Een opstapkorting voor werkzoekenden

Een opstapkorting voor werkzoekenden

NYFER Straatweg 25 3621 BG BREUKELEN T 0346 291641 F 0346 291671 E [email protected] I www.nyfer.nl

Dit onderzoek is uitgevoerd op verzoek van en met financiële steun van de Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU). De visies en conclusies weergegeven in dit rapport zijn die van NYFER en komen niet noodzakelijkerwijs overeen met die van de opdrachtgever.

© auteursrecht NYFER, Breukelen, juni 2005 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Een opstapkorting voor werkzoekenden

Leo van der Geest Lars Heuts

Juni 2005

4

Opstapkorting

Inhoudsopgave Samenvatting in hoofdpunten

7

Inleiding

9

1 Werkloosheid weer terug op de agenda 1.1 De werkloosheid loopt weer op 1.2 Conjuncturele werkloosheid wordt structureel 1.3 Werkloosheid treft specifieke groepen 1.4 Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen

11 11 12 13 15

2 De opstapkorting voor werkzoekenden 2.1 Helpen belasting- en premievrijstellingen om de langdurige werkloosheid te bestrijden? 2.2 Hoe ziet de opstapkorting er uit? 2.3 Economische effecten 2.4 Gevolgen voor de werkgelegenheid 2.5 Kosten van de opstapkorting

19 19 21 26 28 32

3 De uitvoering van de opstapkorting 3.1 Uitzendbureaus als bemiddelaars …. 3.2 … voor zwakke groepen in het bijzonder 3.3 Extra plaatsingen via uitzendbureaus

35 35 36 37

Bijlage 1

Economische effecten van loonkostensubsidies

39

Bijlage 2

Internationale ervaringen metloonkostensubsidies

49

Literatuurlijst

57

5

6

Opstapkorting

Samenvatting in hoofdpunten •

De sterke stijging van de werkloosheid draagt het gevaar in zich dat een groep werklozen blijvend van de arbeidsmarkt wegdrijft. Het kabinetsbeleid gericht op algemene bevordering van de arbeidsparticipatie moet daarom worden aangevuld met een specifiek beleid dat voor iedereen die een half jaar of langer werkloos is de kansen op een baan vergroot. Dit beleid kan vorm krijgen door een opstapkorting voor werkzoekenden.

•

De opstapkorting is een tijdelijke vrijstelling van belasting en werkgevers- en werknemerspremies voor iedere werkzoekende die langer dan een half jaar werkloos is en een baan vindt. De bruto arbeidskosten van ‘opstappers’ zijn daarmee eenderde lager dan die van werknemers met een normaal dienstverband.

•

De opstapkorting heeft een duur van maximaal negen maanden. De werkgever is na afloop van die periode niet verplicht de opstapper een vast of tijdelijk dienstverband aan te bieden. Een werkgever kan geen werknemer met een opstapkorting in dienst nemen die al eerder bij hem in dienst is geweest.

•

Ook voor werknemers zijn de risico’s minimaal. Werknemers die van de opstapregeling gebruik maken lopen geen risico dat zij opgebouwde rechten in het kader van de WW of WAO verliezen. De opbouw van uitkeringsrechten loopt tijdens de opstapperiode door.

•

De opstapkorting vermindert zoekkosten voor werknemers en werkgevers en draagt bij aan de ‘circulatie’ op de arbeidsmarkt. Dit vergroot de kans dat werknemers en werkgevers elkaar weten te vinden in een passende baan. De betere aansluiting op de arbeidsmarkt versterkt de economische dynamiek.

•

De opstapkorting vergroot het menselijk kapitaal van risicogroepen op de arbeidsmarkt en biedt hun extra kansen arbeidsplaatsen te vinden waar zij hun capaciteiten tot ontplooiing kunnen brengen.

•

De opstapkorting helpt 50.000 personen die langer dan zes maanden werkloos zijn aan werk en vermindert de jaarlijkse aanwas van 7

langdurig werklozen met 24.000 personen. Voor een deel gaat dit ten koste van andere groepen werkzoekenden. Het netto effect op de werkgelegenheid is 20.000 personen initieel en 9.600 personen jaarlijks terugkerend. •

De voordelen van de opstapkorting voor het Rijk hangen af van de langetermijnbesparingen op uitkeringen. In een gunstige variant bedragen de besparingen voor de schatkist € 400 miljoen initieel en € 200 miljoen jaarlijks terugkerend. In het ongunstigste geval (weinig besparingen op langdurige uitkeringen) kost de regeling het Rijk € 100 miljoen initieel en € 50 miljoen jaarlijks terugkerend. Extra belastinginkomsten voor het Rijk als gevolg van productiviteitswinst bij bedrijven zijn in deze becijfering niet meegenomen.

•

Voor uitzendorganisaties is een belangrijke rol weggelegd bij de uitvoering van de opstapregeling. Nu al bemiddelen zij veel langdurig werklozen naar een vaste plek op de arbeidsmarkt; met behulp van de opstapkorting kan die bemiddeling nog effectiever worden. Naar schatting zullen zij kunnen zorgen voor 8.000 extra plaatsingen van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt.

8

Opstapkorting

Inleiding Dit rapport is een verkenning van de economische effecten van een opstapkorting voor werkzoekenden in Nederland. De opstapkorting houdt in dat voor elke werkzoekende die langer dan een half jaar werkloos is, een tijdelijke vrijstelling van belastingen en sociale premies geldt als hij of zij een baan vindt. De opstapkorting maakt langdurig werklozen goedkoper en vergroot hun kansen om weer aan de slag te komen. Zij helpt voorkomen dat groepen werkzoekenden steeds verder van de arbeidsmarkt afdrijven, omdat hun menselijk kapitaal niet wordt aangesproken. De opstapkorting is een antwoord op de sterke stijging van de werkloosheid van de laatste jaren. Het is een middel om de ‘circulatie’ op de arbeidsmarkt op gang te houden, ook in tijden van recessie. Dat is noodzakelijk omdat werkloosheid die een conjuncturele oorzaak heeft, structureel kan worden als zij te lang voortduurt. Werknemers die langdurig werkloos zijn, teren in op hun menselijk kapitaal en werkgevers worden huiverig om hen in dienst te nemen, ook als de conjunctuur weer aantrekt. Juist in tijden van economische stagnatie moet de circulatie op de arbeidsmarkt op gang worden gehouden om te voorkomen dat grote groepen werknemers blijvend op een zijspoor belanden. De opstapkorting is een logische aanvulling op het arbeidsmarktbeleid van het kabinet, dat zich concentreert op het bevorderen van de arbeidsparticipatie. Het kabinetsbeleid verdient steun in het licht van de demografische ontwikkeling: verhoging van de arbeidsparticipatie en een betere benutting van het menselijk kapitaal zijn de beste remedie om de economie weerbaar te maken voor de gevolgen van de vergrijzing. Het beleid paste ook goed in de jaren van hoogconjunctuur, toen een nijpend gebrek aan arbeidskrachten de loonkosten en inflatie in Nederland opstuwde tot ruimschoots boven het niveau van onze buitenlandse concurrenten. Inmiddels zijn er echter ook problemen ontstaan aan de vraagkant van de arbeidsmarkt. De oplopende werkloosheid spreekt wat dat betreft boekdelen. Het beleid zal op die veranderde situatie moeten inspelen. De tijdelijke vrijstelling van belastingen en sociale premies maakt het voor bedrijven aantrekkelijker langdurig werklozen in dienst te nemen. Dat heeft niet alleen een positief effect op de totale werkgelegenheid, maar zorgt er in het bijzonder voor dat specifieke groepen niet voortijdig worden 9

afgeschreven omdat hun menselijk kapitaal niet wordt onderhouden. De opstapkorting stelt werkgevers en werknemers in staat elkaar te leren kennen in de dagelijkse werkpraktijk zonder dat daar grote economische en financiële risico’s aan verbonden zijn. Dit vergroot de kans dat werkgevers de werknemers vinden die zij nodig hebben en dat werknemers de arbeidsplaatsen vinden die bij hen passen en waar zij hun capaciteiten optimaal kunnen ontplooien. De vermindering van zoekkosten en de verbetering van het allocatiemechanisme maken de arbeidsmarkt flexibeler en verbeteren de prestaties van de economie als geheel. De uitvoering van de opstapkorting moet zo eenvoudig mogelijk zijn. Elke werkgever die een vacature heeft, moet zonder omwegen een ‘opstapper’ in dienst kunnen nemen. In de praktijk zal vaak bemiddeling via intermediairs plaatsvinden. Uitzendbureaus vervullen hierbij een buitengewoon belangrijke rol. Nu al zorgen zij ervoor dat veel werkzoekenden een baan vinden die bij hen past. Met behulp van de opstapregeling kunnen zij die bemiddelingsfunctie nog effectiever vervullen. De opstapkorting is dan ook een bijzondere kans voor de uitzendbranche om haar marktaandeel te vergroten en de arbeidsmarkt flexibeler te maken. De opstapkorting verschilt van eerdere vormen van afdrachtkortingen in Nederland, zoals de Vermindering van werkgeverspremies voor Langdurig Werklozen (VLW) en de Speciale Afdrachtkorting (SPAK). De opstapkorting is minder stigmatiserend dan de VLW en beter toegesneden op risicogroepen dan de SPAK. Daardoor kan de regeling, mits goed vormgegeven, kosteneffectiever zijn. Het rapport is als volgt ingedeeld. Hoofdstuk 1 beschrijft de recente ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en gaat in op het economische belang om ook in tijden van laagconjunctuur voldoende circulatie op de arbeidsmarkt in stand te houden. Hoofdstuk 2 presenteert een voorstel voor een opstapkorting voor Nederlandse werkzoekenden en geeft een indicatie van de economische effecten daarvan. Hoofdstuk 3 belicht een aantal praktische uitvoeringsaspecten en in het bijzonder de rol van uitzendorganisaties. Twee bijlagen gaan in op respectievelijk de effecten van loonkostensubsidies op arbeid en internationale ervaringen met dit instrument. Vooraan in het rapport staan de belangrijkste conclusies samengevat.

10

Opstapkorting

1

Werkloosheid weer terug op de agenda 1.1

De werkloosheid loopt weer op

De jaren negentig van de vorige eeuw waren voor de Nederlandse economie een periode van ongekende bloei. De economische groei lag gemiddeld over het hele decennium op bijna 3% en de werkgelegenheid nam met 1,3 miljoen personen toe, vooral doordat veel meer vrouwen tot de arbeidsmarkt toetraden. Ook de werkloosheid daalde sterk: van 547.000 personen (8,3% van de beroepsbevolking) in 1994 tot 252.000 personen (3,3% van de beroepsbevolking) in 2001. Vlak voor de eeuwwisseling is de conjunctuur echter omgeslagen. De groei in Nederland viel sterk terug en in het kielzog daarvan liep de werkloosheid weer op. De sterke afname van de werkloosheid die Nederland in zeven jaar had weten te bereiken, is binnen vier jaar weer verloren gegaan (zie figuur 1.1). Op dit moment ligt de werkloosheid al niet veel lager meer dan vóór de economische bloeiperiode van de jaren negentig.

Figuur 1.11.1 Sterke stijging van de werkloosheid vanaf 2001 600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Bron: CPB, 2005

In het Centraal Economisch Plan van begin april dit jaar raamt het Centraal Planbureau een verdere stijging van de werkloosheid in 2005 tot 515.000 11

personen, ofwel 6,75% van de beroepsbevolking. In 2006 zou de conjunctuur verbeteren waardoor ook het werkloosheidscijfer voor de eerste maal in jaren weer zou kunnen dalen tot 6,25% van de beroepsbevolking.1 Inmiddels zijn de prognoses echter al weer naar beneden bijgesteld en is het onzeker of de werkloosheid niet nog verder zal oplopen in plaats van dalen.

1.2

Conjuncturele werkloosheid wordt structureel

Hoe langer iemand werkloos is, hoe kleiner zijn kansen op de arbeidsmarkt worden. Daarvoor zijn verschillende redenen. Ten eerste ‘slijt’ het menselijk kapitaal. Net zoals een machine die niet gebruikt wordt gaat roesten geldt voor menselijk kapitaal dat het achteruitgaat als het niet wordt gebruikt. De kennis die een werknemer tijdens zijn opleiding heeft opgedaan veroudert en zijn vaardigheden verminderen als er lange tijd geen beroep op wordt gedaan.2 De herintreder kijkt op tegen een steeds grotere achterstand op het moment dat hij of zij de arbeidsmarkt weer wil betreden. Ook de motivatie om te blijven solliciteren loopt terug als iemand steeds maar geen baan kan vinden. Misschien nog belangrijker is dat ook het zelfvertrouwen afneemt, waardoor de kansen op het vinden van een baan nog kleiner worden. Het hardnekkige karakter van de werkloosheid wordt versterkt doordat ook bij werkgevers een negatief beeld kan ontstaan van werknemers die langdurig werkloos zijn. Werkgevers zullen zich afvragen waarom iemand al zo lang zonder baan zit. Al snel worden er vraagtekens gezet bij de basisvaardigheden, de productiviteit, de arbeidsmotivatie, de fysieke gezondheid of de communicatieve en sociale vaardigheden van een sollicitant. Om op deze punten geen risico te lopen zal de werkgever er de voorkeur aan geven iemand in dienst te nemen die rechtstreeks vanuit een andere baan komt of nog maar kort werkloos is. Op die manier worden de kansen van werklozen steeds kleiner en versterkt de langdurige werkloosheid zich. Figuur 1.2 laat zien hoe de baankansen afnemen naarmate de werkloosheid langer duurt. Het gaat hier om cijfers van het UWV over de herplaatsing van werkzoekenden na het intreden van de werkloosheid.

1 2

Centraal Planbureau, 2005: Centraal Economisch Plan 2005, p. 118. Hamermesh, 1989: ‘What do we know about worker displacement in the U.S.’.

12

Opstapkorting

Figuur 1.2 De plaatsingskans van werklozen* wordt steeds kleiner naarmate de werkloosheid langer duurt 3,5

3

plaatsingspercentage

2,5

2

1,5

1

0,5

181

176

171

166

161

156

151

146

141

136

131

126

121

116

111

106

96

101

91

86

81

76

71

66

61

56

51

46

41

36

31

26

21

16

6

11

1

0

aantal weken sinds aanvang WW

* Het gaat hier om fase 1-cliënten van het CWI, dat wil zeggen cliënten met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt Bron: UWV, 2003

De werkloosheid vertoont dus een neiging zich zelf te versterken omdat enerzijds het menselijk kapitaal van een deel van de werklozen steeds verder afkalft en anderzijds werkgevers steeds minder geneigd zijn om de langdurig werklozen nog een kans te bieden wanneer de conjunctuur weer verbetert. De conjuncturele werkloosheid krijgt daardoor deels een permanent (structureel) karakter en de arbeidsparticipatie van de beroepsbevolking neemt af. Om dit gevaar tegen te gaan moet de arbeidsmarkt meer mogelijkheden bieden om mensen zonder werk zo snel mogelijk te reïntegreren. Financiële prikkels voor werkgevers die langdurig werklozen in dienst nemen, kunnen daarbij een doelmatig hulpmiddel zijn.3

1.3

Werkloosheid treft specifieke groepen

De toename van de werkloosheid treft niet alle groepen op de arbeidsmarkt in gelijke mate. Volgens Lester Thurow kan de arbeidsmarkt worden beschouwd als een selectieproces waarbij werkgevers kiezen uit een lange rij aanbieders die op zoek zijn naar een baan. De wachtenden in de rij zijn

3

OECD, 2003: Employment outlook 2003, p. 125.

13

gerangschikt naar hun verwachte productiviteit.4 Om selectiekosten te besparen gaan werkgevers uit van algemene inschattingen van de productiviteit van werknemers in de rij. Een belangrijke graadmeter voor de verwachte productiviteit van potentiële werknemers is hun opleidingsniveau, maar ook kenmerken als etnische afkomst, leeftijd en fysieke gesteldheid worden als selectiecriteria gebruikt. Op grond van de gemiddelde indrukken die werkgevers van groepen werknemers hebben (statistische discriminatie), krijgen deze een plaats toebedeeld in de wachtrij.5 In Nederland zijn er verschillende groepen die meer dan gemiddelde problemen hebben om een plaats op de arbeidsmarkt te veroveren: jongeren, laagopgeleiden, etnische minderheden, arbeidsgehandicapten, ouderen (45 jaar en ouder) en vrouwen. In de beeldspraak van Thurow staan zij ‘achter in de rij’. De arbeidsparticipatie is onder deze groepen lager dan gemiddeld (zie figuur 1.3). Figuur 1.2 Achterstandgroepen t.o.v. gemiddelde arbeidsparticipatie (in %) 0 1

-5 -1 0 -1 5 -2 0 -2 5 -3 0 -3 5 V ro u w e n

E tn is c h e m in d e rh e d e n

Z o n d e r s ta rtk w a lific a tie

O u d e re n

Bron: Ministerie van SZW, 2004

4 5

Thurow, 1975: Generating inequality. Mechanisms of distribution in the U.S. economy. Phelps, 1972: ‘The statistical theory of racism and sexism’.

14

Opstapkorting

Box 1.1: Jongeren als eersten de dupe van een verslechtering van de arbeidsmarkt Volgens het CBS waren er in 2004 119.000 jongeren (15-25 jaar) werkloos, ofwel 13,3% van de jeugdige beroepsbevolking. Dit aantal is onder meer door de inspanningen van de Taskforce Jeugdwerkloosheid in de periode februari tot april van dit jaar afgenomen tot 117.000. Procentueel is het echter toegenomen tot 14%.6 De Raad voor Werk en Inkomen verdeelt niet-werkende jongeren in vier categorieën: niet-lerende jongeren die op zoek zijn naar een baan (57.000), jongeren die wel een baan willen maar om onduidelijke redenen niet actief op zoek zijn (19.000), jongeren die vanwege zorgtaken buiten onderwijs en arbeidsmarkt staan (16.000) en jongeren die zonder duidelijke redenen geen werk willen (16.000). De RWI raamt dat de groep werkzoekende jongeren in het najaar van 2004 met ongeveer 30% is gegroeid, waarmee het totale aantal werkloze jongeren zou zijn opgelopen tot circa 130.000.7 De arbeidsmarktpositie van jongeren is extra conjunctuurgevoelig. Allereerst omdat jongeren geen werkervaring hebben en nog een plaats op de arbeidsmarkt moeten veroveren terwijl er weinig vacatures zijn. Wanneer jongeren een baan hebben gevonden, gaat het vaak om tijdelijke arbeidscontracten waardoor ze bij economische tegenwind als eersten weer uit het arbeidsproces vallen.8

1.4

Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen

In de notitie Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen heeft het kabinetBalkenende zijn visie op een toekomstbestendige inrichting van het stelsel van sociale zekerheid neergelegd.9 Een belangrijk uitgangspunt in die notitie is dat de sociale zekerheid de werking van de arbeidsmarkt dient te versterken. Het streven moet er op gericht zijn mensen zo snel mogelijk naar de arbeidsmarkt terug te leiden. Dit wordt de ‘circulatiefunctie’ genoemd.10 Hiermee wordt bedoeld dat het stelsel van sociale zekerheid werklozen niet ‘opsluit’ in een uitkering, maar activeert in de richting van de arbeidsmarkt. Het stelsel van sociale zekerheid kan de werking van de arbeidsmarkt verbeteren door extra arbeidsaanbod te genereren, het matching proces te verbeteren door een adequate zoekperiode te faciliëren en door mobiliteit gemakkelijker te maken. 6 In vergelijking met autochtone jongeren is de werkloosheid onder niet-westerse allochtone jongeren ongeveer twee keer zo groot. Van alle niet-westerse allochtonen tussen de 15-24 jaar is één op de vijf werkloos. 7 Raad voor Werk en Inkomen, 2004: Duizenden werkloze jongeren buiten bereik arbeidsmarkt, p. 7-8. 8 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2003: Handreiking lokale samenwerking aanpak jeugdwerkloosheid. 9 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2004: Notitie nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen. 10 Idem, p. 19.

15

Om het activerende karakter van het socialezekerheidsstelsel te versterken richt het kabinet zich vooral op het wegnemen van belemmeringen voor arbeidsparticipatie. Zo moeten inkomensafhankelijke regelingen worden afgebouwd om werken lonender te maken (vermindering van de armoedeval). Daarnaast moet worden geïnvesteerd in de kwaliteit van de beroepsbevolking: het aandeel mensen met ten minste een startkwalificatie moet omhoog. Belemmeringen om vrouwen meer te laten werken, bijvoorbeeld in de sfeer van de kinderopvang, moeten worden weggenomen. Daarnaast worden maatregelen genomen om het verblijf in de WW zo kort mogelijk te laten duren. De uitkeringsduur is verlaagd en wie zich onvoldoende inzet voor reïntegratie, verliest het recht op een uitkering.11 De nieuwe aanpak betekent dat de focus van het beleid verschuift van doelgroepen naar participatiebelemmerende factoren. Dit voorkomt stigmatisering en doet recht aan verschillen tussen individuen en tussen subgroepen binnen een doelgroep.12 Uit tabel 1.1 blijkt dat veel participatiebelemmerende factoren door meerdere doelgroepen worden ervaren. Tabel 1.1 Belemmeringen worden vaak door meerdere groepen ervaren Jongeren Onvoldoende financiële prikkels Onvoldoende kennis arbeidsmarkt Onvoldoende opleiding Sociale en culturele factoren Lagere Productiviteit Negatieve perceptie Werkgevers Combineren werk en zorg Taalachterstand

Ouderen

Vrouwen

Etnische Minderheden

Laagopgeleiden

Arbeidsgehandicapten

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

* *

*

*

*

*

*

*

* *

* *

Bron: Ministerie van SZW, 2004

11 12

SER, 2005: Advies toekomstbestendigheid werkloosheidswet. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2004: Notitie visie arbeidsmarktbeleid.

16

Opstapkorting

Opvallend is dat de belemmeringen op de arbeidsmarkt vrijwel uitsluitend aan de aanbodkant worden gezocht. Dit miskent dat zich ook bij werkgevers en in het matching proces op de arbeidsmarkt knelpunten voordoen. Het behoort tot de macro-economische consensus dat de overheid niet met algemene maatregelen moet proberen conjuncturele ontwikkelingen te corrigeren, zeker niet in kleine landen die sterk van internationale ontwikkelingen afhankelijk zijn. Maar de overheid kan met activerend arbeidsmarktbeleid wel specifieke knelpunten aan de vraag- en aanbodkant van de arbeidsmarkt helpen oplossen. In vrijwel alle OECD-landen vormen specifieke maatregelen gericht op het verminderen van de werkloosheid en het verbeteren van de aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt dan ook een onderdeel van de beleidsmix.13 Uit onderzoek van de OECD blijkt dat loonkostensubsidies en afdrachtkortingen, mits goed vormgegeven, kunnen bijdragen aan de reïntegratie van werkzoekenden op de arbeidsmarkt.14 Zij kunnen de werkgelegenheidskansen voor groepen die ‘achter in de rij staan’ verbeteren. Dit type arbeidsmarktbeleid is een logische aanvulling op de activeringsstrategie van het kabinet die zich richt op het arbeidsaanbod. Om langdurig werklozen sneller aan het werk te krijgen moet het huidige pushbeleid dat werkzoekenden activeert dus aangevuld worden met een pullbeleid dat werkgevers stimuleert om langdurig werklozen in dienst te nemen. De in dit rapport besproken opstapkorting voor werkzoekenden is daarvoor een geschikt instrument. Hoe zo’n opstapkorting er uit zou kunnen zien, wordt in het volgende hoofdstuk besproken.

13 OECD, 2002: Latest developments in making work pay policies. Zie ook: European Employment Taskforce, 2002: Jobs, jobs, jobs: creating more employment in Europe. 14 OECD, 1994: The OECD Jobs Study. Evidence and explanations, p. 107.

17

18

Opstapkorting

2

De opstapkorting voor werkzoekenden De economische situatie vraagt om aanvulling van het algemene participatiebevorderende beleid met specifieke maatregelen om langdurige werkloosheid tegen te gaan. Daarmee wordt voorkomen dat werklozen gevangen raken in de fuik van de werkloosheid. Veel landen kennen vormen van belasting- en premievrijstelling om de kansen van risicogroepen op de arbeidsmarkt te verbeteren. Ook in Nederland kan dit een effectief instrument zijn om werkzoekenden sneller aan de slag te helpen en zo te voorkomen dat zij blijvend werkloos worden. Dit hoofdstuk schetst hoe een Nederlandse opstapkorting voor werkzoekenden er uit zou kunnen zien. Daarnaast worden de economische effecten van zo’n opstapkorting besproken.

2.1

Helpen belasting- en premievrijstellingen langdurige werkloosheid te bestrijden?

om

de

In tal van landen worden aanzienlijke bedragen geïnvesteerd in actief arbeidsmarktbeleid. Loonkostensubsidies en vermindering van sociale premies voor specifieke groepen op de arbeidsmarkt zijn daar een belangrijk onderdeel van. In de OECD gaat gemiddeld een kwart van het geld voor actief arbeidsmarktbeleid naar dit type maatregelen.15 De reden daarvan is duidelijk. Sommige groepen – met name laagopgeleiden of mensen met weinig werkervaring – zijn weinig in trek op de arbeidsmarkt. Werkgevers twijfelen of hun arbeidskosten in verhouding staan tot hun productiviteit. Omdat loonkostensubsidies en vermindering van sociale premies de verhouding tussen beloning en productiviteit verbeteren, kunnen ze voor de betreffende groepen de kansen op een baan vergroten. Voor de economie als geheel is het van groot belang dat iedereen die kan werken werkt in plaats van op een uitkering aangewezen te zijn. Zeker met het oog op de vergrijzing streven alle OECD-landen naar een hogere arbeidsparticipatie van hun bevolking. Maar loonkostensubsidies en premiereducties dienen ook een breder sociaal doel. Zij kunnen het risico verminderen dat specifieke groepen

15

OECD, 2003: Employment outlook 2003.

19

maatschappelijk buitenspel komen te staan (sociale uitsluiting).16 Het hebben van werk is voor de meeste mensen een belangrijk doel op zichzelf, onafhankelijk van het inkomen dat ermee wordt verdiend.17 Het is één van de belangrijkste manieren om je capaciteiten te benutten en iets te bereiken. Samenwerken met anderen draagt bij aan de persoonlijke ontplooiing en geeft mensen het gevoel erbij te horen en maatschappelijk betrokken te zijn. Een eigen inkomen verdienen waarmee op een behoorlijke manier in het eigen levensonderhoud kan worden voorzien, is extreem belangrijk voor het zelfrespect van mensen.18 Het levert ook een significante bijdrage aan vermindering van maatschappelijke spanningen en criminaliteit.19 Om al deze redenen zijn loonkostensubsidies in veel landen een belangrijk onderdeel van het arbeidsmarktbeleid. Er is een uitgebreide economische literatuur over de effectiviteit van loonkostensubsidies als instrument om de kansen van specifieke groepen op de arbeidsmarkt te vergroten.20 In de eerste plaats kunnen zij de werkgelegenheid van doelgroepen bevorderen omdat hun loonkosten in vergelijking met andere werknemers lager worden en het dus voor werkgevers aantrekkelijker wordt om hen in dienst te nemen. In de tweede plaats vergroten zij het effectieve arbeidsaanbod waardoor de kans toeneemt dat er een match tussen werkgever en werknemer tot stand komt. In de derde plaats kunnen zij de productiviteit van werkzoekenden verhogen omdat die de mogelijkheid krijgen om vaardigheden op te doen in een baan. Tegelijkertijd wordt er op gewezen dat er ook belangrijke risico’s aan het instrument kleven. De belangrijkste risico’s zijn verdringing (een werkgever neemt een gesubsidieerde werknemer in dienst ten koste van een ongesubsidieerde werknemer die anders in dienst zou zijn genomen), deadweight loss ofwel ‘ballast’ (een werkgever incasseert een subsidie voor een werknemer die ook zonder de subsidie zou zijn aangenomen) en stigmatisering (werkgevers vermijden de regeling omdat ze het gevoel hebben dat die bestemd is voor groepen die onvoldoende productief zijn). Daarnaast bestaat er het gevaar van rent seeking: er zullen werkgevers zijn die de subsidie 16

Phelps, 2000: ‘The importance of inclusion and the power of job subsidies tot increase it’. Phelps, 1997: Rewarding work: How to restore participation and self-support to free enterprise. 18 Margalit, 1996: The decent society. 19 Uit een onderzoek van Felli en Tria in Italië blijkt dat regionale werkloosheidsverschillen een goede voorspeller zijn voor regionale misdaadcijfers. 20 Voor een overzicht zie OECD, 2003: OECD Employment outlook 2003, in het bijzonder hoofdstuk 3: Making work pay – making work possible. Zie ook: Martin en Grubb, 2001: ‘What works and for whom: a review of OECD countries’ experiences with active labour market policies’. 17

20

Opstapkorting

proberen op te strijken zonder dat ze daadwerkelijk meer werknemers uit de doelgroep in dienst nemen. Loonkostensubsidies moeten zo worden vormgegeven, dat deze risico’s worden geminimaliseerd. Daarnaast is het van essentieel belang dat regelingen eenvoudig uitvoerbaar zijn. Door bureaucratische vereisten en hoge administratieve lasten worden de kosten hoger en vermindert de animo van werkgevers om aan de regeling deel te nemen. Behalve dat de effectiviteit sterk afhangt van de precieze vormgeving van het instrument, wordt de beoordeling ook bepaald door de politieke doelen die men er mee wil bereiken. Als het gaat om bevordering van de werkgelegenheid over de hele linie zijn loonkostensubsidies een duur instrument. Maar voor het verbeteren van de werkgelegenheidskansen van specifieke groepen (langdurig werklozen) en het voorkomen dat hun menselijk kapitaal obsoleet wordt, zijn tijdelijke loonkostensubsidies een zinvol instrument. De opstapkorting die hieronder wordt besproken probeert zo goed mogelijk rekening te houden met relevante inzichten uit de economische literatuur, zodat de mogelijkheden van het instrument optimaal worden benut, terwijl de maatschappelijke kosten en risico’s beperkt blijven. Bijlage 1 gaat dieper in op de mogelijkheden en risico’s van loonkostensubsidies, zoals die in de internationale literatuur worden besproken en op de eisen die dit stelt aan de vormgeving van het instrument.

2.2

Hoe ziet de opstapkorting er uit?

Geldig voor iedereen die minimaal zes maanden werkloos is

De opstapkorting dient zo te worden vormgegeven dat de risico’s van ballast en verdringing worden geminimaliseerd. De ballast wordt verminderd door de opstapkorting te beperken tot werkzoekenden die al minimaal zes maanden werkloos zijn. Bij minder dan zes maanden werkloosheid is er nog een behoorlijke kans dat de werkzoekende op eigen kracht een baan vindt; dan is een loonkostenvermindering niet nodig. Na zes maanden echter neemt de kans op het vinden van een baan substantieel af. Niet alleen begint het menselijk kapitaal van de werkzoekende tekenen van slijtage te vertonen (en neemt ook de motivatie af), maar ook beginnen werkgevers te twijfelen of ze met de langdurig werkloze wel een goede arbeidskracht in huis halen. 21

Langer dan zes maanden wachten voordat de opstapkorting gaat gelden zou de ballast nog verder terugdringen maar vermindert ook sterk de effectiviteit van de regeling, omdat de afstand tot de arbeidsmarkt dan nog groter wordt en potentiële werkgevers nog meer zullen aarzelen om de werkzoekende een kans te bieden. Daarom gaan wij er in de hier besproken opstapkorting voor werkzoekenden van uit dat die geldt voor iedereen die minimaal zes maanden werkloos is. Vrijstelling van belastingen en sociale premies

De meest doelmatige manier om een loonkostensubsidie vorm te geven is een vrijstelling van belastingen en sociale premies. Op die manier wordt het rondpompen van geld en de daaraan verbonden bureaucratie vermeden. De vrijstelling is eenvoudig uitvoerbaar omdat per 1 januari 2006 zowel de belasting- als de premie-inning door de Belastingdienst zullen worden uitgevoerd. Aan de hand van de nieuwe polisadministratie die hiervoor wordt opgezet, kan eenvoudig voor elke werknemer worden nagegaan of er in het afgelopen half jaar inkomen is verdiend en premie is betaald. Een werknemer voor wie dat een half jaar niet is gebeurd, komt automatisch in aanmerking voor de belasting- en premievrijstelling. Formaliteiten van de zijde van de werkgever zijn hier dan niet voor nodig. De belastingen en sociale premies voor een alleenstaande werknemer die 115% verdient van het wettelijk minimumloon (netto € 14.297 in 2005) bedragen respectievelijk € 3.752 (belastingen incl. heffingskortingen), € 466 (werknemerspremies) en € 3.466 (werkgeverspremies) (zie tabel 2.1). Pensioenpremies van werkgevers en werknemers blijven buiten beschouwing. Het bruto-nettotraject heeft daarmee een lengte van € 7.684. De bruto loonkosten van € 23.490 kunnen daarmee met bijna eenderde (33%) worden verminderd.

22

Opstapkorting

Tabel 2.1 Bruto-nettotraject bij 115% wettelijk minimumloon (alleenstaande zonder kinderen, marktsector), in euro’s per jaar

Loonkosten -/- Pensioen/VUT -/- Werkgeverslasten

SPAK Pensioen werkgever VUT werkgever WAO (Wet Arbeidsongeschiktheid) ZW (Ziektewet) WW (Werkloosheidswet) WGF (Wachtgeldfondsen) Vorstverlet ZFW (Ziekenfondswet)

Bruto loon -/- Pensioen/VUT -/- Werknemerspremies -/- Belastingen

Pensioen werknemer VUT werknemer WW ZFW Totaal te betalen belastingen -/- Heffingskorting -/- Arbeidskorting laag -/- Arbeidskorting Te betalen belasting na kortingen

Netto loon

23.490 0 1.068 106 1.342 452 83 324 15 1.250 18.851 289 47 198 268 6.933 1.894 144 1.143 3.752 14.297

Bron: Ministerie van SZW

Minimale beperkingen voor werkgevers en werknemers

De opstapkorting bevordert de circulatie op de arbeidsmarkt. Doordat er meer mensen over de arbeidsmarkt zwermen neemt de kans op een goede match tussen werkgever en werknemer toe.21 Wanneer als gevolg van de grotere ‘reuring’ op de arbeidsmarkt meer mensen op de plek terechtkomen die het beste bij hen past, vergroot dat de productiviteit in de economie als geheel. Om die reden moet het instrument van de opstapkorting niet worden belast met allerlei condities waardoor het voor werkgevers en werknemers minder aantrekkelijk wordt om er gebruik van te maken. Restricties aan 21

Het belang hiervan blijkt ook het feit dat veel mensen via tijdelijke uitzendbanen een vaste arbeidsplaats vinden. Zie Zijl, Heyma en Van den Berg, 2002: Stepping stones for the unemployed.

23

werkgeverszijde kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de verplichting om werknemers een vast dienstverband aan te bieden na afloop van de subsidieperiode. Hiermee nemen voor een werkgever de risico’s van het in dienst nemen van een opstapper sterk toe. In veel gevallen zal er dan van worden afgezien. De noodzakelijke circulatie komt dan niet van de grond. Ook voor werknemers moet het in alle opzichten aantrekkelijk zijn om aan de slag te gaan via een opstapbaan. Doordat het loon hoger is dan de uitkering, is een financiële prikkel aanwezig. Daarnaast is het belangrijk dat de armoedeval wordt omzeild, zodat de opstapper er netto op vooruitgaat, ook al vermindert zijn recht op huursubsidie, tegemoetkoming studiekosten en andere inkomensafhankelijke regelingen. Daarnaast is het van groot belang dat de opstapper geen risico loopt opgebouwde socialezekerheidsrechten te verliezen. Dit blijkt een grote barrière voor het aanvaarden van lager betaald of tijdelijk werk. In het hier besproken voorstel voor een opstapkorting blijven bestaande rechten intact en wordt de opstapper niet gestraft met een verlies aan sociale rechten wanneer het contract met de werkgever na afloop van de opstapperiode onverhoopt niet wordt voortgezet. Stigmatisering voorkomen

Essentieel voor het succes van belasting- en premievrijstellingen is dat de betreffende werknemers niet het etiket dragen dat zij minder geschikt zijn om in een normale baan aan de slag te komen. Dit was een belangrijke oorzaak voor de zeer geringe doorstroom van mensen in gesubsidieerde banen (Melkert-banen, ID-banen) naar een reguliere arbeidsplaats.22 Bij opstapbanen moet het uitdrukkelijk om ‘echte’ banen gaan die toegevoegde waarde creëren in de economie. Dit wordt gewaarborgd door opstapbanen te beperken tot werkgevers in de particuliere sector of delen van de gesubsidieerde sector die een hard budget constraint kennen (scholen, ziekenhuizen e.d.). Zij hebben een direct economisch belang om uitsluitend werknemers in dienst te nemen die hun arbeidskosten waard zijn. Ook hebben zij er belang bij te investeren in de productiviteit van die werknemers. Daardoor is de kans dat het menselijk kapitaal van opstappers toeneemt in dergelijke banen groter dan in het geval van ‘additionele’ werkgelegenheid in de publieke sector.

22

Faber, Leferink en Van der Wal, 2003: Van werk naar werk. De WIW in theorie en praktijk.

24

Opstapkorting

Daarnaast moet stigmatisering worden voorkomen door opstapbanen niet te beperken tot zeer specifieke doelgroepen op de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld alleen allochtone werknemers, mensen met een arbeidshandicap of werknemers boven de 45 jaar. Door de opstapkorting beschikbaar te stellen voor de brede populatie van werknemers die minimaal een half jaar werkloos zijn, wordt een negatief stigma voorkomen. Het gaat dan in de beeldvorming om normale, productieve werknemers die door pech of toeval werkloos zijn geraakt of nog niet aan de bak zijn gekomen en een steuntje in de rug krijgen om zichzelf op de arbeidsmarkt te bewijzen. Ontwikkelingstraject voor jongeren

Zeker voor jongeren is het van belang dat opstapbanen ontwikkelingsmogelijkheden bieden.23 Zij hebben nog weinig gelegenheid gehad om kennis en werkervaring op te doen in betaalde arbeid en zo te investeren in hun menselijk kapitaal. Die opleidingscomponent hoeft geen terugkeer naar de schoolbankjes te zijn, want uit onderzoek en praktijkervaring blijkt dat dit voor velen niet de meest effectieve vorm van leren is.24 De praktijkopleiding kan daarom ook op de werkplek worden vormgegeven in onderlinge afspraak tussen werkgever en werknemer. In veel sectoren bevat de cao opleidingsfaciliteiten die hiervoor kunnen worden aangesproken. Omdat mensen het meeste leren uit de praktijk, is het behalve de opleidingscomponent vooral van belang dát jongeren een baan vinden. Wil een baan ook werkelijk een toegevoegde waarde hebben voor de toekomst van jongeren op de arbeidsmarkt, dan moet aan de baan een bepaalde minimumduur verbonden zijn. Eenvoudige uitvoerbaarheid

Eenvoudige uitvoerbaarheid met een minimum aan administratieve verplichtingen is essentieel om van de regeling een succes te maken. Administratieve lasten staan nummer één op de lijst van irritatiefactoren van werkgevers, vooral in het midden- en kleinbedrijf dat de meeste opstappers zou kunnen plaatsen. Automatische toepassing van afdrachtkortingen door de Belastingdienst voldoet aan deze eis.

23 24

Zie ook: OECD, 2003: Employment outlook 2003, p. 130. De Koning et al., 2004: Werkt scholing voor werklozen?

25

Box 2.1: De opstapkorting De opstapkorting is een tijdelijke vrijstelling van belastingen en werkgevers- en werknemerspremies voor elke werkzoekende die minimaal een half jaar werkloos is. De vrijstelling geldt gedurende een periode van maximaal negen maanden. De bruto arbeidskosten zijn daarmee eenderde lager dan bij een normaal dienstverband. Elke persoon die langer dan zes maanden geen premies heeft betaald (te controleren via de Belastingdienst) en dus niet actief is geweest op de arbeidsmarkt, komt in aanmerking voor de opstapkorting. Door de automatische toekenning van deze premievrijstelling zijn de administratieve lasten van de regeling minimaal. Om ‘draaideurbanen’ te voorkomen kan een werkgever geen werknemer met een opstapkorting in dienst nemen die al eerder bij hem in dienst is geweest. Voor het overige zijn er voor de werkgever geen extra verplichtingen aan de opstapbaan verbonden. Zo is de werkgever na afloop van de opstapperiode niet verplicht de opstapper een vast of tijdelijk dienstverband aan te bieden. Ook de werknemer loopt met het aanvaarden van een opstapbaan geen risico om zijn opgebouwde rechten in het kader van de Werkloosheidswet of de WAO te verliezen. Zo wordt de circulatie op de arbeidsmarkt optimaal bevorderd.

2.3

Economische effecten

Ontegenzeglijk zal de opstapkorting er toe leiden dat sommige banen worden vervuld door gesubsidieerde werknemers, terwijl ze anders vervuld zouden zijn door niet-gesubsidieerde werknemers. Het netto effect van de opstapkorting (de netto werkgelegenheidscreatie) zal dus geringer zijn dan het aantal personen dat met een opstapkorting aan de slag komt. Internationale ervaringen wijzen uit dat de netto werkgelegenheidscreatie bij een goede vormgeving van de opstapkorting op 20 à 30% of meer kan liggen.25 Het netto effect op de doelgroep is veel groter. Werknemers die meer dan een half jaar werkloos zijn, lopen een gerede kans dat zij nog veel langer werkloos blijven of zelfs helemaal niet meer aan de slag komen. De opstapkorting zorgt ervoor dat zij niet over de zijlijn van de arbeidsmarkt verdwijnen, maar onderdeel blijven uitmaken van het direct inzetbare arbeidspotentieel. Bij het beoordelen van de effectiviteit van de maatregel is het dus van groot belang niet alleen naar het effect op de totale werkgelegenheid in de economie, maar vooral ook naar het effect op de doelgroep van langdurig werklozen te kijken.

25

OECD, 2003: Employment outlook 2003, p. 125

26

Opstapkorting

De opstapkorting bevordert de werkgelegenheid van werknemers die langer dan een half jaar werkloos zijn, maar heeft ook bredere gevolgen voor de economie.26 De opstapkorting maakt het voor langdurig werklozen mogelijk te investeren in werkervaring en vaardigheden en zo hun productiviteit te verbeteren. Daardoor gaan zij weer deel uitmaken van het effectieve arbeidsaanbod. Vergroting van het effectieve arbeidsaanbod heeft een drukkende werking op het gemiddelde loonniveau en vermeerdert op termijn de effectieve vraag naar arbeid. De werkgelegenheid in de economie als geheel kan daardoor toenemen. Daarnaast maakt de opstapkorting het voor werkgevers mogelijk om tegen relatief lage kosten geschikte kandidaten te selecteren om hun blijvende banen aan te bieden. De selectie wordt dus efficiënter, wat de werkloosheid vermindert.27 De verbetering van de werkgelegenheid en de vermindering van de werkloosheid werken via het loonniveau door op de economie als geheel. Op lange termijn komt er een nieuw evenwichtsniveau tot stand. In de derde plaats moeten ook de directe effecten van de maatregel in aanmerking worden genomen. Aan de kostenkant staan bijvoorbeeld uitvoeringskosten van de maatregel, hoewel die bij de voorgestelde vormgeving van de opstapkorting zeer beperkt kunnen blijven. Aan de batenkant staan besparingen op werkloosheidsuitkeringen en de extra toegevoegde waarde die voormalig werklozen creëren als zij betaalde arbeid verrichten. In de vierde plaats moet rekening worden gehouden met het effect van verschuivingen in de marginale lastendruk op arbeid. De vrijstelling van belastingen en sociale premies voor opstappers kan gepaard gaan met hogere premies op het loon van andere werknemers, voor zover de kosten niet volledig gefinancierd kunnen worden uit besparingen op werkloosheidsof bijstanduitkeringen. Ten slotte kunnen er nog ‘distorsies aan de marge’ optreden. Hiermee wordt bedoeld dat ondernemingen langer wachten met het in dienst nemen van werknemers om van de subsidie te kunnen profiteren.

26

Zie ook: Van Opstal, Roodenburg en Welters, 1998: ‘Low skilled jobs through job creation and wage subsidies’. Pissarides, 2000: Equilibrium unemployment theory.

27

27

Een mogelijkheid om de effecten van de opstapkorting te ramen is het nauwkeurig modelleren van alle afzonderlijke effecten en deze vervolgens door te rekenen met een algemeen-evenwichtsmodel met een uitgebreide arbeidsmarktmodule. Deze methode wordt gevolgd door het Centraal Planbureau met het MIMIC-model.28 MIMIC is echter niet erg geschikt om de directe effectiviteit van arbeidsmarktprogramma’s door te rekenen, zo erkent het CPB ook zelf.29 Hiervoor kan men beter teruggrijpen op ex post evaluatiestudies. Dit is ook de gangbare methode in de wetenschappelijke literatuur op het gebied van de empirische arbeidsmarkteconomie.30 De economische situatie met beleid wordt daarbij zo nauwkeurig mogelijk vergeleken met de situatie zonder beleid. Dit kan bijvoorbeeld door verschillende groepen deelnemers en niet-deelnemers met elkaar te vergelijken en te corrigeren voor selectie-effecten. Ook kan men leren van ervaringen die in andere landen zijn opgedaan. Op die manier kan een indruk worden verkregen van het effect van de beleidsmaatregel zonder dat alle achterliggende mechanismen hoeven te worden gemodelleerd. Ook voor het inschatten van de mogelijke effecten van een Nederlandse opstapkorting maken wij gebruik van ervaringen die in andere landen met soortgelijke maatregelen zijn opgedaan (zie bijlage 2).

2.4

Gevolgen voor de werkgelegenheid

Het algemene beeld dat uit internationale studies naar de effecten van tijdelijke loonkostensubsidies naar voren komt, staat samengevat in onderstaande tabel 2.2.31 Uit dit overzicht blijkt dat tijdelijke loonkostensubsidies een netto werkgelegenheidseffect hebben van tussen de 5 en 40%. Uiteraard hangen de uitkomsten sterk af van de vormgeving van de maatregel. De meeste van de in de tabel genoemde programma’s hebben karakteristieken waardoor ze minder aantrekkelijk en waarschijnlijk ook minder effectief zijn dan de hier voorgestelde opstapkorting. De Nederlandse opstapkorting lijkt nog het meest op de tijdelijke loonkostensubsidies (Zwischenverdienst) in Zwitserland (zie bijlage 2). Deze 28 Zie bijvoorbeeld de CPB-bijlage ‘Economische effecten van actief arbeidsmarktbeleid’, in: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2001: Aan de slag. Eindrapport van de

werkgroep toekomst van het arbeidsmarktbeleid. 29

Idem, p. 83. Schmid, O’Reilly en Schöman (ed.), 1996: International handbook of labour market policy and

30

evaluation.

31

Voor een overzicht van studies naar de effecten van loonkostensubsidies zie ook: De Vos, 2004:

Financiële prikkels voor het in dienst houden of nemen van werknemers: een literatuuronderzoek.

28

Opstapkorting

verhogen de kans dat werklozen meer dan één jaar na de start van het programma aan de slag zijn met gemiddeld 10 procentpunten (vergeleken met werklozen die niet participeren).32 De tijdelijke loonkostensubsidies in Zweden (zie bijlage 2) vergrootten de kans dat deelnemers drie tot vijf jaar na afloop van het project een baan hadden met 20 tot 40%.33 Tabel 2.2 Effectiviteit van tijdelijke loonkostensubsidies in verschillende landen Maatregel/land

Beschrijving

Workstart (VK)

Tijd. loonk. subsidie

Jobstart (Australië)

Tijd. loonk. subsidie

Employment Incentive (Ierland) Voordeelbanenplan (België) CIE (Frankrijk) Job subsidies (Zweden) Zwischenverdienst (Zwitserland)

Deadweight 55%

Verdringing 25%

Displace -ment 33%

Totaal

67-79%

-

-

> 67%

Tijd. loonk. subsidie

70%

21%

4%

95%

Tijd. verm. soc. premie Tijd. verm. soc. premie Tijd. loonk. subsidie Tijd. loonk. subsidie

53%

36%

-

> 89%

19-39%

37-63%

-

57-87%

-

-

-

-

-

-

Netto* 20-40% Netto* +10%

> 80%

Bron Atkinson/ Meager (1994) OECD (1993) Byrne (1994) OECD (1993) NERA (1995) Vd Linden (1995) Belleville (2001) Sianesi (2002) Gerfin/ Lechner (2000)

* Positief netto effect op de werkgelegenheidskans in procentpunten Bron: Marx, 2002, aangevuld door NYFER

Wij gaan in onze berekeningen uit van een voorzichtige schatting op basis van internationale ervaringen en ramen de netto effectiviteit van de opstapkorting in termen van werkgelegenheidscreatie op 20%. De werkloze beroepsbevolking in Nederland bestond in de periode maart/mei 2005 uit ongeveer 500.000 personen.34 Dit aantal verschilt van de geregistreerde werkloosheid, die uitgaat van het aantal ingeschrevenen bij het CWI (in 2004 kwam dit aantal op 319.000) in plaats van de eis dat iemand ‘actief op zoek’ naar werk is.35 Van het half miljoen werklozen is

32

Gerfin, M. en M. Lechner, 2000: Microeconometric evaluation of the active labour market policy

in Switzerland.

33 Sianesi, B., 2002: Differential effects of Swedish active labour market programmes for unemployed adults during the 1990s. 34

De werkloze beroepsbevolking in deze periode komt op 503.000 personen, het seizoensgecorrigeerde aantal is 498.000 (CBS). 35 Het aantal WW-uitkeringen kan hoger liggen dan het aantal werklozen, omdat niet alle uitkeringsgerechtigden actief zoeken naar een baan of omdat zij bijvoorbeeld vrijgesteld zijn van de sollicitatieplicht.

29

naar schatting de helft langer dan een half jaar werkloos.36 Dit zijn dus 250.000 werkzoekenden. In de praktijk zal niet iedereen die voor de opstapkorting in aanmerking komt ook daadwerkelijk van de regeling gebruik maken. Een deel van de potentiële deelnemers zal om uiteenlopende redenen geen baan aangeboden krijgen. Ook is onzeker of werkgevers voldoende vacatures hebben waarvoor zij opstappers willen inzetten. In Zwitserland, waar een verplichting bestond om na een werkloosheidsduur van 150 dagen deel te nemen aan één van de arbeidsmarktprogramma’s, bleek de take up rate van de tijdelijke loonkostensubsidie ongeveer 40%. Omdat de administratieve verplichtingen bij de opstapkorting minder zijn, kan die 40% als een ondergrens worden beschouwd voor de deelname die ook in Nederland mogelijk is.37 Wij gaan daarom ook voor de opstapkorting uit van een take up rate van 40%. Dit betekent dat er 100.000 werklozen van de regeling gebruik maken. Het effect van de opstapkorting op de doelgroep ligt op 50% van dit aantal. Dit betekent dat er 50.000 langdurig werklozen werk vinden, ook nadat de subsidieperiode is afgelopen.38 Opstappers zullen voor een deel banen innemen die anders door andere werknemers waren bezet (verdringing). De internationale ervaring leert dat het totale verdringingseffect in de orde van 70 tot 80% ligt. De netto werkgelegenheidscreatie stellen wij op grond hiervan op 20%. Wanneer 100.000 werklozen gebruik maken van de regeling, houdt dit dus in dat er door de opstapkorting 20.000 banen worden gecreëerd. Zoals hierboven al betoogd moet men het verdringingseffect niet als een volledige aftrekpost op de resultaten van het programma beschouwen. Omdat de circulatie op de arbeidsmarkt toeneemt, komt er uiteindelijk een betere allocatie van arbeid tot stand dan wanneer werklozen langer in de uitkering blijven. De toegenomen circulatie zorgt daarmee voor een toevoeging aan de voorraad menselijk kapitaal. Deze werpt haar vruchten af in de vorm van een toename van de productiviteit en de economische groei. Omdat het effect

36

Deze schatting is gebaseerd op cijfers van het jaar 2004, waarin ruim de helft van de geregistreerde werklozen langer dan 6 maanden werkloos was. De groep die langer dan 3 jaar werkloos was, is hier van afgetrokken omdat hun afstand tot de arbeidsmarkt zo groot is geworden dat andersoortige maatregelen nodig zijn. 37 Dat hoge deelnamepercentages aan loonkostensubsidieregelingen mogelijk zijn bewijst de SPAK in Nederland. Hiervan maakte in 1997 72% van de bedrijven die ervoor in aanmerking kwamen gebruik. In: Van Nes, Stotijn en Van Velden, 1998: Evaluatie van het gebruik van de afdrachtskorting lage lonen. 38 Dit percentage werd ook behaald bij de Zwischenverdienst in Zwitserland (zie bijlage 2).

30

Opstapkorting

hiervan moeilijk is in te schatten nemen wij dit niet op in onderstaande tabel.

Tabel 2.3 Werkgelegenheidseffecten van een opstapkorting (in personen), initieel effect

Werkloze beroepsbevolking maart/mei 2005 Waarvan langer dan 6 maanden werkloos Take up rate (40%) Vermindering werkloosheid doelgroep (50%) Netto werkgelegenheidscreatie (20%)

500.000 250.000 100.000 50.000 20.000

Bron: NYFER

De opstapkorting biedt voor de huidige 250.000 werknemers die langer dan 6 maanden werkloos zijn kansen om aan de slag te komen. Dit is de initiële doelgroep van de regeling. Nadat de regeling is ingevoerd, zullen er nieuwe groepen zijn die het risico lopen langdurig werkloos te worden. Dit is de zich jaarlijks vernieuwende doelgroep. Uit in- en uitstroomcijfers van het UWV blijkt dat er jaarlijks ongeveer 300.000 werknemers instromen in de WW, waarvan 62% binnen het half jaar weer uitstromen.39 Een kleine 40% stroomt niet uit binnen een half jaar; dit zijn 120.000 werknemers. Niet al deze werknemers zijn beschikbaar voor de arbeidsmarkt; sommigen hebben geen sollicitatieplicht of hebben naast hun uitkering een gedeeltelijke baan. Aan de andere kant zijn er potentiële toetreders tot de arbeidsmarkt, zoals bijstandgerechtigden, werkzoekende huisvrouwen en schoolverlaters, die geen WW-uitkering ontvangen. Wij gaan ervan uit dat deze twee groepen ongeveer een gelijke omvang hebben. Dit betekent dat de zich jaarlijks vernieuwende doelgroep van de opstapkorting een omvang heeft van 120.000 werkzoekenden. Aannemende dat de take up rate, het bruto werkgelegenheidseffect en het netto werkgelegenheidseffect van de opstapkorting in de nieuwe gevallen van langdurige werkloosheid gelijk zijn aan die in de oude gevallen, kunnen nu ook de jaarlijkse terugkerende effecten van de opstapkorting worden becijferd (zie tabel 2.4).

39

UWV, 2003: 8e Notitie arbeidsmarktverkenningen.

31

Tabel 2.4 Werkgelegenheidseffecten van een opstapkorting (in personen), jaarlijks terugkerend effect

Instroom werkloosheid Langer dan 6 maanden werkloos (40%) Take up rate (40%) Vermindering werkloosheid doelgroep (50%) Netto werkgelegenheidscreatie (20%)

300.000 120.000 48.000 24.000 9.600

Bron: NYFER

2.5

Kosten van de opstapkorting

Voor werknemers die deelnemen aan de opstapregeling geldt een afdrachtkorting die gelijk is aan de verschuldigde belastingen en sociale premies. Wij gaan ervan uit dat de gemiddelde deelnemer aan de opstapregeling een salaris verdient van ruim € 14.000 netto per jaar (ongeveer 115% van het minimumloon). Daar komen belastingen, werknemerslasten en werkgeverslasten bovenop (zie tabel 2.1). De totale lasten voor een werknemer in de doelgroep zijn ruim € 7.600 op jaarbasis. Wanneer 100.000 werknemers (initiële doelgroep) deelnemen aan de opstapregeling derft het Rijk belasting en premie-inkomsten ad € 760 miljoen op jaarbasis. Voor de voorgestelde looptijd van de opstapkorting (negen maanden) komt dat neer op € 570 miljoen. Inclusief uitvoeringskosten van de opstapregeling ronden wij dat af op € 600 miljoen. Daar staan besparingen op WW- en bijstanduitkeringen tegenover, die wij voor de 20.000 werknemers die extra aan de slag komen, ramen op € 250 miljoen per jaar. Voor de langdurig werklozen die zonder opstapkorting in het geheel niet meer aan de slag zouden zijn gekomen (naar schatting de helft van het totaal), zijn dit jaarlijks terugkerende besparingen op de uitkeringslast. Bij een gemiddelde uitkeringsduur van vier jaar (minimumraming), bedraagt de netto contante waarde van de uitgespaarde uitkeringslast afgerond € 500 miljoen (4 maal € 125 miljoen); bij een gemiddelde uitkeringsduur van acht jaar (een meer realistische raming), bedraagt de uitgespaarde uitkeringslast € 1 miljard. De 20.000 werknemers die extra aan de slag komen leveren een productieve bijdrage aan de economie die tenminste gelijk is aan hun arbeidskosten (anders zouden werkgevers hen niet in dienst nemen). Deze loonkosten bedragen € 15.000 per werknemer, dus € 300 miljoen voor de totale 32

Opstapkorting

populatie van de opstappers. Een deel van deze extra productie vloeit naar de overheid in de vorm van belastingen. Omdat het voordeel van de extra productiegroei, dat deels aan bedrijven, deels aan de overheid toevalt, moeilijk is vast te stellen, nemen wij dat als p.m.-post op aan de batenkant van de opstapkorting. Volgens bovenstaande becijfering staan in de initiële situatie tegenover € 600 miljoen aan inkomstenderving (belastingen en sociale premies) c.q. uitvoeringskosten voor het Rijk € 500 miljoen aan besparingen op uitkeringen in de minimumvariant en € 1 miljard in een meer realistische variant, in de tabel aangeduid als maximumvariant. Voor de samenleving zijn er baten, omdat Nederlandse bedrijven profiteren van de extra productie die de voormalig werklozen leveren (€ 300 miljoen). Tabel 2.5 vat een en ander samen.

Tabel 2.5 Baten (kosten) van de opstapkorting voor de Rijksbegroting (initiële kosten)

Deelnemers opstapkorting Derving belasting- en premie-inkomsten (werkgevers- en werknemerspremies) Besparing WW-/bijstanduitkeringen Saldo Rijksbegroting Extra belastinginkomsten Productiviteitswinst bedrijfsleven

Minimumvariant 100.000 € 600 mln

Maximumvariant 100.000 € 600 mln

€ 500 mln – € 100 mln p.m. p.m.

€ 1.000 mln € 400 mln p.m. p.m.

Bron: NYFER

Ook hier kunnen we weer naar de jaarlijks terugkerende kosten kijken nadat de opstapkorting is ingevoerd. Deze zijn becijferd in tabel 2.6.

33

Tabel 2.6 Kosten (baten) van de opstapkorting voor de Rijksbegroting (jaarlijks terugkerende kosten)

Deelnemers opstapkorting Derving belasting- en premie-inkomsten (werkgevers- en werknemerspremies) Besparing WW-/bijstanduitkeringen (minimumraming) Saldo Rijksbegroting Extra belastinginkomsten Productiviteitswinst bedrijfsleven

Minimumvariant 48.000 € 288 mln

Maximumvariant 48.000 € 288 mln

€ 240 mln

€ 480 mln

– € 50 mln* p.m. p.m.

€ 200 mln* p.m. p.m.

* Cijfers afgerond Bron: NYFER

Uiteraard zijn binnen de hier aangegeven bandbreedte vele varianten van de opstapkorting mogelijk. In plaats van volledige zou bijvoorbeeld slechts een gedeeltelijke vrijstelling van belastingen en sociale premies kunnen gelden. In dat geval zal echter ook de effectiviteit van de opstapkorting geringer zijn.

34

Opstapkorting

3

De uitvoering van de opstapkorting Wie moet de opstapkorting uitvoeren? In het vorige hoofdstuk is beschreven dat de korting eenvoudig kan worden uitgevoerd door de Belastingdienst. Werkgevers die een langdurig werkloze in dienst nemen, krijgen zonder enige formaliteit de opstapkorting in mindering gebracht op hun belasting- en premieafdrachten. Toch kan de rol van intermediairs belangrijk zijn om de screening costs voor werkgevers te verminderen. Uitzendbureaus vervullen hierin een sleutelrol.

3.1

Uitzendbureaus als bemiddelaars ….

Op dit moment bemiddelen de uitzendbureaus gezamenlijk ruim 600.000 verschillende uitzendkrachten.40 In toenemende mate blijken ondernemingen uitzendbureaus als rekruteringskanaal te gebruiken. Naast de traditionele motieven om uitzendwerk in te schakelen – tijdelijke vervanging van eigen werknemers en het opvangen van pieken in de productie – wordt het aantrekken van nieuw personeel steeds vaker genoemd als motief om uitzendwerk in te schakelen.41 Daarmee vervullen uitzendbureaus een belangrijke functie in het matching proces op de arbeidsmarkt. De uitzendbranche zorgt ervoor dat vraag en aanbod van arbeid elkaar op een doelmatige manier vinden. Dit doet zij op twee manieren: ten eerste als werkgever en ten tweede als intermediair. In het laatste geval blijven uitzendkrachten niet in dienst van het uitzendbureau, maar stromen zij door naar een vaste baan elders. Het uitzendbureau biedt werkzoekenden als het ware een ‘opstap’ naar de arbeidsmarkt. Er zijn verschillende redenen waarom uitzendwerk voor werklozen de kansen op het vinden van een baan vergroot. Ten eerste doen werklozen vaardigheden en werkervaring op die hun productiviteit verhogen en daarom hun arbeidsmarktkansen vergroten. Ten tweede vergemakkelijkt uitzendwerk het zoekproces naar een vaste baan omdat werkzoekenden verschillende werkgevers kunnen leren kennen en tegelijkertijd een signaal 40

Nauta en Donker van Heel, 2005: Instroom uitzendkrachten 2004. Donker van Heel, 2000: ‘Inleenmotieven van werkgevers’.

41

35

kunnen afgeven over hun eigen vaardigheden. Werkgevers op hun beurt gebruiken uitzendwerk als een risicoloze manier om potentiële werknemers te screenen voordat zij hun eventueel een vaste baan aanbieden. Uitzendwerk maakt on-the-job screening mogelijk zonder dat werkgevers te maken krijgen met ontslagbeperkingen of ontslagkosten. Ten slotte zijn uitzendwerkers ook al voorgeselecteerd door de uitzendorganisatie, zowel wat hun algemene presentatie en motivatie betreft als wat betreft de vaardigheden die nodig zijn voor de specifieke vacature. Betere screening vergroot de kansen dat werkgever en werknemer bij elkaar passen en dat er een duurzame arbeidsrelatie tot stand komt. Uit Nederlands onderzoek blijkt dat de uitzendbranche veel uitzendkrachten aan een vaste baan bij de inlener of elders helpt. In 2004 vond 27% van de uitzendkrachten een vaste baan.42 Van de uitzendkrachten die een vaste baan bij een inlener hebben gevonden, geeft 70% aan dat het uitzendwerk van (zeer) sterke invloed was. De uitzendbranche is daarmee een zeer effectief zoekkanaal.

3.2

… voor zwakke groepen in het bijzonder

Bepaalde groepen op de arbeidsmarkt hebben verhoudingsgewijs meer problemen met het vinden van een baan dan anderen. Dit geldt met name voor jongeren, laagopgeleiden, etnische minderheden, arbeidsgehandicapten, ouderen (45 jaar en ouder) en vrouwen. Met name deze doelgroepen hebben baat bij een bemiddelende rol van uitzendbureaus. Via uitzendwerk kunnen zij immers veelal relatief eenvoudig in contact komen met potentiële werkgevers en kunnen zij hun mogelijkheden tonen zonder daarbij eerst door strenge selectieprocedures te moeten gaan. Van de 615.000 uitzendkrachten die de uitzendbranche per jaar bemiddelt, behoort 26% tot de genoemde doelgroepen.43 Dit komt neer op zo’n 160.000 verschillende personen (gecorrigeerd voor dubbeltellingen). 18% daarvan vindt een vaste baan, in de helft van de gevallen in het bedrijf waar hij of zij als uitzendkracht is begonnen.44

42 Nauta en Donker van Heel, 2005: Instroom uitzendkrachten 2004. Gecorrigeerd voor uitzendwerkers die een opleiding volgen (studenten) is dat 31%. 43 Idem, p. 19. 44 Idem, p. 24.

36

Opstapkorting

Het ‘springplank’-karakter van tijdelijk werk wordt bevestigd door een empirische studie op basis van Nederlandse data.45 Uit die studie blijkt dat de kans dat werklozen vanuit de uitkering binnen een half jaar een betaalde baan vinden 20% is, terwijl de kans hierop voor werkenden in een tijdelijke baan 80% is. Daarbij zijn er overigens verschillen tussen doelgroepen. De kans dat jongeren een tijdelijke dan wel reguliere baan vinden is groter dan die voor oudere werklozen. Maar als ouderen eenmaal een tijdelijke baan hebben gevonden, is de kans dat zij doorstromen naar een reguliere baan groter dan die voor jongeren. Het springplankeffect werkt voor ouderen dus sterker dan voor jongeren. Wat etnische minderheden betreft constateert het onderzoek dat die meer moeilijkheden hebben om zowel tijdelijke als vaste banen te vinden. Maar eenmaal in een tijdelijke baan werkt het springplankeffect voor hen sterker dan voor werknemers van Nederlandse afkomst.

3.3

Extra plaatsingen via uitzendbureaus

De uitzendbranche zou haar rol als bemiddelaar nog veel effectiever kunnen vervullen als de prijs van uitzendarbeid daalt dankzij de opstapkorting. Om een indruk te krijgen van het effect hiervan is inzicht nodig in de prijselasticiteit van uitzendwerk. Hier zijn geen nauwkeurige gegevens over bekend. Wel zijn er talloze studies die de algemene prijselasticiteit van de vraag naar arbeid hebben proberen te schatten. In het algemeen variëren die schattingen van –0,15 tot –0,5%.46 Dit betekent dat de vraag naar arbeid met 0,15 tot 0,5% stijgt als de prijs van arbeid met 1% daalt. Hierbij geldt dat de prijselasticiteit van de vraag naar laagopgeleide arbeid hoger is dan die van hoogopgeleide arbeid. Dit komt omdat substitutie van arbeid en kapitaal in het algemeen gemakkelijker is in het geval van laagbetaald werk dan in het geval van hooggeschoold werk. Uit diverse studies komt als algemeen beeld naar voren dat voor laagbetaald werk veelal een prijselasticiteit van om en nabij de –0,4 geldt. Het is aannemelijk dat een dergelijke elasticiteit ook voor uitzendwerk geldt, omdat het in de meeste gevallen om laag of middelbaar geklasseerd werk gaat. De elasticiteit zou zelfs nog hoger kunnen zijn, zeker

45 Zijl, Heyma en Van den Berg, 2002: Stepping stones for the unemployed? Effects of temporary jobs on job search duration of the unemployed. 46

Hamermesh, 1999: ‘The demand for labor in the long run’.

37

wanneer uitzendwerk wordt gebruikt als mogelijkheid om nieuwe werknemers te rekruteren. In hoofdstuk 2 is becijferd dat het bruto-nettotraject op 115% van het wettelijk minimumloon een lengte heeft van ongeveer € 7.700 (exclusief pensioenpremies). De bruto loonkosten van bijna € 24.000 kunnen daarmee met 33% worden verminderd. Bij een prijselasticiteit van –0,4 zou de vraag naar uitzendarbeid met 13% toenemen als de prijs met eenderde zou dalen.47 Uit het instroom-onderzoek onder uitzendkrachten in 2004 blijkt dat 37% van de uitzendkrachten werkloos was vóór de eerste uitzendbaan.48 Van hen was 27% langer dan een half jaar werkloos. Van de 615.000 personen die in 2004 met een uitzendbaan zijn begonnen, waren er dus circa 60.000 langer dan een half jaar werkloos. Deze groep komt in aanmerking voor de opstapkorting. Een groei van de vraag naar opstappers met 13% betekent dat de uitzendbranche bijna 8.000 extra werknemers kan plaatsen. Nu al bemiddelt de sector jaarlijks 60.000 langdurig werklozen (de helft van alle langdurig werklozen die in een jaar uitstromen). Dankzij de opstapregeling kan dit aantal met 13% ofwel 8.000 personen toenemen. Daarmee is de uitzendbranche goed voor bijna 57% van het totale aantal plaatsingen van werknemers via de opstapkorting. Tabel 3.2 vat een en ander samen.

Tabel 3.2 Extra plaatsingen met opstapkorting door uitzendbranche

Aantal bemiddelde personen door uitzendbranche per jaar Waarvan in doelgroep langdurig werklozen Idem in % totaal aantal plaatsingen doelgroep Extra vraag naar uitzendarbeid dankzij opstapkorting Aantal plaatsingen langdurig werklozen Idem in % totaal aantal plaatsingen doelgroep

615.000 60.000 50 8.000 68.000 57

Bron: NYFER

47

Het is theoretisch niet correct om van een constante prijselasticiteit uit te gaan bij grote prijsveranderingen. Hier wordt echter aan dit aspect voorbijgegaan. Nauta en Donker van Heel, 2005: Instroom uitzendkrachten 2004, p. 15.

48

38

Opstapkorting

Bijlage 1

Economische effecten van loonkostensubsidies49

Loonkostensubsidies worden gezien als een effectiever middel om werkloosheid tegen te gaan en deelname aan de arbeidsmarkt te bevorderen dan andere arbeidsmarktinterventies zoals het creëren van additionele banen en diverse vormen van reïntegratieprogramma’s. Die hebben vaak als nadeel dat zij de zoekactiviteit van werkzoekenden tijdens de looptijd van het programma verminderen, waardoor de baankansen per saldo afnemen.50 Maar ook aan loonkostensubsidies kleven risico’s. De effectiviteit hangt sterk af van de juiste vormgeving.

B1.1

Positieve effecten van loonkostensubsidies

Loonkostensubsidies of afdrachtkortingen hebben als doel de loonkosten voor specifieke groepen werkzoekenden, bijvoorbeeld langdurig werklozen, te verlagen. In de literatuur worden diverse effecten van (tijdelijke) loonkostensubsidies onderscheiden. B1.1.1 Bevordering werkgelegenheid voor specifieke groepen werkzoekenden Verlaging van de loonkosten voor werkzoekenden die onder de afdrachtkorting vallen, maakt hen goedkoper en leidt daarmee tot een verhoging van de vraag naar arbeid van de betreffende werknemers. De gedachte is dat bijvoorbeeld langdurig werklozen alleen in theorie deel uitmaken van de arbeidsreserve en daardoor weinig neerwaartse druk op het loonniveau uitoefenen. De loonkostensubsidies zorgen er voor dat deze outsiders weer tot het beschikbare arbeidspotentieel gaan horen, wat een dempend effect heeft op de looneisen en daardoor een positief effect op de werkgelegenheid. Het effect op de werkgelegenheid hangt onder meer af van de manier waarop de subsidie wordt gefinancierd. Als de subsidie een lastenverschuiving is die andere soorten arbeid duurder maakt, daalt de

49

Het woord ‘loonkostensubsidies’ wordt hier gebruikt als verzamelnaam voor vermindering van arbeidskosten door subsidies of (gedeeltelijke) vrijstelling van belastingen en sociale premies (afdrachtkortingen). Bij de opstapkorting gaat het niet om een subsidie, maar om een afdrachtkorting. 50 Calmfors, Forslund en Hemström, 2001: ‘Does active labour market policy work?’.

39

vraag naar die arbeid en wordt het effect van de subsidie voor een deel weer ongedaan gemaakt. B1.1.2

Verbetering van de werking van de arbeidsmarkt

Het is mogelijk dat er bij bedrijven een verkeerd beeld bestaat van werkzoekenden, namelijk dat zij minder productief zijn, alleen maar omdat zij werkloos zijn. Subsidies kunnen helpen dit informatieprobleem op de arbeidsmarkt te verminderen doordat zij werkgevers in staat stellen tegen lagere kosten potentieel geschikte werknemers te werven. Als daar succesvolle matches tussen werkgevers en werknemers uit voortvloeien wordt de arbeidsmarkt dankzij de subsidie efficiënter. Deze efficiencyverbetering op de arbeidsmarkt verlaagt de reële arbeidskosten en vergroot de werkgelegenheid.51 B1.1.3

Verhoging van de productiviteit

Werklozen die geen baan vinden omdat zij onvoldoende productief zijn, kunnen dankzij de loonkostensubsidie wel aan de slag komen en doen in hun gesubsidieerde baan vaardigheden op (training on-the-job). De bedoeling is dat zij na afloop van de subsidieperiode productief genoeg geworden zijn om ook zonder subsidie een bijdrage aan de winstgevendheid van het bedrijf te leveren.52 Dit vereist wel dat de baan mogelijkheden biedt om het menselijk kapitaal te vergroten. Vooral voor jongeren is dat van belang, omdat zij vaak nog weinig mogelijkheden hebben gehad (praktijk)kennis en ervaring op te doen. B1.1.4

Correctie van arbeidsmarktverstoringen

Het is mogelijk dat bestaande arbeidsmarktinstituties de werking van de arbeidsmarkt belemmeren. Een voorbeeld hiervan is het minimumloon. Het minimumloon legt uit rechtvaardigheidsoverwegingen een bodem in de markt, die het productiviteitsniveau van sommige groepen werknemers overstijgt. Deze dreigen daardoor werkloos te worden. Als het minimumloon om valide redenen niet kan worden verlaagd, kan de loonkostensubsidie de marktverstorende werking ervan verminderen. Dit 51 52

Mortenson en Pissarides, 1999: ‘New developments in models of search in the labour market’. Calmfors, Forslund en Hemström, 2001: ‘Does active labour market policy work?’, p. 79.

40

Opstapkorting

geldt in het bijzonder wanneer er een hoge wig zit tussen de bruto arbeidskosten en het netto loon. Een subsidie, bijvoorbeeld in de vorm van een vrijstelling van werknemers- en werkgeverspremies voor lage lonen, kan dit effect voor een deel corrigeren.

B1.2

Mogelijke risico’s van loonkostensubsidies

Hoewel loonkostensubsidies positief kunnen uitpakken op de werkgelegenheid voor de doelgroepen, zijn er ook belangrijke risico’s die de effectiviteit van loonkostensubsidies kunnen ondergraven. B1.2.1

Verdringing

Van verdringing is sprake wanneer een werkgever een gesubsidieerde werknemer in dienst neemt ten koste van een ongesubsidieerde werknemer die anders in dienst zou zijn genomen. Met een loonkostensubsidie die gericht is op doelgroepen is het onvermijdelijk dat er in enige mate sprake is van verdringing. De verdringing kan worden beperkt door de subsidie zo goed mogelijk op de relevante doelgroep te richten. Verdringing speelt in het bijzonder een rol bij generieke loonkostensubsidies, waarvan het hoofddoel het creëren van banen is. Toch kan zelfs bij een hoge mate van verdringing de loonkostensubsidie nog positieve effecten hebben.53 Stirring the pot van werklozen verlaagt het risico dat mensen langdurig werkloos worden waardoor zij hun vaardigheden en/of zelfvertrouwen verliezen. Soms wordt verdringing ook ruimer gedefinieerd. Dan verdringen werknemers op wier loon een subsidie zit niet rechtstreeks collega’s voor wie geen subsidie geldt, maar gaan als gevolg van de herverdeling van middelen banen in andere sectoren of in andere segmenten van de arbeidsmarkt verloren.54 B1.2.2

Deadweight loss (ballast)

Een werkgever kan een subsidie incasseren voor een werknemer die ook zonder de subsidie zou zijn aangenomen. Wanneer dit gebeurt, is de 53 54

OECD, 2003: Employment outlook 2003, p. 128. In dat geval wordt in de literatuur ook wel gesproken van displacement.

41

subsidie een financiële meevaller voor de werkgever zonder dat deze invloed heeft op de beslissing wie er aangenomen zou worden. Dit wordt deadweight loss of ‘ballast’ genoemd. De kans op deadweight loss is groter naarmate de loonkostensubsidie minder zorgvuldig is toegespitst op een doelgroep. De OECD concludeert dat een hoge mate van deadweight loss acceptabel kan zijn als het beleidsdoel is de kansen voor doelgroepen te vergroten.55 Wel is het belangrijk de doelgroep zo effectief mogelijk af te bakenen. B1.2.3

Stigmatisering

Een groot risico is stigmatisering. Wanneer werkgevers de indruk krijgen dat de subsidieregeling met name geldt voor groepen die onvoldoende productief zijn op de arbeidsmarkt, zullen zij die groepen mijden en geen gebruik maken van de regeling. Het gevaar van stigmatisering kan worden beperkt door de doelgroep af te bakenen aan de hand van criteria die niet de nadruk leggen op ongunstige arbeidsmarktkarakteristieken. Ook moet werkgevers duidelijk worden gemaakt wat hun voordeel kan zijn om gesubsidieerde werknemers in dienst te nemen. Het stigma kan ook verminderd worden door alleen kandidaten die daadwerkelijk een baan willen en direct inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt voor een loonkostensubsidie in aanmerking te laten komen. B1.2.4

Rent seeking

Zoals elke vorm van beleid dat middelen herverdeelt, staan loonkostensubsidieprogramma’s bloot aan rent seeking: het op een oneigenlijke manier voordelen proberen te behalen van de financiële regeling. Rent seeking kan vele vormen aannemen: creatie van ‘schaduwbanen’ (de werknemer werkt niet maar verdeelt samen met de werkgever de subsidie); een werkgever stuurt een werknemer tijdelijk naar huis wegens gebrek aan werk met de afspraak dat de werknemer terug kan komen wanneer hij aan de subsidievereisten voldoet enz. Als reactie op het gevaar van rent seeking worden subsidieprogramma’s soms opgetuigd met talrijke voorwaarden om oneigenlijk gebruik te beperken. Het resultaat van te veel beperkingen kan echter zijn dat potentiële werkgevers 55

OECD, 2003: Employment outlook 2003, p. 115.

42

Opstapkorting

het programma mijden, omdat ze geen zin hebben in de administratieve rompslomp. Voordat uitgebreide regelgeving wordt toegevoegd, moet het ontwerp van het programma worden getoetst op de vraag of werkgevers en werknemers de juiste prikkels ondervinden om het instrument te gebruiken zoals het bedoeld is. B1.2.5

Verstoring arbeidsmarktdynamiek

Een ander argument dat soms tegen loonkostensubsidies wordt ingebracht is dat zij aanpassingen frustreren die moeten plaatsvinden om de arbeidsproductiviteit te verhogen. Als loonkostensubsidies gericht zijn op het instandhouden van verouderde of niet-concurrerende activiteiten, kunnen zij innovatie belemmeren en verouderde, laagproductieve bedrijven in staat stellen hun bestaan te rekken. Dit argument moet op twee punten worden genuanceerd. Ten eerste biedt de loonkostensubsidie de gesubsidieerde werknemers de kans om hun vaardigheden te verbeteren tot het productiviteitspeil dat het hogere loonniveau rechtvaardigt. Zo wordt voorkomen dat groepen met een zwakke arbeidsmarktpositie in een veranderende arbeidsmarkt blijvend buiten de boot vallen. Ten tweede kan een loonkostensubsidie een manier zijn om andere marktverstoringen te corrigeren. Zo kunnen subsidies bijvoorbeeld gebruikt worden als correctie op een (onjuist) marktsignaal dat een persoon geen goede werknemer is omdat hij in het verleden werkloos is geweest. Ook kunnen zij werkgevers over de streep trekken om voor training on-the-job te zorgen waardoor de werknemer op het noodzakelijke productiviteitsniveau kan komen. Het is dan wel essentieel dat loonkostensubsidies zo worden vormgegeven dat zij maximaal bijdragen aan het verhogen van het menselijk kapitaal van werknemers die van de subsidie gebruik maken.

43

B1.3

Vormgeving van loonkostensubsidies

B1.3.1

Doel: benutting menselijk kapitaal

Het primaire doel van de loonkostensubsidie is de voorraad menselijk kapitaal beter te benutten door deze te vergroten en te onderhouden. Eén van de belangrijkste voordelen van een loonkostensubsidieprogramma is dat hoe langer iemand meedoet, hoe groter zijn vaardigheden op de arbeidsmarkt worden. Dit staat in contrast met andere arbeidsmarktprogramma’s die de terugkeer van mensen naar de arbeidsmarkt vertragen, waarmee hun kansen op een baan kleiner kunnen worden (insluiting).56 Loonkostensubsidies zijn bedoeld om het menselijk kapitaal te vergroten, maar sommige werkzoekenden kunnen meer baat hebben bij andere ondersteunende programma’s. Jongeren zijn hiervan een goed voorbeeld. Jonge mensen met een lage opleiding en weinig ervaring behoren tot de grootste risicogroepen op de arbeidsmarkt. Een loonkostensubsidieprogramma alleen is misschien niet de beste manier om hen te helpen. Een baan die weinig vaardigheden vraagt en weinig leermogelijkheden biedt, helpt een jongere misschien minder dan een jaar op school of in een trainingsprogramma. Daarom oppert de OECD dat het zinvol kan zijn de subsidie met opleidingsmogelijkheden te combineren.57 Tegelijkertijd geldt echter ook dat training on-the-job vaak effectiever is dan traditionele scholing. Frankrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk hebben jeugdwerkloosheidprogramma’s waarbij loonkostensubsidies gecombineerd worden met training. In Australië is de subsidie voor jongeren lager, waardoor deze ontmoedigd worden gesubsidieerd werk te nemen. B1.3.2

Doelgroep

De doelgroep bestaat uit werknemers die het risico lopen om langdurig werkloos te worden of reeds langdurig werkloos zijn. Potentiële risicoindicatoren zijn leeftijd, laag opleidingsniveau, chronische arbeidsmarktproblemen, lange periodes van werkloosheid en gebrek aan

56 57

Van Ours, 2002: The locking-in effect of subsidized jobs. OECD, 2003: Employment outlook 2003, p. 128.

44

Opstapkorting

werkervaring. Bij het afbakenen van de doelgroep is het van belang de volgende principes in acht te nemen:58 •

•

•

het beleid moet gericht worden op iedereen binnen een populatie met hetzelfde risico. Gebeurt dit niet, dan zullen degenen die erbuiten vallen op de arbeidsmarkt een concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van gesubsidieerde werkzoekenden (verdringing); er moeten zo min mogelijk criteria worden opgelegd om de doelgroep te bepalen, zowel om administratieve rompslomp te vermijden als om stigmatisering te voorkomen; waar mogelijk moeten afbakeningscriteria gericht zijn op arbeidsmarktkarakteristieken in plaats van op groepen mensen die daardoor gestigmatiseerd worden.

De kunst is om loonkostensubsidies zo precies mogelijk toe te spitsen op de outsiders of de hogerisicogroepen zonder een onnodig stigma te creëren dat het concurrentievoordeel als gevolg van de subsidie tenietdoet. Dit is mogelijk door de regeling te richten op de werkloosheidsduur van personen en niet op specifieke kenmerken van werklozen. Sommige werklozen zitten slechts voor korte duur zonder baan. Wat deze mensen nodig hebben is een werkloosheidsuitkering totdat ze een nieuwe baan hebben gevonden. Als alle werklozen in aanmerking komen voor de loonkostensubsidie lopen niet alleen de deadweight losses van de programma’s sterk op, maar hebben ook de echte outsiders geen competitief voordeel, wat uiteindelijk het doel is van het programma. B1.3.3

Duur van de regeling

De duur van een regeling moet een afweging zijn tussen de kosten van het programma en de voordelen die werkzoekenden uit het programma halen. Er is weinig empirisch bewijs over de optimale duur van loonkostensubsidies, maar veel programma’s hebben een duur van zes maanden tot één jaar. Die termijn is nodig om voldoende arbeidsroutine en menselijk kapitaal op te bouwen. Een minimumduur van gesubsidieerde banen kan helpen voorkomen dat alleen kortstondige dead-end jobs – bijvoorbeeld voor de duur van één week – worden aangeboden die de

58

Robertson, 1994: Wage subsidies to encourage the hiring of unemployment insurance claimants.

45

positie van een persoon uit de doelgroep op de arbeidsmarkt niet tot nauwelijks versterken. B1.3.4

Aard van de banen

Idealiter bieden alle banen kansen op permanent werk, verbeteren ze vaardigheden en openen ze perspectieven op een toekomstige salarisverhoging. Maar er zijn ook banen die weinig ontwikkelingsmogelijkheden bieden. De loonkostensubsidie beperken tot bepaalde soorten banen zou het programma echter geen goed doen. Niet alleen veroorzaakt het te veel bureaucratie, maar het is ook onmogelijk om te bepalen wat een geschikte baan is voor een doelgroep. Loonkostensubsidies worden vaak beperkt tot banen in de private sector. Om overeind te blijven op de markt zullen bedrijven binnen de private sector alleen werknemers in dienst nemen die een bijdrage leveren aan hun productief vermogen. Er valt echter ook wel wat voor te zeggen om loonkostensubsidies uit te breiden tot delen van de gesubsidieerde sector, waarvoor hard budget constraints gelden, zoals universiteiten, scholen en ziekenhuizen. Deze instellingen moeten net zo goed afwegen of werknemers die zij in dienst nemen voldoende productief zijn om hun loonkosten waard te zijn en hebben ook incentives om te investeren in de productiviteit van hun medewerkers. B1.3.5

Timing

Het optimale tijdstip waarop subsidies zouden moeten ingaan is moeilijk te bepalen. Het hangt af van de vraag hoe nauwkeurig risicogroepen geïdentificeerd kunnen worden en of subsidies op zo’n manier kunnen worden toegespitst op de doelgroep dat die een echt concurrentievoordeel heeft zonder meteen gestigmatiseerd te worden. Er is weinig empirisch bewijs over wat de optimale timing is om met een subsidie te beginnen. De meeste tijdelijke programma’s beginnen na enkele maanden tot één jaar. B1.3.6

Hoogte

De meeste loonkostensubsidies zijn een uniform deel of percentage van het loon, maar subsidies kunnen ook variëren over de tijd die er gewerkt is.

46

Opstapkorting

Sommige landen bieden een eenmalig bedrag (lump sum) aan bedrijven om werknemers in dienst te nemen, maar ook subsidies per gewerkt uur of week komen voor. Andere landen hanteren een formule waarbij de subsidie lager wordt naarmate een gesubsidieerde werknemer langer in dienst is van het bedrijf. In beide gevallen is de vooronderstelling dat het risico vermindert hoe langer iemand ergens werkt. Beide vormen hebben het potentiële probleem dat de werkgever de gesubsidieerde werknemer slechts voor een korte periode aanneemt. B1.3.7

Eenvoud

Het is essentieel dat de subsidieregeling eenvoudig uitvoerbaar is. Bureaucratische vereisten en hoge administratieve lasten verhogen de kosten en verminderen de animo van werkgevers om aan de regeling deel te nemen. B1.3.8

Inpassing in bestaand beleid

Een belangrijke kwestie is hoe een loonkostensubsidieprogramma past in de algehele context van het arbeidsmarkt- en socialezekerheidsbeleid. De relatie met het minimumloon, het uitkeringsregime van de WW, de bijstand en andere socialezekerheidsregelingen kan van groot belang zijn. Een loonkostensubsidiebeleid werkt beter wanneer een helder onderscheid wordt gemaakt tussen personen zonder risicofactor die geschikt zijn voor werkloosheidsuitkeringen en personen met een risicofactor die in aanmerking komen voor een loonkostensubsidie of een andere vorm van arbeidsmarktondersteuning. Hiermee worden twee dingen bereikt. Het moedigt de aanvaarding van het programma door deelnemers aan, omdat er niet langer het alternatief van onvoorwaardelijke WW-uitkeringen zou zijn. En het creëert een zelfselectieproces, waarbij sommigen zullen besluiten niet deel te nemen omdat ze niet echt op zoek waren naar een baan.

47

48

Opstapkorting

Bijlage 2

Internationale ervaringen metloonkostensubsidies

De effectiviteit van loonkostensubsidieprogramma’s is uitermate gevoelig voor de wijze waarop de programma’s zijn vormgegeven en de kans dat de doelen niet worden behaald is groot. Daarom zijn veel overheden terughoudend met de inzet van loonkostensubsidies in het kader van het actief arbeidsmarktbeleid. Toch zijn er ook successen. De internationale arbeidsmarktliteratuur bevat verschillende voorbeelden van projecten die de kans op werk voor specifieke groepen significant hebben verbeterd. Projecten zijn vooral succesvol als ze nauwkeurig op de juiste doelgroepen worden gericht en zo ontworpen zijn dat ze blijvende deelname aan de arbeidsmarkt verzekeren.59 Dit hoofdstuk bespreekt enkele best practices van tijdelijke loonkostensubsidies in OECD-landen.

B2.1

Actief arbeidsmarktbeleid in Zweden

Van alle OECD-landen is Zweden waarschijnlijk het land dat van oudsher het meeste werk heeft gemaakt van actief arbeidsmarktbeleid. Op het hoogtepunt, in 1994, zat meer dan 5% van de beroepsbevolking in een of ander programma van actief arbeidsmarktbeleid en beliepen de uitgaven aan dit beleid meer dan 3% van het bbp.60 De programma’s hadden betrekking op alle vormen van actief arbeidsmarktbeleid: scholingsprogramma’s, sollicitatietrainingen, cursussen Zweeds voor immigranten, computertraining, tijdelijke banen in de publieke sector, werkervaringsplaatsen, loonkostensubsidies voor langdurig werklozen, rekruteringssubsidies en beurzen om eigen bedrijfjes te starten. Daarnaast waren er verschillende programma’s voor jongeren om praktijkervaring op te doen. In 2000 zijn veel van de programma’s weer afgeschaft en vervangen door een ‘activeringsgarantie’, vergelijkbaar met de sluitende aanpak in Nederland. Hierbij is er voor alle mensen die langdurig werkloos dreigen te worden een passend aanbod, bijvoorbeeld actieve hulp bij het zoeken naar werk totdat zij een baan hebben gevonden of in een regulier opleidingstraject zitten. Zweden is interessant omdat er veel evaluaties zijn uitgevoerd van alle verschillende programma’s. Uit een overzicht van de talrijke evaluatiestudies 59 OECD, 2003: Employment outlook 2003, in het bijzonder hoofdstuk 3 ‘Making work pay – making work possible’, p. 115 en 126. 60 Calmfors, Forslund en Hemström, 2001: ‘Does active labour market policy work?’, p. 64.

49

trekken Calmfors, Forslund en Hemström de conclusie dat met name loonkostensubsidies een effectief instrument zijn gebleken. Weliswaar is ook bij dit instrument sprake van een aanzienlijke mate van ballast en verdringing, maar dit effect is kleiner dan bij andere programma’s.61 De loonkostensubsidies in Zweden zijn tijdelijke subsidies voor langdurig werklozen om hun kansen op het vinden van een baan te vergroten. De subsidies zijn bedoeld om werkgevers over te halen langdurig werklozen in dienst te nemen die daardoor baanspecifieke vaardigheden kunnen opdoen. De stilzwijgende verwachting is dat werkgevers de arbeidsrelatie in stand houden nadat de subsidietermijn is afgelopen. Werklozen moeten minimaal twintig jaar oud zijn om voor de subsidie in aanmerking te komen en ze moeten een half jaar werkloos zijn. De subsidies zijn beperkt tot banen in de particuliere sector. Er zijn geen opleidingeisen aan de subsidie verbonden; de training blijft beperkt tot de ervaring van de baan zelf. Het loon is het gangbare cao-loon en de subsidie bedraagt 50% van de arbeidskosten tot een bepaald maximum. Uit een evaluatie van het programma door Sianesi blijkt dat deelnemers aan de regeling één tot vijf jaar na afloop van het programma 20 tot 40% meer kans hebben om een baan te bezetten dan wanneer zij werkloos waren gebleven.62 Dit is geen netto werkgelegenheidseffect. De betere kansen voor de doelgroep kunnen voor een deel ten koste zijn gegaan van de kansen van andere werkenden of van werkzoekenden in andere arbeidsmarktprogramma’s. De winst van het programma zit hem vooral in het feit dat deelnemers vaardigheden hebben opgedaan waardoor zij ook in andere banen aan de slag kunnen. Daarnaast is de subsidie voor werkgevers een goedkope manier om productieve werknemers op het spoor te komen (screening). De evaluatiestudie van Sianesi geeft geen inzicht in de mogelijke ballast en verdringingseffecten van de Zweedse maatregel. Wel blijkt uit andere empirische studies dat die effecten aanzienlijk zijn (tussen de 65 en 70%).63 Loonkostensubsidies zijn niet alleen het meest effectieve maar ook het duurste instrument uit het Zweedse aanbod van arbeidsmarktmaatregelen. Een goedkoper alternatief is tijdelijke vervanging van reguliere werknemers 61 62

Calmfors, Forslund en Hemström, 2001: ‘Does active labour market policy work?’. Sianesi, 2002: Differential effects of Swedish active labour market programmes for unemployed

adults during the 1990s. 63

Calmfors, Forslund en Hemström, 2001: ‘Does active labour market policy work?’.

50

Opstapkorting

die op scholingsverlof zijn door iemand die werkloos is (een mogelijkheid die binnen het Zweedse model bestaat). Ook dit biedt werklozen kansen om relevante werkervaring op te doen en kan door werkgevers worden gebruikt als screening device. De kansen op het vinden van een reguliere baan door de betrokken werklozen zijn bij dit instrument echter veel kleiner dan bij de loonkostensubsidies.64

B2.2

De Britse New Deal voor jeugdige werklozen65

De Britse New Deal voor jonge werklozen startte in 1998. Jonge werklozen tussen 18 en 24 jaar oud worden verplicht om aan het programma deel te nemen. Het programma begint met een toegangsperiode (Gateway) van vier maanden, waarin de deelnemers een persoonlijke adviseur krijgen die hen helpt bij het zoeken naar een baan. Als zij in die periode geen ongesubsidieerde baan kunnen vinden, zijn er vier mogelijkheden: (1) een baan met subsidie voor de werkgever in combinatie met een opleiding voor ten minste één dag per week; (2) voltijds opleiding en training; (3) een baan die door de overheid beschikbaar wordt gesteld (environmental task force) of (4) vrijwilligerswerk. Het weigeren van een aanbod heeft gevolgen voor de uitkering. De resultaten laten een significante toename in de uitstroom naar werkgelegenheid zien als gevolg van de New Deal: werkloze jonge mannen maken 20% meer kans op een baan. Een groot deel van het effect komt voor rekening van de banen met subsidie, maar ook de hulp bij het zoeken naar een baan heeft effect. De subsidie vermindert voor werkgevers de kosten om een werkloze in dienst te nemen met ongeveer 40 tot 50%. In de praktijk blijkt dat de New Deal de kans voor jongeren om een baan te vinden met ongeveer 20% heeft vergroot. Bij de start van het project werd verwacht dat dit percentage hoger zou zijn. Als reden voor het enigszins tegenvallende resultaat wordt aangegeven dat de Britse economie een lange periode van groei heeft doorgemaakt, waardoor veel werkzoekenden al een baan hebben gevonden. Alleen werklozen met zeer geringe basisvaardigheden komen nog in de Gateway terecht, wat hen onaantrekkelijk maakt voor werkgevers. Daarnaast brengt de eis om naast de baan een opleiding te volgen extra kosten en bureaucratische rompslomp voor 64 Sianesi, 2002: Differential effects of Swedish active labour market programmes for unemployed adults during the 1990s, p. 38. 65 Van Reenen, 2003: Active labour market policies and the British New Deal for the young unemployed in context.

51

werkgevers met zich, wat als een bezwaar wordt gevoeld. Een derde reden voor het ietwat tegenvallende resultaat is dat het arbeidsbureau misschien niet de meest geschikte instantie is om de subsidieregeling uit te voeren. Ten slotte kan het falen om een baan te vinden in de Gateway de deelnemers stigmatiseren, waardoor werkgevers afhaken. Ondanks deze handicaps heeft de loonkostensubsidie een significante invloed gehad op het toenemende aantal banen voor jongeren, zo blijkt uit de evaluaties.

B2.3

Loonkostensubsidies vergroten employability in Australië66

Een belangrijke vraag is of tijdelijke loonkostensubsidies niet alleen de kans op het vinden van een baan vergroten, maar ook structureel verbetering brengen in de arbeidsmarktpositie van met name jongeren, met andere woorden of ze hun employability vergroten. Deze vraag is onderzocht in een studie naar het Special Youth Employment Training Program (SYETP) en zijn latere opvolger JobStart in Australië. Het programma bood werkgevers die werkloze jongeren tussen de 15 en 24 jaar in dienst namen, een subsidie aan van A$75 per week gedurende een periode van zeventien weken. Dit was ongeveer de helft van het jeugdloon. Werkgevers moesten met het arbeidsbureau een trainingsplan voor jongeren overeenkomen, al kon zich dat in de praktijk beperken tot normale beroepsoriëntatie. De jongeren moesten minimaal vier maanden werkloos zijn en niet op school zitten. In de meeste gevallen waren de deelnemers al langer werkloos. In het onderzoek werden de deelnemers aan het programma vergeleken met een controlegroep van vergelijkbare jongeren, waarbij zorgvuldig werd gecontroleerd voor selectie-effecten, zoals de kans dat vooral de meest gemotiveerde jongeren in het programma zaten. De employability werd afgemeten aan de vraag of de deelnemers in de jaren na afloop van het programma een grotere kans hadden om een baan te hebben dan de controlegroep. Uit de evaluatie bleek dat die kans voor de deelnemers aan het programma aanmerkelijk groter was. Veel jongeren bleken hun baan na afloop van de subsidieperiode te behouden. Dit weerspreekt het argument dat ondernemingen jongeren weer snel ontslaan zodra de subsidieperiode afloopt. Er waren juist aanwijzingen dat als tijdelijk bedoelde banen langer in 66

Richardson, 1998: Do wage subsidies enhance employability? Evidence from Australian Youth.

52

Opstapkorting

stand werden gehouden. Ook bleken de deelnemers aan het programma er beter in te slagen andere banen te vinden in plaats van uitsluitend hun oorspronkelijk gesubsidieerde baan te behouden. De uitkomsten bevestigen dat subsidies worden gebruikt om de vaste kosten van rekrutering en training goed te maken, waarna de gesubsidieerde werkers voldoende productief geworden zijn om hun baan ook zonder subsidie te behouden.

B2.4

Subsidies voor tijdelijke banen in Zwitserland67

In Zwitserland is in 1997 een experiment gestart waarbij werklozen die een (tijdelijke) baan accepteren tegen een loon dat lager ligt dan de werkloosheidsuitkering, een aanvulling op hun uitkering kunnen krijgen. Daardoor zijn zij financieel beter af dan wanneer zij in de uitkering blijven. De uitkeringsinstantie is ook beter af, want deze is minder kwijt aan werkloosheidsuitkeringen. Het gaat hierbij om subsidies op gewone banen in de reguliere arbeidsmarkt. In 1998 zat ongeveer 20% van de deelnemers aan de diverse werkgelegenheidsprojecten in tijdelijke gesubsidieerde banen. Omdat de regeling per kanton wordt uitgevoerd, vertonen de precieze voorwaarden om voor een tijdelijke gesubsidieerde baan in aanmerking te komen regionale verschillen. De duur van de subsidie loopt uiteen van enkele maanden tot één jaar. Uit een evaluatie van het programma door Gerfin en Lechner blijkt dat de tijdelijke loonkostensubsidie de kansen op het vinden van een blijvende baan met 10 procentpunten vergroot. Van de verschillende Zwitserse werkgelegenheidsprogramma’s is het de enige die positief uit de evaluaties komt als het gaat om het vergroten van kansen op de arbeidsmarkt. Voor deelnemers die nog maar kort werkloos zijn is het effect beperkter dan voor deelnemers die langer werkloos zijn. Dit is het algemeen bekende verschijnsel dat deelname aan een arbeidsmarktprogramma aanvankelijk de kansen op een baan negatief beïnvloedt, omdat het de zoekactiviteit vermindert. Deelnemers die op grond van hun arbeidsverleden recht op meer dan twaalf maanden werkloosheidsuitkering hebben, lopen geen risico dat recht te verspelen door een tijdelijk gesubsidieerde baan te accepteren.

67

Gerfin en Lechner, 2000: Microeconometric evaluation of the active labour market policy in

Switzerland.

53

Een evaluatiestudie van Lalive, Van Ours en Zweimüller bevestigt dat tijdelijke loonkostensubsidies van de uiteenlopende Zwitserse instrumenten het meeste perspectief bieden op een overstap van werkloosheid naar een reguliere baan.68 Een vermindering van de gemiddelde werkloosheidsduur wordt in deze studie echter niet gevonden. Daarmee is het programma echter nog niet zinloos volgens de auteurs. Het beschikbaar stellen van loonkostensubsidies is tenslotte goedkoper dan het betalen van werkloosheidsuitkeringen.

B2.5

Ervaringen in Nederland

Ook Nederland heeft de nodige ervaring opgedaan met verschillende vormen van loonkostensubsidies. Naast de Wet Vermeend-Moor in het begin van de jaren negentig zijn er de Vermindering van werkgeverspremies voor Langdurig Werklozen (VLW) en de Speciale Afdrachtkorting (SPAK) voor werkenden met een laag inkomen (minder dan 115% van het minimumloon) geweest. De SPAK bestaat nog maar loopt op 1 januari 2006 af. De Wet Vermeend-Moor en de Reguliere Arbeidsplaatsenvariant (RAP) boden werkgevers een aanzienlijke vermindering van sociale premies voor elke extra langdurig werkloze die zij in dienst namen voor een periode van vier jaar. Bovendien konden zij een eenmalige bonus claimen. Een evaluatie door De Koning et al. in 1995 wees op een deadweight loss van 42% en een minstens even groot verdringingseffect, waardoor de netto effectiviteit in de orde van 10 tot 20% lag.69 De VLW was een vermindering van werkgeversbijdragen sociale zekerheid van ongeveer € 2.000 per jaar voor een periode van vier jaar voor het in dienst nemen van langdurig werklozen. Een studie van het NEI raamde de gecombineerde ballast- en verdringingseffecten op 60 tot 90%.70 Soortgelijke uitkomsten werden gevonden voor de SPAK (93%).

68

Lalive, Van Ours en Zweimüller, 2003: The impact of active labor market programs on the duration of unemployment. 69 De Koning et al., 1995: Met subsidie aan het werk. Samenvattend rapport evaluatie KRA. 70 Van Polanen Petel et al., 1999: Werkgelegenheidseffecten van de SPAK en VLW.

54

Opstapkorting

De verschillende evaluaties die in de loop der jaren van deze programma’s zijn uitgevoerd bevestigen het internationale beeld. Er blijkt sprake van een aanzienlijke mate van deadweight loss en verdringing, en weinig netto creatie van werkgelegenheid. Zoals bekend zijn de verschillende regelingen successievelijk afgeschaft. Volgens het kabinet zal afschaffing van de SPAK de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt nauwelijks schaden.71 De SPAK is een weinig gericht en daardoor kostbaar instrument, omdat elke baan onder 115% minimumloon wordt gesubsidieerd; het deadweight loss is daardoor hoog. Daarnaast is het kabinet van mening dat het beleid zich meer moet richten op het bevorderen van het arbeidsaanbod (de arbeidsparticipatie), onder meer door het verkleinen van de armoedeval, in plaats van op het bevorderen van de vraag naar arbeid.72

B2.6

Conclusie

Uit de internationale en Nederlandse ervaringen blijkt dat er geen wonderen van loonkostensubsidies moeten worden verwacht, maar dat er wel degelijk positieve effecten mogelijk zijn. Behalve dat de effectiviteit sterk afhangt van de precieze vormgeving van het instrument, wordt de beoordeling ook bepaald door de politieke doelen die men er mee wil bereiken. Als het gaat om bevordering van de werkgelegenheid over de hele linie zijn loonkostensubsidies een duur instrument. Maar voor het verbeteren van de werkgelegenheidskansen van specifieke groepen (langdurig werklozen) en het voorkomen dat hun menselijk kapitaal obsoleet wordt, zijn tijdelijke loonkostensubsidies een zinvol instrument.

71

Uit evaluaties van het CPB blijkt dat afschaffing van de SPAK wel een negatief effect heeft op de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Zie CPB-bijlage ‘Economische effecten van actief arbeidsmarktbeleid’, in: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2001: Aan de

slag. Eindrapport van de werkgroep toekomst van het arbeidsmarktbeleid. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2004: Notitie nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen. 72

55

56

Opstapkorting

Literatuurlijst Calmfors, L., A. Forslund en M. Hemström, 2001: ‘Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences’, in: Swedish Economic Policy Review, vol. 85, p. 61-124 Centraal Planbureau, 2005: Centraal Economisch Plan 2005, CPB, Den Haag European Employment Taskforce, 2003: Jobs, jobs, jobs: creating more employment in Europe Faber, J., S. Leferink en M. van der Wal, 2003: Van werk naar werk. De WIW in theorie en praktijk, NYFER, Breukelen Felli, E. en G. Tria, 1999: Producitivity and organized crime in Italy, Università Tor Vergata, Rome Gerfin, M. en M. Lechner, 2000: Microeconometric evaluation of the active labour market policy in Switzerland, IZA Discussion Papers, vol. 154, Institute for the Study of Labor, Bonn Hamermesh, D.S, 1989: ‘What do we know about worker displacement in the U.S.’, in: Industrial Relations, vol. 28, p. 37-50 Hamermesh, D.S., 1999: ‘The demand for labor in the long run’, in: O.C. Ashenfelter en D. Card (ed.): Handbook of Labor Economics, vol. 1, p. 429-471. Koning, J. de, A. Gelderblom, K. Zandvliet en R. Blanken, 2004: Werkt scholing voor werklozen, Raad voor Werk en Inkomen, Den Haag Lalive, R., J.C. van Ours en J. Zweimüller, 2002: The impact of active labor market programs on the duration of unemployment, Working Paper No. 41, Institute for Empirical Research in Economics, University of Zürich, Zürich Margalit, A., 1996: The decent society, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts

57

Martin, J.P. en D. Grubb, 2001: ‘What works and for whom: a review of OECD countries’ experiences with active labour market policies’, in: Swedish Economic Policy Review, vol. 8, p. 9-56 Marx, I., 2002: Job subsidies and cuts in employer’s social security contributions: the verdict of empirical evaluation studies, Universiteit van Antwerpen, Antwerpen Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2001: Aan de slag. Eindrapport van de werkgroep toekomst van het arbeidsmarktbeleid, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2003: Handreiking lokale samenwerking aanpak jeugdwerkloosheid, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2004: Meer ruimte voor ondernemers door minder lasten. Van lastenproductie naar naar lasten reductie, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2004: Notitie nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2004: Notitie visie arbeidsmarktbeleid, Den Haag Mortenson, D.T. en C. Pissarides, 1999: ‘New developments in models of search in the labour market’, CEPR Discussion Papers no. 2053, Centre for Economic Policy Research, Londen Nauta, H. en P. Donker van Heel, 2005: Instroom uitzendkrachten 2004, Ecorys, Rotterdam Nes, P.J. van, E.A.M. Stotijn en J.J. van Velden, 1998: Evaluatie van het gebruik van de afdrachtskorting lage lonen, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag OECD, 1994: The OECD Jobs Study. Evidence and explanations, Parijs OECD, 2002: Latest developments in making work pay policies, Parijs OECD, 2003: Employment outlook 2003, Parijs

58

Opstapkorting

Opstal, R. van, H. Roodenburg en R. Welters, 1998: ‘Low skilled jobs through job creation and wage subsidies’, in: CPB report, no. 98/2 Ours, J.C. van, 2002: ‘The locking-in effect of subsidized jobs’, in: Journal of Comparative Economics, vol. 32, no. 1, p. 37-55 Phelps, E.S., 1972: ‘The statistical theory of racism and sexism’, in: American Economic Review, vol. 62, p. 659-661 Phelps, E.S., 1997: Rewarding work: How to restore participation and self-support to free enterprise, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts Phelps, E.S., 2000: ‘The importance of inclusion and the power of job subsidies tot increase it’, in: OECD Economic Studies, no. 31, 2000/II Pissarides, C., 2000: Equilibrium unemployment theory, MIT Press, Cambridge, Massachusetts Raad voor Werk en Inkomen, 2004: Duizenden werkloze jongeren buiten bereik arbeidsmarkt, RWI, Den Haag Reenen, J. van, 2003: Active labour market policies and the British New Deal for the young unemployed in context, NBER Working Paper no. 9576 Richardson, J., 1998: Do wage subsidies enhance employability? Evidence from Australian Youth, CEP Discussion Papers, no. 387, CEP, Londen Robertson, H., 1994: Wage subsidies to encourage the hiring of unemployment insurance claimants, Polycopie, Ottawa Schmid, G., J. O’Reilly en K. Schömann (ed.), 1996: International handbook of labour market policy and evaluation, University Press, Cambridge Sociaal-Economische Raad, 2005: Advies toekomstbestendigheid werkloosheidswet, SER, Den Haag Sianesi, B., 2002: Differential effects of Swedish active labour market programmes for unemployed adults during the 1990s, IFS Working Papers, W01/25

59

Thurow, L.C., 1975: Generating inequality. Mechanisms of distribution in the U.S. economy, Basic Books, New York UWV, 2003: 8e Notitie arbeidsmarktverkenningen, UWV, Amsterdam UWV, 2003: Op weg naar werk. Een evaluatie van sluitende aanpak in de WW, UWV, Amsterdam Vos, K. de, 2004: Financiële prikkels voor het in dienst houden of nemen van werknemers: een literatuuronderzoek, CentER Applied Research, Tilburg Zijl, M., A. Heyma en G. van den Berg, 2002: Stepping stones for the unemployed. Effects of temporary job search duration of the unemployed, Working Paper Series 2004:19, Institute for Labour Market Policy Evaluation, Uppsala

60