Een vergelijk tussen de procedure tot opleggen van een strafrechtelijke en gemeentelijke administratieve geldboete

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2014-2015

“Een vergelijk tussen de procedure tot opleggen van een strafrechtelijke en gemeentelijke administratieve geldboete”

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door

Aurélie Pollie Studentennr. 01000506

Promotor:

Professor Dr. Ludo Veny

Commissaris:

Drs. Brecht Warnez

Dankwoord Zonder de hulp van bepaalde personen, was het schrijven van deze masterproef niet mogelijk geweest, een woord van oprechte dank is dan ook ten zeerste op zijn plaats. Vooreerst wil ik mijn dank betuigen aan professor dr. L. VENY voor de goede begeleiding en het herhaaldelijk met grote aandacht nalezen van dit werk. Daarnaast bedank ik drs. B. WARNEZ om mij op weg te helpen met het organiseren van de afgenomen interviews. In tweede instantie wil ik sanctionerende ambtenaren T. ALLEWAERT, T. DEWAELE, E. LAUWERS en substituut-procureur des Konings P. GEERKENS bedanken die mij met veel enthousiasme te woord hebben gestaan omtrent de materie inzake GAS. Tot slot wens ik ook mijn mama te bedanken; niet alleen voor de hulp in het kader van deze masterproef, maar om mij de afgelopen vijf jaar ten volle te ondersteunen bij mijn studies en bij alles wat ik tot nu toe heb ondernomen.

Gent, donderdag 7 mei 2015.

i  

ii  

Lijst van gebruikte afkortingen Adv.

Advies

AJT

Algemeen juridisch tijdschrift

APT

Administration publique trimestriel: revue du droit public et des sciences administratives

Arr. RvS

Verzameling van arresten van de Raad van State

Art.

Artikel

Bb&b

Burger, bestuur en beleid

BS

Belgisch Staatsblad

BUPO-verdrag

Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

CDPK

Chroniques de droit public/ Publiekrechtelijke kronieken

COL

College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep

Com.

Commissie

CRA

Circulation, responsabilité, assurance

Ed(s.)

Editor(s)

EHRM

Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Et al.

Et alii

EVRM

Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden

GAS

Gemeentelijke administratieve sanctie

GAS-wet

Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties

GAS-wet 2013

Wet

van

24

juni

2013

betreffende

de

gemeentelijke

administratieve sancties Gem.Decr.

Gemeentedecreet iii

 

Ger.W.

Gerechtelijk Wetboek

Gw.

Grondwet

GwH

Grondwettelijk Hof

Ibid.

Ibidem

J°

Juncto

JDJ

Journal du droit des jeunes

Jeugdbeschermingswet

Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade

JLMB

Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles

JT

Journal des tribunaux

Jura Falc.

Jura Falconis. Juridisch wetenschappelijk studententijdschrift

Juristenkrant

De Juristenkrant

KB

Koninklijk Besluit

MvT

Memorie van toelichting

NC

Nullum Crimen: Tijdschrift voor straf- en strafprocesrecht

N.Gem.Wet

Nieuwe Gemeentewet

NJW

Nieuw Juridisch Weekblad

NNK

Nieuw Notarieel Kwartaalschrift

o.c.

Opus Citatus

O.M.

Openbaar Ministerie

Omz.

Omzendbrief

Orde dag

De orde van de dag. Criminaliteit en samenleving

Panopticon

Panopticon:

tijdschrift

voor

strafrecht,

criminologie

en

forensisch welzijnswerk iv  

Parl.St.

Parlementaire

stukken/

Parlementaire

bescheiden/

Parlementaire documenten/ Parlementaire Voorbereiding Pasin.

Pasinomie

Pol.

Politierechtbank

Politeia

Politeia: Belgisch politievakblad

RDPC

Revue de droit pénal et de criminologie

Rev.dr.commun.

Revue de droit communal

RvS

Raad van State

RW

Rechtskundig Weekblad

Sv.

Wetboek van Strafvordering

Sw.

Strafwetboek

TBP

Tijdschrift voor bestuurswetenschappen en publiekrecht

T.Gem.

Tijdschrift voor gemeenterecht

TJK

Tijdschrift voor jeugdrecht en kinderrechten

TORB

Tijdschrift voor onderwijsrecht en onderwijsbeleid

T.Pol.

Tijdschrift van de politierechters

T.Strafr.

Tijdschrift voor strafrecht: jurisprudentie, nieuwe wetgeving en doctrine voor de praktijk

Voetbalwet

Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden.

Vr.

Parlementaire vraag

Vr. en Antw.

Parlementaire vraag en antwoorden

VTSv.

Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering

Wegcode

KB 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg v

 

Wegverkeerswet

Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer

Wet Motivering Bestuurshandelingen Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen

vi  

Inhoudsopgave Dankwoord .............................................................................................................................................. i   Lijst van gebruikte afkortingen .......................................................................................................... iii   Inhoudsopgave ..................................................................................................................................... vii   Inleiding ................................................................................................................................................... 1  

DEEL I   GAS ALS ANTWOORD OP OVERLAST .......................................................................... 3   Hoofdstuk 1   Gemeentelijke administratieve sancties: voorgeschiedenis en ontstaan .............. 3   1.1   Een groeiende overlastproblematiek....................................................................................... 3   1.2   GAS als wapen in de strijd tegen overlast .............................................................................. 5   1.3   Definiëring en begrip .............................................................................................................. 7   1.4   Juridische kwalificatie van een (gemeentelijke) administratieve sanctie ............................... 8   Hoofdstuk 2   Het wetgevend kader: een parcours met hindernissen ........................................ 11   2.1   Situatie vóór de Wet van 13 mei 1999 ................................................................................... 11   2.2   De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties ............ 11   2.3   De wijzigingswetten van 2004 ............................................................................................... 13   2.4   De Reparatiewet van 2005: repenaliseren en (opnieuw) repareren ..................................... 15   2.5   Wijzigingen gedurende de periode 2006 tot 2011................................................................. 16   2.6   De nieuwe wet op de gemeentelijke administratieve sancties van 24 juni 2013 ................... 17   2.7   Wetgevende bevoegdheid ...................................................................................................... 19   2.8   Conclusie ............................................................................................................................... 20   Hoofdstuk 3   Strafbaarstelling van inbreuken ............................................................................ 21   3.1   Bevoegdheid .......................................................................................................................... 21   3.2   Beperkingen........................................................................................................................... 22   3.2.1   Gemeentelijk belang ..................................................................................................................... 22   3.2.2   Proportionaliteit ............................................................................................................................ 22   3.2.3   Samenloopverbod ......................................................................................................................... 23  

3.3   Het instrumentarium ter bestrijding van lokale overlast ...................................................... 24   3.3.1   De soorten gemeentelijke administratieve sancties ...................................................................... 24   3.3.2   Alternatieve maatregelen .............................................................................................................. 24  

Hoofdstuk 4   Toepassingsgebied van de GAS-boete ................................................................... 26   4.1   Ratione materiae ................................................................................................................... 26   4.1.1   Inbreuken van de eerste soort ....................................................................................................... 26   4.1.2   De gemengde inbreuken: inbreuken van de tweede en derde soort ............................................. 27   4.1.3   Inbreuken op het stilstaan en parkeren ......................................................................................... 27  

4.2   Ratione personae ................................................................................................................... 28   vii  

4.3   Ratione loci ........................................................................................................................... 28   Hoofdstuk 5   De procedure tot het opleggen van een gemeentelijke administratieve geldboete ................................................................................................................................... 30   5.1   Vaststelling van de inbreuk ................................................................................................... 30   5.1.1   Categorieën van vaststellers ......................................................................................................... 30   5.1.2   Wie kan welke soort inbreuk vaststellen? .................................................................................... 30   5.1.3   Bevoegdheden inzake vaststelling ................................................................................................ 31   5.1.4   Interbestuurlijke samenwerking ................................................................................................... 32   5.1.5   Vorm en bewijswaarde van de vaststelling .................................................................................. 32   5.1.6   Overzending van de vaststelling ................................................................................................... 33  

5.2   De beslissing tot het opleggen van een GAS-boete ............................................................... 33   5.2.1   De spilfiguur in de procedure: de sanctionerende ambtenaar ...................................................... 33   5.2.2   Het opstarten van de procedure .................................................................................................... 35   5.2.3   Schriftelijk verweer en hoorrecht ................................................................................................. 36   5.2.4   Procedurele bescherming voor minderjarigen .............................................................................. 37   5.2.5   De beslissing................................................................................................................................. 39  

5.3   Hoger beroep tegen de GAS-boete ........................................................................................ 40   5.4   Conclusie ............................................................................................................................... 41   Hoofdstuk 6   De tenuitvoerlegging van de beslissing tot opleggen van een GAS-boete .......... 43   6.1   Principe ................................................................................................................................. 43   6.2   Onmiddellijke betaling .......................................................................................................... 43   Hoofdstuk 7   Verjaring en het bijhouden van een sanctieregister ............................................ 45   Hoofdstuk 8   De bijzondere procedure voor inbreuken op het stilstaan en parkeren ............ 47   8.1   Het sanctioneren van verkeersinbreuken met GAS ............................................................... 47   8.2   De inbreuken inzake stilstaan en parkeren ........................................................................... 48   8.3   De bijzondere GAS-procedure inzake stilstaan en parkeren ................................................ 49   8.3.1   Vaststelling van de inbreuken ...................................................................................................... 49   8.3.2   De GAS-boete voor inbreuken inzake stilstaan en parkeren ........................................................ 51  

8.4   Conclusie ............................................................................................................................... 52  

DEEL II   DE GAS-PROCEDURE GETOETST AAN DE STRAFRECHTELIJKE PROCEDURE ........ 54   Hoofdstuk 1   Strafrechtelijke handhaving versus bestuurlijke handhaving ............................ 54   1.1   Strafrechtelijke handhaving en bestuurlijke handhaving onder de koepel van het integrale veiligheidsbeleid ............................................................................................................................. 54   1.2   De toevlucht tot handhavingsmechanismen buiten de strafrechtpiste .................................. 55   1.3   Verenigbaarheid van de bestuurlijke sancties met de algemene rechtsbeginselen............... 57   Hoofdstuk 2   De strafrechtelijke geldboete gesitueerd binnen het materieel strafrecht ......... 58   2.1   De strafbaarstelling door de wetgever .................................................................................. 58   2.1.1   Het legaliteitsbeginsel en lex certa ............................................................................................... 58  

viii  

2.1.2   Houdt GAS het legaliteitsbeginsel in strafzaken in ere? .............................................................. 59   2.1.3   Conclusie ...................................................................................................................................... 60  

2.2   De geldboete als straf in het strafrecht ................................................................................. 61   2.3   Non bis in idem en de cumulatie van GAS met een strafrechtelijke sanctie ......................... 63   Hoofdstuk 3   Strafprocesrecht en de bestuurlijke procedure .................................................... 66   3.1   Opsporing en de beslissing tot het vervolgen van de feiten .................................................. 66   3.2   Rechtsmacht .......................................................................................................................... 67   3.2.1   De figuur van de strafrechter versus de sanctionerende ambtenaar ............................................. 67   3.2.2   Recht op een onafhankelijke en onpartijdige behandeling ........................................................... 69   3.2.3   Toegang tot de rechter met volle rechtsmacht .............................................................................. 71  

3.3   Het recht op verdediging ....................................................................................................... 74   3.3.1   Het recht op verdediging in de zin van artikel 6.3 EVRM in zijn verschillende aspecten bekeken ...................................................................................................................................................... 74   3.3.2   Het recht om zich te verdedigingen tegen een GAS-boete........................................................... 76   3.3.3   Conclusie ...................................................................................................................................... 80  

3.4   De bescherming van minderjarige overtreders..................................................................... 81   3.4.1   Jeugdbeschermingsrecht als aparte soort straf(proces)recht voor minderjarigen......................... 81   3.4.2   Minderjarigen in de GAS-procedure: ‘youth as a risk’ in plaats van ‘youth at risk’? ................. 82  

3.5   De behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn ................................................... 85   3.6   De motivering van de beslissing ........................................................................................... 88   3.6.1   Motivering van vonnissen en arresten .......................................................................................... 88   3.6.2   Motivering van de beslissing tot het opleggen van een GAS-boete ............................................. 89  

3.7   Alternatieven ......................................................................................................................... 91   3.7.1   Bemiddeling in strafzaken ............................................................................................................ 91   3.7.2   Bemiddeling in de GAS-procedure .............................................................................................. 93  

3.8   Positie van het slachtoffer ..................................................................................................... 96   3.8.1   De benadeelde partij in het strafrechtprocesrecht ........................................................................ 96   3.8.2   Is een plaats weggelegd voor het slachtoffer in de GAS-procedure? ........................................... 98   3.8.3   Conclusie ...................................................................................................................................... 99  

Hoofdstuk 4   De nieuwe GAS-wet onderworpen aan het oordeel van het Grondwettelijk Hof . ................................................................................................................................. 101   4.1   Maatschappelijke kritiek op de Wet van 24 juni 2013 ........................................................ 101   4.2   Ten aanzien van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel ....................................................... 102   4.3   Ten aanzien van het recht op een behoorlijke rechtsbedeling ............................................ 103   4.4   Ten aanzien van de bescherming van minderjarigen .......................................................... 105   Besluit .................................................................................................................................................. 106   Bibliografie .......................................................................................................................................... 108  

  ix  

Inleiding 1.

In de zomer van 2013 heerste een ware stortvloed in het Belgische perslandschap; het regende

er met kritieken op de nieuwe wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties. De wet werd daarbij verweten een willekeurige behandeling, rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid in de hand te werken. Voornamelijk de uitbreiding van de wet ten aanzien van minderjarige overtreders vanaf veertien jaar stond centraal in de commentaren. Te midden van die storm ging ik aan de slag met het masterproefonderwerp “een vergelijk tussen de procedure tot opleggen van een strafrechtelijke en gemeentelijke administratieve geldboete”. Deze masterproef is niet het eerste – en zeker niet het laatste – werk dat handelt over de thematiek van de gemeentelijke administratieve sancties, daarom is afbakening van het onderwerp noodzakelijk. In deze

masterproef

worden

bepaalde

procedurele

aspecten

van

twee

onderscheiden

handhavingsmechanismen, met name het bestuurs- en het strafrechtelijke, met elkaar vergeleken. Opdat twee fenomenen voldoende vergelijkbaar zouden zijn, wordt vanuit de leer van de Rechtsvergelijking een derde variabele vereist; het gaat hierbij om een soort noemer (een zogenaamd “tertium comparationis”) die in beide elementen aanwezig is en waaruit de vergelijking kan vertrekken. In dit werk werd als gemeenschappelijke noemer van de bestuurlijke en de strafrechtelijke procedure gekozen voor de rechtsfiguur van de geldboete. Zowel in het strafrecht als onder de gemeentelijke administratieve sancties komt de geldboete voor als mogelijk op te leggen sanctie. 2.

De gemeentelijke administratieve sancties, beter bekend als ‘GAS’, worden in de rechtsleer

vaak voorgesteld als ‘het kleine broertje’ van het strafrecht. De bestuurlijke procedure tot het opleggen van een sanctie wordt verkondigd als een light-versie van de zware strafrechtelijke procedure. Zoals reeds in de wetenschap is bewezen, is light echter niet steeds een garantie voor beter. Bepaalde elementen worden in een light product vervangen door andere, die minstens even schadelijk zijn voor de gezondheid. Deze masterproef heeft niet tot doel om krasse uitspraken te doen over welke procedure nu beter is dan de andere, maar weegt de voornaamste elementen die de procedures maken tot wat ze zijn af ten opzichte van elkaar. Een vergelijking is niet enkel een zoektocht naar verschillen, maar impliceert eveneens een aanduiding van de gelijkenissen en raakpunten tussen de twee instrumenten. Dit werk heeft tot doel om een duiding te geven aan die verschilpunten en gelijkenissen, alsook aan de eventueel daaruit resulterende knelpunten. 3.

Dit werk is opgebouwd uit twee grote delen. Omdat de vertrouwdheid met de strafrechtelijke

procedure bij de meesten groter is, wordt vooreerst de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GAS-boete in DEEL I uiteengezet. De gemeentelijke administratieve sancties zijn vanuit hun ratio legis reeds nauw verweven met het strafrecht; vanuit die optiek is het noodzakelijk om eerst de historische context en de aanloop naar GAS te kennen. Vervolgens worden de door de wet getekende krijtlijnen geschetst waarbinnen de GAS-procedure zich afspeelt. Ook hier is het van belang om

 

1

chronologisch te werk te gaan; op die manier kan worden begrepen waarom de procedure is zoals ze vandaag geldt. Na een omkadering van het toepassingsgebied, wordt de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GAS-boete in al zijn facetten besproken. In DEEL II wordt de besproken procedure stap voor stap afgetoetst aan de strafrechtelijke procedure. In eerste instantie worden de handhavingsmechanismen waarbinnen beide procedures zich afspelen naast elkaar geplaatst om vervolgens de verschillen en gelijkenissen op materieel en procedureel vlak na te gaan. 4.

Na een vijfjarige studie van het recht, is het mij duidelijk dat tussen recht en theorie, enerzijds,

en de praktische toepassing ervan, anderzijds, vaak een kloof met veel nuances gaapt. Met betrekking tot GAS − waarover ongetwijfeld in de rechtsleer al veel geredetwist is − was het van belang om buiten het theoretisch rechtsdenken te stappen en na te gaan hoe die procedure in de praktijk wordt gevoerd. De beste methode om dit te achterhalen is door mensen uit de praktijk, de zogenaamde “actoren uit het veld”, aan het woord te laten. Daartoe werden interviews afgenomen met vier personen die dagelijks met GAS in aanraking komen. Vooreerst werden gesprekken gehouden met drie sanctionerende ambtenaren die werkzaam zijn op drie verschillende territoriale niveaus, met name:

de heer T. DEWAELE (sanctionerend ambtenaar voor de stad Brugge), mevrouw T.

ALLEWAERT (voormalig sanctionerend ambtenaar voor de politiezone VLAS) en mevrouw E. LAUWERS (sanctionerend ambtenaar voor de provincie Oost-Vlaanderen voor een vijftigtal gemeenten met minder dan 30.000 inwoners). Gelet op de verwantschap met het strafrecht dat in dit werk centraal staat, was het ook van belang om vanuit het parket een praktische insteek te krijgen; die invulling werd bekomen door substituut-procureur des Konings P. GEERKENS (Hoofdreferentiemagistraat inzake GAS West-Vlaanderen, Parket procureur des Konings West-Vlaanderen, afdeling Kortrijk).

 

2

Deel I

GAS ALS ANTWOORD OP OVERLAST

Hoofdstuk 1

Gemeentelijke administratieve sancties: voorgeschiedenis en ontstaan

1.1

Een groeiende overlastproblematiek

5.

Gedurende de jaren ‘90 nam het (on)veiligheidsgevoel van de burger een meer en meer

prominente plaats in op de politieke agenda. Het maatschappelijk probleem bestond erin dat talrijke burgers zich niet meer zo veilig voelden in het dagelijkse leven. Vooraleer de overheid op deze problematiek kon reageren, was het noodzakelijk om na te gaan wat aan de grondslag van dit gevoel van onveiligheid lag1. Hiertoe werd in 1998 een enquête, ‘de Veiligheidsmonitor’ georganiseerd, die werd afgenomen onder leiding van de Afdeling Politiebeleidsondersteuning van de toenmalige Algemene Politiesteundienst2. De Veiligheidsmonitor was een omvangrijke bevolkingsenquête, die telefonisch werd afgenomen en peilde naar de veiligheidsnoden van de burger en het functioneren van de politiediensten. Deze enquête had tot doel om door middel van gegevensverzameling inzake onveiligheidsfenomenen en criminaliteit, in te spelen op de behoeften van de bevolking met betrekking tot het politie- en veiligheidsbeleid. Uit de resultaten van die bevraging kwam naar voren dat de burger zich niet zozeer bedreigd voelde door zware criminele praktijken, maar veeleer door allerlei storende gedragingen uit het dagelijkse leven3. Die gedragingen verstoorden niet noodzakelijk de openbare orde, maar betroffen vormen van plaatselijke overlast zoals zwerfvuil, kleine vormen van vandalisme, graffiti, hondenpoep etc.4 . 6.

Op grond van artikel 119 juncto artikel 135, §2 van de Nieuwe Gemeentewet5 hadden de

gemeenten reeds de mogelijkheid om voor inbreuken op de gemeentelijke reglementen en verordeningen politiestraffen uit te werken. Uit de voornoemde bepalingen wordt afgeleid dat het                                                                                                                         1

K. VAN HEDDEGHEM, “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon 2006, nr. 2, (30) 30. 2 De Veiligheidsmonitor werd voor het eerst afgenomen in 1997 en werd laatst georganiseerd in 2008-2009. Omwille van besparingsredenen is de Veiligheidsmonitor op federaal niveau afgeschaft (L. BAETENS, “Herakles in politieland” in E. DEVROE, L. PAUWELS, A. VERHAGE, M. EASTON en M. COOLS in Tegendraadse criminologie. Liber amicorum Paul Ponsaers, Antwerpen, Maklu, 2012, (43) 55). 3 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, die Keure, 2005, (21) 24; E. DEVROE, A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, 161. 4 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 133; M. VERBEEK, K. VAN HEDDEGHEM en T. DE SCHEPPER (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2013, losbl., Procedures, Deel 1, Hoofdstuk 1, 8; T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vredeen politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 135. 5 Wet van 26 mei 1989 tot bekrachtiging van het Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift “Nieuwe gemeentewet”, BS 30 mei 1989, 9305 (hierna afgekort als N.Gem.Wet.).

 

3

gemeentebestuur bevoegd is tot het handhaven van de openbare rust, de openbare veiligheid en de openbare gezondheid6. Samen behoren deze begrippen tot wat door de rechtspraak de ‘materiële openbare orde’ wordt genoemd7. Hiermee wordt een uitwendige, waarneembare storing van de openbare orde bedoeld, in tegenstelling tot de ‘morele openbare orde’ waarbij het eerder gaat om “de verstoring van de ideeën, de gevoelens, het bewustzijn van de burgers over goed en kwaad”8. Het was − en is − vaste rechtspraak van de Raad van State om die bevoegdheid strikt te interpreteren, waardoor de gemeente inbreuken op de zogenaamde ‘morele openbare orde’ niet kon beteugelen9. Vaak vormden toestanden van lokale overlast immers geen inbreuk op de openbare orde in die restrictieve interpretatie, maar juist op de morele openbare orde10. De gemeente kon enkel opkomen tegen storingen binnen de morele openbare orde, indien zij kon aantonen dat die storingen een weerslag hadden op de materiële openbare orde11. Dit had tot gevolg dat een gemeente de toenemende problemen van lokale overlast met de haar beschikbare instrumenten, destijds niet kon tegen gaan. Daarnaast waren de middelen van de parketten beperkt en werd voorrang tot vervolging gegeven aan de zwaardere criminele straffeiten. Indien ten gevolge van een overtreding op een politiereglement of -verordening een proces-verbaal werd opgemaakt, werd dat meestal geseponeerd12. De facto was het voor de gemeenten onmogelijk om hun politieverordeningen afdwingbaar te maken13. De feitelijke straffeloosheid van kleinere inbreuken die deze situatie met zich meebracht, zorgde ervoor dat het onveiligheidsgevoel bij de burger steeds toenam14. 7.

De hiermee gepaard gaande situatie waarbij bepaalde vormen van overlast wettelijk of in feite

niet konden worden bestraft, bracht de wetgever ertoe om een regelgeving uit te werken waarbij de gemeenten meer armslag zouden krijgen om ook kleinere inbreuken daadwerkelijk te kunnen

                                                                                                                        6

T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 133. L. VENY en N. DE VOS, “Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden Broele, 2005, (13) 16. 8 S. BRABANTS, “Geen gemeentelijke politiebevoegdheid voor de morele openbare orde, ook niet na de invoering van het begrip ‘openbare overlast’” (noot onder RvS 18 maart 2010), T.Gem. 2010, (205) 205. 9 MvT, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 8-9; RvS 15 januari 1976, nr. 17.375, Arr.RvS 1976, 59-77; RvS 8 november 1994, nr. 50.082, Arr.RvS 1994, deel 3, nr. 50.081-50.083, 8-12; RvS 19 mei 1995, nr. 53.398; A. VANDENDRIESSCHE, “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T.Gem. 2001, (165) 168-170. 10 Bijvoorbeeld overmatig drankgebruik, drugsgebruik, spijbelen, bedelarij. 11 J.-P. VAN SPEYBROECK, “Handhaving openbare orde door de gemeenten in de praktijk. Gemeentelijke bevoegdheid inzake sluitingsuren voor dansgelegenheden en een toetsing door de Raad van State in de procedure uiterst dringende noodzakelijkheid (administratief kort geding)”, TBP 1993, (596) 596-599. 12 E. DEVROE, “La création d’une culture de contrôle? Les intentions politiques derrière la genèse des Sanctions Administratives Communales” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), Les sanctions administratives communales – Les dossiers de la revue de droit pénal et de criminologie, Brussel, la Charte, 2015, nr. 23, (21) 33. 13 L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 434. 14 M. SANTENS (ed.), o.c., 2. 7

 

4

aanpakken15. Het is binnen een maatschappij niet wenselijk om dergelijke inbreuken te negeren want het gevaar bestaat dat de burger het vertrouwen in de overheid zou verliezen16. Bovendien kunnen ook kleinere vormen van ergernis, die al dan niet escaleren, leiden tot een verzieking van de maatschappij17.

1.2

GAS als wapen in de strijd tegen overlast

8.

Als antwoord op de bovenstaande onveiligheidsproblematiek richtte de wetgever zich in 1999

voornamelijk op drie punten die hieronder nader worden toegelicht. Ten eerste werd met betrekking tot de bevoegdheden van de lokale bestuurlijke politie het begrip ‘openbare orde’ uitgebreid met ‘openbare overlast’. Ten tweede stelde de wet het opleggen van bestuurlijke sancties door de gemeenten in het vooruitzicht. Ten derde werden meer bevoegdheden aan het college van burgemeester en schepenen en aan de burgemeester toegekend inzake de voorlopige sluiting van een instelling of de schorsing van een vergunning18. 9.

Ter verwezenlijking van de eerste krachtlijn, verruimde de Wet tot invoering van de

gemeentelijke administratieve sancties het begrip ‘openbare orde’ tot ‘openbare overlast’19. Volgens de omzendbrief die met de wet gepaard ging, heeft de openbare overlast betrekking op “voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt”20. Door de expliciete introductie van het begrip ‘openbare overlast’, zou de gemeente − in tegenstelling tot voordien − niet langer een inbreuk op de materiële openbare orde moeten bewijzen, opdat zij hiertegen repressief zou kunnen optreden. Van zodra er sprake is van een bepaalde vorm van overlast, zou de gemeente voortaan actie kunnen ondernemen. Hierdoor heerste een vermoeden bij sommigen, zo blijkt uit de rechtsleer als uit de parlementaire stukken, dat de gemeenten door de introductie van

                                                                                                                        15

T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, TJK 2005, afl. 2, (62) 63-64. 16 L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 69. 17 E. DEVROE, “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde dag 2003, afl. 24, (7) 15. 18 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 24-34. 19 Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999, 21629 (hierna afgekort als GAS-wet). 20 Omz. OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005, 01733 (hierna afgekort als Omz. OOP 30bis).

 

5

het begrip ook politiemaatregelen zouden kunnen nemen met betrekking tot de morele openbare orde21. Ingevolge een arrest van 2000 van de Raad van State leek dit vermoeden bevestigd22. De Raad bepaalde dat er geen onderscheid mag worden gemaakt tussen het gemeentelijk optreden wegens verstoring van de openbare orde en de bevoegdheid van de gemeente in geval van openbare overlast. Uit arresten van latere datum blijkt echter dat de Raad zijn koers − ook na bovenstaande beslissing − niet heeft gewijzigd23. In 2008 heeft de Raad immers duidelijk gesteld dat de toevoeging van de notie ‘openbare overlast’ niets verandert aan de onbevoegdheid van de gemeenteraad om op te treden in geval van een verstoring van de morele openbare orde24. 10.

De tweede en grootste innovatie werd bereikt met de invoering van vier soorten gemeentelijke

administratieve sancties met name: de geldboete, de schorsing, de intrekking en de sluiting. De federale wetgever reikte hiermee een handhavingsinstrument aan voor de gemeenten, dat voorzag in een bestuurlijke procedure, die hen in staat moest stellen om repressief op te treden tegen de voornoemde vormen van overlast. Met de introductie van die bestuurlijke sancties werd een tweevoudige doelstelling beoogd. Enerzijds, wilde de wetgever de gemeenten meer mogelijkheden bieden om naar behoren een lokale veiligheidspolitiek te kunnen voeren en, anderzijds, trachtte men hiermee de parketten wat meer ademruimte te geven doordat de bestuurlijke handhaving buiten de parketten om werkt. Door een bestuurlijke afhandeling van overlast en kleinere vormen van criminaliteit op lokaal niveau zou sneller en slagvaardiger kunnen worden opgetreden en de (zware) strafrechtelijke procedure kon op die manier voortaan vermeden worden25. Bovendien zouden de parketten hun schaarse middelen kunnen aanwenden om ernstigere misdrijven te vervolgen en een sneller en efficiënter beleid te voeren26.

                                                                                                                        21

MvT, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 2-3; L. VENY en N. DE VOS, “Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) 46; P. DE HERT en K. MEERSCHAUT, “Over openbare overlast en openbare orde” (noot onder RvS 11 januari 2007), RW 2007, (952) 952. 22 RvS 25 mei 2000, nr. 87.600. 23 RvS 27 januari 2007, nr. 166.573; RvS 18 maart 2010, nr. 202.037; RvS 11 december 2012, nr. 221.681. 24 RvS 20 maart 2008, RW 2008-09, (1264) 1264, noot K. MEERSCHAUT en P. DE HERT (bevestigd door RvS 18 maart 2010, nr. 202.037); S. LIERMAN, P.-J. VAN DE WEYER, J. GEENS, L. STORMS, K. GASTMANS en K. KEMPE, “Enkele recente ontwikkelingen in de rechtspraak en de regelgeving over algemene en bijzondere bestuurlijke politie” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (69) 74-75. 25 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 23. 26 N. DE VOS en L.M. VENY, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, (790) 790-791; S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie… A never ending story?”, T.Gem. 2005, afl. 1, (31) 32.

 

6

11.

Tot slot voerde de wetgever een uitbreiding door van de bevoegdheden van het college van

burgemeester en schepenen en van de burgemeester. Het college is bevoegd voor de schorsing en intrekking van een toelating of vergunning en de sluiting van een instelling27. Op grond van artikel 133, tweede lid N.Gem.Wet had de burgemeester reeds een uitvoeringsbevoegdheid ten aanzien van de politiewetten, de politiedecreten, de politieordonnanties en de politiebesluiten. De burgemeester kon ambtshalve optreden en politiemaatregelen nemen tot handhaving van de openbare orde28. Zo kon hij bevelen of verboden geven en een vergunning of een toelating verlenen29. Door de GAS-wet kan hij voortaan ook een instelling voorlopig sluiten of een vergunning tijdelijk schorsen indien de voorwaarden tot uitbating van de instelling of de vergunningsvoorwaarden niet zijn nageleefd en indien elke verdere vertraging een ernstig nadeel zou kunnen berokkenen30. Daarnaast kan de burgemeester voortaan een voorlopige sluiting opleggen ingeval de openbare orde verstoord wordt buiten een voor het publiek toegankelijke instelling als gevolg van gedragingen die gesteld zijn binnen de instelling31. Gelet op het hoogdringende karakter waarmee het optreden van de burgemeester gepaard gaat in die gevallen, gaat het om een mogelijkheid om politiemaatregelen te treffen in de zin van artikel 3, 1° van de Wet op het Politieambt en niet om een bestuurlijke sanctie32.

1.3

Definiëring en begrip

12.

Eerst en vooral is het van belang een goed begrip te hebben van wat onder ‘gemeentelijke

administratieve sancties’ moet worden verstaan. Verschillende pogingen werden reeds ondernomen in de rechtsleer om een alomvattende definitie van het instrument te geven, daar de Wet van 13 mei 1999 geen definiëring bevatte. Bestuurlijke sancties bestaan echter al lang voorheen die wet; een in de rechtsleer vaak aangehaalde omschrijving van ‘bestuurlijke sanctie’ luidt als volgt: “een bij of krachtens de wet vastgestelde maatregel met een repressief karakter, die in beginsel door een orgaan

                                                                                                                        27

Voormalig art. 119bis, §2, derde lid N.Gem.Wet (op heden art. 119bis N.Gem.Wet J° art. 45 GAS-wet 2013). Art. 133, tweede lid J° art. 135, §2 N.Gem.Wet. 29 P. DE SOMERE, “Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie” in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Burgemeester. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29) 32-33. 30 Art. 134ter N.Gem.Wet. 31 Art. 134quater N.Gem.Wet; P. GOFFAUX en F. GOSSELIN, “L’article 134quater de la nouvelle loi communale” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), Les sanctions administratives, Brussel, Bruylant, 2007, (353) 353-364. 32 Omz. OOP 30bis; Art. 3, 1° Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992, 27124 omschrijft een politiemaatregel als “elke juridische of materiële uitvoerbare handeling van bestuurlijke of gerechtelijke politie die voor de burgers een aanwijzing, een verplichting of een verbod inhoudt”; S. VAN GARSSE, “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, TBP 2001, (141) 145; P. DE SOMERE, “Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie” in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Burgemeester. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29) 101-104. 28

 

7

van actief bestuur wordt opgelegd door middel van een eenzijdige, individuele rechtshandeling als reactie op een inbreuk op een rechtsnorm of een publiekrechtelijk voorschrift”33. Bij het nader bekijken van deze definitie kunnen verschillende elementen worden onderscheiden. Vooreerst veronderstelt het opleggen van een administratieve sanctie dat de rechtsorde verstoord wordt door een bepaalde gedraging. Die gedraging moet een inbreuk vormen op een reglement of verordening. Vervolgens valt af te leiden dat dit instrument repressief van aard is; het opleggen van een dergelijke sanctie veroorzaakt een bepaald leed in hoofde van de overtreder en strekt ertoe om niet-conforme gedragingen te bestraffen. Bovendien heeft een bestuurlijke sanctie mede tot doel om inbreuken te verhinderen en vertoont het derhalve ook een preventieve kant. Een administratieve sanctie wordt in beginsel opgelegd door een orgaan van actief bestuur, met andere woorden, er is geen tussenkomst van een rechter vereist bij de beslissing omtrent een bestuurlijke sanctie. Hierdoor onderscheidt een bestuurlijke sanctie zich voornamelijk van een jurisdictionele sanctie, waarbij het optreden van een rechter wel vereist is. Weliswaar kan naderhand een rechterlijke controle worden uitgeoefend op de beslissing tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Tot slot betreft het een eenzijdige, individuele rechtshandeling. Hiermee wordt, enerzijds, bedoeld dat de sanctie uitgaat van het bestuur en bepaalde rechtsgevolgen beoogt voor de overtreder in kwestie. Anderzijds, is de vaststelling dat de sanctie een individuele strekking heeft, van belang met betrekking tot de verplichting tot formele motivering van de beslissing34.

1.4

Juridische kwalificatie van een (gemeentelijke) administratieve sanctie

13.

Een bestuurlijke sanctie onderscheidt zich luidens de bovenstaande definitie voornamelijk op

organiek vlak van een strafrechtelijke sanctie35. Op internationaal niveau wordt echter een autonome invulling gehanteerd van het begrip ‘strafrechtelijke sancties’ met als doel de beklaagde een aantal minimumrechten toe te kennen indien hem een straf wordt opgelegd. De ratio legis hiervan is verhinderen dat de verdragsstaten die waarborgen zouden omzeilen door een internrechtelijke (niet-

                                                                                                                        33

L.M. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties…of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, (157) 159; L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, (4) 5; J. PUT, “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW 2001-02, (1195) 1196-97; M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, (242) 242; J. THEUNIS, “De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht?” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (153) 171. 34 Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991, 19976 (hierna afgekort als Wet Motivering Bestuurshandelingen). 35 Zie supra, randnr. 12; C. MOLITOR, “À titre liminaire: présentation du système communal de sanctions administratives” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (45) 59.

 

8

strafrechtelijke) kwalificatie van het begrip te hanteren36. De voornaamste garanties betreffen onder meer: de toegang tot een rechter met volle rechtsmacht, een eerlijke behandeling van de zaak, de behandeling van de zaak door een onpartijdige en onafhankelijke rechter, de behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn en de openbare behandeling van de zaak. Deze principes liggen vervat in artikel 6 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens37 en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten38. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens39 bepaalt aan de hand van drie (niet-cumulatief te vervullen) criteria of het al dan niet gaat om een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM: (1) de internrechtelijke kwalificatie, (2) de aard van de inbreuk en (3) de ernst van de opgelegde sanctie40. Aan het eerste criterium kan geen al te grote waarde worden gehecht, gelet op de autonome interpretatie van het begrip. Aan het tweede criterium is voldaan indien het een sanctie betreft die de bevolking in het algemeen treft en een repressief en preventief karakter heeft41. Gelet op de in de vorige titel gegeven omschrijving van een gemeentelijke administratieve sanctie, blijkt dat die sanctie een algemeen karakter heeft en een repressief en preventief doel voor ogen heeft. Bijgevolg worden gemeentelijke administratieve sancties beschouwd als een strafsanctie in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 van het BUPO-verdrag en dienen de daarin vervatte rechtswaarborgen gerespecteerd te worden bij het opleggen van een dergelijke sanctie42. Het Grondwettelijk Hof volgt de rechtspraak van het EHRM en stelt dat de waarborgen die voortvloeien uit de algemene rechtsbeginselen van het strafrecht van toepassing zijn “onafhankelijk van de kwalificatie van strafrechtelijk of niet-strafrechtelijk die de wet zou kunnen geven aan de

                                                                                                                        36

L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens” in M. SANTENS (ed.), o.c., (107) 109. 37 Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1995, BS 19 augustus 1955, err. BS 29 juni 1961 (hierna afgekort als EVRM). 38 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New York op 19 december 1966 en goedgekeurd bij de wet van 15 mei 1981, BS 6 juli 1983 (hierna afgekort als BUPO-verdrag); F. SCHRAM en J. LIEVENS, Gemeentelijke administratieve sancties, een antwoord op overlast?, Brugge, Vanden Broele, 2013, 138-141. 39 Hierna afgekort als EHRM. 40 EHRM 8 juni 1976, Engel/Nederland; EHRM 21 februari 1984, Öztürk/Duitsland; EHRM 25 augustus 1987, Lutz/Duitsland; D. YERNAULT, “Les sanctions administratives communales et le principe de contradiction devant l’administration et le juge”, APT 2002, nr. 1, (34) 35; J. ROZIE, “Ceci n’est pas une peine… Over de vraag hoe lang het hybride Belgische sanctiebegrip nog overeind kan blijven?” in F. DERUYCK, M. DE SWAEF, J. ROZIE, M. ROZIE, P. TRAEST en R. VERSTRAETEN (eds.), De wet voorbij. Liber amicorum Luc Huybrechts, AntwerpenOxford, Intersentia, 2010, (319) 325; J. THEUNIS, “De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht?” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (153) 160. 41 A. ALEN, “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 feburari 1999”, RW 1999-00, (630) 630-631. 42 Adv.RvS bij het voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 14-16.

 

9

maatregelen die zij voorschrijft”43. In een reeks arresten heeft het Hof tevens uitspraak gedaan over de verhouding van een bestuurlijke sanctie en een strafsanctie in het licht van het gelijkheidsbeginsel44. Indien eenzelfde feit aanleiding kan geven tot ofwel een bestuurlijke sanctie, ofwel een strafsanctie, dan moet er een parallel bestaan tussen de maatregelen van individualisering van de straf. Indien daarentegen bepaalde feiten enkel met een bestuurlijke sanctie respectievelijk een strafsanctie kunnen worden beteugeld, dan is pas sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de individualisering van straffen indien het hieruit voortvloeiende verschil in behandeling kennelijk onredelijk is45. Het Hof van Cassatie heeft bovenstaande inzichten niet onmiddellijk geaccepteerd. Bij het arrest van 5 februari 1999 heeft het Hof echter beslist dat bestuurlijke sancties in bepaalde gevallen onder artikel 6 EVRM en artikel 14 BUPO-verdrag kunnen ressorteren46. Gelet op de rechtspraak van het EHRM, hierin gevolgd door de hoogste Belgische nationale rechtscolleges, moet de wetgever erover waken dat inzake bestuurlijke sancties voldoende rechtsbeschermende waarborgen worden ingebouwd voor de rechtsonderhorige. Deze waarborgen zijn zowel terug te vinden in de internationale verdragen, de Grondwet, de algemene strafrechtelijke beginselen en de beginselen van behoorlijk bestuur47.

                                                                                                                        43

Arbitragehof 18 november 1992, nr. 72/92. Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 40/97; Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 45/97; GwH 11 maart 2009, nr. 42/2009. 45 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 140. 46 Cass. 5 februari 1999, C.98.0398.N. 47 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 138-141. 44

 

10

Hoofdstuk 2

Het wetgevend kader: een parcours met hindernissen

2.1

Situatie vóór de Wet van 13 mei 1999

14.

De oorsprong van de bevoegdheid voor de gemeenten om de lokale bestuurlijke politie te

organiseren is te herleiden tot de decreten van 14 december 1789 en van 16-24 augustus 179048. Op grond van artikel 50 van het eerstgenoemde decreet stonden de gemeenten in voor een goed werkende politie die zou waken over “de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen”49. De lokale besturen werden het meest geschikt geacht om de openbare orde en rust te bewaren op hun grondgebied. Die bepaling werd opgenomen in artikel 135, §2, eerste lid N.Gem.Wet dat voorts de bevoegdheden van de gemeenten in het algemeen opsomt50. Op grond van de combinatie van deze bepaling met artikel 119 N.Gem.Wet, dat handelt over de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het opstellen van “gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur en de gemeentelijke politieverordeningen”, kunnen de gemeenten politiestraffen uitvaardigen in geval van overtreding van die reglementen en verordeningen. 15.

Zoals hierboven reeds werd aangehaald, werden die bevoegdheden van de gemeenten restrictief

geïnterpreteerd, waardoor zij bepaalde inbreuken slechts konden beteugelen indien er een verstoring van de materiële openbare orde kon worden aangetoond. Daarnaast werden de lichtere vormen van criminaliteit vaker niet dan wel vervolgd door het parket, waardoor gedragingen die een vorm van overlast veroorzaakten, straffeloos bleven.

2.2

De Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties

16.

Naar aanleiding van het voorgaande, diende de regering in maart 1999 een wetsontwerp in tot

invoering van gemeentelijke administratieve sancties51. Zoals in het wetsontwerp werd aangegeven wilde men de overlastproblematiek verhelpen door een regeling uit te werken, waardoor de gemeenten niet enkel strafrechtelijk, maar ook langs bestuurlijke weg overtredingen op de politieverordeningen

                                                                                                                        48

Revolutionaire Decreten van 14 december 1789 en 16-24 augustus 1790, naderhand geïntegreerd in de Nieuwe Gemeentewet bij Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe Gemeentewet, BS 3 september 1988, 12465; J. DEMBOUR, Les pouvoirs de police administrative générale des autorités locales, Brussel, Bruylant, 1956, 15; F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 25; L. VENY en N. DE VOS, “Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) 15. 49 Art. 50 decreet 14 december 1789: “(…); de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics”; vertaling uit L. VENY en N. DE VOS, “Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) 15. 50 KB van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe Gemeentewet. 51 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031.

 

11

konden afhandelen. Dit ontwerp had als ultieme doelstelling het creëren van een effectief gemeentelijk handhavingsrecht; het ‘gewapend bestuur’ als het ware als stok achter de deur52. Het wetsontwerp bood de mogelijkheid aan de gemeenteraden om bepaalde inbreuken te incrimineren, die door middel van een bestuurlijke sanctie gesanctioneerd konden worden. Hiermee was het concept van de gemeentelijke administratieve sanctie geboren53. Vanuit regelgevend opzicht werden hiertoe lid 4 en 7 van artikel 119 N.Gem.Wet geschrapt en werd een nieuw artikel 119bis N.Gem.Wet ingevoerd54. De toenmalige eerste paragraaf van dit nieuwe artikel bepaalde de strafrechtelijke afhandeling55 door de gemeenteraad van overtredingen op de reglementen en verordeningen; de tweede paragraaf bevatte de mogelijkheid om een bestuurlijke sanctie vast te stellen voor een dergelijke inbreuk, op voorwaarde dat geen wet, decreet of ordonnantie reeds een straf voorzag of bestuurlijke rechtshandhaving regelde. Daarnaast werd artikel 135, §2, tweede lid N.Gem.Wet uitgebreid met een 7°, waarin de bevoegdheid aan de gemeenten werd gegeven tot “het nemen van de nodige maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast”56. Zoals hierboven reeds werd beschreven, werd op die manier het concept ‘openbare overlast’ in de wet geïntroduceerd en werd de verantwoordelijkheid met betrekking tot de openbare overlast expliciet toegekend aan de gemeenten. 17.

Dit wetsontwerp lag onder vuur en was onderhevig aan veel kritiek, onder meer doordat het op

een zeer korte termijn werd behandeld en goedgekeurd in het parlement. De hoogdringendheid waarmee de behandeling van het wetsontwerp gepaard ging, valt te verklaren door het feit dat de regeerperiode (1995-99) bijna een einde nam en het parlement dan ook ontbonden zou worden57. De Raad van State, die amper drie dagen de tijd kreeg om zijn advies uit te brengen over het ontwerp, was van mening dat het voorontwerp bijzonder slecht was opgesteld en “tal van taalfouten en juridische onnauwkeurigheden met alle bezwaren vandien voor de rechtszekerheid” bevatte58. Uiteindelijk werd de wet op 10 mei 1999 goedgekeurd in het parlement, vervolgens werd zij een maand later in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt en trad de wet in werking op 20 juni 1999. Ook na haar inwerkingtreding bleef de wet allerminst vrij van commentaar.                                                                                                                         52

G. VERMEULEN, “Gewapend bestuur. Kan het bestuur zich wapenen?” in Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (169) 193-194; E. DEVROE, A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, 269. 53 Hierna afgekort als GAS. 54 Art. 2 en 3 GAS-wet. 55 De straffen die de gemeenteraad hierbij kon uitwerken mochten de politiestraffen niet te boven gaan. 56 Art. 7 GAS-wet. 57 E. DEVROE, A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, 269. 58 Adv.RvS bij het voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 20.

 

12

2.3

De wijzigingswetten van 2004

18.

Relatief snel na de inwerkingtreding van de GAS-wet, werd duidelijk dat de wet niet het

gewenste resultaat bereikte en meer de reputatie had van “een lege doos”59. In tegenstelling tot de grote gejaagdheid waarmee het wetsontwerp was aangenomen, lieten het uitvoeringsbesluit60 en de omzendbrief61 op zich wachten. Anderzijds bleek het instrument niet voldoende werkbaar in de praktijk omdat er op verschillende vlakken onduidelijkheden heersten en het tal van onvolkomenheden bevatte. Die tekortkomingen zorgden ervoor dat heel wat gemeenten geen gebruik maakten van de bestuurlijke sancties als lokaal handhavingsinstrument62. 19.

Het voormalige artikel 119bis N.Gem.Wet hield vanuit regelgevend opzicht een aantal

beperkingen in voor de gemeenten om een efficiënt lokaal handhavingsbeleid te kunnen voeren door het gebruik van GAS. Ten eerste kon de gemeenteraad enkel verordeningen en reglementen opstellen voor de zaken die onder zijn bevoegdheid vielen. Vervolgens stelde artikel 119bis N.Gem.Wet dat de gemeenteraad niet kon overgaan tot het uitvaardigen van reglementen met betrekking tot materies die reeds het voorwerp vormden van een bestuurlijke of strafsanctie op grond van een wet, decreet of ordonnantie63. Tot slot kon een gemeenteraad voor eenzelfde inbreuk niet tegelijkertijd een strafsanctie en een bestuurlijke sanctie voorschrijven, waardoor de gemeente een keuze tussen beide sancties moest maken64. Deze laatste bepaling zou terug gaan op artikel 14.7 BUPO-Verdrag dat een verbod tot cumulatie van straffen kent, ongeacht of die van gelijke of verschillende aard zijn. Vooral de bepaling dat geen gemeentelijke reglementen konden worden opgesteld waarvan de inhoud reeds met een bestuurlijke of strafsanctie werd gesanctioneerd bij een wet, decreet of ordonnantie herleidde de bevoegdheden van de gemeente tot een minimum. Dit was hoofdzakelijk te wijten aan het feit dat heel wat overtredingen reeds strafbaar werden gesteld door het Strafwetboek. Aangezien onder dergelijke inbreuken verschillende vormen van openbare overlast vielen, was het voor de gemeente nagenoeg onmogelijk om op lokaal niveau reglementerend op te treden. Bovendien was het zo dat indien feiten op een verschillende manier waren gekwalificeerd, waardoor zij een strafrechtelijk alsook een bestuurlijk delict vormden, er een bijzondere procedure moest worden gevolgd. In dat                                                                                                                         59

K. VAN HEDDEGHEM, “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon 2006, nr. 2, (30) 35-36. 60 KB van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 2 februari 2001, 2823. 61 Omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, BS 23 mei 2001, 17246 (hierna afgekort als Omz. OOP 30). 62 G. GEUDENS, “Wet gemeentelijke administratieve sancties ingrijpend gewijzigd”, Juristenkrant 2004, nr. 96, (6) 6; F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, (405) 407. 63 Voormalig artikel 119bis, §2 N.Gem.Wet. 64 Voormalig artikel 119bis, §3 N.Gem.Wet; M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, (242) 244.

 

13

geval moest volgens artikel 119bis het origineel van het proces-verbaal worden toegestuurd aan de procureur des Konings65. Vervolgens beschikte de procureur des Konings over een maand om de ambtenaar mee te delen wat er verder met het proces-verbaal moest gebeuren. Deze bepaling klinkt paradoxaal ten opzichte van één van de voornaamste doelstellingen van de Wet van 13 mei 1999, met name het verlichten van de werklast voor de parketten66. De regeldichtheid in de materie, het absoluut verbod van dubbele incriminatie en de praktische onwerkbaarheid van de procedure in geval van samenloop, zorgden ervoor dat de wetgever reeds een viertal jaar na de inwerkingtreding van GAS aan de materie moest sleutelen. 20.

Om het kind niet met het badwater weg te gooien, heeft de wetgever de basiswet in 2004

gewijzigd om GAS nog een kans te geven. Die wijziging werd verwezenlijkt door middel van twee reparatiewetten. De wijzigingen van de Nieuwe Gemeentewet werden onder andere doorgevoerd met de Wet van 17 juni 200467. Daarnaast hield de Wet van 7 mei 2004 een hervorming in van de Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de Nieuwe Gemeentewet68. Met die wijzigingen had de wetgever een aantal objectieven voor ogen. Een eerste krachtlijn bestond erin om het materiële toepassingsgebied van de bestuurlijke sancties te verruimen, door het decriminaliseren van de overtredingen uit Titel X, Boek II van het Strafwetboek en de opheffing van de besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op de openbare weg69. Zo konden die inbreuken voortaan het voorwerp vormen van een bestuurlijke sanctie. Een tweede wijziging om GAS meer kansen te geven bestond in een afwijking van het cumulverbod waardoor bepaalde wanbedrijven70 niet uit het Strafwetboek werden gelicht, maar de gemeenteraad tóch de mogelijkheid kreeg om bestuurlijke sancties te voorzien in zijn reglementen en verordeningen met betrekking tot die inbreuken71. Die misdrijven werden op hun beurt ingedeeld in twee groepen naargelang hun ernst en werden beiden onderworpen aan een afwijkende procedure72.

                                                                                                                        65

Voormalig artikel 119bis, §7 en §8 N.Gem.Wet. N. DE VOS en L.M. VENY, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, (790) 792. 67 Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 23 juli 2004, 57001. 68 Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, BS 25 juni 2004, 52181. 69 Art. 4 Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet. 70 Het ging over volgende inbreuken: artikelen 327-330; 398; 448; 461; 463; 526; 537 en 545 van het Strafwetboek (hierna afgekort als Sw.). 71 Art. 2, §8 Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet. 72 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, (405) 407-408. 66

 

14

Het personeel toepassingsgebied werd eveneens uitgebreid; voortaan konden ook minderjarigen die op het ogenblik van de feiten de leeftijd van zestien jaar hadden bereikt, gesanctioneerd worden met GAS73. Tot slot hield de Wet van 17 juni 2004 nog een aantal belangrijke wijzigingen in inzake de introductie van bemiddeling binnen de GAS-procedure en de opsomming van het aantal personen dat overtredingen kon vaststellen. Gemeentelijke ambtenaren, bewakingsagenten en ambtenaren van vervoersmaatschappijen kregen hierdoor een (veeleer beperkte) vaststellingsbevoegdheid74.

2.4

De Reparatiewet van 2005: repenaliseren en (opnieuw) repareren

21.

Kort na de inwerkingtreding van de hierboven omschreven Reparatiewetten van 2004 kwamen

in de regeling inzake gemeentelijke administratieve sancties nog bepaalde misslagen tot uiting waardoor het systeem moeilijk werkbaar bleef voor de lokale autoriteiten. Enerzijds, bevatten de reparatiewetten onvolkomenheden met betrekking tot de bestuurlijke sancties voor minderjarigen, anderzijds, waren er enkele praktische problemen. Zoals onder de vorige titel werd besproken, was één van de grote krachtlijnen bij die wetswijzingen de depenalisering van een aantal overtredingen uit het Strafwetboek. Na amper drie maanden werden bepaalde van die opgeheven overtredingen75, toch terug in het Strafwetboek ingeschreven76. Hierdoor vielen die feiten initieel terug in de schoot van het parket en werden zij mogelijks opnieuw strafbaar met politiestraffen. De reden waarom men wat “GAS terug nam” schuilt in het feit dat de daders van deze inbreuken vaak jonger dan zestien jaar waren op het ogenblik van de feiten. Bij inbreuken met een

strafrechtelijk

karakter

konden

tegen

jongeren

onder

de

zestien

jaar

echter

77

beschermingsmaatregelen worden genomen op grond van de Jeugdbeschermingswet . Doordat die inbreuken in 2004 geschrapt werden uit het Strafwetboek, bleven die jongeren straffeloos daar GAS maar mogelijk was vanaf de leeftijd van zestien78. Bovendien werden de heringevoerde sanctioneerbare gedragingen in de Strafwet opgenomen onder de lichte gemengde inbreuken, waardoor de gemeenten nog steeds een bestuurlijke geldboete konden opleggen voor die inbreuken indien het parket niet overging tot vervolging.

                                                                                                                        73

Art. 2 tot 4 Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet. 74 Art. 2, §6, tweede lid Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, err. BS 29 november 2004; G. GEUDENS, “Wet gemeentelijke administratieve sancties ingrijpend gewijzigd”, Juristenkrant 2004, nr. 96, (6) 6. 75 Het ging over volgende inbreuken: artikelen 559, 1°; 561, 1°; 563, 2° en 3° Sw. 76 Art. 22 Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005, 33804. 77 In een dergelijk geval gaat het om “een als misdrijf omschreven feit”. 78 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, (405) 417.

 

15

22.

De overige veranderingen die door de Reparatiewet van 2005 werden doorgevoerd moeten

gezien worden in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof (thans het Grondwettelijk Hof). In het arrest van 18 januari 2006 werden de wijzigingswetten van 7 mei 2004 en 17 juni 2004 ongrondwettig bevonden op twee punten79. Beide ongrondwettigheden handelden over de bestuurlijke procedure voor minderjarige overtreders. Ten eerste werd de onmogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen een beslissing van de jeugdrechtbank waarbij een bestuurlijke geldboete wordt omgezet in een educatieve maatregel, in strijd bevonden met de Grondwet. De tweede ongrondwettigheid betrof het feit dat de personen die de minderjarige onder hun bewaring hadden onvoldoende in de procedure werden betrokken. De wetgever heeft naar aanleiding van dit verzoek tot nietigverklaring, geanticipeerd op de uitspraak van het Hof door de ongrondwettigheden van de wijzigingswetten van 2004 te verhelpen in de Programmawet van 200580. 23.

Voorts werd duidelijk dat bepaalde termijnen binnen de procedure niet lang genoeg waren om

goed te kunnen functioneren en werden enkele andere procedureregels aangepast. Zo konden gemeenteambtenaren enkel vaststellingen verrichten met betrekking tot inbreuken op de reglementen van de gemeente waar zij waren aangesteld, maar niet in een andere gemeente van dezelfde politiezone. Daarom werd de mogelijkheid voorzien voor de gemeenten die tot eenzelfde politiezone behoorden om voorafgaand een overeenkomst te sluiten, waardoor de ambtenaren inbreuken konden vaststellen op het grondgebied van al de gemeenten die tot die zone behoren81.

2.5

Wijzigingen gedurende de periode 2006 tot 2011

24.

Na de opeenvolging van reparatiewetten in 2004 en 2005 moeten volledigheidshalve nog vier

wetswijzingen worden vermeld. In 2006 werd de wet opnieuw aangepast, maar hiermee werden enkel technische wijzigingen beoogd82. Vervolgens werd in 2007 en 2011 een aantal inbreuken, als ‘gemengde inbreuk’ aangemerkt. Het ging hierbij over het spuiten van graffiti, het beschadigen van andermans eigendom en het dragen van kledij die het gelaat grotendeels tot volledig bedekt83. Tot slot

                                                                                                                        79

Arbitragehof 18 januari 2006, nr. 6/2006. Art. 21, 7°-11° Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen; T. DE SUTTER, “Het Arbitragehof aanvaardt de toepassing van de gemeentelijke administratieve geldboete op de minderjarigen” (noot onder Arbitragehof 18 januari 2006), TJK 2006, (244) 244-245. 81 Art. 21, eerste lid, 3° Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen. 82 Art. 24 Wet van 15 mei 2006 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het Wetboek van strafvordering, het Strafwetboek, het Burgerlijk Wetboek, de nieuwe gemeentewet en de wet van 24 april 2003 tot hervorming van de adoptie, BS 2 juni 2006, 29028. 83 Art. 5 Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 februari 2007, 08169; art. 3 Wet van 7 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kleding die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt, BS 13 juli 2011, 41734. 80

 

16

werd bij de Wet van 25 mei 2007 ingevoerd dat de vaststellingsambtenaren aan de overtreder een identiteitsbewijs of een ander identificatiedocument konden opvragen84.

2.6

De nieuwe wet op de gemeentelijke administratieve sancties van 24 juni 2013

25.

Na de opeenvolgende wetswijzigingen ter bestrijding van de lokale overlastproblematiek, wrong

de regelgeving inzake GAS nog steeds op bepaalde punten. Er werd herhaaldelijk kritiek geuit op het feit dat de procedure tot het opleggen van een sanctie te zwaar zou zijn en onvoldoende efficiënt85. Verder waren er nog problemen in verband met de sanctioneerbare leeftijd voor minderjarigen, de gebrekkige uitvoering van bestuurlijke sancties ten aanzien van buitenlandse overtreders, de regeling met betrekking tot intergemeentelijke samenwerking etc.86. Om aan deze problemen tegemoet te komen, werd een wetgevend initiatief genomen om het regelgevend kader van GAS te updaten. Dit resulteerde in een nieuwe GAS-wet van 24 juni 2013, die op 1 januari 2014 in werking trad87. De wetgever koos ervoor om niet langer te sleutelen aan de artikelen van de Nieuwe Gemeentewet, door de materie inzake GAS uit die wet te lichten en als een afzonderlijke wet, “de Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties” te introduceren88. 26.

In de parlementaire voorbereidingen werd de noodzaak benadrukt om de lokale bestuurlijke

sancties aan te passen aan de nieuwe realiteit van de gemeenten. Hierbij werd gewezen op het gebrek aan duidelijkheid van de toenmalige regelgeving en de evolutie op het gebied van de toepassing van de sancties. Bij de uiteenzetting van de doelstellingen van het wetsontwerp werd meteen duidelijk gesteld dat niet zou worden geraakt aan de autonomie van de gemeenten. De gemeente is en blijft volledig vrij om al dan niet gebruik te maken van GAS89. De grondslag bleef de GAS-wet van 1999, maar voor bepaalde zaken werd een nieuwe procedure voorzien of werd de reeds bestaande procedure aangepast. Algemeen moet worden opgemerkt dat de wijzigingen in hoofdzaak facultatief zijn voor de gemeenten; slechts enkele bepalingen zijn verplicht voor alle gemeenten die GAS aanwenden. De wet streeft in hoofdzaak drie objectieven na, te weten: (1) vermijden dat een gevoel van straffeloosheid heerst bij degenen die een inbreuk hebben gepleegd, (2) bepaalde minder ernstige inbreuken niet langs strafrechtelijke, maar bestuurlijke weg sanctioneren

                                                                                                                        84

Art. 21 Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni 2007, 36090. 85 T. VAN DEN HENDE, “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, nr. 191, (10) 10. 86 T. ALLEWAERT, “Tien jaar gemeentelijke administratieve sancties: beperkingen en mogelijkheden” in T. DE SUTTER (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties balans 1999-2009, Brugge, die Keure, 2010, (69) 72-76. 87 Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 1 juli 2013, 41293 (hierna afgekort als GAS-wet 2013). 88 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 4; Art. 119bis N.Gem.Wet verwijst nu naar de Wet van 24 juni 2013 en art. 119ter N.Gem.Wet werd opgeheven (art. 46 resp. art. 50 GAS-wet 2013). 89 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 3-4.

 

17

en (3) voorkomen dat dergelijke feiten op het strafblad van de overtreder komen90. Dit stemt grosso modo overeen met de doelstellingen die in 1999 werden vooropgesteld. 27.

Eén van de meest ophefmakende bepalingen van deze wet betreft een verlaging van de

sanctioneerbare leeftijd van zestien naar veertien jaar91. De GAS-wet is geïnspireerd op de Voetbalwet die de sanctioneerbare leeftijd op veertien jaar vastlegt; de wetgever wilde de leeftijd van beide wetten op elkaar afstemmen92. Er gingen stemmen op in de rechtsleer en in het parlement om de leeftijd inzake GAS hiermee gelijk te stellen omdat bepaalde vaak voorkomende gevallen van overlast, waarbij jongeren onder de veertien jaar waren betrokken, onbestraft bleven93. Voorts promoot de nieuwe wet samenwerking op verschillende vlakken. In de rechtspraak werden immers tal van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden onwettig verklaard94. Dit was te wijten aan het feit dat de wet op dit vlak een lacune vertoonde en er aldus geen expliciete wettelijke grondslag voor te vinden was95. De nieuwe wet bevat nu uitdrukkelijke bepalingen die een wettelijke grondslag vormen voor dergelijke samenwerkingsverbanden. Ook het materieel toepassingsgebied van GAS werd aanzienlijk uitgebreid in 2013; de wet maakt het mogelijk voor de gemeenten om met betrekking tot bepaalde verkeersinbreuken, te opteren voor GAS. Het gaat om overtredingen inzake het stilstaan en parkeren en betreffende de verkeersborden C3 en F10396. De wetgever heeft met betrekking tot die inbreuken een bijzondere procedure uitgewerkt97. Voor het overige schrijft de wet voor dat bemiddeling voortaan door een onafhankelijke bemiddelaar of bemiddelingsdienst moet gebeuren en niet langer door de sanctionerende ambtenaar. Naast de bemiddeling, kan de gemeente gebruik maken van de gemeenschapsdienst als alternatief.

                                                                                                                        90

A. DISPA en T. PAPART, “Sanctions administratives communales: grande évolution ou petite révolution?” in A. JACOBS en A. MASSET, Actualités de droit pénal et de procédure pénale, Brussel, Larcier, 2014, (173) 179. 91 D. COPS, J. PUT en S. PLEYSIER, “De GAS-wetgeving als instrument voor de aanpak van overlast. Bedenkingen bij en suggesties voor een integraal en onderbouwd overlastbeleid”, Panopticon 2012, nr. 6, (552) 552; J. PUT, “De nieuwe GAS-wet: impact op minderjarigen”, Panopticon 2013, nr. 5, (423) 423. 92 Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, BS 3 februari 1999, 3042 (hierna afgekort als Voetbalwet). 93 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 5; Amendement nr. 29 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/002, 23-26 was gekant tegen de leeftijdsverlaging, maar werd verworpen met twaalf stemmen tegen één stem (Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 116); T. ALLEWAERT, “Tien jaar gemeentelijke administratieve sancties: beperkingen en mogelijkheden” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (69) 72-73. 94 Pol. Leuven 29 juni 2006 in M. VERBEEK, K. VAN HEDDEGHEM en T. DE SCHEPPER , Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2013, losbl., Rechtspraak, 19; Pol. Antwerpen 27 april 2010, T.Pol. 2010, (173) 173-176. 95 B. WARNEZ, “De interbestuurlijke samenwerking inzake gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2014, (2) 9. 96 Art. 3, 3° GAS-wet 2013. 97 Zie infra, Hoofdstuk 8.

 

18

Tot slot voert de wet een belangrijke innovatie door met betrekking tot het bijhouden van de opgelegde gemeentelijke administratieve sancties en alternatieve maatregelen in een sanctieregister. De gemeenten zijn nu verplicht om een dergelijk register aan te leggen, dat een overzicht moet geven van de afgehandelde dossiers. Deze registers bestonden al in heel wat gemeenten, maar de nieuwe wet bepaalt de inhoud van die registers en regelt het gebruik ervan98.

2.7

Wetgevende bevoegdheid

28.

Bij aanvang van het hierboven besproken wetgevingsproces, werd de vraag gesteld of de

federale wetgever wel bevoegd was. Op grond van de Bijzondere wet tot hervorming der instellingen wordt de bevoegdheid met betrekking tot de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de gemeentelijke instellingen immers (grotendeels) bij de Gewesten gelegd99. Op deze regel wordt echter een aantal uitzonderingen gemaakt, onder meer de organisatie van en het beleid met betrekking tot de politie, met inbegrip van artikel 135, §2 N.Gem.Wet, worden uitdrukkelijk uitgesloten van de bevoegdheid van de Gewesten100. Toch heerste nog onduidelijkheid omtrent welke overheid normerende bevoegdheid had inzake GAS doordat artikel 119bis N.Gem.Wet niet uitdrukkelijk werd uitgesloten van de gewestelijke bevoegdheden.

In

de

parlementaire

voorbereidingen

van

de

Bijzondere

wet

die

de

beslissingsbevoegdheid inzake de gemeentelijke instellingen aan de Gewesten heeft toebedeeld, heeft de Senaat duidelijk gesteld dat de wettelijke opsomming van de uitzonderingen louter bij wijze van voorbeeld is101 . Bovendien heeft de Raad van State in zijn advies met betrekking tot het wetsontwerp tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet en de Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming bepaald dat, niettegenstaande artikel 119bis N.Gem.Wet niet is opgenomen in deze opsomming, de bevoegdheid bij de federale wetgever ligt102. De Raad wees er overigens op dat een amendement werd ingediend dat tot doel had om in de wettekst een expliciete verwijzing op te nemen naar de bepalingen inzake de politie, waaronder het voormelde artikel103. Door het feit dat de indiener het amendement heeft ingetrokken nadat de regering verklaard had dat het niets nieuws bijbracht, moet volgens de Raad van

                                                                                                                        98

X., “GAS-wet”, NJW 2014, (72) 72. Art. 6, §1, VIII, 1° Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980, 9434. 100 Art. 6, §1, VIII, 1°, ten vierde Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. 101 Ontwerp van de bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, Parl.St. Senaat 2000-01, nr. 2-709/1, 17-18. 102 Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367/001, 19-20; L. VENY en N. DE VOS, “Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (13) 26-27. 103 Amendement nr. 135 op het wetsontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, Parl.St. Senaat 2000-01, nr. 2-709/5, 17. 99

 

19

State worden besloten dat de federale overheid wel degelijk bevoegd is104. Dit neemt echter niet weg dat de Gewesten wel bevoegd zijn om politiemaatregelen te nemen die betrekking hebben op hun eigen bevoegdheden105 .

2.8

Conclusie

29.

F. SCHUERMANS omschreef het wetgevingsproces met betrekking tot de gemeentelijke

administratieve sancties in 2005 als “een procedurele lijdensweg waar maar geen einde aan lijkt te komen”106. Uit het bovenstaande wetshistorisch overzicht komt naar voren dat de regelgeving inzake GAS sinds haar inwerkingtreding in 1999, inderdaad meer dan eens met kinderziektes te maken heeft gekregen. De GAS-wet werd omschreven als een “lege doos” waarbij de federale wetgever de lokale besturen een formeel handhavingsinstrument ter hand stelde maar waarmee zij niet daadwerkelijk aan de slag konden107. Ondanks de aanvankelijke praktische onwerkbaarheid van het instrument en de opeenvolgende wetswijzigingen, hebben de gemeenten op vandaag een effectief “wapen” in handen om lokale overlast tegen te gaan. De vertrouwdheid met GAS is de afgelopen jaren zowel in hoofde van de gemeenten, als in hoofde van de burger steeds toegenomen. Doorheen de tijd is het toepassingsgebied van GAS eveneens opvallend uitgebreid; zowel op materieel, personeel als territoriaal vlak heeft de materie een groei gekend sinds het beginpunt. Substituut-procureur des Konings P. GEERKENS omschrijft deze evolutie treffend als “een olievlek die zich langzaam verspreidt”. Het (voorlopig) laatste stadium in dit wetgevingsproces wordt gevormd door de nieuwe GAS-wet van 24 juni 2013. Die wet breidt de materie op zijn beurt aanzienlijk uit en stelt de gemeenten, alsook de parketten voor nieuwe uitdagingen. Wellicht is daarmee het laatste over GAS nog niet gezegd of geschreven; de wet lijkt mijns inziens dan ook geen eindpunt te zijn, maar een stadium in een proces dat in volle ontwikkeling is.

                                                                                                                        104

F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 136. M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, (242) 244-245; M. BOES, “Het gemeentedecreet, algemeen kader” in J. DUJARDIN (ed.), Gemeente- en provinciedecreet: referaten van de interuniversitaire studiedagen (december 2005-januari 2006), Brugge, die Keure, 2006, (1) 16-19; G. VAN HAEGENBORGH, “De politionele bevoegdheid van de gemeenteraad” in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Gemeenteraad. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2011, (347) 353. 106 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, (405) 405. 107 L. VENY en N. DE VOS, “De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedures van sanctieoplegging” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (59) 135. 105

 

20

Hoofdstuk 3

Strafbaarstelling van inbreuken

3.1

Bevoegdheid

30.

Op grond van artikel 119 N.Gem.Wet is de gemeenteraad in beginsel bevoegd tot het

uitvaardigen van gemeentelijke politieverordeningen. Opdat deze verordeningen tegenwerpelijk zouden zijn aan de burger, is de bekendmaking ervan vereist door aanplakking en door inschrijving in het bijzonder register van de stadssecretaris108. Op grond van het vroegere artikel 119bis N.Gem.Wet werd aan de gemeenteraad de bevoegdheid gegeven om de sancties te bepalen in geval van overtreding van die politieverordeningen109. De gemeenteraad functioneert als het ware als regelgever bij het voorschrijven van sancties voor inbreuken op de politieverordeningen110 . De gemeenteraad heeft hierbij twee mogelijkheden; de raad kan opteren voor een bestuurlijke of een strafrechtelijke sanctie111 . In het laatste geval ligt de afdwingbaarheid van de politieverordening in handen van de procureur des Konings en de politierechtbank. Bovendien mag de bevoegdheid inzake het vaststellen van gemeentelijke reglementen en het bepalen van straffen en bestuurlijke sancties op de overtreding van die reglementen, niet worden toevertrouwd aan het college van burgemeester en schepenen112. Het komt enkel toe aan de gemeenteraad om te beoordelen of het invoeren van een gemeentelijke administratieve sanctie tot naleving van een bepaalde politieverordening of reglement opportuun is of niet. Op die manier kunnen de gemeenten een eigen, lokaal straf- en sanctiebeleid ontwikkelen, volgens de behoeften die ter plaatse spelen113. 31.

In principe heeft de burgemeester slechts een uitvoeringsbevoegdheid ten aanzien van de

gemeentelijke reglementen en verordeningen114. In bepaalde omstandigheden van “oproer, kwaadwillige samenscholing, ernstige stoornis van de openbare rust of andere onvoorziene gebeurtenissen, waarbij het geringste uitstel gevaar of schade zou kunnen opleveren voor de inwoners”, kan de burgemeester toch een politieverordening uitvaardigen115 . Deze bevoegdheid wordt in de rechtsleer en rechtspraak doorgaans restrictief ingevuld en moet voldoen aan een aantal voorwaarden: (1) er moet sprake zijn van een hierboven omgeschreven omstandigheid, (2) er moet een reële dreiging zijn, (3) de situatie moet hoogdringend zijn, (4) de genomen maatregel moet tot doel                                                                                                                         108

Art. 186 Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005, 38153 (hierna afgekort als Gem. Decr.). Sinds de GAS-wet 2013 is die bevoegdheidsgrond terug te vinden in art. 2 GAS-wet 2013. 110 P. PONSAERS en T. VANDER BEKEN, “Onderzoek naar de implementatie van de GAS-wet in België: cijfers en discussies” in Update in de criminologie – Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, Mechelen, Kluwer, 2008, (59) 60. 111 F. SCHUERMANS, “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, (405) 406. 112 Art. 43, §2, 2° Gem. Decr. 113 L.M. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties…of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, (157) 160. 114 Art. 133, eerste lid N.Gem.Wet; S. VAN GARSSE, “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, TBP 2001, (141) 141. 115 Art. 134, §1 N.Gem.Wet. 109

 

21

hebben om gevaar of schade voor de burgers te verhinderen en (5) de maatregel moet een tijdelijk en voorlopig karakter hebben116. Hierbij wordt verondersteld dat het vrijwel onmogelijk moet zijn om de gemeenteraad (tijdig) bijeen te roepen. De burgemeester treedt in dat geval op als vertegenwoordiger van de gemeente. De genomen maatregel moet door de burgemeester onmiddellijk ter kennis worden gebracht aan de gemeenteraad. De feiten en omstandigheden die zijn optreden motiveren, moeten in de beslissing worden opgenomen en hieruit moet zijn op te maken dat aan bovenstaande voorwaarden is voldaan. Indien de verordening niet op de eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad wordt bekrachtigd, vervalt ze.

3.2

Beperkingen

3.2.1 Gemeentelijk belang 32.

De principiële bevoegdheid voor de gemeenteraad om politiereglementen uit te vaardigen,

wordt ingeperkt door het feit dat die reglementen binnen de gemeentelijke bevoegdheid moeten liggen117. De verordenende bevoegdheid is voor de lokale besturen beperkt tot “het voorzien, ten behoeve van de inwoners, in een goede politie, met name over de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen”118. 3.2.2 Proportionaliteit 33.

Gemeentelijke politiereglementen moeten voldoen aan het proportionaliteitsbeginsel en kunnen

worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In principe mogen die reglementen de rechten en vrijheden van de burger beperken, met als doel de openbare orde te vrijwaren; deze beperkingen mogen echter niet verder gaan dan nodig. Afkijkend van de Franse doctrine wordt dit beginsel aangeduid met “la liberté est la règle, la restriction de police l’exception”119. Indien een politieverordening een beperking inhoudt van de vrijheid van het individu, moet de gemeente zich terughoudend opstellen. Staat de beperking van de individuele vrijheid van de burger niet in verhouding tot het beoogde doel, dan is de verordening onwettig.

                                                                                                                        116

RvS 28 september 1994, nr. 49.329; RvS 24 januari 1995, nr. 51.285; RvS 30 juni 1999, nr. 81.479; P. DE SOMERE, “Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie” in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Burgemeester. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, (29) 122-127; T. BEELEN, Bestuurlijke handhaving in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 23. 117 T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 143. 118 Art. 135, §2 N.Gem.Wet. 119 G. VAN HAEGENBORGH, “De politionele bevoegdheid van de gemeenteraad” in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Gemeenteraad. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2011, (347) 347.

 

22

Bovendien moet de gemeenteraad een zekere beoordelingsmarge inbouwen voor de sanctionerende ambtenaar bij het opstellen van zijn lokale politieverordeningen met betrekking tot de hoogte van de op te leggen geldboete120 . Dit laat de ambtenaar toe om een sanctie op te leggen die in verhouding staat tot de ernst van de feiten. Hieruit volgt dat de gemeenteraad het minimum en het maximum van een eventuele GAS-boete kan bepalen. De vaststelling van een ondergrens kan echter een ongelijkheid in de hand werken ten aanzien van de strafrechtelijke afhandeling van overtredingen, aangezien de strafrechter bepaalde verzachtende omstandigheden in de beoordeling kan betrekken en aldus een geldboete kan opleggen onder het wettelijke minimum121 . 3.2.3 Samenloopverbod 34.

De verordenende bevoegdheid van de gemeenten met betrekking tot de bestuurlijke politie,

wordt beperkt door een samenloopverbod, dat speelt op twee bestuursniveaus122. In eerste instantie moet de gemeente bij de strafbaarstelling van haar reglementen en verordeningen kiezen tussen een bestuurlijke, dan wel een strafrechtelijke sanctie123. Ten tweede is het de gemeente niet toegestaan een bestuurlijke of strafrechtelijke sanctie vast te stellen voor inbreuken waarvoor reeds krachtens of door een wet, decreet of ordonnantie een sanctie is voorzien124 . Van die laatste vorm van verboden samenloop, wordt echter afgeweken door de zogenaamde ‘gemengde inbreuken’. Het gaat om gedragingen die vervat liggen in het Strafwetboek, maar die toch bestraft kunnen worden met een bestuurlijke sanctie125 . De bepalingen van het Strafwetboek waarvoor een bestuurlijke sanctie mogelijk is, worden opgesomd in de wet126 . Een tweede uitzondering op het principiële samenloopverbod schuilt in het feit dat eenzelfde gedraging tegelijkertijd een inbreuk op een gemeentereglement én een hogere norm kan uitmaken door een samenloop van kwalificaties door de verschillende regelgeving127 . Voor die twee uitzonderingen op het verbod van samenloop, zijn bijzondere procedureregels van toepassing.                                                                                                                         120

L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 90. 121 Arbitragehof 7 december 1999, nr. 128/99; M. BOES, “De wet gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2000, (115) 123-124; S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sanctie… A never ending story?”, T.Gem. 2005, afl. 1, (31) 35; L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 90; J. THEUNIS, “De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht?” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (153) 170. 122 N. DE VOS en L.M. VENY, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, (790) 793; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, afl. 3, (131) 136-137. 123 Art. 5 GAS-wet 2013. 124 Art. 2, §1 GAS-wet 2013. 125 J. RAEYMAKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken bij de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, (537) 544-547. 126 Art. 3 GAS-wet 2013. 127 Bijvoorbeeld het urineren op straat kan een inbreuk vormen op een gemeentelijk reglement dat ‘wildplassen’ verbiedt, maar kan tevens een schending van de openbare zedenschennis inhouden (art. 385 Sw.); A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 182.

 

23

3.3

Het instrumentarium ter bestrijding van lokale overlast

3.3.1 De soorten gemeentelijke administratieve sancties 35.

Toen GAS in 1999 zijn intrede maakte, liet de wetgever de keuze uit vier gemeentelijke

administratieve sancties. De Wet van 24 juni 2013 behoudt diezelfde sancties en somt ze op limitatieve wijze op in artikel 4, §1. De gemeenteraad kan zijn reglementen en verordeningen van volgende bestuurlijke sancties voorzien: (1) een bestuurlijke geldboete tot maximaal 175 of 350 euro128 , (2) de bestuurlijke schorsing van een door de gemeente afgegeven toelating of vergunning, (3) de bestuurlijke intrekking van een door de gemeente uitgereikte toelating of vergunning en (4) de tijdelijke of definitieve bestuurlijke sluiting van een inrichting. Gelet op het exhaustieve karakter van die opsomming, is het de gemeenteraad niet toegestaan om andere soorten bestuurlijke sancties in het leven te roepen. De GAS-wet van 2013 bepaalt dat de gemeenteraad in zijn reglementen of verordeningen “een of meer” van de bovenstaande sancties kan opleggen voor de daarin bepaalde feiten129 . Het lijkt erop dat de gemeenteraad voortaan voor eenzelfde inbreuk verschillende bestuurlijke sancties kan voorschrijven130. De betekenis van die toevoeging werd ook bevraagd bij de artikelsgewijze bespreking van de wet; de minister antwoordde hierop dat die toevoeging inhoudelijk niets verandert aan de bestaande situatie en aldus niet meerdere bestuurlijke sancties voor eenzelfde inbreuk kunnen worden voorgeschreven131. 36.

De beslissing tot het daadwerkelijk opleggen van een sanctie naar aanleiding van een inbreuk,

komt in geval van een geldboete toe aan de sanctionerende ambtenaar132; de andere drie bestuurlijke sancties komen toe aan de beoordeling van het college van burgemeester en schepenen133. 3.3.2 Alternatieve maatregelen 37.

Naast de limitatief opgesomde bestuurlijke sancties, heeft de wetgever in twee alternatieve

maatregelen voorzien, met name de lokale bemiddeling en de gemeenschapsdienst. Zij worden als “alternatief” beschouwd omdat de overtreders in beide gevallen een geldboete kunnen vermijden. Na

                                                                                                                        128

Afhankelijk van de situatie of de dader minderjarig (maximaal 175 euro) of meerderjarig (maximaal 350 euro) is. 129 Art. 4, §1 GAS-wet 2013. 130 Bijvoorbeeld met betrekking tot nachtlawaai zou de gemeenteraad zowel een geldboete als een bestuurlijke sluiting kunnen voorschrijven; L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 440-441. 131 Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 60. 132 Art. 6, §1 GAS-wet 2013. 133 Art. 45 GAS-wet 2013; C. MOLITOR, “À titre liminaire: présentation du système communal de sanctions administratives” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (45) 48-49.

 

24

het welslagen van de bemiddeling of het met succes volbrengen van een gemeenschapsdienst kan de sanctionerende ambtenaar immers geen GAS-boete meer opleggen. 38.

Onder lokale bemiddeling verstaat de wetgever “een maatregel die het voor de overtreder

mogelijk maakt om, door tussenkomst van een bemiddelaar, de veroorzaakte schade te herstellen of schadeloos te stellen of om het conflict te doen bedaren”134. De mogelijkheid tot bemiddelingsaanbod bestond reeds vóór de nieuwe regeling, maar zorgde voor veel onduidelijkheid. Met de GAS-wet 2013 heeft de wetgever dit concept behouden en uitdrukkelijk aangemerkt als een alternatief voor een bestuurlijke geldboete. In geval van een meerderjarige dader kan de sanctionerende ambtenaar slechts een voorstel tot bemiddeling doen indien enkele voorwaarden vervuld zijn135. Ten eerste moet de gemeenteraad die mogelijkheid voorzien hebben, ten tweede moet de overtreder met een bemiddeling instemmen en als derde vereiste moet een slachtoffer geïdentificeerd worden136. Indien aan de voorwaarden tot lokale bemiddeling voldaan is, kunnen dader en slachtoffer vrij onderhandelen over schadeloosstelling of herstel. Als de bemiddeling mislukt, kan de sanctionerende ambtenaar alsnog een bestuurlijke geldboete opleggen of een voorstel doen tot gemeenschapsdienst. Zoals ook reeds was voorzien in de oude regelgeving, is een bemiddelingsaanbod verplicht indien de dader minderjarig is. De bemiddeling moet worden gedaan door, hetzij een neutrale bemiddelaar die een aantal minimumvereisten vervult, hetzij door een gespecialiseerde en erkende bemiddelingsdienst. Bovendien mag de sanctionerende ambtenaar niet zelf optreden als bemiddelaar. 39.

Als tweede alternatieve maatregel is de gemeenschapsdienst ingevoerd; die bestaat uit “een

prestatie van algemeen belang uitgevoerd door de overtreder ten gunste van de collectiviteit”137. Ook hier is de toepassing van de maatregel aan een aantal voorwaarden gebonden: het reglement in kwestie moet die mogelijkheid voorzien, de sanctionerende ambtenaar moet het aangewezen achten en de overtreder moet er zelf om verzoeken of zich hiermee akkoord verklaren138. In tegenstelling tot de bemiddeling, moet deze maatregel niet verplicht worden voorgesteld aan minderjarigen139. De gemeenschapsdienst mag maximaal 30 of 15 uur duren, afhankelijk van de meer- of minderjarigheid van de dader. De gemeenschapsdienst kan bestaan uit een opleiding en/of een onbetaalde prestatie. Indien het aanbod tot gemeenschapsdienst wordt geweigerd of niet wordt uitgevoerd door de dader, kan de sanctionerende ambtenaar alsnog een GAS-boete opleggen.

                                                                                                                        134

Art. 4, §2, 2° GAS-wet 2013. R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 6. 136 Art. 12 GAS-wet 2013. 137 Art. 4, §2, 1° GAS-wet 2013. 138 Art. 9 GAS-wet 2013. 139 Art. 19 GAS-wet 2013; N. BOUCHIRAB, M. DAMEN, M. DEBEN, K. WEIS, “GAS-wetgeving minderjarigen. Ontleed en toegepast”, NJW 2014, (722) 729. 135

 

25

Hoofdstuk 4 4.1

Toepassingsgebied van de GAS-boete

Ratione materiae

4.1.1 Inbreuken van de eerste soort 40.

Zoals hierboven reeds werd aangegeven, kan de gemeente in beginsel een bestuurlijke geldboete

voorschrijven in haar politieverordeningen voor gedragingen van lokale overlast, voor zover op dezelfde inbreuken geen straffen of bestuurlijke sancties worden gesteld door of krachtens een wet, decreet of ordonnantie140 . In die situatie wordt gesproken van “gewone of zuivere bestuurlijke inbreuken”. De wetgever heeft echter nagelaten om een uitdrukkelijke omschrijving van het begrip ‘overlast’ in de wet in te schrijven, waardoor we moeten teruggrijpen naar de definitie die vervat ligt in de omzendbrief die met de GAS-wet gepaard ging141. Die omschrijving biedt echter geen soelaas gelet op het ruime karakter ervan. Die “onvolkomenheid” zou ertoe leiden dat sommige gemeenten bepaalde gedragsvormen op een niet redelijke en objectieve wijze als bestuurlijke overtredingen beschouwen142 . Te denken valt aan enkele in de media bekritiseerde gevallen, zoals het politiereglement voor de politiezone HAZODI143 dat het zitten op de leuning van een bank verbiedt, het politiereglement van Mechelen dat ‘belletje trek’ sanctioneerde etc.144. Vaak zijn die absurde voorvallen te wijten aan een ruime en vage omschrijving van de inbreuken in het gemeentelijk politiereglement. Ten gevolge van die toestanden kwam GAS de afgelopen jaren meer dan eens in een slecht daglicht te staan. Bij de hervorming van de regelgeving inzake GAS van 2013 werd daarom voorgesteld om – naar Nederlands voorbeeld – de gevallen die onder ‘lokale overlast’ vallen, limitatief op te lijsten145 . Het amendement waarin dit voorstel werd gedaan, werd echter verworpen. De wetgever opteerde ervoor om de lokale autonomie te eerbiedigen. Volgens de parlementaire voorbereidingen komt het “de federale wetgever niet toe de gemeenten op te leggen welk soort van overlast ze wensen te

                                                                                                                        140

Art. 2, §1 GAS-wet 2013. Zie supra, randnr. 9; Omz. OOP 30bis. 142 D. COPS, J. PUT en S. PLEYSIER, “De GAS-wetgeving als instrument voor de aanpak van overlast. Bedenkingen bij en suggesties voor een integraal en onderbouwd overlastbeleid”, Panopticon 2012, nr. 6, (552) 557. 143 Politiezone Hasselt, Zonhoven en Diepenbeek. 144 X., “Voeten op een bankje? 250 euro boete”, De Standaard, 28 maart 2012 (http://www.standaard.be/cnt/423o1tpu); bvb, “Mechelen schrapt absurde GAS-boetes”, De Standaard, 12 september 2013 (http://www.standaard.be/cnt/dmf20130912_00737560). 145 Amendement nr. 14 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/002, 11-12; D. COPS, J. PUT en S. PLEYSIER, “De GAS-wetgeving als instrument voor de aanpak van overlast. Bedenkingen bij en suggesties voor een integraal en onderbouwd overlastbeleid”, Panopticon 2012, nr. 6, (552) 560. 141

 

26

bestrijden”. Bovendien zou het enkel om een mogelijkheid gaan om op te treden en is de gemeente hiertoe geenszins verplicht146 . 4.1.2 De gemengde inbreuken: inbreuken van de tweede en derde soort 41.

Het materieel toepassingsgebied, is doorheen de tijd steeds ruimer opgevat. Ten gevolge van de

eerder besproken problematiek van de regeldichtheid in de materie, kunnen de gemeenten ervoor opteren om bepaalde overtredingen en wanbedrijven uit het Strafwetboek langs bestuurlijke weg af te handelen door middel van GAS. De misdrijven waarvoor een dergelijke “vergassing” mogelijk is, worden limitatief opgesomd in de GAS-wet147. Door hun ambigu karakter worden zij ‘de gemengde inbreuken’ genoemd. Naargelang van hun ernst worden zij opnieuw ingedeeld in twee categorieën. Met de ‘lichte gemengde inbreuken’ of ‘inbreuken van de tweede soort’ worden volgende gedragingen bedoeld: diefstal; het vernielen of beschadigen van grafstenen, monumenten, standbeelden, kunstvoorwerpen; zonder toestemming graffiti aanbrengen op roerende of onroerende goederen; opzettelijk andermans onroerende eigendommen beschadigen; het kwaadwillig omhakken van bomen; vernieling van afsluitingen, hagen etc.; het opzettelijk beschadigen of vernielen van andermans roerende eigendommen; nachtlawaai; het opzettelijk beschadigen van landelijke of stedelijke afsluitingen; lichte gewelddaden zonder iemand te verwonden en het verbod op het dragen van kledij die het gezicht volledig of grotendeels verbergt148. De ‘inbreuken van de derde soort’ bestaan enkel uit wanbedrijven en worden daarom de ‘zware gemengde inbreuken’ genoemd; het gaat om volgende misdrijven: opzettelijke slagen en verwondingen; belediging en de vernieling of het onbruikbaar maken van voertuigen149 . 4.1.3 Inbreuken op het stilstaan en parkeren 42.

Een vierde soort inbreuken wordt gevormd door bepaalde verkeersinbreuken. De overtredingen

die hieronder vallen, worden op limitatieve wijze opgesomd in het Koninklijk Besluit van 9 maart 2014150. De GAS-wet bepaalt dat het gaat om overtredingen betreffende het stilstaan en parkeren en overtredingen betreffende de verkeersborden C3 en F103, met voorbehoud voor overtredingen op autosnelwegen of door automatisch werkende toestellen vastgestelde inbreuken151 . Gelet op de bijzondere procedure waaraan zij onderworpen zijn, worden zij in Hoofdstuk 8 uitvoerig besproken.                                                                                                                         146

Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 53 en 113. 147 Art. 3, 1° en 2° GAS-wet 2013. 148 Art. 461, 463; 526; 534bis; 534ter; 537; 545; 559, 1°; 561, 1°; 563, 2°; 563, 3° en 563bis Sw. 149 Art. 398; 448 en 521, derde lid Sw. 150 KB van 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties voor de overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren en voor de overtredingen betreffende de verkeersborden C3 en F 103, vastgesteld met automatisch werkende toestellen, BS 20 juni 2014, 46946, err. BS 10 februari 2015. 151 Art. 3, 3° GAS-wet 2013.

 

27

4.2

Ratione personae

43.

Het personeel toepassingsgebied van de GAS-boetes is doorheen de wetswijzigingen eveneens

uitgebreid. Vooreerst kunnen zowel natuurlijke personen als rechtspersonen door een bestuurlijke geldboete worden getroffen152 . Rechtspersonen worden niet uitdrukkelijk onder het toepassingsgebied van GAS gebracht, maar deze mogelijkheid valt af te leiden uit de bepaling die een verplichting inhoudt voor elke gemeente om een register bij te houden van de natuurlijke personen en rechtspersonen die een veroordeling hebben opgelopen en vervolgens gehouden zijn tot een bestuurlijke sanctie of maatregel153. Bovendien geldt het strafrechtelijke beginsel waarbij rechtspersonen slechts het voorwerp kunnen zijn van een straf indien de wet dit expliciet heeft bepaald, niet voor het bestuursrecht154 . In tegenstelling tot in het strafrecht heeft de wetgever geen specifiek sanctioneringsmechanisme ingebouwd voor het geval de overtreder een rechtspersoon is; geldboetes voor rechtspersonen zijn gebonden aan dezelfde maxima als voor natuurlijke personen155 . Wat de natuurlijke personen betreft, kan een bestuurlijke geldboete worden opgelegd aan meerderjarigen en minderjarigen vanaf zij de leeftijd van veertien jaar hebben bereikt op het ogenblik van het stellen van de feiten. Er moet worden opgemerkt dat de uitbreiding van GAS tot minderjarigen eveneens een mogelijkheid betreft voor de gemeenten en geen verplichting.

4.3

Ratione loci

44.

De GAS-boete is een lokaal handhavingsinstrument; bijgevolg zijn de door de gemeente

aangenomen bepalingen met betrekking tot GAS van toepassing binnen het desbetreffende gemeentelijke territorium. Door de GAS-wet 2013 kan echter van dit principe worden afgeweken, nu die wet intergemeentelijke samenwerking mogelijk maakt op uiteenlopende punten156 . Vooreerst kunnen de gemeenteraden van een meergemeentepolitiezone, na overleg en na advies van de politieraad of politieraden, beslissen om een algemeen politiereglement aan te nemen dat identiek is voor één zone, meerdere zones of voor het gehele gerechtelijke arrondissement157. Een dergelijk reglement moet vooralsnog door elke gemeenteraad afzonderlijk worden aangenomen.

                                                                                                                        152

L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 439. 153 Art. 44, §1, eerste lid GAS-wet 2013. 154 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (1) 33. 155 T. ALLEWAERT, “Tien jaar gemeentelijke administratieve sancties: beperkingen en mogelijkheden” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (69) 78. 156 B. WARNEZ, “De interbestuurlijke samenwerking inzake gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2014, (2) 2-15. 157 Art. 2, §2 en §3 GAS-wet 2013.

 

28

Daarnaast heeft de wetgever meer gelegenheid gecreëerd voor interbestuurlijke samenwerking met betrekking tot de vaststellende ambtenaren, de sanctionerende ambtenaar, de bemiddelaar, de verplichting tot het bijhouden van een GAS-register en de opvolging van de uitvoering van de gemeenschapsdienst158 . Op die manier kan meer uniformiteit tussen de inbreuken worden bekomen en kan de werkbaarheid van het instrument worden vergroot voor de actoren.

                                                                                                                        158

L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 439-440.

 

29

Hoofdstuk 5 De procedure tot het opleggen van een gemeentelijke administratieve geldboete 5.1

Vaststelling van de inbreuk

5.1.1 Categorieën van vaststellers 45.

Vóór de GAS-wet van 2013 werden in artikel 119bis, §6 N.Gem.Wet vier soorten vaststellers

vermeld, met name: (1) de politieambtenaren en hulpagenten van de politie, (2) de gemeentelijke ambtenaren die voldeden aan bepaalde voorwaarden159 , (3) de personeelsleden van openbare vervoersmaatschappijen en (4) de bewakingsagenten. Deze laatste categorie, de bewakingsagenten, zijn in feite oneigenlijke vaststellers, daar zij enkel de bevoegdheid hebben om een aangifte te doen. Door de GAS-wet van 2013 werd de lijst van personen met een vaststellingsbevoegdheid uitgebreid. Voortaan kunnen ook bijzondere veldwachters en provinciale ambtenaren, gewestelijke ambtenaren, personeelsleden van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en personeelsleden van de autonome overheidsbedrijven optreden om inbreuken op gemeentelijke politieverordeningen vast te stellen160. Een categorie die niet in de lijst voorkomt, maar eveneens een vaststellingsbevoegdheid heeft, is die van de gemeenschapswacht-vaststellers161 . De verbalisanten worden door de gemeenteraad aangewezen met uitzondering van de politieambtenaren, agenten van politie en de bijzondere veldwachters162. Die laatsten zijn uit hoofde van hun functie automatisch bevoegd om bestuurlijke vaststellingen van inbreuken te verrichten op grond van artikel 20 van de nieuwe GAS-wet. 5.1.2 Wie kan welke soort inbreuk vaststellen? 46.

De omvang van de vaststellingsbevoegdheid verschilt naargelang de hoedanigheid van de

vaststellende ambtenaar163 . Zo kunnen enkel de politieambtenaren en de agenten van politie lichte en zware gemengde inbreuken vaststellen; uiteraard kunnen zij ook de gewone bestuurlijke inbreuken vaststellen. De overige categorieën van vaststellers hebben slechts bevoegdheid met betrekking tot de zuiver bestuurlijke inbreuken.                                                                                                                         159

Die voorwaarden werden bepaald door het KB van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 119bis, §6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet, BS 29 december 2004, 86558 (opgeheven en vervangen door KB van 21 december 2013 tot vaststelling van de minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid van de ambtenaren en personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie, BS 27 december 2013, 102915). 160 Art. 20 en 21 GAS-wet 2013. 161 Art. 3, 4° Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet. 162 Art. 21, §1 en §2 GAS-wet 2013. 163 R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 4.

 

30

De vaststellingsbevoegdheid van de provinciale ambtenaren, de gewestelijke ambtenaren, de personeelsleden van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en personeelsleden van autonome gemeentebedrijven is beperkt tot die artikelen die de gemeenteraad heeft opgesomd in het aanstellingsbesluit164. Bijvoorbeeld een personeelslid van een intercommunale die zich bezighoudt met afvalophaling, zal geen andere vaststellingsbevoegdheid krijgen dan met betrekking tot inbreuken in verband met afvalophaling165 . De bewakingsagenten kunnen uitsluitend melding maken van een gewone bestuurlijke inbreuk bij de politie. Ingeval de bewakingsagenten getuige zijn van een inbreuk op een gemeentereglement, kunnen zij hier enkel een verklaring van afleggen bij de politieambtenaren en hulpagenten166. Zij hebben slechts dezelfde bevoegdheden als om het even welke getuige die overeenkomstig artikel 30 van het Wetboek van Strafvordering een aangifte doet bij de politie167 . Bovendien kunnen zij een dergelijke aangifte maar doen binnen het kader van de activiteiten, bedoeld in artikel 1, §1, eerste lid, 6° van de Wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en de bijzondere veiligheid. 5.1.3 Bevoegdheden inzake vaststelling 47.

De verbaliserende ambtenaren, met uitsluiting van de bewakingsagenten, zijn gemachtigd om de

voorlegging van een identiteitsbewijs te vragen aan de steller van een inbreuk die aanleiding kan geven tot een bestuurlijke sanctie, waarvan ze rechtstreeks getuige zijn en voor zover zij optreden binnen de grenzen van de hun toebedeelde bevoegdheden168 . Nadien moet het identiteitsbewijs onmiddellijk

worden

teruggegeven

aan

de

overtreder.

De

politie

en

de

gemeenschapswachten-vaststellers hebben eveneens een dergelijke bevoegdheid maar op grond van de Wet op het politieambt en de Wet van 15 mei 2007169. Daarnaast kan bepaalde informatie over de overtreders worden opgevraagd. Op grond van artikel 5 van het Koninklijk Besluit van 16 juli 1992 kunnen de bevoegde vaststellers het bevolkingsregister en het vreemdelingenregister raadplegen om de adresgegevens te bekomen van bepaalde betrokkenen170.                                                                                                                         164

T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 29-30. 165 Omz. 22 juli 2014 waarbij uitleg verschaft wordt bij de nieuwe regelgeving aangaande de gemeentelijke administratieve sancties, BS 8 augustus 2014, 58115 (hierna afgekort als Omz. 22 juli 2014); T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 29-30. 166 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 41. 167 MvT, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367/001, 9. 168 Art. 21, §3 GAS-wet 2013. 169 Art. 34 Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt; Art. 21 Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet. 170 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 38-40.

 

31

5.1.4 Interbestuurlijke samenwerking 48.

Voor de politieambtenaren en politieagenten is het steeds mogelijk om inbreuken te verbaliseren

binnen de ganse politiezone. De Reparatiewet van 20 juli 2005 maakte het voor gemeenteambtenaren van een meergemeentepolitiezone mogelijk om vaststellingen te doen van gewone bestuurlijke inbreuken op het grondgebied van alle gemeenten die tot die politiezone behoren. Hiertoe is vereist dat de betrokken gemeenten, met name de gemeente die de vaststeller aanstelt en de andere gemeenten binnen de politiezone die tot samenwerking bereid zijn, een overeenkomst sluiten171. 49.

De nieuwe GAS-wet breidt de mogelijkheden tot intergemeentelijke samenwerking uit op het

gebied van de vaststelling van inbreuken. Op grond van die wet kunnen de gemeenteambtenaren voortaan ook vaststellingen doen op het territorium van gemeenten die tot een andere politiezone behoren dan de zone waartoe hun gemeente van oorsprong behoort, op voorwaarde dat voorafgaand een samenwerkingsovereenkomst werd gesloten tussen de gemeenten172 . Uit die bepaling kan worden afgeleid dat een dergelijke overeenkomst niet meer moet worden afgesloten tussen gemeenten binnen eenzelfde politiezone173. 5.1.5 Vorm en bewijswaarde van de vaststelling 50.

De aard van het instrument waarin een vaststelling wordt gedaan verschilt naargelang de

persoon die de vaststelling heeft gedaan en naargelang het gaat om een gewone bestuurlijke overtreding, dan wel om een gemengde inbreuk. Enkel vaststellingen gedaan door een politieambtenaar of agent van de politie kunnen worden vastgelegd in een proces-verbaal174 . Indien het een gewone bestuurlijke overtreding betreft, wordt de vaststelling gedaan bij een bestuurlijk verslag. Gaat het daarentegen over een gemengde inbreuk, dan wordt die opgenomen in een procesverbaal175. De vaststellingen in een bestuurlijk verslag hebben echter geen bijzondere bewijswaarde en dienen louter als inlichting. Ook het proces-verbaal dat in een procedure tot het opleggen van een GAS-boete wordt opgemaakt, heeft een louter informatieve waarde en heeft dus geen bewijswaarde tot bewijs van tegendeel176. Bijgevolg kunnen de sanctionerende ambtenaar en de rechter de bewijswaarde vrij beoordelen.

                                                                                                                        171

Voormalig art. 119bis, §6, lid 2, 1° N.Gem.Wet, zoals ingevoegd bij art. 21 Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen. 172 Art. 21, §1, 1° GAS-wet 2013. 173 B. WARNEZ, “De interbestuurlijke samenwerking inzake gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2014, (2) 11-12. 174 D. CLESSE, “Aperçu de la nouvelle loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, CRA 2014, nr.1, (3) 4. 175 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 43. 176 Cass. 8 december 2011, C.10.0521.N.

 

32

5.1.6 Overzending van de vaststelling 51.

Voor het gevolg dat aan een vaststelling wordt gegeven, moet opnieuw een onderscheid worden

gemaakt tussen een gewone bestuurlijke inbreuk en de gemengde inbreuken. In het laatste geval wordt het proces-verbaal overgezonden aan de procureur des Konings van de plaats waar de feiten zich hebben voorgedaan of in het geval van een minderjarige, de plaats waar de ouders, de voogd of de personen die de hoede over de minderjarige uitoefenen hun verblijfplaats hebben. Er wordt eveneens een afschrift van dit proces-verbaal opgestuurd naar de bevoegde sanctionerende ambtenaar177. Indien het een gewone bestuurlijke inbreuk betreft, wordt het origineel bestuurlijk verslag overgemaakt aan de sanctionerende ambtenaar; aan de procureur des Konings wordt eveneens een kopie van het bestuurlijk verslag gezonden indien de overtreder minderjarig is178. Door de Reparatiewet van 2005 werd de termijn voor het overmaken van de vaststellingen aan de sanctionerende ambtenaar vastgesteld op één maand na de vaststelling van de feiten179 . Het betrof een vervaltermijn; bijgevolg kon na het verstrijken van de termijn van één maand geen procedure meer worden opgestart door de sanctionerende ambtenaar en was een bestuurlijke geldboete dus niet meer mogelijk. De nieuwe GAS-wet heeft de termijn opgetrokken tot twee maanden en heeft het karakter van ‘vervaltermijn’ ontnomen. Indien de inbreuk op heterdaad wordt vastgesteld, geldt een termijn van één maand180 .

5.2

De beslissing tot het opleggen van een GAS-boete

5.2.1 De spilfiguur in de procedure: de sanctionerende ambtenaar 52.

Met betrekking tot het opleggen van een bestuurlijke geldboete, is de sanctionerende ambtenaar

de centrale figuur in de procedure, hij oordeelt immers als “rechter” in eerste aanleg181. Op grond van het Koninklijk Besluit van 7 januari 2001 moet de gemeenteraad de GAS-ambtenaar aanwijzen182 . De Nieuwe Gemeentewet en het Koninklijk Besluit bleven stilzwijgend over de vraag of intergemeentelijke samenwerking mogelijk was met betrekking tot het aanstellen van de sanctieambtenaar. Er werd immers niet uitdrukkelijk bepaald of de sanctionerende ambtenaar al dan niet deel moest uitmaken van de gemeentelijke administratie waar de feiten zich hebben voorgedaan. In een poging om meer duidelijkheid te scheppen omtrent de wettelijkheid van een intergemeentelijke                                                                                                                         177

Art. 22, §1 GAS-wet 2013. Art. 22, §2 en §3 GAS-wet 2013. 179 Voormalig art. 119bis, §7, 1°-2° N.Gem.Wet, zoals ingevoegd bij art. 21 Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen. 180 Art. 22, §1, §2 en §5 GAS-wet 2013. 181 C. HAVARD, Manuel pratique de droit communal en Wallonie, Brussel, La Charte, 2006, 199. 182 KB van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties. 178

 

33

GAS-ambtenaar, werden herhaaldelijk parlementaire vragen gesteld183 . Deze vragen werden steeds bevestigend beantwoord. Het vonnis van de Politierechtbank te Turnhout waarin werd beslist dat de sanctionerende ambtenaar deel moet uitmaken van de personeelsformatie van de gemeente, werd dan ook met enige verbazing onthaald in het parlement en in de rechtsleer184. In het antwoord op de hieromtrent gestelde vraag werd de interpretatie van de rechter als onjuist beschouwd185. Aldus was er nood aan verduidelijking over dit punt. Hieraan werd door de GAS-wet van 2013 en het daarmee gepaard gaande Koninklijk Besluit van 21 december 2013 tegemoetgekomen186. De wet bepaalt nu uitdrukkelijk dat de sanctionerende ambtenaar “tevens door meerdere gemeenten [kan] worden aangewezen”187 . 53.

Artikel 1 van het Koninklijk Besluit geeft een opsomming van de personen die door de

gemeenteraad als sanctionerende ambtenaar kunnen worden aangewezen. Op grond van dit artikel kan het gaan om een gemeentesecretaris, een contractueel of statutair ambtenaar, een personeelslid van een intergemeentelijk samenwerkingsverband of een provincieambtenaar op voordracht van de provincieraad188. De sanctionerende ambtenaar moet nu beschikken over een diploma van bachelor in de rechten, bachelor in de rechtspraktijk of master in de rechten189. Bij gebreke daaraan moet hij houder zijn van een universitair diploma van de tweede cyclus of een gelijkgesteld diploma. Bovendien moet hij een opleiding volgen en slagen voor het hiermee gepaard gaande examen. Die opleiding wordt verstrekt door de erkende instellingen voor de opleiding van politieambtenaren of door de provinciale of gewestelijke bestuursscholen190. Voor het overige is vereist dat de ambtenaar nog niet veroordeeld is geweest tot een correctionele of criminele straf. De gemeenteraad kan de sanctionerende ambtenaar pas aanwijzen nadat het advies is ingewonnen van de bevoegde procureur des Konings.

                                                                                                                        183

Vr. en Antw. Kamer 2004-05, 23 februari 2005, Com. 512, 20-21 (Vr. nr. 5636 S. VERHERSTRAETEN); Vr. en Antw. Kamer 2005-06, 19 april 2006, Com. 924, 6-9 (Vr. nr. 11017 K. SCHRYVERS); Vr. en Antw. Kamer 201213, 5 december 2012, Com. 605, 12-13 (Vr. nr. 13738 M. DOOMST). 184 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 41. 185 Pol. Turnhout 16 oktober 2012, onuitg.; Vr. en Antw. Kamer 2012-13, 5 december 2012, Com. 605, 12-13 (Vr. nr. 13738 M. DOOMST); B. WARNEZ, “Zonale GAS-ambtenaars”, Juristenkrant 2012, nr. 257, 16. 186 KB van 21 december 2013 tot vaststelling van de kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden van de ambtenaar belast met de oplegging van de administratieve geldboete en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013, 102913 (hierna afgekort als KB 21 december 2013). 187 Art. 6, §3 GAS-wet 2013. 188 Art. 1 KB van 21 december 2013. 189 In het KB van 7 januari 2001 werd steeds een universitair diploma van tweede cyclus (een masterdiploma) vereist. 190 Art. 1, §4 J° art. 3 KB van 21 december 2013.

 

34

Om de onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaar te waarborgen, is uitdrukkelijk bepaald dat zijn functie onverenigbaar is met die van vaststeller, bemiddelaar191 en financieel beheerder van de gemeente192. Die laatste onverenigbaarheid spreekt voor zich, gezien de geldboete betaald moet worden in handen van de financieel beheerder193. Bovendien bepaalt het uitvoeringsbesluit dat hij zijn bevoegdheden met betrekking tot het opleggen van een GAS-boete op een onafhankelijke wijze uitoefent; hij moet autonoom beslissen en mag daarbij geen instructies ontvangen194 . 5.2.2 Het opstarten van de procedure 54.

De aanloop naar de procedure tot het opleggen van een GAS-boete verschilt naargelang het

dossier een zware of lichte gemengde inbreuk betreft, dan wel een gewone bestuurlijke inbreuk. Indien de inbreuk een gemengd karakter heeft, kan de sanctionerende ambtenaar de procedure niet onmiddellijk opstarten omdat de tussenkomst van het parket in beginsel is vereist, tenzij in andere zin bij een protocolakkoord werd afgesproken. Bij afwezigheid van een protocol195 zoals bedoeld in artikel 23, §1 van de GAS-wet 2013, kan de sanctionerende ambtenaar in geval van een zware gemengde inbreuk slechts een GAS-boete opleggen of een alternatieve maatregel voorstellen indien de procureur des Konings binnen twee maanden na de ontvangst van het proces-verbaal heeft laten weten dat hij dit opportuun acht en hij zelf geen gevolg aan de feiten zal geven196 . Er is met andere woorden een expliciete toestemming, een zogenaamd “groen licht”, van het parket vereist opdat de inbreuk alsnog bestuurlijk kan worden afgehandeld197. 55.

Indien het daarentegen een lichte gemengde inbreuk betreft, kan de procureur des Konings

binnen twee maanden aan de sanctionerende ambtenaar meedelen dat een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek werd opgestart, een vervolging werd ingesteld, of dat hij van oordeel is het dossier te moeten seponeren bij gebrek aan toereikende bezwaren. Die mededeling brengt het verval van de mogelijkheid voor de sanctionerende ambtenaar om een GAS-boete op te leggen met zich mee198 . De afhandeling van een lichte gemengde inbreuk is langs bestuurlijke weg aldus nog mogelijk                                                                                                                         191

Art. 6, §3 GAS-wet 2013. Art. 5 KB van 21 december 2013. 193 Art. 7, tweede lid KB van 21 december 2013. 194 Art. 4 KB van 21 december 2013; R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 5. 195 Een protocolakkoord wordt gesloten tussen de procureur des Konings en het college van burgemeester en schepenen en wordt bekrachtigd door de gemeenteraad. Met dit protocolakkoord kunnen onder meer afspraken worden gemaakt omtrent welke gemengde inbreuken door de sanctionerende ambtenaren en welke door het parket kunnen worden behandeld; daarin kunnen eveneens andere dan de wettelijke termijnen worden overeengekomen. Uit het interview met substituut-procureur des Konings P. GEERKENS kwam naar voren dat het parket van West-Vlaanderen een aanbod van een dergelijk uitgewerkt protocol naar de steden en gemeenten toe heeft gedaan; het staat hen vrij om te bepalen in welke mate zij hiervan toepassing willen maken. 196 Art. 3, 1° J° art. 23, §2 GAS-wet 2013; I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 86. 197 T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (85) 106. 198 Art. 3, 2° J° art. 23, §3 GAS-wet 2013. 192

 

35

indien de termijn van twee maanden is verstreken zonder berichtgeving van het parket of indien de procureur des Konings binnen die termijn heeft laten weten zelf geen gevolg aan de feiten te geven, zonder dat hij het materieel element van de inbreuk in twijfel trekt199 . Hier moet worden opgemerkt dat indien werd meegedeeld dat een onderzoek werd ingesteld, maar het dossier naderhand geseponeerd wordt, geen bestuurlijke procedure meer kan worden opgestart; de mededeling is met andere woorden onomkeerbaar200. De procedure van de lichte gemengde inbreuken is van overeenkomstige toepassing voor de gevallen van feitelijke samenloop, waarbij dezelfde feiten zowel een strafrechtelijke als bestuurlijke inbreuk vormen201 . 56.

De zuiver bestuurlijke inbreuken moeten geen omweg maken langs het parket; de

sanctionerende ambtenaar kan de GAS-procedure autonoom inleiden door middel van een aangetekende brief, ook wel ‘de opstartbrief’ genoemd. Die brief wordt verzonden naar de overtreder in kwestie en moet een aantal wettelijke vermeldingen bevatten zoals de feiten en hun kwalificatie, de mogelijkheid voor de verweerder om bij aangetekend schrijven zijn verweermiddelen aan te brengen binnen vijftien dagen, het feit dat hij het recht heeft om zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman, het recht om zijn dossier te raadplegen en een kopie van de vaststelling te ontvangen202. Indien één van de opgesomde vermeldingen ontbreekt, is de beslissing die hieruit volgt nietig omdat zij de rechten van verdediging in het gedrang brengt. 5.2.3 Schriftelijk verweer en hoorrecht 57.

De geadresseerde van de opstartbrief kan vijftien dagen na ontvangst van de opstartbrief zijn

verweermiddelen schriftelijk uiteenzetten bij een aangetekend schrijven. Pas na het verstrijken van die termijn of indien de overtreder eerder te kennen geeft de feiten niet te betwisten, kan de sanctionerende ambtenaar tot een GAS-boete beslissen203. Daarenboven beschikt de vermeende overtreder in bepaalde gevallen over het recht om de sanctionerende ambtenaar te verzoeken een mondelinge uiteenzetting van zijn verweermiddelen te mogen doen. Vóór de GAS-wet van 2013 was dit recht voorbehouden voor de GAS-boetes van meer dan 62,50 euro; dat bedrag is nu op 70 euro vastgelegd. De beweegreden van de wetgever om een ondergrens in te bouwen ten aanzien van het hoorrecht, werd in het parlement verantwoord doordat het voeren van een dergelijke “zware” procedure voor geldboetes onder de 70 euro anders                                                                                                                         199

Art. 23, §3, tweede lid GAS-wet 2013; I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 87. 200 T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (85) 103; B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 10. 201 Art. 24 GAS-wet 2013. 202 Art. 25, §2 GAS-wet 2013. 203 Art. 25, §2, 2° J° art. 27, eerste lid GAS-wet 2013.

 

36

disproportioneel zou zijn met de sanctie204 . Indien de bepalingen omtrent het hoorrecht niet worden nageleefd, is de beslissing die met miskenning van dat recht wordt genomen, nietig205. De sanctionerende ambtenaar die de vermeende overtreder heeft gehoord, moet ook de beslissing nemen in het dossier206 . Er is geen verzet mogelijk tegen de beslissing van de ambtenaar als de overtreder geen gebruik heeft gemaakt van het verweerschrift of niet verschenen is op de afspraak om zijn verweermiddelen mondeling uiteen te zetten. De overtreder kan alsnog hoger beroep instellen tegen de beslissing van de ambtenaar om zijn situatie te veranderen207 . 5.2.4 Procedurele bescherming voor minderjarigen 58.

Zoals hierboven reeds werd uiteengezet, kunnen minderjarigen nu vanaf de leeftijd van veertien

op het ogenblik van de feiten het voorwerp vormen van een GAS-boete. Er rust een informatieplicht op de gemeenteraad om de minderjarigen en hun verantwoordelijken mee te delen voor welke overtredingen minderjarige overtreders aan een bestuurlijke sanctie kunnen worden blootgesteld208 . Aan deze informatieverplichting mag echter geen te grote waarde worden gehecht, aangezien de wettelijke verplichting tot bekendmaking van de politiereglementen en -verordeningen blijft bestaan en de gemeente zelf het meest geschikte communicatiemiddel hiertoe kan kiezen209. Bovendien heeft de wetgever een aantal procedureregels ingebouwd ter bescherming van de minderjarige. Indien een minderjarige een inbreuk heeft begaan worden de vader, de moeder, de voogd of de persoon die de minderjarige onder zijn hoede heeft, in kennis gesteld van de overtreding door het toesturen van de opstartbrief. Een minderjarige verdachte heeft recht op bijstand van een ambtshalve aangestelde pro-Deoadvocaat. Die advocaat wordt aangewezen door de stafhouder, op verzoek van de sanctionerende ambtenaar210. Wanneer die advocaat moet worden aangesteld, is niet duidelijk aangezien de wet spreekt van het ogenblik waarop “de administratieve procedure in gang gezet werd”. Gelet op de bescherming voor minderjarigen die de wet nastreeft, valt deze vaagheid te betreuren. De

                                                                                                                        204

MvT, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 6. Pol. Brugge 9 juni 2008, RW 2009-10, (334) 334-335. 206 Cass. 19 november 2004, C.02.0182.N; G. GEUDENS, “Hof van Cassatie geeft brede interpretatie rechtsbescherming voetbalwet”, Juristenkrant 2005, nr. 103, (12) 12. 207 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 30. 208 Art. 15 GAS-wet 2013; B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 7. 209 Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 78-79; L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 449. 210 Art. 16 GAS-wet 2013. 205

 

37

wetgever heeft de aanwezigheid van een advocaat evenmin verplicht gesteld, hoewel de Raad van State in andere zin had geadviseerd211. De rechtspraak van het Grondwettelijk Hof indachtig, wilde de wetgever bepaalde personen uit het leven van de minderjarige in de procedure betrekken212. Door de invoering van de procedure van ouderlijke betrokkenheid poogt de nieuwe GAS-wet hieraan tegemoet te komen. De “procedure” kan worden gehouden voorafgaand aan het aanbod tot bemiddeling, tot gemeenschapsdienst of, de eventuele beslissing tot een GAS-boete. De sanctionerende ambtenaar verzoekt in dat geval de ouders, de voogd of de persoon die de minderjarige onder zijn hoede heeft, om mondelinge of schriftelijke opmerkingen omtrent de feiten en eventuele voorstellen van opvoedkundige maatregelen. Hij kan eveneens een ontmoeting met die personen voorstellen. Uiteindelijk kan de sanctionerende ambtenaar, ofwel beslissen dat de voorgestelde educatieve maatregelen voldoende zijn en de procedure bijgevolg afsluiten, ofwel dat de administratieve procedure wordt opgestart213. Ook hier had de wetgever volgens bepaalden meer bescherming kunnen bieden ten voordele van minderjarige overtreders, door de procedure van ouderlijke betrokkenheid verplicht te maken214. Anderen zijn daarentegen van mening dat die procedure geen meerwaarde biedt ten opzichte van de bemiddeling215 en het niet duidelijk is hoe die procedure praktisch moet worden ingevuld; bovendien zou de ouderlijke betrokkenheid een ongelijke behandeling in de hand kunnen werken216 . De ouders, de voogd of de personen die de hoede uitoefenen over de minderjarige worden eveneens betrokken in een bemiddelingsprocedure; zij kunnen de minderjarige begeleiden gedurende de bemiddeling. Het aanbod tot bemiddeling is immers verplicht ten aanzien van minderjarige overtreders217 ; hierin verschilt de bemiddelingsprocedure met de bemiddeling voor meerderjarigen aangezien de sanctionerende ambtenaar dit slechts onder bepaalde voorwaarden kan aanbieden. Indien de bemiddeling wordt beëindigd met succes, vervalt de mogelijkheid om een GAS-boete op te leggen. Weigert de minderjarige het aanbod of faalt de bemiddeling, dan kan de ambtenaar alsnog een boete opleggen of een gemeenschapsdienst voorstellen. Ook bij de uitvoering van een gemeenschapsdienst kunnen de ouders of andere verantwoordelijken de minderjarige begeleiden. Ter bescherming van minderjarigen kan de uitvoering van de                                                                                                                         211

Adv.RvS nr. 52 585/2 bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 57. 212 Arbitragehof 18 januari 2006, nr. 6/2006; L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 450. 213 Art. 17 GAS-wet 2013. 214 R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 8. 215 De geïnterviewde sanctionerende ambtenaren gaven aan dat zij geen gebruik maken van die mogelijkheid omdat door middel van bemiddeling vaak reeds een alternatief voor de GAS-boete wordt bereikt; volgens hen houdt de procedure inzake ouderlijke betrokkenheid geen echte meerwaarde in. 216 A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 203. 217 Art. 18 GAS-wet 2013.

 

38

gemeenschapsdienst maximaal slechts vijftien uur bedragen. Indien de gemeenschapsdienst wordt geweigerd of niet correct wordt uitgevoerd, kan de sanctionerende ambtenaar nog steeds een bestuurlijke geldboete opleggen218 . 5.2.5 De beslissing 59.

Op grond van het evenredigheidsbeginsel heeft de sanctieambtenaar bij het opleggen van een

GAS-boete een zekere appreciatiemarge met betrekking tot de strafmaat. Hij kan echter geenszins de wettigheid van een bepaald politiereglement betwisten219. Enkel bij wijze van uitzondering kan hij een reglement buiten beschouwing laten indien het zo grof onwettig is dat het voor onbestaande moet worden gehouden220. Juridisch-technisch is een beslissing tot het opleggen van een GAS-boete een bestuurlijke rechtshandeling, aldus moet de beslissing zowel in feite als in rechte worden gemotiveerd volgens de Wet betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen221 . De opgelegde bestuurlijke geldboete mag, naargelang het om een minderjarige of meerderjarige overtreder gaat, maximaal 175 of 350 euro bedragen en moet in verhouding staan tot de ernst van de feiten. Bovendien kan de ambtenaar rekening houden met eventuele herhaling. Er is volgens de wet sprake van herhaling indien “de overtreder reeds werd gesanctioneerd voor eenzelfde inbreuk binnen de vierentwintig maanden voorafgaand aan de nieuwe vaststelling van de inbreuk”. De GAS-wet bepaalt niet op welke wijze herhaling in rekening moet worden genomen bij het bepalen van de hoogte van de boete; het Strafwetboek daarentegen bevat wel een regeling betreffende de strafverzwaring bij wettelijke herhaling222 . Meerdere samenlopende inbreuken op dezelfde reglementen of verordeningen geven aanleiding tot één bestuurlijke sanctie, die in verhouding moet staan tot de ernst van het geheel van de feiten223. Die bepaling valt te vergelijken met artikel 65 van het Strafwetboek, waarbij de rechter één straf kan opleggen voor een reeks feiten die met elkaar verbonden zijn door eenheid van opzet224 . De sanctionerende ambtenaar beschikt over een termijn van zes maanden om een beslissing in het dossier te nemen en bij aangetekende brief ter kennis te brengen van de betrokkene. Die termijn gaat                                                                                                                         218

Art. 19 GAS-wet 2013. L. VENY en N. DE VOS, “De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedures van sanctieoplegging” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (59) 98. 220 Art. 159 Gw.; RvS 22 april 1997, nr. 65.974; M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, (115) 131; L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 89. 221 Zie infra, randnr. 123 en 124. 222 Art. 54-57 Sw. 223 Art. 7 GAS-wet 2013. 224 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 31. 219

 

39

in vanaf de dag van de vaststelling van de feiten. Indien een poging tot gemeenschapsdienst of bemiddeling gedurende de procedure heeft plaatsgevonden, wordt die termijn verlengd tot twaalf maanden. In beide gevallen betreft het een vervaltermijn; de sanctionerende ambtenaar kan na het verstrijken ervan geen bestuurlijke geldboete meer opleggen225 . Gaat het om een gemengde inbreuk of een inbreuk op het stilstaan en parkeren, dan wordt de beslissing ook opgestuurd naar de procureur des Konings. De beslissing kan ook worden verzonden naar elke partij die een rechtmatig belang heeft en de sanctionerende ambtenaar hiertoe schriftelijk heeft verzocht226. Het betreft een sporadische bepaling in de bestuurlijke procedure waar het slachtoffer van zich kan laten horen. Tot slot moet de beslissing een aantal verplichte vermeldingen bevatten in verband met de Wet tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer zoals het recht op informatie, het recht op inzage en het recht op verbetering227 . Daarnaast moeten de beroepsmogelijkheden voor de betrokkene om tegen de beslissing op te komen, in de kennisgeving worden vermeld. Bij gebreke van die vermelding, loopt de beroepstermijn niet228 .

5.3

Hoger beroep tegen de GAS-boete

60.

De beslissing waarbij een GAS-boete wordt opgelegd heeft in principe uitvoerbare kracht na

één maand vanaf de dag van de kennisgeving van die beslissing. Het is echter mogelijk voor de “veroordeelde” om binnen die maand hoger beroep in te stellen tegen de beslissing van de sanctionerende ambtenaar. De gemeente kan eveneens in beroep gaan tegen de beslissing. Die mogelijkheid bestond reeds vóór de nieuwe GAS-wet, maar was beperkt tot de gevallen waarin een provincieambtenaar had besloten om geen administratieve geldboete op te leggen229. Nu heeft de wetgever deze beperking geschrapt waardoor de gemeente in alle gevallen tegen een bepaalde beslissing kan opkomen, dus ook indien de sanctionerende ambtenaar beslist heeft om geen boete op te leggen. Deze bepaling zou bijdragen aan de onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaar230. De instantie waar het beroep moet worden ingeleid, verschilt naargelang het een meerderjarige of minderjarige overtreder behelst. In het eerste geval moet het beroep binnen de maand na kennisgeving van de beslissing worden ingesteld bij de politierechtbank van het gerechtelijk arrondissement                                                                                                                         225

Art. 26 GAS-wet 2013. Art. 28 GAS-wet 2013. 227 Wet 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, BS 18 maart 1993, 5801. 228 I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 93. 229 Toenmalig art. 119bis, §12, eerste lid, N.Gem.Wet. 230 Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 96-97. 226

 

40

waaronder de gemeente, waar de feiten zich hebben voorgedaan, ressorteert231 . De politierechtbank oordeelt vervolgens in een burgerlijke procedure232 . Een minderjarige kan zelf beroep aantekenen tegen de beslissing bij de jeugdrechtbank van zijn woonplaats, middels een kosteloos verzoekschrift233 . Ook de vader of moeder, de voogd of de persoon die de hoede over de minderjarige uitoefent kunnen beroep aantekenen tegen de beslissing. Het beroep moet voor de jeugdrechtbank worden gebracht, ook al is de overtreder na het plegen van de feiten inmiddels meerderjarig geworden234. 61.

De beroepsinstantie doet uitspraak in een tegensprekelijk en openbaar geding en moet oordelen

over de wettelijkheid en proportionaliteit van de opgelegde geldboete. De beroepsrechter kan de geldboete niet verminderen louter omwille van omstandigheden eigen aan de persoon van de veroordeelde, bijvoorbeeld eventuele financiële moeilijkheden waarin de overtreder zich bevindt235 . De beslissing van de sanctionerende ambtenaar kan worden bevestigd of herzien. De rechter beschikt hier dus over volle rechtsmacht. De jeugdrechtbank kan in een beroepsprocedure de opgelegde bestuurlijke geldboete vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding236. Het vonnis van de politierechtbank en jeugdrechtbank is in beginsel een beslissing genomen in eerste en laatste aanleg; de wet bepaalt immers dat de beslissing niet vatbaar is voor hoger beroep. Indien de jeugdrechtbank van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt om de bestuurlijke geldboete te vervangen door een opvoedkundige maatregel, dan is die beslissing wel vatbaar voor hoger beroep237 . Een cassatieberoep is echter steeds mogelijk.

5.4

Conclusie

62.

Ten tijde van de totstandkoming van GAS werd door de minister van Binnenlandse Zaken ter

verantwoording van de keuze voor een lokale bestuurlijke afhandeling verkondigd dat: “Dit moet toelaten dat de lokale besturen vlugger en slagvaardiger zouden kunnen optreden tegen allerlei vormen van minder belangrijke criminaliteit en overlastproblemen”238. Door de weg van het bestuursrecht in te slaan, meende de wetgever een “shortcut” te hebben gevonden om tot een snelle repressieve afhandeling te komen van overlastfeiten en kleinere vormen van criminaliteit.                                                                                                                         231

Art. 31, §1, eerste lid GAS-wet 2013 J° art. 601ter, 1° en 2° Ger.W. Art. 31, §1, eerste lid GAS-wet 2013; M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, (115) 134. 233 T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 76-77. 234 Art. 31, §1, tweede lid GAS-wet 2013. 235 Cass. 29 juni 2009, C.09.0010.F. 236 Art. 31, §1, 5e lid GAS-wet 2013 J° art. 37 Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS 15 april 1965, 4014 (hierna afgekort als Jeugdbeschermingswet). 237 Art. 31, §1, 6e en 7e lid GAS-wet 2013. 238 Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/4, 2. 232

 

41

De laatste jaren winnen de gemeentelijke administratieve sancties echter aan terrein op verschillende vlakken. Naarmate het systeem meer en meer uitgroeit tot een volwaardig handhavingsinstrument naast de strafrechtelijke handhaving, stijgt ook de vraag naar het respect voor bepaalde rechtswaarborgen in de procedure. De incorporatie van die rechtswaarborgen, heeft de GAS-procedure volgens sommigen, paradoxaal genoeg, (te) zwaar gemaakt en doet vragen rijzen naar de meerwaarde van GAS ten aanzien van de strafrechtelijke afhandeling. Bij een eerste kennismaking met de GAS-procedure, komt zij inderdaad op bepaalde punten – vooral met betrekking tot de gemengde inbreuken en de minderjarige overtreders – omslachtig over. Voor de procedure voor gemengde inbreuken moet echter worden opgemerkt dat de wetgever het mogelijk heeft gemaakt voor de gemeenten en de parketten om protocollen op te stellen waarin afspraken kunnen worden gemaakt over de wijze waarop die inbreuken moeten worden afgehandeld239. Zo kunnen zij bijvoorbeeld overeenkomen dat sommige gemengde inbreuken onder bepaalde voorwaarden, niet eerst aan het oordeel van het parket worden onderworpen, maar onmiddellijk door de sanctionerende ambtenaar kunnen worden behandeld. Omgekeerd kunnen zij daarin eveneens overeenkomen dat bepaalde (zwaardere) inbreuken binnen de strafrechtelijke procedure zullen worden gehouden. Aldus kan mits de nodige afspraken, bij nader inzien toch kort op de bal worden gespeeld door het gebruik van GAS.

                                                                                                                        239

I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 87-88.

 

42

Hoofdstuk 6

De tenuitvoerlegging van de beslissing tot opleggen van een GAS-boete

6.1

Principe

63.

Op grond van artikel 30 van de GAS-wet van 2013 heeft de beslissing tot een bestuurlijke

geldboete − behoudens hoger beroep − uitvoerbare kracht na het verstrijken van één maand vanaf de kennisgeving van de beslissing. De wijze waarop de GAS-boetes geïnd moeten worden, wordt geregeld in het Koninklijk Besluit van 21 december 2013. Dit uitvoeringsbesluit bepaalt dat de bestuurlijke geldboete binnen de termijn van één maand volgend op de dag waarop de beslissing uitvoerbaar is geworden, door storting of overschrijving op de rekening van het gemeentebestuur moet worden vereffend. De overtreder heeft met andere woorden vanaf de kennisgeving van de veroordeling twee maanden de tijd om de verschuldigde som te betalen. Als de overtreder in gebreke blijft de boete te betalen, is de beslissing van de sanctionerende ambtenaar rechtstreeks uitvoerbaar240. Dit brengt met zich mee dat de geldboete kan worden geïnd door een gerechtsdeurwaarder, zonder dat een dwangbevel van de rechter moet worden bekomen. Gezien de beroepsprocedure verloopt volgens de regels van het burgerlijk procesrecht241, zijn de bepalingen uit het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot het uitvoerend beslag van toepassing242.

6.2

Onmiddellijke betaling

64.

Bepaalde gemeenten kampten in het verleden met problemen bij de inning van de opgelegde

geldboetes ten aanzien van natuurlijke personen die geen woonplaats of vaste verblijfplaats in België hebben243 . De wetgever heeft in de GAS-wet van 2013 de mogelijkheid gecreëerd om de onmiddellijke betaling van de boete te vorderen van die personen. Hierbij heeft hij zich laten inspireren door de verkeerswetgeving, waar reeds langer gewerkt wordt met die manier van inning244 . Ter bescherming van de burger is het toepassingsgebied van deze inningsmodaliteit beperkt gehouden. Vooreerst is de onmiddellijke betaling slechts van toepassing ten aanzien van natuurlijke personen, die geen woonplaats of vaste verblijfplaats hebben in België; daarnaast staat die mogelijkheid enkel open voor de gewone bestuurlijke inbreuken van maximum 25 euro per inbreuk, de inbreuken op het stilstaan en parkeren en overtredingen van de verkeersborden C3 en F103245. Het betreft een mogelijkheid – de overtreder moet immers instemmen met de onmiddellijke betaling – die alleen door                                                                                                                         240

B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 30. 241 Art. 31, §1 GAS-wet 2013. 242 I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 97. 243 Hierbij kan gedacht worden aan toeristen die in een gemeente een inbreuk maken op het gemeentelijk politiereglement inzake sluikstorten. 244 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 6. 245 Art. 34, 37 en 38 GAS-wet 2013.

 

43

de personeelsleden van het operationele kader van de federale en lokale politie kan worden gebruikt246 . Tot slot worden minderjarige overtreders uitgesloten alsook de situatie waarin meerdere inbreuken zijn gepleegd en voor één van die overtredingen geen onmiddellijke betaling mogelijk is247 . De onmiddellijke betaling doet de mogelijkheid vervallen om navolgende bestuurlijke geldboetes op te leggen; de onmiddellijke betaling verhindert echter geen verdere strafrechtelijke vervolgingen of de toepassing van de artikelen 216bis en 216ter van het Wetboek van Strafvordering248 door de procureur des Konings249 . De wetgever heeft evenwel een regeling uitgewerkt waarbij de reeds betaalde bestuurlijke geldboete in rekening wordt genomen bij een latere veroordeling.

                                                                                                                        246

Art. 35 en 36, §1 GAS-wet 2013. Art. 39 GAS-wet 2013. 248 Minnelijke schikking resp. bemiddeling in strafzaken. 249 Art. 42 GAS-wet 2013. 247

 

44

Hoofdstuk 7 65.

Verjaring en het bijhouden van een sanctieregister

Artikel 43 van de nieuwe GAS-wet tracht duidelijkheid te scheppen in de verjaringstermijn

betreffende de betaling van bestuurlijke geldboetes. GAS-boetes verjaren na verloop van vijf jaar vanaf de datum waarop ze betaald moeten worden. Deze termijn kan gestuit worden in de gevallen van artikelen 2244 en volgende van het Burgerlijk Wetboek of door afstand van verkregen verjaring250. 66.

Reeds vóór de GAS-wet van 2013 hielden heel wat gemeenten een register bij van de opgelegde

gemeentelijke administratieve sancties. Tijdens de parlementaire voorbereiding van deze wet werd benadrukt dat een wetgevende omkadering essentieel is “om het beheer van de administratieve sancties te verzekeren en de bescherming van de gegevens en het respect voor de persoonlijke levenssfeer te waarborgen”251. Het register moet bijdragen aan de onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaar en moet het hem mogelijk maken om met een situatie van herhaling rekening te houden bij het nemen van een beslissing252 . De wetgever heeft het bijhouden van een dergelijk sanctieregister nu verplicht gemaakt. De gemeenten zijn ertoe gehouden om in één enkel bestand de natuurlijke personen en rechtspersonen die het voorwerp hebben uitgemaakt van een bestuurlijke sanctie of een alternatieve maatregel te registreren253 . Verschillende gemeenten kunnen beslissen om een dergelijk register samen te houden op grond van hun algemene politiereglementen en onder verantwoordelijkheid van een daartoe aangestelde. Dit register bewaart onder meer gegevens met betrekking tot de identiteit van de overtreder, de aard van de gepleegde feiten en van de opgelegde sanctie254. De voorwaarden tot verwerking van persoonsgegevens in het sanctieregister zijn opgenomen in een Koninklijk Besluit255 en onderhevig aan de Wet tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens256 . De gegevens worden bewaard voor een termijn van vijf jaar vanaf de oplegging van de sanctie of het voorstel van alternatieve maatregelen. Na verloop van deze termijn, moeten de gegevens vernietigd of geanonimiseerd worden.

                                                                                                                        250

Art. 43 GAS-wet 2013; Omz. 22 juli 2014. MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 26. 252 T. DE SCHEPPER, De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Brussel, Politeia, 2013, 153-155; I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 102. 253 Art. 44, §1 GAS-wet 2013. 254 Art. 44, §2 GAS-wet 2013. 255 KB van 21 december 2013 Koninklijk besluit tot vaststelling van de bijzondere voorwaarden betreffende het register van de gemeentelijke administratieve sancties ingevoerd bij artikel 44 van de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013, 102911. 256 Wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens. 251

 

45

Dit register doet denken aan het Centraal Strafregister, dat alle gegevens met betrekking tot beslissingen in strafzaken bijhoudt257 . Veroordelingen tot een politiestraf worden in beginsel drie jaar na de definitieve rechterlijke beslissing automatisch uit het register geschrapt258 . De gevolgen van een opname in het Strafregister zijn echter groter voor de betrokkene dan een vermelding in het sanctieregister inzake GAS.

                                                                                                                        257 258

 

Art. 589 Sv. Art. 619 Sv.

46

Hoofdstuk 8

De bijzondere procedure voor inbreuken op het stilstaan en parkeren

8.1

Het sanctioneren van verkeersinbreuken met GAS

67.

Het sanctioneren van inbreuken met betrekking tot het parkeren voor een korte tijd en het

parkeren met een parkeerkaart, de zogenaamde “gedepenaliseerde parkeerinbreuken”259, kwamen reeds vóór de GAS-wet van 2013 toe aan de gemeenten260 . Die twee inbreuken konden reeds met GAS worden gesanctioneerd, maar de meeste gemeenten opteerden voor een optreden door middel van een parkeerretributie of -belasting. Het frappante was dat de gemeenten echter niet konden ingrijpen indien voertuigen geparkeerd stonden op plaatsen waar het verboden was. Een optreden vanwege de gemeente was dus wel mogelijk indien iemand zich niet hield aan de regels inzake het parkeren voor een korte tijd en het parkeren met een parkeerkaart, maar indien voertuigen op verboden plaatsen geparkeerd stonden, schoten de gemeente de nodige middelen tekort. Ook in het parlement werd deze toestand bekritiseerd: “Dit betekent paradoxaal genoeg dat men minder risico loopt door te parkeren waar het verboden is dan door te parkeren aan een parkeerautomaat”261 . Om deze anomalie te verhelpen, werd in de GAS-wet van 2013 de mogelijkheid gecreëerd voor de gemeenten om dergelijke overtredingen te sanctioneren met een bestuurlijke geldboete262. Het parkeerbeleid is een belangrijk onderdeel van het gemeentelijk en stedelijk mobiliteitsbeleid. Door het systeem van GAS van toepassing te verklaren op verkeersinbreuken inzake stilstaan en parkeren, zouden de gemeenten voortaan een effectief en efficiënt parkeerbeleid kunnen voeren263 . De GAS-wet introduceerde daartoe een nieuwe categorie gemengde inbreuken, die te onderscheiden valt van de reeds bestaande (lichte en zware) gemengde inbreuken264. Juridisch-technisch werd in een afzonderlijk lid van het artikel dat handelt over de gemengde inbreuken de mogelijkheid gecreëerd voor de gemeenten om bij een gemeentelijke politieverordening een aantal inbreuken op het stilstaan en parkeren te sanctioneren265. Als gevolg van de hoeveelheid en het specifieke karakter van parkeerovertredingen heeft de wetgever dergelijke inbreuken onderworpen aan een onderscheiden                                                                                                                         259

Dergelijke verkeersinbreuken werden uit het strafrecht geschrapt, waardoor het mogelijk werd voor de gemeenten om die aan een retributiesysteem te onderwerpen of met gebruik van GAS te sanctioneren. 260 Art. 29, §2, tweede lid Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer, BS 27 maart 1968, 3146 (hierna afgekort als Wegverkeerswet); T. DE SCHEPPER, De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Brussel, Politeia, 2013, 163; G. GEUDENS, “GAS-boetes voor hinderlijk en gevaarlijk parkeren”, Juristenkrant 2014, nr. 293, (2) 2; N. APPERMONT, “Enkele recente ontwikkelingen inzake parkeerheffingen toegelicht”, T.Gem. 2014, (112) 119. 261 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 6; T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 51. 262 Art. 3, 3° GAS-wet 2013. 263 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 6. 264 T. DE SCHEPPER, De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Brussel, Politeia, 2013, 162; T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 19; G. GEUDENS, “GAS-boetes voor hinderlijk en gevaarlijk parkeren”, Juristenkrant 2014, nr. 293, (2) 2. 265 T. DE SCHEPPER, De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Brussel, Politeia, 2013, 163.

 

47

procedure met specifieke regels266. Bij het uitwerken van deze regelgeving werd verder gebouwd op de bestaande regels uit de verkeerswetgeving. De wetgever had tot doel om zoveel mogelijk uniformiteit en transparantie na te streven tussen de gemeenten inzake de toepasbare geldboetes, hetgeen zowel de besturen als de burger ten goede komt267.

8.2

De inbreuken inzake stilstaan en parkeren

68.

De GAS-wet van 2013 bepaalt in artikel 3, 3° dat de gemeenteraad in zijn reglementen en

verordeningen een bestuurlijke geldboete kan voorschrijven voor overtredingen betreffende het stilstaan en parkeren en voor overtredingen met betrekking tot de verkeersborden C3268 en F103269 indien zij worden vastgesteld door automatisch werkende toestellen. Overtredingen begaan op autosnelwegen worden uitgesloten van de GAS-optie270 . Bovendien betreffen het enkel inbreuken die tot federale bevoegdheid behoren271 . Het gaat om een gemengde inbreuk, bijgevolg worden zij hetzij strafrechtelijk, hetzij bestuurlijk vervolgd272. Die inbreuken worden concreet opgesomd in het Koninklijk Besluit van 9 maart 2014273 . Het betreft een limitatieve opsomming van de verschillende soorten inbreuken, onderverdeeld naargelang de ernst van de inbreuk en de hoogte van de boete274. Voor de inbreuken wordt verwezen naar het Koninklijk Besluit van 1 december 1975 houdende het algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg275. 69.

Het betreft dus een keuzemogelijkheid voor de gemeenten om de opgesomde inbreuken in een

verordening op te nemen en te sanctioneren met GAS. Maken zij geen gebruik van die optie, dan blijven die inbreuken strafbaar langs strafrechtelijke weg276. Gelet op de specifieke procedure waaraan                                                                                                                         266

MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 6; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 135. MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 6. 268 Verboden doorgang. 269 Voetgangerszone. 270 C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 116. 271 L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 454. 272 T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 62. 273 KB van 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties voor de overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren en voor de overtredingen betreffende de verkeersborden C3 en F 103, vastgesteld met automatisch werkende toestellen. 274 T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 19; M. BELMESSIERI, “Les infractions de stationnement sanctionnées sur le plan administratif: durcissement de ton pour les contrevenants?” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (109) 113. 275 KB van 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg, BS 9 december 1975, 15627 (hierna afgekort als Wegcode). 276 T. DE SCHEPPER, De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Brussel, Politeia, 2013, 163-164; C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 116. 267

 

48

deze inbreuken zijn onderworpen, is het aangewezen voor de gemeenten om deze inbreuken bij een afzonderlijke politieverordening uit te vaardigen277. Bovendien moet278 een protocolakkoord worden gesloten tussen de bevoegde procureur des Konings en het college van burgemeester en schepenen, dat als bijlage aan de politieverordening wordt gehecht, indien zij van die mogelijkheid gebruik willen maken279 . Dit protocolakkoord heeft tot doel om bepaalde afspraken te maken en zaken te verduidelijken met betrekking tot samenwerking en doorstroming van informatie. 70.

Hoewel de gemeenten autonoom kunnen beslissen over het al dan niet hanteren van GAS voor

de hierboven vermelde verkeersovertredingen, zijn zij − in tegenstelling tot voor de andere GAS-boetes − niet vrij om het tarief van de boete te bepalen280. Het bedrag van de boete van elke soort inbreuk wordt vastgelegd in het Koninklijk Besluit naargelang de ernst van de bedreiging die zij vormen voor de verkeersveiligheid en de mobiliteit281. De wetgever wilde hiermee een parallellisme bewaren tussen de strafrechtelijke geldboetes en de lokale bestuurlijke geldboetes282 . De sanctionerende ambtenaar beschikt voor die verkeersinbreuken bijgevolg niet over een discretionaire beoordelingsruimte omtrent de hoogte van de boete. Het tarief van de boete kan afhankelijk van de inbreuk 55, 110 of 330 euro bedragen283 .

8.3

De bijzondere GAS-procedure inzake stilstaan en parkeren

8.3.1 Vaststelling van de inbreuken 71.

De inbreuken kunnen worden vastgesteld door een politieambtenaar, een agent van de politie en

een bijzondere veldwachter in het kader van zijn bevoegdheden284 . Zijn eveneens bevoegd, de daartoe opgeleide gemeentelijke ambtenaren, personeelsleden van autonome gemeentebedrijven, wiens activiteiten beperkt zijn tot het vaststellen van de gedepenaliseerde parkeerovertredingen en de inbreuken op het stilstaan en parkeren285 . Tot slot ook de personeelsleden van het Brussels

                                                                                                                        277

T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 62. 278 Merk op dat een protocolakkoord daarentegen niet verplicht is voor de lichte en zware gemengde inbreuken; L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 444. 279 Art. 23, §1, lid 5 GAS-wet 2013; N. APPERMONT, “Enkele recente ontwikkelingen inzake parkeerheffingen toegelicht”, T.Gem. 2014, (112) 119; C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 118. 280 Ibid., 116. 281 Ibid. 282 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 9; C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 117. 283 KB van 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties voor de overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren en voor de overtredingen betreffende de verkeersborden C3 en F 103, vastgesteld met automatisch werkende toestellen. 284 Art. 21, §4, 1° J° art. 20 GAS-wet 2013. 285 Art. 21, §4, 2° en 3° GAS-wet 2013.

 

49

Hoofdstedelijk Parkeeragentschap, die in het kader van hun bevoegdheid door de gemeenteraad zijn aangesteld om dergelijke verkeersinbreuken vast te stellen286. De originele vaststelling wordt rechtstreeks overgezonden naar de sanctionerende ambtenaar. Daarnaast moet een melding gebeuren aan de procureur des Konings, volgens de bepalingen van het protocolakkoord287. Opmerkelijk is dat hier de voorrang wordt gegeven aan de sanctionerende ambtenaar en niet aan het parket, zoals het geval is voor de andere gemengde inbreuken; de procureur des Konings beschikt in dit geval niet over een beoordelingsbevoegdheid288. De wet schrijft geen dwingende termijn voor waarbinnen de vaststellingen moeten worden overgezonden naar de sanctionerende ambtenaar. De omzendbrief van 22 juli 2014 bepaalt echter dat, gelet op de strikte termijnen waaraan deze procedure is onderworpen, het aan te raden is “om de processen-verbaal of bestuurlijke verslagen bij hoogdringendheid over te zenden en uiterlijk binnen de maand na de vaststelling”289 . Als het voertuig direct of indirect betrokken is bij een ongeval of indien er daarnaast ook andere verkeersovertredingen worden vastgesteld, kan enkel een politieambtenaar, een agent van de politie of een bijzondere veldwachter in het kader van zijn bevoegdheden de inbreuken vaststellen290. In een dergelijke situatie wordt het proces-verbaal niet rechtstreeks overgezonden naar de sanctionerende ambtenaar, maar naar de procureur des Konings291 . 72.

Er heerste aanvankelijk onduidelijkheid omtrent de bewijswaarde van de processen-verbaal tot

vaststelling van de hier omschreven verkeersovertredingen292 . In beginsel geniet een proces-verbaal met betrekking tot GAS geen bijzondere bewijswaarde. De Wegverkeerswet bepaalt echter dat “de overheidspersonen die door de Koning worden aangewezen om toezicht te houden op de naleving van deze wet en haar uitvoeringsbesluiten, stellen de overtredingen vast door processen-verbaal die bewijskracht hebben zolang het tegendeel niet is bewezen”293. Uiteindelijk heeft de omzendbrief duidelijkheid ter zake gebracht door te bepalen dat alle vaststellingen in het kader van GAS enkel gelden als inlichting294.

                                                                                                                        286

Art. 21, §4, 4° GAS-wet 2013. L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 443. 288 Ibid., 455. 289 Omz. 22 juli 2014. 290 Art. 22, §6, tweede lid GAS-wet 2013. 291 Art. 22, §6, tweede lid GAS-wet 2013. 292 C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 120. 293 Art. 62, eerste lid Wegverkeerswet. 294 Omz. 22 juli 2014. 287

 

50

8.3.2 De GAS-boete voor inbreuken inzake stilstaan en parkeren 73.

De beslissing inzake inbreuken op het stilstaan en parkeren, verschilt voornamelijk van de

beslissing in de gewone procedure tot het opleggen van een GAS-boete door de afwezigheid van enige discretionaire beoordelingsvrijheid voor de sanctionerende ambtenaar met betrekking tot het bepalen van de hoogte van de GAS-boete. Hieruit volgt dat de alternatieve maatregelen van bemiddeling of gemeenschapsdienst niet mogelijk zijn295. Zoals in Hoofdstuk 6 reeds werd besproken, kan de invordering van de boete geschieden bij onmiddellijke betaling, op voorwaarde dat de overtreder hiermee instemt296. De tarieven van de boetes zijn in dit geval identiek aan de tarieven van de door de sanctionerende ambtenaar opgelegde boetes voor verkeersovertredingen. Indien de geldboete langs deze weg reeds werd betaald, kan geen bestuurlijke geldboete meer worden opgelegd voor hetzelfde feit. De onmiddellijke betaling staat echter geen verdere strafrechtelijke vervolging in de weg; daarnaast kan het parket het dossier ook buitengerechtelijk afhandelen door middel van strafbemiddeling of minnelijke schikking297 . Indien de inbreuk niet wordt afgehandeld door onmiddellijke betaling, moet de sanctionerende ambtenaar binnen vijftien dagen298 na ontvangst van de vaststellingen de gegevens met betrekking tot de feiten en de vastgestelde inbreuken meedelen aan de overtreder bij een gewone brief299. Bij dit schrijven moet de ambtenaar eveneens het bedrag van de bestuurlijke boete vermelden, die binnen de dertig dagen moet worden betaald300 . Indien de overtreder de geldboete betaalt zonder meer, wordt het dossier afgesloten. Blijft de overtreder in gebreke om de boete te betalen, dan stuurt de sanctieambtenaar een herinneringsbrief met een nieuwe betalingstermijn van dertig dagen. Ook in de bijzondere GAS-procedure voor verkeersovertredingen heeft de overtreder de gelegenheid om verweermiddelen aan te brengen bij een gewone brief301. Betreft het een geldboete van meer dan 70 euro, dan kan hij eveneens verzoeken om een mondeling verweer302.

                                                                                                                        295

Omz. 22 juli 2014; T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 63. 296 Art. 38 GAS-wet 2013. 297 Art. 42 GAS-wet 2013; C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 122. 298 De vraag stelt zich waarom de wetgever die termijn niet heeft gelijkgesteld met de termijn in geval van een strafrechtelijke vervolging van dezelfde inbreuken, die op grond van artikel 62 Wegverkeerswet veertien dagen bedraagt; T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 51. 299 Art. 29, §1, eerste lid GAS-wet 2013; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 162. 300 Art. 29, §1, tweede lid GAS-wet 2013. 301 Merk op dat het schriftelijk verweer in de ‘normale GAS-procedure’ bij een aangetekende zending dient te gebeuren zoals bepaald in art. 25, §2, 2° GAS-wet 2013. 302 Art. 29, §1, tweede lid GAS-wet 2013.

 

51

74.

De procedure eindigt indien de GAS-ambtenaar van oordeel is dat het verweer gegrond is. Als

hij daarentegen besluit dat het verweer niet afdoende is, stuurt hij een gemotiveerde brief naar de overtreder303 . Vanaf dat ogenblik loopt opnieuw een termijn van dertig dagen voor de overtreder om de boete te betalen of om beroep aan te tekenen tegen de beslissing. De GAS-wet bepaalt niet expliciet of hoger beroep openstaat tegen een GAS-boete inzake stilstaan en parkeren. Aangezien de wet geen onderscheid maakt wordt ervan uitgegaan dat beroep mogelijk is bij de politierechtbank. Indien geen beroep wordt aangetekend en de boete evenmin op tijd wordt betaald, dient de sanctionerende ambtenaar een laatste herinnering te sturen. Als na verloop van een nieuwe termijn van dertig dagen, de boete nog steeds niet betaald is, kan de sanctionerende ambtenaar overgaan tot gedwongen tenuitvoerlegging304 .

8.4

Conclusie

75.

Het bieden van een keuze voor GAS aan de gemeenten om bepaalde verkeersinbreuken met

betrekking tot het stilstaan en parkeren te sanctioneren, houdt een aantal positieve aspecten in. Vooreerst staat het de gemeenten toe om een efficiënt, lokaal parkeerbeleid te voeren305. De kritiek die werd geuit naar aanloop van de nieuwe GAS-wet omtrent de subjectiviteit van bepaalde inbreuken en de absurditeit van sommige vaststellingen gaat hier niet op. Het betreft immers een materie die tot dusver langs strafrechtelijke weg werd afgehandeld; bijgevolg bestaat hieromtrent al veel rechtspraak, waardoor wellicht minder kwalificatieproblemen zullen rijzen306. De inbreuken worden daarenboven limitatief opgesomd bij Koninklijk Besluit, verwijzend naar de Wegcode, waardoor duidelijk is afgebakend wat wel of niet met GAS kan worden gesanctioneerd. De uitdrukkelijke bepaling van het tarief van de geldboetes en de gelijkstelling met de strafrechtelijke boetes voor dergelijke inbreuken, bevordert de gelijke behandeling van de burgers over de verschillende gemeenten heen. Tot slot kan het gebruik van de bestuurlijke procedure leiden tot een ontlasting van de parketten. Aan de andere kant blijven bepaalde kritieken gelden voor die bijzondere procedure. Uit de keuzemogelijkheid voor de gemeenten om parkeerovertredingen met GAS te beteugelen volgt, enerzijds, dat verschillende juridische systemen − bestuursrechtelijke en strafrechtelijke − naast elkaar worden gecreëerd tot handhaving van parkeerinbreuken die, anderzijds, identiek zijn wat betreft de materiële omschrijving en tarief. Bovendien is de hierboven beschreven bijzondere procedure slechts van toepassing op de “nieuwe” gemengde inbreuken zoals bepaald in artikel 3, 3° van de nieuwe GAS-wet. Dit impliceert dat de gedepenaliseerde inbreuken, waartegen reeds met GAS kon worden                                                                                                                         303

D. CLESSE, “Aperçu de la nouvelle loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, CRA 2014, nr.1, (3) 5. 304 Art. 32 GAS-wet 2013. 305 M. BELMESSIERI, “Les infractions de stationnement sanctionnées sur le plan administratif: durcissement de ton pour les contrevenants?” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (109) 124. 306 C. DE ROY, “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, (115) 126.

 

52

opgetreden onderworpen blijven aan de gewone GAS-procedure307. Het is nog maar de vraag of het voor de burger mogelijk blijft om een overzicht te bewaren van de verschillende procedures, hun verloop en hun gevolgen.

                                                                                                                        307

 

G. GEUDENS, “GAS-boetes voor hinderlijk en gevaarlijk parkeren”, Juristenkrant 2014, nr. 293, (2) 2.

53

Deel II

DE GAS-PROCEDURE

GETOETST

AAN

DE

STRAFRECHTELIJKE

PROCEDURE

Hoofdstuk 1

Strafrechtelijke handhaving versus bestuurlijke handhaving

1.1

Strafrechtelijke handhaving en bestuurlijke handhaving onder de koepel van het integrale veiligheidsbeleid

76.

De integrale veiligheid wordt omschreven als “het concept (…) om criminaliteit, overlast en

verkeersveiligheid in al hun aspecten in een zo breed mogelijke context te benaderen. De kerngedachte hierbij is de permanente aandacht voor zowel preventie, repressie als de opvolging van daders en slachtoffers”308. Zowel de bestuurlijke als de strafrechtelijke handhaving kunnen onder het veelomvattende concept van ‘integrale veiligheid’ worden geplaatst, daar in beide gevallen het optreden een sterk repressief karakter vertoont309 . 77.

Het strafrechtelijke beleid omvat “het geheel van maatregelen die het vervolgen van misdrijven,

het straffen van daders en het begeleiden van slachtoffers betreffen”310 . De strafrechtelijke handhaving tot het doen naleven van regelgeving, vormt een onderdeel van dit strafrechtelijke beleid. In beginsel komt het enkel aan de wetgever toe om gedragingen als ‘strafbaar’ aan te merken en sancties voor te schrijven in geval van miskenning van die regels. Dit wordt onder meer veruitwendigd in het legaliteitsbeginsel en de hiermee gepaard gaande adagia ‘nullum crimen sine lege’ en ‘nulla poena sine lege’. Die strafrechtelijke waarborgen waarbij zowel de delictsomschrijving als de straf bij wet moeten zijn vastgelegd, vormen de hoekstenen van het strafrecht311 . De strafrechtelijke handhaving vindt plaats binnen een eigen procedure, beter bekend als “de (klassieke) strafrechtketen”. Hieronder worden alle gebeurtenissen begrepen die zich voordoen vanaf het ontstaan van een strafrechtelijk conflict totdat een eindpunt, met name de genoegdoening, wordt bereikt. Binnen de strafrechtketen treden verschillende actoren op die instaan voor de vervolging, de berechting en de tenuitvoerlegging van de getroffen straffen en maatregelen312 . Er is sprake van een strafrechtelijk conflict indien een individu (het slachtoffer) of de maatschappij een nadeel ondergaat dat het gevolg is van een onrechtmatige, strafbare gedraging, die door een ander werd gesteld313 . Vanaf dit vertrekpunt grijpen verschillende justitiële en parajustitiële actoren in.                                                                                                                         308

Kadernota Integrale Veiligheid 30-31 maart 2004, 6 (www.dsb-spc.be). K. VAN HEDDEGHEM, “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon 2006, nr. 2, (30) 34; S. VERHELST, “GAS en lokaal en integraal veiligheidsbeleid. Uitholling van of hulp voor de strafrechtelijke keten?”, NC 2011, (351) 356-357. 310 E. DEVROE, “Politie, parket en plannen: een harmonieuze relatie?”, Orde dag 2003, afl. 23, (75) 76; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 29. 311 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel 1: Strafrecht, AntwerpenApeldoorn, Maklu, 2009, 76-78. 312 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 29. 313 Ibid., 30. 309

 

54

In een eerste stap treedt de politie op bij het opsporen en vaststellen van misdrijven. Vervolgens komt de zaak bij het O.M. terecht, dat instaat voor de toepassing van de strafwet. De leden van het O.M. hebben de leiding van het onderzoek in strafzaken en beslissen uiteindelijk over het instellen van de strafvordering. In het kader van het vooronderzoek kunnen de procureur des Konings en de onderzoeksrechter optreden. De zaak wordt vervolgens afgesloten door het parket met een beslissing tot seponering, een minnelijke schikking of een bemiddeling in strafzaken of de procedure kan voor de bevoegde rechtbank worden voortgezet na dagvaarding door het O.M., door de burgerlijke partij of na doorverwijzing door de onderzoeksgerechten. Indien de zaak tot bij de rechter komt, beschikt hij over een arsenaal aan modaliteiten om tot een gepaste uitspraak te komen. De tenuitvoerlegging van de straf en het ogenblik waarop genoegdoening wordt bereikt, wordt gezien als het sluitstuk van de strafrechtketen314 . 78.

Bij bestuurlijke handhaving daarentegen worden de regels van het bestuursrecht ingezet opdat

de bestuurde de rechtsregels zou naleven. Hierbij wordt vaak gesproken over het aanpakken van onveiligheidsfenomenen door middel van het “gewapend bestuur”315 . Onder het begrip ‘bestuurlijke handhaving’ sensu lato kunnen twee aspecten worden onderscheiden: (1) de overheid ziet er op toe of de rechtsonderhorige de regels naleeft en (2) ‘bestuurlijke handhaving’ sensu stricto, met name het opleggen van een effectieve sanctie door het bestuur. Het bestuur moet over die bevoegdheid beschikken krachtens een wet en kan binnen de daarin bepaalde grenzen optreden316. 79.

In DEEL I werd de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GAS-boete in al zijn facetten

besproken. In dit tweede deel wordt nagegaan waar de gelijkenissen en verschillen schuilen in diverse aspecten van de strafrechtelijke en bestuurlijke procedure tot het opleggen van een geldboete.

1.2

De toevlucht tot handhavingsmechanismen buiten de strafrechtpiste

80.

Een handhavingssysteem is maar effectief indien het beantwoordt aan de behoeften van de

maatschappij waarin het functioneert op een gegeven ogenblik. Historisch gezien had het strafrecht tot doel om de burger bescherming te bieden tegen willekeur van de soevereine vorst317 . Het strafrecht werd in dat opzet slechts gebruikt als ultimum remedium. Die 19e-eeuwse visie van strafrechtelijke handhaving als een vorm van rechtsbescherming tegen de overheid werd diezelfde eeuw verruimd met                                                                                                                         314

S. VERHELST, “GAS en lokaal en integraal veiligheidsbeleid. Uitholling van of hulp voor de strafrechtelijke keten?”, NC 2011, (351) 354; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 29-31; J. VANSCHOENWINKEL, A. HONDEGHEM, S. SCHMITZ en L. VERREET, “Vertrouwen tussen partners in de strafrechtsketen. Naar een 'New Public Governance'”, Orde dag 2014, afl. 66, (58) 59. 315 A. MASSET, “Les sanctions administratives dans les communes: en route vers le droit communal armé”, JT 2001, (833) 834; F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 23. 316 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 31. 317 T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (119) 121; P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for vagueness’-doctrine door de wet gemeentelijke administratieve sancties” in M. SANTENS (ed.), o.c., (67) 73.

 

55

een toegenomen aandacht voor het gevaar dat een delinquent kan betekenen voor de samenleving318 . Ten gevolge van die verruimde doelstelling wijzigde ook het strafrechtelijk handhavingsbeleid319. Om de maatschappij te beschermen tegen gevaarlijke delinquenten, moet zo veel en zo snel mogelijk worden opgetreden; hierbij wordt gesproken van een “lik-op-stuk-beleid”320. Dit systeem loopt echter mank in de praktijk321. De middelen om criminaliteit te bestrijden zijn beperkt en lang niet alle misdrijven kunnen worden vastgesteld. Bovendien is er sprake van een inflatie van bijzondere strafwetten doordat de wetgever steeds meer bevoegdheden heeft gegeven aan de overheid inzake het sanctioneren in sociale, economische en financiële aangelegenheden322. Dit alles heeft onder meer bijgedragen tot de overbelasting van de parketten en de achterstand die hieruit voortvloeit of zoals treffend uitgedrukt door J.M. PIRET: “Le droit pénal se détruit lui-même s’il veut tout régenter”323 . 81.

Doordat het strafrechtelijke handhavingsbeleid geen bevredigend resultaat gaf, moest worden

gezocht naar alternatieven. Die alternatieven werden zowel gevonden binnen als buiten het strafrecht324. Binnen de strafrechtketen kan gedacht worden aan de minnelijke schikking325 of de bemiddeling in strafzaken326 . Met betrekking tot alternatieven buiten het strafrecht, vormen de bestuurlijke sancties het voorbeeld bij uitstek. Het feit dat een bestuur voortaan sanctionerend kan optreden, heeft een impact op de verhouding tussen het bestuursrecht en het strafrecht327 . De bestuurlijke handhaving neemt steeds toe, ten koste van de strafrechtelijke handhaving; “dépénaliser pour mieux réprimer” klinkt het328.                                                                                                                         318

T. VANDER BEKEN, “Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, Orde dag 2003, afl. 24, (65) 66-68; T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (119) 121. 319 T. VANDER BEKEN, “Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, Orde dag 2003, afl. 24, (65) 66-68. 320 E. DEVROE, “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde dag 2003, afl. 24, (7) 28. 321 T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (119) 121. 322 R. TROOSTERS, “Administratieve en strafrechtelijke rechtshandhaving: concurrenten of complementen?” in J. VANDEPUTTE, J. DEBIE, L. STEENWINCKEL, J. TROOSTERS, Liber amicorum Jos Troosters, Brugge, die Keure, 2000, (111) 114-117; K. VAN HEDDEGHEM, “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon 2006, nr. 2, (30) 32. 323 J.M. PIRET, La rencontre du citoyen et de la justice pénale, RDPC 1974-75, (661) 680; A. DE NAUW, “L’évolution législative vers un système punitif administratif”, RDPC 1989, (337) 363-364. 324 T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (119) 119. 325 Art. 216bis Wetboek van Strafvordering (hierna afgekort als Sv.). 326 Art. 216ter Sv. 327 K. VAN HEDDEGHEM, “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon 2006, nr. 2, (30) 33. 328 Ibid., 33; F. KRENC, “La protection contre la répression administrative au regard de la convention européenne des droits de l’homme” in H. DUMONT, P. JADOUL en S. VAN DROOGHENBROECK, La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Brussel, la Charte, 2007, (111) 114; J. THEUNIS, “De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht?” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, (153) 171-172.

 

56

1.3

Verenigbaarheid van de bestuurlijke sancties met de algemene rechtsbeginselen

82.

Bij het uitwerken van alternatieve handhavingswegen, zoals de ingeslagen weg van bestuurlijke

sancties, rijst onmiddellijk de vraag naar de verenigbaarheid ervan met bepaalde grondwettelijke en internationale rechtsbeginselen329. A. COENEN omschrijft de problematiek als volgt: “Suffit-il de débaptiser une sanction pénale et lui faire revêtir un habit dit administratif pour échapper aux différentes exigences qui s’imposent au juge répressif, essentiellement en matière de respect des droits de la défense?”330. Met andere woorden, is het gebruik van bestuurlijke sancties tot handhaving van de openbare orde een vrijbrief voor het bestuur om bepaalde rechtswaarborgen naast zich neer te leggen, die zich wel opdringen bij strafrechtelijke handhaving? Het antwoord op deze vraag impliceert een dilemma tussen, enerzijds, het feit dat het bestuurlijk optreden ter ontlasting van de parketten efficiëntie beoogt en, anderzijds, het waarborgen van bepaalde rechten van de overtreder331. Er moet zodoende een evenwicht worden gevonden tussen de bescherming van de rechten van verdediging, die ook in het strafrecht worden verzekerd, en la raison d’être van GAS, met name sneller, efficiënter en daadkrachtiger kunnen optreden tegen bepaalde vormen van overlast332 . 83.

In de aanbeveling R 91 van 13 februari 1991 heeft het Comité van Ministers van de Raad van

Europa de wettigheid van bestuurlijke sancties bevestigd, voor zover zij aan bepaalde fundamentele principes voldoen zoals het legaliteitsbeginsel, het non bis in idem-beginsel, het respecteren van een redelijke termijn bij de uitspraak over de sanctie, een wettigheidscontrole van de sanctie door een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege etc.333. Bovendien kwam reeds bij de juridische kwalificatie van de gemeentelijke administratieve sancties aan bod dat zij, gelet op hun repressief en algemeen karakter, beschouwd moeten worden als een straf in de zin van artikel 6 en 7 EVRM en artikel 14 van het BUPO-verdrag. De hoogste Belgische rechtscolleges, treden dit standpunt bij. Hieruit volgt dat het opleggen van straffen in de zin van artikel 6 EVRM mag worden toevertrouwd aan het bestuur, op voorwaarde dat enkele materiële en procedurele vereisten van rechtsbescherming worden gewaarborgd.                                                                                                                         329

F. KRENC, “La protection contre la répression administrative au regard de la convention européenne des droits de l’homme” in H. DUMONT, P. JADOUL en S. VAN DROOGHENBROECK, La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Brussel, la Charte, 2007, (111) 115. 330 A. COENEN, “Les sanctions administratives dans les communes” in A. COENEN, P. COLLIGNON, P.-M. EMPAIN, F. FLABAT, S. GEHU, V. RIGODANZO en F. VAN LEEUW, Les amendes administratives, Brugge, Vanden Broele, 2006, (1) 11. 331 Ibid., 12. 332 T. VANDER BEKEN, “Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, Orde dag 2003, afl. 24, (65) 65. 333 Aanbeveling nr. R 91 van 13 februari 1991 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa inzake administratieve sancties (www.coe.int); D. YERNAULT, “Une administration doit-elle respecter les règles du droit à un procès équitable? Les sanctions administratives et l’article 6 de la Convention Européenne des droits de l’homme dans les jurisprudences belge, française et européenne”, APT 1995, nr. 4, (241) 246; A. COENEN, “Les sanctions administratives dans les communes” in A. COENEN et al., o.c., (1) 12.

 

57

Hoofdstuk 2 2.1

De strafrechtelijke geldboete gesitueerd binnen het materieel strafrecht

De strafbaarstelling door de wetgever

2.1.1 Het legaliteitsbeginsel en lex certa 84.

Het legaliteitsbeginsel wordt beschouwd als hét fundament waarop het gehele strafrecht rust en

als een onmisbaar facet van een rechtsstaat. Het beginsel wordt doorgaans opgevat als bestaande uit twee componenten, te weten ‘nullum crimen sine lege’ en ‘nulla poena sine lege’. Het Grondwettelijk Hof omschrijft het beginsel als volgt: “Het wettigheidsbeginsel in strafzaken gaat (…) uit van de idee dat de strafwet moet worden geformuleerd in bewoordingen op grond waarvan eenieder, op het ogenblik waarop hij een gedrag aanneemt, kan uitmaken of dat gedrag al dan niet strafbaar is. Het eist dat de wetgever in voldoende, nauwkeurige, duidelijke en rechtszekerheid biedende bewoordingen bepaalt welke feiten strafbaar worden gesteld, zodat, enerzijds, degene die een gedrag aanneemt, vooraf op afdoende wijze kan inschatten wat het strafrechtelijke gevolg van dat gedrag kan zijn en, anderzijds, aan de rechter geen al te grote beoordelingsvrijheid wordt gelaten.”334 Het belang van dit beginsel is af te leiden uit de grote juridische verankering die het kent335 . Vooreerst is het grondwettelijk verankerd in artikel 12 en 14 van de Grondwet. Ook het Strafwetboek stelt duidelijk dat “geen misdrijf kan worden gestraft met straffen die bij de wet niet waren gesteld voordat het misdrijf werd gepleegd”336. Volgens artikel 7.1 EVRM mag “niemand […] worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde”. Het BUPO-verdrag bevat een gelijkaardige bepaling337. De draagwijdte van het legaliteitsbeginsel strekt zich niet enkel uit tot ‘de wet’ in de enge, formele zin, maar ook de krachtens een wet uitgevaardigde reglementaire beschikkingen en de algemene rechtsbeginselen worden hieronder verstaan338. Dit axioma heeft voornamelijk tot doel om een bescherming te bieden tegen een willekeurig, strafrechtelijk optreden door de overheid. Bovenstaande rechtswaarborg hangt nauw samen met het ‘lex certa-principe’. Dit impliceert dat om voldoende rechtszekerheid te bieden, de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen op nauwkeurige wijze moeten omschreven zijn339. Een rechtsonderhorige moet de strafbaarheid en de gevolgen van                                                                                                                         334

GwH 27 mei 2010, nr. 62/2010; GwH 6 december 2012, nr. 145/2012. E. CLAES, “Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel en de rechtspraak van het Arbitragehof. Erosie van legaliteit?”, TBP 2006, (451) 451. 336 Art. 2, eerste lid Sw. 337 Art. 15 BUPO-verdrag. 338 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2009, 79. 339 J. ROZIE, “Ceci n’est pas une peine… Over de vraag hoe lang het hybride Belgische sanctiebegrip nog overeind kan blijven?” in F. DERUYCK, M. DE SWAEF, J. ROZIE, M. ROZIE, P. TRAEST en R. VERSTRAETEN (eds.), De wet voorbij. Liber amicorum Luc Huybrechts, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2010, (319) 333-334. 335

 

58

zijn gedragingen voldoende kunnen inschatten aan de hand van de bestaande regelgeving op het ogenblik van het stellen van dat gedrag340. 2.1.2 Houdt GAS het legaliteitsbeginsel in strafzaken in ere? 85.

In de aanbeveling R 91 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa werd de

wettelijkheid van een bestuurlijke naast een strafrechtelijke handhaving erkend indien onder meer volgende vereiste gerespecteerd wordt: “The applicable administrative sanctions and the circumstances in which they may be imposed shall be laid down by law”341. Eveneens werd hierboven reeds uiteengezet dat een GAS-boete een strafsanctie vormt in het licht van het EVRM; aldus moet de regelgeving inzake GAS beantwoorden aan de artikelen 6 en 7 van dit verdrag. Hieruit volgt dat aan het legaliteitsbeginsel en zijn componenten ‘nullum crimen sine lege’ en ‘nulla poena sine lege’ voldaan moet zijn bij het aanwenden van GAS342. Dit impliceert dat, enerzijds, de omschrijving van de inbreuk op een gemeentelijke verordening en, anderzijds, de hierop gestelde sanctie vooraf duidelijk bepaald moeten zijn. Ten eerste met betrekking tot het afbakenen van de strafbare gedraging (“nullum crimen”) is de bevoegdheid door de wetgever aan de gemeenteraad toebedeeld om politiereglementen en -verordeningen op te maken en de inbreuken daarvan te omschrijven343. In samenlezing met artikel 135, §2, 7° N.Gem.Wet kan de gemeenteraad dergelijke reglementen en verordeningen nemen inzake “alle vormen van openbare overlast”. Het lex certa-beginsel, vereist dat de burger de strafwaardigheid van zijn gedrag en de wijze waarop de overheid tegen dit gedrag zou reageren, moet kunnen inschatten344. Zoals reeds in DEEL I werd uiteengezet, definieert de GAS-wet zelf niet wat onder ‘overlast’ moet worden verstaan; daarvoor moet gekeken worden in de omzendbrief OOP 30bis345 . Elke gemeente vult dit begrip autonoom in door te bepalen welke overtredingen zij met GAS wil bestraffen346 . Velen zijn de mening toegedaan dat dit een bepaalde vorm van willekeur vormt voor de

                                                                                                                        340

D. RIBANT en A.-C. RASSON, “Les sanctions administratives à l’aune de la Cour constitutionnelle et de la Cour européenne des droits de l’homme” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (125) 137. 341 Aanbeveling nr. R 91 van 13 februari 1991 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa inzake administratieve sancties. 342 F. KRENC, “La protection contre la répression administrative au regard de la convention européenne des droits de l’homme” in H. DUMONT, P. JADOUL en S. VAN DROOGHENBROECK, La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Brussel, la Charte, 2007, (111) 136-137. 343 T. DE SUTTER, “De gemeentelijke administratieve sancties 1999-2009” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (1) 13. 344 J. ROZIE, “Beklaagde Alwetend. Over het criterium van de redelijke voorzienbaarheid als maatstaf van het lex certa-principe in strafzaken”, RW 2012-13, (802) 803. 345 Omz. 22 juli 2014 verwijst in artikel M.3 naar Omz. OOP 30bis. 346 P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for vagueness’-doctrine door de wet gemeentelijke administratieve sancties” in M. SANTENS (ed.), o.c., (67) 85.

 

59

gemeenten, waardoor het voor de bestuurde onmogelijk is om alle politiereglementen van de gemeente te kennen en aldus afbreuk wordt gedaan aan het legaliteitsbeginsel347. Bij de parlementaire voorbereiding van de GAS-wet van 2013 werd opgeworpen dat meerdere gemeenten bepaalde gedragingen op een niet-objectieve en op een onvoldoende concrete wijze als bestuurlijke overtredingen beschouwen348 . Daarom werd bij amendement voorgesteld om een lijst aan te leggen waarin de gedragingen die de gemeente als overlast kan aanmerken, worden opgesomd. Dit zou moeten bijdragen tot een meer doelgericht lokaal optreden en zou het principe van lex certa ten goede komen doordat de gevallen waarin een bestuurlijke sanctie mogelijk is, worden afgebakend. Bij de stemming over het amendement werd opgeworpen dat dit afbreuk zou doen aan de lokale autonomie. Bovendien werd beargumenteerd dat de gemeenten slechts over een mogelijkheid beschikken om overtredingen te beteugelen en dit geenszins een verplichting inhoudt. Uiteindelijk werd het amendement verworpen met elf stemmen tegen één349. Ten tweede bewaart de wetgever de gemeentelijke autonomie eveneens met betrekking tot de mogelijke straffen (“nulla poena”). In eerste instantie wordt de keuze open gelaten aan de lokale besturen om voor de bestraffing van een inbreuk te opteren voor een strafrechtelijke politiestraf, dan wel een bestuurlijke sanctie350. Indien zij opteert voor een bestuurlijke afhandeling van een inbreuk, heeft de gemeente keuze uit vier limitatief opgesomde bestuurlijke sancties. Met betrekking tot de bestuurlijke geldboete heeft de gemeente eveneens een – weliswaar begrensde – beoordelingsruimte. 2.1.3 Conclusie 86.

Gelet op de grote controverse die al jaren heerst omtrent de vaagheid van het begrip ‘overlast’,

heeft de wetgever met de Wet van 24 juni 2013 een kans laten liggen om dit heikel punt te verhelpen. Aangezien een interpretatieve omzendbrief geen verordenend karakter heeft, had de wetgever de omschrijving die aan het concept wordt gegeven, kunnen incorporeren in de GAS-wet zelf351 . Het opnemen van een definiëring van het begrip in de wet is wenselijk in het licht van het legaliteitsbeginsel, dat een duidelijke omschrijving van de strafbare gedragingen vereist. Bovendien zou dit de gemeenten een wettelijke houvast bieden bij het opstellen van hun politiereglementen en -verordeningen.                                                                                                                         347

M. SANTENS (ed.), o.c., (1) 1; D. RIBANT en A.-C. RASSON, “Les sanctions administratives à l’aune de la Cour constitutionnelle et de la Cour européenne des droits de l’homme” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (125) 138. 348 Amendement nr. 14 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/002, 11-12. 349 Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 53 en 113. 350 C. MOLITOR, “À titre liminaire: présentation du système communal de sanctions administratives” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (45) 61-62. 351 D. RIBANT en A.-C. RASSON, “Les sanctions administratives à l’aune de la Cour constitutionnelle et de la Cour européenne des droits de l’homme” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (125) 138.

 

60

Het voorstel tot het opnemen van een lijst in de wet waarin de gevallen van overlast op limitatieve wijze worden opgesomd is volgens de meesten dan weer een stap te ver. GAS biedt immers het voordeel om zeer lokaal in te grijpen op overlastproblemen die zich binnen een gemeente manifesteren. Bovendien zou het opstellen van een dergelijke lijst op zijn beurt aanleiding geven tot interpretatie, waardoor − ondanks een opsomming − lokale verschillen blijven bestaan. De vraag naar overeenstemming van de GAS-wet met het wettigheidsbeginsel in strafzaken werd ook door het Grondwettelijk Hof behandeld in een recent arrest van 23 april 2015352. Het Hof bespreekt vooreerst het legaliteitsbeginsel in zijn verschillende componenten, om uiteindelijk tot de conclusie te komen dat de Wet van 24 juni 2013 niet onbestaanbaar is met het wettigheidsbeginsel in strafzaken. Voor de redenering van het Hof om tot die beslissing te komen, wordt verwezen naar de uiteenzetting in Hoofdstuk 4.

2.2

De geldboete als straf in het strafrecht

87.

De misdrijven in het strafrecht worden ingedeeld in drie categorieën naargelang de zwaarte van

de strafmaat: overtredingen, wanbedrijven en misdaden. Overtredingen kunnen worden bestraft met politiestraffen, wanbedrijven met correctionele straffen en misdaden met criminele straffen. Binnen het arsenaal aan straffen is de geldboete mogelijk voor elk van de drie misdrijven. De minimum- en maximumgrenzen tussen welke een geldboete kan worden opgelegd, verschillen naargelang de strafmaat en naargelang het rechtssubject een natuurlijke persoon, dan wel een rechtspersoon betreft. Met betrekking tot natuurlijke personen kan een geldboete worden opgelegd wegens een overtreding tussen 1 frank en 25 frank353 . Voor wanbedrijven en misdaden kan een geldboete worden opgelegd van minimum 26 frank354 . De tarieven van die geldboetes staan in het Strafwetboek nog steeds in Belgische franken en niet in euro uitgedrukt. Vandaag moeten die bedragen worden gelezen in euro, maar daarenboven heeft de wetgever hieraan een systeem van opdeciemen gekoppeld om de geldboetes te beschermen tegen muntontwaarding355. Om de huidige tarieven van de penale geldboetes te kennen, moeten de bedragen vermenigvuldigd worden met zes356 . Gedurende lange tijd gold als onderscheid tussen strafrechtelijke en bestuurlijke geldboetes dat die laatsten ontsnapten aan de toepassing van opdeciemen. Nu gaat dit onderscheid niet meer volledig op, daar voor bepaalde

                                                                                                                        352

GwH 23 april 2015, nr. 45/2015. Art. 38, eerste lid Sw. 354 Art. 38, tweede lid Sw. 355 Art. 1 Wet van 5 maart 1952 betreffende de opdécimes op de strafrechtelijke geldboeten, BS 3 april 1952, 2606 J° Art. 2 en 4 Wet van 26 juni 2000 betreffende de invoering van de euro in de wetgeving die betrekking heeft op aangelegenheden als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet, BS 29 juli 2000, 26213. 356 J. VANHEULE, “Nieuwe verhoging van de opdecimes op de strafrechtelijke geldboeten”, NNK 2012, nr. 2, (40) 40-41. 353

 

61

bestuurlijke sancties het mechanisme van opdeciemen eveneens wordt gebruikt357. De GAS-boetes zijn hier echter niet aan gekoppeld358 . De tarieven van de geldboetes die de gemeenten in hun reglementen en verordeningen kunnen bepalen en de tarieven uit het Strafwetboek zijn – in tegenstelling tot in Nederland – niet op elkaar afgestemd359 . De hoogste GAS-boete kan in theorie 350 euro bedragen en ligt hiermee heel wat hoger360 dan de maximale strafrechtelijke geldboete die door de politierechtbank kan worden opgelegd, met name 150 euro361. De GAS-boetes voor verkeersinbreuken inzake het stilstaan en parkeren wijken hier sinds 2013 van af; het parallellisme met het strafrecht werd daar bewust behouden. In 1999 heeft de Belgische wetgever de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen ingevoerd voor misdrijven die in verband staan tot hun activiteiten362. In principe zijn nu alle bepalingen van het Strafwetboek van overeenkomstige toepassing voor rechtspersonen. De wet heeft een conversiemechanisme ingebouwd voor misdrijven waarop straffen zijn gesteld, die niet kunnen worden opgelegd aan rechtspersonen363. Samengevat kunnen volgende geldboetes aan rechtspersonen worden opgelegd: -Voor politiezaken kan een geldboete van 25 frank tot 250 frank worden opgelegd. -Voor correctionele en criminele zaken ingeval364: •

op het feit een levenslange vrijheidsstraf is gesteld, kan een geldboete van 240.000 frank tot 720.000 frank worden opgelegd.

                                                                                                                        357

Bijvoorbeeld art. 16.4.25, tweede lid Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid bepaalt uitdrukkelijk dat de bestuurlijke geldboetes in toepassing van het decreet, vermenigvuldigd moeten worden volgens de opdeciemen voor strafrechtelijke geldboeten. 358 M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, (115) 123. 359 Uit interview kwam naar voren dat voor het vaststellen van het bedrag van de GAS-boete bij bepaalde inbreuken wel rekening wordt gehouden met het strafrechtelijk vastgestelde tarief en men dit als leidraad kan nemen. 360 Hierbij moet wel worden opgemerkt dat een politiestraf eveneens kan bestaan uit een gevangenisstraf van één dag tot maximaal zeven dagen. In die zin is de politiestraf wel zwaarder dan de GAS-boete, die louter pecuniaire gevolgen kan ressorteren. 361 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT en S. GUTWIRTH, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, (1) 4. 362 Wet van 4 mei 1999 tot invoering van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen, BS 22 juni 1999, 23411. 363 Bijvoorbeeld een vrijheidsstraf. 364 Art. 41bis Sw.

 

62

•

op het feit een vrijheidsstraf en een geldboete is gesteld, of één van die straffen alleen, kan een geldboete vanaf 500 frank worden opgelegd, vermenigvuldigd met het aantal maanden van de minimumvrijheidsstraf. De boete mag echter niet lager zijn dan de minimumgeldboete die op het feit is gesteld. De boete kan maximaal 2000 frank bedragen, vermenigvuldigd met het aantal maanden van de maximumvrijheidsstraf, maar niet lager dan het dubbele van de maximumgeldboete die op het feit is gesteld.

•

op het feit enkel een geldboete is gesteld, worden de grenzen bepaald door de wet.

Het is opvallend dat de strafrechtelijke geldboetes die aan rechtspersonen kunnen worden opgelegd, aanzienlijk hoger liggen dan die voor natuurlijke personen. Met betrekking tot de gemeentelijke administratieve sancties wordt − in tegenstelling tot Nederland − geen onderscheid gemaakt naargelang de veroordeelde een natuurlijke persoon, dan wel een rechtspersoon is365. Dit wordt in de rechtsleer vaak betreurd, omdat dit afbreuk zou doen aan het repressieve karakter van de bestuurlijke geldboete366 . Een GAS-boete kan immers ook voor hen maximaal 350 euro bedragen; dit is met andere woorden slechts een klein zeer voor veel rechtspersonen en dit zal door hen weinig ervaren worden als een ware straf.

2.3

Non bis in idem en de cumulatie van GAS met een strafrechtelijke sanctie

88.

Het algemeen rechtsbeginsel ‘non bis in idem’, is opgenomen in verschillende internationale

instrumenten zoals in het EVRM367, het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie368 en het BUPO-verdrag369 . Binnen de nationale rechtsorde wordt onder dit principe verstaan dat eenzelfde feit slechts één maal gesanctioneerd kan worden door sancties van dezelfde aard. A contrario geredeneerd, kan eenzelfde feit wel aanleiding geven tot maatregelen en sancties van verschillende aard?370. Het Hof van Cassatie bepaalde aanvankelijk dat “de Belgische overheid sancties van uiteenlopende aard mag bepalen voor eenzelfde inbreuk, de ene onderworpen aan het nationale strafrechtsstelsel, de andere onderworpen aan het stelsel van de administratieve sanctie, ook al zou die administratieve sanctie een strafrechtelijke aard hebben in de zin van artikel 6 EVRM”371.                                                                                                                         365

L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 440. 366 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 33. 367 Art. 4 van het zevende Protocol bij het Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Straatsburg op 22 november 1984 en goedgekeurd bij de wet van 6 maart 2007, BS 22 juni 2012, 35046. 368 Art. 50 Handvest van 12 december 2007 van de Grondrechten van de Europese Unie, Pb.C. 83, 30 maart 2010. 369 Art. 14.7 BUPO-verdrag. 370 Verslag van het Colloquium van de Raden van State van de Benelux van 21 oktober 2011, “Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland: Vergelijkende studie”, 12-14 (www.raadvstconsetat.be/?page=external_cooperation&lang=nl). 371 Cass. 5 februari 1999, C.98.0398.N.

 

63

Het EHRM heeft zich daarentegen in 1995 op impliciete wijze372 uitgesproken over het feit dat artikel 4 van het zevende Protocol bij het EVRM ook van toepassing is in geval van bestuurlijke sancties373 . Volgens het Hof is er sprake van een schending van het artikel indien een persoon twee maal veroordeeld is voor identieke feiten of feiten die in wezen hetzelfde zijn door een strafrechter en een bestuurlijke overheid; “seuls comptent les faits, rien que les faits”, aldus M. NIHOUL374. Bijgevolg verhindert het principe ‘non bis in idem’ het cumuleren van strafrechtelijke met bestuurlijke vervolgingen. De Raad van State, afdeling wetgeving, stelt dat er geen reden is om het principe ‘non bis in idem’ niet te laten spelen bij een cumulatie van bestuurlijke en strafsancties, gelet op het feit dat bestuurlijke sancties als ‘straffen’ worden bestempeld in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 van het BUPOverdrag375. Het komt volgens de Raad toe aan de wetgever om die kwestie te regelen. Het Grondwettelijk Hof treedt die visie bij en stelt bovendien dat een systeem van alternatieve sancties (“electa una via”)376, in plaats van cumulatieve sancties, meer zekerheid biedt om ‘non bis in idem’ niet te miskennen377. Uiteindelijk heeft het Hof van Cassatie zich bij een arrest van 27 maart 2013 op één lijn geplaatst met de andere rechtscolleges: “Het door het middel aangevoerde algemeen rechtsbeginsel, dat vervat is in artikel 14.7 IVBPR, verzet zich ertegen dat iemand strafrechtelijk wordt vervolgd nadat hij een administratieve geldboete heeft betaald van strafrechtelijke aard, wanneer de tekst waarbij de geldboete is bepaald en die welke betrekking heeft op het strafbaar feit, in vergelijkbare bewoordingen, dezelfde gedraging bestraffen en de bestanddelen van beide misdrijven identiek zijn”378. 89.

Het verbod op een dubbele incriminatie speelt op twee niveaus: ten eerste bij de primaire

criminalisering, met name bij de strafbaarstelling en ten tweede bij de secundaire criminalisering, op het ogenblik van het opleggen van de straf379. Bij het opstellen van de GAS-wet, heeft de wetgever de instructies van de Raad van State en het Grondwettelijk Hof aanhoord. De wet verplicht de                                                                                                                         372

Na de arresten van het EHRM 10 februari 2009, Zolotukhin/Rusland en EHRM 16 juni 2009, Ruotsalainen/Finland bestaat echter geen twijfel meer over die interpretatie. 373 EHRM 23 oktober 1995, Gradinger/Oostenrijk; E. WILLEMART, “La répression administrative en Belgique et les sanctions administratives communales”, APT 2002, nr. 1, (3) 8. 374 M. NIHOUL, “L’élément moral de l’infraction administrative et le principe non bis in idem” in Anthémis (ed.), L’élément moral en droit: une vision transversale, Limal, Anthémis, 2014, (365) 395. 375 Verslag van het Colloquium van de Raden van State van de Benelux van 21 oktober 2011, “Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland: Vergelijkende studie”, 12-14; Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 6 april 1995 inzake de secundaire markten, het statuut van en het toezicht op de beleggingsondernemingen, de bemiddelaars en de beleggingsadviseurs wat betreft de administratieve geldboeten die kunnen worden opgelegd door de tuchtcommissie van de markt en de marktautoriteiten, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 1929/1, 80. 376 D. RIBANT en A.-C. RASSON, “Les sanctions administratives à l’aune de la Cour constitutionnelle et de la Cour européenne des droits de l’homme” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (125) 140. 377 GwH 18 juni 2008, nr. 91/2008; GwH 29 juli 2010, nr. 91/2010; GwH 19 december 2013, nr. 181/2013. 378 Cass. 27 maart 2013, P.12.1945.F. 379 I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 78.

 

64

gemeenteraad in eerste instantie om te kiezen tussen een strafsanctie en een bestuurlijke sanctie380. Een verbod van een dubbele incriminatie op dit eerste niveau, verhindert echter niet dat uiteindelijk dubbele vervolging wordt ingesteld of verschillende straffen worden opgelegd. Met betrekking tot de gemengde inbreuken die, naargelang van wat het parket beslist, strafrechtelijk of bestuursrechtelijk kunnen worden vervolgd381, heeft de wetgever een systeem uitgewerkt waarbij de sanctionerende ambtenaar niet kan optreden zolang het parket niet heeft afgezien van vervolging382 . Door het inbouwen van een procedure waarin er gecommuniceerd moet worden tussen parket en bestuur in geval van een gemengde inbreuk of feitelijke samenloop wordt het principe ‘non bis in idem’ in ere gehouden inzake GAS. 90.

Zoals in DEEL I werd besproken, doet de onmiddellijke betaling de mogelijkheid vervallen om

alsnog een bestuurlijke geldboete op te leggen aan de overtreder. Niets verhindert echter dat de procureur des Konings de artikelen 216bis en 216ter van het Wetboek van Strafvordering toepast of strafrechtelijke vervolgingen initieert383 . De reeds onmiddellijk betaalde geldboete wordt echter op een door de wet bepaalde wijze in rekening genomen bij een navolgende strafrechtelijke veroordeling. Die bepaling doet echter vragen rijzen met betrekking tot non bis in idem aangezien het O.M. na een definitieve oplegging van een geldboete alsnog strafrechtelijke vervolgingen kan initiëren384 . Het feit dat de strafrechtelijke veroordeling in mindering wordt gebracht met de reeds betaalde bestuurlijke boete, zou de wet volgens sommigen in overeenstemming brengen met het cumulatieverbod385 . Voorts wordt in de rechtsleer opgemerkt dat een eventuele navolgende strafrechtelijke vervolging vrij theoretisch is, daar het O.M. die feiten meestal zal seponeren386 .

                                                                                                                        380

Art. 5 GAS-wet 2013; MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 9. Dit is in het geval er geen protocolakkoord is gesloten met het parket overeenkomstig art. 23, §1 GAS-wet 2013. 382 E. WILLEMART, “La répression administrative en Belgique et les sanctions administratives communales”, APT 2002, nr. 1, (3) 9. 383 Art. 42 GAS-wet 2013. 384 D. RIBANT en A.-C. RASSON, “Les sanctions administratives à l’aune de la Cour constitutionnelle et de la Cour européenne des droits de l’homme” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (125) 140-141. 385 M. BELMESSIERI, “Les infractions de stationnement sanctionnées sur le plan administratif: durcissement de ton pour les contrevenants?” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (109) 124. 386 A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 235. 381

 

65

Hoofdstuk 3

Strafprocesrecht en de bestuurlijke procedure

3.1

Opsporing en de beslissing tot het vervolgen van de feiten

91.

De politie is verantwoordelijk voor het opsporen van misdrijven. Hun taken bestaan, enerzijds,

uit daden van bestuurlijke politie en, anderzijds, uit daden van gerechtelijke politie387. Daden van bestuurlijke politie behelzen het preventief toezicht; het gaat onder meer over “(…) de handhaving van de openbare orde met inbegrip van de naleving van de politiewetten en -verordeningen, de voorkoming van misdrijven en de bescherming van personen en goederen”388 . Opdrachten van gerechtelijke politie zijn eerder repressief van aard; de politiediensten hebben daarbij als taak “de misdaden, de wanbedrijven en de overtredingen op te sporen, de bewijzen ervan te verzamelen, daarvan kennis te geven aan de bevoegde overheden, de daders ervan te vatten, aan te houden en ter beschikking te stellen van de bevoegde overheid, op de wijze en in de vormen bepaald door de wet”389. Het opsporen en vaststellen van misdrijven, alsook het ter kennis brengen van die misdrijven aan het O.M., behoort tot het takenpakket van de politieofficieren390 . Het instellen van vervolgingen behoort echter tot het monopolie van het O.M.; zij hebben de leiding van het onderzoek in strafzaken391 . Daarnaast zijn zij bevoegd voor de uitoefening van de strafvordering, met name het voorleggen van de zaak aan de strafrechter, met het oog op de toepassing van de strafwet392 . Hieruit volgt dat de procureur des Konings, rekening houdend met de richtlijnen van het strafrechtelijk beleid van de minister van Justitie, beslist over de opportuniteit van het instellen van de strafvordering393 . Het O.M. kan aldus beslissen tot vervolging of seponering van de zaak, maar ook tot de buitengerechtelijke afhandeling ervan door middel van minnelijke schikking of bemiddeling in strafzaken394. 92.

Inbreuken

op

de

gemeentelijke

verordeningen

kunnen

worden

vastgesteld

door

politieambtenaren, politieagenten, bijzondere veldwachters, gemeentelijke ambtenaren, provinciale ambtenaren,

gewestelijke

ambtenaren,

personeelsleden

van

intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden, personeelsleden van autonome gemeentebedrijven en personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen395 . Inzake de procedure tot het opleggen van een GAS-boete, is het de sanctionerende ambtenaar die moet oordelen over de opportuniteit van het al dan niet                                                                                                                         387

C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel 2: Strafprocesrecht, AntwerpenApeldoorn, Maklu, 2011, 586. 388 Art. 14, eerste lid Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt. 389 Art. 15, 1° Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt. 390 Art. 8 Sv.; Art. 29 Sv.; C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 587. 391 Ibid.; Afhankelijk van het feit of het een opsporingsonderzoek betreft, dan wel een gerechtelijke onderzoek betreft, wordt het onderzoek verricht onder gezag en leiding van de procureur des Konings respectievelijk de onderzoeksrechter; Art. 28bis, §1, derde lid Sv.; Art. 55, tweede lid Sv. 392 Art. 1 Wet van 17 april 1878 houdende de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering, BS 25 april 1878 (hierna afgekort als VTSv.). 393 Art. 28quater, eerste lid Sv. 394 Art. 216bis Sv.; Art. 216ter Sv. 395 Art. 20 en 21 GAS-wet 2013.

 

66

“vervolgen” van de inbreuk. De ambtenaar moet zowel oordelen of een bestuurlijke geldboete moet worden opgelegd en hoe hoog die geldboete moet zijn of over eventuele alternatieve maatregelen. De beslissing tot het al dan niet vervolgen, komt in de GAS-procedure dus toe aan lokale autoriteiten die ressorteren onder de uitvoerende macht396. De ambtenaar beslist op discretionaire wijze over het opstarten van de bestuurlijke procedure, maar zijn beslissing kan wel onderworpen worden aan een rechterlijke controle van de politierechter of jeugdrechter. In de klassieke strafrechtketen komen die beslissingen toe aan verschillende actoren. In eerste instantie komt het vaststellen van misdrijven toe aan de politie, die deel uitmaakt van de uitvoerende macht. De beslissing tot het al dan niet vervolgen en de beslissing over de sanctie, komt toe aan de leden van de rechterlijke macht. Die bevoegdheden worden − in tegenstelling tot in de GAS-procedure − toevertrouwd aan twee verschillende figuren397 . De procureur des Konings neemt het besluit tot vervolgen of niet vervolgen; de strafrechter moet zich uitspreken over de sanctie zelf. In de procedure tot het opleggen van een GAS-boete neemt de sanctieambtenaar als het ware zowel de rol op van openbaar ministerie als van rechter ten gronde398.

3.2

Rechtsmacht

3.2.1 De figuur van de strafrechter versus de sanctionerende ambtenaar 93.

Het summa divisio tussen het opleggen van een GAS-boete en een strafrechtelijke geldboete

schuilt in de verschillende hoedanigheid van de persoon die de geldboete oplegt. De bestuurlijke geldboete wordt opgelegd door een bestuursorgaan; de penale geldboete wordt opgelegd door de strafrechter399. In een advies van de Raad van State over het voorontwerp van wat nu de Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden is, heeft de Raad bepaald dat de sancties die bij die wet kunnen worden opgelegd “als ‘administratieve sancties’ [worden] bestempeld omdat zij in eerste instantie niet door een rechtbank van de rechterlijke orde zullen worden uitgesproken, maar door een ambtenaar aangewezen door de Koning”400. Ook in het wetsontwerp tot invoering van GAS, werd die passus aangehaald401. Een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd door een sanctionerende ambtenaar, zonder tussenkomst van een rechter.                                                                                                                         396

V. RIGODANZO, “Les amendes administratives droit pénal ou droit administrative? Entorse à la separation des pouvoirs?” in A. COENEN et al., o.c., (79) 94. 397 P.-M., Empain, “«Je sanctionne, moi non plus…» Le fonctionnaire sanctionnateur: shérif, juge de proximité, ou faire valoir?” in A. COENEN et al., o.c., (171) 183. 398 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT en S. GUTWIRTH, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, (1) 5. 399 L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, (4) 6. 400 Adv.RvS bij het voorontwerp tot wet betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, Parl.St. Kamer 199798, nr. 1572/1, 41; A. MASSET, “Les sanctions administratives dans les communes”, APT 2002, (12) 18. 401 Adv.RvS bij het voorontwerp van wet tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 14.

 

67

94.

In de GAS-procedure is het de sanctionerende ambtenaar die beslist over het al dan niet

opleggen van een geldboete en het bedrag ervan402 . De sanctionerende ambtenaar is een gemeentesecretaris, een contractueel of statutair ambtenaar of een personeelslid van een intergemeentelijk samenwerkingsverband of een provincieambtenaar die wordt aangewezen door de gemeenteraad403 . Hij moet in principe een diploma van bachelor of master in de rechten hebben behaald of van bachelor in de rechtspraktijk. Bovendien moet hij een opleiding volgen van twintig uur en slagen voor het hiermee gepaard gaande examen. Op strafrechtelijk vlak komt de eigenlijke beslissing over de strafsanctie toe aan de rechter404 . Afhankelijk van de kwalificatie van het misdrijf gaat het om een rechter van de politierechtbank, de correctionele rechtbank of het Hof van assisen. Met betrekking tot minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd, is de jeugdrechter bevoegd tot het nemen van opvoedkundige maatregelen. De magistraat vormt een onderdeel van de rechterlijke orde en vervult een openbaar ambt. Een eerste vereiste om toegang te hebben tot het ambt is het behalen van een diploma master in de rechten. Er zijn vandaag drie mogelijke wegen om tot magistraat te worden benoemd: door middel van een toelatingsproef en een gerechtelijke stage van drie jaar, door het examen inzake beroepsbekwaamheid of door een mondeling evaluatie-examen405 . Voor alle drie de wegen is enige ervaring in de juridische sfeer vereist. Gelet op de belangrijke functie die een magistraat vervult, is hij onderworpen aan een welomlijnde deontologie en tuchtrecht. 95.

Het wordt wel eens in twijfel getrokken of een sanctionerende ambtenaar voldoende geschikt is

om te oordelen over een geldboete, gelet op het feit dat hij een opleiding heeft genoten van (slechts) twintig uur en niet steeds moet beschikken over een diploma master in de rechten, terwijl de rechter over een diploma master in de rechten moet beschikken, een gerechtelijke stage moet doorlopen, slagen voor het desbetreffende examen en enige juridische ervaring moet hebben406. Diezelfde vraag werd gesteld door A. KEEREMAN van de Juristenkrant aan vier GAS-ambtenaren. Het antwoord van G. VAN EYGEN, provinciaal sanctionerend ambtenaar van de Provincie Vlaams-Brabant luidde als volgt : “Het gaat hier niet om zware dossiers, dus eigenlijk lijkt mij dat geen probleem. Als je voldoende aandacht geeft aan elke zaak en alles goed afweegt, dan komt het wel goed. Het gaat om een bepaalde houding die je moet hebben, je moet gezond verstand hebben”407.                                                                                                                         402

Art. 6, §1 GAS-wet 2013. T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 22-25. 404 P.-M., Empain, “«Je sanctionne, moi non plus…» Le fonctionnaire sanctionnateur: shérif, juge de proximité, ou faire valoir?” in A. COENEN et al., o.c., (171) 183. 405 http://www.csj.be/nl/inhoud/examens; art. 259bis-9, §1 Ger.W. 406 A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 185. 407 A. KEEREMAN, “GAS-ambtenaren geven tegengas”, Juristenkrant 2014, nr. 283, (8) 8-9. 403

 

68

3.2.2 Recht op een onafhankelijke en onpartijdige behandeling 96.

Artikel 6 EVRM bepaalt dat eenieder recht heeft op een behandeling van zijn zaak door een

onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. De onafhankelijkheid van de magistraat is eveneens grondwettelijk verankerd en zijn onpartijdigheid wordt beschermd door tal van deontologische plichten en regels van tuchtrechtelijke aard408. Bovendien geldt er een aantal onverenigbaarheden voor de magistraat, teneinde zijn onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen en het vertrouwen van de rechtzoekende in hem te vrijwaren. Aldus bestaat een arsenaal aan regels en verplichtingen ten aanzien van de rechter om zijn objectiviteit te bewaren. Eerst en vooral moet worden opgemerkt dat een sanctionerende ambtenaar geen onafhankelijke en onpartijdige rechter is, zoals wordt vereist door artikel 6 EVRM. Dit vormt echter geen obstakel, op voorwaarde dat beroep tegen de beslissing mogelijk is bij een rechterlijke instantie die wel aan die vereisten

beantwoordt409 .

De

kwalificatie-

en

onafhankelijkheidsvoorwaarden

waaraan

de

sanctieambtenaar moet voldoen, werden oorspronkelijk vastgesteld bij het Koninklijk Besluit van 7 januari 2001. Het uitvoeringsbesluit bevatte één onverenigbaarheid, te weten de sanctionerende ambtenaar mocht niet dezelfde persoon als de gemeenteontvanger zijn410. De Nieuwe Gemeentewet schreef daarnaast voor dat de persoon die de inbreuk had vastgesteld, niet over het opleggen van de bestuurlijke geldboete mocht beslissen411 . Meer dan eens werd in vraag gesteld of de gemeentesecretaris wel de meest geschikte persoon was om die sanctionerende bevoegdheid op zich te nemen412 . De gemeentesecretaris is immers nauw betrokken bij de beleidsbepaling en vormt de schakelfiguur tussen politiek en administratie413 . Die managementfunctie zou moeilijk samengaan met de functie van sanctionerend ambtenaar, die uitvoerend van aard is. Ook bij de voorbereiding van de GAS-wet van 2013 werd dit punt in het parlement besproken414. Hoewel een verbod tot cumulatie van de functies van gemeentesecretaris en sanctionerend ambtenaar voor gemeenten met meer dan 50.000 inwoners in de besprekingen aan bod kwam, heeft het Koninklijk Besluit tot uitvoering van artikel 6, §2 van de GAS-wet 2013 die cumulatie niet uitgesloten415 .                                                                                                                         408

Art. 151 Gw.; X. DE RIEMAECKER en G. LONDERS, “Deontologie en tucht” in X. DE RIEMAECKER en G. LONDERS, Statuut en deontologie van de magistraat, Brugge, die Keure, 2000, (309) 313-317. 409 M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, (115) 133. 410 Art. 1, tweede lid KB van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties. 411 Art. 119bis, §2, tweede lid N.Gem.Wet. 412 S. CHRISTIAENSEN, “Gemeentelijke administratieve sancties: een verhaal van gerechtelijke werklast en gemeentelijke overlast”, Panopticon 2004, nr. 4, (1) 4-5; L. VENY en N. DE VOS, “De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedures van sanctieoplegging” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (59) 102103; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 195. 413 Ontwerp van Gemeentedecreet, Parl.St. Vl.Parl. 2004-05, stuk 347, nr. 1, 18; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 195. 414 Verslag bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/006, 63. 415 KB 21 december 2013.

 

69

97.

Een lokale sanctieambtenaar staat veel dichter bij de burger dan een rechter of een

parketmagistraat416 . Dit kan als voordeel hebben dat hij over een bestuurlijke geldboete kan beslissen met inachtneming van de situatie, hij is meer aanspreekbaar en hij is op de hoogte van de overlastproblemen die zich voordoen binnen de gemeente417. De keerzijde hiervan is echter dat de onafhankelijkheid van de GAS-ambtenaar in het gedrang kan komen, vooral in kleinere gemeenten418 . Het is een feit dat de sanctionerende ambtenaar in theorie meestal, gelet op de functie waarin hij als sanctionerend ambtenaar is aangesteld, tegelijk rechter en (onrechtstreeks) partij zal zijn; de opgelegde geldboete komt immers toe aan de gemeente419 . De GAS-wet van 2013 heeft daarom geprobeerd om de onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaar meer te beschermen op een aantal punten. Voortaan bepaalt de GAS-wet uitdrukkelijk dat de functies van bemiddelaar en sanctieambtenaar niet door eenzelfde persoon bekleed kunnen worden420 . Daarnaast zouden ook het feit dat de beslissing door de sanctionerende ambtenaar zélf betekend moet worden en de verplichting voor de gemeenten om een sanctieregister bij te houden, bijdragen aan zijn onafhankelijkheid421. De wet voorziet nu ook in een onbeperkte mogelijkheid voor de gemeente om in beroep te gaan tegen een beslissing inzake een bestuurlijke geldboete422. Volgens het wetsontwerp van de GAS-wet van 2013, vormt het feit dat de gemeente enkel door het instellen van beroep tegen een beslissing van de sanctionerende ambtenaar kan ingaan, een bewijs van zijn onafhankelijkheid423. Het Koninklijk Besluit van 21 december 2013 moest ter uitvoering van artikel 6, §2 van de nieuwe GAS-wet een aantal kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden vooropstellen waaraan de sanctieambtenaar moet voldoen. Artikel 4 van het uitvoeringsbesluit bepaalt dat hij zijn bevoegdheden bij de beslissing tot het opleggen van een gemeentelijke administratieve sanctie, op een onafhankelijke wijze uitoefent; hij moet autonoom beslissen en mag daarbij geen instructies ontvangen424. In het advies van de Raad van State bij het voorontwerp van de nieuwe GAS-wet werd opgemerkt dat beter moet worden omschreven waaruit de onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaar bestaat425 .

                                                                                                                        416

P.-M., Empain, “«Je sanctionne, moi non plus…» Le fonctionnaire sanctionnateur: shérif, juge de proximité, ou faire valoir?” in A. COENEN et al., o.c., (171) 179; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 196. 417 Ibid. 418 M. BOES, “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, (242) 248. 419 M. LAMBERT, “Les sanctions administratives: l’insoutenable légèreté communale?” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (145) 160-162. 420 Art. 6, §3 GAS-wet 2013. 421 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 20; T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 54 en 61. 422 Art. 31, §1, eerste lid GAS-wet 2013. 423 Amendement nr. 50 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/002, 37; J. BOUVIER, “L’amende administrative communale: l’inclassable sanction”, Rev.dr.commun. 2004, afl. 4, (21) 43. 424 Art. 4 KB 21 december 2013. 425 Adv.RvS nr. 52 585/2 bij het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 54.

 

70

De wetgever heeft hier echter geen oren naar gehad aangezien de wet, noch het Koninklijk Besluit nauwkeurig omschrijft uit wat die onafhankelijkheid bestaat426 . Uit de bovenstaande uiteenzetting komt naar voor dat in de rechtsleer, maar ook bij de parlementaire voorbereiding van de GAS-wet van 2013, bedenkingen worden gemaakt omtrent de onafhankelijkheid van de sanctieambtenaar. Hoewel de vereisten van onafhankelijkheid en autonomie nu uitdrukkelijk in het Koninklijk Besluit van 21 december 2013 zijn ingeschreven, blijft de bekommernis voor een niet-objectieve en willekeurige behandeling bij velen bestaan427. Misschien had de wetgever er beter aan gedaan de onafhankelijkheidsvereisten nauwkeuriger te omschrijven en in de wet op te nemen, in plaats van in het uitvoeringsbesluit. Een andere mogelijkheid zou kunnen bestaan in een vorm van periodieke evaluatie door een externe beoordelaar. Bij de parlementaire voorbereidingen van de Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet werd reeds een amendement ingediend dat tot doel had om de onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaar meer te beschermen428 . Dit amendement stelde voor om hoofdstuk IV, titel IV van boek II van het Strafwetboek, dat handelt over de “omkoping van personen die een openbaar ambt uitoefenen”, op de sanctionerende ambtenaren van toepassing te verklaren. Die aanpassing werd gemotiveerd door het belang van een formele erkenning door de wet van zijn onafhankelijkheid en het versterken van zijn geloofwaardigheid in hoofde van de burger. Dit amendement werd uiteindelijk echter niet in de wet opgenomen429. De lege ferenda werd door W. DE SMEDT, rechter op rust, voorgesteld om op rust gestelde magistraten de functie van sanctionerend ambtenaar te laten bekleden. Volgens hem schuilt het probleem vooral in het feit dat het beginsel van ‘scheiding der machten’ met de voeten wordt getreden doordat de drie machten in dezelfde persoon verenigd zijn: “In de praktijk komt het erop neer dat de burgemeester beslist voor welke feiten boetes kunnen worden opgelegd; dat zijn lokale politie, waarvan hij het hoofd is, de vaststellingen doet; en zijn lokale ambtenaar, waarover hij het gezag uitoefent, over de boete beslist”430 . 3.2.3 Toegang tot de rechter met volle rechtsmacht 98.

Eén van de fundamentele pijlers van de rechten van verdediging omvat het recht op toegang tot

een rechter, die over de grond van de strafvervolging kan beslissen. Het beginsel staat niet met zoveel

                                                                                                                        426

J. NOLF, “Het probleem is GAS, maar soms ook de ambtenaren”, Juristenkrant 2014, nr. 284, (10) 10-11. A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 186. 428 Amendement nr. 17 bij het wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-431/6, 2-3. 429 J. BOUVIER, “L’amende administrative communale: l’inclassable sanction”, Rev.dr.commun. 2004, afl. 4, (21) 44. 430 W. DE SMEDT, “GAS-boetes: het kan ook anders”, Juristenkrant 2014, nr. 282, (11) 11. 427

 

71

woorden in de tekst van artikel 6 EVRM, maar het vloeit er wel uit voort431 . Het recht op toegang tot de rechter heeft echter geen absoluut karakter; zo kan een voorstel tot minnelijke schikking door de verdachte (uit vrije wil) worden aanvaard zonder dat afbreuk wordt gedaan aan dit fundamenteel strafrechtelijke beginsel432. De gemeentelijke administratieve sancties vormen een ‘straf’ in de zin van artikel 6 EVRM; zij worden echter opgelegd door een eenzijdige, individuele bestuurshandeling, buiten de rechter om433 . Het opleggen van een bestuurlijke sanctie is maar mogelijk indien beroep openstaat tegen de beslissing bij een rechter met volle rechtsmacht434. Ook bij de aanbeveling R 91, werd door het Comité van Ministers van de Raad van Europa de wettelijkheid van bestuurlijke sancties bevestigd, op voorwaarde dat een aantal fundamentele beginselen gerespecteerd wordt435. Het achtste principe van deze aanbeveling verklaart als volgt: “An act imposing an administrative sanction shall be subject, as a minimum requirement, to control of legality by an independent and impartial court established by law”436. In een rechtsstaat zou het immers ongeoorloofd zijn dat een sanctie, genomen door het bestuur, nadien niet aan het toezicht van de rechterlijke macht kan worden onderworpen437 . Om die vereiste te respecteren, heeft de wetgever het mogelijk gemaakt om tegen een beslissing tot betaling van een GAS-boete, binnen een maand na de kennisgeving van die beslissing, beroep in te stellen bij de politierechtbank of de jeugdrechtbank438 . Er wordt aldus een rechterlijke controle a posteriori uitgeoefend439 . De politierechter of jeugdrechter oordeelt over de wettelijkheid en proportionaliteit van de opgelegde geldboete en doet uitspraak in een tegensprekelijk en openbaar debat440. Het

                                                                                                                        431

C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 667. Ibid. 433 L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, (4) 5. 434 F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 50; P. LEMMENS, “Enkele beschouwingen bij de zogenaamde “volle rechtsmacht” van de rechter bij de toetsing van administratieve sancties” in D. D’HOOGHE, K. DEKETELAERE, A.M. DRAYE, Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, (393) 395; D. COPS, J. PUT en S. PLEYSIER, “De GAS-wetgeving als instrument voor de aanpak van overlast. Bedenkingen bij en suggesties voor een integraal en onderbouwd overlastbeleid”, Panopticon 2012, nr. 6, (552) 555. 435 De wettelijkheid van administratieve sancties werd voordien erkend in het arrest EHRM 21 februari 1984, Öztürk/Duitsland; F. KRENC, “La protection contre la répression administrative au regard de la convention européenne des droits de l’homme” in H. DUMONT, P. JADOUL en S. VAN DROOGHENBROECK, La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Brussel, la Charte, 2007, (111) 113. 436 Aanbeveling nr. R 91 van 13 februari 1991 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa inzake administratieve sancties. 437 L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens” in M. SANTENS (ed.), o.c., (107) 108. 438 Art. 31, §1 GAS-wet 2013. 439 L. DE GEYTER, “De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, (4) 5. 440 Art. 31, §1, derde lid GAS-wet 2013. 432

 

72

wettigheidstoezicht omvat zowel rechtsvragen als feitelijke aangelegenheden441 . De rechter kan bijvoorbeeld nagaan of de termijn van zes maanden om een beslissing te nemen werd gerespecteerd, of de vaststelling werd gedaan op de door de wet bepaalde wijze en door de bevoegde persoon, of alle procedurele voorschriften werden nageleefd etc.442 . De uitspraak kan een bevestiging of een hervorming van de beslissing van de sanctionerende ambtenaar tot resultaat hebben. Bovendien kan de rechter de beslissing vernietigen indien een substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormvereiste werd geschonden bij de totstandkoming ervan443. De rechter beschikt hier over volle rechtsmacht aangezien hij de beslissing in rechte en in feite kan hervormen444. De rechter kan echter niet oordelen over de opportuniteit van de GAS-boete; hij mag zich niet in de plaats stellen van het bestuur445. De Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie is niet van toepassing op de administratieve procedure. Bijgevolg kan bij het opleggen van bestuurlijke sancties geen uitstel, opschorting of probatie worden verleend446 . Het Arbitragehof heeft beslist dat dit onderscheid met een strafrechtelijke veroordeling geen miskenning vormt van het gelijkheidsbeginsel aangezien een bestuurlijke geldboete louter pecuniaire gevolgen heeft en noch een onterend karakter heeft, noch op het strafblad wordt ingeschreven; hetgeen bij een strafrechtelijke veroordeling wel het geval is447 . 99.

Het beroep voor de politierechtbank kan worden ingesteld door de gemeente of door de

overtreder volgens de burgerlijke procedure448 . Het beroep voor de politierechtbank betreft dus een civielrechtelijke procedure, wat impliceert dat het O.M. voor de politierechtbank niet aanwezig hoeft te zijn449 . Het O.M. kan echter met toepassing van de artikelen 138 en 601ter van het Gerechtelijk Wetboek ambtshalve of op vraag van de rechtbank tegenwoordig zijn450. Gelet op het feit dat het om een civielrechtelijke procedure gaat, heeft het O.M. slechts een adviesbevoegdheid en geen                                                                                                                         441

M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, (115) 133. D. VERSTUYFT, “Rechtsbescherming en verweer” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (221) 247-252. 443 Ibid., 253. 444 Art. 31, §1, derde lid GAS-wet 2013; J. BOUVIER, “L’amende administrative communale: l’inclassable sanction”, Rev.dr.commun. 2004, afl. 4, (21) 42; L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties. Een analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens” in M. SANTENS (ed.), o.c., (107) 110. 445 MvT, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031/1, 6; M. BOES, “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, (115) 133. 446 D. VERSTUYFT, “Rechtsbescherming en verweer” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (221) 252. 447 Arbitragehof 28 november 2001, nr. 153/2001; L.M. VENY, L. DE GEYTER en F. VANDENDRIESSCHE, “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties…of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, (157) 170; D. VERSTUYFT, “Rechtsbescherming en verweer” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (221) 252-253. 448 Art. 31, §1, eerste lid GAS-wet 2013. 449 Omz. OOP 30bis; F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 51. 450 Ibid.; Omzendbrief nr. 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep (herziene versie 30 januari 2014), 56 (http://www.om-mp.be/omzendbrief/4017139/omzendbrief_col_1-2006__herziene_versie_30_01_2014_-_erratum_02_07_2014.html) (hierna afgekort als Omz. COL 1/2006). 442

 

73

vervolgingsbevoegdheid451. Volgens de omzendbrief 1/2006 van het College van Procureurs-Generaal wordt de noodzaak van de aanwezigheid van het O.M. voor de politierechtbank opgesplitst naargelang de beslissing a quo een inbreuk van de eerste soort, dan wel een inbreuk van de tweede, derde of vierde soort betreft452. In geval van een louter bestuurlijke inbreuk is de aanwezigheid van het O.M. niet vereist omwille van het louter bestuurlijke karakter van het beroep453. Gaat het daarentegen om inbreuken van tweede, derde of vierde soort waarbij een principekwestie aan de orde is, dan is de aanwezigheid van het O.M. wel aangeraden454 . In de beroepsprocedure voor de jeugdrechtbank, is de aanwezigheid van het O.M. bij de behandeling van de zaak daarentegen steeds verplicht aangezien de jeugdrechter de GAS-boete kan vervangen door een educatieve maatregel455 .

3.3

Het recht op verdediging

3.3.1 Het recht op verdediging in de zin van artikel 6.3 EVRM in zijn verschillende aspecten bekeken 100. Het recht op verdediging vormt het kernpunt van alles wat onder het overkoepelende begrip ‘rechten van de verdediging in strafzaken’ valt. Hiermee wordt bedoeld dat eenieder die onderworpen is aan strafrechtelijke vervolgingen, het recht heeft om zich daartegen te verdedigen456 . Concreet gezien omvat het recht op verdediging een aantal deelaspecten die worden opgesomd in artikel 6.3 EVRM , alsook in artikel 14 van het BUPO-verdrag. Het gaat onder meer om het recht op informatie, het recht op voldoende tijd en faciliteiten om de verdediging voor te bereiden, het recht op bijstand van een advocaat of om zichzelf te verdedigen, het recht om getuigen te ondervragen of te doen ondervragen en het recht op een kosteloze bijstand van een tolk457 . De verdragsrechtelijke waarborgen zijn echter een te respecteren minimum; niets belet de verdragsstaten om verdergaande verdedigingsrechten in het interne strafprocesrecht voor te schrijven458. In de volgende paragrafen worden de verschillende aspecten van het recht op verdediging, in het licht van artikel 6.3 EVRM en de overeenkomstige artikelen van het BUPO-verdrag, grondiger toegelicht.

                                                                                                                        451

F. VAN LEEUW, “À propos des modifications législatives du Code pénal, de la nouvelle loi communale et de la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse en vue de lutter contre les incivilités”, JDJ 2004, nr. 238, (9) 13; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, TJK 2005, afl. 2, (62) 78; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 149. 452 Omz. COL 1/2006, 56. 453 T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (85) 111. 454 Substituut-procureur des Konings P. GEERKENS gaf aan dat meestal schriftelijk of mondeling advies door het O.M. wordt uitgebracht met betrekking tot gemengde inbreuken in principiële zaken of zaken met juridische topics. Ook de vraag van de rechtbank om advies uit te brengen in een zaak wordt nagenoeg steeds ingewilligd. 455 Art. 8 Jeugdbeschermingswet; Omz. COL 1/2006, 57; T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (85) 111. 456 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 704. 457 D. RENDERS, M. JOASSART, G. PIJCKE, F. PIRET, “Le régime juridique de la sanction administrative” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), o.c., (155) 205-206. 458 D. VANDERMEERSCH, Éléments de droit pénal et de procédure pénale, Brussel, La Charte, 2006, 333.

 

74

101. Het recht op informatie houdt in dat de verdachte van een misdrijf op de hoogte moet worden gebracht van de aard en de reden van de tegen hem aangevoerde beschuldiging459 . Het houdt een verplichting in die moet worden gerespecteerd bij de behandeling van de zaak voor het vonnisgerecht, niet gedurende het politieverhoor460 . Een duidelijke omschrijving van de feiten bij de tenlastelegging bieden de betrokkene de kans om zich op een degelijke manier te verdedigen. De dagvaarding moet de plaats, de datum van de feiten, het misdrijf en andere essentiële feitelijke bestanddelen vermelden461 . Bovendien moet deze informatie worden verschaft in een taal die de vervolgde partij begrijpt. De bepalingen van het Wetboek van Strafvordering die handelen over de dagvaarding zijn niet voorgeschreven op straffe van nietigheid, maar indien wordt aangetoond dat het recht van verdediging door een onduidelijke bewoording wordt miskend, kan de nietigheid wel worden uitgesproken462. 102. Naast het meedelen van voldoende inlichtingen, moet de beklaagde beschikken over voldoende tijd en faciliteiten opdat hij zijn verdediging behoorlijk zou kunnen voorbereiden463 . Dit recht heeft tot doel om de wapengelijkheid tussen de beklaagde en het O.M. te waarborgen. Het O.M. heeft immers de leiding van het onderzoek in strafzaken; hieruit volgt dat die de zaak in beginsel grondiger zal kennen464 . Indien de beklaagde of zijn advocaat niet voldoende tijd zou hebben gekregen voor de voorbereiding van de verdediging, kan uitstel worden gevraagd aan de rechter. Met ‘voldoende faciliteiten’ wordt de inzage en kopie van het strafdossier en contact met de raadsman bedoeld465. Deze rechten moeten worden beoordeeld in het licht van de concrete omstandigheden van de zaak zoals de complexiteit, de aard en de omvang van het strafdossier466. 103. Een derde component van het recht op verdediging situeert zich in het recht om zichzelf te verdedigen of bijstand te genieten van een raadsman467. Hieronder wordt ook het recht op kosteloze rechtsbijstand van een advocaat begrepen indien de betrokkene over onvoldoende financiële middelen beschikt en indien dit door het belang van de rechtspraak wordt vereist. In het Belgisch strafprocesrecht is de verschijning van de beklaagde voor de politierechtbank en de correctionele

                                                                                                                        459

Art. 6.3.a) EVRM en art. 14.3.a) BUPO-verdrag; R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, AntwerpenApeldoorn, Maklu, 2007, 754. 460 L. HUYBRECHTS en M. ROZIE, “De rechten van de verdediging bij de behandeling ten gronde”, NC 2008, (106) 122. 461 Ibid., 123. 462 Art. 145, 182, 184 en 211 Sv.; Cass. 31 oktober 2000, P.00.1280.N; L. HUYBRECHTS en M. ROZIE, “De rechten van de verdediging bij de behandeling ten gronde”, NC 2008, (106) 123; R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 754. 463 Art. 6.3.b) EVRM en art. 14.3.b) BUPO-verdrag; F. KUTY, “Le droit à un procès pénal équitable au sens de la jurisprudence strasbourgeoise en 2000”, JLMB 2001, (672) 704-705. 464 R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 755. 465 Ibid. 466 L. HUYBRECHTS en M. ROZIE, “De rechten van de verdediging bij de behandeling ten gronde”, NC 2008, (106) 125; A. DEN HARTOG, Artikel 6 EVRM: Grenzen aan het streven de straf eerder op de daad te doen volgen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 1992, 69. 467 Art. 6.3.c) EVRM en art. 14.3.d) BUPO-verdrag.

 

75

rechtbank niet verplicht gesteld; voor het Hof van assisen moet hij daarentegen wel verschijnen468. De rechtsonderhorige moet zichzelf of door middel van een advocaat kunnen verdedigen. In beginsel ligt de keuze voor bijstand door een raadsman bij de beklaagde. Indien de zaak voor het Hof van assisen wordt gebracht, is hij verplicht om zich te laten bijstaan door een advocaat469. 104. De beklaagde moet vervolgens getuigen à charge en à décharge kunnen ondervragen of doen ondervragen470. Die bepaling heeft eveneens tot doel om de wapengelijkheid tussen de partijen te beschermen471. Dit betekent geenszins dat alle getuigen moeten worden verhoord. De strafrechter oordeelt over het horen van bepaalde getuigen, rekening houdend met de noodzaak en het belang ervan voor de zaak472 . 105. Tot slot heeft de beklaagde recht op kosteloze bijstand van een tolk, indien hij de taal ter terechtzitting niet verstaat of spreekt473. Dit recht strekt zich uit tot alle documenten en verklaringen die de beklaagde moet begrijpen opdat er sprake zou zijn van een eerlijk proces474. Zonder die bepaling zou een verdachte immers zijn rechten niet op een daadwerkelijk wijze kunnen uitoefenen. 3.3.2 Het recht om zich te verdedigingen tegen een GAS-boete 106. Artikel 6 EVRM bevat een uiteenzetting van de rechtswaarborgen die gerespecteerd moeten worden bij civiele en strafrechtelijke procedures475 . In beginsel zijn die bepalingen dus niet van toepassing in een bestuurlijke procedure476. De verdragsstaten zouden echter al te makkelijk de hierboven beschreven rechtsbescherming kunnen opofferen door de sanctie in een bestuursrechtelijk kleedje te steken, daarom kwalificeert het Europees Hof bepaalde bestuurlijke sancties als een strafrechtelijke handeling477 . Op grond van de hiertoe door het Hof ontwikkelde criteria, is een GAS-boete op indirecte wijze eveneens te beschouwen als een strafsanctie in de zin van artikel 6 EVRM478 . In navolging van de rechtspraak van het EHRM en het Grondwettelijk Hof heeft de                                                                                                                         468

L. HUYBRECHTS en M. ROZIE, “De rechten van de verdediging bij de behandeling ten gronde”, NC 2008, (106) 126. 469 Art. 293 Sv.; R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 757. 470 Art. 6.3.d) EVRM en art. 14.3.e) BUPO-verdrag. 471 A. DEN HARTOG, Artikel 6 EVRM: Grenzen aan het streven de straf eerder op de daad te doen volgen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 1992, 69. 472 Cass. 3 oktober 2000, P.98.1074.N; R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 762. 473 Art. 6.3.e) EVRM en art. 14.3.f) BUPO-verdrag. 474 R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 766. 475 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT en S. GUTWIRTH, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, (1) 3. 476 D. RENDERS, M. JOASSART, G. PIJCKE, F. PIRET, “Le régime juridique de la sanction administrative” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), o.c., (155) 195-196; D. YERNAULT, “Les sanctions administratives communales et le principe de contradiction devant l’administration et le juge”, APT 2002, nr. 1, (34) 35-36. 477 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT en S. GUTWIRTH, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, (1) 3. 478 D. RENDERS, M. JOASSART, G. PIJCKE, F. PIRET, “Le régime juridique de la sanction administrative” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), o.c., (155) 197.

 

76

wetgever een toegenomen aandacht gehad om de waarborgen inzake de rechten van verdediging, luidens artikel 6 EVRM en artikel 14 van het BUPO-verdrag, zo goed mogelijk te incorporeren in de volledige bestuurlijke procedure die de beslissing tot een GAS-boete voorafgaat479. In de komende paragrafen wordt nagegaan in welke mate en op welke wijze het hierboven besproken recht op verdediging in strafzaken worden vertaald in de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GASboete. 107. Een eerste onderdeel van de verdedigingsrechten omvat het recht op informatie. Hieruit volgt dat eenieder op de hoogte moet zijn van de inhoud van de tegen hem of haar aangevoerde beschuldigingen. De wet inzake de gemeentelijke administratieve sancties legt in artikel 25 uitdrukkelijk een informatieplicht op aan de sanctionerende ambtenaren480 . Per aangetekende brief deelt de ambtenaar de volgende zaken mee: de feiten en hun kwalificatie, de verweermogelijkheden en -modaliteiten van de overtreder, het recht op bijstand of vertegenwoordiging door een raadsman en het recht om het dossier te raadplegen. Bovendien wordt een kopie van het proces-verbaal of het bestuurlijk verslag bij die kennisgeving gevoegd. Door de kopie van de vaststelling, de mededeling van de feiten en hun kwalificatie en het recht op inzage in het dossier is de overtreder goed geïnformeerd van de feiten en kan hij bijgevolg zijn verweermogelijkheden op behoorlijke wijze inschatten. De rechtsbescherming gaat hier zelfs verder dan de waarborgen waarover de beklaagde in een strafrechtelijke procedure beschikt. De dagvaarding bevat immers geen afschrift van de vaststelling; de beklaagde moet het strafdossier inkijken op de griffie481. 108. De overtreder beschikt vervolgens over vijftien dagen na de hierboven beschreven kennisgeving om zijn verweermiddelen schriftelijk mee te delen of de sanctionerende ambtenaar te verzoeken om een hoorzitting482. De schriftelijke uiteenzetting van zijn verweermiddelen moet bij aangetekende brief worden verzonden. Gedurende de parlementaire voorbereiding van de GAS-wet van 2013 werd een amendement ingediend om die correspondentie mogelijk te maken met “ongeacht welk communicatiemiddel”483 . De verplichting om gebruik te maken van een aangetekende zending zou voor de overtreder een financiële en praktische drempel kunnen vormen484 . Hoewel het voorstel positief werd onthaald, werd het amendement toch verworpen.

                                                                                                                        479

P. DE HERT, K. MEERSCHAUT en S. GUTWIRTH, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, (1) 4; R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 3-4. 480 Art. 25, §2 GAS-wet 2013. 481 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 25. 482 Art. 25, §2, 2° GAS-wet 2013. 483 Amendement nr. 75 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/005, 4; F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 163-164. 484 Ibid.

 

77

De overtreder kan, naast een schriftelijke uiteenzetting van zijn verweermiddelen485 , verzoeken om een hoorzitting indien de GAS-boete 70 euro of meer zal bedragen486. Als de boete volgens de sanctionerende ambtenaar niet meer zal bedragen dan 70 euro, moet het recht op een mondelinge uiteenzetting van zijn verweermiddelen niet worden vermeld bij de kennisgeving487. Op die manier kunnen op de hoorzitting nog nieuwe middelen worden aangevoerd, die niet in het verweerschrift werden vermeld488. De overtreder kan eveneens verzoeken om een openbare behandeling van de zitting489 . Indien de ambtenaar dit recht miskent, kan de beslissing worden vernietigd door de politierechter490 . Ter bescherming van de rechten van verdediging, wordt in de rechtspraak aangenomen dat indien de ambtenaar kan vermoeden dat een persoon van het hoorrecht gebruik wenst te maken, hij dit verzoek moet inwilligen, ook al heeft de betrokkene hier niet expliciet om verzocht491. Vóór de laatste wijziging inzake GAS was de grens met betrekking tot het hoorrecht vastgelegd op 62.5 euro492 . Bij de bespreking van deze bepaling in 2013 heerste geen eensgezindheid onder de parlementsleden493 . Bepaalden waren van mening dat het bedrag moest worden verlaagd494 of zelfs dat de grens moest worden afgeschaft495 ten einde de rechten van verdediging te vrijwaren. Anderen vonden daarentegen dat het bedrag nog meer moest worden opgetrokken om de werklast van de sanctionerende ambtenaar te beperken; de verhoging van het grensbedrag zou volgens hen meer overeenstemmen met de verhoging van het maximumtarief van de GAS-boetes496 . In ieder geval is de beslissing waarbij een GAS-boete wordt opgelegd, steunend op vaststellingen die niet aan tegenspraak zijn onderworpen, nietig497 .

                                                                                                                        485

Pol. Antwerpen 19 maart 2013, behandeld in K. VANDERSCHOT en K. WEIS, “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, nr. 267, (2) 2. 486 Art. 25, §4 GAS-wet 2013. 487 M. VERBEEK, K. VAN HEDDEGHEM en T. DE SCHEPPER (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2013, losbl., Procedures, Deel 1, Hoofdstuk 2, 96. 488 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 143. 489 T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 47. 490 K. VANDERSCHOT en K. WEIS, “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, nr. 267, (2) 2. 491 Pol. Brugge 9 juni 2008, RW 2009-10, (334) 334-335; T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 43. 492 Voormalig art. 119bis, §9, derde lid N.Gem.Wet. 493 L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 447. 494 Amendement nr. 56 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/002, 41-42. 495 Amendement nr. 65 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/003, 2-3. 496 Amendement nr. 67 op het wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/003, 3. 497 Pol. Vilvoorde 5 september 2013, behandeld in T. DECAIGNY, “Tegenspraak bij gemeentelijke administratieve sancties”, NJW 2013, (664) 665.

 

78

In het interview met de sanctionerende ambtenaren kwam naar voren dat het verzoek om een afspraak tot een mondelinge uiteenzetting van de verweermiddelen doorgaans wordt ingewilligd, ook al is de grens van 70 euro niet bereikt. In de praktijk wordt hier vrij soepel mee omgegaan. Vaak wil de persoon in kwestie gewoon zijn of haar verhaal kwijt aan de ambtenaar. Het is volgens de sanctieambtenaren beter om die persoon gewoon uit te nodigen indien daarom wordt verzocht; op die manier kunnen misverstanden of overbodige discussies worden vermeden. Er werd eveneens opgemerkt dat het inbouwen van een grens om gehoord te worden, juridisch gezien wringt met de procedure; op die manier moet de ambtenaar het bedrag van de boete bepalen, alvorens de procedure tot het opleggen van de boete heeft plaatsgevonden. 109. Op die hoorzitting kan de overtreder zich laten bijstaan of laten vertegenwoordigen door een raadsman498. Indien de betrokkene minderjarig is, moet de stafhouder van de orde van advocaten worden verwittigd499. In ieder geval moet de stafhouder of het bureau voor juridische bijstand binnen de twee werkdagen een pro-Deoadvocaat aanstellen. 110. Het recht om getuigen te ondervragen of te doen ondervragen is niet geregeld in de administratieve procedure tot het opleggen van een GAS-boete. Het recht op bijstand van een tolk indien de betrokkene de taal niet spreekt of begrijpt, is evenmin expliciet opgenomen in de wettelijke beschrijving van de procedure500. Het stilzwijgen van de wetgever omtrent de taal waarin de procedure moet worden gehouden of het eventuele recht op de bijstand van een tolk, lijkt op het eerste zicht een banale slordigheid, maar dit is het bij nader inzien helemaal niet. Vermits de beslissing tot het opleggen van een GAS-boete wordt genomen door een bestuursorgaan middels een bestuurlijke rechtshandeling, zijn de Wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken van toepassing501. Deze vaststelling brengt een aantal gevolgen met zich mee; zo zal de GAS-procedure die zich afspeelt in Vlaanderen in het Nederlands worden gevoerd, ook al woont de overtreder in het Franse taalgebied502. In het parlement werd de vraag gesteld welke regelgeving inzake taal van toepassing was voor de gemengde inbreuken, met name de Wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken of de Wet op het gebruik der talen in gerechtszaken?503 . Het antwoord op die vraag bevestigde dat er in principe geen onderscheid wordt gemaakt naargelang het een gemengde, dan wel een gewone bestuurlijke inbreuk betreft. Indien de gemengde inbreuk langs bestuurlijke weg wordt afgehandeld, is de taalregelgeving voor bestuurszaken van overeenkomstige toepassing. Het proces-verbaal dat wordt                                                                                                                         498

Art. 25, §2, 3° GAS-wet 2013. Art. 16 GAS-wet 2013. 500 J. RAEYMAKERS, “Problemen bij gemengde inbreuken bij de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, (537) 558. 501 Gecoördineerde wetten van 18 juli 1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken, BS 2 augustus 1966, 7799. 502 N. DE VOS en L.M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, (481) 493. 503 Vr. en Antw. Senaat, 14 juni 2011, (Vr. 5-2526 B. LAEREMANS). 499

 

79

opgesteld naar aanleiding van een gemengde inbreuk is in feite strafrechtelijk van aard; op dit procesverbaal is de Wet op het gebruik der talen in gerechtszaken504 bijgevolg wel van toepassing. Uit interview met de sanctionerende ambtenaren kwam naar voren dat de procedure in principe volledig in het Nederlands wordt gevoerd, maar dat zij zich wel hoffelijk opstellen en anderstaligen bijvoorbeeld te woord staan in het Frans. 3.3.3 Conclusie 111. Uit de bovenstaande toetsing van de verschillende componenten van het recht op verdediging komt naar voren dat de GAS-procedure de waarborgen van artikel 6.3 EVRM grotendeels respecteert. Het EHRM aanvaardt immers dat de verdragsstaten kleinere misdrijven langs bestuurlijke weg kunnen afhandelen door een procedure die niet alle waarborgen van artikel 6 EVRM respecteert, op voorwaarde dat de betrokkene zijn zaak kan brengen voor een instantie die wel aan al die garanties beantwoordt505. Met betrekking tot één aspect van het recht op verdediging blijft de wetgever echter opmerkelijk stil, met name omtrent de taalregeling in de GAS-procedure. Uit de parlementaire vragen en antwoorden is het duidelijk dat de Wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken van toepassing zijn op de bestuurlijke procedure tot het opleggen van een GAS-boete. De wetgever heeft evenwel nagelaten om te bepalen of de overtreder zich kan laten bijstaan gedurende die procedure door een tolk. Gelet op de meertaligheid van België en de groei van een multiculturele samenleving was een dergelijke regeling vanuit het oogpunt van de rechten van verdediging wenselijk geweest. Dit is echter geen evidentie aangezien de GAS-procedure is ingebed in het bestuursrecht met alle gevolgen van dien. 112. Er is echter een duidelijke tendens waar te nemen van de regelgever om steeds meer beginselen van het strafprocesrecht van overeenkomstige toepassing te verklaren op de bestuurlijke procedure506 . De vraag rijst of de wetgever het op vlak van de rechtsbescherming té goed heeft willen doen? De kritiek luidt dat door de afstemming van de rechtsbescherming in de GAS-procedure op die van het strafprocesrecht, GAS als alternatief geen duidelijke meerwaarde biedt507. De opzet van het GASsysteem was immers om de zware strafrechtelijke procedure te vermijden door een instrument te creëren waarbij lichtere inbreuken snel en efficiënt langs bestuurlijke weg kunnen worden afgehandeld.

                                                                                                                        504

Wet van 15 juni 1935 op het gebruik der talen in gerechtszaken, BS 22 juni 1935. T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling. Anders en beter?” in Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, (119) 125. 506 R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 4; P. DE HERT, K. MEERSCHAUT en S. GUTWIRTH, “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, (1) 6. 507 Ibid. 505

 

80

3.4

De bescherming van minderjarige overtreders

3.4.1 Jeugdbeschermingsrecht als aparte soort straf(proces)recht voor minderjarigen 113. In de Strafwetboeken van 1810 en 1867 werden minderjarigen strafrechtelijk verantwoordelijk gesteld vanaf de leeftijd van zestien jaar. Jongeren onder die leeftijd, konden eveneens strafrechtelijk worden vervolgd indien de rechter door een beoordeling in concreto besliste dat de betrokkene met ‘oordeel des onderscheids’ had gehandeld508. Onder invloed van het positivisme werden minderjarigen onder de leeftijd van zestien volledig aan het strafrecht onttrokken. Voor die minderjarigen werd bij de Wet 15 mei 1912509 een soort ‘bijzonder strafrecht’ gecreëerd waarbij niet de bestraffing, maar de heropvoeding van de minderjarige centraal stond510 . Het jeugdbeschermingsrecht werd verder uitgewerkt in de Wet van 8 april 1965511. Bij die wet werd de leeftijd waarop een jonge dader strafrechtelijk verantwoordelijk kon worden gesteld, opgetrokken tot achttien jaar. Voor jongeren ouder dan zestien jaar kan echter de uithandengeving worden bevolen indien de jeugdrechter van oordeel is dat educatieve maatregelen geen effect meer zullen hebben512 . In een dergelijke situatie is de minderjarige onderworpen aan een strafrechtelijke procedure zoals die geldt voor meerderjarigen. Voor een aantal verkeersmisdrijven kan een minderjarige echter eveneens voor de politierechter worden gebracht in plaats van voor de jeugdrechter513. Minderjarigen onder de leeftijd van achttien jaar zijn dus in beginsel onttrokken aan het ‘gewoon strafrecht’ en worden geplaatst onder een aparte soort strafrecht514. Hieruit vloeien enkele verschillen in vergelijking met het ‘gewoon strafrecht’515 . Indien een minderjarige een strafrechtelijke inbreuk begaat, wordt niet gesproken van ‘een misdrijf’ maar van ‘een als misdrijf omschreven feit’. De jeugdrechter is bevoegd om over een dergelijke inbreuk te oordelen, niet de strafrechter516 . Ter vergelding van de feiten die de minderjarige heeft begaan, legt de jeugdrechter geen straffen op, maar ‘maatregelen van bewaring, behoeding en opvoeding’517. De opgelegde maatregel staat niet noodzakelijk in verhouding tot de ernst van de gepleegde feiten; de Jeugdbeschermingswet somt immers een reeks factoren op waarmee de jeugdrechter rekening kan houden bij zijn beoordeling518.                                                                                                                         508

B. DE SMET, “Strafrechtelijke verantwoordelijkheid van minderjarigen”, TORB 2011, (69) 69. Wet van 15 mei 1912 op de kinderbescherming, BS 27, 28, 29 mei 1912; Pasin. 1912, 249-435. 510 F. KUTY, “L’applicabilité de l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales à la procédure protectionnelle”, JT 2001, (345) 347. 511 Zie supra, voetnoot nr. 236. 512 Art. 57bis Jeugdbeschermingswet; B. DE SMET, Jeugdbeschermingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 7. 513 Art. 36bis Jeugdbeschermingswet. 514 B. DE SMET, Jeugdbeschermingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 8. 515 B. DE SMET, “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, (1161) 1161. 516 Art. 36, 4° Jeugdbeschermingswet. 517 Art. 37, §1 Jeugdbeschermingswet; B. DE SMET, Jeugdbeschermingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 9. 518 Art. 37 Jeugdbeschermingswet; B. DE SMET, “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, (1161) 1161. 509

 

81

Daarnaast zijn er bepaalde elementen in de procedure voor de jeugdrechter die verschillen van de procedure voor de strafrechter; zij hebben tot doel om de minderjarige te beschermen. Zo kan een zaak nog worden geseponeerd door het parket nadat een beroep op de jeugdrechter werd gedaan teneinde voorlopige maatregelen op te leggen. In geval van een strafrechtelijke vervolging van een meerderjarige, kan het parket de zaak daarentegen niet meer seponeren na de tussenkomst van de onderzoeksrechter519. In een dossier waarbij verschillende minderjarigen betrokken zijn, worden de jongeren afzonderlijk berecht om de serene behandeling van de zaak te waarborgen520 . De jeugdrechtbank van de verblijfplaats van de personen die het ouderlijke gezag uitoefenen over de minderjarige overtreder of van de persoon bij wie hij gewoonlijk verblijft, is in de regel territoriaal bevoegd om van de zaak kennis te nemen521 . Samengevat komt het er dus op neer dat het jeugdbeschermingsrecht werd uitgebouwd naast ‘het gewone strafrecht’ ter bescherming van overtreders die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt op het ogenblik van het stellen van de daden. Dit gegeven brengt met zich mee dat minderjarigen − behoudens de situatie van uithandengeving − aan het klassieke straf(proces)recht worden onttrokken voor de behandeling van hun zaak en onderworpen worden aan een systeem dat in beginsel slechts op maat gemaakte opvoedkundige maatregelen tot gevolg kan hebben. 3.4.2 Minderjarigen in de GAS-procedure: ‘youth as a risk’ in plaats van ‘youth at risk’? 114. De Wet van 13 mei 1999 viseerde aanvankelijk geen minderjarige overtreders. Enkel de ouders konden in geval van schade aansprakelijk worden gesteld voor de vergoeding ervan op grond van artikel 1384 van het Burgerlijk Wetboek522 . Ingevolge de Wet van 7 mei 2004 werd het toepassingsgebied met betrekking tot GAS uitgebreid tot minderjarigen vanaf de leeftijd van zestien jaar. Ten gevolge van die uitbreiding werd aan de jeugdrechtbank de bevoegdheid opgedragen om op te treden als beroepsinstantie voor beslissingen inzake GAS. Voortaan konden jongeren vanaf zestien jaar worden veroordeeld tot de betaling van een GAS-boete, hoewel zij strafrechtelijk gezien pas verantwoordelijk zijn vanaf de leeftijd van achttien jaar523. Ten gevolge van de leeftijdsverlaging voor overtreders inzake GAS-boetes, wordt het hierboven uiteengezette onderscheid tussen ‘het gewone strafrecht’ en het jeugdbeschermingsrecht steeds kleiner524.                                                                                                                         519

B. DE SMET, Jeugdbeschermingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 9. Art. 56, tweede lid Jeugdbeschermingswet; B. DE SMET, “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, (1161) 1165. 521 Art. 44, §1 Jeugdbeschermingswet. 522 S. GEHU, “Les sanctions administratives communales” in A. COENEN et al., o.c., (33) 49. 523 N. DE VOS en L.M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, (481) 482; B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 7. 524 B. DE SMET, “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, (1161) 1171. 520

 

82

115. De Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden heeft als voorbeeld gediend voor het uitwerken van de procedure inzake GAS. Het Arbitragehof heeft bij een arrest van 6 november 2002 onderzocht of de te volgen procedure voor het opleggen van bestuurlijke sancties op grond van de voormelde wet, de evenredigheidstoets kon doorstaan indien zij op dezelfde wijze zou worden toegepast op minderjarigen als op meerderjarigen, aangezien die wet aanvankelijk geen onderscheid maakte tussen beide525. Daarbij oordeelde het Arbitragehof als volgt: “De toepassing van die administratieve sancties zou bepaalde minderjarigen beroven van de procedurele waarborgen die de voormelde wet van 8 april 1965 heeft ingesteld voor alle minderjarigen, welke ook de ernst van de feiten is. Uit artikel 37, §1, van de wet van 8 april 1965 volgt dat aan de minderjarigen in beginsel enkel “maatregelen van bewaring, behoeding en opvoeding” kunnen worden opgelegd − hetgeen elke geldboete uitsluit − en zulks enkel door de jeugdgerechten. Die gespecialiseerde rechtscolleges staan aldus een ruime waaier van maatregelen, nader bepaald in artikel 37, §2, van de voormelde wet, ter beschikking die volgens de omstandigheden kunnen worden opgelegd aan personen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en die de leeftijd van achttien jaar niet hebben bereikt. (...) De omstandigheid dat de artikelen 36bis526 en 38527 van de wet van 8 april 1965 in specifieke gevallen toestaan personen ouder dan zestien jaar op het ogenblik van de feiten voor het gerecht, bevoegd op grond van het gemeen recht, te brengen, volstaat niet om aan de in het geding zijnde maatregelen hun onevenredig karakter te ontnemen”528 . In het advies van de Raad van State met betrekking tot de Wet van 7 mei 2004 verwijst de Raad naar het desbetreffende arrest en bepaalt dat “het niet redelijk verantwoord [is] dat de wetgever de zorg die hij tot uiting heeft gebracht om de minderjarigen te beschermen en hun toekomst veilig te stellen door hen bijzondere procedurele waarborgen te verlenen, voor sommige strafbare feiten opgeeft”529 . Vervolgens merkt de Raad op dat de voorontwerpen eventueel vrij zouden zijn van kritiek indien de bestuurlijke sanctie in graad van beroep vervangen zou kunnen worden door een maatregel van bewaring, behoeding of bescherming in de zin van de Jeugdbeschermingswet. Hierbij rijst de vraag of het wel redelijk te verantwoorden valt dat een minderjarige zelf het initiatief moet nemen om voor een rechter te worden gebracht die kan beslissen om opvoedkundige maatregelen op te leggen, terwijl de                                                                                                                         525

T. DE SCHEPPER, “Van ‘youth at risk’ naar ‘youth as risk’? Achtergronden en tendensen bij een toegenomen aandacht voor een gewapend bestuursrecht en een bestuurlijke bemiddeling”, Orde dag 2012, afl. 58, (67) 68. 526 Art. 36bis Jeugdbeschermingswet handelt over bepaalde verkeersmisdrijven waarbij een minderjarige voor de politierechtbank kan worden gebracht. 527 Voormalig art. 38 Jeugdbeschermingswet handelde over de uithandengeving (op heden art. 57bis Jeugdbeschermingswet zoals gewijzigd bij art. 21 Wet van 13 juni 2006 tot wijziging van de wetgeving betreffende de jeugdbescherming en het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd, BS 19 juli 2006, 36088). 528 Arbitragehof 6 november 2002, nr. 155/2002. 529 Adv. RvS bij het voorontwerp van de wet tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367/001, 25.

 

83

jeugdrechtbank buiten de situatie van een dergelijke bestuurlijke procedure onafhankelijk van de wil van de minderjarige kan optreden530. Volgens de Raad van State moest het wetsontwerp, om in overeenstemming te zijn met de rechtspraak van het Arbitragehof, motiveren waarom minderjarigen die feiten hebben gepleegd die strafbaar zijn gesteld bij gemeentelijke politiereglementen en -verordeningen op een andere wijze worden behandeld dan minderjarigen die feiten hebben gepleegd die in andere regelingen strafbaar worden gesteld531 . De Memorie van Toelichting acht dit onderscheid in behandeling niet onevenredig omdat het enkel tot doel zou hebben om de minderjarige een bijkomende garantie te bieden, in vergelijking met de procedure voor meerderjarigen532. 116. Gelet op het feit dat een administratieve geldboete geen opvoedkundige maatregel betreft in de zin van de Jeugdbeschermingswet, wordt volgens sommigen het nut van de geldboete voor minderjarigen in vraag gesteld533. Ten eerste zijn het veelal de ouders die de geldboete zullen (moeten) betalen; de wet schrijft dit ook uitdrukkelijk voor door de ouders burgerlijk aansprakelijk te stellen voor de betaling534. Ten tweede valt het te betwijfelen of het opleggen van een boete wel een geschikt middel is om het gedrag van een minderjarige te beïnvloeden535 . Er wordt immers door het opleggen van een geldboete enkel repressief gereageerd tegen een maatschappelijk onaanvaardbare gedraging in plaats van de vaak onderliggende reden van het gedrag, met name de ongunstige opvoedingssituatie waarin de jongere opgroeit, aan te pakken536 . Daarnaast wordt de opmerking gemaakt dat het niet logisch is dat de afhandeling van overlast langs bestuurlijke weg, strenger is dan de strafrechtelijke afhandeling, en dit terwijl de bestuurlijke procedure minder rechtswaarborgen biedt537 . 117. Bij de Wet van 17 juni 2004 werd het aanbod tot bemiddeling verplicht gemaakt met betrekking tot minderjarige overtreders538. De Reparatiewet van 20 juli 2005 − anticiperend op de gevolgen van het arrest van het Arbitragehof van 18 januari 2006 − introduceerde de betrokkenheid van de ouders in de procedure voor de sanctieambtenaar en voor de jeugdrechter. Daarnaast voorzag die wet in de                                                                                                                         530

T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, TJK 2005, afl. 2, (62) 76-77. 531 Adv. RvS bij het voorontwerp van de wet tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367/001, 26. 532 MvT, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367/001, 8; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, TJK 2005, afl. 2, (62) 76-77. 533 N. DE VOS en L.M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, (481) 484; G. GEUDENS, “Kanttekeningen bij de mogelijkheden van bestuurlijke sanctionering van minderjarigen” (noot onder Arbitragehof 1 juni 2004), TJK 2006, (77) 77. 534 Art. 14, §2 GAS-wet 2013; N. DE VOS en L.M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, (481) 488. 535 B. DE SMET, “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, (1161) 1172; F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, (87) 88. 536 B. DE SMET, “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, (1161) 1172. 537 F. VROMAN, “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, (87) 93. 538 Art. 3 Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet.

 

84

mogelijkheid van hoger beroep tegen een beslissing van de jeugdrechtbank, waarin de opgelegde GAS-boete werd vervangen door een opvoedkundige maatregel. Het gebrek aan een dergelijk rechtsmiddel zou onbillijk zijn, aangezien voor alle andere minderjarigen die een opvoedkundige maatregel opgelegd krijgen op grond van de Jeugdbeschermingswet, die mogelijkheid wel open staat539. Met de GAS-wet van 2013 is de leeftijdsgrens van zestien verlaagd naar veertien jaar om die conform te maken met de Voetbalwet540 . Als gevolg van de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Arbitragehof, legt de wetgever een beschermende procedure op voor minderjarigen, waardoor ook de procedure inzake ouderlijke betrokkenheid en de gemeenschapsdienst als alternatieve maatregelen ter beschikking staan van de sanctionerende ambtenaar541 . De procedure inzake ouderlijke betrokkenheid of de bemiddeling kan eveneens bepaalde (weliswaar minder verregaande) educatieve maatregelen als eindresultaat hebben542. De procedure inzake ouderlijke betrokkenheid kan immers worden afgesloten indien de sanctionerende ambtenaar “tevreden is over de educatieve maatregelen” die door de ouders werden

voorgesteld543.

De

sanctionerende

ambtenaar

treedt

hier

als

het

ware

op

als

‘opvoedingsbeoordelaar’544 . Volgens sommigen in de rechtsleer blijft de gespecialiseerde jeugdrechter de meest aangewezen persoon om een maatschappelijk antwoord te bieden tegen jeugddelinquentie en niet de sanctionerende ambtenaar; zij betreuren het dan ook dat de jeugdrechter pas in beroep tussenkomt545. Tegen de leeftijdsverlaging wordt veel kritiek geuit; tegenstanders hebben met het oog op de bescherming van minderjarigen een vernietigingsberoep ingesteld bij het Grondwettelijk Hof. Voor de uiteenzetting van het Hof omtrent de rechten van minderjarigen, wordt verwezen naar Hoofdstuk 4.

3.5

De behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn

118. Het recht op de behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn is verankerd in artikel 6.1 EVRM en artikel 14 van het BUPO-verdrag. Die bepalingen willen vermijden dat een beklaagde te lang in onzekerheid zou verkeren met betrekking tot de uitspraak van een geding546. Daarnaast treft die vereiste ook de rechten van verdediging aangezien het gevaar bestaat dat bewijzen door verloop van tijd zouden verdwijnen547 . Het onderscheid met de ratio legis van de verjaring van de strafvordering                                                                                                                         539

MvT, Parl.St. Kamer 2004-05, nr. 1845/001, 23-24. Art. 17 GAS-wet 2013. 541 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 130. 542 Ibid.; B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 20-21. 543 Art. 17, §3 GAS-wet 2013. 544 J. PUT, “De nieuwe GAS-wet: impact op minderjarigen”, Panopticon 2013, nr. 5, (423) 425. 545 C. DE BOLLE, “De gemeentelijke administratieve sancties”, Vigiles 2005, (33) 34. 546 R. VERSTRAETEN, Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 830. 547 Ibid. 540

 

85

schuilt in het feit dat de verjaring veeleer het belang van de maatschappij dient en niet zozeer het belang van de verdachte548 . Het EHRM heeft besloten dat de redelijke termijn begint te lopen vanaf het ogenblik waarop de betrokkene officieel kennis heeft gekregen van de tegen hem aangevoerde beschuldigingen. De redelijke termijn eindigt op het ogenblik waarop een definitieve uitspraak is gedaan over de grond van de strafrechtelijke vervolging(en)549. Of het beginsel van een redelijke termijn al dan niet gerespecteerd wordt, moet in concreto worden beoordeeld en verschilt van zaak tot zaak. Het recht op de behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn werd in de Belgische interne wetgeving opgenomen onder het hoofdstuk “Oorzaken van verval van de strafvordering en van de burgerlijke rechtsvordering”550 . Artikel 21ter van de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering beschermt dat recht als volgt: “Indien de duur van de strafvervolging de redelijke termijn overschrijdt, kan de rechter de veroordeling bij eenvoudige schuldigverklaring uitspreken of een straf uitspreken die lager kan zijn dat de wettelijke minimumstraf”. 119. Het beginsel van ‘een redelijke termijn’ is een algemeen rechtsbeginsel dat volgens de Raad van State, afdeling wetgeving, eveneens van toepassing is voor de bestuurlijke overheden die de bevoegdheid hebben om een sanctie op te leggen, gelijkaardig aan een rechterlijke bevoegdheid551 . Hieruit volgt dat de sanctionerende ambtenaar in het kader van GAS gebonden is aan een redelijke termijn, ook al zou de wet zelf geen termijn bepalen552. In de GAS-wet is echter wel een termijn voorzien; de sanctionerende ambtenaar beschikt over zes maanden, te rekenen vanaf de vaststelling van de feiten, om een beslissing in het dossier te nemen553 . De termijn van zes maanden stemt overeen met de vervaltermijn uit het Wetboek van Strafvordering voor overtredingen554. Die termijn wordt opgetrokken tot twaalf maanden indien een poging tot bemiddeling en/of gemeenschapsdienst in de procedure werd ondernomen555. Dit betekent dat de termijn in geval van een minderjarige overtreder steeds twaalf maanden zal bedragen, aangezien de

                                                                                                                        548

J. MEESE, “De redelijke termijn in strafzaken” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2011, afl. 67, (1) 2. 549 Ibid., 5. 550 Ibid., 2. 551 RvS 24 maart 2005, nr. 142.593; D. RENDERS, M. JOASSART, G. PIJCKE, F. PIRET, “Le régime juridique de la sanction administrative” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), o.c., (155) 218-219. 552 Ibid., 219. 553 Art. 26, §1 GAS-wet 2013. 554 Art. 21, eerste lid VTSv.; L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 90; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 145. 555 Art. 26, §2 GAS-wet 2013.

 

86

ambtenaar verplicht is een bemiddelingsaanbod te doen ten aanzien van minderjarigen556. De sanctionerende ambtenaar kan na het verstrijken van die termijnen geen GAS-boete meer opleggen557. Vanuit de rechtsleer kwam de vraag om de beslissingstermijn van zes maanden uit te breiden omdat die praktisch gezien niet steeds haalbaar zou zijn, voornamelijk gelet op het feit dat de termijn reeds begint te lopen vanaf de vaststelling van de feiten558. Het startpunt van de termijn werd reeds op die wijze bepaald bij de GAS-wet van 1999. Het is opmerkelijk dat de wetgever bij de Reparatiewet van 2005 wel oren heeft gehad naar de kritiek omtrent het beginpunt, door de termijn pas een aanvang te laten nemen vanaf de dag van ontvangst van de vaststellingen of het afschrift van het proces-verbaal door de sanctieambtenaar en hij die aanpassing niet heeft behouden bij de wijzigingen inzake GAS in 2013559. In de nieuwe GAS-wet heeft de wetgever dus zonder verduidelijking teruggegrepen naar het oorspronkelijke startpunt, waardoor de kortere termijn opnieuw van toepassing is. Dit heeft tot gevolg dat de bepaling opnieuw wordt bloot gesteld aan dezelfde kritiek uit het verleden. Vooral met betrekking tot de gemengde inbreuken – waarbij de procureur des Konings over een termijn van twee maanden beschikt om te beslissen welk gevolg aan het dossier moet worden gegeven – kan de termijn van zes maanden ontoereikend zijn. Volgens substituut-procureur des Konings P. GEERKENS is het haalbaar voor het parket om een beslissing te nemen binnen twee maanden inzake gemengde inbreuken, indien daaromtrent de nodige afspraken worden gemaakt. Hierbij speelt het belang van de opmaak van protocollen560 . Daarin kan worden afgesproken welke dossiers eerst nog langs het parket moeten passeren en welke niet. Die manier van handelen ligt ook binnen de doelstelling van GAS, met name het snel kunnen optreden tegen bepaalde feiten om op die manier recidive en een gevoel van straffeloosheid in hoofde van de dader te vermijden. Volgens het Grondwettelijk Hof maakt het feit dat de termijnen in de GAS-procedure minder lang zijn dan de strafrechtelijke termijnen – die in bepaalde gevallen gestuit en geschorst kunnen worden – van gelijke aard, geen schending uit van het gelijkheidsbeginsel561. Het Hof motiveert zijn beslissing door erop te wijzen dat de invoering van GAS juist tot doel had om een snellere rechtshandhaving te bereiken en “die doelstelling zou moeilijker haalbaar zijn wanneer in de administratieve procedure gronden voor schorsing of verjaring zouden gelden die analoog zijn aan die waarin de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering voorziet”.                                                                                                                         556

T. ALLEWAERT, Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 56. 557 Art. 26, §3 GAS-wet 2013. 558 L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 448. 559 Art. 21, 8° Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen. 560 I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 87-88. 561 GwH 28 februari 2008, nr. 28/2008; L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 448.

 

87

120. De GAS-wet legt geen termijn op waarbinnen het hoger beroep moet worden behandeld door de politierechtbank of de jeugdrechtbank. De regels inzake stuiting en schorsing van de verjaring uit de Voorafgaande Titel van het Wetboek van Strafvordering zijn evenmin van toepassing aangezien het een bestuurlijke sanctie betreft en door de uitdrukkelijke verwijzing naar de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek562 . De gemeentelijke administratieve sanctie is echter wel een strafsanctie in de zin van artikel 6 EVRM; bijgevolg kan de termijn binnen welke de beslissing in hoger beroep werd genomen, aan het verdrag worden getoetst563 .

3.6

De motivering van de beslissing

3.6.1 Motivering van vonnissen en arresten 121. In geval van een strafrechtelijke veroordeling is het voor de veroordeelde in kwestie bijzonder van belang dat het vonnis of arrest motiveert waarom de rechter tot die uiteindelijke beslissing is gekomen. Aldus moet een rechterlijke beslissing bestaan uit twee delen, met name het beschikkend gedeelte, waarin wordt weergegeven wat in concreto werd beslist, en het motiverend gedeelte, waarin de beweegredenen van de rechter worden opgegeven die hem ertoe hebben gebracht om die beslissing te nemen564. De verplichting tot het motiveren van vonnissen en arresten ligt verankerd in artikel 149 van de Grondwet; het artikel stipuleert: “Elk vonnis is met redenen omkleed. Het wordt in openbare terechtzitting uitgesproken”565. Deze bepaling werd oorspronkelijk ingevoerd om de rechtsonderhorige te beschermen tegen willekeur in hoofde van de rechter566 . Op die manier kan controle worden uitgeoefend op de rechterlijke beslissing door de beroepsinstantie of het Hof van Cassatie. De verplichting tot het motiveren van de beslissing vormt eveneens een algemeen rechtsbeginsel en een essentiële waarborg binnen een rechtsstaat567. 122. In het strafrecht geldt zowel een algemene motiveringsverplichting, die geldt voor alle uitspraken, als een bijzondere motiveringsverplichting568 . De algemene motiveringsverplichting bestaat uit de vermelding van de feiten waaraan de beklaagde schuldig wordt bevonden (de feitelijke                                                                                                                         562

Art. 31, §1, lid 8 GAS-wet 2013; M. BOES, “De wet gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2000, (115) 132; L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 90; T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 145. 563 Art. 6.1 EVRM; T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (85) 110. 564 A. SMETRYNS, “De motiveringsverplichting van de strafrechter. Een algemene inleiding” in CABG, Brussel, Larcier, 2005, nr. 1, (1) 4. 565 Art. 149 Gw. 566 P. TRAEST, “Rechts(on)zekerheid in materieel en formeel strafrecht en strafrechtelijk legaliteitsbeginsel”, RW 1993-94, (1190) 1201. 567 A. SMETRYNS, “De motiveringsverplichting van de strafrechter. Een algemene inleiding” in CABG, Brussel, Larcier, 2005, nr. 1, (1) 1-2. 568 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 1182.

 

88

motivering) en de toepasselijke wetsbepalingen van de delictsomschrijving en de straf (de juridische motivering)569 . In hoger beroep kunnen de feitelijke en juridische elementen van de motivering worden gecontroleerd; cassatiecontrole is daarentegen enkel mogelijk ten aanzien van de juridische aspecten570. Indien het vonnis of arrest aan de bovenstaande algemene motivering beantwoordt, voldoet de beslissing aan de grondwettelijke motiveringsvereiste. Soms volstaat de hierboven beschreven formele motiveringsverplichting echter niet en moet mede aan een bijzondere motiveringsverplichting zijn voldaan, die veronderstelt dat de rechter de inhoudelijke gronden waarop de beslissing is gesteund, evenzeer moet vermelden571. Die inhoudelijke motivering moet worden gedaan ten aanzien van de keuze van de straf, alsook ten aanzien van de strafmaat. Met betrekking tot het opleggen van een strafrechtelijke geldboete is bepaald dat de rechter voor de vaststelling van het bedrag rekening kan houden met de door de beklaagde aangevoerde elementen in verband met zijn sociale toestand572. Tot slot moet worden opgemerkt dat de strafrechter niet verplicht is om op alle stukken van de partijen te antwoorden; enkel met betrekking tot de conclusies moet de rechter motiveren waarom hij heeft besloten om een rechtsmiddel te verwerpen. De conclusies bevatten immers de aanspraken van de partijen en de middelen tot staving daarvan. 3.6.2 Motivering van de beslissing tot het opleggen van een GAS-boete 123. Op grond van artikel 2 van de Wet Motivering Bestuurshandelingen moet een “eenzijdige rechtshandeling met individuele strekking die uitgaat van een bestuur en die beoogt rechtsgevolgen te hebben voor één of meer bestuurden of voor een ander bestuur” uitdrukkelijk worden gemotiveerd573 . Uit de definiëring van het begrip ‘gemeentelijke administratieve sanctie’ werd duidelijk dat de beslissing tot een dergelijke sanctie wordt genomen door een orgaan van actief bestuur door middel van een eenzijdige, individuele rechtshandeling. Opdat die beslissing afdoende gemotiveerd zou zijn, is vereist dat de akte alle juridische en feitelijke overwegingen vermeldt die aan de beslissing ten grondslag liggen574. Een motivering is afdoende indien de betrokkene eruit kan afleiden op welke feitelijke en juridische gronden de beslissing is gesteund575. Volgens de Raad van State, afdeling

                                                                                                                        569

Art. 163 en art. 195 Sv.; C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 1182-1183. A. SMETRYNS, “De motiveringsverplichting van de strafrechter. Een algemene inleiding” in CABG, Brussel, Larcier, 2005, nr. 1, (1) 3-4. 571 Art. 163 (politierechtbank); art. 195 (correctionele rechtbank) en art. 211 Sv. (Hof van Beroep). 572 Art. 163, derde lid en art. 195, derde lid Sv.; R. DECLERCQ, Beginselen van strafrechtspleging, Mechelen, Kluwer, 2014, 758. 573 Art. 1 J° art. 2 Wet Motivering Bestuurshandelingen. 574 Art. 3 Wet Motivering Bestuurshandelingen. 575 T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 165. 570

 

89

bestuursrechtspraak, is de motiveringsverplichting te beschouwen als een algemeen rechtsbeginsel, een beginsel van behoorlijk bestuur of als een bestanddeel van de bestuurlijke rechtshandeling576 . Het spreekt voor zich dat de sanctieambtenaar de beslissing tot het opleggen van een GAS-boete met meer nauwkeurigheid zal moeten motiveren naargelang het bedrag van de boete hoger ligt of de kwalificatie van de feiten voor betwisting vatbaar is577. De beslissing van de sanctionerende ambtenaar tot het opleggen van een GAS-boete is en blijft echter een individuele bestuurlijke rechtshandeling en geen rechterlijke uitspraak; dit heeft tot gevolg dat de motivering van de beslissing niet moet beantwoorden aan de vereiste van artikel 149 van de Grondwet578. Dit betekent dat de sanctionerende ambtenaar niet alle door de overtreder aangevoerde argumenten moet beantwoorden; die verplichting geldt enkel ten aanzien van de eigenlijke (rechterlijke en bestuurlijke) rechtscolleges579. De argumenten van de overtreder moeten bij de besluitvorming wel in acht worden genomen, maar het is voldoende dat uit de motivering in het algemeen af te leiden valt waarom de aangevoerde argumenten niet konden worden aangenomen580. 124. Uit het voorgaande kan worden besloten dat de sanctionerende ambtenaar zich bij het nemen van een beslissing tot het opleggen van een GAS-boete niet mag beperken tot algemene stijlclausules. Indien de motivering duidelijk, niet tegenstrijdig, precies en correct is, zal een gesanctioneerde zich veeleer in de beslissing kunnen vinden en kan hoger beroep tegen de beslissing van de ambtenaar worden vermeden. De motiveringsverplichting gaat echter niet zo ver als de motivering die voor een rechterlijke beslissing is vereist; dit vloeit voort uit de bestuurlijke aard van de beslissing van de sanctionerende ambtenaar. Met betrekking tot de hoogte van het bedrag van de GAS-boete gaven de sanctionerende ambtenaren aan dat het tarief van de boete in beginsel niet verlaagd wordt volgens de (beperkte) financiële mogelijkheden van de overtreder; in een dergelijke situatie wordt eerder                                                                                                                         576

RvS 10 februari 1983, nr. 22.922; RvS 18 juni 1985, nr. 25.491 (algemeen rechtsbeginsel); RvS 26 juni 1996, nr. 60.526 (beginsel van behoorlijke bestuur); RvS 29 oktober 1985, nr. 25.783; RvS 27 februari 1990, nr. 34.241; RvS 13 november 1996, nr. 63.039; RvS 15 juli 1996, nr. 60.981 (bestanddeel van de administratieve rechtshandeling); D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op de gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY en N. DE VOS (eds.), o.c., (159) 165-166. 577 L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 91; T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 165. 578 J. BOUVIER, “L’amende administrative communale: l’inclassable sanction”, Rev.dr.commun. 2004, afl. 4, (21) 40. 579 RvS 8 januari 1986, nr. 26.033; RvS 19 november 1991, nr. 38.115; RvS 28 juni 1994, nr. 48.296; RvS 22 november 1995, nr. 56.408; RvS 24 april 1996, nr. 59.163; RvS 4 juli 1996, nr. 60.756; RvS 29 november 1996, nr. 63.382; RvS 3 november 1997, nr. 69.327; RvS 7 oktober 1998, nr. 76.141; RvS 4 juli 2003, nr. 121.316; Pol. Gent 4 februari 2014, T.Pol. 2014, (103) 103-112; Pol. Brussel 28 februari 2014, JDJ 2014, nr. 335, (58) 58; L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 91; T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 165. 580 L. VENY, T. DE SUTTER en S. CASTELAIN, “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, (65) 91.

 

90

geopteerd voor een alternatieve maatregel of wordt een afbetalingsplan afgesproken met de overtreder. In tegenstelling tot in het strafprocesrecht, bestaat er inzake GAS geen wettelijke bepaling waarbij voor het vaststellen van de hoogte van de geldboete rekening kan worden gehouden met de aangevoerde sociale toestand van de overtreder.

3.7

Alternatieven

3.7.1 Bemiddeling in strafzaken 125. De introductie van bemiddeling in het Belgisch strafrecht als een systeem van buitengerechtelijke afdoening, is te situeren in een context van een toegenomen politieke aandacht voor een snellere berechting van kleine vormen van criminaliteit die zich in de loop van de jaren ‘80 inzette en in de tendens om de werklast van het gerecht te verlichten581. Binnen dit bemiddelingsmechanisme handelt het parket zelf strafzaken af op buitengerechtelijke wijze; hierdoor wordt de werklast van de vonnisgerechten naar de parketten verschoven582 . Die werklast is echter minder zwaar doordat het parket in dat geval niet moet instaan voor de bewijsvoering ter terechtzitting, de eventuele verdere uitoefening van de strafvordering in hoger beroep en voor de strafuitvoering indien een straf wordt opgelegd583. De bemiddeling in strafzaken werd in het strafrecht ingevoerd bij de Wet van 10 februari 1994584 en werd omschreven als “een alternatieve vorm van tussenkomst door de gerechtelijke overheid om een oplossing te bieden voor de conflictsituatie, veroorzaakt door een misdrijf, en waarbij een beroep wordt gedaan op de verantwoordelijke medewerking van de partijen”585 . De wetgever wilde met deze alternatieve vorm van conflictoplossing een aantal doelstellingen bereiken, met name: sneller optreden tegen bepaalde (kleinere) vormen van delinquentie en een betere rechtspositie voor het slachtoffer verwezenlijken ten einde het vertrouwen van de burger te herstellen in het gerechtelijke apparaat586. 126. De wet op de strafbemiddeling introduceerde hiertoe een nieuw artikel 216ter in het Wetboek van Strafvordering onder het hoofdstuk “Bepalingen betreffende het verval van de strafvordering voor sommige misdrijven onder bepaalde voorwaarden”. Strafbemiddeling maakt het aldus mogelijk om een misdrijf op het niveau van het O.M. af te handelen587 . Het artikel bepaalt de voorwaarden en de modaliteiten voor de bemiddeling in strafzaken. De procureur des Konings kan de dader van een                                                                                                                         581

Verslag bij het wetsontwerp houdende regeling van een procedure voor de bemiddeling van strafzaken, Parl.St. Kamer 1992-93, nr. 1128/3, 2; C. MINCKE, “Médiation pénale (C.I. cr., art. 216ter)” in P. CHOMÉ, A. LORENT, F. ROGGEN J.-P. COLLIN, Droit pénal et procédure pénale, Mechelen, Kluwer, 2006, afl. 27, (1) 4. 582 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 747. 583 Ibid. 584 Wet van 10 februari 1994 houdende regeling van een procedure voor de bemiddeling in strafzaken, BS 27 april 1994, 11195. 585 MvT, Parl.St. Senaat 1992-93, nr. 652-1, 3; A. DE NAUW, “Dienstverlening, bemiddeling, transactie en snelrecht: over de samenhang der dingen”, Panopticon 1996, (437) 444. 586 L. WEYTS, J. COOLSAET en E. PODEVEYN, “Bemiddeling in strafzaken”, Panopticon 1996, nr. 1, (37) 38. 587 K. BEYENS, “Vier jaar bemiddeling in strafzaken: 1995-1998”, Panopticon 2000, nr. 3, (260) 260.

 

91

misdrijf enkel oproepen tot bemiddeling indien hij van oordeel is588 dat het feit niet van die aard is om bestraft te worden met een hoofdstraf van meer dan twee jaar correctionele gevangenisstraf of een zwaardere straf589. Bovendien mag de zaak niet het voorwerp vormen van een gerechtelijk onderzoek of reeds aanhangig zijn gemaakt bij een strafrechtbank590. Tot slot moeten de partijen instemmen met de procedure591. De bemiddeling kan verschillende modaliteiten aannemen. Ten eerste kan de procureur des Konings de betrokkene verzoeken om de door het misdrijf veroorzaakte schade te vergoeden of (eventueel in natura) te herstellen592. Indien de dader zich voor het misdrijf beroept op een ziekteverschijnsel of een drank- of drugsverslaving, kan een geneeskundige behandeling of een passende therapie worden voorgesteld voor een duur van maximum zes maanden593. Als derde en vierde modaliteit kan de procureur des Konings verzoeken om in te stemmen met de uitvoering van een dienstverlening594 of het volgen van een bepaalde opleiding van maximum 120 uren. De dienstverlening of opleiding moet ten minste een maand bedragen en ten hoogste zes maanden595. Tot slot kunnen ook nog andere maatregelen worden genomen zoals een berisping, een voorwaardelijke seponering of een minnelijke schikking596. De bemiddeling in strafzaken berust op de vrijwillige medewerking van de verdachte en kan niet door het O.M. worden opgedrongen. De bemiddelingsassistenten nodigen de dader(s) van het misdrijf uit voor een gesprek waarin wordt nagegaan welke bemiddelingsmodaliteit mogelijk is597. Afhankelijk van het verloop van de bemiddeling kan een confrontatie tussen de partijen worden georganiseerd om tot een akkoord te komen over het resultaat van de bemiddeling. Indien duidelijk is dat de partijen geen overeenkomst zullen bereiken, wordt de bemiddeling stopgezet en wordt het dossier overgemaakt

                                                                                                                        588

Het gaat hier om de straf die de procureur in concreto zou vorderen indien de zaak voor de rechter zou worden gebracht, niet de wettelijke straf in abstracto; C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 753. 589 Art. 216ter Sv. 590 Art. 216ter, §5 Sv.; L. DECLERCQ, “Bemiddeling in strafzaken” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 1997, afl. 27, (1) 4; T. GOOSEN, “Bemiddeling in strafzaken: theorie en praktijk in 1999”, Panopticon 2001, nr. 5, (447) 448. 591 K. BEYENS, “Vier jaar bemiddeling in strafzaken: 1995-1998”, Panopticon 2000, nr. 3, (260) 260. 592 Art. 216ter, §1, eerste lid Sv. 593 Art. 216ter, §1, tweede lid Sv. 594 Door de invoering van de werkstraf als een autonome straf bij de wet van 22 april 2007, werd de dienstverlening als modaliteit van bemiddeling geschrapt. Ten gevolge van het lobbywerk van bepaalde leden van het parket, heeft de wetgever bij de Wet van 22 juni 2005 de dienstverlening als maatregel bij bemiddeling opnieuw ingevoerd; C. MINCKE, “Médiation pénale (C.I. cr., art. 216ter)” in P. CHOMÉ, A. LORENT, F. ROGGEN J.-P. COLLIN, Droit pénal et procédure pénale, Mechelen, Kluwer, 2006, afl. 27, (1) 3. 595 Art. 216ter, §1, derde lid Sv. 596 L. DECLERCQ, “Bemiddeling in strafzaken” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 1997, afl. 27, (1) 7-8. 597 L. WEYTS, J. COOLSAET en E. PODEVEYN, “Bemiddeling in strafzaken”, Panopticon 1996, nr. 1, (37) 42.

 

92

aan de bevoegde substituut voor verdere afhandeling598. Als de partijen tot een akkoord komen, worden het resultaat en de modaliteiten vastgelegd in een proces-verbaal. Indien de dader alle overeengekomen voorwaarden heeft vervuld, brengt dit het verval van de strafvordering met zich mee599 . Gesubrogeerden in de rechten van het slachtoffer of andere slachtoffers die niet in de bemiddelingsprocedure werden betrokken, kunnen alsnog een burgerlijke vordering instellen600 . Tegenover die personen geldt een onweerlegbaar vermoeden van fout in hoofde van de dader. 127. Tot slot moet de hierboven omschreven bemiddeling worden onderscheiden van de zogenaamde ‘herstelbemiddeling’ waarbij iedereen die een direct belang heeft in elke fase van de strafprocedure en tijdens de strafuitvoering kan verzoeken om bemiddeling601. In tegenstelling tot de strafbemiddeling, is herstelbemiddeling mogelijk voor alle misdrijven, in elke fase van het strafproces en op initiatief van de partijen zelf. Bovendien heeft herstelbemiddeling geen bestraffend karakter en brengt zij geen verval van de strafvordering mee; zij kan wel resulteren in een regeling op burgerlijk vlak. 3.7.2 Bemiddeling in de GAS-procedure 128. De Wet van 17 juni 2004 introduceerde de mogelijkheid voor de gemeenteraad om een bemiddelingsprocedure op te zetten in het kader van GAS602 . Het uitwerken van een bemiddelingsprocedure is echter een verplichting voor de gemeente indien minderjarigen het voorwerp kunnen zijn van GAS in die gemeente. Het oorspronkelijke opzet van de bemiddelingsprocedure inzake GAS was uitsluitend om de overtreder de kans te geven om de aangerichte schade te vergoeden of te herstellen603. Hiermee wordt het verschil in finaliteit duidelijk tussen de bemiddelingsprocedure, met name het louter vergoeden of herstellen van de aangerichte schade, en de procedure tot het opleggen van een gemeentelijke administratieve sanctie, die bestraffend van aard is604 . 129. Toen bemiddeling zijn intrede maakte in de GAS-procedure werd niet toegelicht hoe de bemiddelingsprocedure concreet moest worden ingevuld; bijgevolg kwam de uitwerking ervan toe aan                                                                                                                         598

Ibid., 43. Art. 216ter, §4 Sv. 600 Art. 216ter, §4 Sv. 601 Art. 3ter VTSv. J° art. 553 e.v. Sv. 602 Art. 3 Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet. 603 Voormalig art. 119ter, tweede lid N.Gem.Wet; Omz. OOP 30bis; F. SCHUERMANS, “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in M. SANTENS (ed.), o.c., (21) 48; C. MINCKE, “Médiation pénale (C.I. cr., art. 216ter)” in P. CHOMÉ, A. LORENT, F. ROGGEN J.-P. COLLIN, Droit pénal et procédure pénale, Mechelen, Kluwer, 2006, afl. 27, (1) 37. 604 B. HUBEAU en E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling (en ombudswerk?) als tegengewicht voor gewapend besturen” in M. SANTENS (ed.), o.c., (173) 176; E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T.Gem. 2005, (41) 45. 599

 

93

de discretionaire bevoegdheid van de gemeenteraad605. Als enige formaliteit werd vereist dat om redenen van bewijsvoering een geschrift moest worden opgemaakt van de bemiddelingspoging. Het stond de gemeenten vrij om de uitvoering van de bemiddelingsprocedure toe te vertrouwen aan een andere persoon of instantie dan de sanctieambtenaar606. Dit betekende dat de sanctionerende ambtenaar evenzeer kon optreden als bemiddelaar607. Wat de concrete gevolgen van de bemiddeling voor de GAS-boete waren, werd evenmin geregeld door de wet608; de omzendbrief “verduidelijkte” dat: “Indien tot vergoeding of herstellen wordt overgegaan, (…) de ambtenaar [kan] overwegen om een minder zware boete of helemaal geen sanctie op te leggen”609 . Die bepaling sloot aan bij het verschil in finaliteit tussen de bemiddeling en procedure tot het opleggen van een sanctie; de bemiddeling had immers uitsluitend tot doel om de schade te herstellen of te vergoeden. Het stilzwijgen van de wetgever omtrent de concrete invulling van de bemiddelingsprocedure, bracht heel wat onduidelijkheden met zich mee voor de praktijk610 . Veel vragen omtrent bemiddeling bleven dan ook onbeantwoord zoals onder meer in verband met de aard van de bemiddeling of het soort herstel, het verschil ten opzichte van andere soorten bemiddeling, de rol van de gemeente als benadeelde partij, de rol van de bemiddelaar zelf, de gevolgen van de bemiddeling voor een eventuele bestuurlijke geldboete etc.611 . 130. Bij de wetswijziging in 2013 werd van de gelegenheid gebruik gemaakt om meer duidelijkheid te scheppen in de bemiddelingsprocedure612. De wetgever heeft de bemiddeling nu expliciet opgenomen als een alternatieve maatregel voor de gemeentelijke administratieve geldboete onder de benaming ‘lokale bemiddeling’613. De weg tot bemiddeling staat voortaan open indien de                                                                                                                         605

N. DE VOS en L.M. VENY, “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, (790) 796; S. GEHU, “Les sanctions administratives communales” in A. COENEN et al., o.c., (33) 47. 606 Omz. OOP 30bis. 607 B. CLAES, “Bemiddelingsdiensten in beweging: een mogelijk aanbod bij gemeentelijke administratieve sancties. Knelpunten en bedenkingen vanuit de herstelbemiddelingspraktijk”, Panopticon 2005, nr. 6, (25) 2526. 608 C. MINCKE, “Médiation pénale (C.I. cr., art. 216ter)” in P. CHOMÉ, A. LORENT, F. ROGGEN J.-P. COLLIN, Droit pénal et procédure pénale, Mechelen, Kluwer, 2006, afl. 27, (1) 37. 609 Omz. OOP 30bis. 610 P. PONSAERS en T. VANDER BEKEN, “Onderzoek naar de implementatie van de GAS-wet in België: cijfers en discussies” in Update in de criminologie – Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, Mechelen, Kluwer, 2008, (59) 74; A. OPFERGELT, “Bemiddeling in het kader van de gemeentelijke administratieve sancties: een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen”, Orde dag 2012, afl. 58, (79) 82; T. ALLEWAERT, “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van 24 juni 2013” in S. LIERMAN (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, (29) 33. 611 A. OPFERGELT, “Bemiddeling in het kader van de gemeentelijke administratieve sancties: een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen”, Orde dag 2012, afl. 58, (79) 83; B. HUBEAU en E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling (en ombudswerk?) als tegengewicht voor gewapend besturen” in M. SANTENS (ed.), o.c., (173) 173-174; E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T.Gem. 2005, (41) 42. 612 L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 441. 613 Art. 4, §2, 2° GAS-wet 2013.

 

94

gemeenteraad dit heeft opgenomen in zijn reglementen, de overtreder met de bemiddeling heeft ingestemd en indien een slachtoffer werd geïdentificeerd614. De wet definieert de bemiddeling als “een maatregel die het voor de overtreder mogelijk maakt om, door tussenkomst van een bemiddelaar, de veroorzaakte schade te herstellen of schadeloos te stellen of om het conflict te doen bedaren”615. In tegenstelling tot voorheen heeft bemiddeling binnen GAS voortaan een tweevoudige doelstelling; niet alleen het herstel en de vergoeding van de schade, maar ook het bedaren van het conflict kan met bemiddeling worden bekomen616 . In de parlementaire voorbereiding wordt benadrukt dat de partijen, met bemiddeling, de gevolgen van de gepleegde feiten kunnen herstellen zowel op relationeel als op materieel vlak617. Door de instemming met bemiddeling kan het slachtoffer herstel van de geleden schade bekomen, zonder dat hiertoe een afzonderlijke burgerlijke procedure moet worden ingesteld618 . De

nieuwe

GAS-wet

expliciteert

eveneens

het

gevolg

van

het

welslagen

van

de

bemiddelingsprocedure; de sanctionerende ambtenaar kan geen GAS-boete meer opleggen indien de bemiddeling met succes is afgerond619. Ingeval de bemiddeling niet slaagt, kan de ambtenaar alsnog een geldboete opleggen of de gemeenschapsdienst voorstellen die bestaat uit een opleiding of een onbetaalde prestatie620 . In verband met de bemiddelaar bepaalt de wet nu uitdrukkelijk dat die rol niet mag worden waargenomen door de sanctieambtenaar zelf621 . De minimumvoorwaarden en modaliteiten voor de bemiddeling inzake GAS werden voor het overige uitgewerkt in het Koninklijk Besluit van 28 januari 2014622. 131. Aanvankelijk werd de bemiddeling inzake GAS duidelijk onderscheiden van de bemiddeling in strafzaken623 . Bemiddeling in strafzaken valt te situeren op het niveau van het parket, terwijl bemiddeling inzake GAS pas kan plaatsvinden indien de zaak niet (meer) toekomt aan het parket624 . Onder de vorige GAS-wetgeving bestond eveneens een verschil tussen de procedures met betrekking tot de weerslag van een geslaagde bemiddeling op de sanctie. Na het welslagen van de bemiddelingsprocedure kon de sanctionerende ambtenaar alsnog een GAS-boete opleggen, terwijl de                                                                                                                         614

Art. 12, §1 GAS-wet 2013. Art. 4, §2, 2° GAS-wet 2013. 616 L. VENY, B. WARNEZ en P. GOES, “De nieuwe lokale bestuurlijke politie: meer (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, (434) 447; A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 204. 617 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 12. 618 F. SCHRAM en J. LIEVENS, o.c., 150. 619 Art. 13, §1 GAS-wet 2013. 620 Art. 13, §2 GAS-wet 2013; R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 7. 621 Art. 6, §3 GAS-wet 2013. 622 KB 28 januari 2014 houdende de minimumvoorwaarden en modaliteiten voor de bemiddeling in het kader van de wet betreffende de Gemeentelijke Administratieve Sancties (GAS), BS 31 januari 2014, 8762; R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 7. 623 MvT, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367/001, 10; E. LANCKSWEERDT, “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T.Gem. 2005, (41) 54. 624 Ibid. 615

 

95

succesvolle bemiddeling op grond van artikel 216ter van het Wetboek van Strafvordering het verval van de strafvordering met zich meebrengt625 . De in de GAS-wet van 2013 uitgewerkte procedure van lokale bemiddeling sluit in die zin meer aan bij de strafbemiddeling, aangezien de sanctionerende ambtenaar voortaan geen boete meer kan opleggen in geval van een geslaagde bemiddeling626 . In tegenstelling tot voor de bemiddeling in strafzaken, kunnen in theorie geen alternatieve maatregelen worden opgelegd in de GAS-bemiddeling; de gemeente beschikt immers niet over een gelijkaardig assortiment aan modaliteiten als dat van de procureur des Konings627.

3.8

Positie van het slachtoffer

3.8.1 De benadeelde partij in het strafrechtprocesrecht 132. In de loop van de jaren ‘90 en in nasleep van de zaak Dutroux was er een toegenomen aandacht voor het slachtoffer in het strafproces. Voorheen had het slachtoffer, voornamelijk in het strafrechtelijk onderzoek, beperkte rechten. De enige mogelijkheid om zijn stem te laten gelden, bestond erin zich burgerlijke partij te stellen. De Wet van 12 maart 1998, de zogenaamde “Wet Franchimont”, creëerde meer mogelijkheden voor slachtoffers en introduceerde verscheiden slachtofferstatuten628. Momenteel is in verschillende fases van de strafprocedure een plaats ingebouwd voor potentiële slachtoffers. Om het slachtoffer de nodige zorg te bieden onmiddellijk na de wederrechtelijke feiten, is voorzien in slachtofferbejegening, slachtofferonthaal en slachtofferhulp629 . Indien de zaak aanhangig wordt gemaakt door rechtstreekse dagvaarding of oproeping bij proces-verbaal, moet de procureur des Konings alle gekende slachtoffers oproepen voor de openbare terechtzitting. Indien de strafrechter op die zitting een uitspraak heeft gedaan over de zaak maar het slachtoffer niet is verschenen, bestaat alsnog een mogelijkheid voor de benadeelde om een vordering tot schadevergoeding in te stellen voor de burgerlijke rechter of voor de strafrechter630 . De strafrechter moet de burgerlijke belangen immers ambtshalve aanhouden indien de strafrechtelijke handelingen mogelijkerwijs schade hebben                                                                                                                         625

T. VAN DEN HENDE, “De rol van het parket inzake gemeentelijke administratieve sancties” in T. DE SUTTER (ed.), o.c., (85) 109. 626 B. DE SMET, “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, (1) 21. 627 G. VAN HAEGENBORGH, “De politionele bevoegdheid van de gemeenteraad” in J. DUJARDIN en W. SOMERS (eds.), Gemeenteraad. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2011, (347) 369-370; T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vredeen politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 154. 628 Wet van 12 maart 1998 tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek, BS 2 april 1998, 10027; C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 2011, 586. 629 S. VERHELST, De rol van het slachtoffer in het straf(proces)recht: op zoek naar een optimaal evenwicht tussen publieke interventie en private betrokkenheid, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Universiteit Antwerpen, 2013, 108-109. 630 A. SMETRYNS, “Het ambtshalve aanhouden van de burgerlijke belangen door de strafrechter en de procedure tot het regelen van conclusietermijnen en het bepalen van een rechtsdag”, NC 2006, (295) 297.

 

96

toegebracht aan een derde631. Slachtoffers van opzettelijk geweld of hun nabestaanden kunnen een beroep doen op het Slachtofferhulpfonds indien de dader onbekend, onvermogend of onvindbaar is. Gedurende de gehele gerechtelijke procedure kan iedere persoon met een direct belang beroep doen op de zogenaamde ‘herstelbemiddeling’632. Met behulp van een neutrale bemiddelaar die aangesloten is bij een erkende bemiddelingsdienst, trachten beide partijen tot een akkoord te komen omtrent de vergoeding van de schade. Tot slot heeft de wetgever het statuut van ‘benadeelde persoon’ in het leven geroepen633 . Vroeger konden slachtoffers enkel rechten uitoefenen in de procedure als zij zich burgerlijke partij hadden gesteld; dit bracht met zich mee dat slachtoffers die zich geen burgerlijke partij hadden gesteld, niet werden ingelicht over de behandeling van de zaak. Om dit probleem te verhelpen kunnen slachtoffers voortaan een verklaring afleggen op het secretariaat van het O.M. van het feit dat zij schade hebben geleden door een misdrijf. Het verschil met het statuut van burgerlijke partij, bestaat erin dat de benadeelde persoon geen partij is in het geding634. De benadeelde persoon heeft recht op inzage en een kopie van het strafdossier, het recht om op de hoogte te worden gebracht van het verloop van de zaak en het recht om documenten toe te voegen aan het dossier635. 133. Indien de dader van het misdrijf wordt veroordeeld tot het betalen van een geldboete, kan de benadeelde persoon geen aanspraak maken op (een deel van) dat bedrag tot herstel van zijn geleden schade; de strafrechtelijke geldboete komt als sanctie voor het misdrijf immers toe aan de staat636 . Zoals blijkt uit de bovenstaande uiteenzetting, beschikt het slachtoffer over verschillende mogelijkheden om vergoeding voor de geleden schade te bekomen. Als de geldboete een (te) hoog tarief bedraagt, bestaat het gevaar echter dat de dader de schadevergoeding niet meer kan betalen. Daarom werd het beginsel aangenomen dat de betaling van de schadevergoeding voor het slachtoffer voorrang krijgt op de betaling van de penale geldboete637 .

                                                                                                                        631

Art. 4, tweede lid VTSv.; A. SMETRYNS, “Het ambtshalve aanhouden van de burgerlijke belangen door de strafrechter en de procedure tot het regelen van conclusietermijnen en het bepalen van een rechtsdag”, NC 2006, (295) 296-297. 632 Art. 3ter VTSv. 633 Art. 5bis VTSv. 634 F. DERUYCK, Overzicht van het Belgisch strafprocesrecht, Brugge, die Keure, 2014, 30. 635 Ibid. 636 S. VERHELST, De rol van het slachtoffer in het straf(proces)recht: op zoek naar een optimaal evenwicht tussen publieke interventie en private betrokkenheid, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Universiteit Antwerpen, 2013, 498. 637 Art. 49, eerste lid Sw.

 

97

3.8.2 Is een plaats weggelegd voor het slachtoffer in de GAS-procedure? 134. Er zijn verschillende gevallen denkbaar waarbij een inbreuk op een gemeentereglement of -verordening waarop een GAS-boete is gesteld, schade kan toebrengen aan een derde. Die persoon zal op de een of andere manier herstel of vergoeding van de geleden schade willen bekomen van de dader. In deze titel wordt nagegaan in welke mate de benadeelde persoon binnen de GAS-procedure genoegdoening kan krijgen. In het kader van de procedure tot het opleggen van een gemeentelijke administratieve sanctie, kan het slachtoffer van de gepleegde inbreuk, zich geen burgerlijke partij stellen638. De benadeelde persoon wordt evenmin ambtshalve op de hoogte gebracht van het feit dat een bestuurlijke procedure tegen de overtreder is opgestart; het slachtoffer beschikt evenmin over een hoorrecht voor de sanctionerende ambtenaar. Het horen van de benadeelde partij zou echter van belang kunnen zijn om de geleden schade in de beoordeling van de sanctie mee te nemen639. De enige plaats die de wetgever uitdrukkelijk aan het slachtoffer heeft gegeven, is te vinden in artikel 28 van de GAS-wet640. Op grond van dit artikel kan ieder die een rechtmatig belang heeft een kopie verkrijgen van de vaststelling en de beslissing van de sanctionerende ambtenaar. Hierom moet echter worden verzocht door middel van een schriftelijk en met redenen omkleed verzoek. Op het vlak van de schadeloosstelling ligt de bal als het ware in het kamp van het slachtoffer zelf641. Volgens de Memorie van Toelichting kan bij “de partijen die een rechtmatig belang hebben”, worden gedacht aan het slachtoffer, een persoon die schade heeft geleden omwille van het gedrag van de persoon aan wie een administratieve boete wordt opgelegd of aan een verzekeringsmaatschappij die de geleden schade die zij dekt, wenst te recupereren642. De positie van de benadeelde in de GAS-procedure verschilt dus wezenlijk van die van het slachtoffer van een inbreuk die langs strafrechtelijke weg wordt afgehandeld643. Enkel langs de alternatieve weg van bemiddeling kan de benadeelde vergoeding bekomen binnen de GAS-procedure; de wet bepaalt uitdrukkelijk dat de partijen vrij kunnen onderhandelen en beslissen over de schadeloosstelling en het herstel van de schade644. Met betrekking tot minderjarigen is het                                                                                                                         638

T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 144; A. DISPA en T. PAPART, o.c., (173) 230. 639 T. DE SUTTER, “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, (131) 144; T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 159. 640 Art. 28 GAS-wet 2013; C. MOLITOR en H. SIMONART, “Réflexions sur les sanctions administratives communales” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), o.c., (299) 327. 641 Ibid. 642 MvT, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712/001, 20-21. 643 C. MOLITOR en H. SIMONART, “Réflexions sur les sanctions administratives communales” in R. ANDERSEN, D. DÉOM en D. RENDERS (eds.), o.c., (299) 327; J. BOUVIER, “L’amende administrative communale: l’inclassable sanction”, Rev.dr.commun. 2004, afl. 4, (21) 29. 644 Art. 12, §2 GAS-wet 2013.

 

98

aanbod tot bemiddeling verplicht; voor meerderjarige overtreders staat bemiddeling open indien enkele voorwaarden vervuld zijn en de sanctionerende ambtenaar hiertoe beslist. Bemiddeling staat en valt echter met de vrijwillige medewerking van de overtreder. Indien de overtreder weigert aan de bemiddeling mee te werken of indien de partijen niet tot een akkoord komen over de vergoeding of het herstel, dan kan de benadeelde enkel een burgerlijke procedure opstarten tot het verkrijgen van een schadevergoeding645. In het kader van een burgerlijke procedure op grond van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek is de mogelijkheid tot het opvragen van het proces-verbaal van belang646 . De burgerlijke vordering staat echter volkomen los van de bestuurlijke procedure inzake GAS647 . 3.8.3 Conclusie 135. Uit de bovenstaande uiteenzetting komt het contrast op het vlak van de mogelijkheden tot schadeloosstelling van, enerzijds, het slachtoffer in de GAS-procedure en, anderzijds, het slachtoffer in de strafrechtelijke procedure duidelijk naar voren. De benadeelde in de strafrechtelijke procedure beschikt over een waaier aan mogelijkheden om vergoeding te bekomen; zowel langs gerechtelijke als buitengerechtelijke weg. Vanuit de rechtsleer wordt de geringe aandacht voor het slachtoffer in de bestuurlijke procedure, mijns inziens terecht, bekritiseerd648. Binnen de GAS-procedure zelf schuilt de enige mogelijkheid tot vergoeding in de bemiddelingsprocedure, die de sanctionerende ambtenaar kan aanbieden. Substituut-procureur des Konings P. GEERKENS gaf aan dat als richtlijn aan de sanctionerende ambtenaar wordt meegegeven om zoveel mogelijk te streven naar herstel, vooral in dossiers waar derden schade hebben geleden. Het resultaat van die bemiddeling en de poging om tot herstel te komen, hangt echter af van de medewerking van de overtreder649. Nochtans werden in het parlement ook reeds voorstellen geformuleerd om de positie van het slachtoffer in de GAS-procedure te versterken. Zo werd bij amendement voorgesteld om de bemiddeling verplicht te maken indien een benadeelde zich bekend heeft gemaakt bij de sanctionerende ambtenaar. In het geval de bemiddeling zou mislukken, werd voorgesteld om de sanctionerende ambtenaar bevoegd te maken tot het uitspreken van het herstel van de schade650. Deze voorstellen werden echter niet in de wet opgenomen.

                                                                                                                        645

T. DE SUTTER, “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in M. DAMBRE en P. LECOCQ (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, (129) 154; R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 6-7. 646 N. DE VOS en L.M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, (481) 487. 647 Ibid. 648 R. ANDERSEN, “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, nr. 3, (2) 6-7. 649 I. WATTIER, “Le régime des infractions mixtes de droit commun” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (67) 94. 650 Amendement nr. 18 bij het wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Senaat, 2003-04, nr. 3-431/6, 3-4.

 

99

Voornamelijk op het vlak van de gemengde inbreuken laat het onderscheid tussen de mogelijkheden voor het slachtoffer in de GAS-procedure en het slachtoffer in de strafrechtelijke procedure zich het meest voelen; de mate waarin het slachtoffer zijn rechten kan doen gelden, is afhankelijk van een beslissing van het parket. Het College van Procureurs-generaal acht het aangewezen om voor de zware gemengde inbreuken rekening te houden met de belangen van het slachtoffer en de ernst van de geleden schade bij het nemen van een beslissing tot het al dan niet vervolgen langs strafrechtelijke weg651 . Zowel in de rechtsleer, in het parlement als binnen het O.M. is men om de benadeelde in de GASprocedure bekommerd. Naarmate de wetgever meer inbreuken onder het materieel toepassingsgebied van GAS brengt, stijgt de vraag naar een behoorlijke regeling van de rechten van personen die nadeel ondervinden van die inbreuken. De doelstelling van de GAS-wet met betrekking tot het efficiënt afhandelen van overlastfeiten om een gevoel van straffeloosheid tegen te gaan, kan zich evenwel stellen vanuit het oogpunt van de benadeelde. Ook voor hen zou het mogelijk moeten zijn om op een eenvoudige en efficiënte wijze herstel van de geleden schade te bekomen. Het is echter niet eenvoudig om het bekomen van een schadevergoeding in GAS te integreren. Indien de sanctionerende ambtenaar eveneens zou moeten beslissen over de omvang van de schadevergoeding, zou dit het bestuurlijke karakter van GAS te buiten gaan.

                                                                                                                        651

 

Omz. COL 1/2006.

100

Hoofdstuk 4 De nieuwe GAS-wet onderworpen aan het oordeel van het Grondwettelijk Hof 4.1

Maatschappelijke kritiek op de Wet van 24 juni 2013

136. Uit het voorgaande komt duidelijk naar voor dat de materie inzake GAS niet zonder slag of stoot tot stand is gekomen. Ook nu nog, bijna zestien jaar na de inwerkingtreding van het lokale handhavingsinstrument, klinkt luid protest tegen de regelgeving vanuit verschillende hoeken. Hoewel de kern van de materie stamt uit 1999, werd herhaaldelijk aan het materieel en personeel toepassingsgebied gesleuteld. De meest recente omwenteling met betrekking tot GAS dateert van 24 juni 2013 en is wellicht niemand onopgemerkt voorbijgegaan. Het wetsontwerp dat de wet voorafging werd met afkeuring onthaald door verschillende maatschappelijke instanties: de Union des villes et des communes652, het Kinderrechtencommissariaat, de Délégué général aux droits de l’enfant653 , de Liga voor mensenrechten en de Ligue des droits de l’homme waren gekant tegen het ontwerp654. Vooral de uitbreiding van GAS naar jongeren vanaf veertien jaar en het nog steeds ongedefinieerde begrip ‘overlast’ druist volgens hen in tegen een aantal belangrijke beginselen van de democratische rechtsstaat. Omdat de uiteindelijk gestemde wet niet aan de verzuchtingen tegemoetkwam, besloten verschillende instanties om naar het Grondwettelijk Hof te stappen teneinde een gehele of gedeeltelijke vernietiging van de GAS-wet te bekomen. 137. Er werden vier verzoekschriften ingediend bij het Hof door de vzw Kinderrechtencoalitie Vlaanderen, door de vzw’s Liga voor Mensenrechten, Ligue des Droits de l’Homme, door de heer L. LAMINE en door het ACV, ABVV, M. LEEMANS, C. ROLIN, R. DE LEEUW en A. DEMELENNE. Die verzoekschriften waren gericht tegen een gehele, dan wel gedeeltelijke vernietiging van de GAS-wet van 24 juni 2013 en werden daarom samengevoegd. Daarnaast werd een verzoekschrift ingediend door de vzw’s Liga voor Mensenrechten en Ligue des Droits de l’Homme tot vernietiging van de Wet van 19 juli 2013 tot wijziging van de Jeugdbeschermingswet. Het Hof heeft zich op 23 april 2015 door middel van twee arresten uitgesproken over de vernietigingsberoepen655 . Het Hof neemt met die arresten alle twijfel weg omtrent GAS; de Wet van 24 juni 2013 blijft onaangetast overeind. Onder                                                                                                                         652

Advies van de Raad van Bestuur van de Union des villes et des communes de Wallonie betreffende het wetsontwerp inzake gemeentelijke administratieve sancties, 4 december 2012 (http://www.uvcw.be/no_index/actualite/4564-11681281486102082013104200197054390804.pdf). 653 Advies van het Kinderrechtencommissariaat en de Délégué général aux droits de l’enfant van 15 april 2013 op verzoek van de Commissie van Binnenlandse Zaken, Algemene Aangelegenheden en Openbare Macht (http://www.kinderrechtencommissariaat.be/sites/default/files/bestanden/2012_2013_5_advies_gas.pdf) resp. (http://www.dgde.cfwb.be/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&g=0&hash=c5914de7f74b97808f214b67a86cf 717a5cf03f6&file=fileadmin/sites/dgde/upload/dgde_super_editor/dgde_editor/documents/avis/Avis_SAC_1504 2013.pdf) 654 Y. CARTUYVELS en C. GUILLAIN, “Les sanctions administratives communales en Belgique: sources et principes d’un contrôle social renforcé” in C. GUILLAIN en Y. CARTUYVELS (eds.), o.c., (1) 14. 655 GwH 23 april 2015, nr. 44/2015; GwH 23 april 2015, nr. 45/2015.

 

101

komende titels zal die beslissing van het Hof worden besproken in de mate van de relevantie van de bevindingen voor deze masterproef.

4.2

Ten aanzien van het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel

138. De verzoekende partijen voerden aan dat de GAS-wet op verschillende punten niet bestaanbaar was met het strafrechtelijk wettigheidsbeginsel. Zoals reeds werd besproken onder Hoofdstuk 2, veronderstelt dit fundamenteel strafrechtelijk beginsel dat zowel de strafbare gedragingen, als de straffen vastgesteld moeten zijn bij de wet op een wijze die de rechtsonderhorige toelaat om vóór het stellen van een gedraging, de strafrechtelijke gevolgen daarvan voldoende in te schatten. Bovendien wordt daardoor de beoordelingsvrijheid van de rechter aan banden gelegd. In eerste instantie werpen de verzoekende partijen op dat de delegatie van de bevoegdheid aan de gemeenteraden om te bepalen welke feiten met een straf of bestuurlijke sanctie kunnen worden gesanctioneerd, in strijd is met het legaliteitsbeginsel. Zij voeren in die zin een schending aan van artikel 7.1 EVRM, artikel 15.1 van het BUPO-verdrag, artikel 40 van het IVRK en de artikelen 12, tweede lid en 14 van de Grondwet. Het Grondwettelijk Hof stelt dat: “Hoewel de gemeentelijke administratieve sancties zoals bedoeld in artikel 4 van de bestreden wet een straf kunnen uitmaken in de zin van de artikelen 6 en 7 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, betekent dit niet dat het om straffen gaat in de zin van de artikelen 12 en 14 van de Grondwet”656 . Vertrekkende van dit uitgangspunt, bepaalt het Hof dat het legaliteitsbeginsel zich niet in die mate opdringt dat de wetgever ieder aspect van de strafbaarstelling zélf moet regelen. De wetgever mag die bevoegdheid overdragen aan een ander orgaan, op voorwaarde dat die delegatie voldoende nauwkeurig is omschreven en betrekking heeft op het uitvoeren van maatregelen, waarvan de essentiële elementen vooraf door de wetgever zijn vastgesteld. In die zin beletten de artikelen 12 en 14 van de Grondwet niet dat de gemeenteraden worden gemachtigd door de Wet van 24 juni 2013 om strafbare gedragingen en straffen voor te schrijven, op voorwaarde dat de minimum- en maximumstraf door de wetgever worden bepaald. Volgens het Hof beantwoordt de wet aan die vereisten doordat de bevoegdheden van de gemeenteraden op verschillende wijze wordt beperkt. Zoals reeds in DEEL I van dit werk aan bod kwam, is hun verordenende politiebevoegdheid beperkt tot wat de gemeenten aanbelangt; bovendien kunnen zij geen sanctie inschrijven voor een inbreuk die reeds door een wet, decreet of ordonnantie van een strafrechtelijke of bestuurlijke sanctie is voorzien. De mogelijke bestuurlijke sancties worden eveneens op limitatieve wijze omschreven in artikel 4 van de wet. Bijgevolg bepaalt het Hof dat de hierboven beschreven machtiging aan de gemeenten niet in aanvaring komt met het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel.

                                                                                                                        656

 

GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, B.17.2.

102

139. Een tweede punt waarin de wet het legaliteitsbeginsel schendt bestond volgens de verzoekers in het feit dat het begrip ‘openbare overlast’ onvoldoende nauwkeurig werd omschreven in de wet; de invulling van het begrip door de lokale overheden zou volgens hen leiden tot rechtsonzekerheid en ongelijkheid. Het Hof bepaalt dat het toekomt aan de gemeenteraden – ten gevolge van de hierboven gegeven machtiging – om te bepalen welke vormen van openbare overlast zij wensen te bestraffen; niet de ‘openbare overlast’ an sich, maar enkel gedragingen die daaraan beantwoorden kunnen gesanctioneerd worden met een door hen vast te stellen straf, bestuurlijke sanctie of alternatieve maatregel. Omtrent de vaagheid van het begrip ‘openbare overlast’ schuift het Hof de hete aardappel door naar de bevoegde bestuurlijke en justitiële rechters; enkel zij kunnen bij onderzoek van een specifieke strafbepaling bepalen of de door de gemeenteraad gehanteerde bewoordingen zo vaag zijn dat zij het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel zouden schenden657. De verzoekers voerden daarnaast aan dat het legaliteitsbeginsel zou worden geschonden doordat de wet op onvoldoende wijze bepaalt welke straffen en sancties kunnen worden opgelegd. Het Hof bepaalt dat ook hier geen sprake is van een schending aangezien uit artikel 4 valt af te leiden dat met ‘straffen’, ‘politiestraffen’ wordt bedoeld en de mogelijke bestuurlijke sancties en alternatieve maatregelen op limitatieve wijze worden opgesomd. 140. Een laatste punt van kritiek hield in dat het legaliteitsbeginsel zou geschonden zijn doordat de vorm en voorwaarden tot vervolging niet afdoende door de bestuurlijke procedure werden vastgesteld. Met betrekking tot de gemengde inbreuken zou hierdoor een onverantwoord onderscheid worden gemaakt tussen de bestuurlijke procedure en de strafprocedure. Het Hof wijst erop dat de wetgever met de invoering van GAS bewust geopteerd heeft voor een procedure die zich onderscheidt van de strafprocedure. Een verschil in behandeling tussen personen dat voortkomt uit de toepassing van verschillende procedureregels in verschillende omstandigheden impliceert op zich geen discriminatie; er zou pas sprake zijn van discriminatie indien het verschil in behandeling door het aanwenden van verschillende procedureregels een onevenredige beperking van de rechten van de betrokken personen met zich mee zou brengen. Volgens het Hof is dit geenszins het geval.

4.3

Ten aanzien van het recht op een behoorlijke rechtsbedeling

141. Een tweede beginsel dat volgens de verzoekers door de Wet van 24 juni 2013 werd geschonden, was het recht op een behoorlijke rechtsbedeling zoals vervat in artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het BUPO-verdrag. Het Hof bepaalt vooreerst dat de wetgever de naleving van het evenredigheidsbeginsel en het beginsel non bis in idem waarborgt en dat het aan de bevoegde rechter toekomt om te waken over een correcte toepassing van die beginselen658 .                                                                                                                         657 658

 

GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, B.20.2. GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, B.39.1.

103

De verzoekende partijen voerden aan dat de GAS-boete een straf uitmaakt, die alleen door een onafhankelijke en onpartijdige rechter kan worden opgelegd. Het Hof bepaalt als volgt: “Het recht op een behoorlijke rechtsbedeling, zoals gewaarborgd bij artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, sluit niet uit dat een administratieve sanctie door een ambtenaar wordt opgelegd, op voorwaarde dat een onafhankelijke en onpartijdige rechter een controle met volle rechtsmacht kan uitoefenen op die bestuurlijke beslissing” en verwijst daarbij naar de rechtspraak van het EHRM659. Voor het overige bepaalt het Hof dat een overtreder vóór het opstarten van de bestuurlijke procedure moet geïnformeerd worden over zijn recht op schriftelijk of desgevallend mondeling verweer, het recht om zijn dossier te raadplegen en het recht om zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman. De beslissing waarin een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd, moet bovendien afdoende gemotiveerd worden. Hoger beroep kan worden ingesteld tegen de beslissing tot het opleggen van een GAS-boete bij de politierechter of de jeugdrechter; hij kan nagaan of de bestreden geldboete in feite en in rechte verantwoord is. De rechtzoekenden beschikken volgens het Hof over een daadwerkelijke jurisdictionele waarborg voor een onafhankelijk en onpartijdig rechtscollege. Het feit dat tegen die beslissing geen hoger beroep – en enkel cassatieberoep – openstaat, maakt volgens het Hof geen schending uit van het recht op een behoorlijke rechtsbedeling. Enkel in strafzaken bestaat een algemeen rechtsbeginsel waarbij de dubbele aanleg wordt gewaarborgd; hierop wordt echter een uitzondering gemaakt voor lichte overtredingen. Volgens de rechtspraak van het EHRM vallen onder ‘lichte overtredingen’ de inbreuken die niet tot een gevangenisstraf kunnen leiden660 . Bijgevolg behoren de GAS tot die uitzondering en moet het recht op een dubbele aanleg niet gewaarborgd worden. 142. Tot slot brachten de verzoekers aan dat de onafhankelijkheid van de personen die de inbreuken vaststellen en van de sanctionerende ambtenaar niet voldoende beschermd zou zijn661 . De wetgever heeft volgens het Hof de deskundigheid en onafhankelijkheid van de ambtenaren en personeelsleden proberen te waarborgen. De Koninklijke Besluiten waarin die waarborgen worden uitgewerkt, behoren evenwel niet tot de toetsingsbevoegdheid van het Hof.

                                                                                                                        659

EHRM 27 september 2011, A. Menarini Diagnostics S.R.L./Italië; EHRM 4 maart 2014, Grande Stevens e.a./Italië. 660 EHRM 23 april 2009, Kamburov/Bulgarije. 661 GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, B.41.1.

 

104

Ten aanzien van het hoger beroep tegen de beslissing bepaalt het Hof dat er geen algemeen beginsel bestaat van recht op een bestuurlijk beroep tegen een beslissing om een bestuurlijke sanctie op te leggen. Bovendien kan het recht op toegang tot de rechter onderworpen zijn aan beperkingen van financiële aard voor zover daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de kern van het recht zelf. Ook een regeling van de kosten ten laste van een partij, maakt geen schending uit van het recht op toegang tot de rechter. Bijgevolg besluit het Hof dat de toegang tot de rechter niet op een onevenredige wijze wordt belemmerd.

4.4

Ten aanzien van de bescherming van minderjarigen

143. Met betrekking tot minderjarigen, betwisten de verzoekers in eerste instantie de wettigheid van de leeftijdsverlaging naar veertien jaar die de wetgever heeft doorgevoerd. De mogelijkheid om een geldboete op te leggen ten aanzien van minderjarigen, zou volgens hen geen opvoedkundige waarde hebben en het beschermingsniveau van de minderjarigen zou daardoor worden verminderd. Aldus zou een onderscheid worden gecreëerd ten opzichte van minderjarigen die voor dezelfde inbreuken onder het klassieke jeugdrechtsyteem vallen. Het Hof bepaalt omtrent de leeftijdsverlaging dat het de wetgever vrijstaat om vast te leggen vanaf welke leeftijd bepaalde inbreuken mogen worden gesanctioneerd. Met betrekking tot de procedure moet echter wel rekening worden gehouden met de bijzondere situatie van een minderjarige, meer bepaald op het vlak van hun persoonlijkheid en maturiteitsgraad. Vervolgens bepaalt het Hof dat hoewel artikel 40 IVRK de verplichting oplegt om een minimumleeftijd vast te stellen waaronder de kinderen niet in staat worden geacht een misdrijf te begaan, dit verdrag zelf geen minimumleeftijd voorschrijft. Het komt niet toe aan het Hof om de opportuniteit van de leeftijdsverlaging of de opvoedkundige waarde van de administratieve sancties te beoordelen. Het Hof gaat daarentegen wel na of de bestreden wet de rechten van minderjarigen op een onevenredige wijze beperkt of niet. Daartoe overloopt het Hof de rechten van minderjarigen in de bestuurlijke procedure. Met betrekking tot het hoorrecht besluit het Hof dat de ingebouwde grens van 70 euro niet van toepassing is voor minderjarige overtreders. In de Franstalige versie van artikel 25, §4 van de GAS-wet van 2013 wordt gesproken van “contrevenant majeur”; hieruit moet worden besloten dat een minderjarige overtreder in elk geval het recht heeft om te worden gehoord. Uit dit alles besluit het Hof dat de GAS-wet niet op een onevenredige wijze afbreuk doet aan de rechten van minderjarigen662.

                                                                                                                        662

 

GwH 23 april 2015, nr. 44/2015, B.51.8; GwH 23 april 2015, nr. 45/2015, B.4.8.

105

Besluit 144.

De gemeentelijke administratieve sancties werden eind de jaren ‘90 in het leven geroepen om

het hoofd te bieden aan de lokale overlastproblematiek die hoog op de politieke agenda stond. Dit handhavingsmechansime werd gepromoot als: sneller, efficiënter en lichter. Die omschrijving staat in schril contrast met de strafrechtelijke handhaving, die getypeerd wordt door een trage, logge en zware procedure. GAS wordt vaak omschreven als “het ei van Columbus”; in plaats van het strafrecht te hervormen, opteerde de wetgever ervoor om een bestuurlijk instrument naast het strafrecht te creëren teneinde lokale overlast te bestrijden. Aldus is reeds vanuit de ratio legis van GAS een zekere connectie tussen de strafrechtelijke handhaving en de gemeentelijke administratieve sancties waar te nemen. Na een moeilijke start, beschikken de lokale besturen nu over een daadwerkelijk wapen om op te treden tegen overlast en lichtere vormen van criminaliteit. Doorheen de jaren heeft de wetgever het toepassingsgebied van GAS meer en meer uitgebreid. Naarmate GAS sterker wordt uitgebouwd naast het strafrecht, stijgt de vraag naar rechtsbescherming in de materie. Van bij de introductie van GAS heeft de wetgever de link gelegd met artikel 6 EVRM en de daarin vervatte rechtswaarborgen. Hoe meer de bestuurlijke procedure echter wordt omgeven door rechtsbeschermende bepalingen, hoe meer de vraag rijst naar het verschil en de meerwaarde van een dergelijk systeem tegenover het strafrecht; want was het niet juist de bedoeling van GAS om de zware strafrechtelijke procedure met zijn kostbare rechtswaarbogen te omzeilen? In een dergelijke context waarbij twee zaken die van nature verschillend zijn, naar elkaar toe groeien, wordt in een rechtsstaat al snel de vraag gesteld naar de bestaanbaarheid ervan met het verbod op discriminatie. 145. In deze masterproef werd nagegaan waarin de gelijkenissen en verschillen schuilen tussen, enerzijds, de procedure tot het opleggen van een GAS-boete en, anderzijds, de procedure tot het opleggen van een strafrechtelijke geldboete. Een eerste – nogal voor de hand liggende – vaststelling is dat de GAS-boete in het bestuursrecht is ingebed, terwijl het opleggen van een penale geldboete, zich afspeelt binnen het strafrechtsverhaal. Deze eenvoudige vaststelling brengt echter een aantal belangrijke gevolgen met zich mee voor het verloop van beide procedures, bijvoorbeeld op het vlak van de sanctionerende instantie, de toepasselijke taal in de procedure, de gevolgen van de sanctie met betrekking tot het strafregister etc. Neem nu het pijnpunt betreffende de beperkte rechten van het slachtoffer in de GAS-procedure en de daar tegenover uitgebreide mogelijkheden van het slachtoffer in het strafproces. In de rechtsleer wordt dit vaak aangehaald als een heikel punt in de procedure, maar een oplossing hiervoor ligt niet voor de hand in de huidige regeling. De sanctionerende ambtenaar laten oordelen over een schadevergoeding zou het bestuurlijke karakter van de boete ver te buiten gaan. Aan de andere kant is het in hoofde van

 

106

degene die schade lijdt te betreuren dat (behoudens bemiddeling) geen genoegdoening kan worden bekomen in de GAS-procedure zelf. Er zijn dus zeker procedurele verschillen die voortvloeien uit hun verschillende aard; een andere vraag is of die verschillen te verantwoorden zijn? Op andere punten lijkt de GAS-procedure immers naar het strafrecht toe te buigen; het voorbeeld bij uitstek zijn hier de gemengde inbreuken inzake het stilstaan en parkeren, waar het parallellisme met het strafrecht bewust werd behouden door de regelgever. Voornamelijk de gemengde inbreuken staan op gespannen voet met het verbod op een discriminatoire behandeling aangezien zij − afhankelijk van de beleidskeuze van de gemeente en het parket− in het bestuursrechtelijke of strafrechtelijke circuit terecht komen, met de in dit werk besproken gevolgen van dien. De vraag naar een ongelijke behandeling werd ook voorgelegd aan het Grondwettelijk Hof. Het Hof heeft het discriminatievraagstuk inzake GAS in duidelijke bewoordingen negatief beantwoord; bijgevolg blijft de GAS-wet 2013 onverkort gelden. Het arrest lijkt een moment van rust te brengen in het stormachtige klimaat van GAS, maar hiermee is wellicht niet het laatste gezegd of geschreven inzake GAS. 146. Reeds in de inleiding werd aangegeven dat dit werk niet tot doel heeft om een resoluut standpunt in te nemen in de materie; dit lijkt mij geenszins mogelijk. Zoals bij uiteenlopende regelgeving het geval is, is GAS een materie met veel nuances. Enerzijds, is GAS verweven met en complementair aan het strafrecht en, anderzijds, heerst er een bepaald spanningsveld tussen beide mechanismen. Binnen deze wisselwerking moet een juist evenwicht worden gevonden tussen het efficiënt optreden tegen vormen van lokale overlast en het respecteren van bepaalde rechtswaarborgen. Aldus D. COPS en J. PUT: “Een meer algemene en serene dialoog over het GAS-systeem in zijn geheel dringt zich met andere woorden op, met een ‘derde weg’ als resultaat, waarin beide standpunten tot op zekere hoogte aan elkaars bekommernissen en bedoelingen tegemoetkomen”663.

                                                                                                                        663

D. COPS en J. PUT, “Gemeentelijke administratieve sancties: «wondermiddel» of «gevaar voor democratie»?”, TJK 2013, afl. 1, (3), 4.

 

107

Bibliografie I.

Wetgeving

1.1

Verdragen

Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en goedgekeurd bij de wet van 13 mei 1995, BS 19 augustus 1955, err. BS 29 juni 1961. Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New York op 19 december 1966 en goedgekeurd bij de wet van 15 mei 1981, BS 6 juli 1983. Handvest van 12 december 2007 van de Grondrechten van de Europese Unie, Pb.C. 83, 30 maart 2010.

1.2

Wetten

Wet van 17 april 1878 houdende de voorafgaande titel van het Wetboek van Strafvordering, BS 25 april 1878. Wet van 15 mei 1912 op de kinderbescherming, BS 27, 28, 29 mei 1912; Pasin. 1912, 249-435. Wet van 15 juni 1935 op het gebruik der talen in gerechtszaken, BS 22 juni 1935. Wet van 5 maart 1952 betreffende de opdécimes op de strafrechtelijke geldboeten, BS 3 april 1952, 2606. Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS 15 april 1965, 4014. Gecoördineerde wetten van 18 juli 1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken, BS 2 augustus 1966, 7799. Wet van 16 maart 1968 betreffende de politie over het wegverkeer, BS 27 maart 1968, 3146. Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980, 9434. Wet van 26 mei 1989 tot bekrachtiging van het Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift “Nieuwe gemeentewet”, BS 30 mei 1989, 9305. Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, BS 12 september 1991, 19976. Wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992, 27124. Wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens, BS 18 maart 1993, 5801. Wet van 10 februari 1994 houdende regeling van een procedure voor de bemiddeling in strafzaken, BS 27 april 1994, 11195.  

108

Wet van 12 maart 1998 tot verbetering van de strafrechtspleging in het stadium van het opsporingsonderzoek en het gerechtelijk onderzoek, BS 2 april 1998, 10027. Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, BS 3 februari 1999, 3042. Wet van 4 mei 1999 tot invoering van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van rechtspersonen, BS 22 juni 1999, 23411. Wet van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 10 juni 1999, 21629. Wet van 26 juni 2000 betreffende de invoering van de euro in de wetgeving die betrekking heeft op aangelegenheden als bedoeld in artikel 78 van de Grondwet, BS 29 juli 2000, 26213. Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, BS 25 juni 2004, 52181. Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 23 juli 2004, 57001. Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, BS 29 juli 2005, 33804. Wet van 15 mei 2006 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het Wetboek van strafvordering, het Strafwetboek, het Burgerlijk Wetboek, de nieuwe gemeentewet en de wet van 24 april 2003 tot hervorming van de adoptie, BS 2 juni 2006, 29028. Wet van 13 juni 2006 tot wijziging van de wetgeving betreffende de jeugdbescherming en het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd, BS 19 juli 2006, 36088. Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 februari 2007, 08169. Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, BS 29 juni 2007, 36090. Wet van 7 juni 2011 tot instelling van een verbod op het dragen van kleding die het gezicht volledig dan wel grotendeels verbergt, BS 13 juli 2011, 41734. Wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 1 juli 2013, 41293.

1.3

Decreten en ordonnanties

Gemeentedecreet van 15 juli 2005, BS 31 augustus 2005, 38153.

1.4

Koninklijke besluiten

KB van 1 december 1975 houdende algemeen reglement op de politie van het wegverkeer en van het gebruik van de openbare weg, BS 9 december 1975, 15627.

 

109

KB van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe Gemeentewet, BS 3 september 1988, 12465. KB van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, BS 2 februari 2001, 2823. KB van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 119bis, § 6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet, BS 29 december 2004, 86558. KB van 21 december 2013 Koninklijk besluit tot vaststelling van de bijzondere voorwaarden betreffende het register van de gemeentelijke administratieve sancties ingevoerd bij artikel 44 van de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013, 102911. KB van 21 december 2013 tot vaststelling van de kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden van de ambtenaar belast met de oplegging van de administratieve geldboete en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, BS 27 december 2013, 102913. KB van 21 december 2013 tot vaststelling van de minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid van de ambtenaren en personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie, BS 27 december 2013, 102915. KB van 28 januari 2014 houdende de minimumvoorwaarden en modaliteiten voor de bemiddeling in het kader van de wet betreffende de Gemeentelijke Administratieve Sancties (GAS), BS 31 januari 2014, 8762. KB van 9 maart 2014 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties voor de overtredingen betreffende het stilstaan en het parkeren en voor de overtredingen betreffende de verkeersborden C3 en F 103, vastgesteld met automatisch werkende toestellen, BS 20 juni 2014, 46946, err. BS 10 februari 2015.

1.5

Ministeriële omzendbrieven

Omz. OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, BS 23 mei 2001, 17246. Omz. OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, BS 20 januari 2005, 01733. Omz. 22 juli 2014 waarbij uitleg verschaft wordt bij de nieuwe regelgeving aangaande de gemeentelijke administratieve sancties, BS 8 augustus 2014, 58115.

 

110

1.6

Voorbereidende werkzaamheden

Wetsontwerp houdende regeling van een procedure voor de bemiddeling van strafzaken, Parl.St. Kamer 1992-93, nr. 1128. Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 6 april 1995 inzake de secundaire markten, het statuut van en het toezicht op de beleggingsondernemingen, de bemiddelaars en de beleggingsadviseurs wat betreft de administratieve geldboeten die kunnen worden opgelegd door de tuchtcommissie van de markt en de marktautoriteiten, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 1929. Wetsontwerp betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, Parl.St. Kamer 1997-98, nr. 1572. Wetsontwerp tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 1998-99, nr. 2031. Ontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, Parl.St Senaat 2000-01, nr. 2-709/1. Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, Parl.St. Kamer 2002-03, nr. 2367. Wetsontwerp houdende diverse bepalingen, Parl.St. Kamer 2004-05, nr. 1845. Ontwerp van Gemeentedecreet, Parl.St. Vl.Parl. 2004-05, stuk 347, nr. 1, 18. Wetsontwerp betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, Parl.St. Kamer 2012-13, nr. 2712.

1.7

Parlementaire vragen en antwoorden

Vr. en Antw. Kamer 2004-05, 23 februari 2005, Com. 512, 20-21 (Vr. nr. 5636 S. VERHERSTRAETEN). Vr. en Antw. Kamer 2005-06, 19 april 2006, Com. 924, 6-9 (Vr. nr. 11017 K. SCHRYVERS). Vr. en Antw. Senaat, 14 juni 2011, Vr. 5-2526 (B. LAEREMANS). Vr. en Antw. Kamer 2012-13, 5 december 2012, Com. 605, 12-13 (Vr. nr. 13738 M. DOOMST).

1.8

Andere

Revolutionaire Decreten van 14 december 1789 en 16-24 augustus 1790, naderhand geïntegreerd in de Nieuwe Gemeentewet bij Koninklijk Besluit van 24 juni 1988 tot codificatie van de gemeentewet onder het opschrift Nieuwe Gemeentewet, BS 3 september 1988, 12465 Aanbeveling nr. R 91 van 13 februari 1991 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa inzake administratieve sancties (www.coe.int). Kadernota Integrale Veiligheid 30-31 maart 2004, 6 (www.dsb-spc.be).

 

111

Verslag van het Colloquium van de Raden van State van de Benelux van 21 oktober 2011, “Administratieve sancties in België, Luxemburg en Nederland: Vergelijkende studie”, 64 p. (www.raadvst-consetat.be/?page=external_cooperation&lang=nl). Omzendbrief nr. 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep (herziene versie 30 januari 2014), 56 (http://www.om-mp.be/omzendbrief/4017139/omzendbrief_col_1-2006__herziene_versie_30_01_2014_-_erratum_02_07_2014.html).

II.

Rechtspraak

2.1

Europees Hof voor de Rechten van de Mens

EHRM 8 juni 1976, Engel/Nederland. EHRM 21 februari 1984, Öztürk/Duitsland. EHRM 25 augustus 1987, Lutz/Duitsland. EHRM 23 oktober 1995, Gradinger/Oostenrijk. EHRM 10 februari 2009, Zolotukhin/Rusland. EHRM 23 april 2009, Kamburov/Bulgarije. EHRM 16 juni 2009, Ruotsalainen/Finland. EHRM 27 september 2011, A. Menarini Diagnostics S.R.L./Italië. EHRM 4 maart 2014, Grande Stevens e.a./Italië.

2.2

Grondwettelijk Hof

Arbitragehof 18 november 1992, nr. 72/92. Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 40/97. Arbitragehof 14 juli 1997, nr. 45/97. Arbitragehof 7 december 1999, nr. 128/99. Arbitragehof 28 november 2001, nr. 153/2001. Arbitragehof 6 november 2002, nr. 155/2002. Arbitragehof 18 januari 2006, nr. 6/2006. GwH 28 februari 2008, nr. 28/2008. GwH 18 juni 2008, nr. 91/2008. GwH 11 maart 2009, nr. 42/2009.

 

112

GwH 27 mei 2010, nr. 62/2010. GwH 29 juli 2010, nr. 91/2010. GwH 6 december 2012, nr. 145/2012. GwH 19 december 2013, nr. 181/2013. GwH 23 april 2015, nr. 44/2015. GwH 23 april 2015, nr. 45/2015.

2.3

Hof van Cassatie

Cass. 5 februari 1999, C.98.0398.N. Cass. 3 oktober 2000, P.98.1074.N. Cass. 31 oktober 2000, P.00.1280.N. Cass. 19 november 2004, C.02.0182.N. Cass. 29 juni 2009, C.09.0010.F. Cass. 8 december 2011, C.10.0521.N. Cass. 27 maart 2013, P.12.1945.F.

2.4

Raad van State

2.4.1 Betreffende de morele versus materiële openbare orde RvS 15 januari 1976, nr. 17.375, Arr.RvS 1976, 59-77. RvS 8 november 1994, nr. 50.082, Arr.RvS 1994, deel 3, nr. 50.081-50.083, 8-12. RvS 19 mei 1995, nr. 53.398. RvS 25 mei 2000, nr. 87.600. RvS 27 januari 2007, nr. 166.573. RvS 20 maart 2008, RW 2008-09, 1264-1267, noot MEERSCHAUT, K. en DE HERT, P. RvS 18 maart 2010, nr. 202.037. RvS 11 december 2012, nr. 221.681.

 

113

2.4.2 Betreffende de uitzonderlijke bevoegdheid van de burgemeester tot opmaken van politieverordeningen RvS 28 september 1994, nr. 49.329. RvS 24 januari 1995, nr. 51.285. RvS 30 juni 1999, nr. 81.479.

2.4.3 Arresten ter illustratie aangehaald RvS 10 februari 1983, nr. 22.922. RvS 18 juni 1985, nr. 25.491. RvS 29 oktober 1985, nr. 25.783. RvS 8 januari 1986, nr. 26.033. RvS 27 februari 1990, nr. 34.241. RvS 19 november 1991, nr. 38.115. RvS 28 juni 1994, nr. 48.296. RvS 22 november 1995, nr. 56.408. RvS 24 april 1996, nr. 59.163. RvS 26 juni 1996, nr. 60.526. RvS 4 juli 1996, nr. 60.756. RvS 15 juli 1996, nr. 60.981. RvS 13 november 1996, nr. 63.039. RvS 29 november 1996, nr. 63.382. RvS 22 april 1997, nr. 65.974. RvS 3 november 1997, nr. 69.327. RvS 7 oktober 1998, nr. 76.141. RvS 4 juli 2003, nr. 121.316. RvS 24 maart 2005, nr. 142.593.

 

114

2.5

Andere

Pol. Leuven 29 juni 2006 in VERBEEK, M., VAN HEDDEGHEM, K. en DE SCHEPPER, T., Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2013, losbl., Rechtspraak, 19. Pol. Brugge 9 juni 2008, RW 2009-10, 334-335. Pol. Antwerpen 27 april 2010, T.Pol. 2010, 173-176. Pol. Turnhout 16 oktober 2012, onuitg. Pol. Antwerpen 19 maart 2013 in VANDERSCHOT, K. en WEIS, K., “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, nr. 267, 2. Pol. Vilvoorde 5 september 2013 in DECAIGNY, T., “Tegenspraak bij gemeentelijke administratieve sancties”, NJW 2013, 664-665. Pol. Gent 4 februari 2014, T.Pol. 2014, 103-112. Pol. Brussel 28 februari 2014, JDJ 2014, nr. 335, 58-60.

III.

Rechtsleer

3.1

Boeken

ALLEWAERT, T., Gemeentelijke administratieve sancties in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 116 p. ANDERSEN, R., DÉOM, D. en RENDERS, D. (eds.), Les sanctions administratives, Brussel, Bruylant, 2007, 728 p. BAETENS, L., “Herakles in politieland” in DEVROE, E., PAUWELS, L., VERHAGE, A., EASTON, M. en COOLS, M., in Tegendraadse criminologie. Liber amicorum Paul Ponsaers, Antwerpen, Maklu, 2012, 43-56. BALTHAZAR, T., CHRISTIAENS, J., COOLS, M., DECORTE, T., DE RUYVER, B., HEBBERECHT, P., PONSAERS, P., SNACKEN, S., TRAEST, P., VANDER BEKEN, T., VERMEULEN, G., Update in de criminologie – Het strafrechtssysteem in de Laatmoderniteit, Mechelen, Kluwer, 2004, 197 p. BEELEN, T., Bestuurlijke handhaving in de praktijk in Praktijkreeks lokale besturen, Brugge, die Keure, 2014, 96 p. BOES, M., “Het gemeentedecreet, algemeen kader” in DUJARDIN, J., (ed.), Gemeente- en provinciedecreet: referaten van de interuniversitaire studiedagen (december 2005-januari 2006), Brugge, die Keure, 2006, 1-30. COENEN, A., COLLIGNON, P., EMPAIN, P.-M., FLABAT, F., GEHU, S., RIGODANZO, V. en VAN LEEUW, F., Les amendes administratives, Brugge, Vanden Broele, 2006, 239 p.

 

115

COOLS, M., DE RUYVER, B., DE WREE, E., HEBBERECHT, P., PAUWELS, L., PONSAERS, P., VAN DEN HERREWEGEN, E., VANDER BEKEN, T., VAN MALDEREN, S. en VERMEULEN, G., Update in de criminologie – Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, Mechelen, Kluwer, 2008, 207 p. DECLERCQ, L., “Bemiddeling in strafzaken” in VANDEPLAS, A., ARNOU, A., VAN OVERBEKE, S., VANDROMME, S. (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 1997, afl. 27, 12 p. DECLERCQ, R., Beginselen van strafrechtspleging, Mechelen, Kluwer, 2014, 1892 p. DEMBOUR, J., Les pouvoirs de police administrative générale des autorités locales, Brussel, Bruylant, 1956, 211 p. HARTOG, A., Artikel 6 EVRM: Grenzen aan het streven de straf eerder op de daad te doen volgen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 1992, 358 p. DEN

DE RIEMAECKER, X. en LONDERS, G., “Deontologie en tucht” in DE RIEMAECKER, W. en LONDERS, G., Statuut en deontologie van de magistraat, Brugge, die Keure, 2000, 309-405. DERUYCK, F., Overzicht van het Belgisch strafprocesrecht, Brugge, die Keure, 2014, 259 p. DE SCHEPPER, T., De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Brussel, Politeia, 2013, 210 p. DE SMET, B., Jeugdbeschermingsrecht in hoofdlijnen, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2007, 488 p. DE SMET, B., “Administratief sanctierecht voor minderjarigen” in A. VANDEPLAS, A. ARNOU, S. VAN OVERBEKE, S. VANDROMME (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2014, afl. 75, 35 p. DE SOMERE, P., “Hoofd en verantwoordelijke overheid van de (algemene) administratieve politie” in DUJARDIN, J. en SOMERS, W. (eds.), Burgemeester. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2013, 29-131. DE SUTTER, T. (ed.), Gemeentelijke administratieve sancties balans 1999-2009, Brugge, die Keure, 2010, 119 p. DE SUTTER, T., “De politierechter: behoeder van de (recht)staat” in DAMBRE, M. en LECOCQ, P. (eds.), Rechtskroniek voor de vrede- en politierechters, Brugge, die Keure, 2013, nr. 20, 129-174. DISPA, A. en PAPART, T., “Sanctions administratives communales: grande évolution ou petite révolution?” in JACOBS, A. en MASSET, A., Actualités de droit pénal et de procédure pénale, Brussel, Larcier, 2014, 173-254. GUILLAIN, C. en CARTUYVELS, Y. (eds.), Les sanctions administratives communales – Les dossiers de la revue de droit pénal et de criminologie, Brussel, la Charte, 2015, nr. 23, 180 p. HAVARD, C., Manuel pratique de droit communal en Wallonie, Brussel, La Charte, 2006, 444 p. KRENC, F., “La protection contra la répression administrative au regard de la convention européenne des droits de l’homme” in DUMONT, H., JADOUL, P. en VAN DROOGHENBROECK, S., La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, Brussel, la Charte, 2007, 111-148.

 

116

LEMMENS, P., “Enkele beschouwingen bij de zogenaamde “volle rechtsmacht” van de rechter bij de toetsing van administratieve sancties” in D’HOOGHE, D., DEKETELAERE, K., DRAYE, A.M., Liber amicorum Marc Boes, Brugge, die Keure, 2011, 393-410. LIERMAN, S. (ed.), Actualia gemeenterecht, nr. 84, Brugge, die Keure, 2013, 141 p. MEESE, J., “De redelijke termijn in strafzaken” in VANDEPLAS, A., ARNOU, A., VAN OVERBEKE, S., VANDROMME, S. (eds.), Strafrecht en strafvordering. Artikelsgewijze commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer, Mechelen, Kluwer, 2011, afl. 67, 24 p. MINCKE, C., “Médiation pénale (C.I. cr., art. 216ter)” in CHOMÉ, P., LORENT, A., ROGGEN, F., COLLIN, J.-P., Droit pénal et procédure pénale, Mechelen, Kluwer, 2006, afl. 27, 49 p. NIHOUL, M., “L’élément moral de l’infraction administrative et le principe non bis in idem” in Anthémis (ed.), L’élément moral en droit: une vision transversale, Limal, Anthémis, 2014, 365-397. ROZIE, J., “Ceci n’est pas une peine… Over de vraag hoe lang het hybride Belgische sanctiebegrip nog overeind kan blijven?” in DERUYCK, F., DE SWAEF, M., ROZIE, J., ROZIE, M., TRAEST, P. en VERSTRAETEN, R. (eds.), De wet voorbij. Liber amicorum Luc Huybrechts, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2010, 319-335. SANTENS, M. (ed.), Gewapend Bestuur? Gemeentelijk bestuur(srecht) en gemeentelijke administratieve sancties ter bestrijding van overlastfenomenen en kleine criminaliteit, Brugge, die Keure, 2005, 223 p. SCHRAM, F. en LIEVENS, J., Gemeentelijke administratieve sancties, een antwoord op overlast?, Brugge, Vanden Broele, 2013, 218 p. SMETRYNS, A., “De motiveringsverplichting van de strafrechter. Een algemene inleiding” in CABG, Brussel, Larcier, 2005, nr. 1, 1-65. THEUNIS, J., “De rechter geklemd tussen het beginsel van scheiding der machten en het vereiste van volle rechtsmacht?” in COOREMAN, I. (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, 153-217. TROOSTERS, R., “Administratieve en strafrechtelijke rechtshandhaving: concurrenten of complementen?” in VANDEPUTTE, J., DEBIE, J., STEENWINCKEL, L., TROOSTERS, J., Liber amicorum Jos Troosters, Brugge, die Keure, 2000, 111-125. VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel 1: Strafrecht, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2009, 665 p. VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht en strafprocesrecht in hoofdlijnen. Deel 2: Strafprocesrecht, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2011, 778 p. VANDERMEERSCH, D., Éléments de droit pénal et de procédure pénale, Brussel, La Charte, 2006, 768 p. VAN HAEGENBORGH, G., “De politionele bevoegdheid van de gemeenteraad” in DUJARDIN, J. en SOMERS, W. (eds.), Gemeenteraad. Bevoegdheden, Brugge, die Keure, 2011, 347-456.

 

117

VENY, L., DE SUTTER, T. en CASTELAIN, S., “De gemeentelijke administratieve sancties…bis” in Gandaius. Actueel 10, Mechelen, Kluwer, 2004, 65-106. VENY, L. en DE VOS, N. (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties, Brugge, Vanden Broele, 2005, 285 p. VERBEEK, M., VAN HEDDEGHEM, K. en DE SCHEPPER, T. (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties. De bestuurlijke aanpak van overlast, Brussel, Politeia, 2013, losbl. VERHELLEN, E., Jeugdbescherming rechtswetenschappen, 1988, 550 p.

en

jeugdbeschermingsrecht,

Antwerpen,

Kluwer

VERSTRAETEN, R., Handboek strafvordering, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2005, 1173 p.

3.2

Tijdschriften

ALEN, A., “Naar een betere rechtsbescherming inzake administratieve geldboeten na de koerswijziging van het Hof van Cassatie in zijn arresten van 5 februari 1999”, RW 1999-00, 630-638. ANDERSEN, R., “La loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, Rev.dr.commun. 2014, 2-9. APPERMONT, N., “Enkele recente ontwikkelingen inzake parkeerheffingen toegelicht”, T.Gem. 2014, 112-126. BEYENS, K., “Vier jaar bemiddeling in strafzaken: 1995-1998”, Panopticon 2000, nr. 3, 260-271. BOES, M., “De Wet Gemeentelijke Administratieve Sancties”, T.Gem. 2000, 115-147. BOES, M., “Gemeentelijke administratieve sancties anno 2005”, Bb&b 2005, 242-254. BOUCHIRAB, N., DAMEN, M., DEBEN, M., WEIS, K., “GAS-wetgeving minderjarigen. Ontleed en toegepast”, NJW 2014, 722-731. BOUVIER, J., “L’amende administrative communale: l’inclassable sanction”, Rev.dr.commun. 2004, afl. 4, 21-52. BRABANTS, S., “Geen gemeentelijke politiebevoegdheid voor de morele openbare orde, ook niet na de invoering van het begrip ‘openbare overlast’” (noot onder RvS 18 maart 2010), T.Gem. 2010, 205209. CASTELAIN, S., “De gemeentelijke administratieve sanctie… A never ending story?”, T.Gem. 2005, afl. 1, 31-40. CHRISTIAENSEN, S., “Gemeentelijke administratieve sancties: een verhaal van gerechtelijke werklast en gemeentelijke overlast”, Panopticon 2004, nr. 4, 1-5. CLAES, B., “Bemiddelingsdiensten in beweging: een mogelijk aanbod bij gemeentelijke administratieve sancties. Knelpunten en bedenkingen vanuit de herstelbemiddelingspraktijk”, Panopticon 2005, nr. 6, 25-42.

 

118

CLAES, E., “Het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel en de rechtspraak van het Arbitragehof. Erosie van legaliteit?”, TBP 2006, 451-469. CLESSE, D., “Aperçu de la nouvelle loi du 24 juin 2013 relative aux sanctions administratives communales”, CRA 2014, nr.1, 3-6. COPS, D. en PUT, J., “Gemeentelijke administratieve sancties: «wondermiddel» of «gevaar voor democratie»?”, TJK 2013, afl. 1, 3-5. COPS, D., PUT, J. en PLEYSIER, S., “De GAS-wetgeving als instrument voor de aanpak van overlast. Bedenkingen bij en suggesties voor een integraal en onderbouwd overlastbeleid”, Panopticon 2012, nr. 6, 552-563. DE BOLLE, C., “De gemeentelijke administratieve sancties”, Vigiles 2005, 33-35. DE GEYTER, L.,“De controle van de civiele rechter op de opgelegde administratieve geldboete”, TBP 2001, 4-12. DE HERT, P. en DE SCHEPPER, T., “Wetgever breidt gas-wet uit”, Juristenkrant 2013, nr. 271, 1. DE HERT, P. en MEERSCHAUT, K., “Over openbare overlast en openbare orde” (noot onder RvS 11 januari 2007), RW 2007, 952-955. DE HERT, P., MEERSCHAUT, K. en GUTWIRTH, S., “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon 2008, nr. 1, 1-10. DE NAUW, A., “L’évolution législative vers un système punitif administratif”, RDPC 1989, 337-387. DE NAUW, A., “Dienstverlening, bemiddeling, transactie en snelrecht: over de samenhang der dingen”, Panopticon 1996, 437-472. DE ROY, C., “Het afhandelen van parkeerinbreuken en andere verkeersovertredingen via GAS: nieuwe mogelijkheden na de wet van 24 juni 2013”, T.Pol. 2014, 115-128. DE SCHEPPER, T., “Van ‘youth at risk’ naar ‘youth as risk’? Achtergronden en tendensen bij een toegenomen aandacht voor een gewapend bestuursrecht en een bestuurlijke bemiddeling”, Orde dag 2012, afl. 58, 67-78. DE SMEDT, W., “GAS-boetes: het kan ook anders”, Juristenkrant 2014, nr. 282, 11. DE SMET, B., “Verschillen tussen straf(proces)recht en jeugdbeschermingsrecht”, RW 2004-05, 11611172. DE SMET, B., “Strafrechtelijke verantwoordelijkheid van minderjarigen”, TORB 2011, 69-82. DE SUTTER, T., “Lokale rechtshandhaving via administratieve sancties en minderjarigen”, TJK 2005, afl. 2, 62-79. DE SUTTER, T., “Het Arbitragehof aanvaardt de toepassing van de gemeentelijke administratieve geldboete op de minderjarigen” (noot onder Arbitragehof 18 januari 2006), TJK 2006, 244-245. DE SUTTER, T., “Lokale rechtshandhaving eindelijk op kruissnelheid?”, TBP 2007, 131-150.

 

119

DE VOS, N. en VENY, L.M., “Doorbraak van gemeentelijke bestuurlijke sancties? Recente wijzigingen aan de Nieuwe Gemeentewet”, NJW 2004, 790-797. DE VOS, N. en VENY, L.M., “Gemeentelijke bestuurlijke sancties… Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, RW 2005-06, 481-495. DEVROE, E., “Politie, parket en plannen: een harmonieuze relatie?”, Orde dag 2003, afl. 23, 75-91. DEVROE, E., “Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?”, Orde dag 2003, afl. 24, 7-32. GEUDENS, G., “Wet gemeentelijke administratieve sancties ingrijpend gewijzigd”, Juristenkrant 2004, nr. 96, 6. GEUDENS, G., “Hof van Cassatie geeft brede interpretatie rechtsbescherming voetbalwet”, Juristenkrant 2005, nr. 103, 12. GEUDENS, G., “Kanttekeningen bij de mogelijkheden van bestuurlijke sanctionering van minderjarigen” (noot onder Arbitragehof 1 juni 2004), TJK 2006, 77-79. GEUDENS, G., “GAS-boetes voor hinderlijk en gevaarlijk parkeren”, Juristenkrant 2014, nr. 293, 2. GOOSEN, T., “Bemiddeling in strafzaken: theorie en praktijk in 1999”, Panopticon 2001, nr. 5, 447460. HUYBRECHTS, L. en ROZIE, M., “De rechten van de verdediging bij de behandeling ten gronde”, NC 2008, 106-129. KEEREMAN, A., “GAS-ambtenaren geven tegengas”, Juristenkrant 2014, nr. 283, 8-9. KUTY, F, “L’applicabilité de l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales à la procédure protectionnelle”, JT 2001, 345-354. KUTY, F., “Le droit à un procès pénal équitable au sens de la jurisprudence strasbourgeoise en 2000”, JLMB 2001, 672-706. LANCKSWEERDT, E., “Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten”, T.Gem. 2005, 41-59. MASSET, A., “Les sanctions administratives dans les communes: en route vers le droit communal armé”, JT 2001, 833-838. MASSET, A., “Les sanctions administratives dans les communes”, APT 2002, 12-23. NOLF, J., “Het probleem is GAS, maar soms ook de ambtenaren”, Juristenkrant 2014, nr. 284, 10-11. OPFERGELT, A., “Bemiddeling in het kader van de gemeentelijke administratieve sancties: een gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen”, Orde dag 2012, afl. 58, 79-86. PIRET, J.M., La rencontre du citoyen et de la justice pénale, RDPC 1974-75, 661-681. PUT, J., “Rechtshandhaving door administratieve sancties in het recht”, RW 2001-02, 1195-1209. PUT, J., “De nieuwe GAS-wet: impact op minderjarigen”, Panopticon 2013, nr. 5, 423-425.

 

120

RAEYMAKERS, J., “Problemen bij gemengde inbreuken bij de GAS-wetgeving? (Geen) overlast door bestuurlijke ondersteuning van het strafrecht?”, Jura Falc. 2010-11, 537-580. ROZIE, J., “Beklaagde Alwetend. Over het criterium van de redelijke voorzienbaarheid als maatstaf van het lex certa-principe in strafzaken”, RW 2012-13, 802-817. SCHUERMANS, F., “Het hindernissenparcours van de gemeentelijke administratieve sancties: een status questionis”, T. Strafr. 2005, 405-425. SMETRYNS, A., “Het ambtshalve aanhouden van de burgerlijke belangen door de strafrechter en de procedure tot het regelen van conclusietermijnen en het bepalen van een rechtsdag”, NC 2006, 295301. TRAEST, P., “Rechts(on)zekerheid in materieel legaliteitsbeginsel”, RW 1993-94, 1190-1207.

en

formeel

strafrecht

en

strafrechtelijk

VAN AUDENHOVE, S. en VANDER LAENEN, F., “GAS en minderjarigen: strookt dit met het IVRK?”, TJK 2011, 281-284. VANDENDRIESSCHE, A., “De algemene administratieve politie op gemeentelijk vlak in de rechtspraak van de Raad van State”, T.Gem. 2001, 165-188. VAN DEN HENDE, T., “Strafrecht light tegen overlast is overbodig”, Juristenkrant 2009, nr. 191, 10-11. VANDER BEKEN, T., “Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light”, Orde dag 2003, afl. 24, 65-73. VANDERSCHOT, K. en WEIS, K., “GAS-gesanctioneerde kan zich mondeling én schriftelijk verweren”, Juristenkrant 2013, nr. 267, 2. VAN GARSSE, S., “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, TBP 2001, 141-147. VAN HEDDEGHEM, K., “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon 2006, nr. 2, 30-40. VANHEULE, J., “Nieuwe verhoging van de opdecimes op de strafrechtelijke geldboeten”, NNK 2012, nr. 2, 40-41. VAN LEEUW, F., “À propos des modifications législatives du Code pénal, de la nouvelle loi communale et de la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse en vue de lutter contre les incivilités”, JDJ 2004, nr. 238, 9-14. VANSCHOENWINKEL, J., HONDEGHEM, A., SCHMITZ, S. en VERREET, L., “Vertrouwen tussen partners in de strafrechtsketen. Naar een 'New Public Governance'”, Orde dag 2014, afl. 66, 58-69. VAN SPEYBROECK, J.-P., “Handhaving openbare orde door de gemeenten in de praktijk. Gemeentelijke bevoegdheid inzake sluitingsuren voor dansgelegenheden en een toetsing door de Raad van State in de procedure uiterst dringende noodzakelijkheid (administratief kort geding)”, TBP 1993, 596-599. VENY, L.M., DE GEYTER, L. en VANDENDRIESSCHE, F., “De invoering van gemeentelijke administratieve sancties…of naar publieke rechtshandhaving op lokaal vlak in België?”, AJT 1999-00, 157-173.  

121

VENY, L., WARNEZ, B. en GOES, P., “De (recht)vaardigheid?”, CDPK 2013, 434-464.

nieuwe

lokale

bestuurlijke

politie: meer

VERHELST, S., “GAS en lokaal en integraal veiligheidsbeleid. Uitholling van of hulp voor de strafrechtelijke keten?”, NC 2011, 351-364. VROMAN, F., “Jongeren en gemeentelijke administratieve sancties: ‘citius, altius, fortius’”, Orde dag 2012, afl. 58, 87-94. WARNEZ, B., “Zonale GAS-ambtenaars”, Juristenkrant 2012, nr. 257, 16. WARNEZ, B., “De interbestuurlijke samenwerking inzake gemeentelijke administratieve sancties”, T.Gem. 2014, 2-15. WEYTS, L., COOLSAET, J. en PODEVEYN, E., “Bemiddeling in strafzaken”, Panopticon 1996, nr. 1, 3747. WILLEMART, E., “La répression administrative en Belgique et les sanctions administratives communales”, APT 2002, 3-11. X., “GAS-wet”, NJW 2014, 72-73. YERNAULT, D., “Une administration doit-elle respecter les règles du droit à un procès équitable? Les sanctions administratives et l’article 6 de la Convention Européenne des droits de l’homme dans les jurisprudences belge, française et européenne”, APT 1995, nr. 4, 241-296. YERNAULT, D., “Les sanctions administratives communales et le principe de contradiction devant l’administration et le juge”, APT 2002, nr. 1, 34-48.

3.3

Doctoraatsproefschriften

DEVROE, E., A swelling culture of control? De genese en toepassing van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties in België, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Vrije Universiteit Amsterdam, 2012, 528 p. VERHELST, S., De rol van het slachtoffer in het straf(proces)recht: op zoek naar een optimaal evenwicht tussen publieke interventie en private betrokkenheid, onuitg. Doctoraatsproefschrift Rechten Universiteit Antwerpen, 2013, 572 p.

3.4

Andere

Advies van de Raad van Bestuur van de Union des villes et des communes de Wallonie betreffende het wetsontwerp inzake gemeentelijke administratieve sancties, 4 december 2012 (http://www.uvcw.be/no_index/actualite/4564-11681281486102082013104200197054390804.pdf). Advies van het Kinderrechtencommissariaat en de Délégué général aux droits de l’enfant van 15 april 2013 op verzoek van de Commissie van Binnenlandse Zaken, Algemene Aangelegenheden en Openbare Macht

 

122

(http://www.kinderrechtencommissariaat.be/sites/default/files/bestanden/2012_2013_5_advies_gas.pd f) (http://www.dgde.cfwb.be/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&g=0&hash=c5914de7f74b97808f21 4b67a86cf717a5cf03f6&file=fileadmin/sites/dgde/upload/dgde_super_editor/dgde_editor/documents/a vis/Avis_SAC_15042013.pdf)

IV.

Websites

http://www.csj.be/nl/inhoud/examens

V.

Andere

bvb, “Mechelen schrapt absurde GAS-boetes”, (http://www.standaard.be/cnt/dmf20130912_00737560). X., “Voeten op een bankje? 250 (http://www.standaard.be/cnt/423o1tpu)

 

euro

De

boete”,

Standaard,

De

12

Standaard,

september

28

maart

2013

2012

123