelmatige wijze meer ruimte kan worden gegeven aan ondernemerschap en de overheidsbemoeienis verder kan worden beperkt. Bij de doelstellingen van de andere vier sectoren is ondernemerschap niet expliciet als doelstelling aangegeven. Het is aan het ministerie van OCW om te bepalen of het handelen van de instellingen zoals in dit hoofdstuk beschreven als ondernemerschap gekenschetst kan worden. In onze optiek zijn aspecten als zelfstandigheid en autonomie vergelijkbaar met ondernemerschap. Uit de deelstudies blijkt dat de instellingen na de overdracht huisvesting hebben ingezet als strategisch bedrijfsmiddel. Hogescholen, universiteiten en ziekenhuizen gaan nu efficiënter om met hun ruimte en huisvestingsprocessen zijn aanzienlijk versneld. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat hiermee de beoogde efficiencyverbetering is bereikt en instellingen hun vastgoed meer bedrijfsmatig zijn gaan inzetten. Een belangrijke vraag is echter ook, in hoeverre de eigen verantwoordelijkheid over het vastgoed en de ingrepen in het vastgoed hebben bijgedragen aan de primaire doelstellingen van de Hoofdstuk 3


g

rem o u p

33

research

instellingen, zoals goed onderwijs en onderzoek (hogescholen en universiteiten) en toegankelijk, betaalbaar en kwalitatief goede zorg (ziekenhuizen). In dit opzicht kan opgemerkt worden dat ondernemerschap niet het doel is van de eventuele overdracht van museumvastgoed, maar een middel om de cultuur doelen te bereiken. Aan de hand van de beschikbare data is niet zonder meer te concluderen of de doelmatigheidsdoelstelling is gerealiseerd, wanneer doelmatigheid wordt gedefinieerd als de combinatie van (Den Heijer, 2011): • •

de inspanningen en uitgaven dragen daadwerkelijk bij aan de realisatie van het beoogde doel; de kosten staan in verhouding tot de opbrengsten.

Enerzijds omdat in de afgelopen jaren de studentenaantallen bij hogescholen en universiteiten enorm zijn toegenomen, waardoor geen eenduidige vergelijking mogelijk is tussen vastgoedgegevens voor en na de overdracht. Anderzijds omdat voor een eenduidige conclusie betrouwbare en valide data nodig zijn over aard, omvang, gebruik en kosten van de huisvesting van de instellingen (Den Heijer, 2011). Een integrale inventarisatie hiervan gebaseerd op eenduidige definities ontbreekt (De Vries, 2004, 2007). Een belangrijke aanbeveling is dan ook om bij de overdracht af te spreken hoe (voor en) na de overdracht de mogelijke gevolgen van de overdracht van het eigendom van vastgoed voor de doelmatigheid van musea gedefinieerd en geëvalueerd gaat worden en tijdig de daartoe benodigde data te verzamelen.

34


Hoofdstuk 3

4. Conclusies en aanbevelingen In hoofdstuk 3 is voor de vier onderzochte sectoren (hogescholen, universiteiten, ziekenhuizen en politie) beschreven hoe de overdracht van vastgoedeigendom en bijbehorende verantwoordelijkheden is verlopen en welke lessen hieruit te trekken zijn. In paragraaf 4.1 wordt belicht welke lessen uit de deelstudies relevant zijn voor de case “overdracht eigendom vastgoed rijksmusea”. Daarbij wordt gebruik gemaakt van inzichten uit de literatuur over mogelijkheden om met vastgoed toegevoegde waarde te creëren voor de organisatie i.c. hoe vastgoed kan bijdragen aan de prestaties van de organisatie en het realiseren van de organisatiedoelstelen. In paragraaf 4.2 zijn de belangrijkste lessen vertaald in concrete aanbevelingen voor de overdracht van het eigendom van de gebouwen van de rijksmusea aan de verzelfstandigde instellingen.

4.1 Lessen uit de deelstudies voor de rijksmusea De geleerde lessen zijn onderverdeeld in drie thema’s: a. balans tussen verantwoordelijkheid & risico enerzijds en autonomie & beleidsvrijheid anderzijds; b. inrichting van professioneel vastgoedmanagement; c. transitie naar een nieuw (vastgoed)systeem. Verantwoordelijkheid & risico’s versus autonomie & beleidsvrijheid Naast personeel, technologie, informatie en communicatietechnologie en kapitaal wordt ook vastgoed door organisaties steeds meer gezien als (vijfde) strategisch bedrijfsmiddel (zie figuur 4.1). De combinatie van de vijf bedrijfsmiddelen vormt de input van een organisatie voor het realiseren van haar output, bestaande uit producten en/ of diensten. Vastgoed is daarmee mede bepalend voor de prestaties van een onderneming (Joroff et al. 1993). Figuur 4.1: vastgoed als strategisch bedrijfsmiddel (Joroff et al. 1993)

Door vastgoed op adequate wijze als inputfactor aan te wenden, kunnen organisaties, afgezien van de basale functie ‘onderdak verschaffen’, met hun vastgoed diverse waarde toevoegende effecten teweeg brengen voor de organisatie. Zowel nationaal als internationaal wordt veel geschreven over de toegevoegde waarde van vastgoed (De Jonge, 2002; De Vries, 2007; Den Heijer, 2011; Jensen e.a., 2012). Voor de rijksmusea zijn vooral de volgende zes waarden toevoegende effecten van vastgoed relevant: Hoofdstuk 4


g

rem o u p

35

research

•

Ondersteuning van het primaire proces: het vastgoed draagt bij aan behoud van het cultuurbezit (aandachtspunten: beveiliging, klimaat), het tentoonstellen van het cultuurbezit (aandachtspunt: bezoekersaantallen die gerealiseerd kunnen worden), het faciliteren van educatie en onderzoek en het verhogen van de tevredenheid en productiviteit van de medewerkers.

•

Imagoversterking: het vastgoed kan bijdragen aan het vergroten van de naamsbekendheid door een duidelijke herkenbaarheid van het gebouw, een aantrekkelijke vormgeving, cultuur-historische waarde etc. en daarmee bijdragen aan hoge bezoekersaantallen en publieke waardering van het cultuurbezit.

•

Stimuleren van innovatie: eigen verantwoordelijkheid voor het vastgoed kan een stimulans geven aan ondernemerschap en de totstandkoming van nieuwe verdienmodellen, doordat behalve de collectie ook het gebouw kan worden ingezet als middel om inkomsten te genereren (vastgoed méér dan alleen als huisvesting van de collectie). Daarnaast kan eigen verantwoordelijkheid voor vastgoed een positieve bijdrage leveren aan ontwikkelingen op het gebied van digitalisering, onderzoek en samenwerking.

Universiteiten, Hogescholen & Zorg Vastgoed wordt ingezet als middel voor profilering/ ondersteuning imago in toenemende concurrentie.

Figuur 4.2: Scheepvaartmuseum als evenementenlocatie (Scheepvaartmuseum.nl, 2012)

•

Kosten reduceren: eigen verantwoordelijkheid voor het vastgoed draagt bij aan een beter inzicht in en bewustwording van de kosten die verbonden zijn aan de huisvesting van de collectie en prikkelt tot efficiëntie in m2 en kosten. Tevens geeft het een stimulans om samenwerking te zoeken met andere instellingen op het gebied van inkoop (b.v. van onderhoudswerkzaamheden) en kennisdeling. Daarnaast maakt de verantwoordelijkheid voor vastgoed het mogelijk om een integrale kostenafweging te maken (levensduurkosten vastgoed als onderdeel van de totale kosten van de bedrijfsvoering).

•

Risico’s beheersen: de verantwoordelijkheid voor het vastgoed stimuleert tot zorgvuldig sturen op veiligheid en de beveiliging van het cultuurbezit, geeft inzicht in financiële risico’s verbonden aan het vastgoed en vergroot de aandacht voor risicomanagement bij vastgoedprojecten.

•

Flexibiliteit vergroten: de verantwoordelijkheid voor het vastgoed stimuleert tot nadenken en maatregelen nemen om met het gebouw in te kunnen spelen op nieuwe ontwikkelingen (toekomstwaarde), bijvoorbeeld door middel van ruimtelijke en technische flexibiliteit (uitbreidbaarheid, aanpasbaarheid, ‘capacity to change’), juridisch/ financiële flexibiliteit (eigendom/ lease/ contract opties/ financiële arrangementen) en organisatorische flexibiliteit (aanpassen openingstijden/ toepassing van ‘het nieuwe werken’) van de musea.

Om deze waarde toevoegende effecten van vastgoed daadwerkelijk te kunnen bereiken, is het van belang dat vastgoed als strategisch bedrijfsmiddel kan worden ingezet. Dit vereist dat de musea zeggenschap over hun vastgoed

36


Universiteiten & Hogescholen Decentralisatie van vastgoedeigendom en -verantwoordelijkheden heeft geleid tot efficiënter ruimtegebruik en efficiëntere inzet van middelen. Universiteiten & Zorg Decentralisatie van vastgoedeigendom en -verantwoordelijkheden heeft geleid tot hogere actiesnelheid, eerder oplossen van problemen/ kortere doorlooptijden van bouwprojecten. Hoofdstuk 4

hebben, om keuzes rond vastgoed mee te kunnen nemen in de integrale kosten-/ batenafweging die zij ten behoeve van hun bedrijfsvoering (primair proces) maken. Dit stelt musea in staat om te sturen op waarde toevoegende effecten. Mogelijkheden tot zelfsturing passen bij en zijn randvoorwaarden voor ondernemerschap. Uit de deelstudies is echter ook gebleken dat er in meerdere sectoren sprake is (geweest) van een (ervaren) disbalans tussen enerzijds de verantwoordelijkheden en risico’s verbonden aan het overgedragen vastgoedeigendom en anderzijds de autonomie en beleidsvrijheid die daarbij door de rijksoverheid werd ‘meegegeven’. Zowel bij hogescholen als in de zorg heerst(e) het gevoel onder instellingen dat men wel de ‘lasten’ van het vastgoed voor de kiezen krijgt (o.a. verantwoordelijkheid voor alle kosten verbonden aan het vastgoed), maar niet volledig kan profiteren van de ‘lusten’ (o.a. vrije aanwending van verkoopopbrengst/ waardevermeerdering van het vastgoed, vrijheid in locatiekeuze). Dit wordt als belemmerend ervaren voor ondernemerschap. Hogescholen: Maak het mogelijk dat instellingen “uit de problemen kunnen groeien” door een hogere productie en/of betere marges op de omzet. Sturing op kosten beperkt op inkomsten De HBO-instellingen werden met het decentraliseren van huisvestingsmiddelen volledig autonoom qua bestedingen. De sturing vanuit de overheid verviel echter niet helemaal. Zij behoudt zeggenschap op het gebied van locatiekeuze en het opleidingsaanbod. Dit staat lijnrecht tegenover de bestedingsautonomie van de instellingen. Aan de kostenkant ligt de verantwoording bij de hogescholen. De opbrengstenkant wordt echter deels ingekaderd vanuit de overheidsregelgeving

De beste balans tussen alle autonomie naar de instellingen en behoud van sturingsmogelijkheden door de overheid is lastig te bepalen. Bij de universiteiten is bijvoorbeeld gebleken dat het geheel wegvallen van de bemoeienis van de rijksoverheid met het vastgoed van de instellingen, op termijn mogelijk leidt tot ongewenste situaties. Bijvoorbeeld doordat de universiteiten te weinig investeren in vastgoed (om meer geld over te houden voor onderwijs en onderzoek) of juist bovenmatig investeren in vastgoed vanwege de slechte staat van de gebouwen of om zich door het vastgoed te profileren en te onderscheiden van concurrerende instellingen (waardoor minder middelen resteren voor onderwijs en onderzoek). Dit kan op gespannen voet staan met door de overheid gestelde doelen. Universiteiten

Aandacht van VSNU en Ministerie van OCW en Economische Zaken is echter van belang, omdat de slechte staat van een deel van de campus op termijn de kennisdoelen – excellent onderwijs, baanbrekend onderzoek en een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor gerelateerde bedrijven – kan schaden. In die zin is de campus van belang voor de kenniseconomie van Nederland.

Bedrijfsrisico’s zijn risico’s voor de kenniseconomie

In een notitie uit 2010 werden de bedrijfsrisico’s van verouderde kennisinfrastructuur (waaronder laboratoria, onderwijsgebouwen en de academische werkomgeving) onderbouwd en werd tevens benadrukt dat deze risico’s ook de economische groei, de aantrekkingskracht van stad, regio en land en de concurrentiekracht van meer dan de alleen de universiteiten kunnen beïnvloeden. Een zaak van nationaal belang waarop het Rijk wellicht meer (politieke) invloed zou willen uitoefenen.

Op basis van het voorgaande kan voor de rijksmusea worden geconstateerd dat bij decentralisatie van vastgoed(verantwoordelijkheid) een goede balans moet worden gevonden tussen enerzijds de voordelen van meer autonomie en keuzevrijheid voor de instellingen en anderzijds de risico’s verbonden aan het eigendom van vastgoed. Wanneer de instellingen zelf eigenaar zijn van het vastgoed, zullen zij hier adequater op kunnen sturen en het vastgoed betrekken in de integrale kosten-/batenafweging van de bedrijfsvoering. Dit prikkelt tot ondernemerschap en kostenefficiëntie. Daar staat tegenover de met vastgoed hoge kosten gemoeid zijn, die ten koste kunnen gaan van de benodigde middelen voor het primaire proces. Om zowel de belangen van de instellingen als de beleidsdoelstellingen van de rijksoverheid te bewaken, is het verstandig om heldere kaders en randvoorwaarden te ontwikkelen (‘vrijheid in gebondenheid’), die de instellingen voldoende vrijheid bieden om zelf majeure beslissingen met betrekking tot het vastgoed te nemen. Hoofdstuk 4


g

rem o u p

37

research

Overwogen kan worden om, bij wijze van ingroeiproces, in de eerste jaren na de overdracht strikt toezicht te blijven houden op het vastgoedbeleid van de instellingen, door hen verantwoording te laten afleggen over majeure beslissingen met betrekking tot het vastgoed (b.v. aan de hand van een ‘business case’-benadering). Op deze manier kunnen de instellingen aantonen dat zij het verkregen mandaat ook ‘verdienen’ en negatieve neveneffecten worden voorkomen. Denkbaar is om verantwoord gedrag te belonen met het afbouwen van het toezicht, en omgekeerd om in geval van aantasting van de beleidsdoelstellingen van het ministerie van OCW, het toezicht juist te versterken of het mandaat over het vastgoed in te trekken Inrichting van professioneel vastgoedmanagement Het geven van een mandaat aan de rijksmusea, waarbinnen de instellingen de vrijheid hebben om zelf majeure beslissingen met betrekking tot het vastgoed te nemen, betekent feitelijk een decentralisatie van vastgoedverantwoordelijkheden. Bij het decentraliseren van vastgoedverantwoordelijkheden vraagt de organisatie van het vastgoedmanagement ruime aandacht. Uit de deelstudie bij de politie is bijvoorbeeld gebleken dat het decentraal beleggen van vastgoedeigendom en -verantwoordelijkheden heeft geleid tot versnipperd vastgoedmanagement met wisselende kwaliteit, waarbij potentiële efficiëntievoordelen niet/ beperkt worden benut. Op basis van deze constatering en de ervaringen bij hogescholen en universiteiten, kan worden geconcludeerd dat voor het inrichten van een professioneel en (kosten) efficiënt vastgoedmanagementapparaat een zekere schaal vereist is. Deze schaal is nodig om voldoende specialistische kennis expertise in huis te kunnen hebben voor adequate vastgoedsturing, een uniform huisvestingsbeleid voor de gehele organisatie te kunnen voeren, een goede vastgoedadministratie te kunnen inrichten en beheren en prijsvoordelen te behalen bij inkoop (b.v. van onderhoudswerkzaamheden). Geconstateerd kan worden dat de rijksmusea afzonderlijk hiervoor te klein van schaal zijn . De discussie over centralisatie versus decentralisatie vereist daarom tevens een zorgvuldige afweging tussen concentratie en deconcentratie (zie figuur 4.3). Een geconcentreerde uitvoering van vastgoedmanagementactiviteiten kan ertoe leiden dat de benodigde schaal wordt bereikt om genoemde voordelen te behalen. Concentratie kan tot stand worden gebracht door het aangaan van een bepaalde vorm van samenwerking. Bijvoorbeeld in de vorm van een coöperatie,

Besluitvorming

Centralisatie

Uitvoering

Concentratie

Decentralistie

Professioneel management is mogelijk bij een vastgoed portefeuille van minimaal 100.000 m2 bvo. De besproken 17 rijksmusea hebben in totaal 322.028 m2 bvo in gebruik. Het Rijksmuseum is met circa 80.000 m2 bvo het grootst.

Universiteiten, Hogescholen, Zorg & Politie Doordecentralisatie betekent een omslag in het vastgoedmanagement binnen de universiteiten. De benodigde kennis en data (m², kwaliteit, euro’s, leeftijd enz.) om mee te sturen ontbrak ten tijde van de overdracht. Op dit moment ontbreken data om te sturen nog steeds (Den Heijer, 2011). Om daadwerkelijk te kunnen sturen op effectiviteit en efficiëntie van huisvesting zijn inzicht in de effecten van vastgoed (De Vries, 2007) en data (Den Heijer, 2011) noodzakelijk. Aanbeveling: zorg ervoor dat de expertise is gewaarborgd. Figuur 4.3: (De-)centralisatie van beslissingsbevoegdheid en middelen versus (de-) concentratie van activiteiten (Van der Schaaf et al., 2002)

vastgoed management rijksmusea

Deconcentratie

38


Hoofdstuk 4

waarin de musea participeren. Op deze manier zijn de musea eigenaar van de uitvoerende organisatie, waardoor gewaarborgd wordt dat de coöperatie kennis heeft van/oog heeft voor de belangen en het primaire proces van de instellingen. Terwijl het museum onderneemt, fungeert de coöperatie als expertisecentrum op het gebied van vastgoed en ondersteunend orgaan voor een kosten efficiënte inkoop (van b.v. onderhoudswerkzaamheden en adviesdiensten) en beheer van de vastgoedadministratie. Het feit dat de musea zelf eigenaar zijn van de coöperatie, maakt dat de coöperatie bij de uitvoering van haar werkzaamheden een andere belangenafweging zal maken dan de Rgd en dat de verhouding coöperatie <–> instellingen een andere is dan de verhouding Rgd <–> instellingen. Figuur 4.4 toont de verschillende ontwikkelingsstadia die een vastgoedorganisatie kan doorlopen (Joroff, 1993), van sterk operationeel georiënteerd (met een focus op technisch goed functionerend vastgoed) tot strategisch aangestuurd (vastgoed als bedrijfsmiddel en sturingsmiddel om de doelen van de organisatie te ondersteunen). De voorgestelde rol- en taakverdeling tussen de musea en de coöperatie is hierin schematisch weergegeven. Niveaus van corporate real estate management (CREM)

De veranderende rol van corporate real estate management (CREM) wordt weergegeven in vijf opeenvolgende stadia door Michael Joroff, universitair hoofddocent op de School van Architectuur en Planning van het Massachusetts Institute of Technology (Joroff, Louargand, Lambert, & Becker, 1993). Op basis van empirisch bewijs, definieert Joroff vijf verschillende benaderingen van vastgoedbeheer. De rol van de corporate real estate afdeling en de ambities welke het heeft te vervullen, worden in elke fase benoemd: Taskmanager: Het real estate management heeft hier een technische focus. Het levert de onderneming zijn fysieke ruimte. De specifieke opgave is het bouwen van gebouwen (to engineer buildings). Controller: De primaire doelstelling is transparantie en kostenminimalisering van onroerend goed. De aanpak is analytisch: zoeken naar informatie over onroerend goed en benchmarkdata om hierop te kunnen sturen. Dealmaker: De corporate real estate afdeling lost onroerend goed problemen zo op, dat het vastgoed financiële waarde voor de business afdelingen creëert. De corporate real estate afdeling bepaalt niet langer het gebouw op de manier waarop de interne klanten dat willen, maar zij probeert waar mogelijk het gebouw te standaardiseren om daarmee flexibeler te zijn en in te kunnen spelen op de wensen van nieuwe klanten en zo flexibele ‘deals’ op de interne markt te kunnen afsluiten. Entrepreneur: De corporate real estate afdeling werkt als een intern vastgoedbedrijf, welke onroerend goed alternatieven voorstelt aan de business afdelingen die overeenkomen met die van de concurrenten. Het probeert het onroerend goed te laten overeenkomen met de bedrijfsplannen van de afdelingen en marktopties. Business strategist: De corporate real estate afdeling anticipeert op zakelijke trends: het controleert en meet de impact ervan. Het probeert bij te dragen aan de waarde van het bedrijf als geheel door te focussen op de missie van het bedrijf in plaats van op onroerend goed. Dit model is additief van aard. De bestaande operationele basis is uitgebreid met meer strategische kwesties in verband gebracht met de resultaten van de onderneming. In een corporate real estate afdeling zal altijd een mix van de niveaus hierboven vermeld aanwezig zijn. Op het tweede, derde en vierde niveau zijn corporate real estate beslissingen gebaseerd op prijs-kwaliteit overwegingen: corporate real estate moet efficiënt zijn. Op het vijfde niveau wordet niet alleen gestuurd op een doelmatige kwaliteit van de bedrijfsaccommodatie , maar moet het vastgoed ook doeltreffend zijn voor het bedrijf als geheel.

g

rem o u p

Hoofdstuk 4


39

research

Musea zijn samen eigenaar van de coöperatie Coöperatie voert uit: • expertise centrum • inkoop • vastgoedinformatie • waarborgfonds (optineel) • facilitair (optineel) • …

Museum onderneemt

BUSINESS STRATEGISTS

ENTREPENEURS DEALMAKERS

CONTROLLERS TASKMANAGERS Bouwen van gebouwen

Minimaliseren gebouwkosten

Standaardiseren gebouw gebruik

Matchen markt opties

Bijeenbrengen personeel

Technisch

Analytisch

Oplossen van problemen

Bedrijfsplanning

Strategisch

Figuur 4.4: Positionering van een vastgoedcoöperatie in de ontwikkelingsstadia van corporate rela estate management volgens Joroff, 1993.

Transitie naar een nieuw (vastgoed)systeem Uit de deelstudies is niet alleen goed gekeken moet worden naar de voor- en nadelen van een nieuw vastgoedsysteem, maar dat ook de overgang van de oude naar de nieuwe situatie om aandacht vraagt. In de zorg is veel nieuw beleid aangekondigd, omgebogen en vervolgens weer teruggetrokken. De onduidelijkheid over het invoeringstraject zorgde ervoor dat instellingen niet goed konden anticiperen op de veranderingen, onzeker raakten en veelal een pas op de plaats maakten met bouwprojecten. De beleidsonduidelijkheid heeft de bouw verlamd, investeerders afgeschrikt en banken terughoudend gemaakt in het geven van leningen[1]. Om dergelijke ‘transitiestress’ bij de rijksmusea te voorkomen, is een grondige evaluatie vooraf nodig van de te verwachten effecten van het nieuwe systeem – positief en negatief - voor de afzonderlijke instellingen, om op basis hiervan een adequate en heldere overgangsprocedure en –regeling te ontwerpen. Overdracht van verantwoordelijkheden vraagt om wederzijds vertrouwen. Aan deze eis wordt waarschijnlijk beter voldaan als de transitie in één keer plaatsvind en niet over een lange periode wordt uitgevoerd, mits hierbij gezorgd wordt voor transparantie en beleidsduidelijkheid door tijdig, voldoende en duidelijk over de voorgenomen procedure en regeling te communiceren.

[1]

De voormalige rijksmusea hebben ten opzichte van zorginstellingen als voordeel dat zij – als rechtspersoon met een wettelijke taak – kunnen schatkistbankieren. Bij schatkistbankieren lopen de geldstromen via het Rijk. Voordeel van deze vorm van bankieren is dat deze instellingen tegen gunstige voorwaarden kunnen lenen of beleggen. Nader onderzocht moet worden of schatkistbankieren nog steeds passend is als musea ondernemender (mogen) worden.

Belangrijk onderdeel van de overgangsregeling vormt de financiële compensatie van de instellingen bij de systeemwijziging, om te voorkomen dat sommige musea als gevolg van het veranderende regime in zwaar weer raken en de overheid alsnog moet ingrijpen. Een belangrijke succesfactor is het ‘schoon door de poort’-principe . Dit houdt in dat een reële financiële en faire afwikkeling wordt gegarandeerd bij de overdracht van de vastgoedverantwoordelijkheden.

40


Hoofdstuk 4

Universiteiten, Hogescholen & Zorg

Bij de overdracht van vastgoedeigendom en -verantwoordelijkheden is de (significante) investeringsopgave binnen de portefeuille in combinatie met meegeven van geen/ beperkte middelen bepalend geweest voor bekostigingsproblemen na de overdracht. Een financiële analyse van de vastgoedportefeuille vooraf is essentieel. Zorg dat instellingen “schoon door de poort” gaan, zodat de financiële nadelen van het oude systeem zijn opgelost en instellingen een reële startpositie hebben om op eigen benen te kunnen staan. Dit vraagt om een goede financiële afwikkeling van de vastgoedoverdracht.

Financiering: vervangingsinvesteringen

Voorzien had kunnen worden dat een voorraad met vooral gebouwen van de jaren 60 en 70 na 1995 veel vervangingsinvesteringen zouden vragen. Daarom ervaren de universiteiten na de overdracht nog steeds bekostigingsproblemen. Universiteiten zoeken zelf creatieve oplossingen en samenwerkingsverbanden om het ruimtegebruik te verbeteren.

Wat reëel en fair is wordt in belangrijke mate bepaald door: • de technische staat van het vastgoed en het achterstallige onderhoud per museum en de nodige middelen om dit verhelpen; • de nodige middelen voor instandhouding en vervanging van het vastgoed in zijn huidige vorm, rekening houdend met reële afschrijvingstermijnen; • de nodige middelen om (toekomstige) investeringen te kunnen plegen in functionele aanpassingen/ uitbreidingen/ nieuwe concepten/ nieuwe locaties etc. Vooraf dient te worden bepaald waar de verschillende musea zich bevinden in de ‘investeringscyclus’ en hoe wordt omgegaan met verschillen hierin (b.v. Rijksmuseum: net gerenoveerd, Paleis Het Loo: toe aan grootscheepse renovatie). Belangrijk aandachtspunt is vormt de heterogeniteit van de sector (diversiteit in collecties, grote verschillen in bezoekersaantallen etc.), wat het toepassen van standaard bekostigingsnormen (b.v. een normbedrag in € / bezoeker) gebaseerd op een solidariteitsprincipe lastig zo niet onmogelijk maakt. Om tot een eerlijke regeling te komen, zijn huisvestingsvergoedingen op basis van (een analyse van de) individuele situaties van de musea noodzakelijk.

4.2 Vijf aanbevelingen

Verantwoordelijkheid & risico’s versus autonomie & beleidsvrijheid

Inrichting van professioneel vastgoedmanagement

Hoofdstuk 4

Samenvattend kunnen voor de overdracht van het eigendom van de gebouwen van de (voormalige) rijksmusea aan de verzelfstandigde instellingen de volgende vijf aanbevelingen worden gegeven, gerangschikt naar drie thema’s: 1. Toezicht op rijksdoelen, mandaat vastgoed naar de instellingen: Geef de verzelfstandigde instellingen een mandaat op het gebied van vastgoed en zorg door middel van toezicht dat de gestelde Rijksdoelstellingen met betrekking tot het cultuurbezit prominent blijven; 2. Voldoende ruim mandaat om zelf te kunnen sturen: Zorg ervoor dat het mandaat van de instellingen op het gebied van vastgoed voldoende ruim is, zodat instellingen daadwerkelijk zelf kunnen sturen en niet alleen te maken krijgen met de ‘lasten’ van het vastgoed, maar ook met de ‘lusten’. Dit leidt ertoe dat instellingen vastgoed onderdeel kunnen laten uitmaken van de integrale kosten-/ batenafweging die zij ten behoeve van hun primaire proces en bedrijfsvoering maken, wat ondernemerschap bevordert. 3. Concentratie vastgoedmanagement: Bewerkstellig een geconcentreerde uitvoering van vastgoedmanagementactiviteiten, zodat specialistische vastgoedkennis en -expertise wordt gebundeld, de inkoop van werkzaamheden kostenefficiënt plaatsvindt en een professionele Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

41

research

vastgoedadministratie wordt ingericht en beheerd. 4. Instellingen ‘schoon door de poort’: Garandeer een reële financiële afwikkeling bij de overdracht van de vastgoedverantwoordelijkheden, in de vorm van een financiële compensatie voor instandhouding en vervanging van het vastgoed in huidige vorm, het aanpakken van achterstallig onderhoud en toekomstige behoeften.

Transitie naar nieuwe (vastgoed)systeem

5. Beleidsduidelijkheid voorkomt transitiestress: Voorkom onduidelijkheid en onzekerheid door tijdig met de instellingen over de inhoud, doelen en gevolgen van de systeemwijziging te communiceren en een duidelijke en adequate overgangsregeling op te stellen. Dit vereist ook een zorgvuldige analyse vooraf van de mogelijke effecten (gewenst en ongewenst) van de effecten van het nieuwe systeem, om te voorkomen dat in de transitiefase veel aanpassingen en wijzigingen nodig zijn.

42


Hoofdstuk 4

5. Bronnen deel A De Jonge, H. (2002). De ontwikkeling van corporate real estate management. Real Estate Magazine(22, juni), 8-12. De Vries, J. C. (2004). Benchmarking HBO vastgoed. Delft: TU Delft. De Vries, J. C. (2007). Presteren door vastgoed. Delft: Eburon. Deloitte. (2012). Onderzoek eigendomsoverdracht van huisvesting musea; rapportage financiële analyse. Utrecht: Deloitte. Den Heijer, A. C. (2011). Managing the university campus; information to support real estate decisions. Delft: Eburon Academic Publishers. DTZ Zadelhoff. (2012). Vastgoedwaardering van de rijksmusea: DTZ Zadelhoff. Hoogervorst, J. F. (2005). transparante en integrale tarieven in de gezondheidszorg [transparent and integrated tariffs in healthcare]. In m. vws (Ed.), (Vol. 27659). The Hague: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Jensen, P. A., Van der Voordt, T., & Coenen, C. (2012). The added value of facilities management; concepts, findings and perspectives. Lyngby, Denmark: Polyteknisk Forlag. Joroff, M., Louargand, M., Lambert, S., & Becker, F. (1993). Strategic management of the fifth resource; corporate real estate. Norcross, GA: Industrial Development Research Foundation. Lind, H., & Lindqvist, T. (2005). Real estate management in the Swedish public sector. Journal of Corporate Real Estate, 7(2), 178-190. Ministerie van BZK. (2011). Brief aan Tweede kamer; 2011- 2012, 31.490, nr. 77. Ministerie van OCW. (1993). Brief aan VSNU; decentralisatie huisvesting, intentioneel investeringsschema 1994-1998. Zoetermeer: OCW. Ministerie van OCW. (2010a). Brief aan Tweede Kamer: meer dan kwaliteit; een nieuwe visie op cultuurbeleid - 2010 - 2011, 32.820, nr. 1. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW. (2010b). Kunst in cijfers. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW. (2011). Cultuur in beeld. Den Haag: Ministerie van OCW. Ministerie van OCW. (2012). Adviesaanvraag museumbestel; brief aan Raad voor Cultuur, 14 maart 2012. Den Haag: Ministerie van OCW. Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. (2006). Dossier management van vastgoed in de zorgsector. Zoetermeer: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg bij het advies management van vastgoed in de zorgsector. Scheepvaartmuseum.nl. (2012). Het museum als evenementenlocatie Retrieved 12-04-2012, from http://www.hetscheepvaartmuseum.nl/locatie/ evenementen Stichting Vangnet HBO. (2003). Zuinig op de toekomst; van vroegtijdig waarschuwen naar toekomstgericht besturen. Amsterdam: Stichting Vangnet HB. Van der Schaaf, P. (2002). Public real estate management; challenges for governements. Delft: DUP Science. Vroon, T. (2007). Monitoring gebouwkwaliteit algemene ziekenhuizen, Macrorapportage. Utrecht: College Bouw Zorginstellingen.

g

rem o u p


43

research

44


Deel B: Deelstudies

g

rem o u p


45

research

46


Deelstudie 1

Hogescholen Door dr.ir. Jackie de Vries en ir. Bastiaan Peek

© Jaap Spieker met toestemming Nikon Nederland

g

rem o u p


47

research

48


Deelstudie Hogescholen

Inhoud MANAGEMENT SAMENVATTING DEELSTUDIE HOGESCHOLEN

50

1.1 OUDE SITUATIE 52 1.1.1 Organisatie van hogescholen 52 1.1.2 Het oude systeem 54 1.1.3 Kenmerken van de vastgoedvoorraad van hogescholen 55 1.1.4 Voor- en nadelen van de oude situatie 56 1.2 NIEUWE SITUATIE 57 1.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed 57 1.2.2 Het nieuwe systeem 57 1.3 GEVOLGEN VAN DE SYSTEEMWIJZIGING 58 1.3.1 Transitieproces 58 1.3.2 Effecten 59 1.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen 62 1.4 REFLECTIE 64 1.4.1 Lessons learned 64 1.4.2 Aanbevelingen 65 1.5 BRONNEN 67

g

rem o u p



49

research

Management samenvatting deelstudie hogescholen HBO-instellingen bestaan sinds het begin van de 20ste eeuw. Vanuit het werkveld ontstond de behoefte naar direct inzetbaar goed opgeleid personeel. De eerste opleidingen vonden plaats in privé villa’s of in voormalige onderwijsgebouwen. De diversiteit aan opleidingen en instellingen was groot. Sinds 1968 geldt voor HBO-instellingen de wet en regelgeving uit de Mammoetwet. Om grip te krijgen op het aantal opleidingen en de kwaliteit ervan is vanuit de overheid een groot aantal regels en richtlijnen afgekondigd die direct gevolgen hadden voor de huisvesting. Er zijn ruimtenormen per student opgesteld en maatregelen ingevoerd voor het vergroten van de autonomie. Schaalvergroting, taakverdeling en concentratie zorgden voor vele verschuivingen in de huisvesting. Een toenemende autonomie op onderwijsgebied en centrale sturing op huisvesting, een kapitaalintensief bedrijfsmiddel, staan echter op gespannen voet met elkaar.

Oude situatie

De combinatie van toenemende autonomie voor de instellingen zelf en technische en functionele veroudering van de huisvesting hebben geleid tot de invoering van een nieuw financieringssysteem voor huisvesting: de Omkering Kapitaallasten Financiering (OKF). Deze operatie hield in dat het economisch claimrecht van de huisvesting van het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) overgegaan is naar de instellingen zelf. Vóór 1994 werden de kosten voor huisvesting op basis van vooraf goedgekeurde investeringsplannen vergoed. Hogescholen moesten vooraf hun plannen voor huisvestingsingrepen aanleveren bij de Directie Huisvesting van het ministerie. De plannen werden afgewogen samen met alle plannen van andere instellingen. Vanaf 1994 zijn hogescholen zelf verantwoordelijk voor de huisvesting en dienden zij zelf de investeringsafwegingen te maken en de financiële gevolgen hiervan te dragen.

Nieuwe situatie

De vastgoedportefeuille met een omvang van 1.233.261 m2 functioneel nuttig oppervlak (fno), verdeeld over 76 instellingen, is voor €544 miljoen (1,2 miljard gulden) overgedragen aan de instellingen. De HBO-instellingen moesten netto €544 miljoen (1,2 miljard gulden) bij de bank lenen. De instellingen kregen een vergoeding van de kapitaallasten in een lumpsum vergoeding per student, gebaseerd op een rente van 9%. De Algemene Rekenkamer heeft uitgerekend dat een staatslening tegen minder dan 6,5% mogelijk was geweest. Dat had €14 miljoen (30 miljoen gulden) per jaar gescheeld (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006). Een risico van dit nieuwe systeem is dat de vergoeding voor de kapitaallasten gebaseerd wordt op studentenaantallen. Dat betekent dat de vergoeding voor vaststaande lasten afhankelijk is van mogelijk sterk variërende inkomsten. De toename van het aantal studenten in het HBO heeft er tot nu toe voor gezorgd dat vrijwel geen instellingen in de problemen zijn gekomen (Stichting Vangnet HBO, 2003). Doelstelling van het ministerie van OCW voor de invoering van de OKF was het vergroten van de doelmatigheid van huisvesting. Nevendoelstellingen waren het verhogen van de kwaliteit van de huisvesting en een interne reorganisatie van de Directie Huisvesting . Na de invoering van de OKF is de doelmatigheid met betrekking tot het gebruik van de huisvesting toegenomen (meer studenten/m² en minder huisvestingslasten/student). De vraag die door het ministerie van OCW niet gesteld is en vooralsnog onbeantwoord is, is of de eigen verantwoording over het vastgoed en de ingrepen in het vastgoed hebben bijgedragen aan de doelstellingen van de hogescholen en dus aan het onderwijs. Hogescholen maken zelf de afweging omtrent de aard en omvang van de huisvesting die zij het beste vinden passen bij hun onderwijsconcept. Er is echter geen totale vrijheid van keuze, de locatiekeuze wordt bepaald door de overheid. Deze eigen verantwoordelijkheid in combinatie met de technische en functionele veroudering van de huisvesting heeft ervoor gezorgd dat instellingen na de

50


Gevolgen


overdracht in grote getalen nieuwbouw hebben gepleegd of andere ingrepen hebben uitgevoerd om de kwaliteit van de huisvesting te verbeteren. Als gevolg van de verschuiving van taken en verantwoording van de Directie Huisvesting naar de onderwijsinstellingen is de Directie gereorganiseerd en teruggebracht in formatie. Binnen de hogescholen is de toegenomen verantwoording aanleiding geweest om de vastgoedafdeling uit te breiden van een staffunctionaris naar een vastgoed- of facilitair bedrijf. Lessen

De oorspronkelijke vastgoeddoelstelling vanuit het ministerie was het vergoten van de doelmatigheid. Gemeten naar het aantal studenten per m² is deze doelstelling gehaald. De kosten voor huisvesting zijn relatief gelijk gebleven. Deels is deze doelstelling gerealiseerd omdat het aantal studenten veel meer toenam dan verwacht, “men kon er niet tegen op bouwen”. Deze enorme toename van het aantal studenten heeft er ook voor gezorgd dat het financiel risico bij de overdracht niet is opgetreden. Het financiële risico werd veroorzaakt doordat de vergoeding voor de vaste kapitaallasten vergoed werd in een lump sum per student. Bij afname van het aantal studenten, zouden instellingen “te kort” komen. De vraag is of hogescholen in staat zouden zijn geweest hun portefeuilles in te krimpen. De mogelijkheid meer studenten aan te trekken door in andere vestigingsplaatsen locaties te openen en om nieuwe opleidingen te starten bestaat niet, dit kan alleen met goedkeuring van het ministerie. Hogescholen kunnen dit niet gebruiken in de concurrentiestrijd om de student. De eigen verantwoordelijkheid van hogescholen met betrekking tot vastgoed heeft er voor gezorgd dat de vastgoedmanagement functie zich steeds meer is gaan ontwikkelen. Om op de juiste manier te kunnen sturen, de meest optimale inzet van het bedrijfsmiddel vastgoed te realiseren is inzicht in data (kosten, bezetting, gebruik enz.) noodzakelijk. Anno 2007 ontbrak deze informatie nog bij veel instellingen. Er is aan de hand van de beschikbare data niet zonder meer te concluderen dat de doelmatigheidsdoelstelling gerealiseerd is. Om die conclusie te kunnen trekken is inzicht nodig in de aard, omvang, gebruik en kosten van de huisvesting van de instelling. Een integrale inventarisatie gebaseerd op eenduidige definities ontbreekt (De Vries, 2004, 2007). Om daadwerkelijk inzicht te krijgen in de doelmatigheid (gedefinieerd als: wanneer de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten van de beschikbare middelen) is een eenduidige dataverzameling en regulier vergelijk noodzakelijk (Den Heijer, 2011).

g

rem o u p



51

research

1.1 Oude situatie 1.1.1 Organisatie van Hogescholen Hogescholen zijn rond 1900 ontstaan als gevolg van de industrialisatie. Vanuit de behoefte van bedrijven naar direct inzetbaar goed opgeleid personeel ontstonden opleidingen in de sectoren techniek, gezondheidszorg, onderwijs en huishouding. De eerste hogescholen waren meer gericht op de inhoud van de opleiding en het krijgen van een ministeriële erkenning dan op de huisvesting ervan. De eerste HBO-opleidingen (Hoger Beroeps Onderwijs) waren over het algemeen maatwerkopleidingen die nauw aansloten bij de kennis en kunde van de studenten en het werkveld. In veel gevallen waren de opleidingen avondopleidingen of duale trajecten, waarbij de studenten al werkten en de opleiding ernaast deden. Omdat de directies en docenten van de hogescholen veelal voortkwamen uit het arbeidsveld was er sprake van een grote diversiteit aan opleidingen en invullingen. Het HBO-onderwijs valt sinds 1968 onder de Wet op het voortgezet onderwijs of Mammoetwet. Feitelijk werd de onderwijskundige invulling grotendeels buiten de wet om geregeld, op basis van een uitzonderingsbepaling (De Jager, 1994). Als gevolg van de toename van het aantal studenten zijn de opleidingen meer gestandaardiseerd en is de wetgeving aangepast om meer eenheid in het HBO te realiseren. De ‘nieuwe’ HBO-opleiding bestond uit standaard 2 jaar theorie, 1 jaar stage en 1 jaar afstuderen. De deeltijd en duale opleidingstrajecten zijn blijven bestaan. De studentenomvang van deze trajecten is tegenwoordig klein in vergelijking tot de dagopleidingen. De doelstellingen van hogescholen zijn in de loop der jaren niet substantieel veranderd. Ook anno 2012 is de hoofddoelstelling het opleiden van direct inzetbaar hoger opgeleid personeel voor in eerste instantie regionale bedrijven. Voor hogescholen geldt dat zij continuïteit willen bereiken door kwalitatief goed onderwijs te realiseren dat studenten aanspreekt (opbrengsten), binnen de financiële kaders (kosten). Eind jaren ’90, begin 2000 was het idee dat het HBO de instelling zou zijn waar ‘het leven lang leren” plaats zou vinden. De laatste jaren wordt steeds meer aandacht besteed aan de aansluiting met het werkveld door de inzet van lectoraten en toegepast onderzoek. Naast het afleveren van kwalitatief hoogwaardig geschoolde medewerkers, is het valoriseren van kennis een belangrijke doelstelling van het HBO. Hierbij zijn lectoraten ingericht en stimuleren HBO-instellingen hun docenten om promotieonderzoek te doen. Ook is er sprake van ‘keten-samenwerking’. Het gaat dan om de samenwerking tussen ROC – HBO – Universiteiten. Doel is het aantrekken van studenten en deze gedurende hun studieloopbaan in een bepaalde regio te behouden. De ontwikkeling van het aantal HBO studenten is enorm toegenomen van circa 210.000 in 1985 tot circa 424.000 in 2011 (CBS, 1985; HBOraad, 2011). Het aantal instellingen is daarentegen afgenomen. Waren er in 1985 nog 348 instellingen (OCW, 2012), in 2011 zijn er nog 39 (HBO-raad) bekostigde instellingen. Naast bekostigde HBO-opleidingen worden ook niet-bekostigde masteropleidingen aangeboden. Dit zijn masteropleidingen die niet erkend worden door het ministerie van OCW en als zodanig niet gefinancierd worden. De masterdiploma’s worden in de meeste gevallen onder naam en verantwoording van buitenlandse universiteiten uitgereikt. Bij de hierboven genoemde aantallen zijn de ingeschrevenen aan deze opleidingen buiten beschouwing gelaten.

52



Figuur 1.1 Ontwikkeling aantal HBO-instellingen

400 beleidsplannen

OKF

300 200 100 1985

1988

1990

1995

1997

aantal instellingen

Figuur 1.2 Ontwikkeling aantal ingeschrevenen

500.000

2002

2011

Gemiddelde

beleidsplannen

OKF

400.000

2004

300.000 200.000 100.000 1985

1988

1990

1995

1997

aantal ingeschrevenen

Figuur 1.3 Ontwikkeling aantal ingeschrevenen per instelling

12.000

2004

2011

Gemiddelde

beleidsplannen

OKF

10.000

2002

8.000 6.000 4.000 2.000 1985

1988

1990

1995

1997

aantal ingeschrevenen / instelling

2002

2004

2011

Gemiddelde

Er is geen vrije markt voor de bekostigde HBO-instellingen. Instellingen moeten toestemming vragen bij het ministerie van OCW voor het starten van nieuwe opleidingen en voor het starten van opleidingen op nieuwe vestigingsplaatsen. De spreiding van de instellingen en de opleidingen wordt door het ministerie, en niet door de marktvraag, bepaald. De laatste jaren worden voor bijvoorbeeld één of meer opleidingen steeds vaker samenwerkingsverbanden aangegaan tussen HBO-instellingen onderling (zie kader).

g

rem o u p



53

research

‘Light’ samenwerking met NHTV en Zeeland Avans Hogeschool gaat voortaan met de NHTV in Breda en de Hogeschool Zeeland overleggen als er plannen zijn voor bijvoorbeeld nieuwe opleidingen in West-Brabant en Zeeland. Avans-bestuurder Frans van Kalmthout noemt het een ‘light’-samenwerking. De Hogeschool Zeeland en Avans Hogeschool kunnen elkaar bijvoorbeeld ondersteunen bij het opzetten van maintenance-opleidingen, die zich specialiseren in high-tech onderhoud. In Zeeland zit een aantal grote bedrijven, zoals Dow Chemical en energiebedrijf Delta die daarbij betrokken kunnen worden. Avans Hogeschool heeft volgens Van Kalmthout veel kennis in huis. ‘Vooral op het gebied van de ontwikkeling van nieuwe energie is het interessant samen te werken.’ Toestanden rond game-opleiding

‘We willen ook niet meer die toestanden zoals met de game-opleiding’, legt Van Kalmthout uit. Tot schrik van Avans Hogeschool begon de NHTV hier enkele jaren geleden mee, terwijl Avans een gelijksoortige opleiding aanbiedt. Voor de NHTV is de samenwerking met Hogeschool Zeeland waardevol omdat deze school, met een flinke toerismepoot, zich intensief met het kunsttoerisme wil bezighouden. ‘Dat zit de laatste jaren in het slop’, zegt de waarnemend bestuursvoorzitter.

Vraag naar HBO-opleidingen

In West-Brabant is al langer vraag naar HBO-opleidingen. Maar er een hogeschool beginnen, is volgens Van Kalmthout niet rendabel, daarvoor zouden de studentenaantallen te klein zijn. ‘Bovendien hebben we net veel geld geïnvesteerd in ons gebouw in Breda.’ De bestuurder kan zich wel voorstellen dat in samenwerking met bijvoorbeeld een ROC bepaalde opleidingen in West-Brabant worden gegeven. Hij denkt dat er ook behoefte is aan opleidingsmogelijkheden in Goes. ‘Met name voor jongeren uit Zeeuws-Vlaanderen is dat interessant.’

Geen concrete plannen

Maar concrete plannen zijn er nog niet. ‘Het gaat erom dat we elkaar op de hoogte houden van elkaars plannen en dat we met z’n drieën initiatieven kunnen ontwikkelen.’ Volgens de bestuurder is het nu ook van belang hoe maatschappelijke partijen, zoals de provincie Zeeland, reageren op de samenwerking tussen de scholen en of ze plannen gaan steunen. (Punt Avans, 2009)

In de afgelopen decennia is de weten regelgeving met betrekking tot de HBOsector sterk veranderd. Vanuit de overheid werd in de jaren ’80 een beleid van deregulering ingezet. Voor hogescholen wijzigden de eisen over het afleggen van verantwoording over de inzet van de beschikbare middelen en de bereikte doelen. In 1986 werd voor een groot deel van de bekostiging het systeem van ‘lumpsum’-financiering ingevoerd. HBO-Instellingen kregen voor personeel en materieel een budget waarvan zij zelf de besteding konden bepalen. De overige kosten, waaronder huisvesting, werden op basis van declaraties vergoed. In 1994 volgde het budget voor huisvesting, de OKF (Omkering Kapitaallasten Financiering) operatie. 1.1.2 Het oude systeem Voor de OKF in 1994 lag het economisch claimrecht van de hogeschoolhuisvesting bij het ministerie van OCW. Elke twee jaar werden door de HBO-instellingen huisvestingsplannen ingediend. De plannen werden door het ministerie gebundeld en beoordeeld in het kader van het meerjareninvesteringsschema. De afweging over investeringen werd door de Directie Huisvesting van het ministerie van OCW gemaakt. “De confrontatie van de instellingsbehoefte met het aanwezige bestand levert voor de meeste instellingen projectvoorstellen op. Door de beperktheid van het huisvestingsbudget is prioritering en fasering van deze voorstellen noodzakelijk” (Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek, 1991).

54



Dit hield in dat instellingen hun plannen indienden en dan moesten wachten op goedkeuring vanuit het ministerie voor de uitvoering van de plannen. Dit leverde veel onvrede op omdat de HBO-instellingen niet echt invloed hadden op de afweging. De toetsing vond plaats aan de hand van de door het ministerie opgestelde ruimtenormen (RumHBO-norm) en de studentenaantallen. De instellingen konden er dus niet voor kiezen om een overmaat te realiseren om daarmee in te spelen op de toekomstige veranderingen op het gebied van onderwijsconcepten en toe- of afnemende studentenaantallen. Daarnaast was de doorlooptijd van circa 2 jaar in verband met de omvang en de bestuurlijke besluitvorming erg lang. 1.1.3 Kenmerken van de vastgoedvoorraad van Hogescholen De overgedragen vastgoedportefeuille had in 1994 een vloeroppervlak van 1.233.261 m2 functioneel nuttig oppervlak (fno), verdeeld over 76 instellingen (Afschrift minister van O&W Bijlage 1, datum onbekend, in De Vries, 2007). Dit zijn de laatste centraal geregistreerde cijfers over het vastgoed van de HBOinstellingen. De gebouwen waren tijdens de overdacht voor een groot deel verouderd en voldeden niet meer aan de gestelde eisen. In de periode 1995-1997 waren een groot aantal hogescholen bezig met het uitwerken en realiseren van de eerder geplande nieuwbouw. De totale waarde van het vastgoed is onbekend. In 1993 is zijn de gebouwen voor circa €544 miljoen (1,2 miljard gulden) verkocht door het ministerie aan de hogescholen. De structurele huisvestingsbijdrage bedroeg in datzelfde jaar €77 miljoen (170 miljoen gulden). De exploitatiekosten en afschrijvingen van de hogescholen zijn onbekend. Uit de jaarverslagen blijkt dat tussen de 8 – 14% van de jaarlijkse lasten betrekking hebben op huisvesting. Gesteld kan worden dat vastgoed kapitaalintensief is en gepaard gaat met jaarlijks hoge lasten. In 2004 is een benchmark uitgevoerd naar de vastgoedportefeuilles van HBOinstellingen. Hierin werd een vergelijking gemaakt tussen de situatie in 1997 en 2004. Van de 47 HBO-instellingen hebben er 16 gereageerd. Als gevolg van de vele fusies omvatte deze 16 respondenten respectievelijk 27 instellingen in 1997 en 16 in 2002. Deze benchmark is uitgevoerd omdat in overleg tussen de onderzoekers en de HBO raad duidelijk werd dat inzicht in de omvang en het gebruik van huisvesting op sectorniveau ontbrak. Uit dit onderzoek blijkt dat als gevolg van de grote hoeveelheid fusies en verschuivingen veel data (ook op instellingen niveau) niet op orde is (er werden veel vragen met ‘ongeveer’ of ‘onbekend’ beantwoord). Toch bieden de resultaten voldoende basis voor een onderlinge vergelijking en geeft het onderzoek een duidelijk beeld van een discipline die in ontwikkeling is. De conclusies uit het onderzoek hebben betrekking op de periode 1997 – 2004 en zijn (De Vries, 2004): • • • •

Het gebruik van het beschikbare vloeroppervlak is geïntensiveerd en de huisvestingslasten zijn toegenomen; Het vastgoedmanagement is geprofessionaliseerd; Informatie over kwalitatieve aspecten ontbreekt; Er worden geen eenduidige definities gehanteerd;

In een latere studie (De Vries, 2007) zijn deze gegevens gevalideerd en aangevuld waardoor een meer waarheidsgetrouw beeld ontstaat. Echter ook dit beeld geeft niet de werkelijkheid van de totale vastgoedportefeuille weer. De centraal geregistreerde gegevens (Centrale Financiën Instellingen en HBO-raad) over studentenaantallen en financiën weken af van de cijfers van de individuele instellingen (jaarverslagen). Gegevens over huisvesting (m² en kwaliteit) ontbraken. Deelstudie Hogescholen


g

rem o u p

55

research

1.1.4 Voor- en nadelen van de oude situatie Het HBO heeft regelmatig aangegeven dat het oude huisvestingsbeleid niet aansloot bij de vernieuwing van het onderwijs en de organisatie van de instellingen. Hogescholen hadden voor het onderwijs een integrale verantwoordelijkheid. Zo konden zij zelf beslissen over het onderwijsconcept en de in te zetten personele capaciteit. Ze hadden echter niet de zeggenschap om de huisvestingsvraag hierop af te stemmen. De RumHBO-norm, die de hoeveelheid m² per student voorschreef, stond dan ook regelmatig ter discussie. De huisvestingswensen die ingediend werden, waren veel hoger dan daadwerkelijk nodig was. De instellingen wilde hiermee meer ruimte creëren om hun wensen te realiseren (we dienen 4 projectenvoorstellen in dan wordt er vast wel één goedgekeurd). Eerdere maatregelen in het kader van de toenemende autonomie zorgden voor vele fusies tussen HBO-instellingen. Het gevolg was dat instellingen over meerdere locaties en in gebouwen met een uiteenlopende kwaliteit en omvang gehuisvest waren. Maatregelen om deze situatie te verbeteren lagen op de besluitvormingstafel van het ministerie, naast de plannen van collegainstellingen, en niet bij de instellingen zelf. De plannen voor het aanpassen van de huisvesting in lijn met de ontwikkelingen van het onderwijs werden door OCW beoordeeld. De instellingen zelf hadden daar weinig zeggenschap over. Instellingen konden hun bedrijfsvoering niet ondersteunen met vastgoed. Over het algemeen werd gesteld dat een goede relatie met het ministerie de haalbaarheid van de plannen beïnvloedde. In het ‘oude’ systeem was de interactie tussen overheid en HBO instelling erg belangrijk bij de beoordeling van de ingediende plannen. De rol van vastgoedmanagement (CREM) was beperkt. De huisvestingsverantwoordelijken konden niet meer doen dan reageren op de vraag vanuit het onderwijs. Als gevolg liep huisvesting per definitie achter de feiten aan. Vóór de OKF

“Om te beginnen moet ik dan natuurlijk zeggen dat het vóór 1994 ook niet alles was. Ik ervaar het als een bevrijding om van de overbodige en contraproductieve tussenkomst van OC&W af te zijn. De betutteling door de ‘koninkjes‘ van OC&W was irritant. Aan de andere kant overvroegen wij zelf natuurlijk structureel qua huisvesting. Er vonden allerlei oneigenlijke stoeipartijen plaats met de ambtenaren, waarbij de normen ter plekke verzonnen leken te worden. Je wist nooit waar je stond op de urgentielijst. Vóór de OKF was ruimte feitelijk geen issue: hoe meer hoe beter. Kortom, het was allemaal niet best. Ik vind decentralisatie daarom in principe altijd goed, als je tenminste een goede startpositie kunt verwerven.” “Kijk maar naar de foto’s: vóór 1994 hadden wij nogal wat dislocatie, met veel huurpanden van een matige kwaliteit. Het ministerie bouwde namelijk zo goedkoop mogelijk: zo oogden onze relatief grote schoolgebouwen dan ook. De universiteiten stonden er heel wat mooier bij. Dus zodra bekend werd dat de OKF zou doorgaan, hebben wij onze oorspronkelijke bouwplannen drastisch gewijzigd in de richting van onze eigenlijke wensen.” (Boele et al., 1998)

Het oude systeem was ingegeven vanuit de centrale sturing van de overheid op de kwaliteit van het onderwijs, de middelen en de besteding ervan. Door algemeen geldende oppervlakte en kwaliteitseisen ten aanzien van opleidingsruimten en ondersteunende ruimten werd beoogd huisvesting van het HBO te standaardiseren. Gestreefd werd naar een ‘eerlijke’ verdeling van middelen. Zo verschilden de oppervlaktenormen voor studenten van kunst-, techniek en overige opleidingen. Ook werden de plannen van alle instellingen met elkaar vergeleken, om te zorgen dat de technische kwaliteit van de huisvesting zo veel mogelijk vergelijkbaar was.

56



“De betutteling door de ‘koninkjes‘ van OC&W was irritant. Aan de andere kant overvroegen wij zelf natuurlijk structureel qua huisvesting. Er vonden allerlei oneigenlijke stoeipartijen plaats met de ambtenaren, waarbij de normen ter plekke verzonnen leken te worden. Je wist nooit waar je stond op de urgentielijst. Vóór de OKF was ruimte feitelijk geen issue: hoe meer hoe beter. Kortom, het was allemaal niet best. Ik vind decentralisatie daarom in principe altijd goed, als je tenminste een goede startpositie kunt verwerven.” (Boele et al., 1998)

1.2 Nieuwe situatie 1.2.1Doelstellingen van de overdracht van vastgoed De OKF operatie is ingegeven vanuit een doelmatigheidsoverweging. Het doel van de overdacht was om de doelmatigheid van het besteden van huisvestingsmiddelen te vergroten. In de evaluatie van de OKF wordt aangegeven dat er ook andere doelstellingen waren, zoals de upgrading van HBO-huisvesting en het mede-faciliteren van de interne reorganisatie van de Directie Huisvesting (Boele et al., 1998). Naast het vergroten van de efficiëntie van het HBO-vastgoed waren de belangrijkste doelstellingen van het ministerie: • Het bevorderen van het delen van huisvesting; • Het vergroten van het doelmatiger afwegen van permanente en (diverse vormen van) tijdelijke huisvestingsalternatieven; • Het bevorderen van de aanwending van eigen middelen voor huisvesting; • Vergroten van de zelfstandigheid van de instellingen. Overdracht economisch claimrecht en oprichting Waarborgfonds (Omkering Kapitaaldienst Financiering, OKF)

De overdracht van het economisch claimrecht van het Rijk op het onroerend goed aan de instellingen (Besluit van de ministerraad d.d. 24-05-1991). Als voorwaarde dient bij wet te worden bepaald dat instellingen zijn aangesloten bij een van de vooralsnog twee Waarborgfondsen (één voor het WO en één voor het HBO), die functioneren als terugvalpositie indien instellingen in onvoorziene financiële problemen komen. De Waarborgfondsen dienen te worden opgericht onder volledige verantwoordelijkheid van de instellingen, die ook volledig zorgdragen voor een adequate voeding van het fonds. Het Rijk stelt zich direct noch indirect garant; het Waarborgfonds kan niet terugvallen op de Rijksoverheid. De Invoering van een totale lumpsum bekostiging ter vergroting van de doelmatigheid en de verzelfstandiging van de instellingen. Het voornemen is om de noodzakelijke wijzigingen van de Wet op hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) op een zodanig tijdstip bij de Staten Generaal in te dienen dat inwerkingtreding, voor wat betreft de overdracht van het economisch claimrecht en voor het Waarborgfonds per 1 november 1992 en voor wat betreft de invoering van de totale lumpsum bekostiging per 1 januari 1993, kan worden gerealiseerd. (OCW, 1991)

1.2.2 Het nieuwe systeem De vastgoedportefeuille is uiteindelijk in 1994 voor €544 miljoen (1,2 miljard gulden) door het ministerie van OCW overgedragen aan de individuele hogescholen (HBOraad, 1993). De HBO-instellingen moesten netto €544 miljoen (1,2 miljard gulden) bij de bank lenen. OCW vergoedde de (kapitaal) lasten van die financiering. De Algemene Rekenkamer wees er later op dat rond 1-1-1994 een staatslening tegen minder dan 6,5% mogelijk was geweest, terwijl de verhoging van de huisvestingsvergoeding was gebaseerd op een rente van 9%. Dat had €14 miljoen (30 miljoen gulden) per jaar gescheeld (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006). Deelstudie Hogescholen


g

rem o u p

57

research

Het verleggen van de zeggenschap betekent ook dat de verantwoordelijkheid en bijbehorende de risico’s verlegd worden. Ondanks dat het doel van de OKF operatie niet financieel van aard was, werd dat door een aantal HBO bestuurders wel als zodanig gezien en gevoeld. Het uitgangspunt was een ‘voor het investeringsvolume neutrale aanpak’ (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006). Dit betekent dat alle voordelen uit doelmatigere inzet van huisvesting die instellingen konden realiseren ten goede kwam aan de desbetreffende instelling. Deze voordelen zijn echter eenmalig. Daarna zijn de grenzen van doelmatigheid bereikt en gelden de ‘normale’ afschrijvingstermijnen, kapitaallasten en onderhoudslasten. De discussie over de OKF operatie is ruim voor 1994 gestart. In het kader van de begrotingsvoorbereiding 1992 heeft de ministerraad besloten tot het instellen van een Werkgroep Heroverweging m.b.t. de allocatie en aanwending van de met de onderwijshuisvesting gemoeide uitgaven. De taakopdracht bestond uit het maken van voorstellen om de hiervoor genoemde doelstellingen te kunnen realiseren.: Het eindrapport van het (Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek, 1991) vermeldt het volgende:: • De overdracht van het economisch claimrecht van het rijk op het onroerend goed aan de instellingen kan plaatsvinden op voorwaarde dat bij wet bepaald wordt dat de instellingen aangesloten zijn bij het Waarborgfonds die functioneert als terugvalpositie indien instellingen in onvoorziene financiële problemen komen; • De invoering van een totale ‘lumpsum’-financiering die de doelmatigheid en de verzelfstandiging van de instellingen vergroot. Na de OKF operatie (in 1994) zijn de instellingen vrij om te beslissen wanneer, hoeveel en waarin zij willen investeren. Er is een ‘lumpsum’-vergoeding voor de huisvesting vanuit het ministerie, gebaseerd op de kapitaallasten van de eerder genoemde €544 miljoen (1,2 miljard gulden). Deze zit versleuteld in de bijdrage per student. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen studenten die de opleiding niet afmaken en studenten die wel afstuderen. Ook hebben instellingen de mogelijkheid om gelden van derden aan te wenden, wat onder ander voor vastgoed ingezet kan worden. Min. van OCW

Overige inkomsten opdrachten derden

HOGESCHOOL

studenten

Figuur 1.4: bekostiging Hogescholen (ministerie van OCW, 2006 in De Vries, 2007)

levensonderhoud studiemateriaal

Gemiddelde totale rijksbijdrage per hogeschool voor een uitvaller is ongeveer € 4.500 Gemiddelde totale rijksbijdrage per hogeschool voor een afgestudeerde is ongeveer € 18.500

Voor 2012 bedraagt de totaal geraamde rijksbijdrage 2,5 miljard euro (Ministerie van OCW, 2012). Dit bedrag is inclusief de ‘lumpsum’-vergoeding voor huisvesting.

1.3 Gevolgen van de systeemwijziging 1.3.1 Transitieproces De OKF operatie is in één keer doorgevoerd. Met ingang van 1 januari 1994 is alle huisvesting overgedragen. De instellingen werden verantwoordelijk voor de financiering van de kapitaallasten en ontvingen daarbij een ‘lumpsum’vergoeding voor huisvesting.

58



Als waarborg werden het Waarborgfonds en de stichting Vangnet opgericht. Veel instellingen stonden negatief tegenover het Waarborgfonds. Deelname aan het fonds was verplicht en zorgde ervoor dat de autonomie van de instellingen in het geding kwam. Voor de instellingen bracht het Waarborgfonds een groot aantal verplichtingen mee. Het fonds had /nam een grote toezichts- en monitoringrol. Hogescholen wilden dan ook liever niets met het fonds van doen te hebben. Er werd geen beroep gedaan op het Waarborgfonds omdat er in de periode tot 2003 geen sprake was van faillissementen bij het HBO. In enkele gevallen waren er hogescholen met meer of minder ernstige financiële moeilijkheden. Dit is voornamelijk opgelost door financiële hervormingen (intern) of door een fusie (Stichting Vangnet HBO, 2003). Belangrijk aspect hierbij is dat de studentenaantallen bleven toenemen. De inkomsten van hogescholen namen daardoor ook toe, terwijl de investeringen in vastgoed ‘achterbleven’. Dit als gevolg van het feit dat instellingen pas na 1995 huisvestingsplannen gingen maken.

Upgrading

1.3.2 Effecten In de jaren voorafgaand aan de OKF operatie voldeed het HBO-vastgoed niet meer aan de gestelde onderwijskundige en maatschappelijke eisen als gevolg van fusies en centralisatie van onderwijsactiviteiten. De centrale sturing vanuit het ministerie belemmerde de juiste en tijdige ingrepen die nodig waren om het vastgoed aan te laten sluiten bij de onderwijsconcepten en de filosofie van de individuele instelling. Deze ontwikkeling was vrij logisch na de eerdere (1984) STC operatie (schaalvergroting, taakverdeling en concentratie). Als gevolg van deze operatie nam de omvang van de instellingen en de vastgoedportefeuilles met aanverwante risico’s toe. Een ander gevolg was dat instellingen zich meer wilde profileren, waarvoor zij naast opleidingen en onderwijsconcepten ook huisvesting wilden inzetten. Na de OKF operatie is de totale HBO-vastgoedportefeuille meer divers en instelling specifieker geworden. Dit is een gevolg van de toenemende autonomie in combinatie met de technische en functionele noodzaak om de huisvesting aan te passen. De eigen zeggenschap heeft er voor gezorgd dat veel directer gestuurd kan worden op huisvesting. Daarmee sluit de huisvesting beter aan bij de wensen van de instelling. Er zijn hogescholen die hun portefeuille goed op orde hebben gekregen (upgrading), maar er zijn ook, met name kleinere, hogescholen die minder middelen ter beschikking hadden en na verloop van tijd geconfronteerd werden met een vastgoedportefeuille die niet meer toereikend was. Het nadeel is dat in onzekere tijden (sterk variërende studenten instroom, maar ook bekostigingswijzigingen en de langstudeerregeling) ingrepen uitgesteld worden om daarmee de kosten voor huisvesting ten goede te laten komen aan het onderwijs.

Figuur 1.5: Ontwikkeling HBO vastgoedportefeuille m² bvo per ingeschrevenen

12

beleidsplannen

OKF

10 8 6 4 2 0 1985

1988

1990

1995

m² bvo per ingeschrevene Deelstudie Hogescholen

1997

2002

Gemiddelde


2004

g

rem o u p

59

research

60.000

beleidsplannen

OKF

50.000

Figuur 1.6: Ontwikkeling HBO vastgoedportefeuille m² bvo per instelling

40.000 30.000 20.000 10.000 1985

1988

1990

1995

m² bvo per instelling

2.300.000

1997

2002

2004

Gemiddelde

OKF

beleidsplannen

Figuur 1.7 Ontwikkeling HBO vastgoedportefeuille totaal

2.200.000 2.100.000 2.000.000 1.900.000 1.800.000 1985

1988

1990

oppervlakte in m² bvo

1995

1997

2002

2004

Gemiddelde

In de periode na de OKF operatie zijn er twee perioden van vastgoedingrepen te herkennen (De Vries, 2007). De eerste van 1995 – 2000 en de tweede vanaf 2000. In de eerste periode na de OKF operatie ging het voornamelijk om de totale vervanging van de technisch en functioneel sterk verouderde panden. Uit deze periode zijn de HBO-gebouwen met uiteenlopende verschijningsvormen, gelegen op aantrekkelijke en goede bereikbare locaties in de stad. Vastgoed was een beleidsitem en kwam ter sprake in de gesprekken tussen de gemeenten en instellingen. Met deze nieuwbouw hebben zij ‘zich op de kaart gezet’. Hogescholen gingen zich onderscheiden via hun gebouwen en inrichting. Huisvesting werd onderdeel van het strategisch beleid van de hogescholen terwijl het vóór de OKF “geen issue in de bedrijfsvoering van een hogeschool” was (Boele geciteerd in Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006). In een tweede fase (vanaf circa 2000) zijn de veranderingen fysiek minder ingrijpend en meer beleidsmatig van aard. Zo zijn er huisvestingsbeleidsplannen opgesteld, maar ook zijn in die periode de eigendom situaties herzien en zijn de samenwerkingsovereenkomsten met derden gemaakt over het delen van ruimten. Gedacht moet worden aan de ontwikkeling van campussen, en samenwerking met bedrijven en andere onderwijsinstellingen. Als gevolg van de hoge kosten worden zeer specialistische ruimten steeds meer gedeeld. Ook wordt steeds meer de samenwerking gezocht met ROC’s voor specialistisch of omvangrijk onderwijsmaterieel. De organisatorische veranderingen in het HBO staan vanaf de jaren 70 in het teken van de toenemende autonomie van de instellingen. De centrale aansturing van huisvesting door het ministerie was in eerste instantie gebaseerd op het controleren van de uitgaven. In de jaren ’80 werd de ruimtenormering toegevoegd en dienden huisvestingsinvesteringen onderbouwd te worden

60


Eerste fase: fysieke ingrepen vastgoedportefeuille

Tweede fase: beleidsplannen

Vastgoedorganisatie


zodat afwegingen ‘op de inhoud’ gemaakt kon worden. De taken en verantwoordelijkheden voor de vastgoedafdeling binnen hogescholen zijn in eerste instantie niet veranderd. Ook vóór de OKF operatie waren zij verantwoordelijk voor het opstellen, voorbereiden en begeleiden van de huisvestingsprojecten. Wel werden de hogescholen na de OKF operatie zelf verantwoordelijk voor de financiering van het vastgoed. Ook de interne reorganisatie bij het ministerie was een direct gevolg van de overdracht van verantwoordelijkheden. Hierdoor waren er minder mensen nodig binnen de Directie Huisvesting. In de vastgoedmonitor (De Vries, 2004) is aangegeven dat er sprake is van een lichte verandering in de wijze waarop de vastgoedfunctie georganiseerd wordt binnen de hogescholen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een lijn en staf organisatie. Bij een lijnen/of staforganisatie is er sprake van een apart vastgoedorganisatie onderdeel. Deze is verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering. Bij veel hogescholen waren de verantwoordelijkheden voor het vastgoed binnen het CvB of binnen de faculteiten gepositioneerd. In 1997 was de verdeling tussen staf en lijn organisatie ongeveer gelijk. In 2002 is een verschuiving waar te nemen naar lijnorganisatie als voorkeur voor de huisvestingsverantwoordelijkheden. De verschuiving van de vastgoedfunctie naar lijnorganisatie kan verklaard worden vanuit: • de verandering in portefeuilleomvang (toename per instelling); • toenemende eisen vanuit ARBO en milieu wetgeving; • de intensivering van het gebruik; • de toenemende maatschappelijke en sociale eisen van de gebruikers • en de professionalisering van het vakgebied in het algemeen in combinatie met de toenemende focus van de onderwijsorganisatie onderdelen op de ontwikkelingen in het onderwijs. Eigendomssituatie

De OKF operatie ging met name om het vergroten van de verantwoordelijkheid van de onderwijsinstellingen voor hun huisvesting en bedrijfsvoering. Een aantal HBO-bestuurders geeft dat het decentraliseren van tekorten op huisvesting ook een motief was (Boele et al., 1998). De toegenomen autonomie is voor de HBOinstellingen het meest belangrijke resultaat van de OKF operatie.

Figuur 1.8: Organisatie verandering huisvestingstaken en verantwoording

OUDE SITUATIE

NIEUWE SITUATIE

CvB

CvB VG

Faculteit

Faculteit

VG

Faculteit

Faculteit

Faculteit

Faculteit

CvB

Faculteit

Faculteit

Faculteit

VG

g

rem o u p



61

research

Door de overdracht van het economisch claimrecht kwam vastgoed op de balans van de hogescholen te staan. Dit had direct invloed op de vermogenspositie van de instellingen Bovendien moesten vastgoedafdelingen over kennis en inzichten beschikken met betrekking tot boekhoudkundige en financiële structuren. In de periode na de OKF operatie werd een deel van het vastgoed gehuurd. Momenteel is dat aandeel veel kleiner. Het ‘loont’ om vastgoed in eigendom te hebben. Enerzijds omdat de fluctuaties in studenteninstroom tegenwoordig minder groot zijn en anderzijds omdat als gevolg van het sturen op efficiëntie en gezamenlijk gebruik de eisen ten aanzien van het onderwijsvastgoed de laatste jaren meer generiek worden. De beperkte beschikbare middelen worden als belangrijkste nadeel genoemd. De totale ‘lumpsum’-vergoeding is gebaseerd op de overdrachtssom uit 1994. De omvang van de vergoeding houdt geen rekening met noodzakelijke investeringen om de functionele en technische achterstand van de huisvesting weg te werken en met groei van studenten. Daarbij komt dat de (sterker dan voorziene) toegenomen studenten instroom ervoor zorgde dat er eigenlijk meer huisvesting nodig was (De Vries, 2007) terwijl de totale lumpsum vergoeding gelijk blijft.

Financieel

Nadeel van de ‘lumpsum’ financiering gekoppeld aan de studenten aantallen is dat als de instroom afneemt (hetgeen slechts voor een enkele hogeschool van toepassing was) de vergoeding voor huisvesting ook afneemt, terwijl de kosten voor huisvesting gelijk blijven. De kosten voor huisvesting zijn in absolute zin toegenomen. Doordat de populatie (aantal gebruikers) is toegenomen dalen de huisvestingslasten als % van de totale lasten van 12% in 2002 naar circa 6,6% in 2011. De bekostiging voor huisvesting stond vast. Indien hogescholen in staat waren om hun huisvesting efficiënter te gebruiken konden de financiële meevallers aan onderwijsverbetering besteed worden. Bij hogescholen die het vastgoed daadwerkelijk hebben ingezet om zich te onderscheiden, zijn de eisen aan de vastgoedafdeling toegenomen. De vastgoedfunctie werd steeds belangrijker binnen de bedrijfsvoering (De Vries, 2004). Daarbij nam de deskundigheid van de hogescholen op huisvestingsgebied toe. Ook is de doelmatigheid van de huisvesting verbeterd. Er kon gebouwd worden op het moment dat instellingen dat nodig achtten en ook de omvang en functionaliteit van het gebouwde werd door de HBO-instellingen zelf bepaald. Om de kosten te reduceren werden minder maar kwalitatief hoogwaardige m² gebouwd en werd de bezettingsgraad verhoogd (m² bruto vloeroppervlak per student neemt af). Het onderzoek Rekenschap (Schutte et al., 2004) naar de aanwending van middelen door hogescholen en de evaluatie van de stichting Vangnet-HBO (2003) geven aan dat de financiering van het vastgoed in de toekomst een probleem zou kunnen worden. In de rapportage wordt aangegeven dat in de jaren na 2004 vastgoed de financiële positie en daarmee de continuïteit van de hogescholen zou kunnen gaan bedreigen. Een deel van deze problemen is opgelost door het afstoten van vastgoed, herbezinning en uitstel van nieuwbouwplannen of het fuseren met andere instellingen. 1.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen Het doel van de overdacht was om de doelmatigheid van het besteden van huisvestingsmiddelen te vergroten. In de achtergrondstudie Dossier vastgoedmanagement in de zorg, (Raad voor de Volksgezondheid en Zorg, 2006) wordt gesteld dat de grotere zelfstandigheid op het gebied van huisvesting leidde tot een drastische verbetering van de doelmatigheid en efficiëntie.

62


Vergroten doelmatigheid en zelfstandigheid


Figuur 1.9: Ontwikkeling huisvestingskosten per student (HBOraad, n.d.)

€1.200,00

Lasten

€1.000,00 €800,00 €600,00 €400,00 €200,00 €2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Huisvestingslasten

Figuur 1.10: Ontwikkeling huisvestinglasten als percentage van de totale lasten (HBOraad, n.d.)

10% 8% 6% 4% 2% 0% 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Huisvestingslasten als % van totale lasten

Door de OKF operatie hebben HBO-instellingen zeggenschap over alle middelen die zij nodig hebben om het onderwijs zo in te richten als zij zelf willen. Dit heeft de zelfstandigheid vergroot. Instellingen die financieel in de problemen dreigden te komen, konden een beroep doen op het Waarborgfonds. Dit is niet gebeurd. Wel zijn er een aantal fusies het gevolg. Door de verzelfstandiging zijn de HBO-instellingen zelf verantwoordelijk geworden voor de kosten in verband met het wel of niet uitbreiden van de huisvesting. Als gevolg daarvan zijn de meeste huisvestingsproblemen binnen de bestaande voorraad opgelost. De beschikbare ruimte per student is hiermee afgenomen. Uit de cijfers blijkt dat huisvesting als percentage van de totale kosten afneemt. Daarbij neemt het aantal ingeschrevenen toe. Ook de oppervlakte per student neemt steeds meer af. De huisvesting en de huisvestingsmiddelen worden dus steeds efficiënter ingezet. Aanwenden van eigen middelen

Uit de beschikbare cijfers in de jaarverslagen valt niet op te maken uit welke geoormerkte budgetten huisvesting bekostigd wordt of op welke wijze huisvesting gefinancierd wordt. Het is dan ook niet te zeggen of de OKF operatie de aanwending van eigen middelen bevorderd heeft. Het HBO-vastgoed is voor circa €450,- (1.000 gulden) per m² fno overgedragen aan de instellingen. Afhankelijk van de omvang van de vastgoedportefeuille is dit bedrag geactiveerd op de balans. Dit heeft gevolgen voor de financieringspositie van de instellingen en de bijbehorende solvabiliteitsratio’s. Huisvesting is echter niet de enige variabele met invloed op de solvabiliteit, waardoor het niet mogelijk is om conclusies ten aanzien van huisvesting of het gebruik ervan te baseren op de solvabiliteitsratio’s. De kapitaallasten van de aangegane leningen worden na de OKF als ‘lumpsum’ vergoed. Dat betekent dat deze afhankelijk geworden zijn



g

rem o u p

63

research

van het aantal studenten (instroom en gediplomeerden). De financiële ruimte voor huisvesting is daarmee ook afhankelijk van het aantal gediplomeerden en het aantal ingeschrevenen, naast de kosten van de vastgoedportefeuille. Het is dan ook logisch dat vastgoed ingezet wordt om bij te dragen aan het aantrekken van studenten en aan een optimale leer- en werkomgeving om daarmee het studierendement te verbeteren. Hogescholen worden nog voor het grootste deel gefinancierd met publieke middelen. Er is geen zicht op de middelen die door derden worden ingebracht en in welke mate deze gebruikt worden voor de financiering van huisvesting. Eigen zeggenschap betekent ook eigen verantwoording. Afwegingen zullen gemaakt moeten worden in het licht van de totale bedrijfsvoering (integrale afwegingen). Hiervoor is informatie noodzakelijk. Het gaat dan niet alleen om informatie over oppervlakten en kosten, maar ook de mate waarin deze doelmatig ingezet worden. Dus in welke mate huisvesting bijdraagt aan de doelstellingen. Er is in de afgelopen jaren veel vernieuwd in de huisvesting van het HBO. Daarmee is de doelstelling met betrekking tot de upgrading van de huisvesting gerealiseerd. Ook worden verschillende vormen van tijdelijke en permanente huisvestingsalternatieven doelmatiger afgewogen aangezien het kapitaalbeslag een belangrijke prestatie indicator is binnen de HBO bedrijfsvoering. Daarnaast was het de verwachting van het ministerie dat instellingen steeds meer huisvesting zouden gaan delen uit doelmatigheidsoverwegingen. De mate waarin dit gebeurt is op dit moment niet cijfermatig bekend. Gezien het belang van profilering door middel van huisvesting is het niet aannemelijk dat instellingen gebruik maken van elkaars huisvesting. Wel zijn er een aantal voorbeelden waarin instellingen gezamenlijk een opleiding aanbieden.

1.4 Reflectie 1.4.1 Lessons learned … “Toch was de hele OKF een typisch Nederlandse operatie: wel verzelfstandigen, maar niet helemaal loslaten. Het zou mooi zijn als dat nog verandert... ” (Boele et al., 1998)

De OKF operatie had als doel de middelen voor huisvesting doelmatiger in te zetten. Door de verantwoording voor de besteding bij de instellingen zelf te leggen, konden zij zelf de ‘vruchten plukken’ of ‘op de blaren zitten’. De zeggenschap over de overige budgetten was al eerder gedecentraliseerd. Met het decentraliseren van huisvestingsmiddelen werden de HBO-instellingen volledig autonoom qua bestedingen. De sturing vanuit de overheid verviel echter niet helemaal. Zij behield zeggenschap op het gebied van locatiekeuze en het opleidingsaanbod. Dit staat lijnrecht tegenover de bestedingsautonomie van de instellingen. Aan de kostenkant ligt de verantwoording bij de hogescholen. De opbrengstenkant wordt echter deels ingekaderd vanuit de overheidsregelgeving. voor het optimaliseren van de opbrengsten zouden HBO-instellingen tevens volledig autonoom moeten kunnen zijn als het gaat om locatiekeuze en opleidingsaanbod. Daarmee worden instellingen concurrerend en kunnen zij zich ten opzichte van elkaar profileren op zaken als onderwijs en cultuur. Mogelijke voordelen van de locatie worden daarmee een bedrijfsmatige afweging. Als gevolg van de overdracht veranderde de rol van vastgoed binnen de instellingen. Voor de OKF operatie was vastgoed een gegeven en een kostenpost. Na de OKF operatie werd vastgoed een strategisch bedrijfsmiddel dat ingezet kan worden om bij te dragen aan het realiseren van doelstellingen,

64



en dus aan het genereren van opbrengsten. Deze omslag betekent een omslag in het vastgoedmanagement binnen de instellingen. De benodigde kennis en data (m², kwaliteit, euro’s, leeftijd enz.) om mee te sturen ontbrak ten tijden van de overdracht. Op dit moment ontbreekt data om te sturen nog steeds (Den Heijer, 2011). Om daadwerkelijk te kunnen sturen met huisvesting is inzicht in de effecten van vastgoed op het presteren van de organisatie (De Vries, 2007) noodzakelijk. Het doelmatig inzetten van huisvesting houdt in dat huisvesting bij zal moeten dragen aan de doelstellingen van de organisatie, in dit geval het onderwijs. De vraag die beantwoord moet worden is in hoeverre de veranderingen in huisvesting hebben bijgedragen aan het bereiken van de doelstellingen van de hogeschool. Het onderzoek van De Vries uit 2007 laat zien dat deze vraag niet zonder meer beantwoord kan worden. Allereerst omdat de doelstellingen van de hogescholen niet altijd meetbaar geformuleerd zijn. Maar ook omdat veranderingen in huisvesting niet geïsoleerd bezien kunnen worden van de veranderingen in de context. Dit betekent dat de kwaliteit van het onderwijs van vele factoren afhankelijk is, waarvan huisvesting er één is.

1.4.2 Aanbevelingen

Maak vooraf doelstellingen meetbaar

Uit Presteren door Vastgoed (De Vries, 2007) blijkt dat er sprake is van een toenemende efficiëntie gemeten naar aantal studenten per oppervlakte en kosten ten opzichte van totale kosten. De kosten zijn relatief niet toegenomen, er worden wel meer studenten gehuisvest. In dit onderzoek wordt aangegeven dat de toenemende efficiëntie van het gebruik van huisvesting grotendeels toe te wijzen is aan de toename van het aantal studenten en niet aan de doelmatigere inzet van huisvesting. Of er sprake is van doelmatigere inzet (als de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten) van bedrijfsmiddelen is aan de hand van de beschikbare data niet te concluderen. In een publicatie naar de gevolgen van de decentralisatie van onderwijshuisvesting in de bve-sector (Beroepsonderwijs en Volwasseneducatie) en het hoger onderwijs wordt aangegeven dat “voor het HBO en de bve-sector het bureaucratisch stelsel verdwenen is als gevolg van de decentralisatie en een meer doelmatige inzet van middelen gerealiseerd is” (Ecorys, 2009). Ook is geconstateerd dat de kwaliteit van de gebouwen is verbeterd. De grondslag voor deze conclusies wordt niet aangegeven.

Organiseer bestaande kennis en kunde

In 1997 heeft Boele de OKF operatie geëvalueerd. Hierin wordt geconstateerd dat vastgoed voor de OKF geen issue was voor hogescholen. Na de overdacht werd huisvesting wel een issue en ontstond concurrentie in “expressieve huisvesting” (Boele et al., 1998). Zodra verantwoordelijkheden overgedragen worden, gaan instellingen zelf beslissingen nemen, al dan niet met behulp van adviseurs. De kennis en kunde op het gebied van deze specifieke portefeuilles is dan nog niet gemeengoed. De kans bestaat dat iedere instelling ‘het wiel gaat uitvinden’ en dat de langetermijneffecten onvoldoende meegenomen worden in de afweging omdat deze nog onbekend zijn. Belangrijk is dat de kennis en expertise met betrekking tot vastgoed, financiering en de effecten voor het primair proces behouden en uitgebreid wordt. De laatste gegevens over de totale vastgoedportefeuille van hogescholen dateren uit 1994. Met het decentraliseren van de verantwoordelijkheden is ook de kennis en ervaring over de portefeuille versnippert geraakt.

Maak vooraf de financiële risico’s inzichtelijk

De lumpsum vergoeding is bepaald aan de hand van de kapitaallasten van de bestaande huisvesting. Er is geen rekening gehouden met de staat van de gebouwen. Hierdoor waren er onvoldoende middelen beschikbaar voor het inhalen van de technische en functionele achterstanden. Door de totale lumpsum vergoeding te relateren aan het aantal studenten wordt bij krimp de



g

rem o u p

65

research

ontvangen huisvestingsvergoeding lager, terwijl bij groei het bedrag per student afneemt. Ook instellingen die als gevolg van recente investeringen rekening moeten houden met hogere kapitaallasten worden met dit systeem benadeelt ten opzichte van instellingen die evenveel studenten hebben, maar lagere kapitaallasten. Het is realistischer om uit te gaan van de kosten die nodig zijn om het vastgoed op de juiste wijze in stand te houden.

66

Eigen zeggenschap betekent ook eigen verantwoording. Afwegingen zullen gemaakt moeten worden in het licht van de totale bedrijfsvoering (integrale afwegingen). Deze afwegingen kunnen alleen integraal zijn wanneer er sprake is van zeggenschap over zowel de ‘lusten’ als de ‘lasten’. De effecten van huisvesting gaan verder dan alleen de kosten. Uit het onderzoek van De Vries (2007) blijkt dat huisvesting invloed heeft op de ‘baten’ kant van de instellingen. Echter de zeggenschap over de locatie en opleidingen ligt niet bij de instellingen.

Draag naast verantwoording ook integrale zeggenschap over

De OKF operatie heeft er niet aanwijsbaar voor gezorgd dat instellingen in de problemen zijn gekomen. De doelmatigere inzet van huisvesting is gerealiseerd, echter grotendeels door de extreme groei van het aantal studenten. De vraag is wat de effecten zouden zijn geweest wanneer het aantal studenten gelijk zou zijn gebleven of zou zijn gedaald. De kans bestaat dat er dan wel een aantal instellingen in de problemen zouden zijn gekomen door afnemende inkomsten en gelijkblijvende lasten. Daarnaast blijft het de vraag hoe hogescholen om zouden zijn gegaan met afnemende vraag naar huisvesting in de periode dat zij hun nieuwbouwplannen gerealiseerd hadden.

Houd rekening met de veranderingen in de contextvariabelen



1.5 Bronnen Boele, C. P., Datema, H., Ligthart, W. J. N., & Verbeek, E. J. (1998). Evaluatie OKF-operatie HBO. Amersfoort: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. CBS. (1985). Aantal HBO studenten Retrieved 27 maart 2012, from http:// statline.cbs.nl/StatWeb/publication/?DM=SLNL&PA=37220&D1=92&D2=0 &D3=85-110&VW=T De Jager, G. (1994). Invloedrijke beelden; over de betekenis van paradigma’s en hun invloed op de besturing van hogescholen. CIP-gegevens Koninklijke bibliotheek Den Haag. De Vries, J. C. (2004). Benchmarking HBO vastgoed. Delft: TU Delft. De Vries, J. C. (2007). Presteren door vastgoed. Delft: Eburon. Den Heijer, A. C. (2011). Managing the university campus; information to support real estate decisions. Delft: Eburon Academic Publishers. Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek. (1991). Reactie op de huisvestingsplannen Hoger Onderwijs 1990. Directie Huisvesting. Ecorys. (2009). Baas over eigen school; onderzoek naar doordecentralisatie van onderwijshuisvesting in het voortgezet onderwijs. Ecorys in opdracht van Onderwijsraad. HBOraad. (1993). Hogeschoolbericht 153 Retrieved maart 2012, from www. hboraad.nl HBOraad. (2011). Aantal HBO studenten Retrieved 27 maart 2012, from http:// www.hbo-raad.nl/ HBOraad. (n.d.). Financiële kengetallen 2006-2010 en financiële kengetallen 2004-2018 Retrieved 27 maart 2012, from http://www.hbo-raad.nl/hboraad/feiten-en-cijfers/cat_view/60-feiten-en-cijfers/62-bedrijfsvoering/67financien Ministerie van OCW. (2012). Rijksbijdragebrieven 2012 ocw/hbo-instellingen Retrieved 27 maart 2012, from http://www.cfi.nl/public/websitecfi/Default. aspx OCW. (1991). Brief van minister van Onderwijs en Wetenschappen aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, kenmerk CEH91055030. OCW. (2012). Feiten en cijfers 2012 Retrieved 27 maart 2012, from http://www. hbo-raad.nl Punt Avans. (2009). ‘Light’ samenwerking met NHTV en Zeeland Retrieved 27 maart 2012, from http://punt.avans.nl/index.php?option=com_content&tas k=view&id=10204&Itemid=34 Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. (2006). Dossier management van vastgoed in de zorgsector. Zoetermeer: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg bij het advies management van vastgoed in de zorgsector. Schutte, G. J., Mul, R. B. M., Kuijl, J. G., Mijnssen, F. H. J., & Versteden, C. J. N. (2004). Eerlijk delen; onderzoek naar onregelmatigheden in de bekostiging van het hoger onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs. Utrecht: Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap. Stichting Vangnet HBO. (2003). Zuinig op de toekomst; van vroegtijdig waarschuwen naar toekomstgericht besturen. Amsterdam: Stichting Vangnet HB. g

rem o u p



67

research

68



Universiteiten

Deelstudie 2

Door dr. ir A.C. den Heijer en ir. L.B.S. van de Water

g

rem o u p


69

research

70


Deelstudie Universiteiten

Inhoud MANAGEMENT SAMENVATTING DEELSTUDIE UNIVERSITEITEN 72 2.1 OUDE SITUATIE 74 2.1.1 Organisatie van universiteiten 74 2.1.2 Het oude systeem 75 2.1.3 Eigenschappen van de vastgoedvoorraad van universiteiten 76 2.1.4 Voor- en nadelen van de oude situatie 77 2.2 NIEUWE SITUATIE 77 2.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed 77 2.2.2 Het nieuwe systeem 78 2.3 GEVOLGEN VAN DE SYSTEEMWIJZIGING 78 2.3.1 Transtitieproces 78 2.3.2 Effecten 80 2.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen 84 2.4 REFLECTIE 85 2.4.1 Lessons learned 85 2.4.2 Aanbevelingen 86 2.5 BRONNEN 87

g

rem o u p



71

research

Management samenvatting deelstudie universiteiten Tot 1995 waren grond en gebouwen van universiteiten in eigendom van de Rijksoverheid. Het Rijk besliste of er nieuwe investeringen mochten worden gedaan, de universiteiten waren verantwoordelijk voor het onderhoud van de campus. De universitaire vastgoedvoorraad bestond voornamelijk uit een verzameling faculteitsgebouwen, (bijbehorende) laboratoria, werkplaatsen en administratieve kantoren. De totale omvang van de voorraad van 12 universiteiten – exclusief de Landbouwuniversiteit Wageningen die tot een ander ministerie behoorde – was 2 miljoen m2 functioneel nuttig vloeroppervlak (fno), omgerekend ongeveer 3,3 mln m2 bruto vloeroppervlak (bvo). De totale universitaire vastgoedvoorraad is vooral in de jaren zestig en zeventig enorm gegroeid; als reactie op snel stijgende studentenaantallen werd in die periode een aanzienlijke nieuwbouwopgave gerealiseerd, destijds grotendeels aan de rand van de stad.

Oude situatie

Ten tijde van de overdracht in 1995 zijn er grote kwaliteitsverschillen in de vastgoedvoorraden van verschillende universiteiten: van monumentale panden in binnensteden tot gebouwen op uitbreidingslocaties die het einde van hun functionele levensduur bereikt hebben. Dat laatste geldt rond 1995 gemiddeld voor de helft van de universitaire vastgoedvoorraad. Daarmee was in 1995 al duidelijk dat de verouderde vastgoedvoorraad nog in hetzelfde decennium forse her- en vervangingsinvesteringen behoefde. Op 1 januari 1995 zijn de vastgoedportefeuilles overgedragen van het Ministerie van OCW naar de universiteiten. De zogenoemde operatie Integrale Verantwoording Huisvesting (IVH-operatie) was ‘om niet’ – de overdracht voor ‘0 euro’ had ook verband met het achterstallig onderhoud en de behoefte aan herinvesteringen. Tegelijkertijd zijn de universitaire budgetten verhoogd met een component voor huisvesting, in totaal €77 miljoen (170 miljoen gulden), om in de komende herinvesteringen te kunnen voorzien (OCW, 1993). Destijds werd al berekend dat dit niet voldoende was . In 1999 werd dit door de Commissie Koopmans bevestigd en verder onderbouwd.

Nieuwe situatie

Autonomie met (te) weinig middelen Na de overdracht konden universiteiten zelf bepalen hoeveel middelen zij besteedden aan huisvesting en in welke gebouwen zij wilden investeren. Dit heeft universiteiten de vrijheid gegeven om zelf prioriteiten te stellen, wat veel kansen tot kwaliteitsverbetering bood en wat snelheid van handelen in de huisvestingsprocessen opleverde. Universiteiten gaven ook aan: autonomie is tijdwinst. Het wachten op de afwegingen en allocatiebeslissingen van het ministerie voor 1995 maakten universiteiten (tijdelijk) machteloos bij acute problemen in het huisvestingsproces. Na 1995 is de snelheid van handelen verbeterd, hoewel onderhandeling zich heeft verplaatst van ‘ministerie versus universiteit’ naar ‘universiteit versus faculteit’. Autonomie met te weinig middelen kan als risico hebben dat niet de juiste prioriteiten worden gesteld voor het behalen van de primaire doelen. Dit kan in het uiterste geval de continuïteit van onderwijs en onderzoek in gevaar brengen, met consequenties voor de universitaire performance, inclusief de reputatie.

Gevolgen

Prikkel tot efficiënter ruimtegebruik De doelstelling van het OCW voor de overdracht was om meer efficiëntie te brengen in besteding van middelen. De veronderstelling was dat ‘gedecentraliseerd kostenbesef’ tot efficiënter ruimtegebruik zou leiden en dat universiteiten zelf het beste konden bepalen hoe middelen het meest doelmatig besteed konden worden (lees: optimaal bedragend aan de universitaire performance). Het probleem werd gelegd waar dit het meest ervaren wordt, en waar een oplossing de grootste invloed heeft.

72



Scenario ‘universiteit verlaat of verkoopt cultureel erfgoed’ – vaak ook gerelateerd aan ‘universiteit verlaat stad’ Universiteiten kunnen onder invloed van hoge grondkosten, hoge huren of hoge exploitatielasten ook besluiten om cultureel erfgoed verlaten of te verkopen, omdat nieuwbouw op uitbreidingslocaties goedkoper is. Resultaat daarvan is doorgaans leegstand van dergelijke gebouwen. Overigens zijn er ook universiteiten die bewust ‘cultureel erfgoed’ terugkopen, zoals in Maastricht, Utrecht en Delft (Den Heijer 2011). Een goede afweging in samenwerking met lokale en regionale overheden is van belang, omdat doelen van beide partijen ermee gemoeid zijn.

Efficiënter ruimtegebruik is een feit Ruim vijftien jaar na de overdracht kan op basis van onderzoek geconstateerd worden dat universiteiten inderdaad doelmatiger omgaan met ruimte en ook effectiever. Binnen de universiteit wordt een ruimte- en middelenprobleem eerder ervaren en eerder opgelost. De groei van het aantal studenten heeft hier ook aan bijgedragen. Huisvesting als strategisch bedrijfsmiddel Een voordeel van de overdracht voor de universiteiten is dat zij huisvesting meer als strategisch bedrijfsmiddel (hebben) kunnen inzetten. Dit is in de afgelopen vijftien jaar gebleken uit diverse vastgoedbeslissingen – toevoeging gebouwen, meer aandacht voor publieke ruimte – waarmee universiteiten zich hebben geprofileerd en onderscheiden ten opzichte van elkaar. Samenwerkingsverbanden Na de overdracht zijn universiteiten genoodzaakt zelf creatieve oplossingen te bedenken voor het bekostigingsprobleem, in combinatie met het achterstallig onderhoud. Daarom zijn zij diverse samenwerkingsovereenkomsten aangegaan op hun terrein of voor nieuwe gebouwen, om kosten te delen en bedrijfsrisico’s te verminderen. De vraag is echter of deze risico’s - die de continuïteit van onderwijs en onderzoek betreffen - alleen bedrijfsrisico’s zijn. Is de universiteit de enige probleemeigenaar als de kwaliteit van onderwijs en onderzoek in gevaar komen? Bedrijfsrisico’s zijn risico’s voor de kenniseconomie In een notitie uit 2010 werden de bedrijfsrisico’s van verouderde kennisinfrastructuur (waaronder laboratoria, onderwijsgebouwen en de academische werkomgeving) onderbouwd en werd tevens benadrukt dat deze risico’s ook de economische groei, de aantrekkingskracht van stad, regio en land en de concurrentiekracht van meer dan de alleen de universiteiten kunnen beïnvloeden. Een zaak van nationaal belang waarop het Rijk wellicht meer (politieke) invloed zou willen uitoefenen. Scenario ‘achterstallig onderhoud schaadt concurrentiekracht

Uit Brits onderzoek in 2011 blijkt dat 36% van de studenten aangeeft “op basis van de fysieke omgeving niet voor een bepaalde universiteit heeft gekozen. Letterlijk geciteeerd: “The last year research has shown that 36% of British students rejected a university due to the quality of its estate” (results student surveys 2011, HEDQF, UK). Ander onderzoek bevestigt de ‘dissatisfier’ functie van huisvesting: de positieve invloed is moeilijk te bewijzen, maar onderzoek bewijst wel een negatieve invloed van de fysieke omgeving op productiviteit en – in dit geval – ondersteidend vermogen en concurrentiekracht (o.a. Den Heijer 2011). Op landniveau: in Frankrijk heeft de Rijksoverheid recentelijk besloten tot een financiële injectie van 5 miljard, om in een selectie van campussen te investeren (Opération Campus). Dit terwijl Frankrijk ook stapsgewijs het eigendom overdraagt aan de universiteiten zelf. Het Franse ministerie van Hoger Onderwijs en Onderzoek (MESR) is zich bewust van de risico’s van verouderde infrastructuur.

Lessen

Voorzien had kunnen worden dat een voorraad met vooral gebouwen uit de jaren 60 en 70 na 1995 veel vervangingsinvesteringen zouden vragen. Het Rijk had met het decentraliseren van dit ‘probleem’ ook meer expertise, middelen en ‘tools’ mogen decentraliseren om dit probleem op te lossen. Creatieve oplossingen en samenwerkingsverbanden voor efficiënter ruimtegebruik kunnen namelijk op gespannen voet staan met primaire doelen. De belangrijkste les is dat de rijksoverheid betrokken moet blijven, in welke vorm dan ook, bij de belangrijkste middelen die bijdragen aan het bereiken van haar kerndoelen.

g

rem o u p



73

research

2.1 Oude situatie 2.1.1 Organisatie van de universiteiten Er zijn in Nederland veertien universiteiten, waaronder een universiteit voor afstandsonderwijs (de Open Universiteit). De universiteiten accommoderen eind 2010 gezamenlijk meer dan 244.000 studenten en 43.000 medewerkers, waarvan er 24.000 academici zijn (VSNU, 2007). Negen universiteiten zijn brede universiteiten, zij geven onderwijs en doen onderzoek over de volle breedte van het spectrum, verdeeld in 7 sectoren: economie, gezondheidszorg, gedrag en maatschappij, natuurwetenschap, recht, techniek en taal en cultuur. Daarnaast zijn er vier gespecialiseerde universiteiten. De 3 Technische Universiteiten Delft, Twente en Eindhoven en De ‘landbouwuniversiteit’ Wageningen. Dit is overigens de enige universiteit die wordt gefinancierd door het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV). Alle andere universiteiten worden gefinancierd door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) (Eurydice, 2010; OCW, 2009). Figuur 2.1: universiteiten in Nederland (Den Heijer, 2011)

Groningen

T Enschede

Amsterdam

Delft

T

Leiden Utrecht

Rotterdam

Nijmegen

Tilburg

0

50

100 km

A Wageningen

T Eindhoven

Heerlen Maastricht

De oudste universiteiten in Nederland zijn ontstaan in de zestiende en zeventiende eeuw: Leiden (1575), Franeker (1585-1811), Groningen (1614), Amsterdam (1632) en Utrecht (1636). De Nederlandse universiteiten zijn in de loop der tijd veranderd (zie figuur 2). Voor 1900 en enkele decennia erna waren universiteiten kleine instituten die geïntegreerd waren met het stadscentrum en alleen toegankelijk voor de elite. In de jaren vijftig, zestig en zeventig zijn de campussen ontstaan aan de rand van de (binnen)steden welke anno 2012 zijn uitgegroeid tot grote kennisinstituten voor massa’s studenten en academici waardoor de campussen weer onderdeel uitmaken van het stedelijk weefsel.

74



Figuur 2.2: Ontwikkeling van de universiteit door de jaren heen. (Den Heijer, 2011)

campus buildings

buildings

buildings city buildings

buildings

campus city

buildings

buildings

city buildings

1950

2000

In onderstaande tabel 2.1 is de omvang van de universiteiten in 1990 te zien. Tabel 2.1: De omvang van de WO-instellingen (Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek, 1991) (bestandsopgave 1-1-1990)

Bestand 1990 FNm²

Aantal inst.

FNm² totaal

perc. Van Bestand 1990

30.000-75.000

2

81.075

4

75.000-150.000

3

340.059

17

150.000-200.000

3

530.490

26

>200.000

4

1.050.832

52

12

2.002.456

100

Totaal

2.1.2 Het oude systeem Tot 1995 waren de universiteitsgronden en gebouwen in eigendom van de overheid. Hiermee ook de verantwoordelijkheden. Een belangrijke periode was van 1960 tot 1975, de tijd waarin de overheid veel heeft geïnvesteerd in de ontwikkeling van onderwijs en onderzoek, dit in lijn met de Humboldt generatie (Van der Zanden, 2009). Dit heeft er mede voor gezorgd dat tussen 1960 en 1975 de universiteitscampussen enorm groeiden en uitweken naar de periferie van de stad. De overheid gaf in die tijd veel uit aan onderwijs en financierde vele nieuwe gebouwen. De universiteiten onderhielden de bestaande campus en de overheid besliste of er nieuwe investeringen werden gedaan. Het financieringssysteem van de campus hield alleen rekening met het onderhoudscomponent welke was gebaseerd op het vloeroppervlak dat universiteiten gebruikten in die tijd. Een nadeel van dit systeem was dat het geen stimulans gaf voor efficiënt gebruik: minder vloeroppervlak gaf als resultaat minder middelen. In 1988 werd dit systeem gewijzigd. Op zoek naar normen voor ruimtegebruik werd WORM (Wetenschappelijk Onderwijs Ruimtebehoefte Model) in 1988 geïntroduceerd als een instrument voor het programmeren van nieuwe gebouwen en het beoordelen van de huidige campus. WORM is een ruimtevraag model voor universiteiten met opgenomen normen voor educatieve ruimte, kantoorruimte en laboratoriumruimte. Vanaf 1988 werd het budget voor de campus op basis van deze berekende ruimtebehoefte berekend, onafhankelijk van het werkelijke ‘ruimteaanbod’: het vloeroppervlak werkelijk in gebruik van de universiteit. Voor WORM was het aantal ingeschreven studenten de hoofdvariabele. In 1993 werd het aantal diploma’s toegevoegd aan het ruimtevraag model HOBEK (Jongbloed & Salerno, 2003). Hierdoor werden budgetten gebaseerd op zowel input- als outputgegevens. De focus van de financiering verschoof hierdoor van het opvangen van de universitaire bevolking -studenten en personeel- naar ondersteuning van de prestaties van de universiteit, gemeten in de hoeveelheid en de kwaliteit van de output.



g

rem o u p

75

research

Bij aanvraag van nieuwe huisvestingprojecten dienden alle universiteiten nieuwbouwprojecten in bij het OCW. Het OCW beoordeelde uiteindelijk welk project geld zou ontvangen voor nieuwe huisvesting op basis van noodzaak en met behulp van normen voor de ruimtegebruik en investeringsniveaus. Universiteiten concurreerden op deze manier om nieuwbouw. Het huisvestingsbeleid van het WO werd in de tweede helft van de jaren tachtig gekenmerkt door het inzetten van krimpoperaties. De uitvoering van krimpprojecten, die veelal gepaard gingen met omvangrijke schuifoperaties en die dan ook forse investeringen met zich meebrachten, vergden over het algemeen een gefaseerde aanpak. De definitieve effecten voor het ruimtebestand van de in gang gezette krimpprojecten zijn als gevolg daarvan pas op langere termijn zichtbaar. Bovendien is bij grote schuifoperaties, voorafgaand aan de uiteindelijke reductie van het ruimtebestand, vaak eerst een tijdelijke toename van het oppervlak waar te nemen. In figuur 2.3 is te zien dat vanaf 1987 de krimp daadwerkelijk gestalte heeft gekregen. (Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek, 1991) Figuur 2.3: krimp vanaf 1987 (Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek, 1991)

2.1.3 Eigenschappen van de vastgoedvoorraad van universiteiten Ten tijde van de overdracht was de omvang van de totale portefeuilles (12 universiteiten, exclusief Wageningen die tot een ander ministerie behoorde) 2 miljoen m2 fno (omgerekend ongeveer 3,3 mln m2 bruto vloeroppervlak). De grootte van de portefeuilles is vooral in de jaren zestig en zeventig enorm toegenomen door genoodzaakte nieuwbouw in verband met extreme toename van studentaantallen.

Kwantitatief: grootte van de portefeuille

De omvang van de vastgoedportefeuilles omvatte in 2007 4,5 miljoen m2 bruto vloeroppervlak en 1.200 hectare aan grondoppervlak. Dit was inclusief Wageningen Universiteit en de Open Universiteit. De universiteitsportefeuilles bestaan voornamelijk uit faculteitsgebouwen en servicegebouwen. De staat van de gebouwen verschillen onderling sterk. Zo zijn er monumentale panden die niet aan de klimaateisen voldoen maar wel een uitstralend beeld vormen voor de universiteit. Ook zijn er panden uit de jaren zestig die een renovatie nodig hebben.

Kwalitatief: soort vastgoedobjecten en staat van de panden

In 1995 was duidelijk dat de verouderde vastgoedvoorraad nog in hetzelfde decennium een zeer grote her- en vervangingsinvestering behoefde. De technische staat van de panden zijn voor 37% van de gevallen onvoldoende met een conditiescore van matig, slecht of heel slecht (zie tabel 2.2). Deze 37% staat voor 1,66 miljoen m2 bruto vloeroppervlak. De zogenaamde tekort-instellingen in het WO zijn de instellingen die op grond van de thans bekende studentenaantallen een duidelijk ruimtetekort hebben. Dit zijn de EUR, RL en de KUB.

76



Tabel 2.2: Geaggregeerde conditiescore (in grote lijnen) van universiteitsvastgoed in Nederland (Den Heijer, 2011)

aantal m²

percentage

conditie score

percentage

aantal m² cummulatief

180.000

4%

zeer slecht

4%

180.000

510.000

11%

slecht

15%

690.000

970.000

22%

matig

37%

1.660.000

1.010.000

22%

redelijk

60%

2.670.000

1.0310.000

29%

goed

89%

3.980.000

500.000

11%

uitstekend

100%

4.480.000

4.480.000

100%

tekort- instellingen

overschot-instellingen

totaal

1984

151.603

2.074.056

2.225.659

1985

166.623

2.072.401

2.239.024

1986

167.096

2.075.044

2.242.140

1987

172.048

2.043.177

2.215.225

1988

171.264

2.057.093

2.228.357

1989

173.973

2.024.791

2.198.763

1990

176.681

1.992.488

2.169.169

Tabel 2.3: Het ruimtebestand WO in FNm2, 1984-1990. Ruimtegebruik van de universiteiten van 1984 tot 1990 (Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek, 1991)

De overige instellingen worden in dit verband overschot-instellingen genoemd. De gegevens hebben betrekking op eigendom- en huur-FNm2. 2.1.4 Voor- en nadelen van de oude situatie De volgende punten kunnen als nadelen worden beschouwd van het oude systeem: 1. Geen stimulans voor efficiënt ruimtegebruik, minder m2 betekent minder middelen. 2. Concurrentie tussen de universiteiten wie nieuwbouw krijgt 3. Aanvraag bij ministerie kost tijd - geen snelheid van handelen 4. Geen kostenbesef (over huisvesting) bij universiteiten 5. Relatie tussen investeringskosten en exploitatiekosten wordt niet gelegd Daarnaast kunnen de volgende voordelen van dit systeem worden genoemd: 1. 2. 3. 4.

Ministerie heeft (portefeuille)overzicht Beslissingen kunnen aan overheidsbeleid worden getoetst Kennis over vastgoedbeslissingen gecentraliseerd (is doelmatig) Ministerie is betrokken bij en medeverantwoordelijk voor problemen bedrijfsvoering (inclusief huisvesting)

2.2 Nieuwe situatie 2.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed Doelstelling van de overdracht was de universiteiten te prikkelen een optimale afweging te maken bij investeringen en exploitatiekosten in de huisvesting, door de verantwoording van huisvesting bij de universiteiten te leggen. Hierdoor zijn universiteitsbesturen genoodzaakt efficiënter om te gaan met de financiën Deelstudie Universiteiten


g

rem o u p

77

research

en ruimtegebruik. Doordat universiteiten zelf het vastgoed managen kunnen efficiëntie en financiën op elkaar afgestemd worden. Een indirecte reden voor de overdracht voor de universiteiten is dat zij zich wilden profileren door ook de huisvesting in te zetten als middel, naast onderwijs en onderzoek. 2.2.2 Het nieuwe systeem Op 1 januari 1995 zijn de vastgoedportefeuilles overgedragen van het OCW naar de universiteiten. De operatie Integrale Verantwoording Huisvesting (IVH-operatie) was hier verantwoordelijk voor. De portfolio’s zijn voor 0 euro overgedragen gezien de komende herinvesteringen in het vastgoed uit de jaren zestig en zeventig. Met de overdracht van het vastgoed zijn ook de verantwoordelijkheden daarvoor overgedragen aan de universiteiten. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen dragen, zijn daartoe de universitaire budgetten verhoogd met een component voor huisvesting, met een bedrag van €77 miljoen (170 miljoen gulden), om in de komende herinvesteringen te kunnen voorzien (OCW, 1993). De IVH-operatie vloeit voort uit de aanbevelingen uit het Heroverwegingsrapport, en het standpunt dat de regering daarover in 1991 innam. De operatie behelst een drietal aspecten: de decentralisatie van huisvestingstaken, de overdracht van het economisch claimrecht van het onroerend goed en, daarmee samenhangend, de invoering normatieve vergoeding van alle huisvestingslasten binnen de lumpsum (OCW, 1993). Het nieuwe systeem zorgt voor veranderingen in het proces. De universiteiten zelf bepalen nu wanneer zij investering doen in de huisvesting en welk bedrag daarmee gepaard gaat. Er is nog wel veel interactie tussen de universiteiten en de overheid. De universiteiten hadden namelijk veel specifieke vastgoedkennis (nog) niet in huis. 2.3 Gevolgen van de systeemwijziging 2.3.1 Transitieproces Voor de overheid kwam de overdracht op zich op een goed moment. Het was namelijk de begin periode van een tijd waarin vele universiteitsgebouwen uit de jaren zestig en zeventig herinvesteringen nodig hadden. De universiteiten moesten nu zelf prioriteiten stellen voor hoe hiermee om te gaan. De eigendomspositie die universiteiten vanaf 1995 hadden hebben ze volop benut. Toch zijn de bedreigingen die campuseigendom met zich meebrengen aanwezig geweest de afgelopen vijftien jaar. De eigendomsoverdracht in 1995 gaf de universiteiten de volledige verantwoordelijkheid over hun grond en gebouwen. Dit betekende een nieuw tijdperk voor campusmanagement, met niet alleen financiële verantwoordelijkheid voor nieuwe campusprojecten, maar ook voor de totale huisvestingskosten en de waardeontwikkeling van de campus. Campusmanagers erkennen dat deze verantwoordelijkheid tot nieuwe, complexere taken leidde, met een grotere behoefte aan benchmarking – van zowel de vastgoedvoorraad, het ruimtegebruik en de huisvestingskosten – en het gezamenlijk genereren van managementinformatie (eind jaren negentig). Dit werd bevestigd met onderzoek naar de campusstrategieën van de Nederlandse universiteiten naar gemeenschappelijke problemen, uitdagingen en oplossingen. In die tijd, rond 2000, pleitten de Nederlandse campusmanagers (verenigd in het HOI – Huisvestingsoverleg Instellingen) voor meer gemeenschappelijk onderzoek, op fysieke, financiële, functionele en organisatorische aspecten. Gezamenlijk konden zij de gewenste collectieve managementinformatie genereren. Het eerste onderzoek leverde al voldoende informatie om in de jaren daarna structureler te gaan benchmarken op zowel gebouw- als voorraadniveau. De belangrijkste variabelen voor het genereren van managementinformatie bleken vloeroppervlak – in m2, kwaliteit en functie – en kosten en baten voor zowel gebruikers als de organisatie. (Den Heijer & De Vries, 2004)

78



Financiering en risico’s

Sinds 1995 hebben universiteiten veel gebruik gemaakt van de kansen van het campuseigendom. Echter, de risico’s van campuseigendom hebben zich in de afgelopen vijftien jaar ook geuit. Het niet in staat zijn om de campus van de toekomst en het achterstallige onderhoud te financieren zijn onderwerpen op de agenda van (collectieve) campusmanagers, universiteitsbestuurders en de VSNU (Vereniging van Universiteiten). In 1999 heeft een commissie onderzoek verricht naar de universitaire bedrijfsmiddelen en de benodigde middelen om die middelen functioneel te houden (Commissie Koopmans, 1999). Er werd geconcludeerd dat de universiteiten honderden miljoenen te weinig kregen om de noodzakelijke investeringen te financieren. Hoewel overheid en universiteit deze ‘noodzakelijke investeringen’ anders kunnen interpreteren, is de kloof tussen de benodigde middelen en de werkelijke budgetten te groot om te negeren. Naar aanleiding van die constatering ontvingen de universiteiten een incidentele financiële injectie van 40 miljoen euro, voor alle universiteiten en gespreid over de periode 2002-2005 (VNSU, 2010), om de kosten van de meest urgente projecten te dekken, bijvoorbeeld het bevorderen van de veiligheid op de campus en het creëren van een gezonde(re) werkomgeving. Omdat het bij een incidentele financiële injectie bleef, werden overige noodzakelijke investeringen voor de campus gefinancierd met middelen die bedoeld zijn voor onderwijs en onderzoek. Het lumpsum budgetsysteem laat de doelmatigheidsbeoordeling van investeringen over aan het universiteitsmanagement. Een voordeel van dit systeem is dat de universiteiten gedwongen worden om elk project grondig te evalueren en de voordelen ervan op te wegen tegen de voordelen van alternatieve beleggingen. Dit moedigt efficiënt ruimtegebruik aan en bevordert het bedenken van creatieve oplossingen om daarmee extra middelen te verkrijgen. Maar het kan ook gevaar opleveren voor de primaire processen van de universiteit, indien een aantal noodzakelijke verbeteringsprojecten blijven liggen en de slechte staat van de gebouwen de prestaties van de universiteit begint te beïnvloeden. Tegelijkertijd was er een daling van de overheidsfinanciering – geconstateerd door de Nederlandse vereniging van universiteiten (VNSU, 2006) - waardoor er de druk op bestuurders en de allocatie van middelen nog groter werd. Ze moeten de kosten van het niet investeren in de campus opwegen tegen de kosten van het niet investeren in onderwijs en onderzoek. De vrijheid om zelf over het universiteitsvastgoed te beslissen, heeft de universiteiten de kans gegeven om de campus – als verzamelterm voor gebouwen en terreinen – steeds meer als strategisch middel in te zetten. Tegelijkertijd is het managen van de campus een steeds complexere verantwoordelijkheid van de universiteiten geworden. De vastgoedopgave wordt beïnvloed door strengere technische eisen voor veiligheid en gezondheid, hogere kwaliteitseisen van zowel studenten als medewerkers, de invloed van ICT op de werkomgeving, meer onzekerheden in de (voorheen demografisch redelijk goed te voorspellen) studenteninstroom, internationalisering en de mondiale concurrentie tussen universiteiten om de meest talentvolle studenten en wetenschappers.

Figuur 2.4: Aantal ingeschreven studenten en rijksbijdrage per student.

250.000

20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0

200.000 150.000 100.000 50.000 0

Students enrolled at Dutch universities Government funding per student, corrected for inflation Deelstudie Universiteiten


g

rem o u p

79

research

Daling van de overheidsfinanciering van Nederlandse universiteiten en hun campussen sinds 1995

Sinds 1995 is de overheidsfinanciering van het onderwijs en onderzoek gedaald van 0,76 procent van het bruto nationaal product (BNP) naar 0,62 procent. Een gevolg hiervan is dat de jaarlijkse overheidsuitgaven voor onderwijs per student zijn gedaald met € 800 over de periode 1995-2005: van € 5.650 naar € 4.850. Met meer dan 200.000 studenten in het systeem gaat het dan om € 160 miljoen minder budget, dat bij gelijke kosten uit andere bronnen moet worden geput. Een soortgelijke ontwikkeling heeft plaatsgevonden voor onderzoek, waarvoor de overheidsfinanciering is gedaald van 0,39 procent van het BNP naar 0,29 procent sinds 1995. Bij gelijkblijvende kosten van onderzoek, betekent dit een financieringstekort van circa € 500 miljoen. Andere bronnen wijzen op een daling van de overheidsfinanciering van 33% sinds 1981. Dit terwijl de kosten voor onderwijs en onderzoek in veel gevallen en door een aantal ontwikkelingen alleen maar toenemen. (VSNU, vertaald) De twee grafieken in figuur 2.4 laten zien dat, terwijl het aantal studenten stijgt, de overheidsfinanciering per student is gedaald (gecorrigeerd voor inflatie). De VSNU heeft - ondersteund door onderzoeksrapporten van diverse commissies (Koopmans in 1999, Gerritse in 2009) - het volgende gesteld: a) Op het moment van de overdracht was er al een kloof tussen de middelen die de Nederlandse universiteiten nodig hadden en de middelen die ze kregen voor de campus (ongeveer € 77 miljoen per jaar), gebaseerd op de leeftijd van de Nederlandse campus en de nodige investeringen voor vervanging en herinvestering. b) Het ministerie van OCW gaf aan dat het jaarlijkse verschil € 40 miljoen was, de VSNU gaf een gat van € 60 miljoen aan; zij erkenden beide de behoefte aan een respectievelijk 50% en 75% groter budget, ten opzichte van de € 77 miljoen die de universiteiten gezamenlijk ontvingen. c) Hoewel de bedragen verschillen, waren het ministerie en de VSNU het in ieder geval over eens dat er een financieringsprobleem voor de campus (van de toekomst) was. Het tekort werd reeds erkend aan direct na de eigendomsoverdracht in 1995 en is sindsdien alleen maar toegenomen vanwege de strengere veiligheids- en beveiligingseisen, stijgende student verwachtingen, meer nadruk op ICT, hogere kosten van vervanging, kortere afschrijvingstermijnen van investeringen, als gevolg van kortere functionele levenscycli van de installaties en het interieur, die ook zijn uitgegroeid tot een groter deel van de totale investering in gebouwen van de universiteit (COTF organisatie, 2006; Den Heijer, 2002, 2007a, 2007b). Bovendien, heeft de kredietcrisis van 2008 en de daarop volgende economische crisis het moeilijker gemaakt om vreemd vermogen aan te trekken van banken, ondanks de triple-A-rating van de Nederlandse universiteiten (Den Heijer et al., 2010).

2.3.2 Effecten De rijksbijdrage per student is afgenomen, terwijl de studenteninstroom is toegenomen. Het aantal studenten is van 175.000 in 1995 gestegen tot 230.000 in 2009. In 2011 waren dit er ongeveer 244.000 (VNSU, 2011). Ondanks deze toename van studentaantallen is de financiering vanuit de overheid niet gestegen. Deze is per student afgenomen van bijna 18.000 in 1998 tot 14.000 in 2009 (rijksbijdrage per student). In 1999 is er door de Commissie Koopmans onderzoek gedaan naar het structurele exploitatietekort van universiteitsvastgoed. Daaruit is geconcludeerd dat er miljoenentekorten waren voor de nodige investeringen in de campussen (Commissie Koopmans, 1999). In november 2009 is er een werkgroep vanuit de HOI gevormd om de economische risico’s van verouderde kennisinfrastructuur onder de loep te nemen. Door de werkgroep zijn twee constateringen gemaakt (zie vorig kader) en daarbij twee oplossingsrichtingen benoemt (Den Heijer et al., 2010):

80



Constatering 1: Bij de eigendomsoverdracht van het universiteitsvastgoed in 1995 kregen de universiteiten reeds te weinig middelen om in de vervangingsbehoefte te voorzien. Ten tijde van de overdracht kon uit de leeftijdsopbouw van het universiteitsvastgoed in Nederland reeds worden afgeleid dat het overgrote deel van de gebouwenvoorraad direct of binnen een decennium vervangende investeringen behoefde. De briefwisseling tussen het ministerie van OCW en de VSNU maakte rond 1995 duidelijk dat deze partijen het eens waren dat de overdracht gepaard ging met een exploitatietekort. Volgens OCW was dat €41 miljoen (90 miljoen gulden) op jaarbasis, volgens de VSNU €59 miljoen (130 miljoen gulden). Ten opzichte van het bedrag waarmee de lumpsum destijds werd opgehoogd voor de universitaire huisvesting – €77 miljoen (170 miljoen gulden) – hadden de universiteiten ruim 50% (OCW) of ruim 75% (VSNU) extra moeten krijgen. Opvallend is dus dat ook OCW het forse exploitatietekort ten tijde van de eigendomsoverdracht heeft erkend. Constatering 2: In de periode 1995-2010 is het probleem verergerd door strengere eisen aan technische staat, hogere prestatie-eisen, mondiale concurrentie, meer onzekerheden in de instroom, hogere investeringskosten in vastgoed, kortere afschrijvingstermijnen, strengere financieringseisen en een lagere Rijksbijdrage. De vrijheid om zelf over het universiteitsvastgoed te beslissen, heeft de universiteiten de kans gegeven om de campus – als verzamelterm voor gebouwen en terreinen – steeds meer als strategisch middel in te zetten. Tegelijkertijd is het managen van de campus een steeds complexere verantwoordelijkheid van de universiteiten geworden. De vastgoedopgave wordt beïnvloed door strengere technische eisen voor veiligheid en gezondheid, hogere kwaliteitseisen van zowel studenten als medewerkers, de invloed van ICT op de werkomgeving, meer onzekerheden in de (voorheen demografisch redelijk goed te voorspellen) studenteninstroom, internationalisering en de mondiale concurrentie tussen universiteiten om de meest talentvolle studenten en wetenschappers.

Oplossing A: opgave voor de universiteiten zelf: (A1) meer intern en extern delen en/of (A2) minder meters, effectiever gebruiken. Een belangrijke oplossing die de universiteiten afgelopen jaren reeds hebben ingezet, is efficiënter ruimtegebruik. De ratio m2 per gebruiker moet omlaag en dat kan zowel door de m2 te reduceren als door het aantal gebruikers te verhogen. Vele universiteiten hebben afgelopen jaren hun oppervlak teruggedrongen. Tegelijkertijd zijn de studentenaantallen toegenomen. Maar meer gebruikers per m2 kan ook betekenen: meer externe (betalende) gebruikers toelaten, meer faciliteiten delen tussen faculteiten, meer laboratoria delen tussen universiteiten en werkplekken delen met collega’s (minder eigen territorium). Hieronder zijn enkele voor- en nadelen te vinden van deze oplossingen (+/-). - meer delen betekent minder vrijheden in gebruik - meer delen betekent cultuuromslag: geen exclusief gebruik, minder of geen eigen territorium - minder eigen territorium kan negatieve invloed hebben op identiteit (of imago) van de universiteit - kan onwenselijk zijn in mondiale concurrentie (in vergelijking met andere campussen) + meer delen is zeker wenselijk in kader van ‘duurzame campus’ en CO2 reductie + delen van laboratoria, faciliteiten en werkplekken bevordert multidisciplinaire samenwerking en ‘community building’ op de campus en binnen de universiteit + minder meters en meer gebruikers geeft (bij gelijke middelen) mogelijkheid tot investeren in meer kwaliteit per m2. g

rem o u p



81

research

Oplossing B: opgave voor belanghebbenden in de kenniseconomie: (B1) meer middelen afwegen tegen baten voor kenniseconomie en (B2) gunstige financieringsvoorwaarden Het exploitatietekort benadrukt noodzakelijkerwijs de campus als kostenpost, maar dit is slechts één kant van de balans. Daarnaast is de campus voor een universiteit én voor een universiteitsstad een strategisch middel voor het bereiken van diverse doelen die de universitaire doelen overstijgen. Investeringen in hoger onderwijs en de campus moeten derhalve worden beschouwd in termen van kosten en baten binnen het lokale, regionale en zelfs nationale systeem van de kenniseconomie. De waarde van hoger opgeleiden voor het aantrekken van kennisintensieve bedrijvigheid, de economische spin-off van een universiteit in termen van startende bedrijven en gelieerde diensten en services, de bedrijvigheid die universiteiten met zich meebrengen – talloze bezoekers, congressen, vraag naar horeca en cultuur en de levendigheid in de stad door de veelkleurigheid van de universitaire populatie – zijn duidelijke voorbeelden van baten. De campus maakt een universiteit ‘plaats afhankelijk’: iets wat paradoxaal genoeg steeds belangrijker wordt voor processen als onderwijs en onderzoek die relatief plaats onafhankelijk kunnen worden verricht, maar die ook sterk afhankelijk zijn van samenwerking en (toevallige) ontmoeting. Belanghebbenden die voorgenoemde baten als doelstellingen herkennen, zullen moeten worden aangesproken op hun (potentiële) rol in het systeem, zoals overheden en gelieerd bedrijfsleven in de lokale, regionale en nationale kenniseconomie. Sturingsmogelijkheden op vastgoed en autonomie Zowel door gespecialiseerde vastgoedorganisatie universiteit breed als door een dienstverlenend deel van de lijnorganisatie. CvB

CvB Zeggen schap

Faculteit

Faculteit

Faculteit

Zeggen schap

Faculteit

Faculteit

Faculteit

Zeggen schap

Zeggen schap

Zeggen schap

Inrichting organisatie

Figuur 2.5: centralisatie van zeggenschap (links) versus decentralisatie van zeggenschap (rechts) (Bank & Den Heijer, 2004)

Bank en Den Heijer (2004) concluderen over de inrichting van de vastgoedorganisatie dat universiteiten een afweging dienen te maken tussen de verschillende vormen van toegevoegde waarde van corporate real estate management en prioriteiten moeten stellen. Men dient, uitgaande van de eigen, specifieke context, na te gaan welke elementen van toegevoegde waarde men het liefst gerealiseerd zou willen zien – kostenbesparing, imago-ondersteuning, gebruikerstevredenheidsverbetering of duurzame ontwikkeling – en aan de hand daarvan een invulling te geven aan de organisatie van het universitair vastgoedmanagement. Naarmate de portefeuille groter is, zullen er meer taken worden gecentraliseerd (vanwege de schaalvoordelen), onder andere de benodigde expertise op het terrein van opdrachtgeverschap. Met de decentralisatie van ministerie naar universiteit is de huurder-verhuurder relatie een niveau lager komen te liggen: de onderhandelingen over ‘extra ruimte’ of ‘meer kwaliteit’ hebben zich verplaatst (van ministerie versus universiteit) naar universiteit versus faculteit of dienst. Een centrale vastgoedafdeling zal faculteiten en andere gebruikers willen confronteren met de kosten van ruimtegebruik. Ook bij universiteiten hebben

82



De discussie over nut en noodzaak van vastgoedbeslissingen heeft zich na de overdracht verplaatst, van buiten de universiteit (tussen ministerie en universiteit) naar binnen de universiteit (tussen universiteit en faculteit). De rol van de overheid bij de toewijzing van middelen is dus overgenomen door het universiteitsbestuur, dat de middelen toewijst aan faculteiten en instituten. Voor het College van Bestuur is dit om verschillende redenen een ingewikkeld proces. In de eerste plaats is de overheidsfinanciering afgenomen en daarmee is er nog meer onder druk komen te staan op de verantwoording van campusbeslissingen: de kosten en baten van investeringen in de campus moeten direct worden afgewogen tegen de investeringen in onderwijs en onderzoek. Zonder de juiste managementinformatie en tools is het moeilijk om te beoordelen of de kosten van een project hoog zijn – bijvoorbeeld ten opzichte van vergelijkbare projecten - en of de kosten zullen worden ‘terugverdiend’ met lagere exploitatielasten, hogere baten en andere behaalde doelstellingen. Beleidsmakers en campusmanagers hebben steeds meer behoefte aan dergelijke instrumenten voor het vergelijken van alternatieve investeringen. Terwijl alle universiteiten reeds ten tijde van de eigendomsoverdracht dezelfde soort managementinformatie nodig hadden, ging de overdracht van de eigendom niet gepaard met het delen van informatie – via een gezamenlijk platform of expertisecentrum - of het leveren van interuniversitaire ondersteuning voor vastgoedbeslissingen. Integendeel: universiteiten ontwikkelde op maat gemaakte databases en administraties voor de campusgegevens. Gaandeweg bleek voor de communicatie met verschillende stakeholders meer transparantie in de administraties noodzakelijk. Pas jaren later, toen de universiteiten steeds meer waarde gingen hechten van het delen van managementinformatie, maakten deze aangepaste administraties het juist erg moeilijk om gegevens te makkelijk kunnen vergelijken. Dit terwijl de informatiebehoefte voor elke instelling praktisch hetzelfde was. De link met het organisatorische perspectief verlegde de focus naar ‘de toegevoegde waarde’ van vastgoed voor de universitaire doelen en de behoefte om de prestaties van de universiteit meetbaar te maken. Beleidsmakers eisten referenties - best practices van andere universiteiten: welke concepten hebben andere universiteiten met dezelfde doelen reeds geïmplementeerd en wat zijn hun ervaringen? Dit resulteerde in de vraag naar meer goed gedocumenteerde referenties van gebouwen met vergelijkbare prestatie-indicatoren.

de meeste vastgoedorganisaties een huurder-verhuurder model, waarbij huur wordt doorberekend per gebruikte m2. Dit type kostendoorberekeningsmodellen hebben ruimtegebruik soms ook ‘onverantwoord’ verlaagd - met risico dat productiviteit of imago werd geschaad om kosten te besparen. Bij de overdracht van het vastgoed is de kennis van vastgoedmanagement niet direct overgenomen. Universiteiten hebben zelf deze kennis moeten ontwikkelen (in huren van de kennis bij OCW). Ook onderzoek van MIT’s Project Office (MITPO, 1999) gaf aan dat zowel eigendom als huur voor- en nadelen hebben, volgens universiteiten uit verschillende landen die zij onderzochten (o.a. Oostenrijk, Duitsland, Zweden en Nederland). Universiteiten die eigenaar zijn van hun gebouwen geven aan tevreden te zijn met de autonomie die dat oplevert (De Jonge et al., 2000), terwijl het huurmodel met een centrale managementorganisatie voordelen heeft voor het delen van specialistische kennis voor het managen van een campus, zoals in Duitsland en in Zweden (Akademiska Hus, 2010a, 2010b). Uit interviews met Nederlandse universiteiten (Den Heijer, 2007b, 2011) blijkt in ieder geval dat het huren van universiteitsvastgoed van commerciële partijen ongewenst is. Dit heeft te maken met de onzekerheden aan de vraagkant: fluctuaties in studentenaantallen, reorganisaties van faculteiten, veranderende eisen vanuit onderwijs en onderzoek. Hoe hoger de risico’s hoe hoger de rendementseis die een commerciële partij zal stellen. Het delen van managementtaken kan echter wel interessant zijn. Deelstudie Universiteiten


g

rem o u p

83

research

Afgelopen decennia is het ruimtegebruik efficiënter geworden, wat zowel af te leiden is uit portefeuillecijfers (Den Heijer, 2007b) en uit gegevens van nieuwe gebouwen (Den Heijer, 2007a). De kwaliteit van de m2 is omhoog gegaan, waarmee ook een aanzienlijk investeringsbedrag gemoeid is.

Efficiëntie en de invloed op primair proces

Om hetzelfde oppervlak weer functioneler te maken – vooral het grote aandeel gebouwen uit de jaren 60 en 70 – hebben vele universiteiten een ambitieus investeringsprogramma. Dit moet worden afgewogen tegen de kosten van ‘niet investeren’. Hierbij moet gedacht worden aan productiviteitsverlies of reputatieschade (negatief effect op aantrekkingskracht voor studenten en werknemers). Afgelopen decennia zijn universiteiten al diverse samenwerkingsovereenkomsten aangegaan op hun terrein of voor nieuwe gebouwen. Deze samenwerking kan interessant zijn om kosten te delen, maar kosten en baten moeten wel worden afgewogen. Hierbij hoort ook de invloed van de samenwerking op de universiteitsdoelstellingen.

Ondernemerschap

Sinds 1995 zijn studentenaantallen sterk toegenomen, terwijl rijksbijdrage kleiner is geworden, wat eerder al met cijfers geïllustreerd werd. De vastgoedopgave wordt ook steeds meer beïnvloed door strengere technische eisen voor veiligheid en gezondheid, hogere kwaliteitseisen van zowel studenten als medewerkers, de invloed van ICT op de werkomgeving, meer onzekerheden in de (voorheen demografisch redelijk goed te voorspellen) studenteninstroom, internationalisering en de mondiale concurrentie tussen universiteiten om de meest talentvolle studenten en wetenschappers.

Context variabelen

2.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen Het doel was: focus (van ministerie) op primaire kerntaken, ondersteunende processen decentraal. Het effect: OCW / VSNU hebben geen bestuurlijke aandacht meer voor het onderwerp, wat de universiteiten betreuren. Het doel was: optimale afweging investeringskosten versus exploitatiekosten decentraal. Dit was effectief, hoewel dit bij sommige vastgoedafdelingen nog steeds gescheiden is. Het doel was: probleem / incentive leggen waar meeste invloed op oplossingen ligt. Dit bleek effectief: binnen de universiteit wordt het probleem eerder ervaren en eerder opgelost. Het doel was: meer efficiëntie in te besteden middelen (euro’s en ruimten). Het effect: universiteiten zijn efficiënter omgegaan met ruimte. Het probleem was: het ministerie had niet genoeg geld voor groeiende investeringsbehoefte. Gevolg was dat universiteiten onvoldoende extra middelen van de overheid ontvingen en dat hierdoor meer druk op de middelen voor onderwijs & onderzoek ontstond. Het nevendoel was: universiteiten kunnen zich profileren ten opzichte van elkaar door huisvesting. Het gevolg was dat universiteiten inderdaad hun vastgoed gebruiken om zich te profileren als instelling. Het nevendoel was: autonomie is tijdwinst. Het gevolg is dat de snelheid van handelen inderdaad is verbeterd, hoewel de onderhandeling zich heeft verplaatst naar universiteit versus faculteit / dienst.

84



2.4 Reflectie 2.4.1 Lessons learned Zowel eigendom als huur hebben voor- en nadelen. Universiteiten die eigenaar zijn van hun gebouwen geven aan tevreden te zijn met de autonomie die dat oplevert en de mogelijkheid om strategie voor de campus af te stemmen op de strategie van de universiteit, terwijl het huurmodel met een centrale managementorganisatie voordelen heeft voor het delen van specialistische kennis voor het managen van een campus. Uit interviews met Nederlandse universiteiten blijkt in ieder geval dat het huren van universiteitsvastgoed van commerciële partijen ongewenst is. Dit heeft te maken met de onzekerheden aan de vraagkant: fluctuaties in studentenaantallen, reorganisaties van faculteiten, veranderende eisen vanuit onderwijs en onderzoek. Hoe hoger de risico’s hoe hoger de rendementseis die een commerciële partij zal stellen. Het delen van managementtaken kan echter wel interessant zijn. Voorzien had kunnen worden dat een voorraad met vooral gebouwen van de jaren 60 en 70 na 1995 veel vervangingsinvesteringen zouden vragen. De universiteiten ervaren na de overdracht nog steeds bekostigingsproblemen. Universiteiten zoeken zelf creatieve oplossingen en samenwerkingsverbanden om het ruimtegebruik te verbeteren. Aandacht van VSNU en ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI) is echter van belang, omdat de slechte staat van een deel van de campus op termijn de kennisdoelen – excellent onderwijs, baanbrekend onderzoek en een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor gerelateerde bedrijven – kan schaden. In die zin is de campus van belang voor de kenniseconomie van Nederland. Scenario ‘universiteit verlaat stad’

Een potentieel probleem op stadsniveau blijkt uit de casus München, waar universiteiten besloten hun activiteiten uit de stad terug te trekken. Met die vastgoedbeslissing verlieten 90.000 studenten de (binnen)stad, inclusief hun sociaal-culturele en sociaaleconomische impact (Walter Buser, Stadsontwikkeling München, 2006). Een beslissing tot locatiewijzingen, al of niet stap voor stap, zou onderwerp moeten zijn van een gezamenlijke agenda van universiteit en stad.

“If you think education is expensive, try ignorance”

De statement “If you think education is expensive, try ignorance” (Derek Bok, oudpresident Harvard) wordt gebruikt om aan te geven dat het alternatief – niet investeren – nog duurder is. Datzelfde geldt voor de campus: niet investeren of ‘de verkeerde beslissing’ kan de betreffende universiteit, maar ook de stedelijke economie en zelfs de concurrentiekracht van een land schaden. Dit is een reden om als overhead (op z’n minst) in overleg te willen blijven of regie te willen houden over vastgoed strategieën. Enkele voorbeelden illustreren dit op verschillende niveaus.

Meer regie of overleg zou ook tot delen van middelen moeten leiden

Meer regie van publieke partijen zou ook gepaard moeten gaan met het bewustzijn van gedeelde doelen en dus gedeelde middelen om die doelen te bereiken. De ‘opportunity costs’ benadering zou een basis moeten zijn voor een gezamenlijke vastgoedstrategie voor het accommoderen van de kenniseconomie, met inzet van gezamenlijke middelen.

De belangrijkste les is dat de rijksoverheid betrokken moet blijven – in welke vorm dan ook – bij de belangrijkste middelen die bijdragen aan het bereiken van haar kerndoelen. De overdracht van het universiteitsvastgoed aan universiteiten heeft verschillende gevolgen, zowel positief als negatief. Ter eerste zijn universiteiten efficiënter omgegaan met ruimte, door het kostenbesef tot op de werkvloer te laten doordringen. Verder hebben universiteiten creatieve oplossingen bedacht Deelstudie Universiteiten


g

rem o u p

85

research

en zijn zij samenwerkingsverbanden aangegaan, welke minder vierkante meters en meer kwaliteit per vierkante meter opleverden. Door de overdracht sluit het vastgoed beter aan bij de strategie en het beleid van de universiteit. Daarnaast heeft de overdracht bijgedragen aan de autonomie van de universiteiten, waardoor snelheid van handelen werd verkort. Een kanttekening bij de bovengenoemde punten is dat de benodigde expertise voor het managen van een grote, multifunctionele vastgoedvoorraad vaak niet of onvoldoende in huis aanwezig is, met duur inhuren tot gevolg. Daarnaast is de informatiebehoefte te complex om decentraal in te voorzien. De overdracht zorgde voor hoge kapitaallasten die ten koste gingen van het budget bedoeld voor primaire processen. Het achterstallig onderhoud blijkt nog steeds aanzienlijk, wat een (potentieel) negatief effect heeft op de performance van de universiteit: de productiviteit, de winstgevendheid, de duurzame ontwikkeling en de reputatie in internationaal perspectief. Daarnaast blijkt dat (het financieren van) de toekomstplannen niet betaalbaar is in de huidige financiële context. Vervolgens zijn een aantal succes- en faalfactoren te benoemen voor de overdracht van het eigendom: Succesfactoren: • efficiënt ruimtegebruik door kostenbesef werkvloer • creatieve oplossingen (en samenwerkingsverbanden): minder meters, meer kwaliteit per m2 • vastgoed sluit beter aan bij strategie en beleid • heeft bijgedragen aan autonomie universiteiten - snelheid van handelen Faalfactoren: • hoge kapitaallasten ten koste van budget primaire processen • achterstallig onderhoud nog steeds aanzienlijk, met effect op prestatie • toekomstplannen niet betaalbaar in huidige financiële context (budget) • informatiebehoefte te complex om decentraal in te voorzien • benodigde expertise vaak niet in huis aanwezig: (duur) inhuren 2.4.4 Aanbevelingen Aanbevolen wordt om voor een eigendomsoverdracht goed in te schatten welke risico’s voor de bedrijfsvoering (en de kenniseconomie) een aantal extreme scenario’s kunnen hebben. Wat gebeurt er als we het achterstallig onderhoud nog tien jaar uitstellen? Welke primaire processen komen in gevaar, hoe beïnvloedt dat de aantrekkingskracht van Nederland voor studenten en academici? Of omgekeerd: wat gebeurt er als universiteiten een vastgoedinvesteringsprogramma maken waarvoor ze zich diep in de schulden moeten steken? Uiteindelijk blijft de verantwoording over de besteding van publieke middelen – ongeacht de overdracht van huisvestingsverantwoordelijkheid – een publieke verantwoordelijkheid.

86



2.5 Bronnen Akademiska Hus. (2010a). Annual report 2009. Göteborg: Akademiska Hus. Akademiska Hus. (2010b). Sustainability report 2009. Göteborg: Akademiska Hus. Bank, L., & Den Heijer, A. (2004). Herinrichting van de (universitaire) CRE organisatie. Real Estate Magazine. Commissie Koopmans. (1999). De vermogenspositie van universiteiten, een delicate balans: Rapport in opdracht van OCW en VSNU. COTF organization. (2006). Designing for the future; interactive scenario building. Paper presented at the Campus of the Future, a meeting of the minds, Honolulu, Hawaii, SCUP, APPA and NACUBO. De Jonge, H., Den Heijer, A. C., & De Puy, L. (2000). Analyse universitaire vastgoedplannen Delft: Delft University of Technology. Den Heijer, A. C. (2002). Universitair vastgoedmanagement; deel B: kosten & baten Delft: TU Delft, Faculteit Bouwkunde, Real Estate & Housing. Den Heijer, A. C. (2007a). Analyse universiteitsgebouwen; resultaten benchmark 26 recente projecten. Delft: TU Delft, Faculteit Bouwkunde, Real Estate & Housing. Den Heijer, A. C. (2007b). Universiteitscampussen in Nederland; resultaten analyse 14 universiteiten. Delft: TU Delft, Faculteit Bouwkunde, Real Estate & Housing. Den Heijer, A. C. (2011). Managing the university campus; information to support real estate decisions. Delft: Eburon Academic Publishers. Den Heijer, A. C., & De Vries, J. C. (2004). Benchmarking universiteitsvastgoed; managementinformatie bij vastgoedbeslissingen. Delft: TU Delft, Faculteit Bouwkunde, Real Estate & Housing. Den Heijer, A. C., Ruhe, T., Berendsen, D., Lansbergen, K., Van Oort, J., & Van Nunen, F. (2010). Economische risico’s van verouderde kennisinfrastructuur, notitie namens verenigde universitaire vastgoed/huisvestingsdirecteuren. Aan leden van de Stuurgroep Bedrijfsvoering VSNU, 9 april. Directoraat-Generaal voor het Hoger Onderwijs en het Wetenschappelijk Onderzoek. (1991). Reactie op de huisvestingsplannen Hoger Onderwijs 1990. Directie Huisvesting. Eurydice. (2010). Organisation of the education system in the Netherlands 2008/09. Brussel: Europese Commissie - Education, Audiovisual & Culture Executive Agency Jongbloed, B., & Salerno, C. (2003). De bekostiging van het universitaire onderwijs en onderzoek in Nederland: modellen, thema’s en trends: CHEPS. MITPO. (1999). Space Management in the Swedish University System. Cambridge, Massachusetts, USA: MIT Planning Office. OCW. (1993). Brief aan VSNU; decentralisatie huisvesting, intentioneel investeringsschema 1994-1998. Zoetermeer: OCW. OCW. (2009). Key figures 2004-2008. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Van der Zanden, A. H. W. (2009). The facilitating university, positioning next generation educational technology. Delft: Faculty of Technology, Policy & Management, Delft University of Technology. VNSU. (2006). Annual report Dutch universities 2005: VSNU. VNSU. (2010). Science is everywhere; 2009 annual report of research universities in the Netherlands: VSNU. VNSU. (2011). Ingeschreven studenten per HOOP-gebied Retrieved 05 maart 2012, from www.vnsu.nl VSNU. (2007). Enrolement 2006/2007 and WOPI 2006 Retrieved August, 2007, from www.vnsu.nl Deelstudie Universiteiten


g

rem o u p

87

research

88



Ziekenhuizen

Deelstudie 3

Door ir. Johan van der Zwart m.m.v. dr.ir. Theo van der Voordt

g

rem o u p


89

research

90


Deelstudie Ziekenhuizen

Inhoud MANAGEMENT SAMENVATTING deelstudie Ziekenhuizen 92 3.1 OUDE SITUATIE 94 3.1.1 Organisatie van de gezondheidszorg in Nederland 94 3.1.2 Het oude systeem 95 3.1.3 Kenmerken van de vastgoedvoorraad van ziekenhuizen 96 3.1.4 Voor- en nadelen van de oude situatie 98 3.2 NIEUWE SITUATIE 98 3.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed 98 3.2.2 Het nieuwe systeem 99 3.3 GEVOLGEN VAN DE SYSTEEMWIJZIGING. 100 3.3.1 Transitieproces 101 3.3.2 Effecten 105 3.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen 111 3.4 REFLECTIE 112 3.4.1 Lessons learned 112 3.4.2 Aanbevelingen 113 3.5 BRONNEN 115

g

rem o u p



91

research

Management samenvatting deelstudie ziekenhuizen De capaciteit van de intramurale zorg komt in Nederland voort uit particulier initiatief en niet uit een door de overheid zelf gepland en uitgevoerd bouwprogramma (Hoogervorst, 2005). Alle ziekenhuizen in Nederland zijn private instellingen die sinds de nieuwe Zorgverzekeringswet (Zvw) uit 2006 bekostigd worden uit private zorgverzekeringen. In het oude systeem waren de bouwkosten door de overheid genormeerd en betaalden de verzekeraars een vast budget voor alle huisvestingskosten in de exploitatiefase.

Oude situatie

Op 1 januari 2008 is de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) in werking getreden en zijn de financiële verantwoordelijkheden voor het vastgoed overgedragen aan de ziekenhuisinstellingen. Deze overdracht betreft de verantwoordelijkheid om voortaan de kapitaalslasten terug te verdienen uit de productie van zorgdiensten. Bij deze overdracht is de regulerende rol van de overheid op bouwplannen en investeringskosten komen te vervallen. Op het moment dat de verantwoordelijkheden over vastgoed aan de zorginstellingen worden overgedragen, telt Nederland 89 instellingen voor algemene ziekenzorg verspreidt over 283 gebouwen met een bruto vloeroppervlakte van in totaal ruim 4,9 miljoen m2 (Vroon, 2007). Banken, verzekeraars, adviesbureaus en zorginstellingen waren in eerste instantie positief over de gekozen richting van de minister. Alle partijen verwachtten dat er doelmatiger en efficiënter gebouwd zal worden en dat het doorberekenen van de kapitaallasten in de tarieven van de gezondheidszorg de werkelijke kosten van vastgoed beter zichtbaar zal maken.

Nieuwe situatie

Door de invoering van integrale tarieven en het transitieproces zijn de instellingen zich bewust geworden van de risico’s en kosten die aan zorgvastgoed verbonden zijn. Door de boekwaardeproblematiek tijdens de transitie is zichtbaar geworden dat de in het oude bouwregime vastgelegde lange afschrijvingsduur heeft gezorgd voor een te lage afschrijving van de waarde van het vastgoed op de balansen van de instellingen. Na veel discussie heeft de overheid dit tekort gecompenseerd en is de boekwaarde van het vastgoed meer in overeenstemming gekomen met de bedrijfseconomische waarde. Daardoor kunnen instellingen weer financiering voor investeringen krijgen van de banken. Een duidelijk voordeel van het nieuwe systeem is dat doorlooptijden voor nieuwbouw wezenlijk zijn verkort.

Gevolgen

Een nadeel van het nieuwe systeem is dat de financieringskosten voor investeringen hoger liggen vanwege een risico-opslag door een veranderd risicoprofiel van de instellingen. Daar staat als voordeel tegenover dat de kritische houding van de financiële sector ziekenhuisinstellingen dwingt om met een goed onderbouwd businessplan te komen waarin ook de terugverdienmogelijkheden en doelmatigheid van de investering zichtbaar moeten worden gemaakt. In het nieuwe systeem hebben instellingen niet meer de mogelijkheid risico’s af te wentelen op de overheid. Hiermee is ook de bestaanszekerheid van de instellingen verdwenen. Dit heeft het nadeel dat ziekenhuizen failliet kunnen gaan, maar tegelijkertijd wordt hierdoor de doelmatigheid van de instellingen bevorderd. Door de ingewikkelde verrekeningen van verrichtingen in de zorg zijn de kapitaallasten als onderdeel van de tarieven en prijzen nog verre van transparant. Deze doelstelling lijkt vooralsnog niet behaald. Uit de reacties van het veld en de publieke discussie zijn de volgende lessen te trekken: •

92

Lessen

Zorg voor beleidsduidelijkheid vooraf en tijdens de transitie. Onzekerheden tijdens de overdracht van verantwoordelijkheden dragen het risico in zich dat de toegang tot de kapitaalmarkt stagneert en daardoor nodige investeringen achterwege blijven. Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea


•

•

• •

•

•

•

Zorg dat instellingen “schoon door de poort” gaan, zodat de financiële nadelen van het oude systeem, zoals een te lage boekwaarde of systematisch achterstallig onderhoud, zijn opgelost en instellingen een reële startpositie hebben om op eigen benen te kunnen staan. Dit vraagt om een goede financiële afwikkeling bij de vastgoedoverdracht. Voorkom dat instellingen klem komen te zitten tussen enerzijds hogere risico’s en anderzijds onvoldoende financiële middelen om deze risico’s te managen Faciliteer dat instellingen “uit de problemen kunnen groeien” door een hogere productie en/of betere marges op de omzet. Vermijdt cumulatieve risico’s door gelijktijdige wijzigingen in zowel de uitgavenkant (kapitaallasten) als de inkomstenkant (financiering en gereguleerde prijsvorming). Let op financiële consequenties voor de instellingen van een gewijzigd risicoprofiel waardoor vastgoed anders in de boekhouding gewaardeerd moet worden. Zorg voor helderheid over het juridisch eigendom en zeggenschap over het vastgoedvermogen; dit is noodzakelijk om toegang tot de kapitaalmarkt te houden. Creëer een sfeer van vertrouwen; dit is een noodzakelijke voorwaarde voor een geslaagde overdracht van verantwoordelijkheden.

g

rem o u p



93

research

3.1

Oude situatie

3.1.1 Organisatie van de gezondheidszorg Sinds 1983 ligt in de grondwet in artikel 22, eerste lid, de wettelijke taak van de overheid vast op het gebied van gezondheidszorg: de overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid. Die taak van de overheid is voorwaardenscheppend, waarbij de bemoeienis van de overheid zich richt op het garanderen van kwaliteit, bereikbaarheid en toegankelijkheid van de gezondheidszorg (Hermans, 2010). Het aanbod aan gezondheidszorg vindt haar oorsprong in particulier initiatief. ‘De capaciteit van de intramurale zorg komt in Nederland voort uit particulier initiatief en niet uit een door de overheid zelf gepland en uitgevoerd bouwprogramma.’ (Hoogervorst, 2005). Alle ziekenhuizen in Nederland zijn dan ook private instellingen die sinds de nieuwe Zorgverzekeringswet (Zvw) die in 2006 is ingevoerd, bekostigd worden vanuit private zorgverzekeringen. Dat zowel aanbod van zorg als bekostiging ervan door private partijen wordt verzorgd, maakt dat in vergelijking met andere landen in Europa, Nederland een ver geprivatiseerde zorgmarkt heeft waarin de overheid slechts een toezichthoudende en regulerende rol heeft. In de markt tussen patiënten, verzekeraars en zorgaanbieders is de rol van de overheid beperkt. Het ziekenhuis is historisch gezien een relatief nieuw begrip. Pas in de jaren ’50 van de vorige eeuw ontstaan de ziekenhuizen zoals we ze nu kennen. De medische wetenschap en medische technologie hebben zich dan zo ontwikkeld dat bundeling van kennis en apparatuur noodzakelijk is en dat heeft een direct effect op de gebouwen. Er worden steeds nieuwe ziekenhuizen gebouwd en bestaande ziekenhuizen of poliklinieken worden aangepast om de nieuwe technologieën te kunnen herbergen (Bos, Koevoets, & Oosterwaal, 2011). Aan het begin van de 21ste eeuw, ontwikkelt de technologie zich sneller dan ooit. Apparatuur wordt kleiner en mobieler en kan weer in de huisartsenpraktijk worden geplaatst, of zelfs bij de patiënt thuis. Met daarnaast de ontwikkelingen in Informatie en Communicatie Technologie (ICT) en Internet, wordt de vraag legitiem of het ziekenhuisgebouw nog wel de plek is waar de medische zorg uitsluitend wordt geleverd (Duchatteau & Vink, 2011). Ziekenhuizen in Nederland worden meestal onderscheiden in reguliere ziekenhuizen, zelfstandige behandelcentra (ZBC) en privé-klinieken. De reguliere ziekenhuizen worden gevormd door algemene, categorale, topklinische en academische ziekenhuizen. Algemene ziekenhuizen bieden een breed pallet aan basispatiëntenzorg. Categorale ziekenhuizen zijn algemene ziekenhuizen die zich richten op een beperkt aantal aandoeningen, zoals het Oogziekenhuis in Rotterdam. Topklinische ziekenhuizen verzorgen naast algemene patiëntenzorg op onderdelen ook topklinische en topreferente zorg. Topklinische zorg is hooggespecialiseerde zorg waarvoor relatief dure en gespecialiseerde voorzieningen nodig zijn, deze zorg heeft veelal een bovenregionale functie. Topreferente zorg is hoog gespecialiseerde zorg voor patiënten waarvoor geen verdere verwijzing mogelijk is. Daarnaast hebben topklinische ziekenhuizen een opleidingsfunctie. Academische ziekenhuizen combineren basispatiëntenzorg met topklinische en topreferente zorg en zijn ook aangesteld als onderzoeks- en opleidingsinstelling. Naast de reguliere ziekenhuizen zijn er Zelfstandige Behandel Centra (ZBC’s) en privéklinieken. Privéklinieken hebben geen overheidsvergunning om in het basispakket verzekerde zorg te mogen leveren, ZBC’s hebben deze vergunning voor een beperkt aantal specifieke behandelingen wel. Een voorwaarde hierbij is dat het gaat om poliklinische dagopname. Net als reguliere ziekenhuizen mogen ZBC’s op de activiteiten die worden bekostigd uit de basisverzekering geen winstoogmerk hebben (Bos et al., 2011).

94



3.1.2 Het oude systeem Het budgettaire reguleringssysteem voor bouwen in de zorgsector heeft zijn oorsprong in de jaren ‘60 en ‘70 van de vorige eeuw, waarin de overheid door middel van een gesloten planningssysteem van wet en regelgeving de capaciteit van het zorgaanbod in Nederland wilde reguleren, om zo de geografische en financiële toegankelijkheid en de betaalbaarheid van de zorg te garanderen. Hierbij heeft de overheid door middel van de Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV) die in 1971 van kracht werd, ervoor gekozen om de bouw van zorginstellingen, met name van ziekenhuizen, te reguleren. Deze wet voorzag in een gedetailleerd systeem van erkenningen en daaraan gekoppeld de planning en spreiding van ziekenhuisvoorzieningen. Naast spreiding, streefde de overheid met de bouwregulering naar een zo hoog mogelijke kwaliteit van de infrastructuur. Uiteindelijk was het de bedoeling dat met een drieluik van bouw-, financieringen tarievenwetgeving de kosten in de zorg konden worden beheerst (Hermans, 2010). Centraal in de bekostiging van intramurale zorgverlening staat het begrip aanvaardbare kosten. De aanvaardbare kosten geven aan hoeveel de instelling jaarlijks mag uitgeven en bepalen daarmee zowel op landelijk macro economisch niveau als per instelling het budget voor intramurale zorg. De aanvaardbare kosten volgens de systematiek van het functiegericht budget (fb-systematiek) in de zorg bestaan uit de volgende vier componenten (Hoogervorst, 2005): • locatiegebonden kosten; hieronder vallen de huisvestingslasten. Op grond van de vergunning WZV krijgen de ziekenhuizen deze huisvestingslasten vergoed in hun budget • vaste kosten en beschikbaarheidkosten die worden bepaald door de budgetparameter ‘adherente inwoners’. • semi-vaste kosten gebaseerd op erkende bedden- en specialisteneenheid • variabele kosten gebaseerd op opnamen, dagbehandelingen, eerste polikliniekbezoek, verpleegdagen, bijzondere functies en eerste lijn. Het eerste deel van het functiegericht budget bestaat uit locatiegebonden kosten die instellingen met een vergunning op grond van deWetZiekenhuis voorzieningen (WZV) krijgen toegewezen van het College Tarieven Gezondheidszorg. Het budget voor locatiegebonden kosten is een voor de levensduur van het gebouw geldende vergoeding voor de jaarlijkse rente en afschrijving op basis van de door het toenmalige College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen (Cbz) goedgekeurde eindafrekening van de nieuwbouw (nacalculatie). Het bouwregime onder de WZV betekende dat de minister van VWS bepaalde of een voorgenomen bouwinitiatief paste binnen de door de overheid opgestelde criteria voor spreiding, behoefte en het beschikbare macrobudget en of het niet gericht was op het behalen van uitkeerbare winst. Het Cbz adviseerde de minister daarbij. In geval van een positief besluit gaf de minister een verklaring van behoefte ex WZV af. Die werd in de praktijk voorzien van een bepaling dat de planontwikkeling niet mag doorgaan totdat, via de plaatsing op de bouwprioriteitenlijst, duidelijk was dat het project paste binnen het meerjarige bouwkader. Deze prioriteitenlijst werd periodiek geactualiseerd. Van de initiatieven met een verklaring van behoefte en een plaats op de prioriteitenlijst toetste het Cbz de concrete plannen aan een aantal functionele- en financiële eisen (kostennormen). Voldeed het project aan de eisen, dan gaf het Cbz de WZVvergunning af. Op basis van de bij de vergunning behorende eindafrekening van de investering kon de instelling de financiering met banken als private financiers en het waarborgfonds gaan regelen. Een belangrijke notie bij de WZV was dat de WZV-vergunning, als sluitstuk van de WZV-procedure, de facto de toelating was tot de markt van collectief verzekerde zorg (Hoogervorst, 2005). Deelstudie Ziekenhuizen


g

rem o u p

95

research

3.1.3 Kenmerken van de vastgoedvoorraad van ziekenhuizen Het Cbz heeft in maart 2007 een monitoring gebouwkwaliteit algemene ziekenhuizen gepubliceerd (Vroon, 2007). In deze macrorapportage geeft het Cbz inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van het ziekenhuisvastgoed, vlak voor het moment van overdracht op 1 januari 2008. De beschrijving van de vastgoedportefeuille in dit hoofdstuk is overgenomen uit deze rapportage. Op de peildatum van de rapportage in 2007 telt Nederland 89 algemene ziekenhuizen. Drie ziekenhuizen, twee kleine en één top klinisch ziekenhuis, vallen onder één rechtspersoon. De overige 86 ziekenhuizen ressorteren op dat moment onder 86 afzonderlijke rechtspersonen. Ziekenhuizen Nederland

Aantal

Rechtspersonen

87

Instellingen

89

Locaties

177

Gebouwen

283

gebouwen groter dan > 3.000 m2

147

waarvan gebouwen met vrijwel alle basisfuncties

127

Kwantitatief

Tabel 3.1: Aantal rechtspersonen, instellingen, locaties en gebouwen. Cbz (enquête)

De 89 instellingen tellen 177 locaties en zijn gehuisvest in 283 gebouwen (tabel 3.1). Het gaat om bouwwerken in alle soorten en maten, variërend van ‘volledige ziekenhuizen’, tot kantoren, apotheken en magazijnen. Van de 283 gebouwen zijn er 147 groter dan 3000 m2. Hiervan kunnen er 127 als ‘volledig ziekenhuis’ worden getypeerd, met de functies verpleging, poliklinieken, beeldvorming en diagnostiek, operatieafdelingen, verlosafdelingen en afdelingen spoedeisende hulp. instellingen

met gebouwen 3.000 m2

waarvan ‘volledig’ ziekenhuis

Kleine ziekenhuizen

42

48

47

grote ziekenhuizen

28

53

48

topklinische ziekenhuizen

19

46

32

totaal algemene ziekenhuizen

89

147

127

Tabel 3.2: Indeling algemene ziekenhuizen naar type NZA met gebouwen (Cbz)

In termen van gebouwen en locaties bestaan er zeer grote verschillen tussen de instellingen. Het meest simpele model is dat van één instelling op één locatie met één gebouw. Mede ten gevolge van fusies van de jaren voor 2007, zijn er veel instellingen die ingewikkelder in elkaar zitten. Van de 89 instellingen zijn er 26 op twee locaties gevestigd en 25 op 3 of meer locaties. In de 127 ziekenhuisgebouwen van de algemene ziekenhuizen zijn ruim 40.500 bedden fysiek aanwezig, waarbij bijna de helft van het aantal bedden in gebouwen tot 300 bedden is ondergebracht. De bruto vloeroppervlakte van de 283 gebouwen van algemene ziekenhuizen (figuur 3.1) bedraagt in totaal ruim 4,9 mln m2, waarvan 4,8 mln m2 in gebouwen groter dan 3000 m2. De 127 ‘volledige ziekenhuizen’ zijn op basis van productie- en financiële gegevens van de NZa onder te verdelen in 47 kleine ziekenhuizen, 48 grote ziekenhuizen en 32 topklinische ziekenhuizen. Naar bruto vloeroppervlakte betreft het hier 147 gebouwen groter dan 3000 m2.

96



Figuur 1 Gebouwen ≥3.000 m2 naar bruto vloeroppervlakte Figuur 3.1: Gebouwen > 3.000 m2 naar bruto vloeroppervlakte (Cbz)

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 3.000 - 14.999

Bron: Cbz

15.000 29.999

30.000 44.99 9

45.000 59.99 9

60.000 75.000 en 74.99 9 groter klass e bruto vloeroppe rvlakte

Op het moment van overdracht is 70% van de vastgoedvoorraad van algemene ziekenhuizen (figuur 3.2) ouder dan 25 jaar en 45% zelfs ouder dan 35 jaar. Dit betekent dat voor dit deel van de portefeuille op afzienbare tijd een tussentijdse renovatie (onder de WZV gebruikelijk na 25 jaar) of zelfs vervangende nieuwbouw nodig is. Vervangende nieuwbouw vond volgens de WZV plaats na 50 jaar, maar in de praktijk kwam dit, vanwege functionele veroudering, meestal neer op 35 tot 40 jaar na de bouw. Figuur 3.2: Gebouwen > 3.000 m2 naar bouwjaarklasse (Cbz)

Figuur 2 Gebouwen ≥3.000 m2 naar bouwjaarklasse 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% tot 1960

1960-69

1970-79

1980-89

Bron: Cbz

Kwalitatief

1990-99

2000-06 bouw jaarklasse

In de rapportage is tweederde van het gebouwenbestand van de Nederlandse ziekenhuizen kwalitatief onderzocht. De resterende gebouwen zouden in de periode na 2007 ingrijpend worden gerenoveerd of door nieuwbouw worden vervangen. Het merendeel van de kwalitatief onderzochte gebouwen kan worden getypeerd als een ziekenhuisgebouw waarin vrijwel alle patiëntgebonden functies uit het basispakket aanwezig zijn. De gebouwen zijn onderzocht op functionaliteit, bouwtechnische staat en aanpasbaarheid/ flexibiliteit. De bouwtechnische staat is in kaart gebracht aan de hand van de conditiemeetmethode zoals beschreven in de NEN 2767 van het Nederlands Normalisatie-Instituut. De onderzochte ziekenhuizen staan er volgens de rapportage uit 2007 bouwtechnisch gezien goed voor. De interne bouwkundige staat van de gebouwen is grotendeels uitstekend. In vergelijking met de andere elementen is het in goede conditie houden relatief eenvoudig en minder ingrijpend van omvang, en zal frequenter kunnen plaatsvinden. Ook het feit dat met enige regelmaat aanpassingen en verhuizingen plaatsvinden, waarbij de betreffende afdelingen tevens opgeknapt worden, draagt daaraan bij. De externe bouwkundige elementen scoren overwegend goed tot uitstekend. Op bouwdeelniveau is meer variatie aanwezig. Dit heeft te maken met de langere perioden tussen renovaties, waarbij aan het einde van zo’n periode sprake kan zijn van teruggelopen kwaliteit. De conditie van de installaties is gemiddeld goed, maar vertoont iets meer differentiatie. In enkele gevallen verkeren de installatie-elementen in matige tot



g

rem o u p

97

research

slechte conditie. Dit kan worden veroorzaakt door het gegeven dat levensduur en onderhoudscyclus van installaties en bouwkundige elementen niet parallel lopen. Van de onderzochte gebouwen is het constructietype meestal een betonskelet met breedplaatvloeren. Verder beschikken ze overwegend over een verdiepingshoogte van ten minste 3,40 m. Beide factoren samen bieden goede mogelijkheden voor wijzigingen binnen het gebouw (interne flexibiliteit). Factoren die deze interne flexibiliteit verder kunnen beïnvloeden zijn de stramienoppervlakte, de gebouwdiepte, en de aanwezigheid van een technische laag en voldoende leidingschachten. Wat betreft de stramienoppervlakte kan geconstateerd worden dat deze over het algemeen een positieve bijdrage levert aan de interne flexibiliteit. De invloed van de overige factoren op de interne flexibiliteit is veel moeilijker vast te stellen. De gebouwen scoren op deze factoren meer divers. Wel blijkt dat vooral oudere gebouwen/bouwdelen over minder grote leidingschachten beschikken, hetgeen de wijzigingsmogelijkheden van de betreffende gebouwen/bouwdelen duidelijk kan beperken. De verticale en horizontale uitbreidbaarheid van de gebouwen lijkt gering. Ten aanzien van het laatste punt wordt opgemerkt dat de terreinsituatie als een gegeven is beschouwd en de invloed van bestemmingsplannen buiten beschouwing is gebleven. In de praktijk blijkt echter dat door sloop van bestaande bouwdelen en het uitplaatsen van ondersteunende en facilitaire functies buiten het terrein vaak voldoende ‘lucht’ in het gebouw of op het terrein te creëren is om uitbreidingen voor het primaire proces te faciliteren. 3.1.4 Voor- en nadelen van de oude situatie Voordelen van de planningswetgeving in de WZV waren de beheersbaarheid van het aanbod, budgetzekerheid voor de instellingen, soms gunstige prijs-kwaliteit verhoudingen en goede financierbaarheid van het vastgoed vanwege de garanties vanuit de overheid. Nadelen waren de bureaucratische regelgeving, lange doorlooptijden in de planning van nieuwe ziekenhuizen, de mogelijkheden voor zorginstellingen om risico’s en kosten af te wentelen, en het feit dat budgetzekerheid van de instellingen leidde tot bestaanszekerheid, waardoor instellingen minder alert op nieuwe ontwikkelingen reageerden en minder kritisch keken naar de mogelijkheden om de interne bedrijfsvoering te optimaliseren (Hermans, 2010).

3.2

Nieuwe situatie

3.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed De WZV is in de loop van de tijd fasegewijs aangepast. De eerste stap was in 1996 het overdragen van de (budget)verantwoordelijkheden voor de investeringen aan de instellingen en een vereenvoudiging van de procedures. Door middel van een meldingsregeling konden instellingen tot een hoger niveau zelf hun investeringen bepalen, zolang geen vervangende nieuwbouw werd gerealiseerd. De investeringen moesten in een Lange Termijn Huisvestingsplan (LTHP) worden opgenomen. In de brief van 8 maart 2005 kondigt minister Hoogervoorst (2005) van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de invoering van prestatiebekostiging en integrale bekostiging in de zorgsector aan. Deze brief, die later onder de naam ‘februari-brief’ door het leven gaat, heeft de positie van het vastgoed binnen de zorgsector veranderd. ‘Het geven van meer vrijheden en verantwoordelijkheden aan de intramurale sectoren in de gezondheidszorg is het belangrijkste doel van het wetsvoorstel Wet toelating zorginstellingen (WTZi)’, waarbij het gaat om curatieve zorg en grootschalige AWBZ zorg. De overheid beoogde hiermee dat

98



de investeringen niet, zoals voorheen, door overheidsregulering worden bepaald maar door de zorginstellingen zelf. ‘Zij zijn in de eerste plaats verantwoordelijk voor de afweging om de productiefactoren arbeid en kapitaal in te zetten en de rentabiliteit van de investeringen te beoordelen. Zorginstellingen moeten zich rekenschap geven en geconfronteerd worden met de consequenties van hun investeringen’, aldus de toenmalige minister. Instellingen moeten voortaan zelf afwegen hoe de kapitaallasten die het gevolg zijn van besluiten over huisvesting worden terugverdiend met de verkoop van zorgdiensten. De gebruikte term hiervoor is integrale prestatiebekostiging. Prestatiebekostiging in de zorgsector betekent sterkere doelmatigheidsprikkels voor de instellingen en minder directe aansturing van de overheid. Integrale bekostiging betekent dat de kapitaallasten onderdeel worden van de zorgtarieven. Deze aanpak van de kapitaallasten staat echter los van de vraag of er sprake is van vrije prijzen dan wel gereguleerde tarieven voor zorgdiensten (Hoogervorst, 2005). De WTZi maakt onderdeel uit van een grootscheepse hervorming van het zorgstelsel die is ingezet in 2006 met de nieuwe Zorgverzekeringswet. In het nieuwe zorgstelsel probeert de overheid zorgverzekeraars, zorgaanbieders en patiënten sterkere financiële prikkels te geven voor doelmatige zorgverlening. Hierbij hoort ook het loslaten van vaststaande tarieven voor zorgproducten. Een belangrijke voorwaarde voor deze liberalisering van de prijzen die zorgaanbieders voor hun producten rekenen, is dat de prijzen zijn gebaseerd op de integrale kostprijs. Dit betekent dat zowel de variabele kosten, als de vaste kosten van eerdere investeringen in gebouwen en infrastructuur door de levering van zorgdiensten moeten worden terugverdiend. Nederlandse instellingen liepen voor de stelselwijziging geen risico op hun investeringen, omdat deze na goedkeuring van het bouwplan door het Cbz volledig werden vergoed (Hoogervorst, 2005). 3.2.2 Het nieuwe systeem Op 1 januari 2008 is de Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) in werking getreden en zijn de financiële verantwoordelijkheden voor het vastgoed overgedragen aan de ziekenhuizen. Doordat het zorgaanbod voortkomt uit particulier initiatief, is het vastgoed altijd in eigendom geweest van de zorginstellingen. De overdracht van vastgoed die voor ziekenhuizen op 1 januari 2008 heeft plaatsgevonden, betreft dan ook de overdracht van verantwoordelijkheid om voortaan de kapitaallasten terug te verdienen door middel van het leveren van zorgdiensten, in plaats van een door de overheid vastgesteld en door de verzekeraars te betalen vast budget voor alle huisvestingskosten gedurende de gehele afschrijvingsduur van het gebouw. Door middel van een Normatieve Huisvestings Component (NHC) zijn de vergoedingen voor de kapitaallasten opgenomen in de tarieven. Daardoor krijgen de instellingen de kapitaallasten niet meer als autonoom vast bedrag in hun budget. Daarnaast is in de loop van de jaren de ruimte voor vrije prijsonderhandelingen stapsgewijs vergroot. ‘Door het invoeren van meer financiële risico’s op het gebied van investeringen veranderen de verhoudingen tussen zorginstellingen. Instellingen met een grotendeels afgeschreven vastgoedvoorraad hebben als uitgangspunt lagere kapitaallasten dan instellingen die recentelijk hebben geïnvesteerd in nieuwe gebouwen of verbouwingen. De overheid gaat hierbij uit van investeringen die dateren van voor 2005, omdat vanaf dat jaar instellingen op grond van de aangekondigde maatregelen op de hoogte konden zijn van het voornemen tot geleidelijke invoering van integrale prijzen.’ (Schut & Rutten, 2009). Met de overdracht van de verantwoordelijkheid aan de instellingen om zelf de investeringen in vastgoed terug te verdienen, is ook de regulerende rol van de overheid op bouwplannen komen te vervallen. Instellingen hebben voor het uitvoeren van bouwen verbouwplannen geen toestemming meer nodig van Deelstudie Ziekenhuizen


g

rem o u p

99

research

de overheid. Vanaf 2012 ligt de verantwoordelijkheid en de vrijheid voor het doen van investeringen bij de zorginstellingen en is wat de bekostiging betreft sprake van een gelijk speelveld, omdat zowel nieuwe als bestaande instellingen onder gelijke condities kunnen dingen naar de gunsten van de zorgvrager. Meer verantwoordelijkheden betekent ook dat de zorginstellingen zelf de gevolgen dragen van hun beslissingen. Tabel 3.3 vat de belangrijkste verschillen tussen het oude en het nieuwe systeem nog eens samen.

3.3

Gevolgen van de systeemwijziging.

In december 2004 staat er in Zorgvisie, een veel gelezen vakblad dat bestuurders in de zorg op de hoogte houdt van de ontwikkelingen in hun sector, een eerste vooraankondiging van de nieuwe Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi). Dit bericht schetst het perspectief dat over circa 15 jaar, dus rond het jaar 2020, de instellingen hun vastgoed zullen moeten bekostigen uit de zorgproductie. Banken, verzekeraars, adviesbureaus en zorginstellingen zijn positief over de gekozen richting van het kabinet. Alle partijen verwachten dat er doelmatiger en efficiënter gebouwd zal worden en dat het doorberekenen van de Tabel 3.3: Belangrijkste verschillen tussen de oude en de nieuwe situatie

100

Oude situatie tot 2008

Transitieproces 2008-2012

Nieuw situatie na 2012

Typering organisatie

Private instellingen zonder winstoogmerk

Private instellingen zonder winstoogmerk, eerste ziekenhuizen als B.V. ontstaan door overname bestaande ziekenhuizen.

Private instellingen met onder voorwaarden mogelijkheden tot winstuitkering

Bekostiging diensten en producten

Vaste gereguleerde tarieven voor geleverde diensten

Invoering Diagnose Behandel Combinatie (DBC) en A- en B-segment. A segment gereguleerde tarieven, Bsegment onderhandelbare prijzen tussen zorgaanbieder en verzekeraar.

Steeds groter deel zorg valt onder B-segment met vrij onderhandelbare prijzen

Risico op productie

Door contracteerplicht tussen zorgaanbieder en zorgverzekeraar geen risico op productie voor zorginstellingen

Door afschaffen contracteerplicht ontstaan er risico’s in omvang van productie, zorgverzekeraars gaan door productieafspraken met ziekenhuizen sturen op zorgaanbod per ziekenhuis

Eigendoms positie vastgoed

Vastgoed in eigendom van zorginstelling

Vastgoed in eigendom van zorginstelling, in sommige gevallen ondergebracht onder aparte vastgoed B.V.

Bekostiging vastgoed

Zorgverzekeraars betaalden een door de overheid gegarandeerd vast buget op basis van naculculatie voor alle vastgoed gerelateerde kosten, inclusief afschrijving, onderhoud en energie.

Kapitaallasten als onderdeel van tarieven en prijzen zorgdiensten door invoering van Nominale Huisvestings Component (NHC) als onderdeel van DBC.

Integrale tarieven gezondheidszorg, waarin kapitaallasten onderdeel zijn van tarieven en prijzen voor zorgdiensten.

Risico op financiering vastgoed

Door garanties van huisvestingsbudget door overheid lage risico’s op financiering, waardoor private financierders tegen gunstige voorwaarden geld uitleenden

Door wegvallen garanties van overheid ontstaan financieringsricico’s, banken terughoudend met financiering projecten

Door mogelijkheden tot winstuitkering ontstaan nieuwe mogelijkheden voor aantrekken vreemd vermogen.

Risico op capaciteit

Capaciteit moeten passen binnen gestelde normen overheid, die gericht zijn op beperking capaciteit. Hierdoor geen capaciteitsrisico’s en bestaanszekerheid voor instellingen

Initiatief tot ver/nieuwbouw

Initiatief ligt bij instellingen, die bij CBz lobbyen om toestemming voor nieuwbouw

Vergunningsplichtig

Passend binnen bouwnormen overheid, gecontroleerd door CBz. Daarnaast voldoen aan bouwbesluit en bestemmingsplan.

Bouwvormen

traditioneel opdrachtgeverschap

Loslaten regulering capaciteit, instellingen zelf verantwoordelijk voor capaciteit en instellingen kunnen theoretisch failliet gaan.

Initiatief ligt bij instellingen die op basis van businessplan onderhandelen met financiers en zorgverzekeraars. Voldoen aan bouwbesluit en passend binnen bestemmingsplannen, controle op veiligheid achteraf door inspectie gezondheidszorg.

Experimenten met integraal project management en living building concept


Zorgvastgoed als investeringsbelegging mogelijk


kapitaallasten in de tarieven van de gezondheidszorg de werkelijke kosten van vastgoed beter zichtbaar zal maken. Vanaf dat moment is de berichtgeving over ziekenhuisvastgoed onder te verdelen in vijf thema’s: 1. wet en regelgeving beschrijft alle aankondigingen en aanpassingen van wetgeving en beleid en de discussie tussen veldpartijen en overheid vanaf de aankondiging van de wet WTZi in maart 2005 tot de daadwerkelijke invoering van de wet op 1 januari 2008. 2. nadeelcompensatie & boekwaardeproblematiek behandelt de financiële afwikkeling van de transitie van het oude naar het nieuwe systeem van vastgoedbekostiging. 3. vastgoed en autonomie stelt het juridisch eigendom, zeggenschap en beslissingsbevoegdheid met betrekking tot het vastgoed centraal in de transitie van het bouwregime. 4. financiering en risico gaat in op de manier waarop het vastgoed gefinancierd wordt en de rol die geldverschaffers zoals banken en investeerders daarin spelen. 5. bekostiging en ondernemerschap kijkt naar de manier waarop de instellingen het geld voor de kapitaallasten moeten verdienen via de productie van zorgdiensten. Deze vijf thema’s zijn geen geïsoleerde ontwikkelingen maar interfereren en beïnvloeden elkaar constant. Niettemin geeft elk thema op zichzelf duidelijkheid over een deel van het transitieproces van het oude budgettair bekostigingssysteem van vastgoed naar het nieuwe systeem van integrale tarieven in de gezondheidszorg. De eerste twee thema’s bespreken we in paragraaf 3.3.1, transitieproces, de andere drie thema’s in paragraaf 3.3.2, effecten. De grijze kaders volgen de discussie rond de stukken voor de Tweede Kamer. 3.3.1 Transitieproces Wet en regelgeving

In maart 2005 vindt de aanbieding plaats door minister Hoogervorst van de kapitaalslastenbrief “integrale tarieven in de gezondheidszorg” aan de Tweede Kamer (Hoogervorst, 2005). In deze brief kondigt de minister aan dat de huisvestingslasten vanaf 2012 in de vorm van normatieve huisvestingscomponenten (NHC) onderdeel gaan uitmaken van de kostprijs van de zorg. Dit betekent ook dat het toezicht op bouw in de gezondheidszorg door het College Bouw Zorginstellingen (Cbz) zal komen te vervallen.

De Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) en Raad voor Volksgezondheid en Zorg (RVZ) adviseren de minister om de integrale tarieven zo snel mogelijk in te voeren door de zorginstellingen per januari 2007 met een ‘big bang’ zelf verantwoordelijk te maken voor hun vastgoed, zodat ziekenhuizen slagvaardiger kunnen optreden. Een onderzoek van het CTG/ZAio, Stichting dbc-onderhoud en het College Bouw geeft aan dat door de invoering van integrale tarieven, de kapitaallasten zullen stijgen met 54 miljoen euro. Integrale tarieven hebben invloed op afschrijvingskosten, rente op vastgoed en rente op werkkapitaal. Hierop luidt het Waarborgfonds de noodklok. Door de cumulatieve risico’s van eigen verantwoordelijkheid voor het vastgoed en het prijsplafond in de zorgtarieven kunnen ziekenhuizen in de problemen komen, temeer omdat het financiële absorptievermogen van de ziekenhuizen relatief laag is, waardoor ziekenhuizen kwetsbaar zijn voor financiële tegenvallers. Op 1 september 2008 wordt duidelijk dat het nog tot 2010 zal duren voordat de vastgoedprijs wordt verwerkt in de dbc’s, een jaar later dan oorspronkelijk gepland. Het is de bedoeling dat de invoering van integrale prijzen gelijk op zal gaan met een vereenvoudigd systeem van bekostiging van de zorg. Tot Deelstudie Ziekenhuizen


g

rem o u p

101

research

In de beleidsbrieven “waardering voor beter zorg” en “met zorg ondernemen” (Klink, 2007b) bevestigt de minister de invoering van integrale tarieven op 1 januari 2009, vanaf dan zal er een overgangsperiode zijn van 4 jaar waarin instellingen in groeiende mate zelf verantwoordelijk worden voor hun vastgoed. Ook stelt de minister dat instellingen die door de overgang in de problemen komen, kunnen rekenen op ondersteuning van VWS. Op het gebied van de marktwerking in de zorg stelt de minster een plafond aan de vrije prijsvorming, om ongewenste neveneffecten tegen te gaan. Het kabinet wil voorzichtig zijn met de vrije prijsvorming en richt de aandacht nu op de verdere liberalisering van het vastgoed in de zorg. Dit betekent dat op 1 januari 2008 het beoordelen en de garantiestelling voor kapitaalslasten door de overheid komt te vervallen, maar de integrale tarieven zullen pas later worden ingevoerd.

die tijd worden de huisvestingslasten op de oude manier volgens nacalculatie vergoed. Minister Klink kiest hiermee voor een stapsgewijze invoering van de risicodragendheid van de kapitaallasten. In het voorjaar van 2009 viert de onzekerheid hoogtij binnen de zorgsector. Omdat ziekenhuizen in financiële problemen dreigen te komen door de onduidelijkheid hoe het beleid in de praktijk moeten worden toegepast, vraagt de NVZ het kabinet om duidelijkheid over de bouwregelgeving. Ook het Cbz geeft aan dat de overheid de overgang naar dit nieuwe regime beter moet regelen en het is de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) die aangeeft dat er een stagnatie is opgetreden van bouwprojecten in de zorgsector. Deze stagnatie is volgens de NVB niet zozeer een gevolg van de kredietcrisis, maar komt voort uit de overgang naar het nieuwe bouwregime. De duidelijke koers in de kapitaallastenbrief van minister Hoogervorst zijn door zijn opvolger minister Klink omgezet in voorzichtiger beleid. Een gevolg hiervan is dat ziekenhuizen in financiële problemen komen. “Een belangrijk deel van deze risico’s voor ziekenhuizen komt voort uit de onzekerheid die in stand wordt gehouden door de overheid. Vooral de onduidelijkheid over het zorgvastgoed brengt sommige ziekenhuizen het water aan de lippen” (PWC, in Zorgvisie, december 2009). Meteen na de aankondiging door minister Hoogervorst van de integrale tarieven in de gezondheidszorg geeft de NVZ aan dat zij voorstander is van een snelle invoering van integrale tarieven, mits er rekening wordt gehouden met 10% van de ziekenhuizen die hierdoor in de problemen dreigen te komen. Dit zijn vooral 10 ziekenhuizen die recent onder het oude regime toestemming hebben gekregen voor nieuwbouw van het Cbz. Daarnaast stelt de NVZ dat er een boekwaardeprobleem ontstaat doordat de gehanteerde afschrijvingstermijn van 50 jaar in de oude budgettaire bekostiging van de kapitaallasten hoger is dan in de vastgoedmarkt gebruikelijke afschrijvingstermijnen van 30 tot 40 jaar. De overheid heeft hiermee in het oude systeem regels gedicteerd waardoor de boekwaarde van het vastgoed in de zorg structureel is overschat. Naast nieuwbouwziekenhuizen, is dit boekwaardeprobleem vooral zichtbaar bij de ziekenhuizen die in de jaren ’80 zijn gebouwd, die gebouwen waren aanvankelijk in de boeken nog enkele tientallen miljoenen waard, maar die moeten van de ene op de andere dag vrijwel geheel worden afgeschreven. Het Waarborgfonds geeft dan ook aan dat “Dit beleid doorzetten alleen verantwoord is als de overheid financieel aanspreekbaar is voor die ziekenhuizen die in de problemen komen.”

Nadeelcompensatie en boekwaardeproblematiek

In de brief “met zorg ondernemen” (Klink, 2007b) geeft de minister aan dat instellingen die door de overgang van het regime in de problemen komen, kunnen rekenen op ondersteuning van VWS. Voorwaarde is echter dat in de zorg opgebouwd vermogen voor de zorg behouden blijft, waarbij de taxatiewaarde op moment van inwerkingtreding van het nieuwe wettelijke regime uitgangspunt is. Daarbij moeten de instellingen bewijzen dat ze in het licht van de in 2005 aangekondigde veranderingen geen onverantwoorde risico’s hebben genomen.

102



In eerste instantie gaat de discussie tussen de overheid en de branchevereniging en instellingen vooral over nadeelcompensatie voor nieuwbouw ziekenhuizen, maar later verschuift de discussie naar het oplossen van de boekwaarde problematiek. Beide discussies gaan in wezen over de financiële afwikkeling van het wijzigen van het budgettaire bekostigingssysteem van vastgoed naar integrale tarieven in de gezondheidszorg in combinatie met de financiële staat van het vastgoedportfolio op het moment van overdracht. Nadeelcompensatie

Ziekenhuizen die in een nieuwbouwproject zijn verwikkeld, belanden door de nieuwe regelgeving in een onmogelijke positie omdat ze niet tijdig hebben kunnen inspelen op de nieuwe wetgeving. Deze ziekenhuizen moesten voor de vergunningsaanvraag nog voldoen aan de oude wetgeving. Hierdoor ondervinden deze ziekenhuizen vooral nadeel van de overgang naar het nieuwe systeem, en geen voordelen. De eerste jaren na nieuwbouw worden de kapitaallasten niet afdoende gedekt door de normatieve huisvestingscomponent () en de instellingen voorzien daardoor problemen om de kosten van de nieuwbouw van de verzekeraar vergoed te krijgen. De minister besluit dat een commissie van wijze mannen moet beoordelen of ziekenhuizen in problemen zijn gekomen door nieuwe regelgeving omtrent vastgoed (Klink, 2008b). Hierbij zijn er een drietal principes: (1) ziekenhuizen moeten aantonen dat er een causaal verband is tussen de problemen en de nieuwe manier van kapitaalslastenbekostiging, met name voor investeringen na 2005, waarvoor geldt dat investeringen onvermijdelijk waren en niet konden worden uitgesteld; (2) ziekenhuizen moeten eerst proberen de problemen zo veel mogelijk binnen de eigen begroting op te lossen; (3) er moet sprake zijn van een structurele verslechtering van de solvabiliteit, bijvoorbeeld door herwaardering van het vastgoed of een verkorting van de afschrijvingstermijn. Bij nadeelcompensatie gaat het om vergoeding van schade die voortvloeit uit een rechtmatige overheidsdaad (afschaffen bouwregime), waarbij de schade onevenredig groot is. Dit is het geval als de schade boven de normale ondernemersrisico’s uitgaat en dit een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Hierdoor moet de schade per geval worden vastgesteld.

De reacties uit het werkveld op het voorstel van de minister zijn ronduit negatief. De commissie wijze mannen toetst achteraf en de ziekenhuizen moeten eerst hun eigen boontjes doppen. Daarbij verlamt de minister het eigen ondernemerschap. Verschillende bouwplannen komen tot stilstand door deze politieke onduidelijkheid en instabiliteit. Instellingen wachten op het besluit van de commissie van wijzen.

De commissie van wijzen onder leiding van Havermans constateert dat lopende de werkzaamheden van de commissie de beleidscontext is veranderd (Klink, 2008a). Aan het begin van de werkzaamheden werd nog uitgegaan van een invoering van de prestatiebekostiging per 1-1-2009 onder een maatstaf met volledige risicodragendheid voor de kapitaalslasten. De maatstaf bleek niet haalbaar en dit betekent dat de nacalculatie vooralsnog blijft bestaan. De commissie adviseert de minister een overgangsregeling met hardheidsclausule. Dit behelst een fasering van risico dragen voor de kapitaalslasten bij elke overheveling van a-segment naar b-segment, zodat de overgang naar risico dragen over meerdere jaren verspreidt wordt. De hardheidsclausule is een belangrijk onderdeel van de overgangsregeling. Zij dient om de toezegging “dat geen enkel ziekenhuis in onoverkomelijke problemen zal komen ten gevolge van de afschaffing van het bouwregime” inhoud te geven. Wat betreft de nadeelcompensatie adviseert de commissie dat dit een sluitstuk is, waarvan pas aan het einde van het overgangstraject gebruik kan worden gemaakt door instellingen te compenseren die onevenredig benadeeld zijn in hun concurrentiepositie.

g

rem o u p



103

research

Vanaf dat moment blijft er nog steeds onduidelijkheid bestaan over de verdere invulling van de hardheidsclausule. Ondertussen begint de kredietcrisis van 2008 ook de reële economie te raken en stelt het kabinet begin 2009 een budget van 320 mln euro beschikbaar om bouwplannen in de zorgsector die door het veranderde bouwregime zijn vastgelopen weer op gang te helpen om zo de gevolgen van de economische crisis te bestrijden. Medio 2009 is het Vlietland Ziekenhuis het eerste ziekenhuis dat met succes beroep doet op de hardheidsclausule. De nieuwbouw van het Vlietland Ziekenhuis viel duurder uit door een probleem met de fundering tijdens de bouw. In het jaarverslag heeft het Vlietland ziekenhuis een claim op de overheid opgenomen van 60 mln euro. In de zomer van 2009 hebben uiteindelijk 10 ziekenhuizen een claim op de overheid in hun jaarverslag opgenomen op basis van de hardheidsclausule, claims die bij elkaar kunnen oplopen tot enige honderden miljoenen euro’s. In oktober 2009 komt minister Klink, “mede gezien de financiële crisis en de voorziene invoering van prestatiebekostiging in de zorg in 2011, tot de overtuiging dat niet kan worden volstaan met een nadere invulling van een specifieke hardheidsclausule.”

De hardheidsclausule gaat in de koelkast en er komt een overgangsregeling voor zorgorganisaties die moeite hebben met het nieuwe kapitaallastenregime (Zorgvisie, oktober 2009). Als extra steun stelt de minister 160 mln beschikbaar, de helft van de oorspronkelijke 320 mln euro in het kader van economische ondersteuning ter bestrijding van de kredietcrisis, maar ook over deze regeling doet de minister nog geen verdere uitspraken. Het boekwaardeprobleem is ontstaan door de afschaffing van het bouwregime in 2009. Daarmee is de overheidsgarantie op de afbetaling van rente en afschrijvingen vervallen. Alle ziekenhuizen moeten daardoor andere boekhoudkundige regels gaan gebruiken voor waardering van hun vastgoed en gaan met betrekking tot de jaarverslagen dezelfde regels gelden als andere bedrijven. Dit betekent een verkorting van de afschrijfperiode van volgens de oude wetgeving verplichte 50 jaar, naar een periode van 30 tot maximaal 40 jaar waarbij aangetoond moet worden dat de kapitaallasten kunnen worden betaald uit de opbrengsten van de productie gedurende de afschrijvingstermijn. Echter het afboeken van overwaarde onttrekt geld aan de zorg en als ziekenhuizen die overwaarde in één keer moeten afschrijven dan dreigen ze te bezwijken onder de lastendruk van het boekwaardeprobleem. Ze kunnen dan failliet gaan als gevolg van de impairmenttoets die accountants toepassen: als de bedrijfswaarde niet overeen komt met de boekwaarde, dan moet het vastgoed worden afgeboekt, of het verschil moet in deze situatie op basis van de hardheidsclausule als vordering op de overheid in de boeken worden opgenomen. De banken die voorheen altijd betrokken waren bij de financiering van zorgvastgoed, komen met het voorstel om de zorginstellingen ‘schoon door de poort’ te laten gaan: “vanwege herwaardering van het vastgoed staan er gebouwen op de balans die te hoog in waarde zijn geschat. De effecten van het oude systeem zouden eerst moeten worden opgeruimd.” Anders dreigen de banken de geldkraan dicht te draaien omdat de instellingen steeds meer risico’s dragen zonder ruimte en geld om de problemen te managen.

Boekwaardeproblematiek

In oktober 2009 begint de Nederlandse Zorg autoriteit (NZa) het boekwaardeprobleem van ziekenhuisvastgoed in kaart te brengen. Als oplossing stelt de NZa voor de overwaarde versneld af te lossen. De overheid zou de kosten van de verkorte afschrijvingen voor ziekenhuizen moeten compenseren. Deze oplossing kost op de korte termijn geld, maar is op langere termijn budget neutraal (Nederlandse Zorg autoriteit NZa, 2009a).

104



De NVZ komt tot de conclusie dat het boekwaardeprobleem een belangrijk knelpunt is geworden en dat de bouw van ziekenhuizen hierdoor stagneert. In het voorjaar van 2010 hopen verschillende ziekenhuizen nog op steun van het ministerie van VWS, echter in maart 2010 stelt de minister dat Europese regelgeving over staatssteun individuele compensatie voor ziekenhuizen onmogelijk maakt en bouwende ziekenhuizen die in financiële nood komen als gevolg hiervan niet hoeven te rekenen op extra compensatie.

De minister wil het boekwaardeprobleem die door de NZa wordt geraamd op maximaal 715 mln euro oplossen met een generieke overgangsregeling. Nieuwbouwende ziekenhuizen krijgen vanaf 2011 over een periode van 6 jaar een in omvang afnemende garantie voor de kapitaalslastenvergoeding. Dit kan budgetneutraal worden ingevoerd met de al eerder toegezegde bouwimpuls van 160 mln euro die als éénmalige vergoeding op de balans van 2010 wordt verwerkt. Daarnaast is er 260 mln euro garantiestelling beschikbaar voor de periode van 2011 tot en met 2016. Als een ziekenhuis minder terugverdient op de kapitaalslasten dan een bepaald minimum, wordt het verschil aangevuld door de overheid (Nederlandse Zorg autoriteit NZa, 2009b).

Autonomie en vastgoed

3.3.2 Effecten In de kapitaallastenbrief van Hoogervorst (2005) wordt ook aangekondigd dat het College Bouw Zorginstellingen (Cbz) zal komen te vervallen. Dit college heeft dan ongeveer 35 jaar toezicht gehouden op bouw en investeringsprojecten in de gezondheidszorg. Zorginstellingen zullen onder de nieuwe Wet Toelating Zorginstellingen (WTZi) zelf verantwoordelijk worden voor hun vastgoedbeleid. De NVZ claimt dat grond en gebouwen eigendom zijn van de ziekenhuizen, echter de politiek wil zeggenschap houden over het opgebouwde vermogen in het zorgvastgoed omdat dit vermogen uit ziektekostenpremies is betaald en het niet wenselijk is dat dit vermogen weglekt naar commerciële partijen. Met een uitvoeringsbesluit WTZi (Klink, 2007a) wordt in juli 2007 de Kamer op de hoogte gebracht dat per 1 januari 2008 het bouwregime voor de ziekenhuizen zal worden afgeschaft. Door de nieuwe systematiek komen voor ziekenhuizen reeds in 2008 nieuwe bouwplannen niet meer in aanmerking voor nacalculatie. Om niettemin de waarde van onroerende zaken voor de zorg te behouden, blijft het toezicht door het College Sanering Zorginstellingen (CSZ) op transacties met onroerende zaken gehandhaafd.

Hierdoor ontstaat er een padstelling: doordat de overwaarde tot 2012 zal worden afgeroomd door de overheid, kunnen instellingen geen vastgoed afstoten met als doel de overwaarde te herinvesteren in de eigen organisatie. Hieruit blijkt dat het eigendom een punt van discussie is geworden. Wie mag zich eigenaar noemen van het vastgoed in de zorgsector? Door de onduidelijkheid over het juridisch eigendom en zeggenschap over het vastgoed en de mogelijkheden tot, of juist het verbod op, winstuitkering aan derden, blijft de zorg vooralsnog een onbenaderbare sector voor investeerders en beleggers. Dit terwijl de ziekenhuizen door de veranderende regelgeving wel worden geconfronteerd met hogere solvabiliteitseisen om in aanmerking te komen voor leningen. In het najaar van 2007 komen de koepelorganisaties waaronder de NVZ in verweer tegen de beleidsbrief ‘met zorg ondernemen’. Ziekenhuizen worden met dit beleid weliswaar verantwoordelijk voor hun eigen vastgoed, maar mogen niet vrijelijk beschikken over de opbrengsten van het vastgoed. Aangezien het vastgoed voorheen in eigendom was van de instellingen, komt dit neer op eigendomsonteigening zonder compensatie. Zorginstellingen Deelstudie Ziekenhuizen


g

rem o u p

105

research

stellen dat ze bij de opbouw van het vermogen eerder hinder ondervonden van de beschermde omgeving, dan voordelen. Duidelijk is dat het vraagstuk van het juridisch eigendom nog steeds niet is beantwoord. Vanuit de banken komt de waarschuwing dat de voortdurende overheidsbemoeienis ertoe zal leiden dat externe kapitaalverschaffers worden afgeschikt. Eind 2007 krijgen door de hoogconjunctuur bouwende ziekenhuizen ook nog eens te maken met hogere aanbestedingskosten voor nieuwbouw, waardoor het prijspeil met 4,3% is gestegen. Het Cbz maakt hierom een eerdere tariefskorting op de bouwkostennormen ongedaan. Desondanks heroverwegen verschillende ziekenhuizen hun bouwplannen, omdat niet zeker is dat toekomstige lasten door productie van zorgdiensten kunnen worden terug verdiend. Ziekenhuisinstellingen reageren op verschillende manieren op deze onzekerheid. Het Reinier de Graaf Ziekenhuis kiest ervoor de bouwplannen die onder het oude regime zijn goedgekeurd te toetsen op risico’s en te heroverwegen omdat het doorzetten van de plannen leidt tot verlieslatende exploitatie. Het Maasziekenhuis in Boxmeer krijgt als eerste ziekenhuis sinds de kredietcrisis een financiering rond met de banken. Hiervoor geeft de bouwaannemer extra garanties dat er geen kostenoverschrijdingen zullen optreden tijdens de bouw. Dochterondernemingen van de aannemer nemen daarbij het langdurig onderhoud voor hun rekening. Om dit mogelijk te maken wordt het ziekenhuisvastgoed ondergebracht in twee BV’s: één voor het ziekenhuisgebouw en de ander voor de ontwikkeling van het overige vastgoed. Ook het Hofpoort ziekenhuis in Woerden overweegt bij de nieuwbouw private investeerders aan te trekken, waarbij het een optie is om het vastgoed in een aparte BV onder te brengen die wordt overgedragen aan een investeerder. Januari 2008, op het moment dat het toezicht door het Cbz op nieuwbouw van ziekenhuizen wordt afgeschaft, verklaart de bezwarencommissie Algemene Wet Bestuursrecht het bezwaar van de koepelorganisatie dat het weglekbeding van de minister onwettig is gegrond. De vermogensklem strookt niet met de eigen financiële verantwoordelijkheid voor vastgoed en is strijdig met het eigendomsrecht, het recht op vrije vestiging en een vrij verkeer van kapitaal. Daarnaast is er sprake van een onzorgvuldige voorbereiding en belangenafweging. Op 19 november 2008 bepaalt de Raad van State dat zorginstellingen zonder tussenkomst van de overheid zelf mogen beschikken over de opbrengst van grond en gebouwen. De RvS vernietigde de VWS regelgeving op basis van het ontbreken van voldoende wettelijke grondslag. Alhoewel de Raad van State de instellingen in het gelijk heeft gesteld in hun bezwaar, is dit echter op procedurele gronden. Het artikel in de WTZi vormde volgens de Raad van State een te smalle basis voor de beleidsregel waarop de vermogensklem is gebaseerd. Dit laat voor de minister de mogelijkheid open de wet aan te passen zodat de overheid meer invloed krijgt op vastgoedtransacties. De minister geeft aan met een spoedwet de vermogensklem op vastgoed in de zorgsector te willen verstevigen, zodat waarde van zorgvastgoed behouden blijft voor de zorg. Het College sanering wordt de bewaker van dit publiek vermogen en krijgt met deze aanpassing van de wet meer instrumenten ter beschikking om toezicht te houden op vastgoedtransacties in de zorg.

Volgens critici is de reparatiewet onnodig, aangezien de meeste zorginstellingen stichtingen zijn die in hun statuten hebben opgenomen dat het leveren van zorg hun enige doelstelling is, via de stichting moeten de opbrengsten van vastgoed dan sowieso terug worden geïnvesteerd in de zorg. Zorginstellingen krijgen hiermee wel de lasten (volle verantwoordelijkheid voor het vastgoed) maar niet de lusten (vrije beschikking over de waarde). Het gevolg is dat instellingen steeds meer risico dragen zonder de ruimte en financiële middelen om de

106



problemen te managen. Uiteindelijk zal het tot begin 2010 duren voordat er duidelijkheid ontstaat over de eigendomspositie van het vastgoed binnen de zorgsector. Vanaf dat moment wordt de verkoop van vastgoed onderdeel van financieringsplannen voor nieuwbouw en zorgvastgoed kan gezien worden als kans om te ondernemen door onrendabel vastgoed rendabel te maken of af te stoten. Ook beleggers mengen zich dan daadwerkelijk in de zorgsector. Volgens verschillende adviseurs en onderzoekers is er meer inzicht nodig in de impact van vastgoed op het bedrijfsresultaat om tijdig te kunnen bijsturen. Onderzoek toont aan dat bestuurders te weinig inzicht hebben in hun eigen vastgoedgegevens. Onderbouwingen met historische gegevens gerelateerd aan het bedrijfsproces zijn zeldzaam, hierdoor is het onmogelijk te werken aan analyses en verbeteringen. Op 1 januari 2010 wordt het Cbz opgeheven, nadat ze al vanaf januari 2008 waren ontheven van de toezichthoudende taak op bouwen investeringsprojecten in de gezondheidszorg waardoor instellingen niet meer moesten voldoen aan tal van regels en procedures. In het laatste advies van het Cbz aan de minister staat de vraag centraal: hoe handhaven we de kwaliteit en veiligheid in de instellingen na de afschaffing van het bouwregime? In een reactie op het laatste rapport van het Cbz stelt de minister (Klink, 2009) dat “het niet meer nodig is de zorgbouw normen wettelijk vast te leggen. Sterker: dat is nu juist waar we vanaf wilden. We streven naar zelfregulering. We willen af van regulering van bovenaf. De veldpartijen moeten in eerste instantie zelf normen voor verantwoorde zorg ontwikkelen en vaststellen. We verwachten dat bouwnormen die direct gerelateerd zijn aan de veiligheid onderdeel zijn van de set normen voor verantwoorde zorg. Slechts bij het uitblijven van essentiële normen, stelt de minister op advies van de Inspectie Gezondheidszorg normen vast. Het is aan de spelers in het veld om deze normen met eigen prestatie-eisen tot uitvoer te brengen. Niet omdat de wet dat voorschrijft, maar vanuit goed maatschappelijk ondernemerschap en in het besef van hun eigen belang en eigen verantwoordelijkheid.”

Later dat jaar zal het onderzoeksbureau Plexus in opdracht van het ministerie van VWS een rapport publiceren waarin berekend is dat de afschaffing van het bouwregime 300 tot 390 mln euro heeft opgeleverd. Dit zit in effectievere nieuwbouw, 20% minder vierkantemeters en minder energieverbruik en schoonmaakkosten. Financiering en risico


Eind 2005 geven de banken aan dat door de veranderende regelgeving, er ook andere regels gaan gelden voor het verstrekken van kapitaal aan de zorginstellingen. Waar voorheen een goedkeuring van het Cbz genoeg was om financiering rond te krijgen, eisen banken nu een goed doortimmerd bedrijfsplan, waarbij naast een hogere solvabiliteitseis ten opzichte van vroeger, vooral een goede lange termijn strategie van belang is, dit vanwege het veranderende risicoprofiel van zorginstellingen als gevolg van de marktwerking. De reserves die dan 8 tot 9 procent bedragen, moeten naar een solvabiliteit van 20 tot 25 procent. Deze grotere reserves zijn nodig om te kunnen investeren. Daarnaast gaan banken waarschijnlijk op den duur een risico-opslag toerekenen die door het waarborgfonds is berekend op 280 miljoen per jaar. Daarbij komt dat de marges in ziekenhuizen met 1 tot 2 procent veel te laag zijn, gezien de nieuwe bekostiging van het vastgoed uit de zorgproductie zouden de marges moeten oplopen tot 15 a 20 procent. Dit alles leidt ertoe dat ziekenhuizen en zorginstellingen steeds meer moeite hebben om aan geld te komen voor nieuwbouw. Banken zijn alleen bereid om in een consortium geld op tafel te leggen en daarbij vragen ze hoge rentevergoedingen door de toegenomen risico’s. Ook de kredietcrisis begint mee te spelen en het waarborgfonds staat niet meer automatisch garant voor een lening. Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

107

research

In een rapport in opdracht van het ministerie van VWS uitgevoerd door Finance Ideas in 2007 wordt geconcludeerd dat in een systeem waarin ziekenhuizen alle risico’s gaan lopen zij ook marktconforme vergoedingen dienen te krijgen om het vastgoed te kunnen financieren. Verder kan een ziekenhuis alleen in een marktconforme omgeving functioneren als zij de volledige beschikking krijgt over het vastgoed en de gronden. Indien dit niet het geval is, zal het zeer moeilijk worden zonder andere zekerheden financiers bereid te vinden leningen te verstrekken. Gezien het gegeven dat investeringen in onroerend goed een lange looptijd kennen, is zekerheid ten aanzien van de aanpassing van de samenhangende vergoedingen essentieel. Het is daarbij van belang dat het systeem van vergoedingen voor langere tijd gehandhaafd blijft. In januari 2009 rapporteert PWC (PriceWaterhouseCoopers, 2009) aan de minister de feitelijke bevindingen naar aanleiding van specifiek overeengekomen werkzaamheden inzake financieringsbehoefte algemene ziekenhuizen. In dit rapport staat dat, als gevolg van de onzekerheid in de regelgeving voor de kapitaalslastenvergoeding, instellingen in de voorgaande jaren terughoudend zijn geweest in hun investeringsuitgaven. Ziekenhuizen geven aan dat banken bij het verlenen van nieuwe langlopende leningen een hoger weerstandsvermogen eisen; geen leningen meer verstrekken met een looptijd langer dan 20 jaar; kortere rentevervaltermijnen hanteren; leningen alleen onder borging van het waarborgfonds worden verstrekt; de financiering niet de gehele investering dekt waardoor een deel zelf gefinancierd moet worden en; rentepercentages gehanteerd worden die boven de normrente ligt van de NZa.

Een gevolg van het wegvallen van de overheidsgaranties op kapitaallasten is dat de banken uiteindelijk de criteria voor financiering van zorgvastgoed aanpassen. Om een lening te krijgen worden zorginstellingen gevraagd naar (1) de strategie met plannen om de continuïteit te bewaken; (2) kwaliteit van management met daadkrachtige bestuurders en medisch specialisten die zich verbonden hebben met de plannen; (3) financiële graadmeters zoals liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit maar ook de verhouding tussen kasstromen en kapitaallasten; (4) flexibiliteit van vastgoed met effectieve besteding van de ruimte en alternatieve aanwendbaarheid. Duidelijk is dat de banken terughoudend worden bij de beoordeling van kredietwaardigheid van zorginstellingen. Plannen moeten zijn verwerkt in een businessplan, kwaliteit van management, alternatieve aanwendbaarheid en commitment medisch specialisten en verzekeraars is nodig voor het verkrijgen van leningen. De banken worden al eerder in het proces betrokken omdat risicoprofiel van de sector is veranderd. In de uitvoeringstoets “van budget naar prestatie” stelt de NZa (Nederlandse Zorg autoriteit, 2009b) dat een adequaat vergoedingenniveau voor kapitaalslasten een essentieel onderdeel is voor het welslagen van de prestatiebekostiging. De overgangsproblematiek van de kapitaalslasten speelt daarbij een grote rol. Onevenredige financiële problemen van zorgaanbieders als gevolg van kapitaalslastenproblemen uit het verleden, zouden in beginsel opgelost moeten worden voor de invoering van prestatiebekostiging. Om de risico’s voor zorgaanbieders en zorgverzekeraars voldoende beheersbaar te houden, neemt het belang van reguleringszekerheid toe, hieronder wordt verstaan dat de overheid voorspelbaar en consistent handelt. Reguleringszekerheid is ook cruciaal voor het verkrijgen van een lening van externe financiers. Dit betekent dat VWS en de NZa zich moeten commiteren aan de beslissingen die genomen worden rond de invoering van prestatiebekostiging, zodat zorgaanbieders hun bedrijfsvoering hierop kunnen inrichten.

Te midden van al deze gebeurtenissen, wordt bijna vergeten wat het doel achter al deze veranderingen was: meer vrijheden en verantwoordelijkheden geven aan de intramurale sectoren in de gezondheidszorg.

108


Bekostiging en ondernemerschap


De overheid beoogde met de liberalisering van het vastgoed dat de investeringen niet, zoals voorheen, door overheidsregulering zouden worden bepaald maar door de zorginstellingen zelf. Instellingen moesten voortaan zelf afwegen hoe de kapitaalslasten die het gevolg zijn van besluiten over huisvesting worden terugverdiend met de verkoop van zorgdiensten in de vorm van integrale prestatiebekostiging (Hoogervorst, 2005).

Deze koppeling tussen twee dossiers, integrale bekostiging en de invoering van marktwerking in de zorg door prestatiebekostiging, maakt dat ziekenhuisinstellingen op een geheel andere manier met hun bedrijfsvoering moeten omgaan, waarin ook ondernemerschap in de zorg een nieuwe betekenis krijgt. Bekostiging

Voor het invoeren van prestatiebekostiging, is het nodig dat de kapitaalslasten integraal in de tarieven en prijzen van de zorg zijn verwerkt. Om prestatiebekostiging mogelijk te maken, wordt de diagnose-behandel-combinatie (dbc) als verrekeneenheid geïntroduceerd. Een dbc staat voor een pakket van diagnose en behandeling waarvoor een bepaald tarief of prijs kan worden gerekend. Hiervoor worden de verrichtingen onderverdeeld in een a-segment en een b-segment. Het a-segment heeft gereguleerde vaste tarieven die worden vastgesteld door de NZa en de verrichtingen in het b-segment zijn vrij onderhandelbaar tussen ziekenhuis en verzekeraar (Hoogervorst, 2005).

Op het moment dat de marktwerking in de zorg wordt geïntroduceerd, beslaat het b-segment 10% van de verrichtingen, dit wordt in de loop van de jaren opgehoogd naar 20% en later 34%. De kapitaallasten vormen een integraal onderdeel van de tarieven voor verrichtingen in het a-segment door middel van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) die door de NZa is bepaald op 12,5%. In de vrij onderhandelbare prijzen van het b-segment kunnen ziekenhuis en verzekeraar zelf afspraken maken over de vergoeding voor afschrijving van vastgoed. Al snel wordt duidelijk dat door de verandering van wet en regelgeving de rol van medisch specialisten in het ziekenhuis verandert. Artsen zijn doorgaans zelfstandige ondernemers, maar beslissen mee in het beleid van de hele organisatie. In het traditionele ziekenhuis hebben de medisch specialisten macht, maar weinig verantwoordelijkheid. Op verschillende manieren worden artsen aanspreekbaar op financiële resultaten. Om ongewenste neveneffecten van vrije prijsvorming door de marktwerking tegen te gaan komt het kabinet met het instrument van de maatstafconcurrentie. De maatstaf is gebaseerd op de landelijk gemiddelde kosten van een verrichting en gaat dienen als een verplichte maximumprijs. Beneden deze prijs staat het ziekenhuizen in toenemende mate vrij met zorgverzekeraars prijzen vast te stellen

In 2008 wordt het b-segment met vrij onderhandelbare prijzen opgehoogd van 10% naar 20%. Hierdoor kunnen ziekenhuizen eerder dan oorspronkelijk aangegeven met elkaar concurreren op prijs. In het jaar 2008 dient de maatstafconcurrentie als overgangsinstrument naar meer vrije onderhandelingsruimte voor de helft van de behandelingen. De vrees van critici in het werkveld dat de maatstafconcurrentie en verkapte bezuiniging is , blijkt waarheid als de minister aangeeft dat bij het vaststellen van de maatstaf het kabinet nadrukkelijk rekening zal houden met de gestelde bezuinigingsdoelstellingen. Het risico voor de instellingen is dat door de maatstafconcurrentie, de werkelijke kosten voor vastgoed hoger liggen dan het vastgestelde prijsplafond, waardoor instellingen zullen moeten snijden in de kosten om binnen het gestelde budget te blijven. Maatstafconcurrentie en het verwerken van de kapitaallasten in integrale tarieven zorgen in combinatie met het voortbestaan van het Budgettair Kader Zorg tot grote financiële consequenties en risico’s. Deelstudie Ziekenhuizen


g

rem o u p

109

research

Terwijl de Commissie Havermans aan haar advies werkte werd duidelijk dat het maatstafmodel niet kon worden ingevoerd en dat het functiegericht budget niet per 1 januari 2009 zou kunnen worden afgeschaft. De stap in één keer naar integrale bekostiging onder een maatstaf werd te groot geacht. In plaats daarvan zou per die datum het b-segment worden uitgebreid tot 35%. Voor het resterende deel van de omzet van ziekenhuizen zou het functiegericht budget blijven bestaan. Dat betekent ook dat de nacalculatie op het resterende deel van de kapitaalslasten zou blijven bestaan.

Medio 2009 is er veel onduidelijkheid over de voortgang van de marktwerking, met name welke verrichtingen er in het gereguleerde a-segment blijven of in het b-segment van vrij onderhandelbare prijzen komen. In het voorjaar van 2010 geeft de NVZ aan dat ziekenhuizen een uitbreiding van het b-segment nodig hebben om in financieel beter vaarwater te komen. Een keerzijde is wel dat als het b-segment groter wordt, accountants zullen eisen dat instellingen de boekwaarde van het vastgoed baseren op reële bedrijfseconomische waarde. Wat betreft ondernemerschap en het vastgoed, wordt er tijdens het transitieproces van het oude naar het nieuwe stelsel door verschillende partijen gekeken hoe het vastgoed gepositioneerd kan worden ten opzichte van de zorgorganisatie. Vanuit banken, bouwondernemers en facilitaire sector komen dan ook al snel de eerste initiatieven voor Publiek Private Samenwerking (PPS) zoals dit door de overheid bij de infrastructuur van wegen en water al veelvuldig wordt toegepast. Eind 2005 komen de eerste vastgoedstichtingen tot stand binnen zorginstellingen en wordt het vastgoed separaat georganiseerd onder de vleugels van de instellingen. Dit wordt wel gezien als de eerste stap naar volledig zelfstandig beheer van vastgoed zonder overheidsbemoeienis. Op den duur denken steeds meer ziekenhuizen erover na om zich om te vormen naar een BV, in plaats van de gebruikelijke stichtingsstructuur, om zo meer mogelijkheden te hebben om privaat kapitaal aan te trekken. De voortdurende onduidelijkheid over het eigendom van het vastgoed en de mogelijkheden tot, of juist het verbod op, winstuitkering aan derden blijken obstakels voor het aantrekken van extra kapitaal. Daarnaast is de contracttermijn met zorgverzekeraars van 1 jaar te kort om een goede business case te kunnen maken, daarvoor moeten er meerjarenafspraken komen met zorgverzekeraars.

Ondernemerschap

Als in april 2010 het boekwaardeprobleem wordt opgelost door de overheid en de onduidelijkheid over het juridisch eigendom wordt opgehelderd, komen er concrete projecten opgang in samenwerking met investeerders en wordt duidelijk dat beleggers kansen zien in zorgvastgoed, waarbij in de toekomst het zorgvastgoed in eigendom is van beleggers. Daarbij wordt de zorgmarkt vanwege de groeipotentie gezien als een interessante markt voor vastgoedbeleggers. In het voorjaar van 2011 geeft minister de Jager aan dat PPS in de zorg niet meer actief ondersteund zal worden vanuit de overheid. Vooralsnog hebben er geen PPS projecten concreet vorm gekregen in de zorg door onzekerheden rond de invoering van de prestatiebekostiging. De minister verwacht wel dat als de onzekerheden zijn opgelost, PPS weer kansen krijgt in de zorg, zeker als het ministerie van VWS het mogelijk maakt om risicodragend kapitaal aan te trekken.

Duidelijk wordt dat vastgoedbeheer permanent hoog op de agenda van bestuurders in de zorg moet komen te staan. “Ten onrechte hebben bestuurders alleen oog voor het opstarten van nieuwe bouwprojecten zodra de kwaliteit of het imago van gebouwen tekort schiet.” Uit verschillende toekomstverkenningen, blijkt eind 2010, begin 2011 dat het Nederlandse zorglandschap ingrijpend gaat veranderen. Ziekenhuisbestuurders moeten keuzes maken en positie bepalen

110



in een concurrerend landschap. Dit heeft ook consequenties voor huisvesting, zoals decentrale inloop gezondheidscentra als satellieten van gecentraliseerde grote ziekenhuiscomplexen. Dit is met name relevant voor ziekenhuizen die binnenkort met bouwopgave zitten en daarmee kunnen sturen op hun vastgoedportfolio. 3.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen De belangrijkste onderliggende doelstellingen van de stelselwijziging in de zorg zijn het invoeren van meer doelmatigheidsprikkels in de zorg door niet op voorhand alle risico’s op vastgoed af te dekken en de zorginstellingen zelf meer vrijheid én verantwoordelijkheid te geven. Door de invoering van integrale tarieven, en ook door het transitieproces zijn de instellingen zich inderdaad bewusert geworden van de kosten en risico’s die aan zorgvastgoed verbonden zijn. Door de boekwaardeproblematiek is zichtbaar geworden dat in de jaren voor de transitie de te lange afschrijvingsduur heeft gezorgd voor een te lage afschrijving van de waarde van het vastgoed op de balansen van de instellingen. Onder druk van de financiële sector heeft de overheid dit tekort uiteindelijk aangevuld door middel van een éénmalige vergoeding van 160 mln euro en een garantiestelling voor instellingen die recent hebben gebouwd voor de eerste 6 jaar van 450 mln euro. Hierdoor komt de boekwaarde van het vastgoed meer in overeenstemming met de bedrijfseconomische waarde, waardoor er op moment van nieuwbouw ook daadwerkelijk financieringsmogelijkheden zijn. Dit probleem bestond in het oude systeem ook al, maar werd door een goedkeuring van het Cbz voor nieuwbouw ondervangen, een boekwaardeprobleem werd dan in een nieuwe garantiestelling door de overheid meegenomen. Door het nieuwe systeem zijn dat doorlooptijden voor nieuwbouw wezenlijk verkort. Dit draagt bij aan doelmatiger verlopende bouwen beheerprocessen. Bij ziekenhuizen die onder het nieuwe regime gebouwd hebben is de voorbereidingen bouwtijd minstens gehalveerd, van een gebruikelijke doorlooptijd van 10 tot 15 jaar in het oude systeem naar een doorlooptijd van 5 tot 7 jaar in het nieuwe systeem. Een nadeel van het nieuwe systeem is dat de financieringskosten voor investeringen hoger liggen door een risico opslag vanwege een veranderd risicoprofiel van de instellingen. Daar waar financiering voorheen eenvoudig was, zijn banken terughoudender geworden. Een voordeel hiervan is wel dat de kritische houding van de financiële sector instellingen dwingt om met een goed onderbouwd businessplan te komen en terugverdienmogelijkheden en doelmatigheid van de investeringen explicieter tegen het licht worden gehouden. Doordat zorginstellingen in het nieuwe systeem de risico’s niet meer kunnen afwentelen op de overheid is de bestaanszekerheid van de instellingen verdwenen. Dit heeft als nadeel dat ziekenhuizen failliet kunnen gaan. Dit laatste is tot nu toe nog niet gebeurd. Een voordeel van het wegvallen van bestaanszekerheid is dat scherper wordt gestuurd op mogelijkheden om de interne bedrijfsvoering te optimaliseren. Een nevendoelstelling van de stelselwijziging is het creëren van meer transparantie. Door de ingewikkelde verrekeningen met een A- en B-segment en dbc’s die momenteel worden omgezet in DOT’s (dbc Onderweg naar Transparantie) is het verrekensysteem van verrichtingen in de zorg echter nog verre van transparant. Dit betekent ook dat de kapitaallasten als integraal onderdeel van de tarieven en prijzen nog niet helder is geworden. Deze doelstelling lijkt vooralsnog niet behaald.

g

rem o u p



111

research

3.4

Reflectie

3.4.1 Lessons learned Uit de beschrijving van de transitie van het oude naar het nieuwe systeem zijn de volgende lessen te destilleren: •

•

•

•

•

•

•

•

•

•

112

De koppeling van de invoering van integrale tarieven en eigen verantwoordelijkheid voor vastgoed enerzijds en de invoering van een andere manier van bekostiging van de zorg door middel van prestatiebekostiging anderzijds heeft geleid tot cumulatieve risico’s voor de instellingen. Onduidelijkheid over het invoeringstraject zorgde er voor dat instellingen nauwelijks konden anticiperen op de veranderingen. Het eerste perspectief was dat vanaf 2012 de vastgoedlasten integraal onderdeel zouden uitmaken van de tarieven en dat dit geleidelijk zou worden ingevoerd. Later kwamen er suggesties voor een volledige invoering ineens, als een ‘big bang’. Dit is lang tegengesproken door het ministerie, maar uiteindelijk is het nieuwe systeem wel zo ingevoerd. Het duidelijke perspectief dat aan het begin in de februaribrief is verwoord, is later omgezet in voorzichtiger beleid. Dit heeft geleid tot veel onduidelijkheid en onzekerheid bij de instellingen, die daardoor, als het nog mogelijk was, een pas op de plaats maakten met de bouwprojecten. In het transitieproces is veel nieuw beleid aangekondigd, omgebogen en weer ingetrokken, vooral als het ging over de financiële afwikkeling en compensatie voor de instellingen vanwege het veranderende regime. Deze beleidsonduidelijkheid heeft de bouw verlamd, investeerders werden afgeschrikt en banken werden terughoudend in het geven van leningen. In eerste instantie is door de minister aangekondigd dat instellingen die door de veranderingen in de problemen raakten, konden rekenen op financiële compensatie van de overheid. De lange onduidelijkheid over deze regeling en de uiteindelijke intrekking ervan vanwege Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun heeft verschillende instellingen in financieel zwaar weer gebracht. Verandering van bekostiging van vastgoed en het overdragen van financiële risico’s heeft ook tot gevolg dat het vastgoed op een andere manier in de financiële verslaglegging van de instellingen komt te staan. Dit heeft financiële consequenties voor de instellingen. De rol van financiële instellingen en kapitaalverschaffers is groot op het moment dat de risicoprofielen van instellingen veranderen. Op het moment dat banken de geldkraan dreigen dicht te draaien, moet de overheid alsnog boter bij de vis doen en zorgen voor een degelijke financiële afwikkeling die passend is bij de overdracht van verantwoordelijkheden en risico’s. Het “schoon door de poort principe” betekent dat de overheid een reële financiële afwikkeling moet garanderen op het moment van overdracht van het vastgoed, zodat instellingen aansluiting kunnen blijven vinden met de kapitaalmarkt. Dit betekent dat naast een kwantitatieve en kwalitatieve analyse van het vastgoed, een financiële analyse van de vastgoedportefeuille op het moment van overdracht minstens zo belangrijk is. Het vraagstuk over juridisch eigendom en het vermogen dat in sommige gevallen als stille reserve in het vastgoed besloten ligt moet helder beantwoord zijn op het moment van overdracht om toegang te hebben tot de markt van vastgoedinvesteerders en beleggers. Het is belangrijk dat de instellingen op het moment dat ze de risico’s als last krijgen overgedragen, ook kunnen beschikken over de lusten van het vastgoed. De lange onduidelijkheid over dit vraagstuk heeft investeringen onnodig lang tegengehouden. Door de stelselwijziging organiseren de instellingen het vastgoed op een andere manier. Het vastgoed wordt ondergebracht in afzonderlijke Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea


•

•

•

•

•

•

• •

stichtingen en BV’s zodat samenwerking met investeerders en beleggers gemakkelijker tot stand kan komen. Door de veranderingen in het systeem is de rol van de banken wezenlijk veranderd. Voorheen was een goedkeuring en garantie van de overheid voldoende om de financiering rond te krijgen. Sinds de overdracht wordt door de banken een doortimmerd businessplan gevraagd als basis voor de lening. Hoe de kapitaallasten door productie en omzet kunnen worden terugverdiend, is onderdeel van dit businessplan. Het eigen vermogen en de solvabiliteit van de instellingen moeten afdoende zijn om leningen te verkrijgen voor de benodigde investeringen. Door de veranderde risicoprofielen rekenen de banken hogere rentes, wat financiële consequenties heeft voor de instellingen. De afschaffing van het bouwregime heeft ertoe geleidt dat de doorlooptijd van nieuwbouwprojecten die na de wetgeving van start zijn gegaan is verkort. De onduidelijkheid tijdens de transitie heeft er echter voor gezorgd dat veel lopende projecten vertraging hebben opgelopen. Naast de onduidelijkheid over de financiële afwikkeling van de overgang naar het nieuwe bouwregime, is ook de onzekerheid over de invoering van de marktwerking en prestatiebekostiging een risicofactor. De noodzakelijke tussentijdse invoering door de overheid van beheersinstrumenten om ongewenste neveneffecten tegen te gaan maakte de veldpartijen wantrouwend. De veranderende wetgeving heeft de rol van medisch specialisten in het ziekenhuis veranderd. De specialisten zijn aanspreekbaar geworden voor financiële resultaten. Daarbij wordt de steun van de medische staf, ook in de vorm van cofinanciering, aan investeringsplannen voor banken een voorwaarde bij het beoordelen van de financieringsaanvraag. Als instellingen zelf de verantwoordelijkheid dragen voor hun vastgoed en exploitatie, dan moeten ze ook de mogelijkheden hebben dit in hun prijzen en tarieven naar eigen inzicht te verrekenen. Dit zodat instellingen de mogelijkheid krijgen door een hogere productie of aanpassing van de prijzen “uit de problemen te groeien.” Door de veranderingen is vastgoed hoog in de agenda’s van de bestuurders in de zorg komen te staan. Overdracht van verantwoordelijkheden vraagt om vertrouwen. Het is aan de overheid om kaders aan te geven die dit vertrouwen niet tegenspreken maar juist bevestigen.

3.4.2 Aanbevelingen • Zorg voor beleidsduidelijkheid vooraf en tijdens de transitie, onzekerheden tijdens de overdracht van verantwoordelijkheden dragen het risico in zich dat de toegang tot de kapitaalmarkt stagneert en daardoor nodige investeringen achterwege blijven. • Zorg dat instellingen “schoon door de poort” gaan, zodat de financiële nadelen van het oude systeem zijn opgelost en instellingen een reële startpositie hebben om op eigen benen te kunnen staan. Dit vraagt om een goede financiële afwikkeling van de vastgoedoverdracht. • Voorkom dat instellingen klem komen te zitten tussen hogere risico’s en onvoldoende financiële middelen om deze risico’s te managen. • Maak het mogelijk dat instellingen “uit de problemen kunnen groeien” door een hogere productie en/of betere marges op de omzet. • Vermijdt dat er cumulatieve risico’s ontstaan voor de instellingen vanwege gelijktijdige wijzigingen in zowel de uitgaven kant van kapitaallasten, als de inkomsten kant van bekostiging en gereguleerde prijsvorming. • Let op financiële consequenties voor de instellingen die ontstaan doordat bij



g

rem o u p

113

research

• •

114

een gewijzigd risicoprofiel vastgoed anders in de boekhouding gewaardeerd moet worden Het juridisch eigendom en zeggenschap over het vastgoedvermogen moet helder zijn en blijven om toegang tot de kapitaalmarkt te houden. Creëer een situatie van wederzijds vertrouwen.



3.5 Bronnen Hoofdstuk 3 is gebaseerd op berichten uit het digitale archief van Zorgvisie uit de periode 2004-2012, te vinden onder http://archief.zorgvisie.nl, gedownload op 6-3-2012. Data berichten: 1-12-2004 25-3-2005 16-9-2005 30-9-2005 21-10-2005 28-10-2005 11-11-2005 1-12-2005 2-12-2005 9-12-2005 1-3-2006 17-3-2006 1-5-2006 1-7-2006 28-7-2006 25-8-2006 2-9-2006 6-4-2007 1-6-2007 22-6-2007 13-7-2007 14-8-2007 21-9-2007 24-9-2007 28-9-2007 11-10-2007 15-10-2007 19-10-2007 1-11-2007 13-11-2007 2-1-2008 8-1-2008 1-3-2008 11-4-2008 12-6-2008 27-6-2008 12-8-2008 28-8-2008 1-9-2008 8-9-2008 9-9-2008 17-9-2008 17-10-2008 21-10-2008 4-11-2008 11-11-2008 27-11-2008 27-2-2009 Deelstudie Ziekenhuizen

27-3-2009 8-4-2009 19-5-2009 28-5-2009 1-6-2009 4-6-2009 19-6-2009 22-6-2009 23-6-2009 29-6-2009 1-7-2009 2-7-2009 3-8-2009 10-8-2009 3-10-2009 23-10-2009 25-11-2009 30-11-2009 1-12-2009 16-12-2009 28-12-2009 30-12-2009

11-4-2011 9-5-2011 27-5-2011 17-6-2011 4-8-2011 22-8-2011 21-9-2011 2-11-2011 9-11-2011 17-11-2011 23-11-2011 9-2-2012

8-1-2010 27-1-2010 5-2-2010 11-2-2010 18-2-2010 22-2-2010 23-2-2010 18-3-2010 19-3-2010 2-4-2010 14-4-2010 26-4-2010 28-4-2010 29-4-2010 21-6-2010 28-6-2010 16-9-2010 13-9-2010 17-9-2010 1-10-2010 1-11-2010 1-12-2010 5-12-2010 7-1-2011 19-1-2011 25-2-2011 4-3-2011 10-3-2011 18-3-2011 Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

115

research

Bos, W. J., Koevoets, H. P. J., & Oosterwaal, A. (2011). Ziekenhuislandschap 20/20 Niemandsland of Droomland. Den Haag: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. Duchatteau, D. C., en Vink, M. D. H. (2011). Medisch technologische ontwikkelingen zorg 20/20. Den Haag: Raad voor Volksgezondheid en Zorg. Hermans, H. E. G. M. (2010). Structuur en organisatie gezondheidszorg. In H. E. G. M. Hermans & M. A. J. M. Buijssen (Eds.), Recht en gezondheidszorg (pp. 59-91). Amsterdam: Elzevier gezondheidszorg. Hoogervorst, J. F. (2005). transparante en integrale tarieven in de gezondheidszorg [transparent and integrated tariffs in healthcare]. The Hague: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Klink, A. (2007a). Besluit van houdende tweede wijziging van het uitvoeringsbesluit WTZi. Den Haag: Ministerie Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Klink, A. (2007b). Met zorg ondernemen. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Klink, A. (2008a). Advies commissie nadeelcompensatie en kapitaalslasten. Den Haag: Ministerie Volksgezondheid Welzijn en Sport. Klink, A. (2008b). Regeling van de minister van Volksgezondheid welzijn en sport, houdende de instelling van de commissie nadeelcompensatie afschaffing bouwregime waaronder nacalculatie gebouwgebonden kapitaalslasten van ziekenhuizen. Den Haag: Ministerie Volksgezondheid. Welzijn en Sport. Klink, A. (2009). Toespraak minister op het mini-symposium “Zorgbouw (z) onder toezicht?”, Den Haag, 15 december 2009. Den Haag: ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Nederlandse Zorg autoriteit NZa. (2009a). Advies over aanpassing van de beleidsregel overgangsregime kapitaalslasten. Den Haag: Nederlandse Zorg autoriteit NZa. Nederlandse Zorg autoriteit NZa. (2009b). Uitvoeringstoets Van budget naar prestatie, prestatiebekostiging binnen de medisch specialistische zorg. Den Haan: Nederlandse Zorg autoriteit NZa. PriceWaterhouseCoopers. (2009). Rapport van feitelijke bevindingen naar aanleiding van specifiek overeengekomen werkzaamheden inzake financieringsbehoefte algemene ziekenhuizen. Den Haag: Ministerie Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Schut, E., & Rutten, F. (2009). Economie van de gezondheidszorg. Amsterdam: Elsevier Gezondheidszorg. Vroon, T. (2007). Monitoring gebouwkwaliteit algemene ziekenhuizen, Macrorapportage. Utrecht: College Bouw Zorginstellingen.

116



Politie

Deelstudie 4

Door ir. Marten Middendorp en ir. Lonneke Bank

g

rem o u p


117

research

118


Deelstudie Politie

Inhoud MANAGEMENTSAMENVATTING DEELSTUDIE POLITIE 4.1 OUDE EN HUIDIGE SITUATIE 4.1.1 Organisatie van de politie 4.1.2 Het oude en huidige systeem 4.1.3 Eigenschappen van de vastgoedportefeuille van de politie 4.1.4 Voor- en nadelen van de oude en huidige situatie 4.2 NIEUWE SITUATIE 4.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed 4.2.2 Het nieuwe systeem

120 122 122 124 125 125 128 128 129

4.3 GEVOLGEN VAN DE SYSTEEMWIJZIGING 130 4.3.1 Transitieproces 130 4.3.2 Effecten 131 4.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen 131 4.4 REFLECTIE 132 4.4.1 Lessons learned 132 4.4.2 Aanbevelingen 133 4.5 BRONNEN 134

g

rem o u p

Deelstudie Politie


119

research

Management samenvatting deelstudie Politie De inrichting van het vastgoedmanagement bij de politie is de afgelopen decennia volgend geweest aan de organisatorische ontwikkelingen binnen de politie. In de oude situatie, vóór de invoering van de Politiewet 1993, was het vastgoed hoofdzakelijk in eigendom bij de gemeenten en het Rijk. Daarnaast werden er ook – voor de Rijkspolitie – gebouwen gehuurd. Het beheer en onderhoud van de gebouwen van de gemeentepolitie viel onder gemeentelijke verantwoordelijkheid, van de gebouwen van de Rijkspolitie onder de Rgd. Na invoering van de Politiewet 1993 zijn regionale politiekorpsen ingevoerd en is het eigendom van de politiegebouwen en de bijbehorende verantwoordelijkheden overgedragen aan deze politiekorpsen, inclusief alle lusten en lasten, zonder financiële tegenprestatie. Het vastgoed van de landelijke politieonderdelen (het KLPD), blijft in eigendom en beheer bij de Rgd. Met de overdracht van het vastgoed is de rijksbijdrage voor huisvesting van de politie (voor investeringen in en exploitatie van vastgoed) opgenomen in de doeluitkering aan de korpsen en het budget voor het korps landelijke diensten. De regionale korpsen nemen ook de huurverplichtingen van het Rijk over.

Oude situatie (vóór 1993) en huidige situatie (1993-heden)

De specifieke doelstellingen bij de eigendomsoverdracht van de huisvesting van de korpsen aan de politie bij de reorganisatie in 1993 zijn niet achterhaald. Wel is uit beleidsnota’s uit die tijd gebleken dat het gezamenlijk gebruik van huisvesting wordt gezien als bevorderend voor de integratie binnen de nieuwe regio’s. Daarnaast werd vermoedelijk beoogd met de vastgoedoverdracht een bijdrage te leveren aan de verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de korpsen. De vastgoedportefeuille bestaat uit circa 1.100 gebouwen en 100 terreinen. Gemiddeld bezit of huurt een regiokorps 40 gebouwen. Daarnaast wordt er – onder meer bij de Rgd voor de KLPD – ook wel vastgoed gehuurd (ca 145 objecten). De portefeuille is (met grote regionale verschillen) groter dan op basis van de norm van 25 m2 per fte die 1993 als doel is gesteld (huidige situatie 33 m2 per fte). Per korps verschilt de verhouding huur/eigendom van panden. Landelijk gezien zijn de meeste panden boven de circa 500 m² bruto vloeroppervlak in eigendom. Van de huurcontracten loopt de komende jaren een groot deel af. Het type vastgoed is divers en varieert van politiekantoor tot garages of hangar en van cellencomplex tot onderwijsgebouw. Circa 1 op de 50 panden is monument. De panden dateren overwegend van na 1990. De meeste panden hebben een redelijke tot goede staat van onderhoud.

120

Als onderdeel van de reorganisatie van de politie tot één nationaal politiekorps, vindt momenteel planvorming plaats voor het onderbrengen van (het management van) de politiële gebouwen in een centraal politiedienstencentrum (PDC). Bij de reorganisatie in 2012 zal het vastgoed van de regiokorpsen worden overgedragen aan de nieuwe centrale vastgoedmanagementorganisatie binnen het Politie Diensten Centrum. Doelstelling is dat het PDC de regie en sturing over alle huisvesting van de politie verkrijgt.

Nieuwe situatie (vanaf 2012)

Na de reorganisatie van 1993 biedt het zelf invullen van het vastgoedmanagement de politie kansen om het vastgoed adequaat af te stemmen op het primaire proces en daarmee toegevoegde waarde te leveren voor de organisatie. Dit vereist echter niet alleen kennis van dit primaire proces, maar ook van vastgoed(management). Uit onderzoek van KPMG naar de effectiviteit en de efficiëntie van de bedrijfsvoering van de politie blijkt dat een landelijke visie, strategie, beleid en kaderstelling op het gebied van vastgoedmanagement ontbreekt. Elke politieregio voert een eigen beleid op het gebied van vastgoed, wat maakt dat de kwaliteit per regio verschilt. De beperkte samenwerking tussen de regio’s heeft tot gevolg dat potentiële efficiëntievoordelen (zoals

Gevolgen


Deelstudie Politie

prijsvoordelen door gezamenlijk inkoop van onderhoudswerkzaamheden) niet of nauwelijks worden benut. Lessen

De belangrijkste lessen uit deze deelstudie zijn: • De bewegingen van het vastgoedmanagement binnen de politie zijn volgend/ondergeschikt aan de richting die de politieorganisatie als geheel doormaakt. Het inzetten van de huisvesting als strategisch middel voor imagoverbetering, het trekken van klanten en het verbeteren van het onderscheidend vermogen – zoals van belang voor universiteiten, hogescholen, zorginstellingen en musea – speelt bij de politie minder een rol. • Wel wordt vastgoed gezien als belangrijk middel om bezuinigings-/ efficiëntiedoelstellingen te realiseren. Het beleggen van de verantwoordelijkheid voor vastgoed bij de regiokorpsen (reorganisatie 1993) heeft echter geleid tot een versnipperd vastgoedmanagement en een per regio wisselend huisvestingsbeleid. Met de vorming van één centraal vastgoedmanagementapparaat wordt beoogd uniformiteit in het huisvestingsbeleid te brengen en efficiëntiewinst te behalen (zowel in m2 als in vastgoedkosten). • Voor het inrichten van een professioneel en (kosten)efficiënt vastgoedmanagementapparaat is een zekere schaal vereist. Deze schaal is nodig om voldoende specialistische kennis en expertise in huis te kunnen hebben voor adequate vastgoedsturing, een uniform huisvestingsbeleid voor de gehele organisatie te kunnen voeren, een goede vastgoedadministratie te kunnen inrichten en beheren en prijsvoordelen te behalen bij inkoop (b.v. van onderhoudswerkzaamheden). Deze schaal ontbreekt in het regionale politiebestel. Er is slechts beperkt gezocht naar samenwerking. • Het leggen van de financiële prikkel op decentraal niveau – middelen voor huisvesting zijn niet geoormerkt maar vormen onderdeel van totale doeluitkering regiopolitie – heeft niet geleid tot een efficiënte vastgoedsturing, vermoedelijk doordat de politie zich weinig bewust is van de beperkte strategische waarde van vastgoed en onvoldoende gebruik van schaalvoordelen. Bij een eventuele overdracht van vastgoed naar decentraal niveau in andere sectoren moet worden voorkomen dat een situatie ontstaat waarbij afzonderlijke instellingen/ organisatieonderdelen op zichzelf een te kleine schaal hebben om een effectief en (kosten)efficiënt vastgoedmanagement te kunnen inrichten. Het is niet zo dat decentralisatie van vastgoedverantwoordelijkheden per definitie leidt tot een versnipperd vastgoedmanagement. Voldoende schaalgrootte voor een effectief en efficiënt vastgoedmanagement kan ook worden gevonden door bundeling en een geconcentreerde uitvoering van werkzaamheden in combinatie met decentrale zeggenschap.

g

rem o u p

Deelstudie Politie


121

research

4.1 Oude en huidige situatie 4.1.1 Organisatie van de politie Het takenpakket van de Nederlandse politie is veelomvattend en varieert van het uitdelen van een bekeuring tot het oplossen van moord, van het tegengaan van vandalisme tot het aanpakken van fraude en mensen- en drugshandel. De kerntaken van de politie zijn: • Opsporen van strafbare feiten en gedragingen; • Handhaven van de openbare orde; • Noodhulpverlening; • Dienstverlening en service; • Adviseren van andere organisaties over veiligheid. Politiewerk bestaat uit basispolitiezorg, specialistische taken en (interne) ondersteunende taken: • De basispolitiezorg betreft de zorg voor een veilige en leefbare wijk, stad of regio, die bestaat uit politietoezicht, preventieadvies, afhandeling van de verkeersproblematiek, eenvoudig recherchewerk, het verlenen van hulp en het handhaven van wetten en regels. • De specialistische taken van de politie staan op zichzelf en worden door ‘politiedeskundigen’ uitgevoerd ter ondersteuning van de basispolitiezorg. Ondersteunend aan de basispolitiezorg en tegelijkertijd specialistisch, zijn bijvoorbeeld de agenten van de mobiele eenheid of van een arrestatieof observatieteam, hondengeleiders en ruiters, de spoorwegpolitie, de luchtvaartpolitie en de waterpolitie. • Tot slot kent de politie opleidingscentra (zoals de politieacademie) en kernteams, die de Nederlandse politie als geheel ondersteunen. Met het uitvoeren van haar kerntaken beoogt de politie een bijdrage te leveren aan een veilige en leefbare samenleving. Sinds de jaren ’70 heeft de politie zich ontwikkeld van een organisatie met een zwaar accent op de opsporing van strafbare feiten, naar een organisatie waarin ook preventie nadrukkelijk aandacht krijgt. Het Nederlandse politiebestel heeft de afgelopen decennia enkele belangrijke organisatorische ontwikkelingen doorgemaakt. Terugblikkend én vooruitkijkend kunnen drie belangrijke periodes worden onderscheiden: • Vóór 1993: gemeentelijk politiebestel (oude situatie); • 1993 - heden: regionaal politiebestel (huidige situatie); • Vanaf 2012: nationaal politiebestel (nieuwe situatie).

Een organisatie in beweging

Vóór 1993 is de politie overwegend decentraal georganiseerd. Onder de Politiewet 1957 bestaat de politie uit gemeentepolitiekorpsen en rijkspolitie. Eind jaren tachtig omvat de politie 148 gemeentelijke korpsen en het Korps Rijkspolitie.

Vóór 1993: politiebestel

gemeentelijk

Al snel na de uitvoering van de Politiewet 1957 ontstaan er spanningen tussen de rijkspolitie en de gemeentepolitie, tussen doelstellingen van criminaliteitsbestrijding en handhaving van de openbare orde en tussen centralisatie en decentralisatie. Ook zijn er spanningen tussen het ministerie van Justitie (verantwoordelijk voor de rijkspolitie) en het ministerie van Binnenlandse Zaken (verantwoordelijk voor de gemeentepolitie) over de besluitvorming en de zeggenschap over de politie. Daarnaast zorgen maatschappelijk ontwikkelingen ervoor dat de organisatie van de politie steeds meer onder druk komt te staan. De toename en de veranderde aard van de criminaliteit, de groter wordende mobiliteit in de Nederlandse samenleving, de toenemende behoefte aan politiezorg en de veranderende opvattingen over de politietaak; al deze ontwikkelingen leiden tot een behoefte aan een doelmatigere, doeltreffendere en op grotere schaal georganiseerde politie.

122


Deelstudie Politie

Wanneer in de tweede helft van de jaren tachtig in toenemende mate aandacht ontstaat voor de (georganiseerde) criminaliteit op bovenlokaal, nationaal en internationaal niveau, wordt geoordeeld dat het versnipperde politiebestel hier niet tegen is opgewassen. Dit leidt begin jaren negentig tot het besluit om het gemeentelijk politiebestel om te vormen tot een regionaal bestel. De 148 gemeentelijke korpsen en het Korps Rijkspolitie worden samengevoegd tot één nieuwe, regionale politie, bestaande uit 25 korpsen en één Korps landelijke politiediensten (KLPD), onder verantwoording van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (Hendriks & Toonen, 2008; Spelier, 2011). 1993 - heden: regionaal politiebestel

In de huidige situatie is de politie georganiseerd in 25 regionale korpsen en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) met verschillende ondersteunende divisies, zoals de Politieacademie. De politie kent 49.500 fte medewerkers (operationele politiesterkte per 2011) (Politie, 2011). Een regionaal politiekorps is belast met de uitvoering van de politietaak in een bepaald gebied, de ‘politieregio’. De omvang van de regionale korpsen varieert, afhankelijk van onder meer factoren als het aantal inwoners van de regio, de criminaliteitscijfers en de gemeentelijke bebouwing. Het beheer van de 25 politiekorpsen is regionaal bepaald. De korpsen hebben grote vrijheden bij het uitoefenen van hun eigen taken en het stellen van prioriteiten. Elk korps beslist zelf over zaken als financiën, personeel, materieel en gebouwen, organisatie en bedrijfsvoering, informatie en automatisering en de regionale recherche. De korpsbeheerder is de burgemeester van de grootste gemeente in de regio. Hij is het aanspreekpunt voor de minister van Veiligheid en Justitie. De korpsbeheerder laat doorgaans een deel van zijn beslissingsbevoegdheid over aan de korpschef. Het 26e korps, het KLPD, wordt beheerd door de minister van Veiligheid en Justitie. In zijn naam is de directeur-generaal Openbare Orde en Veiligheid belast met het beheer.

Vanaf 2012: nationaal politiebestel

Figuur 4.1: Geografische weergave van de overgang van 25 politieregio’s (Politiewet 1993) naar 1 politieregio met 10 gebieden (nationale politie 2012) (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2010, 14 december).

In 2012 vindt een grootscheepse reorganisatie bij de politie plaats. De 25 regiokorpsen, het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD), de Politieacademie, de voorziening tot samenwerking Politie Nederland (VtsPN) en alle bovenregionale voorzieningen worden ondergebracht in één nationaal politiekorps met tien regionale eenheden en één of enkele bovenregionale eenheden. In het kader van deze verandering wordt ook een politiedienstencentrum (PDC) opgericht, een shared service centrum waarin bedrijfsvoeringstaken en ondersteunende diensten, waaronder het vastgoedmanagement, worden ondergebracht.

25 politieregio’s

1 politieregio met 10 gebieden

1. Groningen 2. Frylan 3. Drente 4. IJselland 5. Twente 6. Noord- en Oost-Gelderland 7. Gelderland-Midden 8. Gelderland-Zuid 9. Utrecht 10. Noord-Holland-Noord 11. Zaanstreek-Waterland 12. Kennermerland 13. Amsterdam-amstelland 14. Gooi en Vechtstreek 15. Haaglanden 16. Hollands Midden 17. Rotterdam-Rijnmond 18. ZuidHolland-Zuid 19. Zeeland 20. Midden- en West-Brabant 21. Brabant-Noord 22. Brabant-Zuid-Oost 23. Limburg-Noord 24. Limburg-Zuid 25. Flevoland

1. Noord-Holland 2. Oost-Nederland 3. Flevoland-Utrecht 4. Noord West Holland 5. Amsterdam 6. Haaglanden 7. Rotterdam-Rijnmond 8. Zeeland – West-Brabant 9. Oost-Brabant 10. Limburg

g

rem o u p

Deelstudie Politie


123

research

4.1.2 Het oude en huidige systeem Vóór de invoering van de Politiewet 1993 bestond de financiering van de Politie uit meerdere afzonderlijke bijdragen van het Rijk voor specifieke doeleinden, zoals vergoedingen voor nieuwbouw van huisvesting. Bij de overgang van de Gemeentelijke naar de Regionale politie is ernaar gestreefd de afzonderlijke budgetten voor facetten van de politiezorg en het politiebeleid te reduceren en onderdeel te doen uitmaken van de vergoedingen aan de regio’s. Hierdoor is ten opzichte van de voorgaande periode meer vrijheid en verantwoordelijkheid naar decentraal niveau verschoven (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1990b).

Financiering

In de huidige situatie wordt de politie gefinancierd uit de begroting van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Het budget van de regionale politiekorpsen, het KLPD en enkele andere politieorganisaties is bestemd voor mensen en middelen, waaronder de huisvesting. Het wordt aan de hand van een specifieke systematiek in evenredigheid aan de korpsen toegewezen. Verschillende factoren, zoals de bevolkingssamenstelling en het inwonersaantal, bepalen hierbij hoeveel budget wordt toegekend. Dit wordt jaarlijks bijgesteld aan de hand van onder andere de loon- en prijsindex. Het bedrag dat aan een korps wordt toegekend, bestaat voornamelijk uit algemene en bijzondere bijdragen en enkele subsidies. Voor de besteding van de algemene bijdragen, waaruit onder andere de huisvesting moet worden betaald, geldt dat op regionaal niveau wordt geschat welke problematiek aandacht krijgt en welke middelen daarvoor worden ingezet. Binnen de landelijk gestelde beleidskaders kan elk korps de algemene bijdragen naar eigen goeddunken besteden. Dit kenmerkt het decentrale karakter van het huidige Nederlandse politiebestel (Rijksoverheid, 2011). Met de vorming van een nationaal politiebestel wordt hier verandering in gebracht. Het centrale Politie Diensten Centrum krijgt de sturing over de gehele vastgoedportefeuille. De inrichting van het vastgoedmanagement bij de politie is de afgelopen decennia volgend geweest aan de in paragraaf 1 beschreven organisatorische ontwikkelingen binnen de politie. Dientengevolge kunnen ook in het vastgoedmanagement drie periodes worden onderscheiden: • Vóór invoering Politiewet 1993: vastgoed(management) bij gemeenten en Rijksgebouwendienst • Na invoering Politiewet 1993: vastgoed(management) bij regiokorpsen en Rijksgebouwendienst • Vanaf invoering Politiewet 2012: vastgoed(management) bij Politie Diensten Centrum

Inrichting van het vastgoedmanagement

Vóór invoering Politiewet 1993: vastgoed(management) bij gemeenten en Rijk Vóór 1993 (onder de Politiewet 1957) is het vastgoed van de politie in hoofdzaak in eigendom bij de gemeenten en het Rijk. Daarnaast worden er ook voornamelijk ten behoeve van het korps Rijkspolitie - gebouwen gehuurd. Het beheer en onderhoud van de gebouwen van de gemeentepolitie valt onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid, terwijl het vastgoedmanagement van de gebouwen van de Rijkspolitie is belegd bij de Rijksgebouwendienst (zowel voor de eigendoms- als de huurpanden). Voor nieuwbouwprojecten bestaat een regime van projectsubsidiering door de gemeenten (waar het gemeentelijke vastgoed betreft) en de Rijksgebouwendienst (waar het Rijksvastgoed betreft) als eigenaren van de huisvesting. Voor de huisvesting van de Rijkspolitie hanteert de RGD specifieke normen (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1991). Voor het onderhavige onderzoek is niet achterhaald of voor de huisvesting van de gemeentepolitie een dwingende normering wordt gehanteerd.

124


Deelstudie Politie

Na invoering Politiewet 1993: vastgoed(management) bij politiekorpsen Bij de vorming van de regionale politie (uitvoering Politiewet 1993) is besloten het eigendom van de politiegebouwen en de bijbehorende verantwoordelijkheden over te dragen aan de politiekorpsen. Hoewel de precieze argumenten hiervoor in dit onderzoek niet zijn achterhaald, blijkt uit beleidsnota’s uit die tijd dat het gezamenlijk gebruik van huisvesting wordt gezien als bevorderend voor de integratie binnen de nieuwe regio’s (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1990a). Het vastgoed van de landelijke politieonderdelen, zoals het KLPD, blijft in eigendom en beheer bij de Rijksgebouwendienst (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1992, 20 oktober). Vanaf 1993 is het vastgoedmanagement van de politiegebouwen als gevolg van de overdracht van verantwoordelijkheden grotendeels op regionaal niveau georganiseerd en aangestuurd, bij de regiokorpsen. Een aantal korpsen heeft een strategisch huisvestingsplan of visiedocument opgesteld en deelt dit met andere korpsen (KPMG Advisory NV, 2009).

Vanaf invoering Politiewet 2012: vastgoed(management) bij Politie Diensten Centrum Als onderdeel van de reorganisatie van de politie tot één nationaal politiekorps, vindt momenteel planvorming plaats voor het onderbrengen van (het management van) de politiële gebouwen in een centraal politiedienstencentrum (PDC). Het is de bedoeling dat het PDC de regie en sturing over alle huisvesting van de politie verkrijgt, vastgoedkennis en –expertise bundelt en eigendom, ontwikkeling en beheer onder één dak brengt. Hiermee wordt beoogd het gebruik en de opbrengsten/ kosten efficiëntie van het vastgoed te optimaliseren en daarmee maatschappelijke en financiële meerwaarde voor de nationale politie te creëren. 4.1.3 Eigenschappen van de vastgoedportefeuille van de politie De vastgoedportefeuille van de politie bestaat uit circa 1.100 gebouwen en 100 terreinen. Gemiddeld bezit of huurt een regiokorps 40 gebouwen. Daarnaast wordt er – onder meer bij de Rijksgebouwendienst voor de KLPD – ook wel vastgoed gehuurd (ca. 145 objecten). De portefeuille is (met grote regionale verschillen) groter dan op basis van eerdere regels was voorzien. Bij de reorganisatie in 1993 wordt een portefeuille van 25 m2 per fte als doel nagestreefd, terwijl de portefeuille nu 33 m2 per fte bedraagt. Per korps zijn verschillen waarneembaar als het gaat om de verhouding huur/eigendom van panden. Zo huurt het korps Gelderland-Midden bijna al haar panden, terwijl het korps Fryslân bijna alles in eigendom heeft. Landelijk gezien zijn de meeste panden boven de circa 500 m² bruto vloeroppervlak in eigendom. Van de huurcontracten loopt de komende jaren een groot deel af. Het type vastgoed is divers en varieert van politiekantoor tot garages of hangar en van cellencomplex tot onderwijsgebouw. Het aandeel monumenten in de portefeuille is gering; circa 1 op de 50 panden is monument. De panden dateren overwegend van na 1990. Het merendeel van de panden heeft een redelijke tot goede staat van onderhoud. Voor- en nadelen van de oude situatie (vóór invoering van de Politiewet 1993)

Deelstudie Politie

4.1.4 Voor- en nadelen van de oude en huidige situatie Zoals in paragraaf 4.1.1 al naar voren is gebracht, leiden diverse ontwikkelingen in de tweede helft van de jaren tachtig tot een behoefte aan een doelmatiger, doeltreffender en op grotere schaal georganiseerde politie. Belangrijkste nadelen van het oude gemeentelijke politiebestel zijn de versnipperde organisatie, de decentrale beleids- en besluitvorming en de (dientengevolge) moeizame samenwerking tussen de korpsen, die maken dat de politie niet opgewassen is tegen de toenemende problematiek op bovenlokaal, nationaal en internationaal niveau. Hier staat echter een sterke lokale verankering tegenover. Overdracht eigendom vastgoed rijksmusea

g

rem o u p

125

research

Op het gebied van vastgoed(management) kan het feit dat het eigendom en het beheer hiervan in de periode vóór 1993 bij de gemeenten en de RGD is belegd enerzijds als voordeel worden beschouwd. De politie kan zich immers volledig concentreren op haar primaire taken, terwijl externe partijen de benodigde huisvesting leveren en beheren. Anderzijds brengt deze situatie met zich mee dat er binnen de politie geen sprake is van een uniform huisvestingsbeleid en dat de huisvestingssituatie zowel kwantitatief (aantal m2 per fte) als kwalitatief (technische staat gebouwen, huisvestingsconcept, werkplekinrichting etc.) per korps sterk kan verschillen . (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1992, 20 oktober). De voor- en nadelen van het regionale politiebestel en de inrichting van het vastgoedmanagement in dit bestel laten zich het beste beschrijven door de ontwikkelingen voorafgaand aan het besluit tot vorming van de nationale politie te schetsen.

Voor- en nadelen van de huidige situatie (1993 heden)

In 2004 vindt in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken een evaluatie van het huidige politiebestel plaats. Onder meer wordt onderzocht hoe de organisatie en sturing van beheer en taakuitvoering in het huidige bestel worden ervaren. Tevens wordt nagegaan welke verworvenheden, knelpunten en verbeterpunten er bestaan in relatie tot de schaalgrootte van de korpsen (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2005). Als sterke punten/ verworvenheden worden onder meer genoemd: • de lokale, decentrale verankering van het bestel; • de slagvaardigheid en flexibiliteit; deze zijn in vergelijking met de situatie voorafgaand aan de reorganisatie in 1993 toegenomen; • de kwaliteit van het politiewerk; • de innovatiekracht op regionaal niveau. Als knelpunten/ verbeterpunten worden onder meer genoemd: • de verhouding tussen centraal en decentraal: • het ontbreken van een ‘dak’ op de regio’s, waardoor nationaal belang te weinig voor het voetlicht komt bij de autonome regio’s; • de bestuurlijke complexiteit op landelijk niveau door het grote aantal autonome korpsen; • het tekort aan horizontale samenwerking tussen de regiokorpsen; • de in de praktijk gegroeide onduidelijkheid en onhelderheid over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; • het naast elkaar ontwikkelen en invoeren van veranderingen door de regiokorpsen; • het ontbreken van adequate gegevens voor het vellen van een betrouwbaar kwalitatief oordeel over de effectiviteit en efficiëntie in relatie tot de schaalgrootte van de korpsen. In 2009 vindt aanvullend onderzoek plaats, naar de effectiviteit en de efficiëntie van de bedrijfsvoering van de politie in het huidige bestel. Uit het onderzoek volgt dat: • kwaliteits-, effectiviteits- en efficiëntieverbetering is te behalen in de PIOFACH-processen; • landelijke aansturing van deze processen en concentratie van medewerkers de efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit zal verbeteren; • dit een structurele besparing van circa 250 miljoen Euro kan opleveren. Met betrekking tot het facility management en specifiek vastgoedmanagement zijn de volgende bevindingen gerapporteerd:

126


het

Deelstudie Politie

•

De facilitaire processen worden regionaal aangestuurd en uitgevoerd en kenmerken zich door een grote mate van uitbesteding van uitvoerende taken en fysieke gebondenheid bij de korpsen. Ieder korps heeft een eigen facilitair beleid en set van facilitaire processen ontwikkeld. Deze zijn niet altijd vastgelegd. Een landelijke visie, strategie, beleid en kaderstelling is voor de meeste functies – waaronder vastgoedmanagement – niet aanwezig; • Het aantal fte in facilitaire processen ten opzichte van het aantal fte in het primaire proces ligt voor middelgrote (3,24%) en kleine korpsen (3,15%) dicht bij elkaar, terwijl grote korpsen substantieel efficiënter zijn (2,79%). Door kleine en middelgrote korpsen meer te laten samenwerken, is een besparing mogelijk; • In het facility management is kwalitatieve winst te behalen door meer landelijk samen te werken en te standaardiseren. Geadviseerd wordt om in te zetten op de ontwikkeling van landelijke kaders. • Op het gebied van vastgoed zijn kwaliteits-, effectiviteits- en efficiëntieverbeteringen te behalen, door de aansturing van het vastgoedmanagement te centraliseren, landelijke kaders en beleid te ontwikkelen en de vastgoedportefeuille te optimaliseren. (KPMG Advisory NV, 2009). De uitkomsten van deze onderzoeken vormen eind 2009 de aanleiding voor het besluit van het ministerie van Binnenlandse Zaken om de politie vanaf 2014 een structurele bezuiniging van 190 miljoen euro op jaarbasis op te leggen en het politiebestel te gaan reorganiseren. De bezuinigingen moeten niet ten koste gaan van het aantal operationeel inzetbare politiemensen (‘blauw op straat’), maar dienen te worden gerealiseerd door efficiënter te werken en meer samen te werken. Met de vorming van de nationale politie en de oprichting van een politiedienstencentrum (PDC) als shared service centrum voor bedrijfsvoeringstaken en ondersteunende diensten (zoals huisvesting), wordt momenteel gestalte gegeven aan dit besluit. Samenvattend

Samenvattend kan worden geconcludeerd dat het kernprobleem van de Nederlandse politie in de afgelopen decennia bestaat uit het vinden van een balans tussen lokale verankering van de politie enerzijds en centrale/ landelijke sturing anderzijds. De politiefunctie is nu eenmaal een uiterst brede en veelzijdige – van wijk tot wereld. Uiteenlopende onderdelen van de politiefunctie stellen verschillende eisen, qua organisatie, sturing en controle. Dat leidt onvermijdelijk tot spanning binnen een bestel tussen (meer) centraal en (meer) decentraal sturen en organiseren (Spelier, 2011). De omvorming van het decentrale politiebestel van vóór 1993 tot een centraal bestel (met 10 regionale eenheden) - met een ‘tussenstap’ in de periode 1993 – heden – moet met name een antwoord bieden op het toenemend aantal bovenlokale, nationale en internationale vraagstukken. Dit vraagtom meer samenhang en samenwerking op landelijk niveau. Anderzijds wordt de beweging van decentraal naar centraal ingegeven door bezuinigingen en het realiseren van efficiëntievoordelen. De bewegingen in de organisatie van het vastgoedmanagement binnen de politie zijn volgend aan de organisatorische bewegingen die de politie als geheel maakt. De inrichting van een centrale vastgoedmanagementorganisatie, die momenteel plaatsvindt, wordt daarnaast ingegeven door de schaal- en efficiëntievoordelen die dit biedt: bundeling van kennis en expertise op het gebied van huisvesting, een kostenefficiënte inkoop van onderhouds- en beheerwerkzaamheden, een uniform huisvestingsbeleid voor de gehele politieorganisatie etc. In de huidige situatie is er sprake van een versnipperd vastgoedmanagement en wordt

Deelstudie Politie


g

rem o u p

127

research

per regio ‘het wiel’ uitgevonden, waardoor deze voordelen niet of slechts in beperkte mate kunnen worden behaald. De regio’s missen de schaal om het vastgoedmanagement te kunnen professionaliseren.

4.2 nieuwe situatie 4.2.1 Doelstellingen van de overdracht van vastgoed Bij de reorganisatie in 1993 is verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid van de politiezorg de belangrijkste (politieke) doelstelling. De politie moet een passend antwoord kunnen bieden aan de stijging van het criminaliteitsniveau in de samenleving en de toenemende bovenlokaal georganiseerde criminaliteit. Schaalvergroting en verbetering van de bedrijfsvoering moeten de effectiviteit van het politiewerk verbeteren en de kosten van het politieapparaat beheersbaar maken.

Doelstellingen van de reorganisatie in 1993

Geoordeeld wordt dat de beoogde schaalvergroting van de politie in beginsel het beste kan aansluiten bij de op dat moment al bestaande samenwerkingsverbanden op regionaal niveau, welke onder meer gestalte hebben gekregen in het tot stand brengen van (facilitaire) voorzieningen op regionaal niveau. (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1990b) De precieze argumenten voor en doelstellingen van de overdracht van politiegebouwen in eigendom bij gemeenten en het Rijk aan de Politie zijn niet achterhaald. Wel blijkt uit beleidsnota’s uit die tijd dat het gezamenlijk gebruik van huisvesting wordt gezien als bevorderend voor de integratie binnen de nieuwe regio’s (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1990a). Vermoedelijk bestond daarnaast de verwachting dat het beleggen van het vastgoedeigendom en de bijbehorende huisvestingstaak bij de politieregio’s tevens een bijdrage zou kunnen leveren aan de beoogde verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de politie. Het huidige kabinet acht de vorming van één landelijk politiekorps noodzakelijk om de politie beter in staat te stellen invulling te geven aan de eisen die de maatschappij stelt. Nationale politie moet leiden tot meer ruimte voor de professional, minder bureaucratie, minder bestuurlijke drukte een veiliger leefomgeving en een effectievere opsporing.

Doelstellingen van de reorganisatie in 2012

De belangrijkste doelstellingen met betrekking tot de bedrijfsvoering van de politie zijn de volgende: • De centralisatie van de bedrijfsvoering moet in belangrijke mate bijdragen aan het doelmatiger en doeltreffender werken van de politieorganisatie. Beschikbare middelen en menskracht moeten optimaal worden ingezet. Onder meer de informatie-uitwisseling tussen de korpsen moet door centrale aansturing sterk worden verbeterd. • De centralisatie van de bedrijfsvoering moet het voor de gezagdragers gemakkelijker maken te sturen op lokale prioriteiten. De politie moet meer tijd in de buurten kunnen doorbrengen en minder tijd besteden aan administratief en bureaucratisch werk. Beoogd wordt tot een organisatie te komen waarin de professionele ruimte van de medewerkers groot is en de administratieve lasten beperkt zijn. Een politiekorps waarvan de onderdelen goed met elkaar samenwerken, een korps dat functioneert als een eenheid. • De centralisatie van de bedrijfsvoeringstaken in één of meerdere ondersteunende diensten als onderdeel van het korps moet in belangrijke mate bijdragen aan de realisatie van de beoogde efficiëntiewinst binnen de politieorganisatie. (Directoraat-generaal Politie, 2011; Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2010, 14 december).

128


Deelstudie Politie

In navolging op de gestelde doelstellingen met betrekking tot (verbetering van) de bedrijfsvoering, vindt momenteel planvorming plaats voor de oprichting van een politiedienstencentrum (PDC). Uitgangspunt is een efficiënte en effectieve inrichting en organisatie van ondersteunende diensten en een adequaat niveau van dienstverlening. Eén van de taakgebieden van het PDC betreft huisvesting en facilitaire zaken. Doelstelling is dat het PDC de regie en sturing over de hele vastgoedportefeuille verkrijgt, vastgoedkennis en –expertise bundelt en eigendom, ontwikkeling en beheer onder één dak brengt. Hiermee wordt beoogd het gebruik en de opbrengsten/ kosten efficiëntie van het vastgoed te optimaliseren en daarmee maatschappelijke en financiële meerwaarde voor de nationale politie te creëren. Samenvattend vindt de centralisatie naar de Nationale Politie zijn oorsprong in het professionaliseren en standaardiseren van het vastgoedmanagement vanuit een bezuinigingsdoelstelling. Verder wordt een voordeel verwacht door het verder ontlasten van het primair proces. 4.2.2 Het nieuwe systeem Overdracht van vastgoed en verantwoordelijkheden Bij de reorganisatie in 1993 is de huisvesting van de gemeentekorpsen, welke in eigendom en beheer is bij gemeenten en het Rijk, overgedragen aan de nieuw opgerichte regionale politiekorpsen, inclusief alle lusten en lasten die daarbij horen. De eigendomsoverdracht vindt plaats zonder financiële tegenprestatie. Met de overdracht van het vastgoed is de rijksbijdrage voor huisvesting van de politie (voor investeringen in en exploitatie van vastgoed) opgenomen in de doeluitkering aan de korpsen en het budget voor het korps landelijke diensten. De regionale korpsen nemen bij de invoering van de Politiewet 1993 ook de huurverplichtingen van het Rijk over. Daar staat tegenover dat de huurbudgetten van het Rijk opgaan in de brede doeluitkering aan de regionale korpsen. Het vastgoed van de landelijke politieonderdelen, zoals de KLPD, blijft in eigendom en beheer bij de Rijksgebouwendienst. (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1992, 20 oktober). Bij de reorganisatie in 2012 zal het vastgoed dat in de huidige situatie in eigendom en beheer is bij de regiokorpsen worden overgedragen aan de nieuwe centrale vastgoedmanagementorganisatie binnen het Politie Diensten Centrum. Doelstelling is dat het PDC de regie en sturing over alle huisvesting van de politie verkrijgt. Nog onduidelijk is of voor de huisvesting van de KLPD een huurrelatie met de Rijksgebouwendienst zal blijven bestaan. Veranderingen in het huisvestingsmanagement

De reorganisatie in 1993 en de grootscheepse vastgoedoverdracht die daarbij plaatsvindt, heeft een significante invloed gehad op het huisvestingsproces. De politie werd hiermee immers eigenaar van het merendeel van de huisvesting, waarmee de rol van huurder (met gedwongen winkelnering) veranderde in die van eigenaar/ gebruiker. De zeggenschap van de politie over haar huisvesting is hiermee significant toegenomen. Bij de reorganisatie in 2012 zal het vastgoed dat in de huidige situatie in eigendom en beheer is bij de regiokorpsen worden overgedragen aan de nieuwe centrale vastgoedmanagementorganisatie. Daar momenteel nog volop planvorming plaatsvindt voor de nieuwe organisatie, is op dit moment nog onduidelijk welke veranderingen er zullen plaatsvinden in het huisvestingsproces en wat het betekent voor de zeggenschap/ inspraak van de politieregio’s over hun huisvesting. Bekend is wel dat gestreefd wordt het vastgoedmanagement te professionaliseren en de vastgoedportefeuille te optimaliseren, om besparingen te realiseren.

Deelstudie Politie


g

rem o u p

129

research

De nieuwe vastgoedorganisatie richt zich de komende jaren op de afstemming van de huisvesting op (de behoeften van) de nieuwe politieorganisatie, die door de overgang van 25 regiokorpsen naar 10 politieregio’s een andere omvang van te huisvesten eenheden kent. Naar verwachting zal dit ingrepen in de vastgoedportefeuille met zich meebrengen. Verder zal de nieuwe vastgoedorganisatie een bezuinigingstaakstelling moeten realiseren, door het terugbrengen van het ruimtegebruik.

4.3 Gevolgen van de systeemwijziging 4.3.1 Transitieproces Bij de reorganisatie in 1993 is het vastgoed van gemeenten en Rijk in eigendom overgedragen aan de Politieregio’s. Daarbij kregen de korpsen direct alle bijbehorende verantwoordelijkheden. ErIs een aantal maatregelen getroffen om de transitie op een goede manier te laten verlopen: • Het vastgoed is wat volume betreft ongelijk verdeeld over de 25 regio’s. Daarnaast is er ook – gemeten over het gehele land – een overcapaciteit aan politiële huisvesting. De norm die wordt gehanteerd voor de huisvesting van de gemeentelijke politiekorpsen is 25 m2 per fulltime equivalent (fte). Gemeten naar die maatstaf zitten op dat moment negen regio’s onder die norm. Daarentegen is in een aantal regio’s het volume hoger, soms beduidend hoger dan de toenmalige norm. Bij gelegenheid van de eigendomsoverdracht wordt ernaar gestreefd van de huisvesting aan de regio’s in de loop van de tijd ontstane verschillen zo veel mogelijk te reduceren, door in een aantal jaren de huisvesting te herverdelen. (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1992, 20 oktober). • Om de regio’s in een bij benadering gelijke vermogenspositie te brengen op het gebied van de huisvesting en ten minste alle regio’s in een positie te brengen dat zij de verantwoordelijkheid voor de huisvesting redelijkerwijze kunnen dragen, wordt een systeem van verevening toegepast (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1992, 21 oktober). • De regionale korpsen nemen bij de invoering van de Politiewet 1993 ook de huurverplichtingen van het Rijk over. Daar tegenover staat dat de huurbudgetten van het Rijk opgaan in de brede doeluitkering aan de regionale korpsen. Teneinde korpsen in staat te stellen zich aan de nieuwe situatie aan te passen, worden deze huurbudgetten in de eerste twee jaren (1994 - 1995) naar rato van de werkelijke huurverplichtingen van de eerder door het Rijk gehuurde gebouwen over de regio’s verdeeld. Vanaf 1996 wordt het huurbudget over de korpsen verdeeld naar de maatstaf die wordt gehanteerd voor de rest van de brede doeluitkering. (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1992, 20 oktober). • Voor nieuwbouw- en verbouwprojecten wordt een nieuwe regeling huisvesting opgesteld, die kwaliteitseisen stelt aan de huisvesting (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1991). De transitie van de huidige situatie, waarbij het vastgoedmanagement grotendeels bij de regiokorpsen is belegd, naar een centraal gecoördineerd vastgoedmanagement, wordt momenteel voorbereid. In2011 is gewerkt aan een ‘business case vastgoed’. Op basis hiervan is geconcludeerd dat centralisatie van het vastgoedmanagement in 2012 toegevoegde waarde heeft. Omdat het een interne verschuiving van verantwoordelijkheden betreft gaat het hier om een boekhoudkundige overdracht. De portefeuille gaat met alle lusten en lasten over. De centrale vastgoedorganisatie krijgt vervolgens een bezuinigingstaakstelling mee. Momenteel vindt verdere planvorming voor en voorbereiding van de centralisatie plaats. Gedetailleerde informatie over het transitieproces is momenteel niet voorhanden.

130


Transitieproces bij de reorganisatie in 1993

Transitieproces bij de reorganisatie in 2012

Deelstudie Politie

Effecten van de vastgoedoverdracht bij de reorganisatie in 1993

4.3.2 Effecten Financiering en risico’s Met de overdracht van het vastgoed is de rijksbijdrage voor huisvesting van de politie (voor investeringen in en exploitatie van vastgoed) opgenomen in de doeluitkering aan de korpsen. Ook de huurbudgetten van het Rijk zijn één op één overgeheveld naar de doeluitkering aan de regionale korpsen. Hier staat tegenover dat alle risico’s verbonden aan het vastgoedeigendom en de bestaande huurverplichtingen eveneens bij de politieregio’s zijn komen te liggen.

Sturingsmogelijkheden op vastgoed en autonomie Met de overname van het vastgoed door de korpsen nemen de autonomie en sturingsmogelijkheden van de politie op het gebied van vastgoed toe. Hier staat tegenover dat de politieregio’s vanaf de overdracht het vastgoedmanagement zelf moeten organiseren en vastgoeden huisvestingsbeleid moeten definiëren, hetgeen specifieke kennis en expertise vereist. Efficiëntie en de invloed op het primaire proces Het zelf invullen van het vastgoedmanagement biedt de politie kansen om het vastgoed adequaat af te stemmen op het primaire proces en daarmee van toegevoegde waarde te laten zijn. Dit vereist echter niet alleen kennis van dit primaire proces, maar ook de nodige kennis en expertise op het gebied van vastgoed(management). Uit het onderzoek naar de effectiviteit en de efficiëntie van de bedrijfsvoering van de politie (KPMG Advisory NV, 2009) is gebleken dat een landelijke visie, strategie, beleid en kaderstelling op het gebied van vastgoedmanagement ontbreekt. Elke politieregio heeft eigen beleid gevormd op het gebied van vastgoed, wat maakt dat de kwaliteit per regio verschilt. De beperkte samenwerking tussen de regio’s heeft tot gevolg dat potentiële efficiëntievoordelen (zoals prijsvoordelen door gezamenlijk inkoop van onderhoudswerkzaamheden) niet of nauwelijks worden benut.

Ondernemerschap Met de eigendomsoverdracht van het vastgoed worden de regiokorpsen meer dan voorheen geprikkeld tot ondernemerschap. Het budget voor huisvesting, dat wordt overgeheveld naar de regiokorpsen, maakt immers onderdeel uit van de brede doeluitkering aan de korpsen. Dit betekent dat de korpsen meer dan voorheen gestimuleerd worden om hun organisatie op een (kosten)efficiënte wijze te huisvesten, opdat zoveel mogelijk middelen voor het primaire proces kunnen worden benut. Deze prikkel heeft niet geleid tot een efficiëntere portefeuille. Effecten van de vastgoedoverdracht bij de reorganisatie 2012

Over de effecten van de vastgoedoverdracht bij de reorganisatie die in 2012 zal plaatsvinden kunnen op dit moment nog geen uitspraken worden gedaan. 4.3.3 Terugkoppeling naar de doelstellingen Hoewel de precieze argumenten voor en doelstellingen van de eigendomsoverdracht van de huisvesting van de korpsen aan de politie bij de reorganisatie in 1993 niet zijn achterhaald, blijkt uit beleidsnota’s uit die tijd dat het gezamenlijk gebruik van huisvesting wordt gezien als bevorderend voor de integratie binnen de nieuwe regio’s (Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, 1990a). Daarnaast werd met de vastgoedoverdracht vermoedelijk beoogd een bijdrage te leveren aan de verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de korpsen. Ten aanzien van de realisatie van de eerstgenoemde doelstelling - door middel van gezamenlijk gebruik van huisvesting de integratie binnen de

Deelstudie Politie


g

rem o u p

131

research

nieuwe politieregio’s bevorderen - is vooralsnog geen informatie gevonden. In tegenstelling tot de tweede doelstelling - met de vastgoedoverdracht een bijdrage leveren aan de verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van de bedrijfsvoering van de korpsen – heeft de overdracht van vastgoed geleid tot een versnipperd vastgoedmanagement, met ieder korps een eigen beleid, wat de (kosten)efficiëntie niet ten goede is gekomen. Of de doelstelling van de reorganisatie van het vastgoedmanagement in 2012 het gebruik en de opbrengsten/ kosten efficiëntie van het vastgoed optimaliseren en daarmee maatschappelijke en financiële meerwaarde voor de nationale politie te creëren – zal worden gehaald, is op dit moment niet te voorspellen.

4.4 Reflectie 4.4.1 Lessons learned Uit de beschreven veranderingen in het vastgoedmanagement van de politie bij de overgang van de gemeentelijke naar de regionale politie (reorganisatie 1993) en van de regionale politie naar de nationale politie (reorganisatie 2012) zijn de volgende lessen te leren: •

•

•

132

De bewegingen die het vastgoedmanagement binnen de politie doormaakt, zijn geheel volgend/ ondergeschikt aan de herinrichting van de politieorganisatie als geheel. Vastgoed is voor de politie overwegend een noodzakelijk middel om het primaire proces te faciliteren. Het inzetten van de huisvesting als strategisch middel voor imagoverbetering, het trekken van klanten en het verbeteren van het onderscheidend vermogen – zoals van belang voor universiteiten, hogescholen, zorginstellingen en musea – speelt bij de politie (nog) veel minder. Wel wordt vastgoed gezien als belangrijk middel (of kans) om bezuinigings-/ efficiëntiedoelstellingen te realiseren. Het beleggen van de verantwoordelijkheid voor vastgoed bij de regiokorpsen (reorganisatie 1993) heeft echter vooralsnog geleid tot een versnipperd vastgoedmanagement en een per regio wisselend huisvestingsbeleid. Met de vorming van één centraal vastgoedmanagementapparaat wordt nu beoogd uniformiteit in het huisvestingsbeleid te brengen en efficiëntiewinst te behalen (zowel in ruimtegebruik als in vastgoedkosten). Hoewel de effecten van de centralisatie van het vastgoed nog afgewacht moeten worden, kan hierop vooruitlopend worden geconstateerd dat voor het inrichten van een professioneel en (kosten)efficiënt vastgoedmanagementapparaat een zekere schaal vereist is. Deze schaal is nodig om voldoende specialistische kennis en expertise in huis te kunnen hebben voor adequate vastgoedsturing en een uniform huisvestingsbeleid voor de gehele organisatie te kunnen voeren, een goede vastgoedadministratie te kunnen inrichten en beheren, en prijsvoordelen te behalen bij inkoop (b.v. van onderhoudswerkzaamheden). Geconstateerd kan worden dat deze schaal in beginsel ontbrak bij het vastgoedmanagement in het regionale politiebestel en slechts in een beperkt aantal gevallen is gezocht door het aangaan van samenwerkingen. Het leggen van de financiële prikkel op decentraal niveau – middelen voor huisvesting zijn niet geoormerkt maar vormen onderdeel van totale doeluitkering regiopolitie – heeft niet geleid tot een efficiënte vastgoedsturing, vermoedelijk door een combinatie factoren: de (relatief) beperkte strategische waarde van vastgoed voor de politie in combinatie met het gebrek aan schaal (zie voorgaande punten).


Deelstudie Politie

4.4.2 Aanbevelingen Op basis van de uit de politie-case geleerde lessen is de belangrijkste aanbeveling voor andere sectoren: voorkom dat door het beleggen van vastgoedverantwoordelijkheden op decentraal niveau een situatie ontstaat waarbij instellingen/ organisatieonderdelen op zichzelf te weinig schaal hebben om een effectief en (kosten)efficiënt vastgoedmanagement te kunnen inrichten. Het is niet zo dat decentralisatie van vastgoedverantwoordelijkheden per definitie leidt tot een versnipperd vastgoedmanagement. De benodigde schaal voor een effectief en efficiënt vastgoedmanagement kan ook worden gevonden door bundeling en een geconcentreerde uitvoering van werkzaamheden (gecombineerd met decentrale zeggenschap). Deze geconcentreerde uitvoering kan tot stand worden gebracht door het aangaan van een bepaalde vorm van samenwerking. Om tot een samenwerkingsverband met meerwaarde te komen, moet ruime aandacht worden besteed aan de inhoud en afbakening van de samenwerking enerzijds (wat heeft meerwaarde om samen doen, wat beter zelf doen) en aan de wijze waarop de samenwerking (duurzaam) wordt bestendigd (aandacht voor rechten en plichten deelnemende instellingen/ organisatieonderdelen) anderzijds.

g

rem o u p

Deelstudie Politie


133

research

4.5 Bronnen Directoraat-generaal Politie. (2011). Uitvoeringsprogramma vorming Nationale Politie, een startdocument. in opdracht van Ministerie van Veiligheid en Justitie. Hendriks, F., & Toonen, T. (2008). Schikken en plooien, de stroperige staat bij nader inzien. KPMG Advisory NV. (2009). Feasibility studies naar de PIOFACH-taken van de Politie: in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ministerie van Binnenlandse Zaken. (2005). Evaluatie politieorganisatie, lokaal verankerd, nationaal versterkt. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken. Ministerie van Veiligheid en Justitie. (2010, 14 december). Regeerakkoord ‘vrijheid en verantwoordelijkheid’: politie. Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. (1990a). Een nieuw politiebestel in de jaren ’90, memorie van toelichting voor de Tweede Kamer der StatenGeneraal, nr. 3. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. (1990b). Een nieuw politiebestel in de jaren ’90, nota voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nr. 2. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. (1991). Een nieuw politiebestel in de jaren ’90, contourennota reorganisatie politie voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nr. 32. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. (1992, 20 oktober). Een nieuw politiebestel in de jaren ‘90, brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nr. 48. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. (1992, 21 oktober). Een nieuw politiebestel in de jaren ‘90, brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nr. 50. Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Politie. (2011). Ontwerpplan Nationale Politie, concept Rijksoverheid. (2011). Politie Retrieved februari 2011, from http://www. rijksoverheid.nl/onderwerpen/politie Spelier, R. (2011). Onderweg naar nationale politie?! Een reconstructie van de besluiten beleidsvorming in de periode 1993-2010 over het politiebestel in Nederland. Utrecht: Kennispunt Recht, Economie, Bestuur en Organisatie van de Universiteit Utrecht.

134


Deelstudie Politie

Lijst van afkortingen bvo bruto vloeroppervlak Cbz College Bouw Zorginstellingen (voorheen College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen) CREM Corporate Real Estate Management CvB College van Bestuur dbc diagnose-behandel-combinatie fno functioneel nuttig oppervlak HBO Hoger Beroeps Onderwijs HBO-raad overkoepelende vereniging van hogescholen in Nederland HOBEK Hoger Onderwijs Bekostiging HOI Huisvestingsoverleg Instellingen; vereniging van Nederlandse campus managers ICT Informatie en Communicatie Technologie IVH Integrale Verantwoording Huisvesting KLPD Korps Landelijke Politiediensten LNV ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit LTHP Lange Termijn Huisvestingsplan m2 vierkante meter Min. van BKZ Ministerie van Binnenlandse Zaken Min. van OCW Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Min. Van VWS Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport MITPO Project Office of Massachusetts Institute of Technology NHC Normatieve Huisvestings Component NVB Nederlandse Vereniging van Banken NVZ Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen NZa Nederlandse Zorgautoriteit OKF Omkering Kapitaallasten/dienst Financiering PDC Politiedienstencentrum RGD Rijksgebouwendienst RVZ Raad voor Volksgezondheid en Zorg STC-operatie schaalvergroting, taakverdeling en concentratie operatie VNSU Vereniging van Nederlandse Universiteiten VtsPN Voorziening tot samenwerking Politie Nederland WHW Wet op Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek WO Wetenschappelijk Onderwijs WORM Wetenschappelijk Onderwijs Ruimtebehoefte Model WTZi Wet Toelatingen Zorginstellingen WZV Wet Ziekenhuisvoorzieningen (ging in 1971 van kracht) ZBC Zelfstandige Behandel Centra Zvw Zorgverzekeringswet

g

rem o u p


135

research

Alle biografieën op alfabetische volgorde Ir. M.H. (Monique) Arkesteijn MBA is sinds 2003 universitair docent vastgoedmanagement bij de TU Delft. Monique was een van de eerste Real Estate & Housing studenten die in 1993 afstudeerden. Ze werkte vier jaar als project coördinator en management consultant voor Starke Diekstra / Arcadis. Van 1998 tot 2001 was Monique werkzaam voor Diephuis Stevens als senior vastgoed consultant en later als partner. In die tijd behaalde zij haar MBA studie bij TSM business school. Monique deed het projectmanagement van (innovatieve) kantoorprojecten voor commerciële en publieke organisaties. Variërend van 20 tot 1000 werkplekken met investeringen 3 tot 110 miljoen gulden. Mensen stonden centraal. Op de universiteit richt Monique zich op vastgoedstrategieën en strategievorming en werkt aan haar promotieonderzoek over besluitvorming over gemeentelijk vastgoedportefeuilles.

ir. L.A.J. (Lonneke) Bank is adviseur en projectleider binnen het team Vastgoeden Huisvestingsstrategie bij de Brink Groep. Zij adviseert publieke partijen (overwegend onderwijsinstellingen, zorginstellingen en gemeenten) over de professionele invulling van het vastgoedmanagement. Rode draad in de advisering is een analytische en financieel-economische benadering met oog voor de organisatorische consequenties.

Ir. F.T.J. (Flavia) Curvelo Magdaniel is sinds 2011 promovendus bij de afdeling Real Estate & Housing van de faculteit Bouwkunde, TU Delft. Haar onderzoek richt zich op de rol van de gebouwde omgeving in kennis gebaseerde ontwikkeling. Flavia heeft een achtergrond in architectuur (Bachelor diploma aan de Nationale Universiteit van Colombia, Bogotá, 2004) en Real Estate Management (MSc aan de Technische Universiteit Delft, 2010). Na het afronden van haar architectuur graad werkte Flavia een aantal jaren als architect in Colombia, welke haar praktijkervaring als ontwerper hebben bijgebracht. Voor haar MSc-diploma besloot ze haar kennis uit te breiden met een bredere kijk op het beheer van de gebouwde omgeving.

dr.ir. A.C. (Alexandra) den Heijer is universitair docent Real Estate Management aan de Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Delft. Zij is in 2011 gepromoveerd met haar proefschrift ‘Managing the university campus’. Ze heeft een achtergrond in de architectuur en management. Ze is gespecialiseerd in de planning, ontwerp en beheer van universitaire campussen en zijn gebouwen. Ze richt zich op het genereren van management informatie voor vastgoed beslissingen. Alexandra werkt in een uitgebreid netwerk van nationale en internationale campus management experts, zowel in de academische als in de praktijk wereld.

136


Prof.ir. H. (Hans) de Jonge (1951) is sinds 1991 hoogleraar Vastgoedbeheer & Ontwikkeling aan de TU Delft en (mede)oprichter van de afstudeerrichting Real Estate & Housing. Ook is hij vanaf 1997 directievoorzitter van Brink Groep en adviseert in complexe gebiedsontwikkelings- en huisvestingsvraagstukken. Sinds 2010 mag Hans zich Officier in de Orde van Oranje Nassau noemen en is hij voorzitter van het Actieprogramma van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Hans is tevens lid van Het Academisch Comité van opleiding Master City Developer (in samenwerking met Erasmus Universiteit en OBR), bestuurslid van het Center for People & Buildings, lid van het kernteam van kenniscentrum Center for Process Innovation in Building & Construction, Wetenschappelijk kennislid van Vernieuwing Bouw, lid van het Comite van Aanbeveling bij de Praktijkacademie en nauw betrokken bij de oprichting van de vastgoed Academie.

ir. M.H. (Marten) Middendorp MRE is senior adviseur en verantwoordelijk voor Vastgoed- en Huisvestingsstrategie bij de Brink Groep. Hij adviseert gemeenten, ministeries, corporaties, zorginstellingen, beleggers en private partijen over de professionele invulling van het vastgoedmanagement. Rode draad in de advisering is een analytische en financieel-economische benadering met oog voor de organisatorische consequenties.

ir. B.W.S. (Bastiaan) Peek werd op 15 januari 1983 geboren te De Bilt. Tussen 2001 en 2010 studeerde hij Bouwkunde aan de Technische Universiteit in Delft. Hij studeerde af bij de afdeling Real Estate & Housing op samenwerkingsmodellen tussen publiek en private partijen. Hiervoor deed hij onderzoek naar vijf recente gebiedsontwikkelingen in Nederland. Sinds 2010 is hij werkzaam als consultant bij Aestate b.v., een adviesbureau voor strategische huisvestingvraagstukken.

dr.ir. H.T. (Hilde) Remøy is universitair docent bij de afdeling Real Estate & Housing van de faculteit Bouwkunde, TU Delft. De focus in haar onderzoek en onderwijs ligt op de kantorenmarkt en de transformatie en fysieke aanpasbaarheid van kantoorgebouwen en locaties. Zij rondde in 2010 haar promotieonderzoek af naar de leegstand naar kantoorgebouwen en transformatie naar andere functies zoals wonen om hiermee om te gaan. Naast haar dissertatie heeft Hilde een aantal artikelen geschreven die gepubliceerd zijn in internationale journals en boeken. Van 1998 tot 2005 werkte Hilde als architect bij verschillende Nederlandse architectenbureaus. In dezelfde periode gaf ze incidenteel les bij internationale studentenworkshops. Hilde Remøy studeerde architectuur en stedenbouw bij NTNU (Noors Technisch Natuurwetenschappelijk Universiteit) en de Politecnico di Milano, en studeerde in 1997 af MSc Arch.


g

rem o u p

137

research

dr.ir. D.J.M. (Theo) van der Voordt is universitair hoofddocent aan de Faculteit Bouwkunde van de TU Delft en senior onderzoeker bij het kenniscentrum Center for People and Buildings. Zijn onderzoek is gericht op gebruik en beleving van innovatieve kantooromgevingen, transformatiepotentie van leegstaande kantoorgebouwen voor andere functies, toegevoegde waarde van vastgoed en andere facilitaire voorzieningen, en huisvestingsmanagement in de zorg. Hij is onder meer coauteur van “Architectuur en Gebruikswaarde”, “Ouderen in ziekenhuizen”, “De toegevoegde waarde van FM in de zorgsector” en “Sturen op een gastvrij Albert Schweitzer ziekenhuis: Invloed van de gebouwde omgeving”

dr.ir. J.C. (Jackie) de Vries (15 februari 1968) studeerde tussen 1986 en 1992 Bouwtechnische Bedrijfskunde aan de Hogeschool Midden-Brabant en Bouwkunde aan de TU Eindhoven, waarbij zij zich specialiseerde in vastgoedbeheer. Na het behalen van haar diploma heeft zij gewerkt als verantwoordelijke voor de facilitaire- en huisvestingsdiensten bij meerdere zorginstellingen en vervolgens als management consultant op het gebied van facilitair- en vastgoedmanagement. In 2007 is zij gepromoveerd op onderzoek naar de effecten van huisvesting op de prestatie van Hogescholen. Sinds 2010 is zij Managing Partner bij Aestate b.v., een adviesbureau voor strategische huisvestingvraagstukken.

ir. L.B.S. (Titia) van de Water is onderzoeksassistent aan de Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Delft. Zij studeerde van 2003 tot 2010 Bouwkunde aan de Technische Universiteit in Delft. Bij de afdeling Real Estate & Housing studeerde zij af met een onderzoek naar strategieën die leiden tot optimale nalatenschap van Wereldtentoonstellingen, waarbij de economische groei en de stedelijke ontwikkeling van de stad wordt ondervangen. Titia is ook werkzaam bij de gemeente Rijswijk waar zij als projectmedewerker aan de ontwikkeling van de nieuwbouwwijk RijswijkBuiten werkt. Per september 2012 gaat ze haar carrière voortzetten in Nieuw-Zeeland.

Ir. J. (Johan) van der Zwart is sinds 2008 promovendus vastgoed in de zorgsector aan de Faculteit Bouwkunde van de TU Delft. Zijn onderzoek is gericht op ziekenhuis vastgoedstrategie in een veranderende context. Vanuit zijn achtergrond als architect kijkt hij naar de manier waarop zorginstellingen hun huisvesting aansluiten op de organisatie. Binnen dit kader heeft hij naast zijn promotieonderzoek in 2011 het schakeljaar Zorgmanagement aan de Erasmus Universiteit Rotterdam afgerond.

138


g

rem o u p


139

research

Overdracht eigendom vastgoed

Rijksmusea

Doelstelling van dit onderzoek is om na te gaan of met de overdracht van het eigendom van vastgoed op doelmatige wijze meer ruimte kan worden gegeven aan ondernemerschap. Op 14 maart jl. heeft de staatssecretaris OCW de heer Zijlstra aan de Raad voor Cultuur gevraagd om voor eind 2012 advies te geven over specifieke vragen betreffende de collectie, het publieksbereik van musea en de doelmatigheid en bekostiging in de museale sector. De eventuele overdracht van vastgoed maakt deel uit van die overwegingen. In de rapportage zijn de ervaringen in beeld gebracht uit vier sectoren: hogescholen, universiteiten, de gezondheidszorg (ziekenhuizen) en de politie. Op basis van die ervaringen zijn lessen getrokken en aanbevelingen geformuleerd.

Rapportage Eigendom vastgoed rijksmusea - lessen voor een eventuele overdracht, mei 2012 In opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, ministerie van Financiën en de Rijksgebouwendienst Faculteit Bouwkunde TU Delft, Afdeling Real Estate & Housing Onderzoeksgroep Real Estate Management

g

rem o u p

research

Eigendom vastgoed. rijksmusea. Lessen voor een eventuele overdracht. rem. o u p. research

Recommend Documents