Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2011-‐2012
EEN RECHTSECONOMISCHE ANALYSE VAN DIRECTE DEMOCRATIE Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door
Thomas Vanthournout (studentennummer 00702461) (major Sociaal en Economisch Recht) Promotor: Prof. dr. Boudewijn Bouckaert
2
WOORD VOORAF In de zomer van 2010 had ik het geluk om tijdens een zomerseminarie aan de Universiteit van Cambridge een spitante lezing bij te wonen van Mark Pennington, professor Political Economy aan King’s College London. Hetgeen ik mij op dat moment niet realiseerde, is dat daar de kiem werd gelegd voor mijn interesse in de public choice theory, die uiteindelijk zou resulteren in deze masterproef. Mijn dank gaat dan ook uit naar professor Mark Pennington, die mij niet alleen academisch, maar ook op persoonlijk vlak geïnspireerd heeft met zijn intellectueel eerlijke en integere stijl. Omdat het geen sinecure is om professoren warm te maken voor een metajuridisch onderwerp als een rechtseconomische analyse van directe democratie, wil ik mijn promotor professor Boudewijn Bouckaert bedanken voor zijn steun in deze mooie uitdaging. Tijdens mijn Erasmus in Zwitserland leefde en studeerde ik in een land met een sterke traditie van directe democratie, waardoor deze masterproef voor mij een extra – meer levendige en tastbare – dimensie heeft gekregen. Daarenboven kon ik in Zwitserland bronnen raadplegen die in België nergens te vinden zijn en werd door vele gesprekken met inwoners, studenten en professoren mijn reflexief vermogen over dit onderwerp aangescherpt. Veel studenten realiseren het zich pas als ze definitief het ouderlijk huis verlaten hebben, maar ouderliefde is het offer dat zwijgend wordt gebracht. Met veel liefde en de nodige financiële ondersteuning hebben mijn ouders mij tijdens deze vijfjarige opleiding geholpen en begeleid. Ik wil hen met nadruk bedanken voor de mogelijkheden die zij mij hebben geboden en het is dan ook mijn uiting van oprechte dankbaarheid dat ik deze gekregen kansen met beide handen heb gegrepen. Thomas Vanthournout 10 mei 2012
3
4
INHOUDSTAFEL
WOORD VOORAF ............................................................................................................................................3 INHOUDSTAFEL...............................................................................................................................................5 INLEIDING .........................................................................................................................................................9
DEEL 1. JURIDISCHE OMKADERING .................................................................................... 11 I. WETTELIJKE BASIS .............................................................................................................................. 13 A. BELGIË ...................................................................................................................................................................... 13 1. De Grondwet als struikelblok voor directe democratie ..................................................................... 13 2. Op federaal niveau............................................................................................................................................. 15 3. Op gemeenschapsniveau en gewestelijk niveau.................................................................................... 17 4. Op gemeentelijk niveau ................................................................................................................................... 17 5. Op provinciaal niveau ...................................................................................................................................... 20 B. ZWITSERLAND ......................................................................................................................................................... 21 1. Op federaal niveau............................................................................................................................................. 21 2. Op kantonaal niveau......................................................................................................................................... 28 3. Op gemeentelijk niveau ................................................................................................................................... 30 C. VERENIGDE STATEN ............................................................................................................................................... 32 1. Historische afkeer voor directe democratie ........................................................................................... 32 2. De huidige situatie ............................................................................................................................................. 33
DEEL 2. RECHTSECONOMISCHE ANALYSE ..................................................................... 37 II. INTRODUCTIE TOT DE PUBLIC CHOICE THEORIE.................................................................... 39 III. HET THEOREMA VAN DE MEDIAANKIEZER.............................................................................. 42 A. DE MEDIAANKIEZER ............................................................................................................................................... 42 B. DE ASSUMPTIES VAN HET THEOREMA ................................................................................................................ 43 C. DE INVLOED OP DEMOCRATIE............................................................................................................................... 44 IV. LOBBYGROEPEN EN DE MACHT VAN GELD............................................................................... 47 A. RENT-‐SEEKING DOOR BELANGENGROEPEN ....................................................................................................... 47 B. HET AGENCY-‐PROBLEEM IN EEN REPRESENTATIEVE DEMOCRATIE.............................................................. 48 C. BELANGENGROEPEN IN EEN DIRECTE DEMOCRATIE ........................................................................................ 50
5
D. DE MACHT VAN GELD IN EEN DIRECTE DEMOCRATIE ...................................................................................... 51 1. Tijdens het opstarten van het initiatief .................................................................................................... 51 2. Tijdens de campagne voor het initiatief................................................................................................... 52 E. DE MEDIAANKIEZER ............................................................................................................................................... 53 F. CONCLUSIE ............................................................................................................................................................... 54 V. SINGLE SUBJECT VEREISTE .............................................................................................................. 55 A. WETTELIJK KADER ................................................................................................................................................. 55 1. België ....................................................................................................................................................................... 55 2. Zwitserland ........................................................................................................................................................... 55 3. Verenigde Staten ................................................................................................................................................ 56 B. HET INPERKEN VAN LOGROLLING........................................................................................................................ 57 1. Logrolling .............................................................................................................................................................. 57 2. Invloed van de single subject vereiste op logrolling............................................................................ 60 C. HET INPERKEN VAN RIDING .................................................................................................................................. 62 1. Riding....................................................................................................................................................................... 63 2. Invloed van de single subject vereiste op riding ................................................................................... 65 D. TRANSPARANTIE CREËREN DOOR UNBUNDLING .............................................................................................. 66 1. Bundling ................................................................................................................................................................. 66 2. De invloed van de single subject vereiste op bundling ....................................................................... 67 E. VERFIJNEN VAN DE REGELGEVING ....................................................................................................................... 70 1. Onafhankelijke commissie .............................................................................................................................. 71 2. Dual Path Initiative Process .......................................................................................................................... 72 F. CONCLUSIE ............................................................................................................................................................... 74 VI. BEDREIGING VAN MINDERHEDEN EN GRONDRECHTEN ...................................................... 76 A. THEORETISCHE BENADERING .............................................................................................................................. 76 B. EMPIRISCHE BENADERING .................................................................................................................................... 78 1. Het onderzoek van Gamble ............................................................................................................................ 78 2. De nuance van Donovan en Bowler en van Frey en Goette.............................................................. 80 3. De bemerking van Gerber en Hug ............................................................................................................... 82 C. CONCLUSIE ............................................................................................................................................................... 83 VII. RATIONAL IGNORANCE EN RATIONAL IRRATIONALITY .................................................... 84 A. RATIONAL IGNORANCE OF RATIONELE ONWETENDHEID ................................................................................ 84 1. Definitie .................................................................................................................................................................. 84 2. Misverstanden...................................................................................................................................................... 85 3. Problemen voor de democratie .................................................................................................................... 86
6
4. Information shortcuts ...................................................................................................................................... 88 B. RATIONAL IRRATIONALITY OF RATIONELE IRRATIONALITEIT ....................................................................... 92 1. Omschrijving......................................................................................................................................................... 92 2. Politieke besluitvorming in een democratie ........................................................................................... 93 3. Systematische vooroordelen.......................................................................................................................... 94 4. Verschil met rational ignorance .................................................................................................................. 96 C. CONCLUSIE ............................................................................................................................................................... 97
DEEL 3. BELGIË NADER BEKEKEN ........................................................................................ 99 VIII. DE VOLKSRAADPLEGING VAN 14 DECEMBER 1997 OVER DE AANLEG VAN DE BELFORTPARKING ....................................................................................................................................101 A. DE PROBLEMATIEK VAN DE GENTSE BELFORTPARKING ...............................................................................101 B. DE DEELNEMERS AAN DE VOLKSRAADPLEGING ..............................................................................................102 1. Afhankelijk van leeftijd of geslacht? ....................................................................................................... 103 2. Afhankelijk van opleidingsniveau? .......................................................................................................... 104 3. Afhankelijk van nabijheid woonplaats tot de Belfortparking? ................................................... 105 C. DE VRAAGSTELLING ALS BRON VAN VERGISSINGEN .......................................................................................105 1. Discussie voor de volksraadpleging ........................................................................................................ 106 2. Discussie na de volksraadpleging............................................................................................................. 106 D. DE IMPACT VAN INFORMATION SHORTCUTS OP HET STEMGEDRAG ............................................................108 E. CONCLUSIE .............................................................................................................................................................111 IX. DE VOLKSRAADPLEGING VAN 18 OKTOBER 2009 OVER DE OOSTERWEELVERBINDING....................................................................................................................113 A. DE PROBLEMATIEK VAN DE ANTWERPSE OOSTERWEELVERBINDING ........................................................113 B. DE VRAAG, OPKOMST EN UITSLAG VAN DE VOLKSRAADPLEGING .................................................................115 C. ONDERZOEK DOOR MIDDEL VAN ZELFREPORTAGE .........................................................................................116 D. NIMBY-‐EFFECT ...................................................................................................................................................118 1. Definitie en omschrijving ............................................................................................................................. 118 2. Een opmerkelijk nimby-effect .................................................................................................................... 119 E. DE IMPACT VAN INFORMATION SHORTCUTS OP HET STEMGEDRAG ............................................................120 1. Dagelijkse leven................................................................................................................................................ 121 2. Politieke partijen ............................................................................................................................................. 122 3. Belangengroepen ............................................................................................................................................ 123 F. DE ROL VAN DE ACTIEGROEPEN ADEMLOOS EN STRATEN-‐GENERAAL ......................................................124 1. Tijdens het afdwingen van de volksraadpleging ............................................................................... 124 2. Tijdens de campagne over de Oosterweelverbinding...................................................................... 125
7
G. DE ROL VAN DE POLITIEKE PARTIJEN................................................................................................................126 H. CONCLUSIE ............................................................................................................................................................128 SLOTBESCHOUWING.................................................................................................................................131 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................................135
8
INLEIDING 1.
Deze masterproef vertrekt vanuit de merkwaardige vaststelling dat het
merendeel van de bevolking in westerse landen voorstander is van directe democratie, terwijl de meerderheid van de politieke elite in diezelfde landen het volk liever geen rechtstreekse inspraak toekent.1 In Zwitserland, nog altijd het land met de bekendste traditie van directe democratie, bleek bovendien dat de mening van de meerderheid van de bevolking vaak op significante wijze contrasteert met de meerderheid in het parlement.2 De verklaring van deze vaststellingen vormt de rode draad doorheen deze masterproef. 2.
Deze masterproef valt uiteen in drie grote delen en negen hoofdstukken. In het
eerste deel worden de direct-‐democratische rechten juridisch omkaderd. Ondanks het gebrek aan een levendige directe democratie, bespreken vooreerst de Belgische wetgeving en de grondwettelijke belemmeringen voor een extensief gebruik van rechtstreekse besluitvorming. Vervolgens behandelen we de Zwitserse regelgeving, nog steeds het kroonjuweel van de huidige directe democratie. Afsluiten doen we met een kort overzicht van de situatie in de Verenigde Staten. 3.
In het tweede en grootste deel maken we een rechtseconomische analyse van
directe democratie aan de hand van de public choice theory, die het proces van collectieve besluitvorming analyseert aan de hand van economisch inzichten. Na een beknopte inleiding in de public choice theory wordt het theorema van de mediaankiezer behandeld. Vervolgens wordt ingezoomd op de invloed van belangengroepen op het besluitvormingsproces, waarbij de impact van geld een niet te onderschatten rol speelt.
1 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum,
Brussel, Democracy International, 2007, 10-‐11. 2 De meerderheid van de Zwitserse bevolking besliste in 39 procent van de referendums gehouden tussen 1848 en 1990 anders dan de meerderheid in het parlement. B. FREY, “Direct democracy: Politico-‐economic lessons from Swiss experience”, American Economic Review 1994, afl. 84, 338-‐342.
9
4.
In een directe democratie hoeft men als burger niet te kiezen tussen
gecompileerde pakketten van beleidspunten, maar krijgt men de kans om zich over elk voorstel afzonderlijk uit te spreken. Meestal wordt zelfs expliciet vereist dat slechts over één enkel onderwerp mag gestemd worden. Deze voorwaarde heeft relevantie implicaties op het vlak van logrolling, riding en bundling. Tot slot worden in desbetreffend hoofdstuk voorstellen gedaan tot het verfijnen van de regelgeving. 5.
Een van de meest hardnekkige kritieken op directe democratie is de manifeste
bedreiging van minderheden en grondrechten. Deze thematiek is op zijn zachtst gezegd zeer gecontesteerd en de toonaangevende auteurs krijgen de neuzen nauwelijks in dezelfde richting. In het desbetreffende hoofdstuk wordt de pertinentie van de bezwaren onderzocht. Zowel een theoretische benadering als een empirische aanpak zal worden aangewend om deze problematiek te ontzenuwen. 6.
Vervolgens wordt het concept van rational ignorance onder de loep genomen.
Naast de problemen die de rational ignorance-‐hypothese vormt voor democratie, wordt bekeken in welke mate information shortcuts aan dit probleemveld kunnen tegemoetkomen. Daarnaast wordt ook een recente kritiek op de rational ignorance-‐ hypothese besproken. Het concept van rational irrationality zet zich af van de huidige bevindingen door te poneren dat kiezers, onderhevig aan systematische vooroordelen, in democratieën neigen naar slechte politieke besluitvorming. 7.
In het derde en laatste deel wordt België nader bekeken. Twee spraakmakende
volksraadplegingen, deze over de Gentse Belfortparking en deze over de Antwerpse Oosterweelverbinding, worden geanalyseerd. Onder andere de invloed van belangengroepen en politieke partijen, de impact van information shortcuts, het NIMBY-‐ effect en het belang van een duidelijke vraagstelling worden bij de ene of de andere volksraadpleging onderzocht. 8.
Hoewel elk hoofdstuk wordt afgesloten met tussenconclusies, wordt op het einde
een algemene en gewogen balans opgemaakt van directe democratie bekeken vanuit rechtseconomisch perspectief.
10
DEEL 1. JURIDISCHE OMKADERING
11
12
I.
WETTELIJKE BASIS
A.
BELGIË
9.
Omwille van historische redenen wist de directe democratie slechts in beperkte
mate in België door te dringen. Referenda zijn in België in principe niet mogelijk en dienen te worden onderscheiden van volksraadplegingen. Een referendum is bindend voor de bevoegde overheid terwijl een volksraadpleging enkel een advies verleent.3 Met een kleine aanloop over de Belgische grondwet als hinderpaal voor meer directe democratie bekijken we daarna de direct-‐democratische instrumenten op de verschillende staatsniveaus.
1.
DE GRONDWET ALS STRUIKELBLOK VOOR DIRECTE DEMOCRATIE
10.
In tegenstelling tot landen als Zwitserland en de Verenigde Staten, zijn de direct-‐
democratische instrumenten in België sterk gelimiteerd. Tot op heden wordt er noch op federaal niveau, noch op het niveau van de gemeenschappen en gewesten voorzien in eender welke vorm van directe democratie. In de Belgische Grondwet stelt artikel 33 dat alle machten uitgaan van de natie. Daarnaast stipuleert artikel 42 op aanvullende wijze dat de leden van beide kamers de natie vertegenwoordigen en niet enkel degenen die hen verkozen hebben. Het is precies de invulling van het begrip “natie” dat het strijdpunt vormde van een politiek-‐filosofische discussie tussen Emmanuel Jospeh SIEYÈS’ theorie van de nationale soevereiniteit en Jean Jacques ROUSSEAUs leer van de volkssoevereiniteit.4 In beide doctrines verwijst de notie “soevereiniteit” naar het hoogste gezag van de staat.5 3 G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die
Keure, 2007, 232, nr. 346. 4 Zie ook E.J. SIEYÈS, Qu'est-ce que le tiers état?, Paris, Editions du Boucher, 2002, 85 p. Online beschikbaar op http://199.237.203.232/pdf/sieyes/tiers.pdf. Zie ook J.J. ROUSSEAU, Du contrat social, Paris, Editions Flammarion, 2006, 256 p. 5 A. ALEN, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1995, 21.
13
11.
In het werk ‘Du Contrat Social’ van J.J. ROUSSEAU staat de idee van “la volonté
générale” centraal, verwoord als een algemene wil die gevormd wordt door de burgers van de staat.6 Het is duidelijk dat de soevereiniteit bij Rousseau berust bij het volk, wat niet betekent dat het aanstellen van mandatarissen ongewenst is, zolang de door die mandatarissen genomen beslissingen achteraf door het volk bekrachtigd worden.7 12.
Ondanks de populariteit van ROUSSEAUs ideeën tijdens de Franse Revolutie,
opteerde de Belgische grondwetgever van 1831 echter voor een andere invulling van het begrip “natie”. Het was de doctrine van de nationale soevereiniteit zoals geponeerd door SIEYÈS die bij het opstellen van de grondwet de voorkeur wegdroeg. SIEYÈS zag het volk niet als een aggregaat van individuen, maar als een geheel (een natie) en stelde hierbij dat het land enkel bestuurbaar blijft als de meest verlichten onder het volk worden aangesteld om de burgers te vertegenwoordigen.8 Hierbij gaan alle machten in de staat uit van de natie, hetgeen impliceert dat de machten an sich niet zelf soeverein zijn, maar slechts optreden als vertegenwoordigers van die natie.9 13.
Artikel 33, tweede lid van de Belgische Grondwet voegt daaraan toe dat deze
machten uitgeoefend moeten worden “op de wijze bij de grondwet bepaald”. Rekening houdend met artikel 44 van de Grondwet, dat stipuleert dat de verkozenen de gehele natie vertegenwoordigen, lijken de grondwetsbepalingen moeilijk te verzoenen met eender welke vorm van directe democratie. De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft zich dan ook meermaals negatief uitgesproken over referenda en volksraadplegingen.10
6 Zie ook A. ALEN, Rechter en bestuur in het Belgisch Publiek Recht, De grondslagen van de rechterlijke
wettigheidskontrole, I, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1984, nr.105. 7 G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 229, nr. 341. 8 C.W. VAN DER POT, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Kluwer, 2006, 537. 9 G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 229-‐230, nr. 342. 10 J. VELAERS, “Het referendum en de volksraadpleging in grondwettelijk perspectief”, in F. FLEERACKERS (ed.), De Re Ferenda. Een meta-juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 145-‐197.
14
2.
OP FEDERAAL NIVEAU
14.
Het referendum, waarbij aan de burgers wordt gevraagd om zich uit te spreken
over een genomen of voorgenomen overheidsbeslissing terwijl de overheid juridisch gebonden is door de uitslag, wordt volgens de Raad van State in strijd geacht met de Belgische Grondwet. Samen met de meerderheidsstrekking in de rechtsleer stelde de Raad van State dat een referendum op federaal niveau strijdig is met de Belgische representatieve democratie.11 Een wijziging van de Grondwet is volgens de meeste auteurs noodzakelijk vooraleer een referendum georganiseerd kan worden op federaal niveau.12 15.
Het is opmerkelijk te noemen dat de Raad van State de volksraadpleging, waarbij
de overheid juridisch niet gebonden is door de uitslag, eveneens strijdig acht met artikel 33 van de Grondwet, omwille van het feit dat een volksraadpleging de iure enkel “adviserend” is maar de facto toch als bindend wordt aanzien.13 In subsidiaire orde verwees de Raad van State naar het beginsel van de federale loyauteit, dat volgens hen onder druk zou komen te staan indien volksraadplegingen op federaal niveau mogelijk zouden worden. Men vreest dat indien de gemeenschappen onderling of de gewesten onderling tegengestelde belangen zouden hebben, een volksraadpleging de standpunten zou radicaliseren in plaats van het nastreven van het compromis te faciliteren.14 Deze argumentatie wordt niet door elke auteur in de rechtsleer gedeeld. GOEDERTIER en VANDE LANOTTE pleiten voor een moderne interpretatie van artikel 33 van de Grondwet die niet noodzakelijk strijdig moet geacht worden met de nationale soevereiniteit.15 Net als CARRE DE MALBERG staan zij een evolutieve opvatting voor waarbij de volksraadpleging
11 Zie Adv. RvS 15 mei 1985, Parl.St. Kamer 1983-‐1984, nr. 783/2; Adv. RvS 16 mei 1989, Parl.St. Senaat
1988-‐1989, nr. 595/4, 1-‐20; Adv. RvS 30 oktober 2002, Parl.St. Vl.P. 2001-‐2002, nr. 1131/3. 12 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 94. 13 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 231. 14 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 231. 15 G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 233.
15
eerder moet beoordeeld worden op het vlak van de opportuniteit in plaats van op zijn grondwettelijkheid.16 16.
Ondanks de ongrondwettelijkheid van deze vormen van directe democratie op
federaal niveau, werd op Belgische bodem toch tweemaal een volksraadpleging georganiseerd. Ad hoc-‐wetgeving maakte het mogelijk om op 12 maart 1950 een volksraadpleging te organiseren naar aanleiding van de fameuze Koningskwestie, waarbij aan de bevolking hun advies gevraagd werd omtrent de terugkeer van koning Leopold III na de Tweede Wereldoorlog.17 Zoals eerder opgemerkt worden dit soort volksraadplegingen, ook wel plebiscieten genoemd, in het merendeel van de rechtseconomische literatuur zelden aanzien als een werkelijke vorm van directe democratie, omdat het initiatiefrecht bij de regerende meerderheid en niet bij de bevolking zelf ligt.18 Jos VERHULST noemt het zelfs een “kwalijke karikatuur van direct-‐ democratische besluitvorming”, omdat de politieke klasse op die manier hun eigen beslissingen gelegitimeerd wilden zien, nadat ze zelf de zaak volledig hadden laten ontsporen.19 17.
Een tweede volksraadpleging of plebisciet werd gehouden op 14 juli 1920 naar
aanleiding van de Duitstalige Oostkantons die door het Verdrag van Versailles aan België werden gehecht. De inwoners van de Duitstalige Oostkantons werden gevraagd zich uit te spreken over een al dan niet definitieve toevoeging van de Oostkantons aan België.20 Zij die niet bij Duitsland wilden aangehecht worden, zagen zich genoodzaakt naar het stadhuis van Eupen of Malmédy te trekken om daar hun naam en motieven op te geven, 16 R. CARRÉ DE MALBERG, “Considérations théoriques sur la question de la combinaison du referendum avec
le parlementarisme”, Rev. dr. pén. 1931, 225-‐244. 17 Voor een meer getailleerde en zeer uitgebreide geschiedenis van koning Leopold III en de Koningskwestie, zie H. VAN GOETHEM, Leopold III. De koning, het Land, de Oorlog, Tielt, Lannoo, 1994, 1152 p. 18 Zie L. BLUME, J. MÜLLER en S. VOIGT, “The Economic Effects of Direct Democracy – A First Global Assessment”, CESifo Working Paper No. 2149, 2007, 4; E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 1-‐2; J.G. MATSUSAKA, “Direct democracy works”, Journal of Economic Perspectives 2005, afl. 19, 187-‐188. 19 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 83. 20 Voor een uitgebreide geschiedenis van de Duitstalige Oostkantons in België, zie S. WENSELAERS, De laatste Belgen. Een geschiedenis van de Oostkantons. Antwerpen, Meulenhoff & Manteau, 2008, 197 p.
16
terwijl het gebied nog steeds door de geallieerden bezet werd. Jos VERHULST verwoordt het als volgt: “(…) maar liefst 99,19 van de inwoners ‘stemde voor aanhechting bij België’ -‐ door gewoon thuis te blijven”.21
3.
OP GEMEENSCHAPSNIVEAU EN GEWESTELIJK NIVEAU
18.
De Raad van State hanteert op het vlak van de gemeenschappen en de gewesten
dezelfde redenering als voor referenda en volksraadplegingen op het federale niveau. Ze stelt ook hier dat volksraadplegingen juridisch slechts een adviserende functie hebben, maar dat de morele binding zo groot is dat men kan spreken van een de facto bindend karakter van volksraadplegingen.22 19.
In 1996 werd in het Vlaams Parlement gepoogd om de burger meer inspraak te
geven door hem de mogelijkheid te bieden een bepaald onderwerp op de agenda te plaatsen. Het Vlaams voorstel houdende invoering van een nieuwe wettelijke bepaling genaamd “overweging van decreet” kreeg door de Raad van State echter een negatief advies.23 Hoewel het Vlaams Parlement na het ontvankelijk verklaren van het initiatief nog steeds de mogelijkheid behield het voorstel niet goed te keuren, vormde dergelijk initiatief volgens de Raad van State een schending van het in de Grondwet ingeschreven representatief stelsel.24
4.
OP GEMEENTELIJK NIVEAU
20.
Hoewel noch op federaal niveau noch op het niveau van de gemeenschappen en
gewesten ruimte is voor directe democratie, staat de wetgever op lokaal niveau, i.e. het provinciaal
en
gemeentelijk
niveau,
onder
bepaalde
voorwaarden
wel
volksraadplegingen toe. Referenda, die per definitie bindend zijn, blijven onmogelijk. De wettelijke basis voor een gemeentelijk plebisciet wordt gevormd door de Wet van 10 21 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum,
Brussel, Democracy International, 2007, 94. 22 J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 231-‐232. 23 Parl. St. Vl. Parl., 1996-‐97, nr. 470/1. 24 Zie J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 233.
17
april 1995 tot aanvulling van de Nieuwe Gemeentewet met bepalingen betreffende de gemeentelijke volksraadpleging.25 Op 12 maart 1999 werd bij artikel 41 van de Grondwet een nieuwe bepaling toegevoegd, waardoor de door het provinciaal en gemeentelijk bestuur geïnitieerde volksraadpleging een uitdrukkelijke grondwettelijke basis kreeg: “Over de aangelegenheden van gemeentelijke of provinciaal belang kan in de betrokken gemeente of provincie een volksraadpleging gehouden. De wet regelt de nadere uitwerking en de organisatie van de volksraadpleging”.26 De ratio van de aanvulling was voornamelijk het mogelijk maken van een volksraadpleging die door de bevolking wordt opgestart.27 Zowel de Wet van 10 april 1995 als de grondwetswijziging van 12 maart 1999 worden noodzakelijk geacht omdat ze tegemoet kwamen aan de verscheidene negatieve adviezen van de Raad van State met betrekking tot de gemeentelijke volksraadpleging.28 21.
Nu vindt men de relevante bepalingen betreffende de gemeentelijke
volksraadplegingen terug in de artikel 205 tot 220 van het Gemeentedecreet.29 Dergelijke volksraadplegingen kunnen op twee manieren geïnitieerd worden, ofwel op initiatief van de gemeenteraad, ofwel op verzoek van de inwoners van de gemeente.30 Vooraleer de bevolking de gemeenteraad kan verplichten om een volksraadpleging te organiseren, moet een handtekeningendrempel bereikt worden die verschilt naargelang het aantal inwoners van de gemeente. In gemeenten met minder dan 15 000 inwoners moet 20 procent van de inwoners daarom verzoeken; in gemeenten met minstens 15 000 inwoners maar minder dan 30 000 inwoners moeten 3 000 inwoners daarom verzoeken en in gemeenten met meer dan 30 000 inwoners behoeft men de handtekening van minstens 10 procent van de inwoners.31 Naast een handtekeningdrempel is er ook een deelnamequorum dat moet bereikt worden 25
Wet 10 april 1995 tot aanvulling van de Nieuwe Gemeentewet met bepalingen betreffende de gemeentelijke volksraadpleging, BS 21 april 1995. 26 BS 9 april 1999. 27 G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 233. 28 Zie ook J. VELAERS, De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 232-‐ 233. 29 Decreet 2 juni 2006, BS 26 juni 2006. 30 Art. 205, eerste lid Gemeentedecreet. 31 Art. 205, tweede lid Gemeentedecreet.
18
vooraleer de stemmen worden opgenomen. De percentages zijn dezelfde als voor het verzoeken tot een gemeentelijke volksraadpleging.32 Merk op dat deze percentages in vergelijking met andere landen zeer hoog zijn, waardoor het initiatiefrecht van de inwoners enigszins genuanceerd moet worden.33 22.
Er bestaat geen verplichting om deel te nemen aan de stemming, die volledig
geheim verloopt.34 In het Gemeentedecreet wordt duidelijk gestipuleerd dat men enkel ja of nee kan antwoorden op de voorliggende vraag.35 De werking van de volksraadpleging wordt daarnaast ook beperkt doordat bepaalde aangelegenheden worden uitgesloten. Het principe is dat een volksraadpleging kan gehouden worden over elke aangelegenheid van gemeentelijk belang. De geformuleerde uitzonderingen zijn enerzijds persoonlijke aangelegenheden en anderzijds aangelegenheden betreffende de rekeningen, de begrotingen, de gemeentebelastingen en retributies.36 De gemeentelijke volksraadplegingen kunnen maar maximaal zes keer per zittingsperiode geïnitieerd worden en de kiezers kunnen slechts eenmaal om de zes maanden worden geraadpleegd.37 Ook in de aanloop naar verkiezingen wordt het houden van volksraadplegingen uitgesloten.38 GOEDERTIER en VANDE LANOTTE merken op dat hoewel de uitslagen niet bindend zijn voor de gemeenteraad, het politiek gezag dat uitgaat van dergelijke volksraadplegingen ervoor zorgt dat de uitslag maar moeilijk genegeerd kan worden.39
32 Art. 212 Gemeentedecreet. 33 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum,
Brussel, Democracy International, 2007, 93. 34 Art. 211 Gemeentedecreet. 35 Art. 218 Gemeentedecreet. 36 Art. 214, §1 Gemeentedecreet. 37 Art. 214, §2, tweede lid Gemeentedecreet. 38 Art. 214, §2, eerste lid Gemeentedecreet: “Een raadpleging kan niet worden georganiseerd in een periode van twaalf maanden voor de gewone vergadering van de kiezers voor de vernieuwing van de gemeenteraden. Bovendien kan er geen raadpleging worden georganiseerd in een periode van veertig dagen voor de rechtstreekse verkiezing van de leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, de Senaat, de gemeenschaps-‐ en gewestparlementen en het Europees Parlement.” 39 G. GOEDERTIER en J. VANDE LANOTTE, Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 1342.
19
5.
OP PROVINCIAAL NIVEAU
23.
Aan de provinciale volksraadpleging werd een wettelijke basis gegeven door de
wet van 25 juni 1997, die het best samen gelezen wordt met het op 12 maart 1999 gewijzigde artikel 41 van de Grondwet.40 De bepalingen betreffende de provinciale volksraadpleging vindt men nu terug in de artikelen 198 tot 218 van het Provinciedecreet41. Dergelijke volksraadplegingen kunnen op twee manieren geïnitieerd worden, ofwel op initiatief van de provincieraad, ofwel op verzoek van de inwoners van de provincie.42 Voor het opstarten van een provinciale volksraadpleging is een handtekeningdrempel van 10 procent van de inwoners vereist.43 Een volksraadpleging is pas geldig als er minstens evenveel mensen hun stem uitbrengen als er handtekeningen vereist zijn voor het opstarten van de volksraadpleging, wat neerkomt op een deelnamequorum van 10 procent van de inwoners.44 Net als bij de gemeentelijke volksraadpleging is deelname aan de stemming niet verplicht en blijft de stemming geheim.45 De vraag moet zo omschreven zijn dat men enkel met ja of nee kan antwoorden.46 24.
In overeenstemming met de gemeentelijke volksraadplegingen worden
verschillende aangelegenheden uitgesloten. De stelregel is dat een volksraadpleging kan gehouden worden over elke aangelegenheid van provinciaal belang, uitgezonderd enerzijds persoonlijke aangelegenheden en anderzijds aangelegenheden betreffende de rekeningen, de budgetten, de provinciebelastingen en retributies.47 De provinciale volksraadplegingen kunnen maar maximum zes keer per zittingsperiode geïnitieerd worden en gedurende het tijdsvak tussen twee vernieuwingen van de provincieraad kan
40 Wet 25 juni 1997, BS 5 juli 1997. Deze wet is gewijzigd bij de Wet van 25 maart 1999 (BS 22 april 1999).
Voor het Waals Gewest is de wet reeds opgeheven bij artikel 137 en vervangen door de artikelen 115 tot 126 van het Decreet van 12 februari 2004 tot organisatie van de Waalse provincies (BS 30 maart 2004). 41 Decreet 9 december 2005, BS 29 december 2005. 42 Art. 198, eerste lid Provinciedecreet. 43 Art. 198, tweede lid Provinciedecreet. 44 Art. 205 Provinciedecreet. 45 Art. 204 Provinciedecreet. 46 Art. 211 Provinciedecreet. 47 Art. 207, §1 Provinciedecreet.
20
slechts één volksraadpleging over hetzelfde onderwerp worden gehouden.48 Ook in de aanloop naar verkiezingen wordt het houden van volksraadplegingen uitgesloten.49 Behoudens de handtekeningen-‐ en deelnamedrempels kunnen we stellen dat de andere modaliteiten van de provinciale volkraadpleging gelijklopend zijn met de gemeentelijke volksraadpleging.
B.
ZWITSERLAND
25.
Wie het in Europa over directe democratie heeft, kan moeilijk de Zwitserse
praktijkervaringen en hun traditie met directe besluitvorming negeren. Reeds in het midden van de 19de eeuw werden in Zwitserland direct-‐democratische instrumenten ingevoerd, die zich nadien verder zouden ontwikkelen naast de reeds bestaande parlementaire democratie.
1.
OP FEDERAAL NIVEAU
26.
De direct-‐democratische rechten kwamen er volgens polticoloog Andreas GROSS
als gevolg van de strijd van de volksbewegingen tegen de elitaire invulling van democratie door de heersende liberale elite.50 In 1848 werd bij het redigeren van de eerste Zwitserse grondwet het verplicht referendum betreffende de grondwet ingevoegd, waardoor elke grondwetswijziging vanaf dat moment eerst aan het volk moest worden voorgelegd. Er werd eveneens voorzien in de mogelijkheid van een herziening van de grondwet, op voorwaarde dat een handtekeningdrempel van twintig procent van de stemgerechtigden gehaald werd.51 De concrete invulling hiervan is 48 Art. 207, §2, tweede lid Provinciedecreet. 49
Art. 207, §2, eerste lid Provinciedecreet: “Een raadpleging kan niet worden georganiseerd in een periode van twaalf maanden voor de gewone vergadering van de kiezers voor de vernieuwing van de provincieraden. Bovendien kan er geen raadpleging worden georganiseerd in een periode van veertig dagen voor de rechtstreekse verkiezing van de leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, de Senaat, de Gemeenschaps-‐ en Gewestparlementen, en het Europees Parlement.” 50 Zie H.K. HEUSSNER en O. JUNG (eds.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte – Praxis – Vorsläge, München, Olzog, 1999, 87-‐100. 51 Voor een uitgebreide historische uiteenzetting van het grondwettelijk referendum in Zwitserland, zie ook A. AUER (ed.), “Le référendum constitutionel”, Die Ursprünge der schweizerischen Direkten Demokratie, Basel/Frankfurt am Main, Helbing & Lichtenhahn, 1996, 78-‐101.
21
ondertussen licht gewijzigd en wordt verder uiteengezet aan de hand van de Zwitserse grondwet. Het verplicht referendum 27.
De wettelijke basis voor het verplicht referendum vindt men terug in het artikel
140 van de Zwitserse Grondwet.52 Dit artikel onderscheidt twee categorieën van voorstellen waarbij bij de ene groep een dubbele meerderheid en bij de andere groep een enkele meerderheid vereist is. De eerste categorie bepaalt drie voorstellen waarover een verplicht referendum moet gehouden worden: (1) bij een gehele of gedeeltelijke herziening van de grondwet, (2) bij de toetreding tot een organisatie voor gemeenschappelijke veiligheid [zoals de NAVO] of een supranationale gemeenschap [zoals de EU of de VN] en (3) bij spoedeisende wetten waarvoor het facultatief referendum niet geldt.53 Aan de hand van dit verplicht referendum heeft Zwitserland beslist niet toe te treden tot de EU en de NAVO en pas sinds 2002 is het land lid van de Verenigde Naties.54 In deze categorie betekent de dubbele meerderheid dat niet enkel de meerderheid van de stemmen moet gehaald worden, maar dat ook de meerderheid van de kantons vereist is vooraleer het voorstel goedgekeurd wordt .55 De meerderheid in elk kanton telt dus als één stem, al telt de stem van de kantons Basel-‐Stad, Basel-‐Landschaft, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Nidwalden en Obwalden maar voor de helft
52 Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999, Feuille Féderale 1997 I 1, 1999 176
5306 (hierna verkort Cst.). Bemerk dat de publicatiedatum van de federale grondwet vroeger gedateerd is dan de datumaanwijzing in de grondwet zelf. Dit komt omdat de procedure waarbij het volk zich definitief over de grondwetswijziging heeft uitgesproken pas tot een einde kwam op 18 april 1999. Online beschikbaar op http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/101.fr.pdf. 53 Art. 140, eerste lid Cst. 54 Zwitserland wees eerder in 1992 in een referendum de toetreding tot de EEG af om vervolgens in maart 2001 ook via een referendum het EU-‐lidmaatschap af te wijzen met 77% tegenstemmen en verwerpingen van het voorstel in elk kanton. Voor meer informatie, zie ook SWISS CONFEDERATION, “Switzerland’s policy on the European Union”, 2011, 12 p. Online beschikbaar op http://www.europa.admin.ch/themen/00499/index.html?lang=en. 55 Art. 142 Cst.
22
mee.56 De tweede categorie bevat drie gevallen waarin een verplicht referendum gehouden moet worden met een enkele meerderheid, i.e. de meerderheid van de uitgebrachte stemmen van de bevolking, zonder rekening te houden met de stemmingen in elk kanton afzonderlijk.57 Aangezien dit kadert in de procedure van de burgerinitiatieven, bespreken we dit daar.58 Het facultatief referendum 28.
Artikel 141 van de Zwitserse Grondwet vormt de grondslag voor het facultatief
referendum, ook wel optioneel referendum genoemd. Dit houdt in dat nieuwe wetten of gewijzigde wetten die reeds goedgekeurd zijn door het federale parlement, toch nog aan een referendum kunnen onderworpen worden.59 Het initiatiefrecht ligt bij de burgers en bij de kantons: als 50 000 stemgerechtigden of acht kantons binnen de honderd dagen vanaf de officiële publicatie van de wetgevende akte hierom verzoeken, wordt de pas gestemde akte voorgelegd aan de bevolking. 29.
De Grondwet voorziet dat vier soorten wetgevende akten aan een facultatief
referendum kunnen onderworpen worden: (1) federale wetten, (2) spoedeisend verklaarde wetten waarvan de geldigheid de duur van één jaar overschrijdt, (3) federale besluiten en (4) internationale verdragen.60 Deze laatste categorie van internationale verdragen wordt nogmaals opgesplitst in drie subcategorieën: (1) zij die voor een onbepaalde tijd worden aangegaan en niet beëindigd kunnen worden, (2) zij die een lidmaatschap tot een internationale organisatie voorzien en (3) zij die belangrijke bepalingen bevatten waarvoor federale wetten nodig zijn om ze in werking te laten treden. Merk op dat er tot 16 mei 2004 nog geen enkele groep van kantons erin geslaagd was een facultatief referendum op te starten. In 1848 werd de drempel op acht kantons 56 Art. 144, vierde lid Cst. De reden van dit onderscheid steunt voornamelijk op historische redenen. Het is
nog steeds gangbaar om deze kantons met verminderd stemgewicht aan te duiden als “halfkantons”, hoewel deze term sinds de federale grondwetswijziging van 18 april 1999 officieel niet meer bestaat. 57 Art. 140, tweede lid Cst. 58 Infra nr. 30-‐34. 59 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 11. 60 Art. 141 Cst.
23
gezet om op die manier te verhinderen dat de zeven kantons van Sonderbund samen een referendum konden afdwingen.61 Het burgerinitiatief 30.
Het burgerinitiatief is de meest verregaande vorm van directe democratie en
wordt door de Zwitsers vaak aanzien als het kroonjuweel van hun politieke besluitvorming. Het stelt de bevolking in staat om bepaalde thema’s op de agenda te plaatsen die normalerwijze door het parlement genegeerd of vermeden worden. Om een burgerinitiatief op te starten moeten de initiatiefnemers 100 000 handtekeningen weten te verzamelen binnen een periode van 18 maanden, te rekenen vanaf de officiële publicatie van hun initiatief.62 Het initiëren van een burgerinitiatief kan zowel de gehele als de gedeeltelijke herziening van de grondwet tot doel hebben.63 Sinds 2006 kan men ook een burgerinitiatief met een meer algemene draagwijdte opstarten, dat bij goedkeuring deel wordt van de grondwet of van een gewone federale wet. 31.
Opmerkelijk is artikel 139, vijfde lid van de Zwitserse Grondwet waarin aan het
federaal parlement de mogelijkheid wordt geboden om een tegenvoorstel te doen. Elke stemgerechtigde mag over beide voorstellen stemmen en indien hij dit wenst beide initiatieven goedkeuren.64 Men kan aanduiden welk initiatief, in het geval beide goedgekeurd worden, de voorkeur van de stemmer wegdraagt.65 Indien het ene voorstel een meerderheid van de stemmen van de bevolking achter zich krijgt en het tegenvoorstel de meerderheid weet te behalen in de kantons, of omgekeerd, zal men kijken naar de percentages van de stemmen van de bevolking en van de kantons om te bepalen welk initiatief in werking zal treden.66 61 Y. LE ROY en M-‐B. SCHOENENBERGER, Introduction générale au droit suisse, Zürich/Basel/Genève, Schultess
Medias Juridiques SA, 2002, 497. 62 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 88-‐89. 63 Art. 138 en 139 Cst. 64 Art. 139b, eerste en tweede lid Cst. 65 Art. 139b, tweede lid, tweede zin Cst. 66 Art. 139b, derde lid Cst.
24
32.
Bij het opstarten van het burgerinitiatief wordt het voorstel door het federaal
parlement getoetst aan formele en materiële voorwaarden, die opgesomd worden in artikel 139, derde lid van de Grondwet. Bij schending van dit artikel kan het federaal parlement het voorstel geheel of gedeeltelijk ongeldig verklaren. Het voorstel moet op formeel vlak geredigeerd worden rekening houdend met de eenheid van vorm en de eenheid van onderwerp. De eenheid van vorm omvat de plicht om het voorstel ofwel in algemene termen te formuleren ofwel in een gedetailleerd en volledig ontwerp te gieten.67 Dit impliceert dat beide vormen niet door elkaar gehaald mogen worden, maar bevestigt eveneens het imperatief recht van elke burger om zijn wil op vrije en authentieke wijze te manifesteren.68 Indien het ontwerp volledig en voldoende gedetailleerd is, kan het voorstel zonder omwegen ter stemming aan de burgers en de kantons worden voorgelegd. In het geval het voorstel in algemene termen geformuleerd werd, zal het federaal parlement het initiatief moeten uitwerken vooraleer een stemming kan plaatsvinden.69 De eenheid van onderwerp wordt vereist door artikel 139, derde lid van de Grondwet maar wordt verder uitgelegd door artikel 75, tweede lid van de Federale Wet betreffende de Politieke Rechten.70 Dit artikel stelt dat de eenheid van onderwerp gerespecteerd is indien er een intrinsiek verband bestaat tussen de verschillende onderdelen van het initiatiefvoorstel. Er mogen dus geen onderscheiden onderwerpen
67
Y. HANGARTNER, “Art. 139 (neu) Abs. 2 BV”, in B. EHRENZELLER, P. MASTRONARD, K.A. VALLENDER, R.J. SCHWEIZER (eds.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, St.-‐Gallen, Schulthess, 2008, 2159-‐ 2169. Voor meer uitgebreide informatie over de conformiteit van het initiatief met de regels van international recht, zie ook T. ZIMMERMANN, “Quelles normes impératives du droit international comme limite à l'exercice du droit d'initiative par le peuple?”, Pratique Juridique Actuelle 2007, 748-‐760. 68 L. ODERMATT, “Ungültigerklärung von Volksinitiativen”, Pratique Juridique Actuelle 1996, 710-‐724. 69 J. MARQUIS, La validité matérielle des initiatives populaires en droit fédéral. Etude du droit actuel à la lumière de la pratique récente, perspectives et opinions, onuitg. masterproef Université de Genève, 2009, 4. Online beschikbaar op http://doc.rero.ch/lm.php?url=1000,41,3,20100929155508-‐ NQ/Validit_mat_rielle_des_initiatives.pdf. 70 Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, Recueil Officiel 1978 688 . Online beschikbaar op http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/161.1.fr.pdf.
25
in een en hetzelfde voorstel vervat zitten.71 Zo werd het burgerinitiatief ‘Tegen het dure leven en de inflatie’ ongeldig verklaart, omdat het verschillende doelstellingen bevatte die onderling niet voldoende verbonden werden geacht.72 In de praktijk stelt men echter in het algemeen een ruime interpretatie van deze voorwaarde vast, in het voordeel van de geldigheid van het initiatief.73 33.
De derde voorwaarde die in artikel 139, derde lid van de Grondwet staat
opgesomd is een materiële voorwaarde, namelijk de conformiteit van het voorstel met de dwingende regels van internationaal recht. Zwitserland verbond zich ertoe de imperatieve regels van het internationaal recht na te leven door de ratificatie van de Conventie van Wenen in 1990. Hierdoor werd het burgerinitiatief ‘Voor een redelijke asielpolitiek’ strijdig bevonden met het ius cogens, omdat het beginsel van de niet-‐ uitwijzing van vluchtelingen niet gerespecteerd werd.74 34.
Impliciet wordt er in de rechtspraak nog een tweede materiële voorwaarde
voorzien, die niet in de grondwet staat te lezen.75 Het betreft de uitvoerbaarheid van het burgerinitiatief, hetgeen niet altijd duidelijk te definiëren valt. Zo werd het burgerinitiatief ‘Tijdelijke terugdringing van de militaire uitgaven (moratorium op nieuwe aankopen van wapens)’ ongeldig verklaard, omdat hierdoor bespaard zou moeten worden op uitgaven van jaren die reeds verstreken waren op het moment dat de regel in werking zou treden.76 Het volstaat echter niet dat het initiatief niet opportuun of
71 Zie T. ZIMMERMANN, “Quelles normes impératives du droit international comme limite à l'exercice du
droit d'initiative par le peuple?”, Pratique Juridique Actuelle 2007, 750. 72 E. GRISEL, Initiative et référendum populaires, traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne, Staempfli, 2004, 255-‐259. 73 G. BIAGINNI, “Das Verhältnis der Schweiz zur internationalen Gemeinschaft”, Pratique Juridique Actuelle 1999, 722-‐729. 74 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 175. 75 J. MARQUIS, La validité matérielle des initiatives populaires en droit fédéral. Etude du droit actuel à la lumière de la pratique récente, perspectives et opinions, onuitg. masterproef Université de Genève, 2009, 7. 76 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 176.
26
onredelijk is om ongeldig te worden verklaard. De onuitvoerbaarheid moet materieel en manifest zijn.77 Het plebisciet en het petitierecht 35.
Het plebisciet wordt door sommige auteurs, meestal tegenstanders van direct-‐
democratische rechten, vaak ten onrechte als direct-‐democratisch instrument aanzien. Nochtans bestaat er een vrij grote consensus dat het plebisciet niks te zien heeft met directe democratie, omdat zowel de initiatie en de doelstelling van plebiscieten verschillen van referenda en burgerinitiatieven.78 Een plebisciet is het instrument waarbij gewoonlijk een president of regeringshoofd beslist om een bepaald voorstel aan de bevolking ter stemming voor te leggen.79 Een plebisciet wordt dan ook uit de definitie van directe democratie, zoals verwoord door de auteurs van het Initiative & Referendum Institute Europe, geweerd: “directe democratie is het recht van burgers om rechtstreeks over substantiële vraagstukken te beslissen door middel van volksstemmingen, i.e. onafhankelijk van de wensen van regering of parlement.”80 Het initiatiefrecht ligt in het geval van plebiscieten bij de regeringsleider of president (“top-down”) en niet bij de burgers zelf (“bottom-up”). Het plebisciet wordt dan ook meestal aangewend om een door hen genomen beslissing kracht te laten bijzetten door de stem van het volk, om op die manier de verantwoordelijkheid voor moeilijke en pijnlijke beslissingen te verschuiven.81 77 Y. HANGARTNER, “Art. 139 (neu) Abs. 2 BV”, nr. 36, in B. EHRENZELLER, P. MASTRONARD, K.A. VALLENDER, R.J.
SCHWEIZER (eds.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, St.-‐Gallen, Schulthess, 2008, 2159-‐ 2169. 78 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 1-‐2; L. BLUME, J. MÜLLER en S. VOIGT, “The Economic Effects of Direct Democracy – A First Global Assessment”, CESifo Working Paper No. 2149, 2007, 4; J.G. MATSUSAKA, “Direct democracy works”, Journal of Economic Perspectives 2005, afl. 19, 187-‐188. 79 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 91. 80 L. BLUME, J. MÜLLER en S. VOIGT, “The Economic Effects of Direct Democracy – A First Global Assessment”, CESifo Working Paper No. 2149, 2007, 4. Online beschikbaar op http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1046601. 81 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 91.
27
36.
Het petitierecht betekent dat elke persoon met voldoende verstandelijke
capaciteiten – dus niet enkel de stemgerechtigden – over elke staatsactiviteit rechtstreeks voorstellen, verzoeken en klachten tot de overheden kunnen richten. De overheid heeft geen verplichting om op dergelijke geschreven brieven te reageren, hoewel in Zwitserland praktisch alle brieven daadwerkelijk beantwoord worden.82 Het petitierecht wordt in het algemeen nooit aanzien als een vorm van directe democratie.
2.
OP KANTONAAL NIVEAU
37.
Zwitserland bestaat uit 26 kantons die de deelstaten van de federatie uitmaken.
In het sterk gedecentraliseerd staatkundig model heeft elk kanton zijn eigen grondwet, parlement, regering en rechtbanken. De residuaire macht ligt bij de kantons, wat betekent dat hetgeen door de federale grondwet niet aan de federatie is toegekend, onder de bevoegdheid van de kantons valt.83 De totale uitgaven van de 26 kantons samen overtreffen dan ook de uitgaven van de federale overheid.84 38.
De sterke decentralisatie impliceert een grote autonomie voor elk kanton, ook op
het vlak van referenda en initiatieven. De regelgeving omtrent deze direct-‐ democratische instrumenten verschilt bijgevolg van kanton tot kanton. Alleen het burgerinitiatief is in elk kanton voorzien, maar voor het overige hangen de direct-‐ democratische rechten, inclusief het aantal benodigde handtekeningen en de periode waarin deze moeten verzameld worden, af van de kantonale grondwet.85
82 N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern,
Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 163. 83 Art. 3 Cst. 84 Voor een grondige studie omtrent de invloed van financieringsreferenda op overheidsuitgaven, met uitgebreid empirisch materiaal, zie L.P. FELD en M.G. MATSUSAKA, “Budget Referendums and Government Spending: Evidence from Swiss Cantons”, CESifo Working Paper Series No. 323, 2000, 33 p. Online beschikbaar op http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=239249. 85 Voor een overzicht van de termijn om voldoende handtekeningen te verzamelen voor elk van de 26 kantons in Zwitserland, zie BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 134-‐137.
28
39.
We nemen het kanton Genève als voorbeeld. De Geneefse Grondwet voorziet
zowel het kantonaal referendum als het kantonaal burgerinitatief.86 Volgens artikel 53 van deze Grondwet kan een facultatief referendum worden gehouden indien 7 000 handtekeningen worden verzameld binnen een periode van 40 dagen na de officiële publicatie van de wet. Een aantal materies, waaronder het invoeren van een nieuwe belasting, zijn zelfs aan een verplicht referendum onderworpen.87 Genève kent net als bepaalde andere kantons het zogenaamd financieringsreferendum: zodra een eenmalige overheidsuitgave de grens van 125 000 CHF of jaarlijks een bedrag van 60 000 CHF overschrijdt, moet daarover gestemd worden via een referendum.88 Voor een kantonaal burgerinitiatief behoeft men in Genève 10 000 handtekeningen te verzamelen.89 Het initiatief kan zowel een gehele of gedeeltelijke wijziging van de Geneefse Grondwet bevatten, alsook een wetsvoorstel naar voor schuiven.90 Net als op federaal niveau moet men de eenheid van vorm en de eenheid van materie respecteren, mag het initiatief niet manifest onrechtmatig zijn; dit op straffe van (gedeeltelijke) nietigverklaring.91 Het kantonaal parlement kan het initiatief aanvaarden, waarna geen stemming door het volk meer volgt, of ze kan het verwerpen. Het kantonaal parlement mag eveneens een tegenvoorstel formuleren, wat impliciet een verwerping van het originele voorstel betekent.92 Merk op dat in sommige kantons wel over een succesvol opgestart burgerinitiatief moet gestemd worden door de bevolking.93 40.
De federale grondwet verplicht elk kanton indirect om een minimum aan direct-‐
democratische rechten in te voeren via een “democratische grondwet” en garandeert op
86 Constitution de la République et Canton de Genève du 24 mai 1847 (Etat le 29 septembre 2011), RS
131.234 (hierna verkort Cst-‐GE). Online beschikbaar op http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/131.234.fr.pdf. 87 Art. 54, A Cst-‐GE. 88 Art. 65 Cst-‐GE. 89 Art. 64 Cst-‐GE. 90 Art. 65, A en art. 65, B Cst-‐GE. 91 Art. 66 Cst-‐GE. 92 Art. 67 Cst-‐GE. 93 J. J. FISCHER, “Development of Direct Democracy in Swiss Cantons between 1997 and 2003”, MPRA Paper No. 16140, 2009, 8. Online beschikbaar op http://mpra.ub.uni-‐ muenchen.de/16140/1/MPRA_paper_16140.pdf.
29
die manier een minimumniveau aan democratie in elk kanton.94 Desalniettemin voorziet elk kanton in meer democratische rechten dan grondwettelijk vereist is.95
3.
OP GEMEENTELIJK NIVEAU
41.
De Zwitserse gemeenten worden gekenmerkt door hun kleine omvang. Van de
2.900 gemeenten telt minder dan de helft meer dan 1.000 inwoners.96 Maar hun omvang is niet het enige wat hen onderscheidt van andere niet-‐Zwitserse gemeenten. Ze genieten ook een verregaande fiscale autonomie en meerdere direct-‐democratische rechten. Hoe de politieke structuur en instituties van Zwitserse gemeenten eruitzien wordt niet bepaald door het federale niveau, maar door de kantons.97 42.
Er bestaat een fundamentele tweedeling in de politieke structuur op gemeentelijk
niveau: we onderscheiden gemeenten met een parlement en gemeenten met een volksvergadering.98 Er werd in ongeveer 20 procent van de gemeenten een parlement geïnstalleerd, waarvan het merendeel zich in Franstalig Zwitserland bevindt.99 We bekijken achtereenvolgens gemeenten met een parlement en gemeenten met een volksvergadering. a. Gemeenten met een parlement 43.
Dit is de meest eenvoudige situatie, omdat ze in het algemeen veel gelijkenissen
vertoont met het federaal niveau: zowel optionele als verplichte referenda alsook 94 Art. 51, eerste lid Cst. 95 J. FISCHER, “Development of Direct Democracy in Swiss Cantons between 1997 and 2003”, MPRA Paper
No. 16140, 2009, 10. 96 A. LADNER, "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 814. Online beschikbaar op http://www.andreasladner.ch/dokumente/aufsaetze/Evironment_and_Planning_al_2002(6).pdf 97 Art. 50 Cst. 98 T. FLEINER, A. MISIC en N. TÖPPERWIEN, Swiss constitutional law, The Hague, Kluwer Law International, 2005, 143. 99 De vertegenwoordigende democratie is in Franstalig Zwitserland traditioneel sterker dan in het Duitstalig deel. In de kantons Genève en Neuchâtel heeft elke gemeente, hoe klein ook, een eigen parlement. Zie A. LADNER, Politische Gemeinden, kommunale Parteien und lokale Politik: eine empirische Untersuchung in den Gemeinden der Schweiz, Zürich, Seismo Verlag, 1991, 81.
30
burgerinitatieven behoren meestal tot de direct-‐democratische rechten van de inwoners.100 Desalniettemin blijven er sterke verschillen bestaan tussen de verschillende kantons. Zo kent men in Zürich het merkwaardige direct-‐democratische recht van het zogenaamd eenmansinitiatief.101 Elk individueel geschreven verzoek wordt besproken in het parlement. Zodra minstens 42 van de 125 parlementairen dit initiatief gedurende drie zittingen steunen, wordt het doorverwezen naar de uitvoerende overheid of een commissie. Deze werkt daarna binnen de 18 maanden een voorstel uit dat, indien opnieuw minstens 42 parlementsleden voor stemmen, ter stemming wordt voorgelegd aan de bevolking via een referendum. Op deze manier slaagde inwoner Albert Jörger er in 1995 bijvoorbeeld in de benoeming van leraren in kantonale scholen te wijzigen.102 b. Gemeenten met een volksvergadering 44.
De volksvergadering mag op kantonaal niveau dan alleen nog maar bestaan in
Appenzell-‐Innerrhoden en Glarus, op gemeentelijk vlak is de volksvergadering nog steeds een niet te negeren democratisch instituut.103 Een of twee keer per jaar komt men samen op een centrale plaats in de gemeente om te stemmen over het beleid, de begroting en de financiën.104 Elke Zwitser die woonachtig is in de gemeente heeft stemrecht op deze volksvergadering, die iets wegheeft van een volksfeest. Typisch is dat er openlijk gestemd wordt door middel van handopsteking, al kan men in sommige kantons een gesloten stemming vragen.105
100 A. LADNER, "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and
Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 816. Voor meer informatie, zie ook H. KRIESI, Le système politique suisse, Paris, Economica, 1998, 420 p. 101 A. LADNER, "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 817. 102 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 52. 103 Ongeveer 85 procent van de gemeenten hanteert nog het systeem van de volksvergaderingen. 104 A. LADNER, "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 818. 105 P. LAFITTE, Les institutions de démocratie directe en Suisse au niveau local, Chavannes-‐Lausanne, Cahiers de l’IDHEAP, vol. 34, 1987, 13.
31
45.
In bijna elk kanton kan men een bijzondere volksvergadering bijeenroepen
indien tussen de 5 en de 30 procent van de stemgerechtigden daarom vragen.106 Uitzonderlijk kan men in bepaalde kantons (zoals Bern, Zürich en Zug) een door de volksvergadering genomen beslissing nogmaals ter stemming aan het volk voorleggen, als een soort optioneel referendum tegen een reeds direct-‐democratisch genomen beslissing.107 Net als in de gemeenten met een parlement zijn de traditionele direct-‐ democratische rechten zoals referenda en burgerinitatieven ook uitoefenbaar in gemeenten gekenmerkt door een volksvergadering.108
C.
VERENIGDE STATEN
46.
In de Verenigde Staten vindt men enkel vormen van directe democratie terug op
het statelijk en lokaal niveau. Vooral in de westelijke staten krijgt de burger veel inspraakmogelijkheden, hoewel uit de geschiedenis blijkt dat men vroeger zeer sceptisch stond tegenover instrumenten die de burger meer macht toebedeelden.
1.
HISTORISCHE AFKEER VOOR DIRECTE DEMOCRATIE
47.
De Amerikaanse Revolutie op het einde van de 18de eeuw werd niet gekenmerkt
door een grote sympathie voor directe democratie.109 De zogenaamde Founding Fathers, die de Amerikaanse Grondwet hadden opgesteld en de Verklaring van Onafhankelijkheid hadden ondertekend, verkozen een representatieve democratie boven een directe democratie. Hun grootste angst was namelijk dat de meerderheid zijn wil zou opleggen aan de minderheid. 106 A. LADNER, "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and
Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 818. Deze procedure vertoont veel gelijkenissen met het initiatief zoals men dat in parlementaire gemeenten kent. 107 P. LAFITTE, Les institutions de démocratie directe en Suisse au niveau local, Chavannes-‐Lausanne, Cahiers de l’IDHEAP, vol. 34, 1987, 14. 108 A. LADNER, "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 818. 109 Voor een uitgebreide geschiedenis van de directe democratie in de Verenigde Staten, zie T.E. CRONIN, Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and Recall, Bridgewater, New Jersey, Replica Books, 2001, 304 p.
32
De belangrijkste opsteller van de Amerikaanse Grondwet, James MADISON, verwoordde zijn bekommernis door in ‘The Federalist Paper No. 10’ te stellen dat “a pure democracy (…) can admit no cure for the mischiefs of faction. A common passion or interest will be felt by a majority, and there is nothing to check the inducements to sacrifice the weaker party.”110 John WITHERSPOON, een van de ondertekenaars van de Verklaring van Onafhankelijkheid, zei dat “pure democracy cannot subsist long nor be carried far into the departments of state – it is very subject to caprice and the madness of popular rage.”111 In 1776 wou men dus in de eerste plaats een parlementaire democratie stichten, in de vorm van een grondwettelijke republiek. 48.
Ondanks de bedoelingen van de Founding Fathers, ontstond een wijdverspreid
gebruik van direct-‐democratische instrumenten op statelijk en lokaal niveau.112 De eerste wettelijke grondslag kwam er in 1898 toen de staat South Dakota het referendum en het burgerinitatief in zijn grondwet inschreef.113 Onder impuls van de progressieve en populistische bewegingen begon de directe democratie aan een opmars en ondertussen kent het land een lange en rijke traditie van directe democratie. Hieronder bespreken we de huidige stand van zaken in de Verenigde Staten.
2.
DE HUIDIGE SITUATIE
49.
Op dit moment is directe democratie op nationaal vlak onbestaande in de
Verenigde Staten. Op het niveau van de staten en op lokaal vlak hebben de burgers wel direct-‐democratische rechten. Iets meer dan de helft van de staten, namelijk 27 staten, beschikken op dit moment over de mogelijkheid van een burgerinitiatief, een 110 J. MADISON, “Paper No. 10”, in A. HAMILTON (ed.), The Federalist (Dawson Edition), Londen, Sampson Low,
Son & Co, 1863, 56. 111 J. WITHERSPOON, The Works of John Witherspoon, Edinburgh, Ogle, 1815, 101. 112 Voor de geïnteresseerde lezer, zie de twee algemene werken van Magleby en Zimmerman. D. MAGLEBY, Direct Legislation: Voting on Ballot Propositions in the United States, Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, 2001, 284 p. en J.F. ZIMMERMAN, The Initiative: Citizen law-making, Westport, Connecticut, Praeger Publishers, 1999, 224 p. 113 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 1.
33
referendum of allebei.114 Elke staat beslist soeverein over de invulling van de direct-‐ democratische rechten, waardoor de regelgeving voor elke staat verschillend is.115 In elke Amerikaanse staat moet de bevolking zich in een verplicht referendum uitspreken over elke wijziging aan de statelijke grondwet, behalve in de staat Delaware.116 50.
Daarnaast bezit meer dan de helft van de Amerikaanse steden over een vorm van
directe democratie. Hierdoor leeft ongeveer 70 procent van de Amerikanen in een staat of stad die voorziet in een directe democratie.117 Op het niveau van de staten worden vooral burgerinitiatieven opgestart in Arizona, California, Colorado, North Dakota, Oregon en Washington, hoewel vooral de directe democratie in California gekend is bij het grote publiek.118 51.
Er zijn een aantal afzonderlijke vormen van directe democratie te onderscheiden
die op het niveau van de staten worden toegepast. Ten eerste het burgerinitiatief betreffende een grondwetswijziging, i.e. een initiatief opgestart door de burger met als doel een bepaling in de grondwet te schrijven of te amenderen. Dit burgerinitiatief is voorhanden in 18 staten.119 Ten tweede een burgerinitiatief betreffende een wetswijziging, i.e. een burgerinitiatief dat de stemming van een nieuwe wet of de amendering van een bestaande wet beoogt. Dit burgerinitiatief komt voor in 21 staten.120 Ten derde een facultatief referendum, i.e. een referendum dat kan worden afgedwongen om een wetsvoorstel van de wetgever geheel of gedeeltelijk tegen te 114
M.D. WATERS, The Initiative and Referendum Almanac, Raleigh Durham, North Carolina, Carolina Academic Press, 2003, 12. 115 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 53. 116 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 1. 117 J.G. MATSUSAKA, For the many or the few: The initiative, public policy, and American democracy, Chicago, University of Chicago Press, 2004, 1. 118 M.D. WATERS, The Initiative and Referendum Almanac, Raleigh Durham, North Carolina, Carolina Academic Press, 2003, 7. 119 Deze staten zijn Arizona, Arkansas, California, Colorado, Florida, Illinois, Massachusetts, Michigan, Mississippi, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, North Dakota, Ohio, Oklahoma, Oregon en South Dakota. 120 Deze staten zijn Alaska, Arizona, Arkansas, California, Colorado, Idaho, Maine, Massachusetss, Michigan, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, North Dakota, Ohio, Oklahoma, Oregon, South Dakota, Utah, Washington en Wyoming.
34
houden. Dit kan in 24 staten.121 Tot slot een recht dat men bijvoorbeeld in Zwitserland niet kent, namelijk een recall, i.e. de mogelijkheid om een initiatief te beginnen met als doel een verkozene van zijn positie te verwijderen vooraleer zijn termijn verstreken is.122 De recall bestaat in 19 staten.123 52.
Het meest gekende direct-‐democratisch model is dat van California. Daar kunnen
alle onderwerpen het voorwerp van een burgerinitiatief uitmaken, maar mogen er geen twee niet-‐verwante onderwerpen in hetzelfde initiatief voorkomen.124 Merk op dat een goedgekeurd referendum of volksinitiatief toch nog door een de rechtbank kan worden vernietigd.125 Deze kans is niet gering, gezien van 1964 tot 1996 niet minder dan 18 van de 41 burgerinitiatieven met betrekking tot zowel wet-‐ als grondwetswijzigingen door rechtbanken vernietigd werden.126 53.
Hoewel de Founding Fathers terughoudend stonden tegenover directe
democratie, kunnen we concluderen dat er doorheen de geschiedenis een kentering tot stand is gekomen die geleid heeft tot meerdere vormen van directe democratie op statelijk en lokaal niveau in de Verenigde Staten.
121 Deze staten zijn Alaska, Arizona, Arkansas, California, Colorado, Idaho, Kentucky, Maine, Maryland,
Massachusetts, Michigan, Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, New Mexico, North Dakota, Ohio, Oklahoma, Oregon, South Dakota, Utah, Washington en Wyoming. 122 INTERNATIONAL INSTITUTE FOR DEMOCRACY AND ELECTORAL ASSISTANCE, Direct Democracy: The international IDEA handbook, Stockholm, Bulls Graphics AB, 2008, 214 p. Online beschikbaar op http://www.idea.int/publications/direct_democracy/upload/DDH_inlay_low.pdf. 123 Deze staten zijn Alaska, Arizona, California, Colorado, Georgia, Idaho, Illinois, Kansas, Louisiana, Michigan, Minnesota, Montana, Nevada, New Jersey, North Dakota, Oregon, Rhode Island, Washington and Wisconsin. 124 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 54. 125 C.W. SIMMONS, “California’s Statewide Initiative Process”, CRB 1997, 6. Online beschikbaar op http://www.library.ca.gov/crb/97/06/97006.pdf. 126 C.W. SIMMONS, “California’s Statewide Initiative Process”, CRB 1997, 6.
35
36
DEEL 2. RECHTSECONOMISCHE ANALYSE
37
38
II.
INTRODUCTIE TOT DE PUBLIC CHOICE THEORIE
54.
De Public choice theory, ook wel de theorie van de publieke keuze genoemd,
zorgde in het midden van vorige eeuw voor een omwenteling in de studie van overheidsbeslissingen door de op dat moment dominante welfare economics onder druk te zetten.127 De welfare economics theoretici legden zich toe op theorieën van marktfalen, waarbij marktfalingen als negatieve externaliteiten, informatieasymmetrie, niet-‐concurrentiële markten, publieke goederen en agency-problemen uitvoerig werden behandeld en bestudeerd.128 Men concentreerde zich op het vaststellen van marktfalingen in relatie tot een geïdealiseerde overheid, hetgeen impliciet veronderstelt dat marktfalingen altijd en perfect opgelost konden worden door middel van overheidscorrecties.129 55.
De bekendste kritiek op deze aanpak kwam van de hand van de Amerikaanse
econoom Harold DEMSETZ, die stelde dat “the view that now pervades much public policy economics implicitly presents the relevant choice as between an ideal norm and an existing 'imperfect' institutional arrangement. This nirvana approach differs considerably from a comparative institution approach in which the relevant choice is between alternative real institutional arrangements”.130 Met andere woorden, deze zogenaamde nirvana fallacy bestaat uit een denkfout waarbij men tegenwoordige zaken vergelijkt met onrealistische 127 Voor meer informatie over de theoretische relatie tussen en de rol van welfare economics en public
choice theory, zie T. BESLEY, “Welfare economics and public choice”, in C.K. ROWLEY en F. SCHNEIDER (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 441 p. Online beschikbaar op http://econ.lse.ac.uk/~tbesley/papers/welfpub.pdf. 128 Voor de geïnteresseerde lezer, zie ook J.E. STIGLITZ, “Markets, market failures, and development”, The American Economic Review 1989, afl. 79, nr. 2, 197-‐203. Online beschikbaar op http://www.dial.prd.fr/articles/chap6/Stiglitz,%201989.pdf. Voor een meer sceptische benadering van marktfalingen en Stiglitz’ werk, zie ook D.W. MACKENZIE, “The market failure myth”, blogpost op Ludwig von Mises Institute. Online beschikbaar op http://mises.org/daily/1035. 129 J.M. BUCHANAN, “Public Choice: the origins and development of a research program”, Center for Study of Public Choice, Fairfax, Virginia, 2003, 8. Online beschikbaar op http://www.gmu.edu/centers/publicchoice/pdf%20links/Booklet.pdf. Deze paper behandelt eveneens de doorbraak en verdere evolutie van public choice als onderzoeksprogramma. 130 H. DEMSETZ, "Information and Efficiency: Another Viewpoint," Journal of Law and Economics 1969, afl. 12, 1. Online beschikbaar op http://www.andrew.cmu.edu/user/sblumsac/ChapteronRegulator/demsetz8.pdf.
39
en geïdealiseerde alternatieven. Volgens Demsetz kan men niet eenvoudigweg uit het falen van de markt distilleren dat hierdoor de overheid wel in staat zou zijn deze tekortkomingen op te vangen. 56.
Waar de (normatieve) theoretici van de welfare economics ervan uitgaan dat de
spelers op het politieke toneel maatregelen zullen nemen met als doel het algemeen belang te behartigen, trekken de (positieve) public choice-‐economen de homo- economicus-‐hypothese door op de individuele actoren van het politiek bestel, waarbij elke actor – op zijn minst deels – gedreven wordt door eigen belangen.131 Volgens de public choice theorie is er geen enkele logische reden om aan te nemen dat mensen op de reguliere markt hun eigenbelang willen behartigen en diezelfde mensen op de politieke markt plots het zogenaamd algemeen belang zouden vooropstellen.132 Kortom, men zal collectieve besluitvorming in het overheidsproces gaan verklaren aan de hand van de individuele preferenties van de politieke actoren.133 57.
Gewoonlijk wordt de politieke markt opgedeeld in twee categorieën: de kiezers
en pressiegroepen aan de vraagzijde en de politici en ambtenaren aan de aanbodzijde. Conceptueel zal men, net zoals in de reguliere markt, zijn eigenbelang behartigen door middel van ruil (hoewel Lionel ROBBINS terecht opmerkte dat de vooronderstelling van het eigenbelang zelfs geen noodzakelijke voorwaarde is voor de ontwikkeling van de economische wetenschap).134 58.
Anders dan op de reguliere markt worden vraag en aanbod niet op elkaar
afgestemd door het prijsmechanisme, maar door stemmen, lobbywerk en 131 Voor een mijns inziens interessant standaardwerk over public choice, zie D.C. MUELLER, Public Choice
III, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2003, xvii + 773 p. Zie ook J. BUCHANAN en G. TULLOCK, The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962, 369 p. Voor een inleidend boek over public choice, zie G.L. BRADY, A. SELDON en G. TULLOCK, Government failure: a primer in public choice, Washington, D.C., Cato Institute, 2002, xii + 193 p. 132 Dit is een gevolgtrekking uit de nirvana fallacy zoals geformuleerd door Harold Demsetz. 133 Voor een standaardwerk dat dieper ingaat op deze problematiek en waarin wordt uitgelegd waarom sommige groepen meer invloed hebben op de politieke beslissing dan andere vaak grotere groepen, zie M. OLSON, The logic of collective action: public goods and the theory of goods, Cambridge, Harvard University Press, 1965, 176 p. 134 Zie L. ROBBINS, An essay on the nature and significance of economic science, London, Macmillan, 1932, 160 p. Online beschikbaar op http://mises.org/books/robbinsessay2.pdf.
40
opiniepeilingen. Een centraal concept hierbij is rent-seeking, hetgeen impliceert dat een individu, organisatie of onderneming (de vraagzijde) economisch voordeel tracht te bekomen door toenadering te zoeken tot de politici en ambtenaren (de aanbodzijde), met als doel het bewerkstelligen van specifieke regulering of het toegewezen krijgen van monopolieposities.135 De politici hopen op die manier hun kansen om (her)verkozen te geraken te vergroten terwijl ambtenaren vooral hun macht willen bestendigen of uitbreiden.136 Mancur OLSON ontdekte dat kleine homogene groepen – op het eerste zicht paradoxaal – beter in staat zijn om succesvol het beleid te beïnvloeden dan grotere groepen.137 Gaandeweg zal in deze masterproef dieper ingegaan worden op de centrale concepten alsook op de empirische toetsingen van de public choice theorie, die het intellectuele denkkader zal vormen voor deze rechtseconomische analyse van directe democratie.
135 De term rent-‐seeking werd voor het eerst gebruikt door de Amerikaanse econoom Anne Krueger, zie
ook A. KRUEGER, "The Political Economy of the Rent-‐Seeking Society", American Economic Review 1974, afl. 64, p. 291–303. Tegen betaling online beschikbaar op http://www.jstor.org/discover/10.2307/1808883?uid=3737592&uid=2&uid=4&sid=55888535933. Over rent-‐seeking is het werk van Gordon Tullock mijns inziens het meest interessant voor de geïnteresseerde lezer. Zie G. TULLOCK, "The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft", Western Economic Journal 1967, afl. 5, p. 224–232 en G. TULLOCK, The Rent-Seeking Society: The Selected Works of Gordon Tullock, Vol. 5, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers Group, 2005, 496 p. 136 Voor een standaardwerk over bureaucratie en het gedrag van ambtenaren in de politieke markt, zie W. NISKANEN, Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine-‐Atherton, 1971, 241 p. 137 Zie M. OLSON, The logic of collective action: public goods and the theory of goods, Cambridge, Harvard University Press, 1965, 176 p.
41
III. HET THEOREMA VAN DE MEDIAANKIEZER
A.
DE MEDIAANKIEZER
59.
Het theorema van de mediaankiezer stelt dat, rekening houdende met enkele
assumpties, de uitslag van een verkiezing gelijk is aan de uitslag die de voorkeur van de mediaankiezer wegdraagt.138 De mediaankiezer is de kiezer wiens voorkeur zich juist in het midden bevindt van de spreiding van kiezers over een rechtlijnige opinieas.139 We kunnen dit illustreren aan de hand van een theoretisch voorbeeld.140 We stellen ons drie personen voor, namelijk Alexander, Bart en Christophe, die een beslissing moeten nemen in welk restaurant ze willen gaan lunchen. Alexander verkiest een restaurant waar de lunch maar 5 euro kost, Bart zou het liefst gaan lunchen voor 10 euro en Christophe geeft de voorkeur aan meer kwaliteit en stelt een restaurant voor met lunches aan 20 euro. In dit geval is Bart de mediaankiezer, omdat evenveel mensen een goedkoper restaurant prefereren dan dat er mensen een duurder restaurant verkiezen (in dit geval aan elke kant één persoon). In de veronderstelling dat elke persoon het restaurant verkiest dat het dichtst bij zijn budgetpreferentie aanleunt, zien we dat Bart als mediaankiezer altijd stemt voor de winnende uitslag van de verkiezing. Als men moet kiezen voor de lunch aan 10 euro of aan 20 euro, zal Alexander deze aan 10 euro verkiezen, net als Bart, terwijl Christophe de lunch aan 20 euro zal prefereren. De winnaar van de meerderheidsstemming is de lunch aan 10 euro, tevens de voorkeur van mediaankiezer Bart. Als de lunch aan 5 euro en aan 10 euro tegen elkaar worden afgewogen, zal Alexander stemmen op de lunch aan 138 Zie R.G. HOLCOMBE, Public sector economics, Belmont, California, Wadsworth Publishing Company, 1987,
414 p. 139 Het begrip mediaankiezer werd voor het eerst geïntroduceerd door de Schotse econoom Duncan Black. Zie D. BLACK, "On the rationale of group decision-‐making", Journal of Political Economy 1948, afl. 56, 23–34. Voor zijn standaardwerk, zie D. BLACK, The theory of committees and elections, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 1987, 242 p. 140 Dit voorbeeld is gebaseerd op een illustratie in R. CONGLETON, “The median voter model”, in C.K. ROWLEY en F. SCHNEIDER (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 441 p. Online beschikbaar op http://rdc1.net/forthcoming/medianvt.pdf.
42
5 euro, Bart en Christophe op de lunch aan 10 euro. De lunch aan 10 euro is hier de winnaar, dewelke opnieuw de voorkeur van mediaankiezer Bart wegdraagt. Twijfelt men tussen de lunch aan 5 euro of aan 20 euro, dan zal Alexander stemmen op de lunch aan 5 euro, net als Bart, terwijl Christophe deze aan 20 euro de voorkeur geeft. Hier wint de lunch aan 5 euro, opnieuw volgens de voorkeur van mediaankiezer Bart. Indien er een mediaankiezer is, zal zijn voorkeur het halen van andere alternatieven.
B.
DE ASSUMPTIES VAN HET THEOREMA
60.
Bovenstaand voorbeeld toont het theorema van de mediaankiezer aan, maar
maakt ook duidelijk dat er een aantal assumpties worden gemaakt. Ten eerste, het theorema veronderstelt dat de kiezers alle alternatieven over een rechtlijnige opinieas kunnen spreiden.141 Aan deze assumptie is sneller voldaan in een directe democratie waar via referenda en initiatieven gestemd wordt over een enkel beleidspunt, terwijl in een representatieve democratie gestemd wordt voor een persoon of partij, die een amalgaam van verschillende beleidsstandpunten vormen. Bijgevolg is het ook moeilijker deze mengeling van standpunten op correcte wijze op een opinieas te ijken. 61.
Het fenomeen waar de kiezer zich moet uitspreken over een pakket van
beleidspunten wordt in de public choice literatuur vaak aangeduid als bundling of als het bundle purchase effect.142 Dit effect verkleint de incentive van elke burger om zich in een representatief stelsel afdoende te informeren omdat de mix van opinies (de ‘bundels’) waaruit hij kan kiezen beperkt zijn.143 In een directe democratie zou men kunnen stemmen voor een links socialezekerheidsbeleid en voor een rechts economisch beleid, terwijl de kans dat deze standpunten verenigd zijn in een persoon of partij in een representatieve democratie een stuk kleiner is. 141 H. HOTELLING, "Stability in Competition", The Economic Journal 1929, afl. 39, 44-‐45. Online beschikbaar
op http://people.bath.ac.uk/ecsjgs/Teaching/Industrial%20Organisation/Papers/Hotelling%20-‐ %20Stability%20in%20Competition.pdf. 142 Infra nr. 103-‐110. 143 G. TULLOCK, Private Wants, Public Means: an economic analysis of the desirable scope of government, New York, Basis Books, 1970, 107-‐114.
43
62.
Een tweede assumptie stelt dat de kiezers de alternatieven verkiezen die het
dichtst bij hun gewenste uitslag liggen.144 Dus hoe verder het alternatief zich situeert van de geprefereerde uitkomst, hoe kleiner de kans dat men voor dit alternatief zal stemmen. Dit zien we ook in bovenstaand voorbeeld.145 Zelfs indien men zou moeten kiezen tussen een lunch van 5 euro en van 16 euro, zal mediaankiezer Bart de lunch van 5 euro opteren omdat deze dichter bij zijn ultieme voorkeur van 10 euro ligt.146 Een derde assumptie stelt dat de kiezer telkens zal kiezen volgens zijn ware preferenties. Dit is zonder twijfel de meest controversiële assumptie. 63.
Richard MCKELVEY toonde op mathematische wijze aan dat men bijna elke
mogelijke uitslag kan bewerkstelligen door het uitgekiend bepalen van de volgorde waarin de beslissingen moeten gestemd worden, waardoor kiezers uiteindelijk keuzes maken die niet gelijklopen met hun ware voorkeuren.147 In dezelfde lijn beargumenteerde Bryan CAPLAN in zijn boek ‘The myth of the rational voter’ de rationele irrationaliteit als correcte assumptie voor het handelen van mensen op politiek vlak.148
C.
DE INVLOED OP DEMOCRATIE
64.
Door de beslissende invloed van de mediaankiezer is een zowel direct als indirect
democratisch bestel onderhevig aan het standpunt van de mediaankiezer. Dit inzicht verklaart waarom politieke partijen de neiging hebben dezelfde retoriek aan te nemen
144 A. DOWNS, “An economic theory of political action in a democracy”, Journal of Political Economy 1957,
afl. 65, 142. Online beschikbaar op http://www.hec.unil.ch/ocadot/ECOPOdocs/cadot2.pdf. In dit essay wordt ook nog verder ingegaan op de andere assumpties. Men zou kunnen stellen dat dit essay een belangrijke uitbreiding of aanvulling vormt op het werk van Duncan Black. 145 Supra nr. 59. 146 Dit komt ook terug in R. CONGLETON, “The median voter model”, in C.K. ROWLEY en F. SCHNEIDER (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 441 p. Online beschikbaar op http://rdc1.net/forthcoming/medianvt.pdf. 147 R. MCKELVEY, “Intransitives in multidimensional voting models and some implications for agenda control”, Journal of Economic Theory 1976, afl. 12, 472-‐482. Het zogenaamd McKelvey chaos theorema wordt hier op (ingewikkelde) mathematische wijze uiteengezet. 148 B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 296 p. Een samenvatting is online beschikbaar op http://www.cato.org/pubs/pas/pa594.pdf. Zie infra 92-‐93, nr. 157-‐161.
44
en hun standpunten te laten convergeren.149 Als men verkiezingen wil winnen, zal men trachten de mediaankiezer voor zich te winnen door ‘naar de mediaankiezer toe te bewegen’. Grafisch kunnen we dit heel eenvoudig als volgt voorstellen:
Figuur 1 – het theorema van de mediaankiezer
We zien op de x-‐as twee partijen, namelijk de linkse partij A en de rechtse partij B. Om een meerderheid te kunnen halen, zullen beide partijen naar elkaar toe moeten bewegen. Het rode vlak van A en het blauwe vlak van B toont aan welke kiezers A en B al denken voor zich te hebben gewonnen. Beter gezegd, ze moeten opschuiven in de richting van de mediaankiezer M om de meerderheid te bekomen. 65.
Econoom Paul De Grauwe ontdekte dat in België de belastingsdruk toenam indien
centrumrechtse regeringen aan de macht waren.150 Deze merkwaardigheid kan 149 Zie R.G. HOLCOMBE, Public sector economics, Belmont, California, Wadsworth Publishing Company, 1987,
414 p. en H. HOTELLING, "Stability in Competition", The Economic Journal 1929, afl. 39, 41-‐57. 150 P. DE GRAUWE, “De politieke economie van de belastingdruk in België”, Tijdschrift voor Economie en Management 1984, vol. XXIX, nr. 3, 385-‐392. Online beschikbaar op https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/119149/1/Pages.
45
uitgelegd worden aan de hand van het theorema van de mediaankiezer. Als een rechtse partij aan de macht is en zodoende rechtse maatregelen neemt, zullen de linkse oppositiepartijen naar rechts opschuiven (richting de mediaankiezer) om op die manier de meerderheid van de kiezers voor zich te winnen. De rechtse partijen zullen hierop anticiperen door zelf naar links op te schuiven met als doel de speelruimte van de oppositie te beperken. In het geval de linkerzijde zou regeren, zouden we een omgekeerde beweging kunnen vaststellen. Net omdat beide kanten de opinie van de mediaankiezer zullen nastreven, wordt het plausibel dat een centrumrechtse regering maatregelen doorvoert (in casu de belastingen verhoogt) die op het eerste zicht niet geassocieerd worden met dergelijke regering.151 In beginsel valt het nuttigheidsoptimum voor de kiezers samen met de opinie van de mediaankiezer.152 Vanaf nu zal worden nagegaan of directe democratie beter in staat is het standpunt van de mediaankiezer te behartigen dan indirecte of representatieve democratie.
151 P. DE GRAUWE, “De politieke economie van de belastingdruk in België”, Tijdschrift voor Economie en
Management 1984, vol. XXIX, nr. 3, 392-‐396. De Grauwe merkt wel op dat een sterke beweging naar links door rechtse regeringen ervoor kan zorgen dat extreem-‐rechtse zweeppartijen zullen ontstaan. 152 B. BOUCKAERT, “De burger aan de macht? Rechtstreekse democratie vanuit rechtseconomisch perspectief.” in F. FLEERACKERS (ed.), De Re Ferenda. Een meta-juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 53-‐77.
46
IV.
LOBBYGROEPEN EN DE MACHT VAN GELD
A.
RENT-SEEKING DOOR BELANGENGROEPEN
66.
De rechtseconomische wetenschap is er zich al enige tijd van bewust dat de
politieke besluitvorming afwijkt van het idealistische beeld van burgers die hun vertegenwoordigers kiezen, die op hun beurt plichtsgetrouw de belangen van de ganse samenleving behartigen. Op de politieke markt zullen de lobbygroepen aan de vraagzijde proberen de politici aan de aanbodzijde voor zich te winnen, met als doel voor hen gunstige regulering of monopolieposities te bekomen.153 Dit wordt benoemd met de term rent-seeking.154 Zo streeft de landbouwsector bijvoorbeeld naar het bekomen van meer landbouwsubsidies en de entertainmentsector lobbyt voor een grotere draagwijdte van het auteursrecht, maar grote bedrijven dringen er eveneens op aan de vereisten voor kapitaalvorming te verhogen met als doel de markttoegang te verhinderen voor potentiële concurrenten.155 In ruil voor steun bij de volgende verkiezingen zijn politici dan ook geneigd in te gaan op aantrekkelijke voorstellen vanwege pressiegroepen. 67.
De centrale these in het boek ‘The logic of collective action’ van Mancur OLSON is
dat kleine groepen veel beter in staat zijn hun belangen te behartigen dan grote groepen.156 Kleine homogene groepen hebben vaak een groter belang bij een bepaalde beleidsmaatregel dan grote groepen. Indien kleine groepen druk zullen uitoefenen, zal hun mogelijks te verkrijgen voordeel per capita veel groter zijn dan het individueel 153 Zie J.M. BUCHANAN, “Rent seeking and profit seeking”, in J.M. BUCHANAN, R.D. TOLLISON en G. TULLOCK
(eds.), Toward a theory of the rent-seeking society, College Park, Texas A&M University Press, 1980, 3-‐15. 154 Het concept rent-seeking komt voor het eerst voor in G. TULLOCK, "The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft", Western Economic Journal 1967, afl. 5, p. 224–232 terwijl de term al eerder werd geïntroduceerd in A. KRUEGER, "The Political Economy of the Rent-‐Seeking Society", American Economic Review 1974, afl. 64, p. 291–303. Tegen betaling online beschikbaar op http://www.jstor.org/discover/10.2307/1808883?uid=3737592&uid=2&uid=4&sid=55888535933. 155 L. ENRIQUES en J. MACEY, "Creditors versus Capital Formation: The Case Against the European Legal Capital Rules", Cornell Law Review 2001, afl. 86, nr. 6, 1202-‐1204. 156 M. OLSON, The logic of collective action: public goods and the theory of goods, Cambridge, Harvard University Press, 1965, 176 p.
47
voordeel voor iemand uit een grote groep. Kleine groepen zijn ook makkelijker en goedkoper te organiseren en te mobiliseren. De incentives tot free-ride gedrag zijn in een kleine groep kleiner alsook beter onder controle te houden dan in grote groepen waar controle en sanctiemechanismes een belangrijke kost uitmaken. 68.
Als voorbeeld kunnen we denken aan een groep producenten van zonnepanelen
die als pressiegroep subsidies wil bekomen, hetgeen zou leiden tot een belastingsverhoging voor de ganse bevolking. De mogelijke winst voor de producenten overtreft zonder twijfel de kost van het lobbywerk, terwijl de kleine belastingsverhoging voor elke burger geen voldoende incentive is om zich te organiseren en druk uit te oefenen tegen de verhoging. Men spreekt in dit verband soms van het probleem van de “concentrated benefits and dispersed costs”.157 De winsten worden geconcentreerd in handen van een kleine groep terwijl de kosten worden afgewenteld op de grote groep. Dit concept wordt toegekend aan Mancur OLSON, hoewel het zonder twijfel ook al aanwezig was bij enkele Oostenrijkse School-‐economen zoals Friedrich von HAYEK en Ludwig von MISES.158
B.
HET
AGENCY-PROBLEEM
IN
EEN
REPRESENTATIEVE
DEMOCRATIE 69.
Dat politici niet altijd de wil van het volk vertegenwoordigen, maar onderhevig
zijn aan andere belangen, blijkt duidelijk uit een studie van Bruno FREY in Zwitserland. Hij stelt vast dat van alle 250 verplichte en optionele referenda die tussen 1848 en 1990 in Zwitserland plaatsvonden, er in 39 procent van de gevallen door de bevolking anders 157 Dit probleem komt eveneens terug in Mancur Olsons andere bekende boek ‘The rise and decline of
nations’. Zie M. OLSON, The rise and decline of nations: Economic growth, stagflation, and social rigidities, New Haven, Connecticut, Yale University Press, 1982, 273 p. 158 Hayek beschreef dit probleem al in ‘The road to serfdom’ met dit citaat: “While these innumerable interests [...] could show that particular measures would confer immediate and obvious benefits on some, the harm they caused [on others] was much more indirect and difficult to see”. Zie F.A. HAYEK, The road to serfdom, New York, Routledge, 2001 (1944), 17-‐18. Mises behandelde het thema al in 1945 in zijn essay L. MISES, “The clash of group interests”, in X, Approaches to national unity, Fifth symposium 1945, New York: Conference on science, philosophy and religion in their relation to the democratic way of life, 148-‐160. Online beschikbaar op http://mises.org/books/clash_group_interests_mises.pdf.
48
werd gestemd dan de meerderheid in het parlement.159 We kunnen stellen dat er een agency-‐probleem bestaat tussen de kiezers enerzijds en hun verkozen vertegenwoordigers anderzijds, waarbij de vertegenwoordigers geneigd zijn de belangen van een kleine drukkingsgroep te behartigen met als doel hun eigen (her)verkiezing te bewerkstelligen.160 70.
Uit het voorgaande kunnen we vervolgens logischerwijze stellen dat directe
democratie deze agency-‐ en rentseekingproblematiek op twee manieren weet te ontzenuwen. Ten eerste kan men in het geval waarin politici te veel gunsten verlenen aan pressiegroepen ten koste van de ganse samenleving ingrijpen door referenda af te dwingen of burgerinitiatieven op te starten. Dit is een direct gevolg van het voorhanden zijn van direct-‐democratische rechten. Ten tweede heeft slechts de loutere mogelijkheid om referenda af te dwingen of burgerinitiatieven op te starten al een afschrikkend effect op politici. Dit is een indirect gevolg. Dit laatste werd theoretisch en empirisch aangetoond in een studie van Elisabeth GERBER, waarin ze ontdekte dat in Amerikaanse staten met initiatiefrecht relatief weinig burgerinitiatieven werden gelanceerd.161 Dit is niet te wijten aan het lage belang dat wordt gehecht aan de direct-‐democratische rechten, maar aan de ex post dreiging van initiatieven waardoor de politici beter het algemeen belang zullen nastreven en het opstarten van nieuwe initiatieven opstarten minder nodig wordt geacht. Afhankelijk van de regelgeving omtrent het burgerinitiatief in elke staat, stelt ze ook vast dat belangengroepen succesvoller zijn in het beïnvloeden van het beleid in staten waar het opstarten van initiatieven meer kosten met zich meebrengt (meer handtekeningen, kortere verzamelperiode).162
159
B. FREY, “Direct democracy: Politico-‐economic lessons from Swiss experience”, American Economic Review 1994, afl. 84, 338-‐342. 160 J.G. MATSUSAKA, “Direct democracy works”, Journal of Economic Perspectives 2005, afl. 19, 192. Online beschikbaar op http://www-‐bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Matsusaka%20JEP%202005.pdf. 161 E. GERBER, “Legislative response to the threat of popular initiatives”, American Journal of political Science 1996, afl. 40, 99-‐128. Online beschikbaar op http://econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/Gerber.pdf. 162 E. GERBER, “Legislative response to the threat of popular initiatives”, American Journal of political Science 1996, afl. 40, 124.
49
C.
BELANGENGROEPEN IN EEN DIRECTE DEMOCRATIE
71.
Dat belangengroepen in een representatieve democratie een voet tussen deur
krijgen bij politieke besluitvorming is ondertussen geen geheim meer. Maar ook in het direct-‐democratisch proces spelen lobbygroepen een prominente rol, zij het minder determinerend dan in een parlementaire democratie. GERBER onderzocht hoe onderscheiden soorten belangengroepen hun kapitaal en menselijk potentieel in de strijd gooien, met het oog om op de meest efficiënte wijze druk uit te oefenen.163 72.
Belangengroepen kunnen worden geclassificeerd in enerzijds burgergroepen,
zoals ideologische groepen (inclusief vakbonden) die vooral gekenmerkt worden door een breed ledenaantal en anderzijds economische groepen, zoals beroepsverenigingen die zeer kapitaalkrachtig zijn maar een beperkter ledenaantal hebben.164 De dynamiek van beide groepen manifesteert zich op verschillende manieren in het licht van referenda en burgerinitiatieven. Waar sterke burgergroepen eerder hun direct-‐ democratische rechten zullen gebruiken om een initiatief op te starten, zijn economische groepen vooral geneigd voorstellen af te blokken ten voordele van het status quo. Dit is niet verwonderlijk indien de slaagpercentages van de initiatieven erbij worden genomen. Aan de ene kant halen burgergroepen een hoger slaagpercentage dan economische groepen indien ze een initiatief opstarten, aan de andere kant zijn economische groepen succesvoller in het doen mislukken van een initiatief dan burgergroepen.165
163 E. GERBER, The populist paradox: Interest group influence and the promise of direct legislation, Princeton,
Princeton University Press, 1999, 171 p. Dit werk wordt aanzien als een van de beste en meest volledige op het vlak van het effect van ‘special interest’ groepen, hoewel enkele dissidente stemmen haar classificatie bekritiseren. Zie bijvoorbeeld D.A. SMITH, “Peeling away the populist rhetoric: Toward a taxonomy of anti-‐tax ballot initiatives”, Public Budgeting and Finance 2004, afl. 24, 102. 164 E. GERBER, The populist paradox: Interest group influence and the promise of direct legislation, Princeton, Princeton University Press, 1999, 27 e.v. 165 E. GERBER, The populist paradox: Interest group influence and the promise of direct legislation, Princeton, Princeton University Press, 1999, 119-‐120.
50
D.
DE MACHT VAN GELD IN EEN DIRECTE DEMOCRATIE
73.
Belangengroepen, zowel economische groepen als burgergroepen, bedienen zich
van hun kapitaal om succesvol het beleid te beïnvloeden. In een directe democratie met burgerinitiatieven ontwaart men twee fases, namelijk (1) de opstart van het initiatief en (2) de campagne voor het initiatief. In beide fases verschilt de rol van kapitaal, hetgeen hieronder besproken wordt.
1.
TIJDENS HET OPSTARTEN VAN HET INITIATIEF
74.
Vooraleer de kiezer de kans krijgt om over een burgerinitiatief te stemmen, moet
het initiatief eerst opgestart worden. Meestal wordt een serieuze som geld geïnvesteerd voor het verzamelen van het vereiste minimum aantal handtekeningen. Een geslaagd opgestart initiatief is zelfs indien het weggestemd wordt bevorderlijk voor de proponenten van het voorstel.166 Het trekt de aandacht van de pers, van politici en het grote kiezerspubliek. Er wordt over gediscussieerd en gedebatteerd, wat gepaard gaat met een grotere bewustzijn over het thema. Om zeker te zijn dat het initiatief succesvol wordt opgestart, zullen zowel economische groepen als burgergroepen hun kapitaal aanwenden. Geld is zonder twijfel bepalend voor een geslaagde opstart van een initiatief.167 75.
Het spenderen van een substantieel kapitaal aan de opstart van een initiatief
wordt als weinig bevorderlijk aanzien voor een correcte werking van directe democratie. Het opdrijven van de handtekeningdrempel is geen valabel alternatief, omdat het de belangengroepen met voldoende kapitaal nog meer macht geeft. LOWENSTEIN stelt daarentegen voor om het aantal benodigde handtekeningen te 166 Zie E. GARRETT en E. GERBER, “Money in the initiative and referendum process: evidence of its effects and
prospects for reform”, in M.D. WATERS (ed.), The battle over citizen lawmaking, Durham, North Carolina, Carolina Academic Press, 2001, 73-‐95. 167 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 13.
51
verlagen, maar daaraan is wel een voorwaarde gekoppeld. Om ervoor te zorgen dat enkel werkelijk geïnteresseerde burgers hun handtekening zetten, moeten dezen een register gaan tekenen op locatie, zijnde in bepaalde openbare gebouwen.168 Een ander alternatief is het organiseren van een handtekeningenregister op internet, wat op een relatief goedkope manier kan verlopen.169
2.
TIJDENS DE CAMPAGNE VOOR HET INITIATIEF
76.
Eens het initiatief succesvol is opgestart en ter stemming aan de bevolking wordt
voorgelegd, investeren belangengroepen opnieuw geld om het voorstel te promoten, of om het te blokkeren. Meerdere studies kwamen tot de opvallende doch relevante vaststelling dat het aanwenden van geld veel effectiever is om een voorstel te doen mislukken dan om het goedgekeurd te krijgen.170 Vooral economische groepen zullen hun kapitaal gebruiken om de kiezer te verwarren met een heuse tegencampagne.171 Als gevolg van dergelijke tegencampagne, zal de kiezer uit schrik voor onbekende nieuwe regelgeving liever het vertrouwde status quo prefereren boven een voorstel waarvan ze de gevolgen onvoldoende kunnen inschatten.172 De hoogte van het kapitaal dat door economische groepen wordt aangewend voor tegencampagnes is zelfs omgekeerd evenredig met het slaagpercentage van initiatieven.173 Merk op dat economische belangengroepen die onpopulaire standpunten 168 D.H. LOWENSTEIN, “Election law miscellany: Enforcement, access to debates, qualification of initiatives”,
Texas Law Review 1999, afl. 77, 2007-‐2008. 169 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 14. 170 Zie D.H. LOWENSTEIN, “Campaign spending and ballot propositions: Recent experience, public choice theory and the first amendment”, UCLA Law Review 1982, afl. 29, 505-‐641; D. MAGLEBY, Direct legislation: Voting on ballot propositions in the United States, Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, 2001, 147 en J.R. OWENS en L.L. WADE, “Campaign spending on California ballot propositions, trends and effects, 1924-‐1984”, Western Political Quarterly 1986, afl. 39, 684-‐687. 171 E. GERBER, The populist paradox: Interest group influence and the promise of direct legislation, Princeton, Princeton University Press, 1999, 101-‐120. 172 A. LUPIA en J.G. MATSUSAKA, “Direct democracy: New approaches to old questions”, Annual Review of Political Science 2004, afl. 7, 471. Online beschikbaar op http://www-‐ bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Lupia_Matsusaka_Annual_Review.pdf. 173 S. BOWLER en T. DONOVAN, Demanding choices: Opinion, voting, and direct democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2000, 53-‐55.
52
verdedigen, zoals de tabakslobby of de verzekeringsindustrie, met de nodige terughoudendheid hun financiële steun voor een bepaald voorstel openbaar zullen maken. Door de bekendmaking van hun riante ondersteuning bestaat het risico dat kiezers als tegenreactie het voorstel zullen blokkeren door massaal nee te stemmen.174
E.
DE MEDIAANKIEZER
77.
De directe en indirecte gevolgen van directe democratie hebben een gunstig
effect op het beleid, dat hierdoor meer opschuift naar de mediaankiezer. ROMER en ROSENTHAL stellen echter vast dat dit geen garantie is dat de uitkomst altijd zal gelijk zijn aan de voor de mediaankiezer ideale uitkomst.175 Denk maar aan de situatie waarin een pressiegroep een alternatief voorstel lanceert als reactie op het beleid en geen van beide voorstellen samenvalt met het door de mediaankiezer verkozen beleid (hoewel niet elke wetgeving het voorstellen van een alternatief toelaat). 78.
MATSUSAKA en MCCARTY merken op dat de vaststelling van een tendens richting de
mediaankiezer niet altijd opgaat in modellen met asymmetrische informatie.176 Indien de wetgever onzeker is over de positie van de mediaankiezer, bestaat het gevaar dat hij – de dreiging van burgerinitiatieven in het achterhoofd – toegeeft aan een belangengroep waarvan de wetgever denkt dat deze zich dicht in de buurt van de mediaankiezer positioneert, maar in feite verder verwijderd is van de positie van de mediaankiezer.177 174
S. BOWLER en T. DONOVAN, Demanding choices: Opinion, voting, and direct democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2000, 147. 175 T. ROMER en H. ROSENTHAL, “Bureaucrats versus voters: On the political economy of resource allocation by direct democracy”, Quarterly Journal of Economics 1979, afl. 93, 579-‐581. Online beschikbaar op http://www.ssc.upenn.edu/ier/Political%20Economy%20Archives/Political%20Economy%20Pubs/Bur eaucrats%20Versus%20Voters.pdf. 176 J.G. MATSUSAKA en N.M. MCCARTY, “Political resource allocation: Benefits and costs of voter initiatives”, Journal of Law, Economics, and Organization 2001, afl. 17, 413-‐418. Zie ook L. BLUME, J. MÜLLER en S. VOIGT, “The Economic Effects of Direct Democracy – A First Global Assessment”, CESifo Working Paper No. 2149, 2007, 7-‐8. 177 Voor een vroeger onderzoek, zie ook E. GERBER en A. LUPIA, “Campaign competition and policy responsiveness in direct legislation structure and political parties in the States”, Political Behavior 1995, afl. 17, 287-‐306. Online beschikbaar op http://www-‐ personal.umich.edu/~lupia/Papers/GerberLupia1995.pdf.
53
F.
CONCLUSIE
79.
Een representatieve democratie wordt getypeerd door een agency-‐probleem
tussen de kiezers en de verkozenen, die onder de invloed van belangengroepen allerlei legale voordelen toekennen aan deze rent seekers, in ruil voor electorale steun. Een directe democratie komt op twee wijzen aan deze problematiek tegemoet: (1) op een directe manier via het afdwingen van referenda of het opstarten van burgerinitiatieven en (2) op een indirecte manier door de loutere dreiging dat direct-‐democratische rechten kunnen worden uitgeoefend. 80.
Onder de special interest groepen worden burgergroepen, met als belangrijkste
karakteristiek hun grote ledenaantal, onderscheiden van economische groepen, gekenmerkt door hun kapitaalkracht. Bij het opstarten van een initiatief speelt het aanwenden van geld een determinerde rol, terwijl nadien, tijdens de campagne voor het voorstel, kapitaal vooral effectief is om voorstellen tegen te houden ten voordele van het status quo. Een directe democratie neigt door de meer ingeperkte rol van belangengroepen meer naar de mediaankiezer, hoewel afwijkingen voortvloeiend uit asymmetrische informatie niet uit te sluiten zijn.
54
V.
SINGLE SUBJECT VEREISTE
81.
In een directe democratie beslaan de referenda en burgerinitiatieven een
afgelijnd voorstel, dat met ja of nee kan beantwoord worden. Men hoeft als burger niet te kiezen tussen gecompileerde pakketten van beleidspunten, want men krijgt de kans om zich over elk voorstel afzonderlijk uit te spreken. Dit karakteristiek van directe democratie induceert relevante gevolgen op het vlak van logrolling, riding en bundling, die hieronder één voor één besproken worden. Maar eerst wordt kort het wettelijk kader van de single subject vereiste aangeraakt.
A.
WETTELIJK KADER
1.
BELGIË
82.
Zoals reeds uiteengezet, kent België een bijzonder zwakke vorm van directe
democratie. Enkel op provinciaal en gemeentelijk niveau worden niet-‐bindende volksraadplegingen toegelaten. Noch het Provinciedecreet noch het Gemeentedecreet bepalen uitdrukkelijk de eenheid van onderwerp.178 Er is dus geen expliciete bepaling die stelt dat er in een volksraadpleging maar één enkel onderwerp mag behandeld worden. Een bepaling stelt dat men enkel met ja of nee op de vraag kan antwoorden, maar hieruit kan men niet afleiden dat in België een single subject vereiste bestaat.179 Dit in tegenstelling tot Zwitserland en de Verenigde Staten, die wel een traditie van directe democratie kennen.
2.
ZWITSERLAND
83.
De single subject vereiste vindt men voor Zwitserland terug in artikel 139, derde
lid van de Grondwet en wordt verder uitgelegd door artikel 75, tweede lid van de 178 Provinciedecreet van 9 december 2005, BS 29 december 2005 en Gemeentedecreet van 2 juni 2006, BS
26 juni 2006. 179 Art. 211 Provinciedecreet en art. 218 Gemeentedecreet.
55
Federale Wet betreffende de Politieke Rechten.180 Dit artikel stelt dat de eenheid van onderwerp gerespecteerd is indien er een intrinsiek verband bestaat tussen de verschillende onderdelen van het initiatiefvoorstel. Er mogen dus geen onderscheiden onderwerpen in een en hetzelfde voorstel vervat zitten.181 Zo werd het burgerinitiatief ‘Tegen het dure leven en de inflatie’ ongeldig verklaard, omdat het verschillende doelstellingen bevatte die onderling niet voldoende verbonden werden geacht.182 In de praktijk stelt men echter in het algemeen een ruime interpretatie van deze voorwaarde vast in het voordeel van de geldigheid van het initiatief.183
3.
VERENIGDE STATEN
84.
In de Verenigde Staten wordt het wettelijk kader omtrent referenda en
burgerinitiatieven grotendeels bepaald door de staat waarop de stemming betrekking heeft. De meeste staten die voorzien in direct-‐democratische rechten vereisen dat het initiatief slechts over een onderwerp mag handelen.184 Het principe stelt dat er eenheid van onderwerp moet zijn. Twee niet-‐verwante onderwerpen mogen niet samengevoegd worden in één initiatief.185 In veel staten kan het wetsvoorstel echter na de stemming nog getoetst worden door een rechtbank. Empirisch onderzoek heeft vastgesteld dat op het niveau van de staat de single subject vereiste streng wordt afgedwongen.186 MATSUSAKA en HASEN stelden zelfs vast dat de (agressieve) vernietiging van een initiatief 180 Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999, Feuille Féderale 1997 I 1, 1999 176
5306. Online beschikbaar op http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/101.fr.pdf. Loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, Recueil Officiel 1978 688 . Online beschikbaar op http://www.admin.ch/ch/f/rs/1/161.1.fr.pdf. 181 Zie T. ZIMMERMANN, “Quelles normes impératives du droit international comme limite à l'exercice du droit d'initiative par le peuple?”, Pratique Juridique Actuelle 2007, 750. 182 E. GRISEL, Initiative et référendum populaires, traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne, Staempfli, 2004, 255-‐259. 183 G. BIAGINNI, “Das Verhältnis der Schweiz zur internationalen Gemeinschaft”, Pratique Juridique Actuelle 1999, 722-‐729. 184 R. DOWNEY, M. HARGROVE en V. LOCKLIN, “A survey of single subject rule as applied to statewide initiatives”, Journal of Contemporary Legal Issues 2004, afl. 13, 581. 185 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 54. 186 Zie D.H. LOWENSTEIN, “Initiatives and the new single subject rule”, Election Law Journal: Rules, Politics, and Policy 2002, afl.1, 35-‐48. Online tegen betaling beschikbaar op http://online.liebertpub.com/doi/abs/10.1089%2F153312902753300051.
56
wegens schending van de single subject vereiste vaak ingegeven is door de politieke voorkeur van de rechters.187 Hieronder wordt de impact van de single subject vereiste besproken met betrekking tot logrolling, riding, bundling en de mediaankiezer. De positieve en negatieve effecten worden uitgelegd en tegen elkaar afgewogen.
B.
HET INPERKEN VAN LOGROLLING
Er wordt nagegaan wat het effect is van de single subject vereiste op logrolling. Daarvoor wordt eerst het concept logrolling uitgediept om daarna de invloed van de single subject vereiste te behandelen.
1.
LOGROLLING
85.
Eenvoudig gesteld slaat logrolling op het verhandelen van stemmen.188 Een meer
complete en to-‐the-‐point definitie wordt gegeven door HOLCOMBE: “Logrolling is het procédé waarbij politici hun steun verlenen voor een bepaald wetsvoorstel in ruil voor de steun van andere politici, gebeurlijk door middel van stemmingen.”189 Het is een tit for tat-‐strategie die voorkomt in de situatie waarin twee partijen elk hun eigen wetsvoorstel willen gestemd krijgen, maar vermoeden niet aan de vereiste meerderheid te zullen geraken.190 Op dat moment zou de ene partij aan de andere kunnen vragen om voor hun wetsvoorstel te stemmen, waarbij de ene partij dan in ruil ook voor het 187
J.G. MATSUSAKA en R.L. HASEN, “Aggressive enforcement of the single subject rule”, Legal Studies Research Paper Series 2010, Paper No. 2010-‐04, 43 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1549824. 188 G.L. BRADY, A. SELDON en G. TULLOCK, Government failure: a primer in public choice, Washington, D.C., Cato Institute, 2002, 29. 189“Logrolling is the process by which politicians trade support for one issue or piece of legislation in exchange for another politician’s support, especially by means of legislative votes” R.G. HOLCOMBE, Public sector economics: The role of government in the American economy, New Jersey, Prentice Hall, 2005, 179. 190 Tit for tat is een gekend concept uit de speltheorie waarin gelijke vergelding centraal staat. Dit concept wordt soms ook omschreven als quid pro quo. De actor die deze strategie gebruikt zal reageren op het initieel gedrag van de opponent. Als de opponent eerst coöperatief ageert, zal de actor op zijn beurt coöperatief reageren. Als de opponent niet coöperatief ageert zal ook de actor niet coöperatief reageren.
57
voorstel van de andere partij zal stemmen. Het gevolg is dat twee wetsvoorstellen die elk op zich geen meerderheid zouden behalen, toch gestemd geraken door het onderling “verhandelen” van stemmen. 86.
Deze onderhandelingstechniek is heden ten dage eigen aan ons modern
democratisch proces. Waar in de Verenigde Staten logrolling eerder expliciet en open gebeurt, hangt in Europa nog steeds een taboesfeer rond dit onderwerp.191 De man in de straat is doorgaans niet vertrouwd met deze manier van besluitvorming die kenmerkend is voor een parlementaire of indirecte democratie. Een eenvoudig voorbeeld kan het concept verduidelijken. Partij A wil graag een subsidieverhoging voor de cultuursector bekomen, maar vindt hiervoor geen meerderheid. Partij B daarentegen wil short-selling van afgeleide effecten op de financiële markt verbieden, maar ook zij vinden hiervoor geen meerderheid. In dit geval kan partij A aan partij B vragen om voor de subsidieverhoging te stemmen en op die manier een meerderheid te bekomen. In ruil zal partij A dan ja stemmen op het wetsvoorstel van partij B over het verbod op short- selling van afgeleide effecten. Het resultaat is dat beide voorstellen gestemd worden, terwijl er initieel voor geen van beide een meerderheid kon bereikt worden. 87.
BUCHANAN en TULLOCK onderzochten in welke gevallen politici tot logrolling
overgaan. In ‘The calculus of consent’ beargumenteren ze dat politici pas bereid zijn hun stemmen op de politieke markt te verhandelen indien hieruit wederzijds voordeel kan gehaald worden.192 Dit impliceert dat politici vooral steun zullen zoeken voor projecten die door hun achterban belangrijk worden geacht. Daarbij zullen ze sneller geneigd zijn om toegevingen te doen bij projecten waarvoor ze minder snel zullen afgestraft worden bij de kiezer. In de lijn van het theorema van ARROW kunnen we stellen dat het marginaal nut van het goedgekeurd krijgen van het eigen wetsvoorstel groter moet zijn dan de alternatieven, zodat het ruilen van stemmen interessant wordt.193 Het verhandelen van 191 G.L. BRADY, A. SELDON en G. TULLOCK, Government failure: a primer in public choice, Washington, D.C., Cato
Institute, 2002, 29. 192 J. BUCHANAN en G. TULLOCK, The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962, 369 p. 193 Voor het Onmogelijkheidstheorema van Kenneth Arrow, zie K. ARROW, “A difficulty in the concept of social welfare”, Journal of Political Economy 1950, afl. 58, 328-‐346. Online beschikbaar op http://gatton.uky.edu/Faculty/hoytw/751/articles/arrow.pdf. Arrow toonde wiskundig aan dat geen
58
een stem voor een andere moet afgewogen tegen de alternatieven voldoende nut hebben. 88.
Logrolling zorgt er in het algemeen voor dat er minder met de keuze van de
kiezer wordt rekening gehouden. Toch menen BUCHANAN en TULLOCK dat logrolling mogelijks een positieve invloed op de welvaart kan hebben, hoewel Thomas STRATMANN echter besluit dat er tot op heden geen uitsluitsel bestaat over het al dan niet welvaartsbevorderend effect van logrolling.194 Als het totale nut van de wetgeving voor de kiezers lager is dan de kosten van de wetgeving, dan wordt deze wetgeving als inefficiënt beschouwd. Door middel van logrolling kan dit soort wetgeving toch tot stand komen, zeker wanneer de transactiekosten laag liggen.195 In het geval van lage transactiekosten, stelt het theorema van COASE dat de middelen in de politieke markt zullen worden toegewezen aan beslissingen die door politici het hoogst gewaardeerd worden.196 89.
Logrolling hoeft echter niet altijd inefficiënt te zijn. Stel dat het uitvoeren van een
project in de provincie Oost-‐Vlaanderen een zeer groot nut voor de inwoners van de provincie met zich meebrengt, terwijl de kosten voor de Vlaamse belastingsbetaler eerder gering zijn, zou deze efficiënte wetgeving nooit goedgekeurd kunnen worden zonder logrolling.197 Aangezien nooit unanieme meerderheden vereist worden, vinden voorstanders van logrolling dat deze strategie thuishoort in onze moderne democratie. enkel kiessysteem tegelijk alle eigenschappen kan hebben die je van een eerlijk kiessysteem zou verwachten. Vijf voorwaarden die wij als noodzakelijk achten voor een eerlijk kiessysteem, nl. neutraliteit, het meerderheidsprincipe, transiviteit, monotomie en onafhankelijkheid van irrelevante alternatieven, kunnen volgens Arrow nooit tegelijk voldaan zijn. 194 “Today, no consensus exists in the normative public choice literature as to whether logrolling is on net welfare enhancing or welfare reducing, that is, whether logrolling constitutes a positive- or negative-sum game.” T. STRATMANN, “Logrolling”, in D.C. MUELLER (ed.), Perspectives on public choice: A handbook, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 1977, 322. 195 Zie ook E.K. BROWNING en J.M. BROWNING, Public finance and the price system, New York, Macmillan, 1983, 523 p. 196 R.H. COASE, “The theory of social cost”, The Journal of Law and Economics 1960, afl. 3, 1-‐44. Online beschikbaar op http://www.sonoma.edu/users/e/eyler/426/coase2.pdf. Deze klassieke paper van Ronald Coase uit 1960 is de meest geciteerde wetenschappelijke tekst in de Amerikaanse rechtswetenschap en vormt het uitgangspunt van veel economische analyses. 197 Voorbeeld los geïnspireerd op de voorbeelden in G.L. BRADY, A. SELDON en G. TULLOCK, Government failure: a primer in public choice, Washington, D.C., Cato Institute, 2002, 31-‐33.
59
Volgens BROWNING is logrolling in essentie een legale manier om de preferenties van kiezers om te buigen tot efficiënte of inefficiënte regelgeving, die zonder logrolling niet tot stand zou kunnen komen.198 De single subject vereiste is globaal gezien altijd van toepassing op referenda en burgerinitiatieven. Hieronder bespreken we de impact van deze vereiste op logrolling, de politieke strategie van het “verhandelen” van stemmen.
2.
INVLOED VAN DE SINGLE SUBJECT VEREISTE OP LOGROLLING
90.
Logrolling kan zowel expliciet als impliciet tot stand komen, afhankelijk van het
moment waarop de stemmenruil plaatsvindt.199 Indien het ruilen van de stemmen gebeurt door middel van het zoeken van partners die bereid zijn hun steun te verlenen voor jouw voorstel in ruil voor jouw steun voor hun voorstel, dan wordt deze vorm van logrolling als expliciet bestempeld.200 Het probleem van deze strategie is dat wanneer jij als eerste jouw steun moet verlenen, je geen garantie hebt dat de andere zijn belofte om op zijn beurt jouw voorstel te steunen zal nakomen.201 Men probeert dit op te lossen door beide voorstellen te combineren in één enkel wetsvoorstel.202 In België komt dit soms duidelijk tot uiting in de zogenaamde programmawetten.203 Deze vorm van logrolling wordt impliciet genoemd, omdat er stilzwijgend een ruil van steun tot stand wordt gebracht.204 198 E.K. BROWNING en J.M. BROWNING, Public finance and the price system, New York, Macmillan, 1983, 242. 199 G.L. BRADY, A. SELDON en G. TULLOCK, Government failure: a primer in public choice, Washington, D.C., Cato
Institute, 2002, 30-‐31. 200 Voor meer informatie, zie C.K. Rowley, “Public choice from the perspective of the history of thought”, in C.K. ROWLEY en F. SCHNEIDER (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 201-‐214. 201 Omdat partijen of groepen volksvertegenwoordigers vaak met elkaar samenwerken, blijft de politieke druk wel groot om hun afspraken na te komen. Omdat logrolling zelden als een one-shot game aanzien wordt, moet het argument van de onzekere belofte genuanceerd worden. 202 M.D. GILBERT, “Single subject rules and the legislative process”, University of Pittsburgh Law Review 2006, 832. Online beschikbaar op http://lawreview.law.pitt.edu/issues/67/67.4/Gilbert.pdf. 203 Deze programmawetten worden soms ook uit frustratie ‘vuilbakwetten’ genoemd, omdat er allerlei niet-‐verwante onderwerpen in worden geregeld, wat vaak neerkomt op een complex en slecht opgesteld pakket aan rechtsregels. 204 Dit mag echter niet verward worden met riding, waarbij ook twee voorstellen worden samengevoegd tot één wetsvoorstel. Het verschil zit hem in het feit dat er bij logrolling altijd sprake is van een ruil (tit for
60
91.
Een van de doelstellingen van de single subject vereiste is het inperken van
logrolling. Door het aflijnen van de stemming tot één enkel beleidspunt waarover de burger zich moet uitspreken probeert men de kwalijke gevolgen van logrolling in te perken. Men wil ten eerste voorkomen dat voorstellen die niet de voorkeur van de meerderheid van de bevolking wegdragen, toch gestemd worden.205 BUCHANAN en TULLOCK zijn echter voorzichtig om de direct-‐democratische single subject vereiste als passe-partout te gebruiken.206 Ze stellen dat in bepaalde gevallen logrolling wel efficiënt kan zijn, omdat hierbij met de intensiteit van de voorkeuren wordt rekening gehouden. MATSUSAKA vult aan dat het toepassen van de single subject vereiste in deze gevallen zou leiden tot een welvaartsverlies.207 92.
Hieruit mag niet verkeerdelijk besloten worden dat BUCHANAN en TULLOCK geen
nut zien in de toepassing van de single subject vereiste. In ‘The Calculus of Consent’ wijzen ze er op dat veel lokale projecten die de kosten opsplitsen over de ganse bevolking bijna altijd inefficiënt zijn.208 Veel van deze projecten worden overgefinancierd om uiteindelijk de kosten af te wentelen op de belastingsbetaler. Meerdere empirische toetsingen bevestigen dit.209 Er wordt zelfs een positieve correlatie vastgesteld tussen het aantal volksvertegenwoordigers en de hoogte van de
tat), terwijl bij riding een controversieel voorstel wordt gekoppeld aan een populair voorstel, met als doel beide voorstellen goed te keuren. 205 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 21. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1217608. Merk op dat Garrett in deze paper riding verkeerdelijk beschouwd als een vorm van logrolling. 206 Zie hoofdstuk 10 in J. BUCHANAN en G. TULLOCK, The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962, 131-‐146. 207 J.G. MATSUSAKA, “Fiscal effects of the voter initiative: Evidence from the last 30 years”, Journal of Political Economy 1995, afl. 103, 620-‐621. Online beschikbaar op http://www.econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/Matsusaka.pdf. 208 Zie hoofdstuk 11 in J. BUCHANAN en G. TULLOCK, The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962, 147-‐170. 209 Zie R. BAQIR, “Districting and government overspending”, Journal of Political Economy 2002, afl. 110, 1318-‐1354. Online beschikbaar op http://www.econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/BaqirDistricting.pdf. en T.W. GILLIGAN en J.G. MATSUSAKA, “Fiscal policy, legislature size, and political parties: Evidence from the first half of the twentieth century”, National Tax Journal 2001, afl. 54, 57-‐82. Online beschikbaar op http://www-‐bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Gilligan%20&%20%20Matsusaka%20NTJ.pdf.
61
uitgaven.210 De single subject vereiste eigen aan een directe democratie behoedt een samenleving in die gevallen van een welvaartsverlies. 93.
Naast het inefficiënt gebruik van logrolling kan directe democratie en de daarmee
gepaarde single subject vereiste een andere positieve invloed hebben. Omdat de burger gevraagd wordt te stemmen over een enkelvoudig voorstel, verzekert een direct-‐ democratisch systeem dat de uitkomst dichter de preferenties van de mediaankiezer zullen benaderen.211 Een kiezer wordt niet meer gedwongen voor een bundel beleidspunten te stemmen zoals in een parlementaire democratie, maar kan zijn voorkeur per voorstel uitdrukken. Het bevorderen van de tendens richting de mediaankiezer is een indirect gevolg van de inperking van logrolling door de single subject vereiste, hoewel er in de Verenigde Staten bij het direct-‐democratisch toch gevallen van impliciete logrolling vastgesteld werden.212 94.
Concluderend kunnen we stellen dat de single subject vereiste voor referenda en
burgerinitiatieven de problemen van inefficiënte logrolling kan oplossen, hetgeen indirect impliceert dat het standpunt van de mediaankiezer beter benaderd wordt. Desalniettemin worden de voordelen van efficiënte vormen van logrolling op die manier ook beknot.
C.
HET INPERKEN VAN RIDING
Het concept riding wordt vaak aanzien als een vorm van logrolling, maar beide zijn analytisch onderscheiden concepten. Eerst wordt riding uiteengezet en vergeleken met logrolling, om vervolgens de inwerking van de single subject vereiste op riding te beoordelen. 210
J.C. BRADBURY en W.M. CRAIN, “Legislative organization and government spending: cross country evidence”, Journal of Public Economics 2001, afl. 83, 309-‐325. De correlatie werd zowel vastgesteld in unicamerale als bicamerale stelsels. 211 R.D. COOTER, The strategic constitution, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2000, 145-‐ 147. 212 Zoals Proposition 21, the Gang Violence and Juvenile Crime Prevention Initiative dat in 2000 in Californië werd goedgekeurd en Proposition 140, dat in 1990 in Californië werd goedgekeurd. Voor meer voorbeelden, zie ook S. BOWLER en T. DONOVAN, Demanding choices: Opinion, voting, and direct democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2000, 216 p.
62
1.
RIDING
95.
Riding slaat op de situatie waarin een populair wetsvoorstel waarvoor zonder
veel moeite een meerderheid kan gevonden worden samengevoegd wordt met een minder populair wetsvoorstel dat op zich geen meerderheid kan bekomen.213 Door deze samenvoeging zal het minder gegeerde voorstel toch goedgekeurd kunnen worden. Omwille van beperkte informatie en de transactiekosten van dieptastende amendementen kan het onpopulair voorstel gelieerd blijven aan het populaire wetsvoorstel.214 Als het nut van het populaire voorstel de kost van het ongewilde voorstel overtreft zal men de samengevoegde voorstellen verkiezen boven het status quo. 96.
We kunnen dit verduidelijken aan de hand van een eenvoudige illustratie.215 Stel
dat er twee wetsvoorstellen zijn, namelijk wetsvoorstel A en wetsvoorstel B. Een meerderheid steunt voorstel A maar is tegelijk gekant tegen voorstel B. Ze prefereren voorstel A echter meer dan dat ze voorstel B verfoeien. In die situatie is de verkozen uitkomst duidelijk de goedkeuring van enkel en alleen voorstel A. De tweede favoriete keuze is de uitslag waar zowel voorstel A als B worden goedgekeurd. De derde keuze is deze van het status quo, namelijk noch A noch B halen het in de stemming. De vierde en minst geprefereerde uitkomst is de goedkeuring van enkel voorstel B. In dergelijke situatie kunnen de politici die zowel voorstander zijn van voorstel A als B ervoor 213 R.D. COOTER en M.D. GILBERT, “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law
Review 2010, afl. 3, 707. Online beschikbaar op http://www.columbialawreview.org/assets/pdfs/110/3/Cooter___Gilbert.pdf. Voor een afwijkende mening over de aanpak van Cooter en Gilbert, zie R.L. HASEN en J.G. MATSUSAKA, “Some Skepticism about the ‘Separable Preferences’ Approach to the Single Subject Rule: A Comment on Cooter & Gilbert”, Loyola Law School Los Angeles Legal Studies Research Paper no. 2010-14, 2010, 8 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1590508. 214 M.D. GILBERT, “Single subject rules and the legislative process”, University of Pittsburgh Law Review 2006, 836. Online beschikbaar op http://lawreview.law.pitt.edu/issues/67/67.4/Gilbert.pdf. Voor meer informatie over riding in de Verenigde Staten, zie ook R.A. RIGGS, “Separation of powers: Congressional riders and the veto power”, University of Michigan Journal of Law Reform 1973, afl. 6, 737-‐738. 215 Dit voorbeeld is inhoudelijk overgenomen van R.D. COOTER en M.D. GILBERT, “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law Review 2010, afl. 3, 689-‐690. Online beschikbaar op http://www.columbialawreview.org/assets/pdfs/110/3/Cooter___Gilbert.pdf.
63
opteren om beide voorstellen samen te voegen. Op die manier zal ook voorstel B in het kielzog van voorstel A goedgekeurd worden. 97.
De gelijkenis met logrolling zit hem in het feit dat het allebei strategieën zijn om
voorstellen goedgekeurd te krijgen die op hun eigen geen meerderheidssteun zouden bekomen.216 Voor de rest moeten beide concepten analytisch duidelijk onderscheiden worden. Waar bij logrolling ruil centraal staat, raakt riding aan de procedure zelf.217 De tit for tat-‐strategie bij logrolling wijst duidelijk op een ruil van stemmen tussen de ene groep en de andere groep, met het oog op het gestemd krijgen van hun voorstellen. Die quid pro quo-‐gedachte mag niet gelijkgesteld worden aan de dynamiek achter riding, namelijk de manipulatie van de procedure. Het ex ante samenvoegen van twee voorstellen bij riding resulteert weliswaar in dezelfde uitkomst als logrolling (namelijk het goedgekeurd krijgen van voorstellen met initiële minderheidssteun), maar distantieert zich analytisch van de bij logrolling centraal gestelde ruil.218 98.
Michael
GILBERT
voert
aan
dat
riding,
net
als
logrolling,
zowel
welvaartsbevorderend als welvaartsremmend kan werken.219 Maar los gezien van eventuele
nuttigsheidseffecten,
wordt
riding
wel
bestempeld
als
meerderheidsonvriendelijk, in tegenstelling tot logrolling.220 Door het toepassen van riding wordt een meerderheid genoodzaakt van hun meest geprefereerde keuze af te zien ten gunste van een voor hen relatief minder gegeerd aggregaat van hun geprefereerde keuze en een minder populair voorstel. 216 R.D. COOTER en M.D. GILBERT, “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law
Review 2010, afl. 3, 707. Online beschikbaar op http://www.columbialawreview.org/assets/pdfs/110/3/Cooter___Gilbert.pdf. 217 M.D. GILBERT, “Single subject rules and the legislative process”, University of Pittsburgh Law Review 2006, 837. 218 Opponenten van deze visie voeren soms aan dat bij riding de ruil op metaniveau gebeurd is, als resultaat van een institutionele onderhandeling. De ruil zou dan plaatsgevonden hebben bij het bepalen van de procedurele werking omtrent de geldigheid van (samengevoegde) wetsvoorstellen en de stemming ervan. 219 Voor een cijfermatig voorbeeld, zie M.D. GILBERT, “Single subject rules and the legislative process”, University of Pittsburgh Law Review 2006, 839. Online beschikbaar op http://lawreview.law.pitt.edu/issues/67/67.4/Gilbert.pdf. 220 Dit verschil werd voor het eerst verwoord door D.H. LOWENSTEIN, “Initiatives and the new single subject rule”, Election Law Journal: Rules, Politics, and Policy 2002, afl.1, 35-‐48. Online tegen betaling beschikbaar op http://online.liebertpub.com/doi/abs/10.1089%2F153312902753300051.
64
Aangezien riding conceptueel afwijkt van logrolling, wordt hieronder de impact bekeken van de direct-‐democratische single subject vereiste op riding als politieke strategie.
2.
INVLOED VAN DE SINGLE SUBJECT VEREISTE OP RIDING
99.
Met de single subject voorwaarde wil men vermijden dat voorstanders van een
populair voorstel A en een onpopulair voorstel B beide voorstellen zullen samenvoegen in een burgerinitiatief.221 Indien we het voorbeeld over riding hernemen, kunnen we de preferenties van de kiezers als volgt rangschikken, wetende dat voorstel A op zich een meerderheid behaalt en voorstel B slechts een minderheid.222
Eerste keuze: voorstel A
Tweede keuze: samenvoeging van voorstel A en B
Derde keuze: geen enkel voorstel, zijnde het status quo
Vierde keuze: voorstel B
100. Zonder single subject vereiste bestaat de mogelijkheid dat beide voorstellen samengevoegd en goedgekeurd worden, aangezien de samengevoegde voorstellen A en B de voorkeur wegdragen boven het status quo. Bij de single subject regel kan de kiezer zijn absoluut geprefereerde keuze bekomen, namelijk de goedkeuring van voorstel A. 101. Er zou kunnen geopperd worden dat ook bij samenvoeging de mogelijkheid blijft bestaan om de meest geprefereerde situatie te bekomen, namelijk door in een navolgend burgerinitiatief het goedgekeurd voorstel B weer te schrappen.223 In dat geval worden we echter geconfronteerd met een collectief actieprobleem: hoewel elke burger voordeel zou halen bij een initiatief met als doel het schrappen van voorstel B,
221 R.D. COOTER en M.D. GILBERT, “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law
Review 2010, afl. 3, 707. 222 Supra nr. 95-‐96. 223 R.D. COOTER en M.D. GILBERT, “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law Review 2010, afl. 3, 707.
65
zal de individuele burger afgeschrikt worden om een initiatief in te stellen.224 Hoe hoger de kost, hoe moeilijker het samengevoegde voorstel door een ander initiatief zal ongedaan gemaakt worden. 102. Concluderend kunnen we stellen dat de single subject voorwaarde zoals vereist bij direct-‐democratische instrumenten in staat is kiezers hun meest geprefereerde voorkeur te laten verkiezen, in plaats van een suboptimale keuze van twee samengevoegde voorstellen.
D.
TRANSPARANTIE CREËREN DOOR UNBUNDLING
1.
BUNDLING
103. Bundling is de term die gebruikt wordt om het samenvoegen van verschillende opinies over diverse beleidspunten tot één pakket (zijnde één partij of persoon) aan te duiden.225 Door deze samenvoeging kan de kiezer onvoldoende zijn preferenties kenbaar maken, wat tot suboptimale resultaten kan leiden.226 We verduidelijken dit met een eenvoudig voorbeeld.227 Er zijn twee partijen, een linkse en een rechtse. Een deel van de kiezers van de rechtse partij houden er ethisch zeer progressieve ideeën op na, maar stemmen rechts omdat de rechtse partij een economisch programma heeft dat gebaseerd is op vrijhandel, weinig stringente regulering en lage belastingen. Eenmaal de rechtse partij aan de macht is spitst ze zich toe op het uitvoeren van ethisch-‐ conservatieve hervormingen en laat de sociaal-‐economische thematiek ongemoeid. Door 224 Het collectief actieprobleem werd uitgebreid behandeld door Olson in M. OLSON, The logic of collective
action: public goods and the theory of goods, Cambridge, Harvard University Press, 1965, 176 p. Voor een bespreking van hoe het collectief actieprobleem overkomen kan worden, zie K. DOWDING, Power, Minneapolis, University of Minnesota Press, 1996, 102 p. 225 Zie ook R.D. COOTER, The strategic constitution, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2000, 281-‐283. 226 R. WINTROBE, “Dictatorschip”, in C.K. ROWLEY en F. SCHNEIDER (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 88. 227 Voorbeeld geïnspireerd op de illustratie in B. BOUCKAERT, “De burger aan de macht? Rechtstreekse democratie vanuit rechtseconomisch perspectief.” in F. FLEERACKERS (ed.), De Re Ferenda. Een meta- juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 61.
66
het bundelen van de beleidspunten kan de kiezer uiteindelijk een beleid krijgen waar hij anders nooit voor gestemd zou hebben. 104. Deze problematiek situeert zich niet enkel op theoretisch niveau, maar komt ook naar voren uit empirisch onderzoek.228 Een interessant onderzoek van Gallup wees uit dat de meerderheid van de Amerikaanse bevolking een mengeling van zowel conservatieve als progressieve maatregelen verkiest.229 De opiniepeiling wees enerzijds uit dat 78% van de ondervraagden een algemene belastingsverlaging voorstaat en 85% tegen positieve discriminatie in bedrijven en scholen is. Dit zijn zogenaamde conservatieve standpunten. Anderzijds bleek 82% een hoger minimumloon te wensen en was 72% voorstander van een verplichte registratie van vuurwapens. Dit zijn zogenaamde progressieve standpunten. Dit onderzoek vormt een toepassing van het hierboven gegeven theoretische voorbeeld.230 Nu het probleem van bundling in kaart is gebracht, kijken we naar de gevolgen van de single subject vereiste op bundling. Aangezien de single subject vereiste neerkomt op unbundling, namelijk het opsplitsen van de mix van standpunten in enkelvoudige en afzonderlijke standpunten, kunnen we dit ook formuleren als de impact van unbundling.
2.
DE INVLOED VAN DE SINGLE SUBJECT VEREISTE OP BUNDLING
105. Vooreerst zorgt unbundling ervoor dat de tendens richting de mediaankiezer bevorderd wordt.231 Dit is niet alleen een logisch gevolg van het feit dat elke burger zich over elk beleidspunt afzonderlijk kan uitspreken, maar ook omwille van de
228 Zie bijvoorbeeld het onderzoek van T. BESLEY en S. COATE, “Issue unbundling via citizen’s initiatives”,
NBER Working Paper 8036 2000, 38 p. Online beschikbaar via http://www.nber.org/papers/w8036. 229 Er werden meer dan 1 000 Amerikaanse kiezers ondervraagd over hun politieke opinies omtrent een twintigtal beleidspunten. Voor de volledige resultaten van het onderzoek, zie W.W. SIMMONS en F. NEWPORT, “Issue referendum reveals mix of liberal and conservative views in America today”, Gallup News Service 2000, 8 p. Online beschikbaar op http://www.gallup.com/poll/releases/prOO1101.asp. 230 Supra nr.22. 231 R.D. COOTER, The strategic constitution, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2000, 145-‐ 147.
67
transparantie die gecreëerd wordt omtrent een enkelvoudig voorstel.232 De incentive om zich te informeren is groter omdat het voor de burger makkelijker is om slechts een voorstel te beoordelen dan een mengeling van standpunten die samengevoegd werd tot één pakket.233 106. Er is echter een keerzijde aan dit verhaal, namelijk in het geval waarin de preferentie van de kiezer afhankelijk is van de uitkomst van andere voorstellen waarover gestemd moet worden.234 We verduidelijken dit aan de hand van een eenvoudig voorbeeld. Stel dat er over drie onderscheiden voorstellen moet gestemd worden: over de aanleg van een bos, over het bouwen van een brug of over het graven van een verkeerstunnel. Een kiezer wil maar een van deze voorstellen financieren en wil bijgevolg beslissen voor welk initiatief hij zal stemmen. Deze kiezer verkiest de aanleg van een brug om de verkeersellende rond de stad op te lossen. Maar deze kiezer is niet zeker dat de financiering van de brug een meerderheid achter zich zal krijgen. Indien tegen de brug wordt gestemd, zou de kiezer toch graag de aanleg van een verkeerstunnel steunen, maar kan deze voorkeur niet uitdrukken gezien de voorstellen allen op hetzelfde moment gestemd worden. Dit voorbeeld toont aan dat het niet eenvoudig is om in een directe democratie zijn prioriteiten te bepalen als er over meerdere voorstellen tegelijk gestemd wordt. Unbundling zorgt hier voor een contraproductief effect. 107. KOUSSER en MCCUBBINS ontdekten dat zelfs opeenvolgende stemmingen over verschillende beleidspunten geen afdoende oplossing bieden voor dit probleem.235 Het principe werkt als volgt: kiezers spreken zich uit over één voorstel, dat indien het een meerderheid bekomt doorgaat naar de volgende ronde van stemmingen, terwijl een weggestemd voorstel zal uitgesloten worden. Deze procedure wordt in de literatuur 232 R.D. COOTER en M.D. GILBERT, “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law
Review 2010, afl. 3, 709. Online beschikbaar op http://www.columbialawreview.org/assets/pdfs/110/3/Cooter___Gilbert.pdf. 233 G. TULLOCK, Private Wants, Public Means: an economic analysis of the desirable scope of government, New York, Basis Books, 1970, 107-‐114. 234 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 22. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1217608. 235 T. KOUSSER en M.D. MCCUBBINS, “Social choice, crypto-‐initiatives, and policymaking by direct democracy”, Southern California Law Review 2005, afl. 78, 949-‐984.
68
omschreven als sequential elimination agendas.236 KOUSSER en MCCUBBINS stellen dat “de kern van het probleem met sequential elimination agendas is dat ze de burger niet toestaan alle alternatieve voorstellen op hetzelfde moment te vergelijken en hierdoor burgers niet toestaan afwegingen te maken”.237 108. Een eenvoudige illustratie helpt ons de problematiek beter te vatten.238 Er zijn drie voorstellen: een over de aanleg van een bos, over het bouwen van een brug en een over het graven van een tunnel. Deze voorstellen worden opeenvolgend uitgespeeld tegen het status quo. Er zijn drie kiezers (A, B en C) met elk verschillende voorkeuren die als als volgt gerangschikt zijn: Kiezer A
Kiezer B
Kiezer C
tunnel
1
status quo
bos
2
brug
status quo
bos
3
tunnel
brug
status quo
4
bos
tunnel
brug
Eerst wordt er gestemd tussen het status quo en de aanleg van het bos. De winnaar (het status quo of het bos) neemt het vervolgens op tegen het voorstel van de tunnel. De winnaar, die het nieuwe status quo voorstelt, neemt het vervolgens op tegen het voorstel van de brug. Indien dit spel verder gespeeld wordt is de uiteindelijke winnaar het voorstel van de brug, hoewel elke kiezer het status quo verkiest boven de brug. Door de sequential elemination agendas komen we uit op een suboptimaal resultaat. 236 N.R. MILLER, Committees, agendas and voting, London, Routledge, 2001, 18. 237 “The core problem with sequential elimination agendas is that they do not allow citizens to compare
directly all of the alternatives and, therefore, do not allow them to make tradeoffs among their options.” T. KOUSSER en M.D. MCCUBBINS, “Social choice, crypto-‐initiatives, and policymaking by direct democracy”, Southern California Law Review 2005, afl. 78, 963-‐964. 238 Deze illustratie is een aangepaste versie van het voorbeeld gegeven in P.D. ORDESHOOK, Game theory and political theory: an introduction, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 1986, 68.
69
109. Het is zelfs mogelijk dat de meerderheid van de kiezers elk van de drie voorstellen steunt, maar diezelfde meerderheid de opgetelde schulden die deze overheidsprojecten met zich meebrengen niet steunt.239 Het resultaat is een welvaartsremmende uitkomst die verder afligt van de mediaankiezer. De problematiek van de sequential elimination agendas is niet louter een theoretisch probleem, maar werd ook empirisch vastgesteld bij verscheidene initiatieven.240 110. Zelfs het afzwakken of opheffen van de single subject vereiste zou in een directe democratie het probleem van de sequential elimination agendas niet oplossen.241 Een parlementaire democratie is wel in staat om de nodige afwegingen te maken waardoor inconsistente beslissingen kunnen vermeden worden. Concluderend kunnen we stellen dat de single subject vereiste de transparantie van de verscheidene voorstellen verhoogt, waardoor de kiezers beter geïnformeerde beslissingen kunnen nemen. In een directe democratie neigt de mediaankiezer dichter benaderd te worden door unbundling, maar blijken de aanwezigheid van sequential elimination agendas een suboptimale uitkomst op te leveren.
E.
VERFIJNEN VAN DE REGELGEVING
Zoals hierboven wordt aangetoond, is de single subject vereiste in een directe democratie niet over de gehele lijn als een succesverhaal te beschouwen. In de literatuur werden ondertussen meerdere adaptaties van de single subject voorwaarde voorgesteld als mogelijk alternatief. We bespreken beknopt de twee meest prominente voorstellen.
239 T. KOUSSER, M.D. MCCUBBINS en K. ROZGA, “When does the ballot box limit the budget? Politics and
spending limits in California, Colorado, Utah, and Washington”, in E. GARRET, E.A. GRADDY en H.E. JACKSON (eds.), Fiscal challenges: An interdisciplinary approach to budget policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 290-‐321. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1003326. 240 In Massachusetts stemden de burgers in 1982 pro de beperking van radioactief afval, terwijl ze er in 1988 voor kozen om de kerncentrales die radioactief afval produceren niet te sluiten. In 1990 stemden de burgers van Oregon voor een belastingsverlaging en in 1996 voor de beperking van het overheidsbudget voor scholen. In 2000 werd echter een initiatief goedgekeurd dat de overheidsuitgaven voor scholen significant optrok, hetgeen enkel mogelijk was door middel van een hogere belasting. 241 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 23.
70
1.
ONAFHANKELIJKE COMMISSIE
111. Harvardprofessor THOMPSON stelt in zijn boek ‘Just Elections’ voor om naast de bestaande democratische elementen opnieuw een aristocratische toets te geven aan directe democratie.242 Door de oprichting van een onafhankelijke commissie wenst hij twee klassieke idealen als verantwoordelijkheid en selectiviteit te combineren.243 De onafhankelijke commissie heeft als taak de verschillende wetsvoorstellen te beoordelen en afwegingen te maken om uiteindelijk een compromis ter stemming voor te leggen aan de bevolking. Met andere woorden, het voordeel zit hem in het fijn afstellen van de wetsvoorstellen door experten.244 112. De noodgedwongen vorm van centralisatie die het samenstellen van de commissie met zich meebrengt bevat echter een kwetsbare assumptie, namelijk de onafhankelijkheid van de leden van de commissie. THOMPSON stelt dat “like Aristotle’s ideal aristocrats (rather than like the more familiar social ones), members of commissions can view their role not as registering preferences of constituents, or even acting on their own conscience and convictions, but as working together to identify and express the will of the appropriate majority”.245 Inzichten verkregen door de public choice theorie waarschuwen ons echter voor dergelijke rederingen, want op de politieke markt ageert men niet zomaar belangeloos en in het algemeen belang. Special interest-‐groepen zullen heel waarschijnlijk druk uitoefenen op de commissieleden, die verleid kunnen worden tot het geven van gunsten aan lobbygroepen, die op deze wijze hun initiatief op de agenda willen plaatsen en goedgekeurd krijgen. 242
Zie D.F. THOMPSON, Just elections: Creating a fair electoral process in the United States, Chicago, University of Chicago Press, 2002, 269 p. 243 Thompson erkent dat de selectiviteit een aristocratisch element in zich draagt, maar ziet dit niet als problematisch. Hij stelt op pagina 190 dat “In any case, the institution of election is not purely democratic in conception. It is selective: the many choose from only the few. In that respect commissions mirror the institution they regulate. The difference lies in the basis of the selectivity. Commission members can be more reliably chosen for their knowledge and experience.” 244 D.F. THOMPSON, Just elections: Creating a fair electoral process in the United States, Chicago, University of Chicago Press, 2002, 181-‐183. 245 D.F. THOMPSON, Just elections: Creating a fair electoral process in the United States, Chicago, University of Chicago Press, 2002, 183.
71
113. In subsidiaire orde zou men kunnen stellen dat zelfs indien commissieleden zich volledig onafhankelijk kunnen opstellen, het informatieprobleem zoals verwoord door HAYEK blijft spelen.246 Aangezien de preferenties van de kiezers diffuus en vaak stilzwijgend zijn, is het onmogelijk om aan de hand van een commissie de “wil van de meerderheid” te behartigen. Denkers als HAYEK en MISES namen het ‘menselijk handelen’ (human action) als uitgangspunt, waardoor we deze economische manier van denken evenzeer kunnen toepassen op politieke problemen.247 Concluderend kunnen we stellen dat de idee van de onafhankelijke commissie zoals voorgesteld door THOMPSON onvoldoende antwoord biedt op bovenstaande problemen.
2.
DUAL PATH INITIATIVE PROCESS
114. Een interessant voorstel komt van de hand van GARRETT en MCCUBBINS en vormt een variatie op het indirect initiatief.248 Bij een indirect initiatief wordt het voorstel eerst verwezen naar de wetgever, die dan het voorstel kan aannemen, verwerpen of amenderen. Indien de wetgever het voorstel niet aanneemt, kan het initiatief (afhankelijk van de toepasselijke regelgeving) toch nog aan het volk worden voorgelegd.249 Om complexe afwegingen mogelijk te maken, poneerden GARRETT en MCCUBBINS het dual path initiative process als alternatief. 115. Het dual path initiative process bestaat uit drie onderscheiden delen voor elk initiatief.250 In eerste instantie wordt het voorstel door middel van een beknopte niet-‐ 246 Zie F.A. HAYEK, “The use of knowledge in society”, The American Economic Review 1945, afl. 35, 519-‐
530. Online beschikbaar op http://emilyskarbek.com/uploads/The_Use_of_Knowledge_in_Society_-‐ _Hayek.pdf. 247 Zie P.J. BOETTKE en P.T. LEESON, “An ‘Austrian’ perspective on public choice”, in C.K. ROWLEY en F. SCHNEIDER (eds.), The encyclopedia of public choice, Vol. II, London, Kluwer Academic Press, 2004, 705 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1538033. 248 E. GARRETT en M.D. MCCUBBINS, “The dual path initiative framework”, Southern California Law Review 2007, afl. 80, 299-‐345. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=918075. 249 Voor meer informatie over de verhouding tussen directe en indirecte initiatieven, zie S. HUG, “Direct and indirect initiatives”, onuitg. paper voor de ‘annual meeting of the Midwest Political Science Association’ in Chicago, 2001, 36 p. Online beschikbaar op http://www.unige.ch/ses/spo/static/simonhug/daii/daii.pdf. 250 Deze staan uitgebreider beschreven in E. GARRETT en M.D. MCCUBBINS, “The dual path initiative framework”, Southern California Law Review 2007, afl. 80, 301-‐302.
72
juridische tekst beschreven, met vermelding van het te verwezenlijken doel. Deze eerste stap is bedoeld om de aandacht van de publieke opinie te trekken, om uiteindelijk voldoende
handtekeningen
te
verzamelen.
In
de
tweede
fase,
als
de
handtekeningdrempel werd bereikt, ontstaat gedurende drie maanden een discussie tussen de indieners van het initiatief en de wetgever. Deze stap beoogt de nodige afwegingen te kunnen maken die in een strikt direct-‐democratisch proces niet mogelijk zijn. Het gaat in essentie om een wisselwerking tussen directe en representatieve democratie.251 116. Als de oorspronkelijke indieners niet tevreden zijn met het uiteindelijke (tegen)voorstel van de wetgever, kunnen ze ervoor opteren om hun originele voorstel toch aan de bevolking voor de leggen.252 De derde en laatste fase voltrekt zich pas na de stembusgang over het initiatief. Goedgekeurde initiatieven betreffende de grondwet zullen na tien jaar automatisch uitdoven.253 De bevolking kan echter het gestemde initiatief
opnieuw
bekrachtigen
(nadat
er
eventueel
amendementen
zijn
aangenomen).254 Vanaf dan blijft het initiatief in werking, zonder uitdoving. Op die manier kunnen eventuele inconsistente of ongewilde initiatieven toch nog ongedaan gemaakt worden.255 117. Dit procedé houdt alle macht gedecentraliseerd zoals in een strikte directe democratie, maar laat tegelijk de ruimte om de nodige afwegingen en compromissen te maken die anders door de droge toepassing van de single subject vereiste niet mogelijk zouden zijn. Concluderend kunnen we stellen dat het dual path initiative process de troeven van de single subject regel behoudt terwijl enkele negatieve effecten gefilterd worden door de interactie tussen initiatiefnemers en wetgevers. 251 Deze interactie tussen directe en indirecte democratie wordt vaak benoemd met de term “hybride
democratie”. 252 E. GARRETT en M.D. MCCUBBINS, “The dual path initiative framework”, Southern California Law Review 2007, afl. 80, 302. 253 Dit wordt door Garrett en McCubbins mooi omschreven als “sunset provisions”. 254 De bekrachtiging kan enerzijds gebeuren door de wetgever die het voorstel opnieuw aan de bevolking voorlegt of anderzijds door de initiatiefnemers die opnieuw een stemming over het voorstel afdwingen, zij het dat de handtekeningdrempels minder zwaar zijn. 255 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 28.
73
F.
CONCLUSIE
118. Logrolling is het procedé waarbij politici onderling stemmen “verhandelen” met als doel hun voorstellen te laten goedkeuren, terwijl deze zonder de ruil van stemmen waarschijnlijk niet zouden goedgekeurd worden. Deze tit for tat-‐strategie is kenmerkend voor een parlementaire democratie. De single subject vereiste is echter in staat het inefficiënt gebruik van logrolling tegen te gaan, hoewel dit niet in elk geval inefficiënt hoeft te zijn. Door logrolling is men soms beter in staat de intensiteit van voorkeuren in acht te nemen, wat bij de single subject vereiste in een directe democratie niet mogelijk zou zijn. 119. Riding is het procedé waarbij men een populair wetsvoorstel waarvoor zonder veel moeite een meerderheid kan gevonden worden samenvoegt met een minder populair voorstel dat op zich geen meerderheid kan bekomen. Door de samenkoppeling van beide voorstellen zal het onpopulaire voorstel toch goedgekeurd kunnen worden, dankzij de determinerende impact van het populaire voorstel. Riding raakt aan de procedure van de besluitvorming zelf, terwijl bij logrolling de ruil centraal staat. Dankzij de single subject vereiste zal men in een directe democratie in staat zijn de meest geprefereerde voorkeur te laten verkiezen, in plaats van een suboptimale optie van twee samengevoegde voorstellen. 120. Bundling is de term die gebruikt wordt om het samenvoegen van verschillende opinies over diverse beleidspunten tot één pakket (zijnde één partij of persoon) aan te duiden. Door deze samenvoeging kan de kiezer onvoldoende zijn preferenties kenbaar maken, wat tot suboptimale resultaten kan leiden. De single subject vereiste zorgt ervoor dat de bundel opgesplitst wordt, de transparantie verhoogt wordt en de tendens richting de mediaankiezer bevorderd wordt. In het geval de voorkeur van de kiezer echter afhangt van de uitkomst van andere voorstellen, speelt dit voordeel niet meer. Zelfs opeenvolgende stemmingen over verschillende beleidspunten (sequential elimiantion agendas) kunnen geen afdoende oplossing bieden voor dit minpunt.
74
121. Om de regelgeving te optimaliseren zou men kunnen opteren voor de installatie van een onafhankelijk commissie, dan de verschillende wetsvoorstellen bekijkt en afwegingen maakt om uiteindelijk een compromis ter stemming voor te leggen aan de burger. Het probleem blijft echter om de onafhankelijkheid van die commissie te garanderen en het feit dat een informatieprobleem door de centralisatie de kop opsteekt. Het invoeren van het zogenaamd dual path initiative process biedt meer voordelen, omdat het alle macht gedecentraliseerd houdt, maar tegelijk de mogelijkheid biedt om afwegingen te maken die onder een strikte toepassing van de single subject vereiste niet mogelijk zouden zijn.
75
VI.
BEDREIGING VAN MINDERHEDEN EN GRONDRECHTEN
122. Referenda en burgerinitiatieven hangen volgens vele opponenten van directe democratie als een zwaard van Damocles boven het hoofd van minderheden. Men vreest dat in een directe democratie meerderheden telkens hun wil kunnen doordrukken en grondrechten op de helling zullen plaatsen. Er is waarschijnlijk geen enkel aspect van direct democratie dat zo controversieel is, omdat zowel de theoretische en empirische benaderingen de neuzen niet in dezelfde richting krijgen. De talloze studies die hiernaar onderzoek hebben verricht gebruiken verschillende onderzoeksmethodes en komen soms tot radicaal tegengestelde conclusies. Eerst maken we een theoretische analyse van het probleem, om vervolgens enkele empirische bevindingen te bespreken.
A.
THEORETISCHE BENADERING
123. In een democratische rechtsstaat worden enerzijds meerderheden beschermd tegen minderheden door de zogenaamde meerderheidsregel bij stemmingen en worden anderzijds minderheden tegen meerderheden beschermd door grondrechten.256 Een klassieke kritiek op een onversneden democratie is dat de meerderheidsregel kan leiden tot een constante overheersing van de meerderheid over de minderheid.257 Daarom dat in een democratische rechtsstaat grondrechten in de grondwet worden ingeschreven met als doel minderheden te beschermen tegen majoritaire overheersing. Dissidenten als VAN DUN zijn echter van mening dat een rechtsstaat en een democratie zo goed als onverzoenbaar zijn.258 256 Immanuel Kant wordt vaak genoemd als de eerste theoreticus over de rechtsstaat. Hij stelde dat een
geschreven grondwet van een land als basis diende voor de rechtsstaat. Voor meer informatie over dit onderwerp, zie F.A. HAYEK, The constitution of liberty, Chicago, University of Chicago Press, 1978, 567 p. 257 Voor een zeer uitgebreide kritiek op democratie in het algemeen, zie H.H. HOPPE, Democracy. The God that failed: The Economics and Politics of Monarchy, Democracy and Natural Order. Piscataway, New Jersey, Transaction Publishers, 2001, 304 p. 258 F. VAN DUN, “Overheid zonder recht, recht zonder overheid. Over democratie en rechtsstaat”, onuitg. paper voor een lezing voor de ‘Werkgroep “Greenfields” van Cassandra, Democratie.nu en WorkForAll.org’, 2009, 11 p. Zijn these is dat de verkiezing van vertegenwoordigers in een rechtsstaat geen machtiging tot heerschappij inhoudt, terwijl dit in een politiestaat wel het geval is.
76
124. In een directe democratie kan de kiezer echter ook de grondwet wijzigingen, wat zelfs in een democratische rechtsstaat zou kunnen leiden tot de onderdrukking van minderheidsrechten. Daarom dat in landen als Zwitserland bijzondere voorwaarden worden gesteld aan de aanpassing van de grondwet: er is een handtekeningdrempel van 100 000 handtekeningen en er is een meerderheid vereist in de meerderheid van de kantons.259 Dit in tegenstelling tot gewone wetswijzigingen die slechts 50 000 handtekeningen vereisen en met een gewone meerderheid kunnen gestemd worden.260 Men kan uit deze extra bescherming echter niet besluiten dat het probleem hiermee van de baan is. 125. Doordat bij de stemming over een referendum of burgerinitiatief enkel met ja of nee kan geantwoord worden, blijft het gevaar voor een minorisering bestaan. Zodra iemands preferenties dichter aanleunen bij het te stemmen voorstel dan bij het status quo, zal deze het voorstel goedkeuren. Dit impliceert dat het voorstel volledige uitwerking zal krijgen, zonder afzwakking van de eventuele scherpe kantjes. Dit duaal beslissingsmodel kan leiden tot een bestendige beknotting van minderheidsrechten indien alle standpunten gradueel op één rechtlijnige opinieas te plaatsen zijn.261 126.
We illustreren dit met een eenvoudig voorbeeld.262 We rangschikken alle opinies
op één as, van extreemlinks tot extreemrechts. Indien het rechtse kamp de meerderheid heeft, zou het in een directe democratie iedere rechtsgeoriënteerde maatregel kunnen nemen, tot frustratie van de linkse minderheid. Dit staat in contrast met een parlementaire democratie, waar meerdere partijen coalities kunnen sluiten en op die manier een meer gematigd en gevarieerd programma zullen uitvoeren. DOWNS verwoordt dit als volgt: “(…) in order to appeal to a majority of voters, the government 259
Art. 138, 139 en 142 Cst. Zie ook N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 88-‐89. 260 Art. 141 Cst. 261 Dit is ook een assumptie die gemaakt wordt bij het theorema van de mediaankiezer. Zie H. HOTELLING, "Stability in Competition", The Economic Journal 1929, afl. 39, 44-‐45. Online beschikbaar op http://people.bath.ac.uk/ecsjgs/Teaching/Industrial%20Organisation/Papers/Hotelling%20-‐ %20Stability%20in%20Competition.pdf. 262 Dit is een vereenvoudigde illustratie geïnspireerd op het voorbeeld in B. BOUCKAERT, “De burger aan de macht? Rechtstreekse democratie vanuit rechtseconomisch perspectief.” in F. FLEERACKERS (ed.), De Re Ferenda. Een meta-juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 68.
77
must be a coalition of parties and must include in its policy-set some policies espoused by each party in the coalition. In this manner it "pays off" voters at each cluster in return for their support.” 263 127. Sommige auteurs leggen de focus op de minorisering van bepaalde delen van de bevolking terwijl anderen het gevaar zullen relativeren. Deze tweespalt vindt men eveneens terug in de empirische onderzoeken die rond het probleem zijn gevoerd. Hieronder bekijken we de meest relevante studies rond de bedreiging van minderheden in een directe democratie.
B.
EMPIRISCHE BENADERING
128. De eerste relevante studie kwam er van de hand van Barbara GAMBLE, die veel stof deed opwaaien in het publieke debat. Al snel kwam er echter kritiek op haar onderzoeksmethode en volgden er verscheidene dissidente studies die de discussie bleven aanzwengelen. Tot op heden valt er dan ook geen eensluidend oordeel te vellen. We bekijken eerst het onderzoek van GAMBLE, daarna de reactie van DONOVAN en BOWLER en die van FREY en GOETTE om vervolgens enkele kanttekeningen te plaatsen bij de algemeen gebruikte onderzoeksmethode.
1.
HET ONDERZOEK VAN GAMBLE
129. In 1979 was de Amerikaanse studie ‘Putting Civil Rights to a Popular Vote’ een wetenschappelijk ijkpunt met betrekking tot de behandeling van minderheden in een directe democratie.264 GAMBLE kwam tot de vaststelling dat referenda en burgerinitiatieven die minderheidsrechten beperken in 78 procent van de gevallen werden goedgekeurd, wat een stuk hoger is dan het gemiddelde percentage bij direct-‐ 263
A. DOWNS, “An economic theory of political action in a democracy”, Journal of Political
Economy
1957,
afl.
65,
144.
Online
beschikbaar
op
http://www.hec.unil.ch/ocadot/ECOPOdocs/cadot2.pdf. 264 B.S. GAMBLE, “Putting civil rights to a popular vote”, American Journal of Political Science 1997, afl. 41,
245-‐269. Online beschikbaar op http://www.jkarp.com/2007_08/Gamble.pdf.
78
democratische stemmingen.265 GAMBLE concludeert dan ook dat “instead of fortifying our nation, direct legislation only weakens us”.266 130. BRITTAIN kwam in datzelfde jaar tot eenzelfde conclusie in zijn werkstuk ‘Direct Democracy by the Majority Can Jeopardize the Civil Rights of Minority or Other Powerless Groups’, maar gaat hierbij vooral anekdotisch te werk.267 CHEMERINSKY gaat in zijn Amerikaanse studie ‘Challenging Direct Democracy’ nog een stap verder door te trachten aan te tonen dat directe democratie noch wenselijk noch grondwettelijk is.268 Hij dringt dan ook aan op drastische ingrepen: “My preference would be to see the initiative process declared unconstitutional in all circumstances and for all uses.”269 131. Er moeten echter enkele belangrijke kanttekeningen gemaakt worden bij de studie van GAMBLE. Een eerste probleem betreft de selectie van haar bronnen. Zoals ze zelf aangeeft in haar paper baseerde ze zich voor een deel op mediaverslaggeving en eerder subjectieve werkstukken.270 Hierdoor bestaat een reëel gevaar voor foutieve of onvolledige interpretatie. Ten tweede hanteert ze enkele burgerinitiatieven als voorbeeld voor de zogenaamde tirannie van de meerderheid, terwijl dit zeker betwistbaar is. Het voorstel dat het Engels wou laten erkennen als de officiële taal van Californië is zeker geen uitgesproken illustratie van de schending van minderheidsrechten.271 Ook het voorstel om seksuele delinquenten te verplichten een aidstest te laten ondergaan werd aanzien als een relevant burgerinitiatief waarbij de
265 D. BOCHSLER en S. HUG, “How minorities fare under referendums: a cross-‐national study”, onuitg. paper
voor een presentatie op de ‘Annual meeting of the Swiss Political Science Association’, 2009, 24 p. Online beschikbaar op http://www.unige.ch/ses/spo/static/simonhug/hmfur/ecpr09bochsler_hug.pdf. 266 B.S. GAMBLE, “Putting civil rights to a popular vote”, American Journal of Political Science 1997, afl. 41, 262. 267 J.C. BRITTAIN, “Direct Democracy by the Majority Can Jeopardize the Civil Rights of Minority or Other Powerless Groups”, Legislation and Public Policy 1997, afl. 1, 69-‐77. Online beschikbaar op http://www.law.nyu.edu/ecm_dlv1/groups/public/@nyu_law_website__journals__journal_of_legislation_ and_public_policy/documents/documents/ecm_pro_060596.pdf. 268 E. CHEMERINSKY, “Challenging direct democracy”, Michigan State Law Review 2007, afl. 2007, 293-‐306. 269 E. CHEMERINSKY, “Challenging direct democracy”, Michigan State Law Review 2007, afl. 2007, 306. 270 B.S. GAMBLE, “Putting civil rights to a popular vote”, American Journal of Political Science 1997, afl. 41, 251-‐252. 271 B.S. GAMBLE, “Putting civil rights to a popular vote”, American Journal of Political Science 1997, afl. 41, 260.
79
meerderheid zijn wil heeft opgelegd.272 Het is betwistbaar of deze illustraties voldoende duidelijk zijn om ze in de analyse op te nemen.273 Door deze controverse kwam er al snel reactie vanuit de academische wereld, die hieronder besproken wordt. We spreken de studies van DONOVAN en BOWLER met betrekking tot de Verenigde Staten en de bevindingen van FREY en GOETTE met betrekking tot Zwitserland.
2.
DE NUANCE VAN DONOVAN EN BOWLER EN VAN FREY EN GOETTE
132. Een jaar na de controversiële studie van GAMBLE, publiceerden DONOVAN en BOWLER al een reactie op het onderzoek.274 Ze onderzochten de slaagkans van burgerinitiatieven gericht tegen holebirechten en kwamen tot de conclusie dat slechts 18% van deze voorstellen goedgekeurd werd.275 Dit resultaat ligt significant lager dan het slaaggemiddelde van 38%.276 Ze verweten GAMBLE eveneens geen rekening te houden met lokale vormen van directe democratie in haar onderzoek.277 Ze ontdekten dat voorstellen om meer holebirechten toe te kennen het minst succesvol waren in staten met een kleine populatie, hoewel de correlatie uiteindelijk minder relevant bleek dan eerst gedacht.278 272 B.S. GAMBLE, “Putting civil rights to a popular vote”, American Journal of Political Science 1997, afl. 41,
261. 273 Merk op dat Gamble slechts vijf thema’s onderzocht heeft (zijnde holebirechten, taal, aidstests, school desegregatie en desegregatie met betrekking tot sociale woningen) en twee daarvan al een bedenkelijke kwalificatie vertonen. 274 S. BOWLER en T. DONOVAN, “Direct democracy and minority rights: An extension”, American Journal of Political Science 1998, afl. 42, 1020-‐1024. 275 S. BOWLER en T. DONOVAN, “Direct democracy and minority rights: An extension”, American Journal of Political Science 1998, afl. 42, 1022. 276 D. MAGLEBY, “Direct Legislation in the American States”, in D. BUTLER en A. RANNEY (eds.), Referendums around the world, Washington D.C., American Enterprise Institute Press, 1994, 218-‐257. 277 Zie ook D. BOCHSLER en S. HUG, “How minorities fare under referendums: a cross-‐national study”, onuitg. paper voor een presentatie op de ‘Annual meeting of the Swiss Political Science Association’, 2009, 4. 278 Door het toevoegen van extra variabelen bleek de correlatie tussen staten met een grote bevolking en hun progressief stemgedrag voor holebirechten minder groot. Zie D.P. HAIDER-‐MARKEL, K. LINDAMAN en A. QUERZE, “Lose, Win, or Draw? A Reexamination of Direct Democracy and Minority Rights”, Political Research Quarterly 2007, afl. 60, 304-‐314. Diezelfde studie poneerde dat holebirechten in een parlementaire democratie beter beschermd worden dan in een directe democratie.
80
133. FREY en GOETTE stelden eveneens in 1998 aan de hand van 64 referenda en burgerinitiatieven met betrekking tot minderheidsrechten vast dat in Zwitserland geen opmerkelijke vijandigheid bestaat tegenover minderheden, noch op federaal noch op lokaal niveau.279 In het merendeel van de gevallen was het resultaat op lokaal niveau gunstig voor de minderheden (70%), terwijl in een kleiner deel (30%) tegen de minderheidsrechten werd gestemd. Op federaal niveau blijken zelfs 80% van de direct-‐ democratische stemmingen de minderheidsrechten te ondersteunen.280 134. DANACI en VATTER bevestigen grotendeels de resultaten van FREY en GOETTE.281 Ze poneren dat de Zwitserse directe democratie minderheden niet lijkt te onderdrukken, maar dat het minderheden evenmin extra bescherming geeft tegen de meerderheid. De invloed van directe democratie hangt volgens hen af van de mate waarin de minderheden geïntegreerd zijn in de samenleving en de algemene perceptie van deze minderheid als buitenstaanders.282 VATTER komt tot hetzelfde besluit in zijn specifieke studie over religieuze minderheden.283
279 B. FREY en L. GOETTE, “Does the Popular Vote Destroy Civil Rights?”, American Journal of Political Science
1998, afl. 42, 1343-‐1348. 280 J. VERHULST en A. NIJEBOER, Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 72. 281 D. DANACI en A. VATTER, “Mehrheitstyrannei durch Volksentscheide? Zum Spannungsverhältnis zwischen direkter Demokratie und Minderheitenschutz”, Politische Vierteljahresschrift 2010, afl. 51, 205-‐ 222. Online beschikbaar op http://www.ipw.unibe.ch/content/e1968/e7022/e9713/e9714/Vatter.Danaci.2010_ger_eng.pdf. 282 “[…] sondern ihre Wirkung stark vom gesellschaftlichen Integrationsgrad der be- troffenen minderheit und ihrer Wahrnehmung als Fremdgruppe abhängt.” D. DANACI en A. VATTER, “Mehrheitstyrannei durch Volksentscheide? Zum Spannungsverhältnis zwischen direkter Demokratie und Minderheitenschutz”, Politische Vierteljahresschrift 2010, afl. 51, 205. 283 A. VATTER, “Direkte Demokratie und religiöse Minderheiten in der Schweiz: Tyrannei der Mehrheit oder ausgebauter Minderheitenschutz?“, onuitg. eindrapport van een onderzoek in het kader van het nationale onderzoeksprogramma ‘Religionsgemeinschaften, Staat und Gesellschaft’, 2011, 18 p. Online beschikbaar op http://www.nfp58.ch/files/downloads/Schlussbericht_Vatter.pdf.
81
3.
DE BEMERKING VAN GERBER EN HUG
135. GERBER en HUG hebben echter enkele bedenkingen bij de onderzoeksmethoden van bovenvermelde studies.284 Volgens hen zijn de resultaten deels vertekend omwille van het feit dat enkel naar het slaagpercentage van de referenda en burgerinitiatieven wordt gekeken. Er wordt geen enkele rekening gehouden met de impact van die goedgekeurde voorstellen op de wetgever. Zoals reeds aangehaald, heeft de loutere mogelijkheid om referenda af te dwingen of burgerinitiatieven op te starten een afschrikkend effect op de wetgever, in die zin dat diezelfde wetgever sneller geneigd is wetten te stemmen die in de lijn van de mediaankiezer liggen (en dus stroken met de uitkomsten van direct-‐democratische stemmingen).285 Dit zou kunnen betekenen dat goedgekeurde minoriserende referenda of burgerinitiatieven de parlementaire besluitvorming in het nadeel van minderheden beïnvloeden, uit schrik voor referenda of burgerinitiatieven.286 136. Merk op dat GERBER en HUG ook de omgekeerde hypothese opwerpen, namelijk dat de wetgever als antwoord op de minorisering net meer beschermende rechten zal toekennen aan minderheden. Op die manier wordt het effect van de direct-‐ democratische voorstellen overschat. Empirisch onderzoek leidt ons echter in de richting van de eerste hypothese: de aanwezige dreiging van direct-‐democratische instrumenten zal de wetgever ervan weerhouden zich op te werpen als behoeder van de minderheidsrechten.287
284 E. GERBER en S. HUG, “Legislative response to direct democracy”, in M. MENDELSOHN en A. PARKIN (eds.),
Referendum democracy: Citizens, elites, and deliberation in referendum campaigns, New York, Palgrave, 2001, 88-‐108. 285 E. GERBER, “Legislative response to the threat of popular initiatives”, American Journal of political Science 1996, afl. 40, 99-‐128. Online beschikbaar op http://econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/Gerber.pdf. 286 Voor een grondigere studie die een theoretisch inzicht geeft in de frequentie van vier soorten referenda en hun invloed op het beleid, zie ook S. HUG, “Occurence and policy consequences of referendums: A theoretical model and empirical evidence”, Journal of Theoretical Politics 2004, afl. 16, 321-‐356. Online beschikbaar op http://jtp.sagepub.com/cgi/content/abstract/16/3/321. 287 E. GERBER, “Legislative response to the threat of popular initiatives”, American Journal of political Science 1996, afl. 40, 121-‐125.
82
C.
CONCLUSIE
137. Er bestaat zonder twijfel een theoretisch gevaar voor de tirannie van de meerderheid. Er is geen garantie tot bescherming van minderheidsrechten omdat de grondwet in een directe democratie steeds voor wijziging vatbaar is. De eerste belangrijke empirische analyses van GAMBLE blijken dit perikel te bevestigen, al kent haar studie meerdere methodologische pijnpunten. Nieuwe en grondigere onderzoeken uit de Verenigde Staten (DONOVAN en BOWLER) en uit Zwitserland (FREY en GOETTE) betwisten GAMBLEs resultaten en zien geen significante benadeling van minderheden. 138. DANACI en VATTER onderschrijven dit en opperden dat de mate waarin de minderheden geïntegreerd zijn in de samenleving en de algemene perceptie van deze minderheid als buitenstaanders bepalend zijn voor de graad van minorisering. GERBER en HUG stellen zich vragen bij de methodologie van bovenvermelde studies, omdat ze geen rekening houden met het indirect effect van referenda en burgerinitiatieven op de wetgever. De kans is reëel dat de wetgever zal neigen naar de mediaankiezer (die eventueel minderheidsrechten wil beknotten) uit schrik voor referenda of burgerinitiatieven.
83
VII. RATIONAL IGNORANCE EN RATIONAL IRRATIONALITY
A.
RATIONAL IGNORANCE OF RATIONELE ONWETENDHEID
1.
DEFINITIE
139. Men spreekt van rational ignorance (“rationele onwetendheid” of “rationele onverschilligheid”) wanneer de kosten om informatie te vergaren over een bepaald onderwerp hoger worden ingeschat dan de potentiële baten die deze kennis zou opbrengen.288 Indien de kosten om zich te informeren groter worden dan de voordelen die uit deze informatie zullen worden gepuurd, is het een rationele keuze om onwetend te blijven. Toegepast op de politieke besluitvorming impliceert dit dat de individuele kiezer globaal genomen kiest om zich niet afdoende te informeren omtrent beleid, politieke standpunten en politici, aangezien de invloed van zijn stem tijdens een verkiezing zo goed als verwaarloosbaar is, terwijl het verzamelen en verwerken van informatie zeer kostelijk uitvalt.289 140. We verduidelijken dit aan de hand van een voorbeeld.290 Stel dat een zakenadvocaat omwille van zijn expertise 600 euro per uur waard is, dan heeft het voor hem geen enkele zin een uur van zijn tijd te spenderen met het vergelijken van prijzen in supermarkten om misschien een schamele vijf euro te besparen. Het is voor de advocaat een rationele beslissing om dat uur niet te besteden aan het verzamelen van die informatie. In dit geval zullen de mogelijke baten van de prijsbesparing niet opwegen tegen de informatiekosten. Hetzelfde geldt voor verkiezingen, waarbij de informatie vaak complex en moeilijk te verwerken is, waardoor de individuele kiezer ervoor zal kiezen geen grote moeite te ondernemen om de nodige kennis te verwerven.291 Indien 288 M. DE CLERCQ, Economie Toegelicht, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2006, 150. 289 M. OLSON, Power and Prosperity: Outgrowing communist and capitalist dictatorships, New York, Basic
Books, 2000, 92-‐93. 290 Voorbeeld in aangepaste vorm overgenomen uit X., “Economic Brief no.29: The theory of rational ignorance”, The Community Leader’s Letter Clemson University 1999, 1.
84
de potentiële voordelen echter de kosten kunnen overstijgen, bijvoorbeeld bij de aankoop van dure goederen zoals een auto, zal het rationeel zijn om zich wel beter te informeren.292 141. Sinds het werk van SCHUMPETER en DOWNS heeft het concept rational ignorance zijn plaats in de economische analyse van democratie weten te verzekeren. Anthony DOWNS was de eerste om de term te introduceren in zijn bekende werk ‘An Economic Theory of Democracy’ van 1957, hoewel Joseph SCHUMPETER al in 1943 het concept had aangeraakt in zijn belangrijkste werk ‘Capitalism, Socialism, and Democracy’.293 Deze laatste beschrijft hoe burgers op het politieke toneel meer onverschilligheid vertonen omdat de stimulus om zich voldoende te informeren simpelweg ontbreekt. Met een boutade stelt SCHUMPETER dat het om die reden is dat de individuele burger “minder moeite doet om een politiek probleem te begrijpen dan om een spelletje bridge te beheersen”.294
2.
MISVERSTANDEN
142. De politieke onwetendheid van de kiezer is het resultaat van een rationele keuze om geen informatie te vergaren omdat de kans dat de kiezer de verkiezingsuitslag zal beïnvloeden zo goed als nihil is, en niet uit loutere irrationele apathie of dommigheid zoals sommige auteurs beweren.295 Over de huidige situatie schrijft SOMIN als volgt: “Although the supply of political information has increased, the demand has not”.296 292 X., “Economic Brief no.29: The theory of rational ignorance”, The Community Leader’s Letter Clemson
University 1999, 1. 293 A. DOWNS, An economic theory of democracy, New York, Harper, 1957, 310 p. en J.A. SCHUMPETER, Capitalism, socialism, and democracy, Londen, Routlegde, 2010, 456 p. 294 “[…] expends less disciplined effort on mastering a political problem than he expends on a game of bridge.” J.A. SCHUMPETER, Capitalism, socialism, and democracy, Londen, Routlegde, 2010, 261. Online beschikbaar op http://sergioberumen.files.wordpress.com/2010/08/schumpeter-‐joseph-‐a-‐capitalism-‐socialism-‐and-‐ democracy.pdf. 295 Zie R. SHENKMAN, Just how stupid are we? Facing the truth about the American voter, New York, Basic Books, 2008, 224 p. In zijn boek stelt Shenkman dat de kiezer zich constant en systematisch laat misleiden door de Amerikaanse overheid. Aan de hand van verschillende tests probeert hij de complete onwetendheid of onverschilligheid – hij noemt het dommigheid – van de kiezer aan te tonen. 296 I. SOMIN, “Deliberative democracy and political ignorance”, Critical Review 2010, afl. 22, 259. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract_id=1694650.
85
Vandaag de dag is het met de opkomst van televisie, internet en sociale media nog nooit zo eenvoudig geweest om aan de nodige informatie te geraken, maar toch vermindert de politieke onwetendheid van de kiezer niet.297 Door de inzichten omtrent het concept rational ignorance, weten we nu dat deze onwetendheid een rationele keuze is, omdat het ondanks de toevloed aan bronnen in verhouding tot de mogelijke baten toch nog te kostelijk is zich te verdiepen in het politieke bestel. 143. Reeds meerdere keren werd beweerd dat een democratie beter zou werken indien de kiezers minder aan navelstaarderij zouden doen en zich meer altruïstisch zouden opstellen als bewuste en trouwe burger298. Zonder in te gaan op het feit of deze claim waar is of niet, blijven de inzichten omtrent collectieve actie gelden.299 Zelfs de grootste altruïst zal nadenken over de manier waarop hij het best de anderen van dienst kan zijn. Ook in dit geval is de kans dat hij de verkiezingsuitslag beïnvloedt (op een manier die voor de anderen gunstig is) te klein gezien de hoge informatiekosten. Men zal als rationele altruïst eerder geneigd zijn andere manieren te zoeken om anderen te ondersteunen.300
3.
PROBLEMEN VOOR DE DEMOCRATIE
144. Dat de kiezer zich nauwelijks informeert over het beleid, de politieke partijen, politici en hun standpunten is weinig hoopgevend nieuws voor elke voorstander van democratie. Zowel directe als indirecte democratie veronderstellen dat de kiezer een geïnformeerde beslissing neemt. Men moet zich vragen stellen of op die manier wel degelijk de werkelijke wil van de bevolking wordt behartigd, als de individuele kiezer zelf niet eens op de hoogte is van wat zijn uiteindelijke geïnformeerde keuze zou zijn. 297 I. SOMIN, “Deliberative democracy and political ignorance”, Critical Review 2010, afl. 22, 259. 298 Dit argument wordt vooral opgevoerd door voorstanders van een parlementaire democratie, waarin de
nadruk wordt gelegd op het beraadslagend karakter van deze vorm van democratie. Zie B. BARBER, Strong Democracy: Participatory politics for a New Age, Berkeley, University of California Press, 2003, 320 p. Barber zijn centrale punt is dat ons democratisch model steunt op een sterk individualisme, maar dat net dit individualisme de ganse democratie ondermijnt, omdat het bijdraagt tot het een doorgedreven eigenbelang. Voor de geïnteresseerde lezer, zie ook A. GUTMANN en D. THOMPSON, Democracy and disagreement, Cambridge, Massachusetts, Belknap Press, 432 p. 299 I. SOMIN, “Deliberative democracy and political ignorance”, Critical Review 2010, afl. 22, 260. 300 I. SOMIN, “Deliberative democracy and political ignorance”, Critical Review 2010, afl. 22, 260.
86
145. De rational ignorance-‐hypothese legt hier een gevaarlijk pijnpunt bloot. Terwijl de individuele kiezer geen enkele incentive heeft om zich goed te informeren over de politiek
en
de
verkiezingen,
geldt
het
tegenovergestelde
voor
allerlei
belangengroepen.301 De inspanning die zij leveren om kennis te verwerven, te verwerken en uit te spelen tegenover de overheid is ondergeschikt aan de mogelijke voordelen die ze kunnen bekomen in de vorm van onder meer sectorspecifieke regulering en hogere subsidies.302 Deze tweespalt vergroot alleen maar de kans dat het beleid gedetermineerd wordt door ‘special interests’ in plaats van door de ganse bevolking. 146. In een directe democratie waar telkens over een bepaald beleidspunt wordt gestemd liggen de informatiekosten lager dan in een indirecte democratie waar een complex pakket van standpunten aan de kiezer wordt voorgelegd.303 Studies tonen trouwens aan dat de kiezers met meer direct-‐democratische rechten beter geïnformeerd zijn over de politiek.304 Desalniettemin blijft het risico op inconsistente besluiten bestaan. In een directe democratie is dit risico zelfs groter door de single subject vereiste, waar men telkens maar één voorstel behandelt, zonder altijd de impact op andere beleidsdomeinen voor ogen te houden.305
301 J.M. BUCHANAN, “Rent seeking and profit seeking”, in J.M. BUCHANAN, R.D. TOLLISON en G. TULLOCK (eds.),
Toward a theory of the rent-seeking society, College Park, Texas A&M University Press, 1980, 3-‐15. 302 Supra nr. 66-‐68. 303 G. KIRCHGÄSSNER en B. FREY, “Volksabstimmung und directe Demokratie: Ein beitrag zur Verfassungsdiskussion”, in H.D. KLINGMANN en M. KAASE (eds.), Wahlen und Wähler – Analysen aus Anlaß der Bundestagwahl, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1990, 42-‐69 en A.L. HILLMAN, Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 187. 304 Benz en Stutzer kwamen tot de conclusie dat de inwoners van Zwitserland beter geïnformeerd waren dan inwoners in de Europese Unie. M. BENZ en A. STUTZER, “Are Voters Better Informed When They Have a Larger Say in Politics? Evidence for the European Union and Switzerland”, Public Choice 2002, afl. 119, 31-‐ 59. Online beschikbaar op http://wwz.unibas.ch/fileadmin/wwz/redaktion/wipo/Alois_Stutzer/InformedVoters.pdf. 305 Dit betreft de problematiek van de ‘sequential eliminiation agenda’ in een directe democratie. Zie T. KOUSSER en M.D. MCCUBBINS, “Social choice, crypto-‐initiatives, and policymaking by direct democracy”, Southern California Law Review 2005, afl. 78, 963-‐964.
87
4.
INFORMATION SHORTCUTS
147. Volgens meerdere, maar niet alle public choice theoretici hoeft de rational ignorance-‐hypothese ons niet per se droevig te stemmen. De individuele kiezer kan immers de nodige informatie verzamelen aan de hand van ‘information shortcuts’. Dit houdt in dat de kiezer zich bij het uitbrengen van zijn stem kan baseren op ervaringen uit het dagelijkse leven, het lidmaatschap van een politicus bij een politieke partij en de standpunten van ideologische en economische groeperingen.306 Door gebruik te maken van deze ‘shortcuts’ zouden kiezers toch in staat zijn volgens hun preferenties te stemmen bij verkiezingen. a. Verworven informatie uit het dagelijks leven 148. DOWNS suggereerde in zijn standaardwerk ‘An Economic Theory of Democracy’ dat dagdagelijkse gebeurtenissen en interacties met andere mensen zouden leiden tot het verwerven van kennis.307 Daar zijn geen kosten aan verbonden, aangezien deze informatie spontaan bekomen wordt, zonder intentie zich over de politieke toestand in te lichten. POPKIN bevestigde DOWNS’ vermoeden dat kiezers informatie distilleren uit alledaagse contacten en andere diverse kanalen, zonder dat hiervoor een extra inspanning werd geleverd.308 Of kiezers daadwerkelijk voldoende informatie bekomen uit het dagelijkse leven staat meer en meer ter discussie. Deze vorm van kennisvergaring kent volgens SOMIN enkele belangrijke beperkingen, waardoor men niet zonder meer mag besluiten dat de informatie verworven uit triviale interacties voldoende zijn om een geïnformeerde
306 S.L. POPKIN, “Information shortcuts and the reasoning voter”, in B. GROFMAN (ed.), An economic theory of
democracy in perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993, 17-‐36. 307 A. DOWNS, An economic theory of democracy, New York, Harper, 1957, hoofdstuk 12. 308 S.L. POPKIN, The reasoning voter: Communication and persuasion in presidential campaigns, Chicago, University of Chicago Press, 1994, 24 en S.L. POPKIN, “Information shortcuts and the reasoning voter”, in B. GROFMAN (ed.), An economic theory of democracy in perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993, 17-‐36.
88
beslissing te nemen.309 Om te beginnen komt de individuele kiezer niet met elk politiek probleem in aanraking waarover gestemd moet worden. Een kiezer heeft in een normale gang van zaken wel enige kennis over eenvoudige financiële diensten, de huizenmarkt en sociale zekerheidsvoorzieningen, maar nog steeds onvoldoende om over andere thema’s als het monetair beleid, de kernuitstap of zelfs communautaire structuren een gewogen uitspraak te kunnen doen. 149. Er bestaat een reflex bij kiezers om te denken dat indien het huidige beleid naar hun mening onvoldoende verwezenlijkt, de oppositie wel competent genoeg zal zijn om hun problemen op te lossen of genoeg faciliteiten te voorzien. Om te weten dat de niet-‐ regerende partijen of politici beter zijn, is het noodzakelijk een grondigere kennis te hebben die verder reikt dan spontaan verworven standpunten.310 Ten slotte is het toewijzen van persoonlijke ervaringen aan uitgevaardigde maatregelen niet eenvoudig, laat staan dat men weet welke instantie verantwoordelijk is voor die maatregelen.311 Niet zelden wordt in België het Vlaamse niveau afgerekend voor wat verkeerd gelopen is in de federale regering, of omgekeerd. Slecht geïnformeerde burgers zijn doorgaans niet in staat nauwkeurige verbanden te leggen tussen hun eigen ervaring en het politiek beleid. 150. Concluderend kunnen we stellen dat de dagdagelijkse ervaring weldegelijk zorgt voor het kosteloos verwerven van informatie. Deze alledaagse contacten en ervaringen zijn echter ontoereikend om afdoende geïnformeerde beslissingen te nemen betreffende meer complexe thema’s als het monetair beleid. Over bepaalde thema’s verwerft men nauwelijks kennis door middel van alledaagse interacties en kan men niet weten of oppositiepartijen het er automatisch beter van af brengen dan de regerende partijen. Tot slot kan men op dergelijke wijze niet genoeg kennis vergaren om het effect van bepaalde maatregelen goed in te schatten. 309 I. SOMIN, “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy Analysis
2004, afl. 525, 10. Online beschikbaar op http://www.cato.org/publications/policy-‐analysis/when-‐ ignorance-‐isnt-‐bliss-‐how-‐political-‐ignorance-‐threatens-‐democracy. 310 I. SOMIN, “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy Analysis 2004, afl. 525, 10. 311 I. SOMIN, “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy Analysis 2004, afl. 525, 10. Zie ook D. MUTZ, “Direct and indirect routes to politicizing personal experience: Does knowledge make a difference?”, Public Opinion Quarterly 1993, afl. 57, 483-‐502.
89
b. Verworven informatie van politieke partijen 151. In een representatieve democratie volstaat het om te weten tot welke politieke partij een politicus behoort om al een eerste indruk te kunnen vormen van de standpunten van die politicus. De individuele kiezer verwerft op deze manier al behoorlijk wat inlichtingen zonder doelbewust de standpunten van de politicus op te zoeken, omdat mensen al snel de speerpunten kennen waarmee partijen zich profileren.312 Empirische bevindingen bevestigen dat kiezers zich weldegelijk baseren op partijen om een politieke kandidaat te beoordelen.313 152. Desalniettemin wordt de bedenking geopperd dat deze informatie ontoereikend is: het lidmaatschap bij een bepaalde partij geeft een indicatie over de standpunten van de politicus, maar niet over de gevolgen van een politiek die gevoerd wordt volgens diezelfde standpunten.314 Daarnaast wordt succes vaak onterecht gekoppeld aan het beleid van een partij (of omgekeerd), terwijl meerdere factoren buiten de wil van een partij daaraan hebben bijgedragen.315 Om een accuraat verband te leggen wordt toch een substantiële kennis vereist, die verder gaat dan de informatie die men via information shortcuts bekomt. 153. GARRETT stelt dat deze soort van shortcuts stroever werken in een directe democratie, omdat stemmingen bij referenda of burgerinitiatieven nooit expliciet
312
D. WITTMAN, The myth of democratic failure: Why political institutions are sufficient, Chicago, The University of Chicago Press, 1997, 10. Merk op dat Wittman een criticus is van de public choice theorie. In tegenstelling tot vele anderen, valt hij de public choice theorie niet aan omwille van haar ‘economische analyse’, maar omdat hij meent dat politieke markten even goed werken als economische markten. 313 M. FIORINA, “An outline for a model of party choice”, American Journal of Political Science 1977, afl. 21, 601-‐625. Zie ook V.O. KEY, The responsible electorate, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1966, 158 p. In dit boek stelt Key dat de kiezer weldegelijk in staat is om voldoende geïnformeerde beslissingen te nemen. 314 I. SOMIN, “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy Analysis 2004, afl. 525, 10. 315 I. SOMIN, “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy Analysis 2004, afl. 525, 10-‐11.
90
gelinkt zijn met een politieke partij.316 De feiten spreken dit echter tegen. In Zwitserland is het gangbaar dat elke partij bij elke direct-‐democratische stemming zijn advies voor of tegen het voorstel kenbaar maakt en ook in de Verenigde Staten zullen de partijen of belangrijke politici stemadvies verstrekken.317 Zelfs in België zullen partijen bij volksraadplegingen soms uitdrukkelijk hun voorkeur meedelen.318 c. Verworven informatie van ideologische en economische groepen 154. Ideologische groepen nemen over bepaalde kwesties duidelijke standpunten in na het voeren van onderzoek omtrent bepaalde themata. Economische groepen mikken op de eerste plaats op het maken van winst en ageren sterk vanuit hun eigen belang. De geuite opinie van deze groepen kunnen voor kiezers een information shortcut zijn indien deze groepen als goed ingelicht en betrouwbaar worden aanzien.319 Kiezers kunnen afgaan op de mening van ideologische groepen als ze zich over het algemeen in hun standpunten kunnen vinden (of net niet akkoord gaan met hun standpunt). Kiezers met gelijklopende belangen als de economische groepen, kunnen op diezelfde wijze zonder veel kosten informatie verwerven.320 155. Waar sommige groepen zeer openlijk hun steun voor een bepaald voorstel zullen kenbaar maken, zijn andere groepen zeer voorzichtig uit schrik voor een contra-‐ productief effect.321 Denk maar aan tabakslobby’s en wapenlobby’s die uit schrik voor 316
E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 17. 317 Twaalf procent van de Zwitserse kiezers geeft aan dat de aanbevelingen van de politieke partijen een significante invloed uitoefenen op hun stemgedrag. N. BRAUN, R. BÜCHI en B. KAUFMANN (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 75-‐76. 318 Bijvoorbeeld, in het Oosterweeldossier maakte voor de dag van de volksraadpleging bijna elke Vlaamse partij zijn advies kenbaar. De invloed van hun advies verschilde van partij tot partij. Zie ook infra 125-‐126, nr. 225-‐227. 319 Dat ideologische en economische groepen moeten voldoen aan de voorwaarden ‘goed ingelicht’ en ‘betrouwbaar’ werd vastgesteld in de studie van Lupia en McCubbins. Zie A. LUPIA en M.D. MCCUBBINS, The democratic dilemma: Can citizens learn what they need to know?, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, 300 p. 320 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 19. 321 S. BOWLER en T. DONOVAN, Demanding choices: Opinion, voting, and direct democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2000, 147.
91
felle tegenkanting hun standpunten enkel zullen verspreiden onder hun vermoedelijke medestanders. Ondanks de shortcut die ideologische en economische groepen aanreiken voor kiezers, bestaat er een principal-agent probleem tussen de groep en de kiezer wegens de informatie-‐asymmetrie tussen beiden. De kiezer zou de groep moeten monitoren om zeker te zijn dat de shortcut nuttig blijft, maar zal dit niet doen omdat de incentive voor hem te klein is.322
B.
RATIONAL IRRATIONALITY OF RATIONELE IRRATIONALITEIT
156. Het was het werk van Bryan CAPLAN dat het gepopulariseerde rational ignorance-‐ concept onder vuur heeft genomen door de ontwikkeling van zijn theorie over rational irrationality en zijn onderzoek naar systematische vooroordelen over economie.323 We bespreken rational irrationality samen met de systematische vooroordelen en hun invloed op democratie, alsook waarom de rational irrationality-‐hypothese zinvoller is dan het rational ignorace-‐concept.
1.
OMSCHRIJVING
157. In de literatuur wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen epistemische rationaliteit en instrumentele rationaliteit.324 Epistemische rationaliteit betekent het kritisch vormen van gefundeerde en waarheidsgetrouwe meningen en het vermijden van verkeerdelijke redeneringen. Instrumentele rationaliteit betekent het rationeel redeneren om op effectieve wijze persoonlijke doelen te bereiken. Rationele 322 I. SOMIN, “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy Analysis
2004, afl. 525, 11-‐12. 323 Zie onder meer B. CAPLAN, “Rational irrationality: A framework for the neoclassical-‐behavioral debate, Eastern Economic Journal 2000, afl. 26, 191-‐211. Online beschikbaar op http://econfaculty.gmu.edu/bcaplan/pdfs/framework.pdf; B. CAPLAN, “Rational ignorance versus rational irrationality”, Kyklos 2001, afl. 54, 3-‐26. Online beschikbaar op http://econfaculty.gmu.edu/bcaplan/pdfs/rationalignorancevs.pdf en B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 296 p. 324 Voor een dissidente stem, zie T. KELLY, “Epistemic Rationality as Instrumental Rationality: A Critique”, Philosophy and Phenomenological Research 2003, afl. 66, 612-‐640. Online beschikbaar op http://www.princeton.edu/~tkelly/papers/epistemicasinstrumental.pdf.
92
irrationaliteit handelt over hoe het instrumenteel rationeel is om epistemisch irrationeel te zijn. 158. CAPLAN beargumenteert in zijn boek ‘The myth of the rational voter’ dat men geneigd is rationeel irrationeel te handelen in het geval (1) mensen preferenties hoger waarderen dan hun overtuigingen (preferences over beliefs) en (2) de marginale kost om een foutief of irrationeel standpunt in te nemen laag is.325 Economen gaan er – misschien counterintuïtief -‐ van uit dat mensen hun voorkeuren in essentie hoger achten dan hun overtuigingen en a fortiori hun overtuigingen zullen laten beïnvloeden door hun preferenties. Of zoals Ayn RAND het poëtisch omschreef als “blanking out”, “the willful suspension of one’s consciousness, the refusal to think—not blindness, but the refusal to see; not ignorance, but the refusal to know”.326 159. Het is opmerkelijk hoe CAPLAN de neoklassieke wet van vraag en aanbod eveneens toepast op irrationaliteit.327 Hij stelt dat er een zekere vraag naar irrationaliteit is, met als gevolg dat hoe lager de kost van irrationaliteit is, hoe hoger de vraag ernaar zal zijn. Zodra de kosten van irrationaliteit, en bijgevolg de kosten van het maken van fouten, laag zijn, zal de vraag naar irrationaliteit hoog zijn.328 Anders gezegd, iemand zal irrationeler handelen indien de gevolgen van zijn ongeïnformeerde beslissingen klein zijn. Deze vorm van irrationaliteit wordt als rationeel aanzien.
2.
POLITIEKE BESLUITVORMING IN EEN DEMOCRATIE
160. De politieke besluitvorming en het keuzegedrag van kiezers kan aan de hand van de rationele irrationaliteit beter begrepen worden. In een democratie, waar een groot aantal kiezers participeert in de collectieve besluitvorming, is de kans zeer klein dat een individuele kiezer de uitkomst beïnvloedt. De studie rond rational ignorance legt vooral 325 B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey,
Princeton University Press, 2007, 14-‐16. 326 A. RAND, For the new intellectual: The philosophy of Ayn Rand, New York, Signet, 1961, 127. 327 Zie B. CAPLAN, “Rational irrationality: A framework for the neoclassical-‐behavioral debate, Eastern Economic Journal 2000, afl. 26, 191-‐211. 328 B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 123-‐125.
93
de klemtoon op het feit dat een kiezer hierdoor de uitkomst niet op een positieve manier kan beïnvloeden, wat de kiezer de incentive ontneemt om zich afdoende te informeren.329 Het concept van rational irrationality laat echter een andere kant van de medaille zien, in die optiek dat het steunen van een foutief beleid (zijnde een beleid dat niet beantwoord aan de werkelijk wil van de kiezer) hoogst onwaarschijnlijk de uiteindelijke uitkomst zal determineren. 161. De kosten om voor dergelijk foutief beleid te stemmen zijn zeer laag, wat het aantrekkelijk maakt om ongeïnformeerde beslissingen te nemen die vooral goed aanvoelen.330 De baten voorvloeiend uit het stemmen op een beleid waar de kiezer zich goed bij voelt, maar niet noodzakelijk goed is, zijn groter dan de kleine kosten van het steunen van een foutief beleid dat zo goed als zeker geen enkele invloed zal hebben op de uiteindelijke uitkomst. Het volharden om epistemisch rationeel te zijn en tot in het kleinste detail elk beleid en zijn gevolgen uit te pluizen creëert een kost die veel hoger is dan het verwacht voordeel.331 Het is instrumenteel rationeel om in dergelijke geval epistemisch irrationeel te zijn.
3.
SYSTEMATISCHE VOOROORDELEN
162. Een systematisch vooroordeel (systematic bias) is de inherente neiging van een (besluitvormings)proces in de richting van een bepaalde uitkomst. CAPLAN is van mening dat vier systematische vooroordelen ervoor zorgen dat kiezers altijd neigen naar een bepaald beleid, waardoor een democratie niet optimaal functioneert. De vier systematische vooroordelen zijn empirisch getest en vastgesteld. Hij onderscheidt het (1) antimarktwerking-‐vooroordeel of antimarket bias, (2) antibuitenstaander-‐ vooroordeel of antiforeign bias, (3) tewerkstelling-‐vooroordeel of make-work bias en (4) doemdenker-‐vooroordeel of pessimistic bias.332 329 M. OLSON, Power and Prosperity: Outgrowing communist and capitalist dictatorships, New York, Basic
Books, 2000, 92-‐93. 330 B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 18-‐20. 331 J. BRENNAN, The ethics of voting, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2011, 174. 332 De Nederlandse vertalingen zijn eigen vertalingen, waarin gepoogd werd de betekenis van het vooroordeel te duiden.
94
163. Het antimarkwerking-vooroordeel is de “tendens om de economische voordelen van het markmechanisme te onderschatten”.333 Het publiek is geneigd akkoord te gaan met de stelling dat bedrijfswinsten te hoog liggen, terwijl weinig economen die mening volgen. Daarnaast denken dat meeste kiezers dat de stijging van de olieprijzen te wijten is aan het winstbejag van de olieproducenten, terwijl economen het eerder zien als een gevolg van de wet van vraag en aanbod.334 Het antibuitenstaander-vooroordeel is de “tendens om de economische voordelen van de interactie met buitenlanders te onderschatten”.335 De individuele kiezer is sceptisch tegenover intensieve handel met vreemde landen en immigranten, terwijl economen positiever staan ten opzichte van deze fenomenen. Het tewerkstelling-vooroordeel is de “tendens om de economische voordelen van het niet onmiddellijk inzetten van arbeidskracht te onderschatten”.336 Jobs kunnen op twee manieren gecreëerd worden: ofwel door de productie te verhogen, ofwel door een extra persoon dezelfde totale hoeveelheid werk te laten doen. Deze laatste manier impliceert dat meer arbeidskracht wordt ingezet om evenveel werk als voordien te verrichten. Het publiek gelooft dat tewerkstelling de maatstaf is voor welvaart, terwijl economen dit tegenspreken en productie vooropstellen als correcte indicator. Het doemdenker- vooroordeel is de “tendens om de ernst van economische problemen te overschatten en de staat van de economie in het (recente) verleden, heden en toekomst te 333 “[…] tendency to underestimate the economic benefits of the market mechanism.”
B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 30. Voor andere werken die handelen over een zekere scepsis tegenover het marktmechanisme en waarom dit grotendeels ongefundeerd is, zie L. MISES, Interventionism: An economic analysis, Irvington-‐on-‐ Hudson, New York, Foundation for Economic Education, 1998, 98 p. Online beschikbaar op http://www.hacer.org/pdf/Mises09.pdf. Zie ook T. SOWELL, Applied economics: Thinking beyond stage one, New York, Basic Books, 2003, 256 p. 334 B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 71-‐72. 335 “[…] tendency to underestimate the economic benefits of interaction with foreigners.” B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 36. Dit komt ook aan bod in P. KRUGMAN, Pop internationalism, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1997, 237 p. 336 “[…] tendency to underestimate the economic benefits of conserving labor.” B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 40.
95
onderschatten”.337 Dit betekent dat de individuele kiezer de neiging heeft om de huidige en toekomstige economische prestaties pessimistisch in te zien. Deze systematische vooroordelen leiden volgens CAPLAN tot een slecht functionerende democratie. Een democratie die de bevolking bovendien zelf gekozen heeft, onder invloed van deze vooringenomenheden. Dit inzicht verschilt zodoende van de rational ignorance-‐hypothese, die hierna vergeleken wordt.
4.
VERSCHIL MET RATIONAL IGNORANCE
164. Hoewel rational irrationality tot op zekere hoogte gelijkloopt met rational ignorance zijn er enkele belangrijke verschillen.338 Ten eerste hebben de systematische vooroordelen bij kiezers nooit deel uitgemaakt van de rational ignorance-‐hypothese. Het rational irrationality-‐concept stelt dat kiezers hun stemgedrag door deze vooringenomenheden zal afwijken van wat werkelijk goed beleid is naar een beleid dat goed aanvoelt (zogenaamde “feel-good policies”). Bij de rational ignorance-‐hypothese zal het beleid eveneens afwijken van een werkelijk goed beleid, maar dan in willekeurige zin, zonder dat dit bepaald is door vooroordelen. 165. Een andere kritiek op het concept rational ignorance poneert dat een democratie toch goed zou moeten functioneren, aangezien de grote massa ongeïnformeerde kiezers volledig willekeurig hun stem uitbrengen en bijgevolg elkaars foutieve stem elimineren. Deze samenvoeging van stemmen zorgt ervoor dat de kleine groep goed ingelichte kiezers een beleid bepalen dat wel functioneert. Dit staat bekend als het “mirakel van de aggregatie”.339 Dit bezwaar gaat niet op voor rational irrationality, aangezien de systematische vooroordelen toch leiden tot een slecht functionerende democratie. 337 “[…] tendency
to overestimate the severity of economic problems and underestimate the (recent) past, present, and future performance of the economy.” B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 44. 338 Zie ook B. CAPLAN, “Rational ignorance versus rational irrationality”, Kyklos 2001, afl. 54, 3-‐26. 339 P. CONVERSE, “Popular representation and the distribution of information”, in J. FEREJOHN en J.H. KUKLINSKI (eds.), Information and democratic processes, Champaign, Illinois, University of Illinois Press, 1990, 383.
96
166. De subtitel ‘Why democracies choose bad policies’ van CAPLANS boek ‘The myth of the rational voter’ duidt op een ander verschilpunt. In het geval kiezers zich rationeel onwetend gedragen, wordt de poort opengezet voor belangengroepen die het beleid zullen beïnvloeden op een wijze die niet overeenstemt met de wil van de bevolking. Aan de andere kant zullen kiezers die zich rationeel irrationeel opstellen zelf kiezen voor een slecht werkende politiek, waarbij wel aan de wil van de bevolking is voldaan. Merk op dat de nuance hem zit in het feit dat in het eerste geval de belangengroepen determinerend zijn voor de gekozen politiek en de kiezers niet zelf kiezen voor een slecht beleid, terwijl bij rational irrationality wordt geponeerd dat de verantwoordelijkheid van de keuze bij de kiezers ligt en de rol van belangengroepen pas in subsidiaire orde speelt.
C.
CONCLUSIE
167. De rational ignorance-‐hypothese stelt dat individuele kiezers zich niet afdoende informeren omtrent het beleid en politieke standpunten, omdat de kans dat hun stem een beslissende invloed heeft zeer gering is. Door de hoge informatiekosten laat de kiezer na zich in te lichten over het beleid, waardoor de spreekwoordelijke rode loper wordt uitgerold voor allerlei lobbygroepen. Gezien hun grote belangen bij een voor hen gunstige besluitvorming krijgen we een situatie van ‘concentrated benefits and dispersed costs’: enkel de belangengroepen profiteren van de baten, terwijl de kosten over het kiezerspubliek worden verdeeld. 168. Een directe democratie verkleint het rational ignorance-‐probleem, omdat de informatiekosten door de single subject vereiste lager liggen. Toch blijkt dit nog sterk onvoldoende om het probleem van de rationeel onwetende kiezer op te lossen. Door gebruik te maken van information shortcuts destilleren kiezers zo goed als kosteloos informatie uit het dagelijkse leven en uit de perceptie van politieke partijen en ideologische en economische groepen. Uit de kritiek op deze shortcuts blijkt echter dat deze vormen van informatiegaring niet volstaan om van een rationeel onwetende kiezer een kiezer te maken met substantiële en afdoende kennis over de gevoerde en vereiste politiek.
97
169. Rational irrationality of rationele irrationaliteit is een relatief recent begrip dat de situaties omvat waar het instrumenteel rationeel is om epistemisch irrationeel te handelen. Aangezien kiezers hun overtuigingen systematisch aanpassen aan hun preferenties en de marginale kost om tijdens verkiezingen een verkeerd standpunt in te nemen laag is, zal de individuele kiezer geneigd zijn rationeel irrationeel te handelen. Onder invloed van vier systematische vooroordelen (het antimarktwerking-‐ vooroordeel,
antibuitenstaander-‐vooroordeel,
tewerkstelling-‐vooroordeel
en
doemdenker-‐vooroordeel) kiest de bevolking in een democratie uiteindelijk voor een suboptimaal beleid.
98
DEEL 3. BELGIË NADER BEKEKEN
99
100
VIII. DE VOLKSRAADPLEGING VAN 14 DECEMBER 1997 OVER DE AANLEG VAN DE BELFORTPARKING De Gentse volksraadpleging over de Belfortparking blijft een zeer merkwaardige en interessante test-case, aangezien bijna 95 procent van de kiezers zich uitsprak tegen de aanleg van de Belfortparking. Indien deze volksraadpleging onder de loep wordt genomen kunnen we echter een aantal verklaringen geven en dynamieken blootleggen.
A.
DE PROBLEMATIEK VAN DE GENTSE BELFORTPARKING
170. Eind 1996 keurden de toenmalige Gentse meerderheidspartijen (SP, VLD en Volksunie) een mobiliteitsplan goed waarvan de aanleg van een ondergrondse parking aan het Emile Braunplein in de Gentse binnenstad een cruciaal onderdeel was. De constructie van deze parking, de zogenaamde Belfortparking, was echter de doorn in het oog van bepaalde socio-‐culturele verenigingen, milieugroepen en de toenmalige oppositiepartijen CVP en Agalev. In plaats van elk afzonderlijk actie te voeren tegen de Belfortparking, besloten deze belangengroepen en partijen zich – ondanks hun verschillende belangen – te verenigen in het Tijdelijk Samenwerkingsverband, dat aanstuurde op het afdwingen van een gemeentelijke volksraadpleging. 171. Het Tijdelijk Samenwerkingsverband slaagde er in aan de vereiste handtekeningdrempel van 10 procent te voldoen en aldus een volksraadpleging af te dwingen. Hun voornaamste bezwaren waren de hoge kostprijs van de Belfortparking, de bedreiging van het historisch stadscentrum en het feit dat de aanleg van de parking niet strookte met de algemene ondertoon van het mobiliteitsplan, namelijk het verkeer uit het centrum weren. Vervolgens besliste het Gentse stadsbestuur op 14 december 1997 een volksraadpleging te houden met de volgende vraag: “Moet de beslissing van de gemeenteraad om de ondergrondse Belfortparking te bouwen herroepen worden? Ja of neen?”. Merk op dat de tegenstanders van de Belfortparking dus met ‘ja’ dienden te antwoorden en de voorstanders met ‘neen’.
101
172. Het Gentse stadsbestuur koos duidelijk voor de strategie om zo weinig mogelijk ruchtbaarheid te geven aan de volksraadpleging over de Belfortparking. Met deze defensieve tactiek speculeerden de meerderheidspartijen op de niet-‐overschrijding van de – hoge – opkomstdrempel van 40 procent van de stemgerechtigden. Het Gentse stadsbestuur miskeek zich echter op deze drempel, die wel werd gehaald waardoor de tegenstanders van de Belfortparking met bijna 95 procent ja-‐stemmen een verpletterende meerderheid haalden. 173. Het is niet onbelangrijk op te merken dat volksraadplegingen wettelijk gezien geen bindend karakter hebben, maar in casu had het Gentse stadsbestuur beloofd met de uitkomst rekening te houden.340 Dit was voor veel Gentenaars een extra motivatie om te komen stemmen: zowat 24,7 procent gaf tijdens een onderzoek aan dat de bindende uitslag een van de beweegredenen was om te komen stemmen; voor 9,6 procent was dit zelfs de enige motivatie.341
B.
DE DEELNEMERS AAN DE VOLKSRAADPLEGING
174. Naar aanleiding van de volksraadpleging over de aanleg van de Belfortparking analyseerden een aantal onderzoekers de sociografie van de deelnemende kiezers.342 Er werd bestudeerd welke groepen er meer vertegenwoordigd waren dan anderen in de stembusgang van 14 december 1997. De studie steunt op een exit-‐poll afgenomen bij iets minder dan 4 000 kiezers nadat ze gestemd hadden, waarbij men aan de hand van zelfreportage een vragenlijst invulde.343
340 Ook in de Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding beloofde de stad Antwerpen
rekening te houden met de uitkomst, om aan de hand daarvan haar advies te geven aan de Vlaamse Regering. Infra 114, nr. 201. 341 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 62. 342 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 51-‐65. 343 Deze methode van zelfrapportage leidt tot situaties waarin men minder snel geneigd is om sociaal wenselijke antwoorden te geven en verlaagt men de weerstand om gevoeligheden mee te delen. Zie G.
102
1.
AFHANKELIJK VAN LEEFTIJD OF GESLACHT?
175. Een Nederlands onderzoek stelde vast dat tijdens de stembusgang van een bepaalde volksraadpleging beduidend minder jongeren gingen stemmen.344 Dit bleek in de volksraadpleging over de Belfortparking echter niet het geval te zijn: van de leeftijdsgroepen tot dertig jaar kwam hun opkomst ongeveer overeen met het algemeen gemiddelde.345 Het valt wel op dat de leeftijdscategorieën vanaf 65 jaar een stuk minder hun stem hebben uitgebracht dan gemiddeld. Daarenboven blijken het voornamelijk vrouwen ouder dan 65 te zijn die thuis bleven op de stemmingsdag.346 176. Er is een patroon te ontwaren dat mannen meer gingen stemmen tijdens de volksraadpleging over de Belfortparking dan vrouwen.347 Daarbij werd rekening gehouden met het feit dat er meer vrouwen dan mannen behoren tot de kiesgerechtigde Gentse bevolking. Twee leeftijdscategorieën springen echter uit de ban. De groep tussen de 40 en 44 jaar wordt gekenmerkt door een hoger percentage stemmende vrouwen, ongeveer 15 procent meer dan bij de mannen. Ook in de categorie tussen de 95 en 99 jaar ging ongeveer 10 procent van de vrouwen stemmen, terwijl bij de mannen nog geen procent werd gehaald. Waar tot de leeftijd van 34 jaar meer vrouwen gingen stemmen, zien we een duidelijk verschil met oudere vrouwen, die vanaf de categorie van de vijftigjarigen een stuk minder deelnamen aan de stembusgang dan mannen. BISHOP en B. FISHER, “Secret ballots and self-‐reports in an exit-‐poll experiment”, The Public Opinion Quartely 1995, afl. 59, 569-‐588. 344 S. FLIGHT en J. FELIX, De referenda van 17 mei 1995 over de stadsprovincie Amsterdam en het weilandje de Vrije Geer. Wat Amsterdammers ervan weten en vinden, Amsterdam, O+S Amsterdam, 1995. 345 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 58. 346 Een duidelijke uitzondering is de leeftijdscategorie tussen 95 en 99 jaar, waar 10 procent van de vrouwen ging stemmen terwijl de mannen niet eens aan 1 procent geraakten. Een verklaring lijkt voornamelijk de hogere sterfteleeftijd van vrouwen te zijn in vergelijking tot de mannelijke bevolkingsgroep. 347 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 58.
103
2.
AFHANKELIJK VAN OPLEIDINGSNIVEAU?
177. Of hoger opgeleiden in grotere getale zijn gaan stemmen voor de volksraadpleging van 14 december 1997, kunnen we afleiden uit onderstaande figuur in combinatie met andere data.348 90 80.1
80 70 60 50.1
50
% in de categorie
40 30 20 6.7
10 0
Lager onderwijs
Middelbaar onderwijs
Hoger onderwijs
Figuur 2 – Opkomstpercentage volgens opleidingsniveau bij de Gentse volksraadpleging over de Belfortparking
178. Indien we dit vergelijken met de compositie van de Gentse bevolking volgens opleidingsniveau, zien we een andere opdeling. In Gent wonen 36,1 procent lager opgeleiden, 42,1 procent behaalde een diploma middelbaar onderwijs en 21,8 procent voltooide het hoger onderwijs.349 Indien we deze cijfers naast bovenstaande figuur leggen, impliceert dit dat hoe hoger het diploma is dat men behaald heeft, hoe meer men naar de stembus trekt. Waar de discrepantie bij diegenen met een diploma middelbaar 348
Deze figuur is een reconstructie van een figuur en data uit J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 59. 349 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 59.
104
onderwijs nog relatief beperkt is, zien we bij lager en hoger opgeleiden een groot onderscheid. De lager opgeleiden vertegenwoordigen 36,1 procent van de inwoners, maar slechts 6,7 procent daarvan trok naar de stembus. Daarentegen bestaat 21,8 procent van de Gentse inwoners uit hoger opgeleiden, maar daarvan heeft 80,1 procent wel zijn stem uitgebracht op de volksraadpleging. Concluderend kunnen we stellen dat de lager opgeleiden sterk ondervertegenwoordigd waren op de volksraadpleging, terwijl dit bij hoger opgeleiden in de andere richting gold.
3.
AFHANKELIJK VAN NABIJHEID WOONPLAATS TOT DE BELFORTPARKING?
179. Het is geen onlogisch vertrekpunt om te stellen dat hoe dichter men bij een bepaald probleem woont, hoe sneller men zal geneigd zijn een stem uit te brengen over dit probleem. Merkwaardig genoeg was er geen dergelijk patroon terug te vinden bij de Gentse volksraadpleging. Hoewel heel dicht in de buurt van het Belfort telkens de drempel van 40 percent werd gehaald, lijkt deze hypothese niet op te gaan voor de andere stemlocaties. Zelfs op stemlocaties die een heel eind van het Belfort verwijderd zijn, zoals Drongen en Sint-‐Denijs-‐Westrem, werd de grens van 40 procent gehaald.350 De nabijheid van de woonplaats lijkt in casu niet noodzakelijk de motivatie tot stemmen te verhogen.
C.
DE VRAAGSTELLING ALS BRON VAN VERGISSINGEN
180. De vraagstelling is altijd een van de meest precaire elementen van een volksraadpleging en ook in Gent deed een weinig voor de hand liggende vraagstelling het nodige stof opwaaien. Aan de kiezers werd het volgende gevraagd: “Moet de beslissing van de gemeenteraad om de ondergrondse Belfortparking te bouwen herroepen worden? Ja of neen?”. De voorstanders van de aanleg van de ondergrondse Belfortparking dienden dus ‘neen’ te stemmen, terwijl de opponenten ‘ja’ dienden te stemmen. Eerder onderzoek wees uit dat dergelijke vraagstelling tot grote vergissingen 350 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie
van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 61.
105
kon leiden.351 De manier waarop de vraag in casu geformuleerd werd leidde tot discussie bij de initiatiefnemers van het Tijdelijk Samenwerkingsverband, maar ook tot bedenkingen over de uiteindelijke uitslag.
1.
DISCUSSIE VOOR DE VOLKSRAADPLEGING
181. Bij het verzamelen van voldoende handtekeningen met als doel een volksraadpleging af te dwingen, hadden de initiatiefnemers bovenstaande vraag gebruikt. Volgens voorman Arthur De Decker was dit omdat uit sociologisch onderzoek bleek dat mensen gemiddeld gezien eerder geneigd waren ‘ja’ te stemmen in plaats van ‘nee’, ongeacht het behandelde onderwerp.352 Voor de uiteindelijke volksraadpleging wou een eerste strekking van het Tijdelijk Samenwerkingsverband met dezelfde vraag naar de Gentse kiezer trekken. Oppositiepartijen CVP en Agalev vormden de andere strekking en zagen liever een meer duidelijke vraag geformuleerd, maar het stadsbestuur weigerde deze vraag aan te passen. Uiteindelijk verwezenlijkten beide strekkingen in het Tijdelijk Samenwerkingsverband een gezamenlijke actie tegen de Belfortparking met de opmerkelijke slogan: “Stem ja tegen de Belfortparking”.
2.
DISCUSSIE NA DE VOLKSRAADPLEGING
182. Door de zeer overtuigende uitslag, bijna 95 procent stemde ja en dus tegen de Belfortparking, begon de controverse over de vraagstelling opnieuw. Zouden er door de formulering geen vergissingen gebeurd zijn, waardoor kiezers voor de Belfortparking uiteindelijk ‘ja’ gestemd hebben en omgekeerd? Onderstaande figuur bevat data
351 D. MAGLEBY, Direct Legislation: Voting on Ballot Propositions in the United States, Baltimore, Maryland,
The Johns Hopkins University Press, 2001, 141-‐144 en D. BUTLER en A. RANNEY (eds.), Referendums around the world, Washington D.C., American Enterprise Institute Press, 1994, 18-‐19. 352 M. BECKERS, De vraagstelling in volksraadplegingen en referenda, onuitg. licentieverhandeling Katholieke Universiteit Leuven, 2005, 63.
106
bekomen uit een exit-‐poll met bijna 4 000 ondervraagden en biedt helderheid over de gemaakte vergissingen.353
Voorstander parking Tegenstander parking
93.30% (3.272)
0.50% (19) 0.80% (29) Ja-‐stem Neen-‐stem 4.10% (141)
Figuur 3 – Overzicht van het aantal vergissingen bij de Gentse volksraadpleging over de Belfortparking
183. Uit bovenstaande figuur blijkt dat het aantal gemaakte vergissingen zeer beperkt is (1,3 procent vergiste zich, wat overeenstemt met ongeveer 900 personen). 93,3 procent van de kiezers had in de lijn van hun voorkeur ‘ja’ gestemd tégen de constructie van de Belfortparking terwijl slechts 0,5 procent verkeerdelijk ‘nee’ had geantwoord. De uiteindelijke uitslag is echter op geen enkele relevante manier beïnvloed geweest door deze vergissingen. Wat de voorstanders van de Belfortparking betreft, zien we dat 4,1 procent van de kiezers ‘neen’ stemde voor de aanleg van de parking en 0,8 procent verkeerdelijk ‘ja’ had gestemd. Hierbij moet opgemerkt worden dat dit voor de voorstanders van de Belfortparking wel neerkomt op een vergissingspercentage van 17 procent, hoewel de aantallen (29 vergissingen op 141 ondervraagde voorstanders) te
353 Deze figuur is gemaakt aan de hand van data uit het onderzoek van J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS,
K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 61.
107
laag zijn om significante conclusies te trekken.354 Het opleidingsniveau van de kiezers biedt geen verklaring; er waren zelfs meer hogeropgeleiden die zich vergisten.355 Concluderend kunnen we stellen dat er ondanks de moeilijke formulering van de vraag zeer weinig vergissingen zijn gebeurd.
D.
DE IMPACT VAN INFORMATION SHORTCUTS OP HET STEMGEDRAG
184. Het reeds besproken concept rational ignorance stelt dat de marginale kosten die gemaakt worden om als kiezer een geïnformeerd besluit te nemen tijdens de stembusgang zwaarder doorwegen dan de potentiële baten die een kiezer kan verkrijgen uit een verkiezing, aangezien de kans dat net zijn stem het beleid zal bepalen zo goed als nihil is.356 Deze incentivestructuur zorgt ervoor dat mensen zich onvoldoende zullen informeren over partijen en beleidspunten. Veel auteurs, maar zeker niet allemaal, menen dat een kiezer onbedoeld zijn onverschilligheid tegenover politieke standpunten verkleint door information shortcuts.357 Meer specifiek, kiezers zullen zich zo goed als kosteloos informeren via de visie van politieke partijen, campagnes van actiegroepen en diverse vormen van media. Hier gaan we na welke shortcuts de Gentse kiezers het meest hebben aangewend om tot hun uiteindelijke stem te komen voor de volksraadpleging over de Belfortparking. Door gebruik te maken van deze shortcuts zouden kiezers toch in staat zijn volgens hun preferenties te stemmen bij verkiezingen. 354 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie
van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 61. 355 J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS, K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 61. 356 Supra 139-‐141. 357
S.L. POPKIN, “Information shortcuts and the reasoning voter”, in B. GROFMAN (ed.), An economic theory of
democracy in perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993, 17-‐36. Voor de argumentatie van de tegenstanders, zie supra nr. 147-‐155 en I. SOMIN “Deliberative democracy and political ignorance”, Critical Review 2010, afl. 22, 253-‐279. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract_id=1694650. Zie voor een complete afwijkende mening over rational ignorance ook supra nr. 156-‐166 en B. CAPLAN, The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 296 p.
108
185. Onderstaande figuur verleent ons inzicht in de meest gebruikte informatiekanalen.358 70 60.6
% aangeduid
60
% alleen deze informatie
50
44.2
40
26.8
30 20
39.8
35.1
23.6
14.4
10
5.5 0.8
8.4 3.3
2.2
5.4
1.3
0
Figuur 4 – De impact van information shortcuts op het stemgedrag bij de Gentse volksraadpleging over de Belfortparking
186. Het is duidelijk dat de informatiebrochure opgesteld door het stadsbestuur een zeer belangrijk informatiekanaal was voor de Gentse kiezer. Niet minder dan 60,6 procent duidde deze bron aan als information shortcut, waarbij 14,4 procent van de ondervraagden het zelfs als enige informatiekanaal zag. Dit staat in contrast met de invloed van informatiebrochure van de stad Antwerpen naar aanleiding van de volksraadpleging over de Oosterweelverbinding, waar de brochure een veel kleinere impact had op het stemgedrag.359 Door de zeer bitsige politieke strijd tijdens de 358 Deze figuur is gemaakt aan de hand van data uit het onderzoek van J. BUELENS, M. HOOGHE, G. LAUWERS,
K. PELLERIAUX en P. STOUTHUYSEN, “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 62. 359 Infra nr. 213.
109
campagne rond de Lange Wapper in Antwerpen is het mogelijk dat de geloofwaardigheid van de informatiebrochure hierdoor ondermijnd werd. 187. Daarnaast bleek ook de campagne van de actiegroepen met een score van 44,2 procent een significante bijdrage te hebben geleverd aan de totstandkoming van de mening van vele kiezers. Exact 8,4 procent van de ondervraagden zag deze campagnes zelfs als hun enige informatiekanaal. De media, zoals radio, televisie en kranten hebben globaal genomen een belangrijke impact gehad op de kiezer. De lokale radio en televisie en de plaatselijke kranten hebben volgens de steekproef een grotere invloed gehad dan de nationale media. De lokale radio en televisie scoort met hun 35,1 procent een kleine 10 procent beter dan hun nationale equivalenten, terwijl de plaatselijke kranten met hun 39,8 procent ruim 15 procent meer invloed hadden dan de nationale bladen. De nationale pers is globaal genomen een aanvullende vorm van informatievergaring, gezien hun lage score als exclusieve inlichtingsbron. 188. Opmerkelijk is het zeer lage, in casu zelfs het laagste, percentage van de politieke partijen in deze peiling. Bij deze score van 5,5 procent moet wel een kanttekening gemaakt worden. De partijen die van zich lieten horen in de aanloop van deze volksraadpleging, deden dit niet in eigen naam maar aan de hand van algemene campagnes van actiegroepen. Enerzijds verzamelden de oppositiepartijen CVP en Agalev, die beide gekant waren tegen de aanleg van de Belfortparking, zich samen met andere belangengroepen in het Tijdelijk Samenwerkingsverband.360 Op deze manier hadden CVP en Agalev op indirecte wijze wel een grote invloed. Anderzijds was het de strategie van de meerderheidspartijen (SP, VLD en Volksunie) om zo weinig mogelijk ruchtbaarheid aan de volksraadpleging te geven in de hoop dat de deelnamedrempel van 40 procent niet gehaald ging worden.361 Dit verklaart ook waarom zij geen campagne voerden.
360 M. BECKERS, De vraagstelling in volksraadplegingen en referenda, onuitg. licentieverhandeling Katholieke
Universiteit Leuven, 2005, 62. 361 M. BECKERS, De vraagstelling in volksraadplegingen en referenda, onuitg. licentieverhandeling Katholieke Universiteit Leuven, 2005, 62-‐63.
110
E.
CONCLUSIE
189. De Gentse volksraadpleging van 14 december 1997 over de aanleg van de Belfortparking toont het belang aan van het optimaal aanwenden van de regels omtrent volksraadplegingen om het voorstel te doen slagen of mislukken. Enerzijds probeerden de nee-‐stemmers (en dus voorstanders van de Belfortparking) het voorstel te ondermijnen door het zo weinig mogelijk ruchtbaarheid te geven, in de hoop dat de deelnamedrempel niet gehaald zou worden. Anderzijds zagen we dat tegenstanders (belangengroepen
en
oppositiepartijen)
zich
verenigden
in
het
Tijdelijk
Samenwerkingsverband, dat erin slaagde een volksraadpleging af te dwingen en een duidelijke stempel heeft gedrukt op de vraagstelling. 190. Hoewel deze vraagstelling voor verwarring kon zorgen (voorstanders van de parking dienden nee te stemmen terwijl tegenstanders ja dienden aan te kruisen) bleek dat het aantal gemaakte vergissingen klein was. Toch was er bij de voorstanders van de parking duidelijk meer verwarring dan bij de tegenstanders. Een duidelijke vraagstelling waar voorstanders ja en opponenten nee moeten stemmen zou vergissingen en discussies achteraf vermijden. 191. Niet elke sociologische groep was evenredig vertegenwoordigd op de Gentse volksraadpleging. Zo waren er meer mannen op de stembusgang dan vrouwen, hoewel jonge vrouwen meer gingen stemmen dan jonge mannen. Op oudere leeftijd zien we echter een duidelijk dalende opkomst bij de vrouwen, wat uiteindelijk leidt tot een lager opkomstgemiddelde bij de vrouwen. Daarnaast wordt geen ondervertegenwoordiging van jongeren vastgesteld, in tegenstelling tot vaststellingen uit Nederlands onderzoek. Enigszins onrustwekkend is de discrepantie in opleidingsniveau: laagopgeleiden bleken sterk ondervertegenwoordigd tijdens deze volksraadpleging. De nabijheid van de Belfortparking zorgde anderzijds niet voor een grotere motivatie om zijn stem uit te brengen. 192. De informatiebrochure van het stadsbestuur bleek de belangrijkste vorm van inlichtingen voor de Gentse kiezer, dit in tegenstelling tot de Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding. Ook de campagnes van de opponenten
111
van de Belfortparking hadden een significant aandeel in het beslissingsproces van veel kiezers. Lokale en nationale media hebben eveneens hun bijdrage geleverd, maar eerder als aanvullende bron van informatie. De impact van lokale media bleek tevens groter dan deze van nationale media. Een opvallend lage score behoort toe aan de politiek als information shortcut, hoewel dit dient genuanceerd te worden, aangezien de oppositiepartijen via het Tijdelijk Samenwerkingsverband op indirecte wijze hun invloed hebben uitgeoefend.
112
IX.
DE VOLKSRAADPLEGING VAN 18 OKTOBER 2009 OVER
DE OOSTERWEELVERBINDING 193. De Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding is zonder twijfel de meest mediagenieke stemming van de laatste jaren. Groots opgezette tegencampagnes, veel onderscheiden belangen en een bitsige politieke strijd zorgden ervoor dat het zelfs de nodige aandacht kreeg in de nationale media, hoewel het voornamelijk de inwoners van Antwerpen betrof. Het werd uiteindelijk één van de meest spraakmakende volksraadplegingen die Vlaanderen gekend heeft. Hieronder volgt een analyse van de problematiek, het NIMBY-‐effect, de invloed van information shortcuts en de impact van belangengroepen en politieke partijen.
A.
DE
PROBLEMATIEK
VAN
DE
ANTWERPSE
OOSTERWEELVERBINDING 194. De perikelen rond de Antwerpse Oosterweelverbinding gaan verder terug dan de volksraadpleging van 18 oktober 2009, waarin bijna zestig procent van de kiezers nee stemde, tegen de Oosterweelverbinding met de Lange Wapper. In wat volgt wordt geenszins beoogd een volledig en gedetailleerd overzicht van deze problematiek te geven, maar wordt enkel ingegaan op feiten en gebeurtenissen die het begrip en inzicht over de volksraadpleging over de Oosterweelverbinding verhogen. 195. De kiem van de Oosterweelverbinding situeert zich rond oktober 1998, toen de Vlaamse regering besliste om het Gewestplan te wijzigen en de Antwerpse ring te sluiten.362 In 1999 werden meerdere mogelijke tracés uitgedacht, waarvan één tijdens de Staten-‐Generaal van 7 april 2000 werd weerhouden. Het betrof een tracé met een brug over het Albertkanaal en de Antwerpse dokken, dat deel zou uitmaken van het
362 Zie ook GAZET VAN ANTWERPEN, “15 jaar in de ban van de Ring: een overzicht”, 20 september 2010.
113
zogenaamd Masterplan Mobiliteit Antwerpen, met als doelstelling de Antwerpse verkeersknelpunten te ontsluiten.363 Dit tracé staat gekend als de Oosterweelverbinding. 196. In december 2000 verleende de Vlaamse regering haar goedkeuring aan datzelfde Masterplan Mobiliteit Antwerpen en werd er geopteerd om een PPS-‐constructie op te zetten. Dit vertaalde zich in de oprichting van een NV van publiek recht, zijnde de Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (BAM).364 Deze beheersmaatschappij zou instaan voor de financiering, realisatie en exploitatie van de verkeerswerken (bestaande uit onder andere de Oosterweelverbinding, het verhogen van bruggen en verbeteren van sluizen, maar ook de aanleg van nieuwe tramlijnen en een groene stadsboulevard). 197. BAM had een tracé uitgewerkt om de Oosterweelverbinding te realiseren, het zogenaamd BAM-‐tracé, maar beet al snel zijn tanden stuk op een goed georganiseerde tegenbeweging van de actiegroep StRaten-‐Generaal.365 Deze beweging positioneerde zich als rabiate tegenstander van het BAM-‐tracé en hamerde op problemen omtrent veiligheid, mobiliteit, gezondheid, stadsontwikkeling, kostprijs en de heersende politique politicienne. StRaten-‐Generaal schoof uiteindelijk haar eigen alternatief tracé naar voor, waarin een tunnelconstructie in het noorden van de stad werd overwogen. 198. In 2008 ontstond een andere actiegroep tegen het BAM-‐tracé in de vorm van de vzw Ademloos, met reclameman op rust Wim van Hees als boegbeeld.366 Met een sterke nadruk op de volksgezondheid en milieuproblemen zoals fijn stof wisten ze – mede ondersteund door enkele artsen – uit te groeien tot een spitante belangengroep. Onder druk van zowel StRaten-‐Generaal en Ademloos besliste de Vlaamse regering het onafhankelijk en internationaal vermaard studiebureau ARUP-‐SUM Research aan te stellen om de tracés aan een wetenschappelijk onderzoek te onderwerpen.367
363
Voor een presentatie over het Masterplan Mobiliteit Antwerpen, zie http://www.bamnv.be/content/bam/uploads/docs/051011.MPA.PropellerClub.pdf. 364 Voor meer informatie, zie ook http://www.antwerken.be. 365 Voor meer informatie, zie ook http://www.stratengeneraal.be. 366 Voor meer informatie, zie ook http://www.ademloos.be. 367 GAZET VAN ANTWERPEN, “Alternatievenonderzoek niet vrij van belangenvermenging”, 30 november 2008.
114
199. Uit de studie van ARUP-‐SUM Research bleek dat zowel het brugtracé als de tunnelconstructie hun verdiensten hadden, maar toch scoorde het ontwerp van de tunnel een stuk beter op het vlak van leefomgeving en leefbaarheid in de stad. ARUP-‐ SUM Research stelde op eigen initiatief een afzonderlijk alternatief voor dat eveneens voor een tunnel opteerde.368 StRaten-‐Generaal schaarde zich onmiddellijk achter het tracé van ARUP-‐SUM Research en de impasse in de Vlaamse regering was compleet. Ademloos schakelde in die verwarrende periode nog een versnelling hoger door meer dan 49 000 handtekeningen te verzamelen en op die manier een volksraadpleging over de Oosterweelverbinding af te dwingen.369 Zondag 18 oktober werd uitgekozen als de dag van een nog steeds nazinderende volksraadpleging.
B.
DE VRAAG, OPKOMST EN UITSLAG VAN DE VOLKSRAADPLEGING
200. De vraag die aan de Antwerpse bevolking werd voorgelegd op zondag 18 oktober 2009 luidde als volgt: “Moet de stad Antwerpen een gunstig advies geven voor de stedenbouwkundige vergunning van de Oosterweelverbinding op het huidig voorziene tracé tussen Zwijndrecht/Linkeroever en Merksem/Deurne? Ja of Neen?”.370 Elke inwoner van Antwerpen die op 18 oktober 2009 minstens 16 jaar was, mocht zijn stem uitbrengen. Stemmen voor een volksraadpleging is in tegenstelling tot andere verkiezingen in België niet verplicht.371
368
Voor een presentatie over het ARUP-‐SUM-‐tracé, zie http://www.vlaamsparlement.be/vp/commissies/arupsum_presentatie_left_commissie_ad_hoc_090825.p df. 369 Deze voorwaarde staat gestipuleerd in art. 205, tweede lid Gemeentedecreet. 370 STAD ANTWERPEN, Informatiebrochure volksraadpleging 18 oktober 2009, Antwerpen, College van schepenen en burgermeester, 2009, 20 p. De Stad Antwerpen publiceerde in de aanloop van de volksraadpleging een informatiebrochure waarin op duidelijke en eenvoudige wijze de problematiek van de Oosterweelverbinding wordt uiteengezet. Voor-‐ en nadelen worden helder uitgelegd en de stemprocedure wordt nauwkeurig vermeld. Hierin staat ook de officiële vraag van de volksraadpleging. De informatiebrochure is online beschikbaar op http://www.antwerpen.be/docs/Stad/Bedrijven/Marketing_en_communicatie/MC_Com/Volksraadplegin g.pdf. 371 Art. 211, eerste lid Gemeentedecreet. “De deelname aan de volksraadpleging is niet verplicht. Elke deelnemer heeft recht op één stem. De stemming is geheim.”
115
201. In België is een volksraadpleging juridisch niet bindend, hetgeen een volksraadpleging onder meer onderscheidt van het referendum en het burgerinitiatief (die in België niet bestaan). Toch gaat de uitslag van een volksraadpleging samen met een aanzienlijke morele en politieke verplichting om de uitkomst te respecteren. De stad Antwerpen had daarenboven vooraf duidelijk aangekondigd dat de volksraadpleging een belangrijke invloed zou hebben op haar beslissing.372 Aan de hand daarvan zou de stad Antwerpen haar advies geven aan de Vlaamse Regering, waarbij het nog altijd deze laatste was die de ultieme beslissing zou nemen in het Oosterweeldossier. 202. Vooraleer de stemming geldig zou zijn, was een opkomst van meer dan tien procent van de kiesgerechtigde Antwerpenaren vereist.373 Dit percentage werd probleemloos gehaald, aangezien 134.861 van de 388.104 kiesgerechtigde Antwerpenaren hun stem hadden uitgebracht, wat neerkomt op 34,75 procent van de bevolking. Van het totaal aantal stemmen werden 1.573 blanco of ongeldige stemmen geteld, wat een definitief aantal van 133.288 geldige stemmen (98,83 procent) oplevert. Van die geldige stemmen waren er 54.333 of 40,76 procent ja-‐stemmen en 78.955 of 59,24% nee-‐stemmen.374 Dit impliceert dat de Antwerpse bevolking aan het stadsbestuur gevraagd heeft een negatief advies te geven met betrekking tot het BAM-‐ tracé met de Lange Wapper.
C.
ONDERZOEK DOOR MIDDEL VAN ZELFREPORTAGE
203. Naar aanleiding van de Antwerpse volksraadpleging op zondag 18 oktober 2012 werd op diezelfde dag een onderzoek gehouden dat aan de hand van zelfreportage extra
372
STAD ANTWERPEN, Informatiebrochure volksraadpleging 18 oktober 2009, Antwerpen, College van schepenen en burgermeester, 2009, 20. 373 Art. 212, 3° Gemeentedecreet. “Tot stemopneming wordt pas overgegaan als ten minste het volgende aantal inwoners aan de raadpleging heeft deelgenomen: 3° 10% van de inwoners in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.” 374 DE TIJD, “Oosterweel: tegenstanders halen het met 59,24 procent”, 19 oktober 2009 en DE MORGEN, “Antwerpenaars stemmen Lange Wapper weg”, 19 oktober 2009.
116
informatie wou vergaren.375 Aangezien bij een volksraadpleging enkel een geaggregeerde uitslag wordt bekendgemaakt, hetgeen impliceert dat de uitkomst voor gans Antwerpen wordt berekend, gaan enkele interessante gegevens verloren. Door stemmers bij het verlaten van het stemlokaal zelf op schriftelijke wijze een aantal vragen te laten beantwoorden en deze daarna in een urne te laten deponeren, werd er gepoogd de betrouwbaarheid van het onderzoek te verhogen. Deze methode van zelfrapportage leidt tot situaties waarin men minder snel geneigd is om sociaal wenselijke antwoorden te geven en verlaagt men de weerstand om gevoeligheden mee te delen.376 204. Het onderzoek werd uitgevoerd op drie stemlocaties (namelijk een wijk in Antwerpen, in Deurne en in Berchem) die om strategische redenen werden uitgekozen. De voornaamste determinanten waren het vooruitzicht om het NIMBY-‐effect te meten door de nabijheid van potentiële overlast, de voldoende interne homogeniteit van de gebieden alsook een voldoende aantal ingeschreven kiezers.377 Het onderzoek werd afgenomen bij 2 346 respondenten. Uit de studie kwamen resultaten naar boven omtrent het NIMBY-‐effect, de verschillen tussen huiseigenaars en huurders, het afwijkend stemgedrag van mannen en vrouwen, het onderscheid in voorkeur naargelang de leeftijd, opleidingsniveau en politieke voorkeur. Voor onze analyse gebruiken we een aantal van deze data om het NIMBY-‐effect te beoordelen, de rol van de belangengroepen (Ademloos en StRaten-‐Generaal) en de impact van information shortcuts (zoals het dagelijkse leven, het standpunt van politieke partijen en de mening van belangengroepen) op de volksraadpleging.
375 G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over
de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 90 p. De relevante passage over het onderzoek vindt men terug van pagina 23 tot 60. 376 Zie G. BISHOP en B. FISHER, “Secret ballots and self-‐reports in an exit-‐poll experiment”, The Public Opinion Quartely 1995, afl. 59, 569-‐588. 377 Het betreft Wijk 14 (Antwerpen), Wijk 51 (Deurne [Kronenburg]) en Wijk 33 (Berchem, [Groenenhoek). In Wijk 14 zou het tunneltracé zoals voorgesteld door ARUP/SUM voor overlast kunnen zorgen, in Wijk 51 kan de Lange Wapper de boosdoener worden, terwijl Wijk 33 een neutrale locatie is, waar geen van beide tracés voor grote overlast zou zorgen.
117
D.
NIMBY-EFFECT
1.
DEFINITIE EN OMSCHRIJVING
205. De term NIMBY of Nimby is een acroniem voor “not in my back yard”. Het concept refereert aan de situatie waar inwoners wel willen gebruik maken van een voorziening, maar er geen hinder van willen ondervinden door het bouwen van de voorziening in hun onmiddellijke omgeving.378 Mensen staan bijvoorbeeld positief tegenover de aanleg van goede verkeerswegen, luchthavens en windmolens, zolang ze maar niet in hun buurt worden gebouwd. In het Nederlands wordt dit effect ook aangeduid met de term NIVEA, een acroniem voor “niet in mijn voor-‐ en achtertuin”. 206. De term werd voor het eerst gebruikt in een artikel over gevaarlijk afval uit 1980, hoewel de auteur in het artikel zelf aangeeft dat deze term reeds gangbaar was bij ingewijden.379 Hoewel een bepaalde publieke voorziening voordelen met zich meebrengt, kunnen de marginale baten uit de voorziening verminderen naarmate de afstand tussen het persoonlijk woongebied en de faciliteit verkleint. Een dergelijke voorziening wordt aangeduid als een NIMBY-‐voorziening.380 Daarentegen is een anti-‐ NIMBY-‐voorziening een faciliteit waarvan de marginale baten stijgen naarmate de afstand tussen de voorziening en het woongebied verkleint.381 Over het algemeen wordt de nabijheid van een museum en een ondergronds station als positief ervaren. 378 G. BELLETTINI en H. KEMPF, “Why not in your Backyard? On the Location and Size of a Public Facility”,
CESifo Working Paper No. 2248, 2008, 1. Online beschikbaar op http://www.cesifo-‐ group.de/portal/pls/portal/docs/1/1187120.PDF. 379 THE CHRISTIAN SCIENCE MONITOR, “Hazardous waste”, 6 november 1980. “The very thought of having even a secure landfill anywhere near them is anathema to most Americans today. It's an attitude referred to in the trade as NIMBY -- "not in my backyard”." Online beschikbaar op http://www.csmonitor.com/1980/1106/110653.html. 380 G. BELLETTINI en H. KEMPF, “Why not in your Backyard? On the Location and Size of a Public Facility”, CESifo Working Paper No. 2248, 2008, 14. 381 G. BELLETTINI en H. KEMPF, “Why not in your Backyard? On the Location and Size of a Public Facility”, CESifo Working Paper No. 2248, 2008, 14.
118
De vraag die zich nu stelt is of de constructie van de Lange Wapper of het tunnelalternatief als NIMBY-‐voorzieningen worden aanzien, alsook de mate waarin een eventueel NIMBY-‐effect invloed heeft uitgeoefend op de stemming.
2.
EEN OPMERKELIJK NIMBY-EFFECT
207. Uit onderstaande figuur kunnen we afleiden of er sprake is van een NIMBY-‐ effect.382
Figuur 5 – NIMBY-effect bij de Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding De aggregeerde stemmen van de Antwerpse volksraadpleging brachten een resultaat voort waarbij 40,76 procent ja gestemd had tegenover 59,24 procent nee-‐stemmen. Dit gemiddelde resultaat wordt nu vergeleken met de uitkomst van de drie eerder besproken locaties, met als doel een eventueel NIMBY-‐effect te ontdekken.383 208. Ten eerste stellen we vast dat in de wijk in Antwerpen het percentage ja-‐ stemmen meer dan 20 procent hoger ligt dan het Antwerpse gemiddelde. Indien de 382 Deze figuur werd overgenomen uit G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en
bedenkingen bij de volksraadpleging over de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 37. 383 Supra nr. 204.
119
Lange Wapper er niet zou komen, was het waarschijnlijk dat in de nabijheid van deze wijk het tunnelalternatief zou worden geconstrueerd. Uit vrees voor de overlast van de tunnel lijkt deze wijk in Antwerpen zijn duidelijke steun te verlenen aan het Lange Wapper-‐project. 209. Ten tweede nemen we een omgekeerde tendens waar in de wijk in Deurne. 73,2 procent van de kiezers stemde nee tegen de aanleg van de Lange Wapper, terwijl amper 26,8 procent ja stemde. Het percentage nee-‐stemmen ligt in deze buurt net geen 14 procent hoger dan het Antwerpse gemiddelde van 59,24 procent. De belangrijkste verklaring lijkt de nabijheid van de Lange Wapper te zijn, die in deze buurt potentieel veel last zou veroorzaken in deze buurt indien de Oosterweelverbinding zou worden uitgevoerd. 210. Ten derde bekijken we de wijk in Berchem, die noch door de Lange Wapper noch door het tunneltracé veel overlast zouden ondervinden. Met 38,2 procent ja-‐stemmen en 61,8 procent nee-‐stemmen benadert dit resultaat de gemiddelde uitslag met 59,24 procent nee-‐stemmen, waardoor deze uitkomst als neutraal kan bestempeld worden. 211. Uit bovenstaande bevindingen kunnen we concluderen dat zowel de Lange Wapper als de tunnel NIMBY-‐voorzieningen zijn. In tegenstelling tot de neutrale locatie in Berchem, geldt een duidelijk NIMBY-‐effect in de wijk in Antwerpen tegen het tunneltracé en in de wijk in Deurne tegen de Lange Wapper.
E.
DE IMPACT VAN INFORMATION SHORTCUTS OP HET STEMGEDRAG
212. In het kader van de rational ignorance-‐hypothese werd het effect van information shortcuts reeds uitvoerig besproken.384 Hier gaan we na welke shortcuts het meest hebben bijgedragen tot de kiezer zijn stellingname omtrent de Oosterweelverbinding. Het gebruik van information shortcuts impliceert dat de kiezer zich bij het uitbrengen van zijn stem kan baseren op ervaringen uit het dagelijkse leven, de visie van politieke 384 Supra nr. 147-‐155.
120
partijen en de standpunten van ideologische en economische groeperingen.385 Door gebruik te maken van deze shortcuts zouden kiezers toch in staat zijn volgens hun preferenties te stemmen bij verkiezingen. 213. Uit onderstaande figuur kunnen we enkele globale tendensen afleiden.386 De deelnemers aan het onderzoek vulden naast elke informatiebron in hoe sterk hun invloed was op hun persoonlijk standpunt. Men kon kiezen tussen ‘geen invloed’, ‘eerder weinig invloed’, ‘eerder veel invloed’ en ‘veel invloed’.
Figuur 6 – Information shortcuts bij de Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding
1.
DAGELIJKSE LEVEN
214. Uit de studie van het concept rational ignorance bleek reeds dat de informatiekosten voor de individuele kiezer om zich afdoende te informeren over een bepaald beleidspunt hoger liggen dan de potentiële baten die hij uit een goed 385 S.L. POPKIN, “Information shortcuts and the reasoning voter”, in B. GROFMAN (ed.), An economic theory of
democracy in perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993, 17-‐36. 386 Deze figuur werd overgenomen uit G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 53.
121
geïnformeerde beslissing kan halen.387 Daaruit volgt dat de kiezer zich bij verkiezingen onvoldoende zal inlichten. Desalniettemin haalt DOWNS in het gerenommeerde werk ‘An Economic Theory of Democracy’ reeds aan dat dagdagelijkse interacties met anderen zou leiden tot een zo goed als kosteloze manier van informatieverwerving.388 De alledaagse gebeurtenissen en contacten met mensen maken deel uit van een spontaan en kosteloos proces.389 215. Wat de Antwerpse volksraadpleging betreft, merken we een belangrijke invloed van dagdagelijkse interacties en gebeurtenissen op de stemkeuze. De kiezers geven aan dat globaal genomen de standpunten van buren, familie en vrienden het sterkst hun eigen opinie heeft beïnvloed. Daarnaast blijkt ook de mening van “gewone mensen” in lezersbrieven en op internetfora een substantiële invloed te hebben op het vormen van een mening over de Oosterweelverbinding. Concluderend kunnen we stellen dat we belevenissen en interacties uit het dagelijkse leven als de belangrijkste information shortcut kunnen aanschouwen voor de Antwerpse volksraadpleging.
2.
POLITIEKE PARTIJEN
216. Uit bovenstaande figuur blijkt hoe gering het aandeel van politieke partijen en politici is op de meningsvorming van de kiezer. In vergelijking met de andere bronnen van informatievergaring brengt de politiek het er slecht van af. Een reden voor dit politieke wantrouwen kan gevonden worden in het feit dat elke partij zijn eigen mening had over de Oosterweelverbinding, maar ook het alomtegenwoordige bochtenwerk van sommige politici.390 387 M. OLSON, Power and Prosperity: Outgrowing communist and capitalist dictatorships, New York, Basic
Books, 2000, 92-‐93. 388 A. DOWNS, An economic theory of democracy, New York, Harper, 1957, hoofdstuk 12. 389 S.L. POPKIN, The reasoning voter: Communication and persuasion in presidential campaigns, Chicago, University of Chicago Press, 1994, 24 en S.L. POPKIN, “Information shortcuts and the reasoning voter”, in B. GROFMAN (ed.), An economic theory of democracy in perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993, 17-‐36. 390 G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 46-‐48.
122
217. Zo had burgermeester van Antwerpen Patrick Janssens met fors het BAM-‐tracé verdedigd, maar schaarde zich uiteindelijk achter de actiegroepen (waarbij hij de studie van ARUP-‐SUM naar voor schoof als reden voor zijn plotse ‘bekering’).391 Daarnaast ging Antwerps Open VLD-‐schepen Ludo Van Campenhout in tegen het nationale standpunt van Open VLD (dat vurig verdedigd werd door Dirk Van Mechelen en Annick De Ridder).392 Bij LDD bracht Ivan Sabbe een nieuw alternatief aan, hetgeen inging tegen de mening van Jürgen Verstrepen, die zich als een sterke voorstander van BAM-‐tracé profileerde.393 Bij N-‐VA klonken lange tijd bedenkingen over de Lange Wapper, maar de partij zocht uiteindelijk toenadering bij het ja-‐kamp.394 De politiek was duidelijk verdeeld over de Oosterweelverbinding, zowel tussen als binnen de partijen, waardoor de kiezer hun mening hoogstwaarschijnlijk zag als een minder goede en betrouwbare bron van informatie.
3.
BELANGENGROEPEN
218. De publiekgemaakte standpunten van belangengroepen kunnen voor kiezers een information shortcut zijn als deze groepen als goed ingelicht en betrouwbaar worden beschouwd.395 Zonder veel marginale kosten kunnen kiezers zich laten inspireren door de mening van belangengroepen indien ze zich over het algemeen kunnen vinden in hun standpunten (of net niet kunnen vinden) of gelijklopende belangen hebben.396 219. Uit bovenstaande figuur blijkt dat actiegroepen zoals Ademloos en StRaten-‐ Generaal een zeer belangrijke impact hebben gehad op de uiteindelijke keuze van de 391 DE STANDAARD, “Een bocht met een hoge prijs”, 3 oktober 2009. 392 DE STANDAARD, “Open VLD-‐schepen Van Campenhout tegen Lange Wapper”, 1 oktober 2009. 393 G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over
de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 47. 394 DE MORGEN, “Nog veel vragen rond tracé met tunnel Oosterweel”, 25 augustus 2009. 395 Dat ideologische en economische groepen moeten voldoen aan de voorwaarden ‘goed ingelicht’ en ‘betrouwbaar’ werd vastgesteld in de studie van Lupia en McCubbins. Zie A. LUPIA en M.D. MCCUBBINS, The democratic dilemma: Can citizens learn what they need to know?, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, 300 p. 396 E. GARRETT, “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 19.
123
kiezer. Daartegenover staat dat de campagne van BAM relatief beschouwd eerder een gemiddelde invloed heeft gehad. In welke richting deze belangengroepen de stemming hebben beïnvloed (m.a.w. hoe doeltreffend de belangengroepen waren), bespreken we hieronder.
F.
DE ROL VAN DE ACTIEGROEPEN ADEMLOOS EN STRATEN- GENERAAL
220. De controverse bereikte in de aanloop naar de volksraadpleging een hoogtepunt, maar ook voordien was de Oosterweelverbinding reeds voer voor pittige discussies. De nationale pers bracht verslag uit over elke nieuwe wending en de actiegroepen Ademloos en StRaten-‐Generaal vervulden een prominente rol in het ganse debat. Net zoals in de eerdere bespreking bekijken we eerst de fase van het afdwingen van de volksraadpleging, om daarna de campagne over de volksraadpleging te duiden.397
1.
TIJDENS HET AFDWINGEN VAN DE VOLKSRAADPLEGING
221. In 2008 werd vzw Ademloos opgericht, om samen met StRaten-‐Generaal de strijd aan te gaan tegen de Lange Wapper. Ademloos heeft met voormalig reclamemaker Wim Van Hees een voorman die kennis en ervaring heeft over het efficiënt gebruiken van media en marketingtechnieken. Ademloos was dan ook de drijvende kracht achter het afdwingen van de volksraadpleging, waarvoor 47 091 handtekeningen benodigd waren, wat overeenstemt met tien procent van de stemgerechtigde inwoners van Antwerpen. In totaal werden zelfs 49 003 handtekeningen verzameld, waardoor het Antwerpse stadsbestuur een volksraadpleging organiseerde. Voor de succesvolle afdwinging van de volksraadpleging waren de opmerkelijk actiecampagnes en het grote aantal vrijwilligers zonder twijfel van een kapitaal belang.
397 Supra nr. 73-‐76.
124
2.
TIJDENS DE CAMPAGNE OVER DE OOSTERWEELVERBINDING
222. De electorale strijd werd in de aanloop naar de volksraadpleging op verschillende fronten gevochten, met een campagne van BAM en tegencampagnes van de actiegroepen Ademloos en StRaten-‐Generaal. Uit onderstaande figuur kunnen we enkele interessante gegevens afleiden over de invloed en doeltreffendheid van de verschillende campagnes.398
Figuur 7 – De rol van actiegroepen bij de Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding
223. Naast de algemeen hogere invloed van de tegencampagnes van Ademloos en StRaten-‐Generaal, zien we eveneens dat hun acties zeer doeltreffend zijn geweest. De kiezers die aan de actiegroepen een belangrijke invloed toekenden, stemden overduidelijk tegen het BAM-‐tracé met Lange Wapper. Anderszijds stellen we vast dat de campagne van de Beheersmaatschappe Antwerpen Mobiel (BAM) een stuk minder impact heeft gehad dan de tegencampagnes van Ademloos en StRaten-‐Generaal, 398 G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over
de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 46-‐48.
125
ondanks hun grotere budget.399 Daarenboven heeft de BAM-‐campagne niet eenduidig geleid tot een stem pro de Lange Wapper, maar zien we ook kiezers die tegen stemden. Merk op dat de campagne van BAM en de mening van de bedrijfswereld de enige invloeden zijn die de stemming in positieve zin (in de betekenis van een ja-‐stem) hebben beïnvloed. 224. Bovenstaande vaststellingen bevestigen grotendeels eerder besproken resultaten omtrent directe democratie. Belangengroepen hebben meer kans om een voorstel te laten mislukken dan om het te laten goedkeuren.400 Dit is eveneens het geval voor de campagne van anti-‐groepen zoals Ademloos en StRaten-‐Generaal, terwijl de campagne van BAM pro de Lange Wapper niet voldoende bleek om het voorstel te laten goedkeuren. Door uitgebreid te wijzen op het gevaar voor de gezondheid, mobiliteit, veiligheid en een uit de hand lopende kostprijs slaagden Ademloos en StRaten-‐Generaal in hun opzet om verwarring te scheppen, waardoor de kiezer geneigd is tegen nieuwe en onbekende voorstellen te stemmen.401 Merk op dat de campagne van BAM tot op zekere hoogte een contraproductief effect heeft gehad, aangezien in vergelijking met de impact van de andere actiegroepen een meer diffuus resultaat van ja-‐ en nee-‐stemmen wordt waargenomen.
G.
DE ROL VAN DE POLITIEKE PARTIJEN
225. Hoewel er soms interne verdeeldheid heerste, heeft elke politieke partij zijn standpunt over de volksraadpleging bekendgemaakt. Uit onderstaande figuur kunnen 399 In de Gazet van Antwerpen werden cijfers genoemd van 50 000 euro voor de tegenstanders van de
Lange Wapper, terwijl de Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel (BAM) die het Lange Wapper-‐traject promoot over een budget van rond de drie milioen euro zou beschikken. Helemaal zeker kunnen we het budget van de tegenstanders echter niet achterhalen. 400 Zie D.H. LOWENSTEIN, “Campaign spending and ballot propositions: Recent experience, public choice theory and the first amendment”, UCLA Law Review 1982, afl. 29, 505-‐641; D. MAGLEBY, Direct legislation: Voting on ballot propositions in the United States, Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, 2001, 147 en J.R. OWENS en L.L. WADE, “Campaign spending on California ballot propositions, trends and effects, 1924-‐1984”, Western Political Quarterly 1986, afl. 39, 684-‐687. 401 A. LUPIA en J.G. MATSUSAKA, “Direct democracy: New approaches to old questions”, Annual Review of Political Science 2004, afl. 7, 471. Online beschikbaar op http://www-‐ bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Lupia_Matsusaka_Annual_Review.pdf.
126
we afleiden hoe sterk het ‘advies’ van de verschillende partijen werd opgevold door de kiezer.402 Respondenten konden op een schaal van 0 tot 10 invullen hoe sterk ze een politieke partij waarderen (van 0 zijnde ‘ik waardeer deze partij helemaal niet’ tot 10 zijnde ‘ik waardeer deze partij heel sterk’).403 1 687 respondenten hebben deze vraag ingevuld.
Figuur 8 – De rol van politieke partijen bij de Antwerpse volksraadpleging over de Oosterweelverbinding
226. Over het algemeen lijken de kiezers van de traditioneel als rechts beschouwde partijen te opteren voor een ja-‐stem (hoewel dit voor Open VLD, Vlaams Belang en LDD niet helemaal opgaat), terwijl de kiezers van de linkse partijen duidelijk gekant waren tegen het BAM-‐tracé. 227. CD&V was een van de partijen die zich eensgezind heeft uitgesproken voor de Oosterweelverbinding, wat zich klaarblijkelijk vertaalt in de invloed van hun advies. Maar liefst 65-‐70 percent van de kiezers die CD&V, of CD&V of N-‐VA aanduidden als hun 402 Deze figuur werd overgenomen uit G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en
bedenkingen bij de volksraadpleging over de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 45. 403 G. MARRIN, De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 32.
127
geprefereerde partij volgden hun advies op en stemden ja. Eenzelfde tendens tekent zich af bij kiezers die N-‐VA hoog waarderen, hoewel N-‐VA pas op het einde duidelijk het BAM-‐tracé ging promoten. Een verdeelde Open VLD zorgde voor een diffuse uitkomst en bij LDD werd uiteindelijk gepleit om helemaal niet te gaan stemmen. De sp.a zijn duidelijk koele minnaars van de Oosterweelverbinding (ondanks Patrick Janssens’ initiële steun), gezien zowat 70 procent van de keizers hun advies om het voorstel te verwerpen heeft opgevolgd. De sterkste tegenkanting kwam van kiezers die partijen als PVDA en Groen! een grote waardering toekenden. Met een percentage van 90% nee-‐stemmen waren zij die kiezers die het sterkst gehoor hebben gegeven aan het advies van hun geprefereerde partij. Concluderend kunnen we stellen dat de kiezers geneigd waren het standpunt van hun geprefereerde partijen te volgen. Er is zelfs tot op zekere hoogte een links-‐rechtspatroon waarneembaar.
H.
CONCLUSIE
228. De Antwerpse volksraadpleging van 18 oktober 2009 over de Oosterweelverbinding was een keerpunt in een discussie met een woelige geschiedenis, die zelfs tot op heden onderhuids blijft woeden. Uit het onderzoek kwam een sterk NIMBY-‐effect naar voren: in tegenstelling tot de neutrale locatie in Berchem, was een duidelijk NIMBY-‐effect waarneembaar in de wijk in Antwerpen tegen het tunneltracé en in de wijk in Deurne tegen de Lange Wapper. 229. Dagdagelijkse gebeurtenissen zoals gesprekken met buren, vrienden en familie alsook opiniestukken van burgers bleken een belangrijke information shortcut voor veel Antwerpse kiezers. Daarnaast bleek duidelijk dat actiegroepen zoals Ademloos en StRaten-‐Generaal een significante impact hebben gehad op de uiteindelijke keuze van de kiezer. Daarentegen scoort de mening van de politieke partijen zeer laag. De voornaamste oorzaak was wellicht de onenigheid tussen de partijen en binnen de partijen zelf. Tegelijk werd vastgesteld dat kiezers wel geneigd waren het standpunt van
128
hun geprefereerde partij te volgen. Er valt in zekere mate zelfs een patroon te bespeuren tussen de traditioneel rechtse kiezer (die eerder pro was) en de traditioneel linkse kiezer (die eerder tegen stemde). 230. De actiegroepen, in het bijzonder Ademloos, slaagden erin met succes een volksraadpleging af te dwingen. De tegencampagnes van Ademloos en StRaten-‐Generaal hadden niet alleen een grotere impact dan de campagne van BAM, maar bleken ook nog efficiënter. De BAM-‐campagne was zelfs tot op zekere hoogte contraproductief, aangezien in vergelijking met het effect van de acties van Ademloos en StRaten-‐Generaal een meer verspreid resultaat van ja-‐ en nee-‐stemmen werd vastgesteld. Met deze resultaten werden dan ook eerdere bevindingen omtrent directe democratie bevestigd.
129
130
SLOTBESCHOUWING Als directe democratie ter sprake komt in de media, in debatten of in discussies, wordt vaak een enigszins terughoudende houding aangenomen ten opzichte van meer rechtsteekse inspraak door de burger. Niet zelden wordt er vervallen in anekdotische argumentatie en subtiele stromanredeneringen. Desalniettemin blijkt uit deze masterproef dat meer directe democratie zonder twijfel zijn verdiensten kan hebben als aanvulling op onze huidige parlementaire democratie. Indien het mogelijk wordt om in België corrigerende referenda af te dwingen of burgerinitiatieven op te starten, kan er worden tegemoet gekomen aan het agency-‐ probleem dat zich in een parlementaire democratie manifesteert tussen kiezers en verkozenen. In deze masterproef werd aangetoond dat rent seeking door belangengroepen in een directe democratie deels kan worden ontzenuwd, wat het beleid in beginsel meer in de richting van de mediaankiezer brengt. Hoewel de single subject vereiste, eigen aan een directe democratie, geen zwartwit verhaal is in het voordeel van een systeem van rechtstreekse besluitvorming, biedt het zeker perspectieven voor de problematiek van inefficiënte vormen van logrolling, riding en bundling. Meer problematisch is echter de bedreiging van minderheden en grondrechten in een directe democratie. Hoewel de meest recente en best uitgevoerde onderzoeken er op wijzen dat dit gevaar niet moet overschat worden, biedt een rechtstreekse besluitvorming evenwel geen harde garantie dat minorisering niet kan of zal gebeuren. Het concept rational ignorance impliceert dat de individuele kiezer geen enkele prikkel heeft om zich afdoende te informeren, omdat de informatiekosten groter zijn dan de potentiële baten, gezien de kans dat zijn stem het beleid bepaalt zo goed als verwaarloosbaar is. Dit kan een bedreiging vormen voor de (directe en indirecte) democratie, zeker gezien allerlei belangengroepen wel een grote incentive hebben. Information shortcuts kunnen enig soelaas brengen, maar blijken toch ontoereikend om afdoende geïnformeerde beslissingen te nemen.
131
Zoals besproken in deze masterproef, wordt de rational ignorance-‐hypothese sterk onder druk gezet door het relatief recente concept van de rational irrationality. Aangezien kiezers onderhevig zijn aan systematische vooroordelen, zal het beleid altijd evolueren naar een suboptimaal punt, waardoor een democratie niet functioneert zoals men zou wensen. Ik meen dat rational irrationality een beter vertrekpunt is dan het rational ignorance-‐concept, temeer omdat het tegemoet komt aan bepaalde kritieken op de rational ignorance-‐hypothese. Het is enigszins verwonderlijk dat de studie van de rationele irrationaliteit nog niet merkbaar is doorgedrongen bij veel Europese onderzoekers die zich bezighouden met collectieve besluitvorming. Aan de andere kant vertoont de theorie nog lacunes, onder meer door er van uit te gaan dat er slechts vier (economische) vooroordelen meespelen in het beslissingsproces. Aan de hand van twee spraakmakende volksraadplegingen in België werd een direct-‐ democratisch proces van dichterbij bekeken. Toch kan een land als België nog veel progressie ondergaan op het vlak van rechtstreekse besluitvorming. Werkelijk pure direct-‐democratische rechten zoals het referendum, dat de grondwet of wetten kan corrigeren indien het parlement maatregelen neemt die niet stroken met de wil van het volk, zijn nog steeds niet mogelijk. Ook een burgerinitiatief, waarbij de kiezer zelf een voorstel kan initiëren, lijkt mij een onmisbaar element in een moderne democratie. Deze masterproef toont immers aan dat, met als voorbeelden Zwitserland en de Verenigde Staten, zowel referenda als burgerinitiatieven een gunstig effect hebben op de besluitvorming. Om onze huidige parlementaire democratie aan te vullen met meer directe democratie moet men erover waken dat de inhoud over de vorm primeert. Het uitsluiten van meerdere onderwerpen, zoals dat op dit moment het geval is bij de provinciale en gemeentelijke volksraadplegingen, brengt de facto te weinig vooruitgang met zich mee. Daarnaast konden we vaststellen dat hoge handtekening-‐ of deelnamedrempels belemmeringen vormen voor een dynamische wisselwerking tussen directe en parlementaire democratie; ze maken zelfs deel uit van een politieke strategie om de inspraak te beperken.
132
Het zou een goede zaak zijn indien de direct-‐democratische rechten effectief juridisch bindend zouden zijn, ter vervanging van hun huidige adviesverlenend karakter. Hun morele binding is nu zelfs zo groot dat men kan spreken van een de facto bindend karakter van volksraadplegingen, wat eveneens de redenering van de Raad van State is. Deze volksraadplegingen daadwerkelijk en formeel bindend maken vormt zelfs een belangrijke motivatie om te komen stemmen, zoals bleek uit de Gentse volksraadpleging. Indien we de directe democratie in België willen uitbreiden, blijft de Grondwet en meer specifiek de combinatie van de grondwetsartikelen 33 en 44 een barrière voor een verdere implementatie van rechtstreekse besluitvorming. Indien we terugdenken aan de vaststelling waarmee deze masterproef geopend werd, namelijk dat het merendeel van de bevolking in westerse landen voorstander is van directe democratie, terwijl de meerderheid van de politieke elite in diezelfde landen het volk liever geen rechtstreekse inspraak toekent, komen we tot een parodoxale situatie. De invoering van meer directe democratie wordt immers pas mogelijk indien de politiek weldegelijk bereid is de grondwet te wijzigen. Zoals zo vaak, wordt de weg van de geleidelijke verandering de te bewandelen weg om meer directe democratie te faciliteren ter aanvulling van onze huidige parlementaire democratie.
133
134
BIBLIOGRAFIE BOEKEN ALEN, A., m.m.v. CLEMENT, J., VAN HAEGENDOREN, G. en VAN NIEUWENHOVE, J., Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1995, 889 p. ALEN, A., Rechter en bestuur in het Belgische publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1984, 928 p. BARBER, B., Strong Democracy: Participatory politics for a New Age, Berkeley, University of California Press, 2003, 320 p. BECKERS, M., De vraagstelling in volksraadplegingen en referenda, onuitg. licentieverhandeling Katholieke Universiteit Leuven, 2005, 137 p. BLACK, D., The theory of committees and elections, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 1987, 242 p. BRENNAN, J., The ethics of voting, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2011, 222 p. BOWLER, S. en DONOVAN, T., Demanding choices: Opinion, voting, and direct democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2000, 216 p. BRADY, G.L., SELDON, A. en TULLOCK, G., Government failure: a primer in public choice, Washington, D.C., Cato Institute, 2002, xii + 193 p. BRAUN, N., BÜCHI, R. en KAUFMANN, B. (eds.), Guidebook to direct democracy in Switzerland and beyond, Bern, Benteli Hallwag Druck AG, 2007, 256 p.
135
BROWNING, E.K. en BROWNING, J.M., Public finance and the price system, New York, Macmillan, 1983, 523 p. BUCHANAN, J. en TULLOCK, G., The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1962, 369 p. BUTLER, D. en RANNEY, A. (eds.), Referendums around the world, Washington D.C., American Enterprise Institute Press, 1994, 304 p. CAPLAN, B., The myth of the rational voter: Why democracies choose bad policies, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2007, 296 p. COOTER, R.D., The strategic constitution, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2000, 440 p. CRONIN, T.E., Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and Recall, Bridgewater, New Jersey, Replica Books, 2001, 304 p. DE CLERCQ, M., Economie Toegelicht, Antwerpen/Apeldoorn, Garant, 2006, 721 p. DOWNS, A., An economic theory of democracy, New York, Harper, 1957, 310 p. GERBER, E., The populist paradox: Interest group influence and the promise of direct legislation, Princeton, Princeton University Press, 1999, 171 p. FLEERACKERS, F. (ed.), De Re Ferenda. Een meta-juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 225 p. FLEINER, T., MISIC, A. en TÖPPERWIEN, N., Swiss constitutional law, The Hague, Kluwer Law International, 2005, 306 p. GARRET, E., GRADDY, E.A. en JACKSON, H.E. (eds.), Fiscal challenges: An interdisciplinary approach to budget policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 468 p.
136
GOEDERTIER, G. en VANDE LANOTTE, J., Inleiding tot het publiekrecht. II. Overzicht Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2007, 1576 p. GRISEL, E., Initiative et référendum populaires, traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne, Staempfli, 2004, 456 p. GUTMANN, A. en THOMPSON, D., Democracy and disagreement, Cambridge, Massachusetts, Belknap Press, 432 p. HAYEK, F.A., The constitution of liberty, Chicago, University of Chicago Press, 1978, 567 p. HAYEK, F.A., The road to serfdom, New York, Routledge, 2001 (1944), 272 p. HEUSSNER, H.K. en JUNG, O. (eds.), Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte – Praxis – Vorsläge, München, Olzog, 1999, 380 p. HILLMAN, A.L., Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, 767 p. HOLCOMBE, R.G., Public sector economics, Belmont, California, Wadsworth Publishing Company, 1987, 414 p. HOLCOMBE, R.G., Public sector economics: The role of government in the American economy, New Jersey, Prentice Hall, 2005, 552 p. HOPPE, H.H., Democracy. The God that failed: The Economics and Politics of Monarchy, Democracy and Natural Order, Piscataway, New Jersey, Transaction Publishers, 2001, 304 p. INTERNATIONAL INSTITUTE FOR DEMOCRACY AND ELECTORAL ASSISTANCE, Direct Democracy: The international IDEA handbook, Stockholm, Bulls Graphics AB, 2008, 241 p. Online beschikbaar op http://www.idea.int/publications/direct_democracy/upload/DDH_inlay_low.pdf.
137
KEY, V.O., The responsible electorate, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1966, 158 p. KRIESI, H., Le système politique suisse, Paris, Economica, 1998, 420 p. KRUGMAN, P., Pop internationalism, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1997, 237 p. LADNER, A., Politische Gemeinden, kommunale Parteien und lokale Politik: eine empirische Untersuchung in den Gemeinden der Schweiz, Zürich, Seismo Verlag, 1991, 314 p. LAFITTE, P., Les institutions de démocratie directe en Suisse au niveau local, Chavannes-‐ Lausanne, Cahiers de l’IDHEAP, vol. 34, 1987, 53 p. LE ROY, Y. en SCHOENENBERGER, M-‐B., Introduction générale au droit suisse, Zürich/Basel/Genève, Schultess Medias Juridiques SA, 2002, 667 p. LUPIA, A. en MCCUBBINS, M.D., The democratic dilemma: Can citizens learn what they need to know?, Cambridge, Cambridge University Press, 1998, 300 p. MAGLEBY, D., Direct Legislation: Voting on Ballot Propositions in the United States, Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, 2001, 284 p. MARQUIS, J., La validité matérielle des initiatives populaires en droit fédéral. Etude du droit actuel à la lumière de la pratique récente, perspectives et opinions, onuitg. masterproef Université
de
Genève,
2009,
4.
Online
beschikbaar
op
http://doc.rero.ch/lm.php?url=1000,41,3,20100929155508-‐ NQ/Validit_mat_rielle_des_initiatives.pdf. MARRIN, G., De Lange Wapper terug naar af. Feiten, metingen en bedenkingen bij de volksraadpleging over de Antwerpse Oosterweelverbinding, onuitg. masterproef Universiteit Antwerpen, 2010, 90 p.
138
MATSUSAKA, J.G., For the many or the few: The initiative, public policy, and American democracy, Chicago, University of Chicago Press, 2004, 206 p. MILLER, N.R., Committees, agendas and voting, London, Routledge, 2001, 159 p. MISES, L., Interventionism: An economic analysis, Irvington-‐on-‐Hudson, New York, Foundation for Economic Education, 1998, 98 p. Online beschikbaar op http://www.hacer.org/pdf/Mises09.pdf. MUELLER, D.C. (ed.), Perspectives on public choice: A handbook, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 1977, 672 p. MUELLER, D.C., Public Choice III, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 2003, xvii + 773 p. NISKANEN, W., Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine-‐Atherton, 1971, 241 p. OLSON, M., Power and Prosperity: Outgrowing communist and capitalist dictatorships, New York, Basic Books, 2000, 240 p. OLSON, M., The logic of collective action: public goods and the theory of goods, Cambridge, Harvard University Press, 1965, 176 p. OLSON, M., The rise and decline of nations: Economic growth, stagflation, and social rigidities, New Haven, Connecticut, Yale University Press, 1982, 273 p. ORDESHOOK, P.D., Game theory and political theory: an introduction, Cambridge/New York, Cambridge University Press, 1986, 512 p. POPKIN, S.L., The reasoning voter: Communication and persuasion in presidential campaigns, Chicago, University of Chicago Press, 1994, 291 p. RAND, A., For the new intellectual: The philosophy of Ayn Rand, New York, Signet, 1961, 192 p.
139
ROBBINS, L. An essay on the nature and significance of economic science, London, Macmillan,
1932,
160
p.
Online
beschikbaar
op
http://mises.org/books/robbinsessay2.pdf. ROUSSEAU, J.J., Du contrat social, Paris, Editions Flammarion, 2006, 256 p. SCHUMPETER, J.A., Capitalism, socialism, and democracy, Londen, Routlegde, 2010, 456 p. Online
beschikbaar
op
http://sergioberumen.files.wordpress.com/2010/08/schumpeter-‐joseph-‐a-‐capitalism-‐ socialism-‐and-‐democracy.pdf. SHENKMAN, R., Just how stupid are we? Facing the truth about the American voter, New York, Basic Books, 2008, 224 p. SIEYÈS, E.J., Qu'est-ce que le tiers état?, Paris, Editions du Boucher, 2002, 85 p. Online beschikbaar op http://199.237.203.232/pdf/sieyes/tiers.pdf. SOWELL, T., Applied economics: Thinking beyond stage one, New York, Basic Books, 2003, 256 p. STAD ANTWERPEN, Informatiebrochure volksraadpleging 18 oktober 2009, Antwerpen, College van schepenen en burgermeester, 2009, 20 p. Online beschikbaar op http://www.antwerpen.be/docs/Stad/Bedrijven/Marketing_en_communicatie/MC_Co m/Volksraadpleging.pdf. THOMPSON, D.F., Just elections: Creating a fair electoral process in the United States, Chicago, University of Chicago Press, 2002, 269 p. TULLOCK, G., Private wants, public means: an economic analysis of the desirable scope of government, New York, Basis Books, 1970, viii + 262 p.
140
TULLOCK, G., The Rent-Seeking Society: The Selected Works of Gordon Tullock, Vol. 5, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers Group, 2005, 496 p. VAN DER POT, C.W., Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer, Kluwer, 2006, 1075 p. VAN GOETHEM, H., Leopold III. De koning, het Land, de Oorlog, Tielt, Lannoo, 1994, 1152 p. VELAERS, J., De Grondwet en de Raad van State, afdeling wetgeving, Antwerpen, Maklu, 1999, 197 p. VERHULST, J. en NIJEBOER, A., Directe Democratie. Feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, Brussel, Democracy International, 2007, 104 p. WENSELAERS, S., De laatste Belgen. Een geschiedenis van de Oostkantons. Antwerpen, Meulenhoff & Manteau, 2008, 197 p. WATERS, M.D., The Initiative and Referendum Almanac, Raleigh Durham, North Carolina, Carolina Academic Press, 2003, 654 p. WITHERSPOON, J., The Works of John Witherspoon, Edinburgh, Ogle, 1815, 320 p. WITTMAN, D., The myth of democratic failure: Why political institutions are sufficient, Chicago, The University of Chicago Press, 1997, 240 p. ZIMMERMAN, J.F., The Initiative: Citizen law-making, Westport, Connecticut, Praeger Publishers, 1999, 224 p. ARTIKELS AUER, A. (ed.), “Le référendum constitutionel”, Die Ursprünge der schweizerischen Direkten Demokratie, Basel/Frankfurt a. M., Helbing & Lichtenhahn, 1996, p. 78-‐101.
141
ARROW, K., “A difficulty in the concept of social welfare”, Journal of Political Economy 1950, afl. 58, 328-‐346. Online beschikbaar op http://gatton.uky.edu/Faculty/hoytw/751/articles/arrow.pdf. BAQIR, R., “Districting and government overspending”, Journal of Political Economy 2002, afl. 110, 1318-‐1354. Online beschikbaar op http://www.econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/BaqirDistricting.pdf. BELLETTINI, G. en KEMPF, H., “Why not in your Backyard? On the Location and Size of a Public Facility”, CESifo Working Paper No. 2248, 2008, 22 p. Online beschikbaar op http://www.cesifo-‐group.de/portal/pls/portal/docs/1/1187120.PDF. BENZ, M. en STUTZER, A., “Are Voters Better Informed When They Have a Larger Say in Politics? Evidence for the European Union and Switzerland”, Public Choice 2002, afl. 119, 31-‐59. Online beschikbaar op http://wwz.unibas.ch/fileadmin/wwz/redaktion/wipo/Alois_Stutzer/InformedVoters.p df. BESLEY, T., “Welfare economics and public choice”, in ROWLEY, C.K. en SCHNEIDER, F. (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 441 p. Online beschikbaar op http://econ.lse.ac.uk/~tbesley/papers/welfpub.pdf. BESLEY, T. en COATE, S., “Issue unbundling via citizen’s initiatives”, NBER Working Paper 8036 2000, 38 p. Online beschikbaar via http://www.nber.org/papers/w8036. BISHOP, G. en FISHER, B., “Secret ballots and self-‐reports in an exit-‐poll experiment”, The Public Opinion Quartely 1995, afl. 59, 569-‐588. BIAGINNI, G., “Das Verhältnis der Schweiz zur internationalen Gemeinschaft”, Pratique Juridique Actuelle 1999, 722-‐729. BLACK, D., "On the rationale of group decision-‐making", Journal of Political Economy 1948, afl. 56, 23–34. BLUME, L., MÜLLER, J. en VOIGT S., “The Economic Effects of Direct Democracy – A First Global Assessment”, CESifo Working Paper No. 2149, 2007, 38 p. Online beschikbaar op http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1046601.
142
BOUCKAERT, B., “De burger aan de macht? Rechtstreekse democratie vanuit rechtseconomisch perspectief” in FLEERACKERS, F. (ed.), De Re Ferenda. Een meta- juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 53-‐77. BOCHSLER, D. en HUG, S., “How minorities fare under referendums: a cross-‐national study”, onuitg. paper voor een presentatie op de ‘Annual meeting of the Swiss Political Science Association’, 2009, 24 p. Online beschikbaar op http://www.unige.ch/ses/spo/static/simonhug/hmfur/ecpr09bochsler_hug.pdf. BOETTKE, P.J. en LEESON, P.T., “An ‘Austrian’ perspective on public choice”, in ROWLEY, C.K. en SCHNEIDER, F. (eds.), The encyclopedia of public choice, Vol. II, London, Kluwer Academic Press, 2004, 705 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1538033. BOWLER, S. en DONOVAN, T., “Direct democracy and minority rights: An extension”, American Journal of Political Science 1998, afl. 42, 1020-‐1024. BRADBURY, J.C. en CRAIN, W.M., “Legislative organization and government spending: cross country evidence”, Journal of Public Economics 2001, afl. 83, 309-‐325. BRITTAIN, J.C., “Direct Democracy by the Majority Can Jeopardize the Civil Rights of Minority or Other Powerless Groups”, Legislation and Public Policy 1997, afl. 1, 69-‐77. Online beschikbaar op http://www.law.nyu.edu/ecm_dlv1/groups/public/@nyu_law_website__journals__journ al_of_legislation_and_public_policy/documents/documents/ecm_pro_060596.pdf. BUCHANAN, J.M., “Public Choice: The origins and development of a research program”, Center for Study of Public Choice, Fairfax, Virginia, 2003, 13 p. Online beschikbaar op http://www.gmu.edu/centers/publicchoice/pdf%20links/Booklet.pdf. BUCHANAN, J.M., “Rent seeking and profit seeking”, in BUCHANAN, J.M., TOLLISON, R.D. en TULLOCK, G. (eds.), Toward a theory of the rent-seeking society, College Park, Texas A&M University Press, 1980, 3-‐15. BUELENS, J., HOOGHE, M., LAUWERS, G., PELLERIAUX, K. en STOUTHUYSEN, P., “De burger voorbij: Een sociografie van de deelnemers aan de volksraadpleging over de Gentse Belfortparking”, Het Tijdschrift van het Gemeentekrediet 1999, afl. 53, 51-‐65.
143
CAPLAN, B., “Rational ignorance versus rational irrationality”, Kyklos 2001, afl. 54, 3-‐26. Online
beschikbaar
op
http://econfaculty.gmu.edu/bcaplan/pdfs/rationalignorancevs.pdf. CAPLAN, B., “Rational irrationality: A framework for the neoclassical-‐behavioral debate”, Eastern Economic Journal 2000, afl. 26, 191-‐211. Online beschikbaar op http://econfaculty.gmu.edu/bcaplan/pdfs/framework.pdf. CARRÉ DE MALBERG, R., “Considérations théoriques sur la question de la combinaison du referendum avec le parlementarisme”, Rev. dr. pén. 1931, 225-‐244. CHEMERINSKY, E., “Challenging direct democracy”, Michigan State Law Review 2007, afl. 2007, 293-‐306. COASE, R.H., “The theory of social cost”, The Journal of Law and Economics 1960, afl. 3, 1-‐ 44. Online beschikbaar op http://www.sonoma.edu/users/e/eyler/426/coase2.pdf. CONGLETON, R., “The median voter model”, in ROWLEY, C.K. en SCHNEIDER, F. (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 441 p. Online beschikbaar op http://rdc1.net/forthcoming/medianvt.pdf. CONVERSE, P., “Popular representation and the distribution of information”, in FEREJOHN, J. en KUKLINSKI, J.H. (eds.), Information and democratic processes, Champaign, Illinois, University of Illinois Press, 1990, 432 p. COOTER, R.D. en GILBERT, M.D., “A theory of direct democracy and the single subject rule”, Columbia Law Review 2010, afl. 3, 687-‐730. Online beschikbaar op http://www.columbialawreview.org/assets/pdfs/110/3/Cooter___Gilbert.pdf. DANACI, D. en VATTER, A., “Mehrheitstyrannei durch Volksentscheide? Zum Spannungsverhältnis zwischen direkter Demokratie und Minderheitenschutz”, Politische Vierteljahresschrift 2010, afl. 51, 205-‐222. Online beschikbaar op http://www.ipw.unibe.ch/content/e1968/e7022/e9713/e9714/Vatter.Danaci.2010_ge r_eng.pdf. DE GRAUWE, P., “De politieke economie van de belastingdruk in België”, Tijdschrift voor Economie en Management 1984, vol. XXIX, nr. 3, 385-‐396. Online beschikbaar op https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/119149/1/Pages.
144
DE MORGEN, “Antwerpenaars stemmen Lange Wapper weg”, 19 oktober 2009. DE STANDAARD, “Een bocht met een hoge prijs”, 3 oktober 2009. DE STANDAARD, “Open VLD-‐schepen Van Campenhout tegen Lange Wapper”, 1 oktober 2009. DE TIJD, “Oosterweel: tegenstanders halen het met 59,24 procent”, 19 oktober 2009. DEMSETZ, H., "Information and Efficiency: Another Viewpoint," Journal of Law and Economics
1969,
afl.
12,
1-‐22.
Online
beschikbaar
op
http://www.andrew.cmu.edu/user/sblumsac/ChapteronRegulator/demsetz8.pdf. DOWNEY, R., HARGROVE , M. en LOCKLIN, V., “A survey of single subject rule as applied to statewide initiatives”, Journal of Contemporary Legal Issues 2004, afl. 13, 579-‐627. DOWNS, A., “An economic theory of political action in a democracy”, Journal of Political Economy
1957,
afl.
65,
135-‐150.
Online
beschikbaar
op
http://www.hec.unil.ch/ocadot/ECOPOdocs/cadot2.pdf. ENRIQUES, L. en MACEY, J., "Creditors versus Capital Formation: The Case Against the European Legal Capital Rules", Cornell Law Review 2001, afl. 86, nr. 6, 1165-‐1204. FELD, L.P. en MATSUSAKA, M.G., “Budget Referendums and Government Spending: Evidence from Swiss Cantons”, CESifo Working Paper Series No. 323, 2000, 33 p. Online beschikbaar op http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=239249. FIORINA, M., “An outline for a model of party choice”, American Journal of Political Science 1977, afl. 21, 601-‐625. FISCHER, J. “Development of Direct Democracy in Swiss Cantons between 1997 and 2003”, MPRA Paper No. 16140, 2009, 88 p. Online beschikbaar op http://mpra.ub.uni-‐ muenchen.de/16140/1/MPRA_paper_16140.pdf.
145
FREY, B., “Direct democracy: Politico-‐economic lessons from Swiss experience”, American Economic Review 1994, afl. 84, 338-‐342. FREY, B. en GOETTE, L., “Does the Popular Vote Destroy Civil Rights?”, American Journal of Political Science 1998, afl. 42, 1343-‐1348. GAMBLE, B.S., “Putting civil rights to a popular vote”, American Journal of Political Science 1997,
afl.
41,
245-‐269.
Online
beschikbaar
op
http://www.jkarp.com/2007_08/Gamble.pdf. GARRETT, E., “Direct democracy and public choice”, USC Center in Law, Economics and Organization Research Paper No. C08-16, 2009, 41 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1217608. GARRETT, E. en GERBER, E., “Money in the initiative and referendum process: evidence of its effects and prospects for reform”, in WATERS, M.D. (ed.), The battle over citizen lawmaking, Durham, North Carolina, Carolina Academic Press, 2001, 73-‐95. GARRETT, E. en MCCUBBINS, M.D., “The dual path initiative framework”, Southern California Law
Review
2007,
afl.
80,
299-‐345.
Online
beschikbaar
op
http://ssrn.com/abstract=918075. GAZET VAN ANTWERPEN, “15 jaar in de ban van de Ring: een overzicht”, 20 september 2010. GAZET VAN ANTWERPEN, “Alternatievenonderzoek niet vrij van belangenvermenging”, 30 november 2008. GERBER, E., “Legislative response to the threat of popular initiatives”, American Journal of political
Science
1996,
afl.
40,
99-‐128.
Online
beschikbaar
op
http://econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/Gerber.pdf.
146
GERBER, E. en HUG, S., “Legislative response to direct democracy”, in MENDELSOHN, M. en PARKIN, A. (eds.), Referendum democracy: Citizens, elites, and deliberation in referendum campaigns, New York, Palgrave, 2001, 88-‐108. GERBER, E. en LUPIA, A., “Campaign competition and policy responsiveness in direct legislation structure and political parties in the States”, Political Behavior 1995, afl. 17, 287-‐306.
Online
beschikbaar
op
http://www-‐
personal.umich.edu/~lupia/Papers/GerberLupia1995.pdf. GILBERT, M.D., “Single subject rules and the legislative process”, University of Pittsburgh Law Review 2006, 803-‐870. Online beschikbaar op http://lawreview.law.pitt.edu/issues/67/67.4/Gilbert.pdf. GILLIGAN, T.W. en MATSUSAKA, J.G., “Fiscal policy, legislature size, and political parties: Evidence from the first half of the twentieth century”, National Tax Journal 2001, afl. 54, 57-‐82. Online beschikbaar op http://www-‐ bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Gilligan%20&%20%20Matsusaka%20NTJ.pdf. HAIDER-‐MARKEL, D.P., LINDAMAN, K. en QUERZE, A., “Lose, Win, or Draw? A Reexamination of Direct Democracy and Minority Rights”, Political Research Quarterly 2007, afl. 60, 304-‐314. HANGARTNER, Y. “Art. 139 (neu) Abs. 2 BV”, in EHRENZELLER, B., MASTRONARD, P., VALLENDER, K.A. en SCHWEIZER R.J. (eds.), Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, St.-‐Gallen, Schulthess, 2008, 2159-‐2169. HASEN, R.L. en MATSUSAKA, J.G., “Some Skepticism about the ‘Separable Preferences’ Approach to the Single Subject Rule: A Comment on Cooter & Gilbert”, Loyola Law School Los Angeles Legal Studies Research Paper no. 2010-14, 2010, 8 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1590508. HAYEK, F.A., “The use of knowledge in society”, The American Economic Review 1945, afl. 35, 519-‐530. Online beschikbaar op http://emilyskarbek.com/uploads/The_Use_of_Knowledge_in_Society_-‐_Hayek.pdf. HOTELLING, H., "Stability in Competition", The Economic Journal 1929, afl. 39, 41-‐57. Online
beschikbaar
op
147
http://people.bath.ac.uk/ecsjgs/Teaching/Industrial%20Organisation/Papers/Hotellin g%20-‐%20Stability%20in%20Competition.pdf. HUG, S., “Direct and indirect initiatives”, onuitg. paper voor de ‘annual meeting of the Midwest Political Science Association’ in Chicago, 2001, 36 p. Online beschikbaar op http://www.unige.ch/ses/spo/static/simonhug/daii/daii.pdf. HUG, S., “Occurence and policy consequences of referendums: A theoretical model and empirical evidence”, Journal of Theoretical Politics 2004, afl. 16, 321-‐356. Online beschikbaar op http://jtp.sagepub.com/cgi/content/abstract/16/3/321. KELLY, T., “Epistemic Rationality as Instrumental Rationality: A Critique”, Philosophy and Phenomenological Research 2003, afl. 66, 612-‐640. Online beschikbaar op http://www.princeton.edu/~tkelly/papers/epistemicasinstrumental.pdf. KIRCHGÄSSNER, G. en FREY, B. “Volksabstimmung und directe Demokratie: Ein beitrag zur Verfassungsdiskussion”, in KLINGMANN, H.D. en KAASE, M. (eds.), Wahlen und Wähler – Analysen aus Anlaß der Bundestagwahl, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1990, 42-‐69. KOUSSER, T. en MCCUBBINS, M.D., “Social choice, crypto-‐initiatives, and policymaking by direct democracy”, Southern California Law Review 2005, afl. 78, 949-‐984. KOUSSER, T., MCCUBBINS, M.D. en ROZGA, K., “When does the ballot box limit the budget? Politics and spending limits in California, Colorado, Utah, and Washington”, in GARRET, E., GRADDY, E.A. en JACKSON, H.E. (eds.), Fiscal challenges: An interdisciplinary approach to budget policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2008, 290-‐321. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1003326. KRUEGER, A., "The Political Economy of the Rent-‐Seeking Society", American Economic Review 1974, afl. 64, p. 291–303. Tegen betaling online beschikbaar op http://www.jstor.org/discover/10.2307/1808883?uid=3737592&uid=2&uid=4&sid=5 5888535933. LADNER, A., "Size and direct democracy at the local level: the case of Switzerland", Environment and Planning C: Government and Policy 2002, vol. 20, 813-‐828. Online beschikbaar
op
148
http://www.andreasladner.ch/dokumente/aufsaetze/Evironment_and_Planning_al_200 2(6).pdf. LOWENSTEIN, D.H., “Campaign spending and ballot propositions: Recent experience, public choice theory and the first amendment”, UCLA Law Review 1982, afl. 29, 505-‐641. LOWENSTEIN, D.H., “Election law miscellany: Enforcement, access to debates, qualification of initiatives”, Texas Law Review 1999, afl. 77, 2001-‐2021. LOWENSTEIN, D.H., “Initiatives and the new single subject rule”, Election Law Journal: Rules, Politics, and Policy 2002, afl. 1, 35-‐48. Online tegen betaling beschikbaar op http://online.liebertpub.com/doi/abs/10.1089%2F153312902753300051. LUPIA, A. en MATSUSAKA, J.G., “Direct democracy: New approaches to old questions”, Annual Review of Political Science 2004, afl. 7, 463-‐482. Online beschikbaar op http://www-‐bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Lupia_Matsusaka_Annual_Review.pdf. MACKENZIE, D.W., “The market failure myth”, blogpost op Ludwig von Mises Institute, 2002. Online beschikbaar op http://mises.org/daily/1035. MADISON, J., “Paper No. 10”, in HAMILTON, A. (ed.), The Federalist (Dawson Edition), Londen, Sampson Low, Son & Co, 1863, 55-‐63. MAGLEBY, D., “Direct Legislation in the American States”, in BUTLER, D. en RANNEY, A. (eds.), Referendums around the world, Washington D.C., American Enterprise Institute Press, 1994, 218-‐257. MATSUSAKA, J.G., “Direct democracy works”, Journal of Economic Perspectives 2005, afl. 19, 185-‐206.
Online
beschikbaar
op
http://www-‐
bcf.usc.edu/~matsusak/Papers/Matsusaka%20JEP%202005.pdf.
149
MATSUSAKA, J.G., “Fiscal effects of the voter initiative: Evidence from the last 30 years”, Journal of Political Economy 1995, afl. 103, 587-‐623. Online beschikbaar op http://www.econ.ucsb.edu/~jon/Econ230C/Matsusaka.pdf. MATSUSAKA, J.G. en HASEN, R.L., “Aggressive enforcement of the single subject rule”, Legal Studies Research Paper Series 2010, Paper No. 2010-‐04, 43 p. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract=1549824. MCKELVEY, R., “Intransitives in multidimensional voting models and some implications for agenda control”, Journal of Economic Theory 1976, afl. 12, 472-‐482. MISES, L., “The clash of group interests”, in X, Approaches to national unity, Fifth symposium 1945, New York: Conference on science, philosophy and religion in their relation to the democratic way of life, 148-‐160. Online beschikbaar op http://mises.org/books/clash_group_interests_mises.pdf. MUTZ, D., “Direct and indirect routes to politicizing personal experience: Does knowledge make a difference?”, Public Opinion Quarterly 1993, afl. 57, 483-‐502. ODERMATT, L., “Ungültigerklärung von Volksinitiativen”, Pratique Juridique Actuelle 1996, 710-‐724. OWENS, J.R. en WADE, L.L., “Campaign spending on California ballot propositions, trends and effects, 1924-‐1984”, Western Political Quarterly 1986, afl. 39, 675-‐689. POPKIN, S.L., “Information shortcuts and the reasoning voter”, in GROFMAN, B. (ed.), An economic theory of democracy in perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993, 17-‐36. RIGGS, R.A., “Separation of powers: Congressional riders and the veto power”, University of Michigan Journal of Law Reform 1973, afl. 6, 737-‐738.
150
ROMER, T. en ROSENTHAL, H., “Bureaucrats versus voters: On the political economy of resource allocation by direct democracy”, Quarterly Journal of Economics 1979, afl. 93, 563-‐587.
Online
beschikbaar
op
http://www.ssc.upenn.edu/ier/Political%20Economy%20Archives/Political%20Econo my%20Pubs/Bureaucrats%20Versus%20Voters.pdf. SIMMONS, C.W., “California’s Statewide Initiative Process”, CRB 1997, 27 p. Online beschikbaar op http://www.library.ca.gov/crb/97/06/97006.pdf. SIMMONS, W.W. en NEWPORT, F., “Issue referendum reveals mix of liberal and conservative views in America today”, Gallup News Service 2000, 8 p. Online beschikbaar op http://www.gallup.com/poll/releases/prOO1101.asp. SMITH, D.A., “Peeling away the populist rhetoric: Toward a taxonomy of anti-‐tax ballot initiatives”, Public Budgeting and Finance 2004, afl. 24, 88-‐110. SOMIN, I., “Deliberative democracy and political ignorance”, Critical Review 2010, afl. 22, 253-‐279. Online beschikbaar op http://ssrn.com/abstract_id=1694650. SOMIN, I., “When ignorance isn’t bliss: How political ignorance threatens democracy”, Policy
Analysis
2004,
afl.
525,
1-‐25.
Online
beschikbaar
op
http://www.cato.org/publications/policy-‐analysis/when-‐ignorance-‐isnt-‐bliss-‐how-‐ political-‐ignorance-‐threatens-‐democracy. STIGLITZ, J.E., “Markets, market failures, and development”, The American Economic Review
1989,
afl.
79,
nr.
2,
197-‐203.
Online
beschikbaar
op
http://www.dial.prd.fr/articles/chap6/Stiglitz,%201989.pdf. STRATMANN, T., “Logrolling”, in MUELLER, D.C. (ed.), Perspectives on public choice: A handbook, New York, Cambridge University Press, 1977, 322-‐341. SWISS CONFEDERATION, “Switzerland’s policy on the European Union”, 2011, 12 p. Online beschikbaar op http://www.europa.admin.ch/themen/00499/index.html?lang=en.
151
THE CHRISTIAN SCIENCE MONITOR, “Hazardous waste”, 6 november 1980. Online beschikbaar op http://www.csmonitor.com/1980/1106/110653.html. TULLOCK, G., "The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft", Western Economic Journal 1967, afl. 5, p. 224–232. VAN DUN, F., “Overheid zonder recht, recht zonder overheid. Over democratie en rechtsstaat”, onuitg. paper voor een lezing voor de ‘Werkgroep “Greenfields” van Cassandra, Democratie.nu en WorkForAll.org’, 2009, 11 p. VATTER, A., “Direkte Demokratie und religiöse Minderheiten in der Schweiz: Tyrannei der Mehrheit oder ausgebauter Minderheitenschutz?“, onuitg. eindrapport van een onderzoek in het kader van het nationale onderzoeksprogramma ‘Religionsgemeinschaften, Staat und
Gesellschaft’,
2011,
18
p.
Online
beschikbaar
op
http://www.nfp58.ch/files/downloads/Schlussbericht_Vatter.pdf. VELAERS, J., “Het referendum en de volksraadpleging in grondwettelijk perspectief”, in FLEERACKERS, F. (ed.), De Re Ferenda. Een meta-juridische conflictanalyse van het referendum, Gent, Larcier, 2001, 145-‐197. WINTROBE, R., “Dictatorschip”, in ROWLEY, C.K. en SCHNEIDER, F. (eds.), The encyclopedia of public choice, London, Kluwer Academic Press, 2004, 77-‐90. X., “Economic Brief no.29: The theory of rational ignorance”, The Community Leader’s Letter Clemson University 1999, 1 p. ZIMMERMANN, T., “Quelles normes impératives du droit international comme limite à l'exercice du droit d'initiative par le peuple?”, Pratique Juridique Actuelle 2007, 748-‐760.
152
153
