Een monitoringsysteem voor lokale bestuurskracht: naar de modellering van een Vlaams design INHOUDSOPGAVE. Inleiding...7

Een monitoringsysteem voor lokale bestuurskracht: naar de modellering van een Vlaams design

INHOUDSOPGAVE Inleiding.......................................................................................................................................... 7 1. Doelstelling en focus van het onderzoek.............................................................................. 15 1.1 Algemene doelstelling van het onderzoek .....................................................................15 1.2 Het ontwikkelingsproces van een monitoringsysteem ...................................................15 1.3 Focus van het onderzoek...............................................................................................17 2. Methodologie ........................................................................................................................... 19 2.1 Algemene benadering ....................................................................................................19 2.2 Ontwikkelen binnen randvoorwaarden van een draft indicatorenset .............................20 2.2.1 Generieke mogelijkheden en beperkingen van een gecoördineerd monitoringsysteem voor het lokale bestuur ............................................................................................................................. 20 2.2.2 Functioneel voor het centraal (Vlaams) én lokale bestuur ...................................................... 21 2.2.3 Een beleidsondersteunend en aansturingsinstrument als gebruiksopzet ............................... 26

2.3 Pilootproject met gemeenten van het Westhoekoverleg................................................27 3. Inhoud en structurering van de monitor ............................................................................... 29 3.1 Algemeen vertrekpunt: het concept bestuurskracht.......................................................29 3.1.1 Hoofdlijn van het Vlaamse gemeentebeleid ............................................................................ 29 3.1.2 Een moeilijk te definiëren begrip….......................................................................................... 29 3.1.3 Gevolgen voor de inhoudelijke uitwerking van een monitor lokale bestuurskracht................. 30 3.1.4 Naar een werkbare definitie… ................................................................................................. 31

3.2 Operationalisering en de vraag “Welke aspecten van lokaal bestuur meten we?” ........33 3.2.1 Selectiecriteria ......................................................................................................................... 33

Bart De Peuter & Geert Bouckaert

I

Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen

3.2.2 Capaciteit: aspecten van interne organisatie........................................................................... 33 3.2.3 Geconsolideerde capaciteit ..................................................................................................... 34 3.2.4 Opdracht: sectorale beleidsdomeinen en -velden ................................................................... 35 3.2.5 De dimensies van de monitor .................................................................................................. 35

3.3 Operationalisering en de vraag “Vanuit welke invalshoeken meten we?” ..................... 38 3.3.1 Selectiecriteria ......................................................................................................................... 38 3.3.2 Capaciteit: het hebben en aanwenden van middelen.............................................................. 40 3.3.3 Opdracht: specifieke kenmerken van de gemeente, taken in opdracht of medebewind, regionale vraagstukken en lokale ambities....................................................................................... 41 3.3.4 Indicatorentypologie van de monitor........................................................................................ 42 3.3.5 Meten op bepaalde criteria ...................................................................................................... 46

3.4 Fine-tuning van de modellering: de samenhang tussen de dimensies en types indicatoren in de monitor ..................................................................................................... 47 3.4.1 Een eerste model: capaciteit versus opdracht......................................................................... 47 3.4.2 Naar een aangepast model: de opdeling in macro- en microniveau ....................................... 51 3.4.3 Het verband tussen macro- en microniveau............................................................................ 54 3.4.4 Overzichtschema: de inhoudelijke modellering van de monitor .............................................. 58 3.4.5 Generieke mogelijkheden voor vergelijking en analyse vanuit het model............................... 60 3.4.6 Structurerende principes voor verdere invulling van de monitor ............................................. 60

3.5 Een verfijningstraject langs dimensies, aandachtspunten en indicatoren ..................... 62 3.5.1 Aandachtspunten als tussenstap............................................................................................. 62 3.5.2 Selectie van aandachtspunten: via welke criteria?.................................................................. 62 3.5.3 Aandachtspunten als flexibele schakels van een veranderlijk meetinstrument....................... 65

3.6 Selectie van indicatoren ................................................................................................ 66

II

Spoor monitoring en financieel management

Een monitoringsysteem voor lokale bestuurskracht: naar de modellering van een Vlaams design

3.6.1 Selectiecriteria ......................................................................................................................... 66 3.6.2 Een permanent zoeken selectieproces ................................................................................. 71 3.6.3 Een laatste maar belangrijke stap: de metagegevens van indicatoren................................... 71

4. Tussentijds resultaat: een indicatorenset ‘à géométrie variable’....................................... 75 4.1 “Géométrie variable” ......................................................................................................75 4.2 Dimensie ‘Planning en coördinatie’ ................................................................................77 4.2.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 77 4.2.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 78 4.2.3 Selectievoorstel indicatoren..................................................................................................... 80

4.3 Dimensie ‘personeel’......................................................................................................83 4.3.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 83 4.3.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 83 4.3.3 Selectievoorstel indicatoren..................................................................................................... 85

4.4 Dimensie ‘financiën’ .......................................................................................................87 4.4.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 87 4.4.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 87 4.4.3 Selectievoorstel indicatoren..................................................................................................... 89

4.5 Dimensie ‘informatie en communicatie’..........................................................................91 4.5.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 91 4.5.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 91 4.5.3 Selectievoorstel indicatoren..................................................................................................... 92

4.6 Dimensie ‘samenwerkingsverbanden, incl. inspraak en participatie’ .............................93 4.6.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 93


III


4.6.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 93 4.6.3 Selectievoorstel indicatoren..................................................................................................... 94

4.7 Gemeenschappelijke capaciteitsmeting in de dimensies ter opvolging van sectorale beleidsdomeinen ................................................................................................................. 95 4.7.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 95 4.7.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 95 4.7.3 Selectievoorstel indicatoren..................................................................................................... 97

4.8 Sectoraal beleidsdomein ruimtelijke ordening ............................................................... 98 4.8.1 Opvolging met het meetsysteem ............................................................................................. 98 4.8.2 Geselecteerde aandachtspunten............................................................................................. 98 4.8.3 Selectievoorstel indicatoren................................................................................................... 100

4.9 Sectoraal beleidsdomein cultuur ................................................................................. 102 4.9.1 Opvolging met het meetsysteem ........................................................................................... 102 4.9.2 Geselecteerde aandachtspunten........................................................................................... 102 4.9.3 Selectievoorstel indicatoren................................................................................................... 104

4.10 Sectoraal beleidsdomein milieu................................................................................. 105 4.10.1 Opvolging met het meetsysteem ......................................................................................... 105 4.10.2 Geselecteerde aandachtspunten......................................................................................... 105 4.10.3 Selectievoorstel indicatoren................................................................................................. 107

Bronnen............................................................................................................................ 109

IV


Lijst van figuren en tabellen

Lijst van figuren en tabellen Figuur 1: het ontwikkelingsproces voor een monitoringsysteem................................................................... 17 Figuur 2: Afstemmingsdiagram: vraag en aanbod van meetinformatie op lokaal en Vlaams vlak ............... 22 Figuur 3: Afleiding van de inhoudelijke dimensies van de monitor uit het bestuurskrachtconcept ............... 37 Figuur 4: De beleids- en beheerscyclus in een inputoutput systeemmodel.................................................. 39 Figuur 5: Effectmeting: verwacht effect, beleidseffect en effect zonder beleid ............................................. 44 Figuur 6: Afleiding van een indicatorentypologie voor de monitor uit het bestuurskrachtconcept ................ 45 Figuur 7: Problematische causale sprong bij de analyse van meetgegevens in een inputoutput model gebaseerd op een strikt onderscheid tussen capaciteit en opdracht ............................................................ 50 Figuur 8: Foute weergave van de samenhang tussen de dimensies en indicatorentypologie afgeleid uit capaciteit en opdracht ................................................................................................................................... 51 Figuur 9: Opdeling van de dimensies in een macro- en microniveau ........................................................... 53 Figuur 10: Correcte weergave van de samenhang tussen de dimensies en indicatorentypologie afgeleid uit capaciteit en opdracht ................................................................................................................................... 54 Figuur 11: Genuanceerder inputoutput model in een macro- en microcontext............................................. 55 Figuur 12: Het verband tussen macro- en microniveau: herhaling, uitsplitsing en aggregatie ..................... 56 Figuur 13: Inhoud en structuur van de monitor: het meten van capaciteit en opdracht op macro- én microniveau, via dimensiespecifieke, parallelle en aggregeerbare indicatoren ............................................ 59 Figuur 14: Tijdpad en sequens bij aanpassingen van het monitoringsysteem ............................................. 66 Figuur 15: Kwaliteitsdimensies voor de indicatorenset als geheel................................................................ 68 Figuur 16: Trechterstructuur van het tussentijdse resultaat van inhoudelijke operationalisering ................. 76

Tabel 1: Verklaring van de velden in het afstemmingsdiagram .................................................................... 23 Tabel 2: Modaliteiten van samenwerkingsverbanden ................................................................................... 34


V


Tabel 3: Categorieën en voorbeelden van specifieke kenmerken eigen aan de gemeente die de gemeentelijke opdracht mee bepalen............................................................................................................ 41 Tabel 4: Samenhang tussen dimensies en indicatorentypologie in een model gebaseerd op een strikt onderscheid tussen capaciteit en opdracht ................................................................................................... 48 Tabel 5: Technische indicatorentypologie en meetmogelijkheden volgens de inhoudelijke indicatorentypologie....................................................................................................................................... 58 Tabel 6: Het aangepast SMART-principe als maatstaf voor de selectie van een indicator .......................... 69 Tabel 7: Criteria voor het meten van taakroutine / taakambiguïteit............................................................... 70 Tabel 8: Metagegevens van een indicator..................................................................................................... 72 Tabel 9: Status van de operationalisering van het meetsysteem.................................................................. 76 Tabel 10: Types van organisatievormen voor gemeentelijke dienstverlening............................................... 96

VI


Inleiding

Inleiding Lokaal bestuur in Vlaanderen is constant in beweging. Dit geldt evenzeer voor de interbestuurlijke relaties tussen de gemeentelijke overheid en de centrale overheid. Drijvende kracht hierachter is een reeks van maatschappelijke tendensen die een toenemende complexiteit en verwevenheid vertonen en steeds weer nieuwe beleidsmatige uitdagingen en bestuurlijke vraagstukken en bijgevolg hervormingsimpulsen met zich meebrengen. Het doorlopende proces van de Belgische staatshervorming maakte dat de Vlaamse overheid een steeds gewichtiger potentieel aandeel kreeg in de interbestuurlijke relaties met de lokale overheden, en dat zowel op beleidsmatig als bestuursmatig vlak. De meest recente mijlpaal in dat proces, op bestuursmatig vlak, is de overheveling naar de gewesten van de bevoegdheid inzake de organieke regelgeving of bestuurlijke organisatie met betrekking tot het lokaal bestuur, i.c. de gemeenten en provincies.1 En het Vlaamse bestuursniveau heeft deze wettelijke vrijheidsgraden ook daadwerkelijk gestalte gegeven in de interbestuurlijke relaties met het lokale niveau. Op bestuursmatig vlak werd via decreten en uitvoerende bepalingen een hele reeks van veranderingen tot stand gebracht in de interbestuurlijke context. Het administratief toezicht werd hertekend en meer bepaald versoepeld en vereenvoudigd door de procedure van het algemeen toezicht verregaand te veralgemenen. Daarmee geldt een facultatief toezicht dat vooral op basis van klachten door raadsleden of burgers over gemeentelijke besluiten effectief wordt uitgeoefend. Verder werd voorzien in nieuwe intergemeentelijke samenwerkingsvormen voor de gemeenschappelijke nastreving van doelstellingen van gemeentelijk belang. Gemeenten hebben nu een keuze uit vier formules, met of zonder rechtspersoonlijkheid en met of zonder beheersoverdracht: de projectvereniging, de interlokale vereniging, de dienstverlenende en de opdrachthoudende vereniging. Bestaande intercommunale verenigingen dienen zich in te schakelen in de nieuwe decretale bepalingen en op termijn zullen de gemengde intercommunales verdwijnen. Op financieel vlak werd de fondsenstructuur vereenvoudigd door het integreren van meerdere bestaande fondsen (waarborggedeelte Sociaal Impulsfonds, investeringsfonds en het bestaande gemeentefonds) tot één Gemeentefonds. Daarnaast werd, via het stedenfonds met de resterende SIF+ middelen, een apart financieringskanaal voorzien voor de 2 groot- en 11 centrumsteden (en de Vlaamse

1

Zie artikel 6, §1, VIII van de bijzondere wet tot hervorming der instellingen van 8 augustus 1980, zoals gewijzigd bij bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen van 13 juli 2001. Het ontwerp van laatstgenoemde wet maakte deel uit van het Lambermont-bis akkoord (23 januari 2001),


7


Gemeenschapscommissie voor het tweetalige gebied Brussel-hoofdstad). Daarbij werden ook de criteria voor de dotatie en de verdeling van het gemeentefonds en het stedenfonds geëvalueerd en aangepast. Recent verscheen een witboek met analyses van en toekomstvisies over het stedenbeleid en het stadsbeleid in Vlaanderen, dat zowel hoofdlijnen voor beleid als actiepunten voor de centrale en stedelijke overheden aanreikt. Momenteel staat ook een gemeentedecreet in de steigers dat de aangehaalde gewestbevoegdheid inzake organieke regelgeving zal concretiseren en diverse verregaande hervormingen in het vooruitzicht stelt voor de gemeentelijke beleids- en beheerscycli alsook voor de interne bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke instellingen en actoren. Daarnaast werd op het vlak van het sectorale beleid een waaier van interbestuurlijke arrangementen tussen Vlaamse en lokale overheid uitgewerkt, meestal via het convenantinstrumentarium. Gemeenten worden op die manier, als gedecentraliseerde besturen, ingeschakeld in een complexe bestuurlijke en dienstverlenende keten, vaak ook gestimuleerd om bepaalde beleidsvelden en –issues (meer) op de lokale agenda te plaatsen. Dergelijke interbestuurlijke relaties ontstaan naast de grondwettelijk erkende autonome bevoegdheidsfeer die gemeenten hebben en impliceren meestal een verdieping en uitbreiding van de lokale taakstelling –hetzij planmatig, hetzij uitvoerend of een bundeling van beide- in een bepaald beleidsdomein, gekoppeld aan de overdracht van financiële middelen (subsidies). Afhankelijk van de graad van precisie waarmee deze bijkomende taakstelling wordt vastgelegd, kan men een onderscheid maken tussen extra bevoegdheden van gemengd belang (Vlaams en gemeentelijk) en loutere uitvoeringsopdrachten die bij het lokale bestuur terecht komen, naast hun taken binnen de autonome gemeentelijke bevoegdheidsfeer. Het is inderdaad deze drieledige indeling die beter aan de praktijk beantwoordt dan de traditionele tweedeling lokaal belang versus Vlaams belang (Maes & Boes, 2001: 3031). Het convenantinstrumentarium vertoont echter over de sectorale beleidsdomeinen heen geen uniforme invulling wat betreft de gemeentelijke vrijheidsgraden op vlak van taakinhoud en realisatiewijze, maar ook niet op vlak van de vermelde financieringsformules en de voorwaarden voor toekenning en aanwending die eraan verbonden zijn. Dat laatste geldt overigens bij uitbreiding ook voor andere decretaal bepaalde planningsverplichtingen en subsidiekanalen die niet aan het specifieke instrument van de convenant zijn gelinkt. Bij wijze van voorbeeld kan gewezen worden op het verschillende karakter van de centrale-lokale relaties op vlak van mobiliteitsbeleid en ruimtelijke ordening. Het mobiliteitsbeleid is sterk gericht op het realiseren van centrale projectlijnen van investeringen via lokale keuzes, ingebed in een lokaal planningsproces met

dat het oorspronkelijke, principieel Lambermontakkoord (16 oktober 2000) concretiseerde. De wet van 13 juli 2001 trad in werking op 1 januari 2002.

8


Inleiding

een rigide gedefinieerde fasering en inhoud maar zonder decretale verplichting. Daarentegen is voor het ruimtelijke ordeningsbeleid kenmerkend dat het accent ligt op decretaal verankerde lokale planningsverplichtingen (waarvoor een financiële tegemoetkoming is voorzien) die tijdens het proces zelf minder van nabij worden opgevolgd door de centrale overheid, maar die anderzijds wel dienen te gebeuren

binnen

verschillende

een

omvangrijk

bestuurslagen

(bv.

trapsgewijs, Europese

hiërarchisch

(vogel,-

planningskader

habitat)richtlijnen,

gedefinieerd

Ruimtelijk

door

Structuurplan

Vlaanderen, Provinciaal Structuurplan) en ex post daarop geëvalueerd worden. Uit deze korte bloemlezing van bestuurlijke en beleidsmatige tendensen en initiatieven op het vlak van de interbestuurlijke relaties tussen de Vlaamse en lokale overheid, blijkt in hoofdlijnen dat er een tweeledige centrale benadering van de lokale besturen bestaat vanuit het Vlaamse bestuursniveau. Enerzijds zien we de centrale overheid in een taakstellende en afbakenende rol ten aanzien van de lokale besturen als zijnde

(territoriaal)

gedecentraliseerde

besturen,

en

anderzijds

in

een

kaderscheppende

en

ondersteunende rol ten aanzien van die lokale besturen als autonome besturen. Deze twee rollen staan natuurlijk niet los van elkaar. Ze kunnen zowel synergetisch samengaan als bepaalde spanningsvelden creëren (met à la limite de onwenselijke en bovendien inadequate tweedeling tussen nevenschikking en onderschikking van lokale besturen). Het resultaat is afhankelijk van hoe de twee rollen opgevat worden (culturele factor) en in de praktijk geconcretiseerd worden (structurele factor) en van de mate van coördinatie hierin over de verschillende entiteiten van de centrale overheid heen. Vanzelfsprekend ligt aan dit geheel van interbestuurlijke relaties een bepaalde visie ten grondslag over de rol van het lokale bestuursniveau in het staatsbestel, zowel als een eigenstandig bestuursniveau als in de hoedanigheid van gedecentraliseerd bestuur, en over de wijze waarop die rol ingevuld of ondersteund kan worden. Dit vertaalt zich niet enkel in (grond)wettelijke teksten. Wat Vlaanderen betreft is die visie terug te vinden in het Pact tussen de Vlaamse regering en de Vlaamse gemeenten en O.C.M.W.’s van 8 maart 1999 waarin stappen worden vooropgesteld “in een onomkeerbaar proces naar nieuwe onderlinge bestuursverhoudingen” (‘groeipact’), en waarin beide partijen zich engageren om vanuit een partnerschapsrelatie aan de Vlaamse burger het best mogelijke bestuur te bieden. Het Pact vermeldt volgende hoofddoelstellingen: -

het maken van onderlinge afspraken om belangrijke maatschappelijke problemen in Vlaanderen gemeenschappelijk aan te pakken;

-

de bestuurskracht van alle gemeenten en OCMW’s in Vlaanderen versterken zodat voor alle burgers een sterke eerstelijnsoverheid dicht bij de bevolking gewaarborgd is;

-

spelregels afspreken over goede omgangsvormen tussen de centrale Vlaamse overheid en de gemeenten en OCMW’s.


9


Belangrijk

is

dat

het

Pact

werd

afgesloten

met

de

Vlaamse

Regering

en

dus

een

beleidssectoroverschrijdend karakter heeft. Dit blijkt ook uit meerdere bepalingen in het Pact, die bv. de intentie vanwege de Vlaamse overheid vermelden om naar een grotere samenhang tussen de planningen van de verschillende beleidssectoren te gaan. Ook de complexe en ondoorzichtige regelgeving inzake de specifieke bijdragen voor de lokale besturen in de verschillende beleidssectoren wordt erkend. Bij de engagementen staat tevens vermeld dat de gemeenten de rol van de Vlaamse overheid erkennen om de algemene beleidslijnen te bepalen in de maatschappelijke sectoren waarvoor zij bevoegd is, en dat zij dit algemeen beleid in hoofdzaak vaststelt aan de hand van te bereiken maatschappelijk doelstellingen, rekening houdend met de verscheidenheid van gemeenten onderling en in hun eigen ontwikkelingsgraad. Uit het voorgaande mag afgeleid worden dat de hoofddoelstellingen van het Pact dus gelden voor de gehele Vlaamse overheid, i.c. alle departementale administraties en hun satellieten. In de beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden 2000-2004 wordt, conform het regeerakkoord, verder gegaan op de in het Pact uitgezette lijnen. Het beleid, zo vermeldt de nota, berust op twee belangrijke pijlers: 1) een zichtbare vernieuwing voor de burger tot stand brengen; 2) de kwaliteit van het lokaal bestuur verbeteren en zijn bestuurskracht vergroten. De achterliggende visie op de interbestuurlijke relaties tussen de centrale en lokale overheid, en ook de centrale

doelstellingen

en

prioriteiten

naar

voor

gebracht

in

de

beleidsnota

Binnenlandse

Aangelegenheden vormen de essentiële bakens voor de uittekening van het Vlaams (bestuurlijk) beleid ten aanzien van de gemeenten, zowel vanuit de taakstellende als vanuit de ondersteunende rol.2 Ze vormen dan ook het beleidskader en een normatief oordeel over de relatieve belangrijkheid van uitdagingen, waarbinnen de hoger vermelde voorbeelden van hervormingen en interbestuurlijke arrangementen werden ontwikkeld. Belangrijk daarbij is het gegeven dat zowel in het Pact als in de beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden de versterking van de lokale bestuurskracht heel centraal wordt geplaatst; we komen hier verder nog op terug. De meest belangrijke vraagstelling luidt dan: “Hoe het lokaal bestuur (in staat stellen zich te) organiseren en hoe daarbij de interbestuurlijke relaties in al hun facetten gestalte geven, opdat adequaat op de beheers- en beleidsmatige uitdagingen kan worden ingespeeld?” Het hoeft geen betoog dat dit een vraag is zonder een voor de hand liggend, eenduidig of definitief antwoord. De

2

Dit geldt ook voor de OCMW’s en de provincies, maar deze laten we in deze studie grotendeels buiten beschouwing.

10


Inleiding

ruwe verklaring daarvoor is dat er differentiatie bestaat in de aard van de uitdagingen, dat er verschilpunten bestaan tussen lokale besturen, en bijgevolg dat adequate oplossingen zullen moeten rekening houden met deze genuanceerde realiteit. Want voor het antwoord op deze vraag, moet men eerst inzicht hebben in elk van de volgende elementen: 1) De aard van de uitdagingen; 2) Wat betekenen deze uitdagingen voor de taakstelling van de overheid –of beter vertaald naar de interbestuurlijke context: de verschillende overheidsniveaus en specifiek de lokale overheid?; 3) De mate waarin deze overheidsniveaus en specifiek de lokale besturen hun respectieve taakstelling aankunnen; 4) Welke knelpunten manifesteren zich daarbij? Eens men deze zaken in kaart heeft gebracht, kan men een diagnose stellen en in een volgende stap, indien gewenst, als centrale overheid beleidsmaatregelen uitwerken of bijsturen en deze implementeren. Gegeven de voorwaarden waaraan men moet voldoen om de hoger vermelde vraagstelling te kunnen beantwoorden, dient zich een nieuwe vraagstelling aan. “Hoe kan men inzicht verwerven in elk van de opgesomde elementen, d.w.z. in de bestuurlijke en beleidsmatige uitdagingen, de consequenties voor de taakstelling van de overheidsniveaus en specifiek het lokale bestuur, de mate waarin deze hun (actuele en verwachte) taakstelling aankunnen en de eventuele knelpunten en kritische slaagfactoren daarbij?”. Deze vraagstelling kan men situeren in een tendens van versterkte aandacht bij de overheid (in binnenen buitenland) voor het sturen op de resultaten en effecten van haar beleid. Dit geldt evenzeer voor de Vlaamse overheid die een kennisgerichte capaciteit wenst op te bouwen rond haar gemeentebeleid, zowel ten behoeve van de taakstellende als de ondersteunende rol. Het is dan ook deze vraagstelling die het uitgangspunt van deze studie vormt. Het antwoord op de aangehaalde nieuwe vraagstelling wordt aangereikt door de praktijk van monitoring, d.w.z. het systematisch opvolgen en ‘meten’ van bepaalde aandachtspunten aan de hand van indicatoren. In een overheidscontext kan monitoring toegepast worden binnen de beleidscyclus, de beheerscyclus, die onder meer de financiële cyclus (begroting - boekhouding - audit) en de aspecten HRM, ICT en infrastructuur bevat, en in het kader van sturings- en verantwoordingsrelaties (tussen bestuursniveaus (cf. beheersovereenkomsten), tussen bestuur en burger, politiek en administratie, enz.). Meer bepaald in een context van interbestuurlijke relaties tussen centrale en lokale overheid, kan een monitoringsysteem voor de opvolging van de bestuurlijke ontwikkeling op lokaal niveau heel wat valabele informatie aanleveren om het Vlaamse gemeentebeleid, vanuit de hoger vermelde tweeledige rol, gericht


11


voor te bereiden en mee te bepalen, om het implementatieproces ervan op te volgen en om de resultaten en effecten van dat beleid te evalueren. Immers, de vermelde voorbeelden van beleidsmaatregelen en –instrumenten van de centrale overheid gericht naar de lokale overheid, zowel op vlak van bestuurlijk beheer en beleid (fondsen, IGS-formules, …) als op vlak van sectoraal beleid (subsidieregelingen, convenantinstrument,…), werden ontwikkeld vanuit een visie op de interbestuurlijke relaties en binnen het kader van vooraf gestelde beleidsprioriteiten. Dat neemt niet weg dat deze stap –van beleidshoofdlijnen naar concrete maatregelsevident of eenvoudig is. In tegendeel, meestal vindt een tegensprekelijk debat plaats over de verschillende aspecten van dergelijke maatregels en vanuit verschillende invalshoeken (accuraatheid, doelmatigheid, flexibiliteit, financiering, timing, enz.). Dit heeft te maken met een toenemende complexiteit, met onderlinge verwevenheid van problematieken, dilemma’s van specialisatie en coördinatie, enz. waarmee elke overheidsorganisatie (in toenemende mate?) geconfronteerd wordt. Openbaar bestuur is meer kennisintensief geworden. Monitoring kan dit debat en deze complexiteit respectievelijk onderbouwen en structureren en op die manier in een kenniscapaciteit voorzien. Wanneer dergelijk monitoringsysteem gecoördineerd wordt door de centrale overheid en de gegenereerde informatie in een comparatief perspectief geplaatst wordt, kan het evolueren naar een meet- en vergelijkingsinstrument dat zowel voor de centrale als lokale overheid een belangrijke ondersteunende rol kan spelen. Daarin ligt inderdaad de strategische meerwaarde van een gecoördineerd monitoringsysteem ter opvolging van het lokale bestuur: voor de centrale overheid kan het een systematisch en geïntegreerd overzicht van en inzicht in het lokaal bestuurlijk landschap verschaffen, vanuit welbepaalde aandachtspunten, en voor een lokale overheid kan het een comparatief en coherent beeld bieden van de plaats die zij inneemt in het ruimer geheel van de lokale besturen, als insteek naar de eigen lokale cycli van beleid en beheer. Dit studierapport biedt omkadering bij de ontwikkeling en implementatie van een door de centrale overheid gecoördineerd monitoringsysteem ter opvolging van het lokale bestuur in Vlaanderen. Het historische pad voor dit onderzoeksproject wordt mee gevormd door de PBO-studie 99A/4/46 (20012002) getiteld ‘Meten en vergelijken van lokale bestuurlijke ontwikkeling: een monitoringsysteem voor het lokaal bestuur in Vlaanderen’.3 Deze bevat een vergelijkende case-analyse van binnenen buitenlandse monitoringsystemen gericht op lokale besturen, hetzij gecoördineerd door de centrale overheid, hetzij

3

Voor de eindrapportering van dit PBO-project zie: Bouckaert, G., De Peuter, B. en van Dooren, W. (2003), Meten en vergelijken van lokale bestuurlijke ontwikkeling: een monitoringsysteem voor het lokaal bestuur in Vlaanderen, Brugge: Die Keure.

12


Inleiding

bottom-up initiatieven. De op basis daarvan geformuleerde lessen en aanbevelingen vormden dan ook de opstap voor dit onderzoeksproject. De tekst van deze rapportage is als volgt ingedeeld. In eerste paragraaf worden de doelstelling en de focus van het onderzoek afgebakend. In een volgende paragraaf komt de gevolgde methodologie aan bod. Paragraaf drie behandelt de meer theoretische achtergrond voor de inhoud en structurering van het monitoringsysteem. In een vierde paragraaf wordt verder ingegaan op de operationalisering van het meetsysteem tot op het niveau van indicatoren.


13

1. Doelstelling en focus van het onderzoek

1. Doelstelling en focus van het onderzoek 1.1 Algemene doelstelling van het onderzoek Dit onderzoek wil omkadering bieden voor het design van een monitoringsysteem ter opvolging van het lokaal bestuur in Vlaanderen, i.c. de gemeenten, waarbij de Vlaamse overheid een coördinerende rol op zich neemt ten aanzien van het beheer ervan. Daarnaast wordt ook ingespeeld op de problematiek van implementatie van dergelijk monitoringsysteem. De praktische beleidsrelevantie wordt nagestreefd doordat, gebaseerd op de lessen en aanbevelingen vanuit de voorafgaande internationaal vergelijkende PBO-studie, wordt gestart met de oefening om het monitoringsysteem te concretiseren en verfijnen tot op het niveau van de individuele indicatoren, rekening houdend met de specifieke Vlaamse context van interbestuurlijke relaties en beleid.

1.2 Het ontwikkelingsproces van een monitoringsysteem Wanneer men het ontwikkelingsproces van een monitoringsysteem bekijkt, zijn enerzijds volgende generieke fases te onderkennen. 1. Designfase, waarbij de initiële ontwikkeling of ontwerp zal gebeuren van het monitoringsysteem. 2. Testfase. Deze fase is facultatief, waarbij men het systeem in een beperkte scope operationeel laat proefdraaien, om zo eventuele knelpunten in een vroeg stadium te detecteren en het oorspronkelijke idee of ontwerp bij te sturen. Na dat laatste kan de test eventueel herhaald worden. 3. Invoeringsfase. Zodra het ontwerp voldoende verfijnd en bijgeschaafd is, kan het (veralgemeend) ingevoerd worden. De implementatie kan uiteraard zelf ook stapsgewijs aangepakt worden en dit vanuit meerdere invalshoeken. Men kan bijvoorbeeld het aantal lokale besturen stelselmatig optrekken, of de inhoudelijke dekkingsgraad van de monitor gradueel verruimen. 4. Evaluatiefase, waarbij het operationele monitoringsysteem in al zijn aspecten en onderdelen geëvalueerd kan worden en getoetst aan de algemene beleidskeuzes die eraan ten grondslag liggen. Ook voor deze evaluatie zijn een reeks modaliteiten in te vullen (bv. timing, frequentie, scope, methodiek, etc.). 5. Bijsturing. Afhankelijk van de resultaten van de evaluatie, kan er een bijgestuurd worden op één of meerdere onderdelen van het systeem. Anderzijds kan men analytisch volgende essentiële onderdelen of aspecten bij het monitoringsysteem onderscheiden:


15


-

de opzet, of de centrale doelstellingen van het monitoringsysteem;

-

de implementatiemethodiek;

-

de inhoud;

-

de aanlevering, het beheer en de audit van meetgegevens;

-

de vergelijking en analyse van meetgegevens;

-

de presentatie en rapportering;

-

het gebruik van de informatie die het monitoringsysteem genereert.

Voor de uiteindelijke werking en functionaliteit van het monitoringsysteem zijn er enkele belangrijke randvoorwaarden die betrekking hebben op deze onderdelen of aspecten: a) Het meetsysteem kan slechts operationeel zijn wanneer tegelijk het onderdeel van ‘aanlevering, beheer en audit van meetgegevens’, het onderdeel van ‘vergelijking en analyse’ en datgene van ‘presentatie en rapportering’ operationeel zijn. b) Idealiter bestaat er een sterke conceptuele samenhang tussen de opzet, de inhoud en het gebruik van het monitoringsysteem. c) De kwaliteit van de bij punt a) vermelde onderdelen zal medebepalend zijn voor de functionaliteit en zeggingskracht van het monitoringsysteem en dus het uiteindelijke gebruik van de informatie die het monitoringsysteem oplevert. d) De implementatiemethodiek staat eveneens niet los van de opzet en dient rekening te houden met een aantal structurele en culturele contextfactoren, o.m. de gangbare cultuur en visie op interbestuurlijke relaties, de gangbare reguleringsgraad ten aanzien van lokale overheid, de bevoegdheidsverdeling tussen centrale en lokale overheid en tussen diverse centrale departementen en agentschappen, de aard van sturingsrelaties, ervaring met eerdere verwante initiatieven en ten slotte het politiek en ambtelijk draagvlak voor monitoring. Als kritische succesfactor bij het ontwikkelen van de monitor geldt dat men in grote lijnen de bovenstaande volgorde van onderdelen en aspecten in acht neemt tijdens de designfase, om tot een functioneel en kwalitatief samenhangend resultaat te komen (Bouckaert, De Peuter en van Dooren, 2003: 231-245). Het ontwerpen, testen, implementeren en evalueren van dergelijk monitoringsysteem vergt dan ook een langetermijnperspectief. De verschillende vermelde onderdelen en aspecten vragen elk ook een

16


1. Doelstelling en focus van het onderzoek

dynamische benadering omwille van twee redenen: ze zijn vatbaar voor verandering in de tijd –of beter gezegd dienen dat te zijn- en ze impliceren ook een zeker leerproces. Dit werd ook empirisch bevestigd in het internationaal vergelijkend onderzoek. Wat bijvoorbeeld de inhoud betreft, zal de indicatorenset regelmatig geëvalueerd en desnoods gewijzigd moeten worden om de relevantie en actualiteit ten opzichte van wat men wil meten te garanderen. Ook het zoeken naar het meest geschikte referentiekader om meetgegevens te combineren, te analyseren en te beoordelen, zal gradueel moeten worden opgebouwd. De generieke fasering van het ontwikkelingsproces en de stappen binnen de designfase kunnen als volgt schematisch worden weergegeven (figuur 1).

BELEIDSKEUZES

(test)

Design

Historiek

Implementatie

Bijsturing

Evaluatie

t

Opzet

P

Implementatiemethodiek

R Inhoud (dimensies en indicatoren)

O

Aanlevering, audit en beheer van data

C

Vergelijking en analyse

E

Presentatie en rapportering

S

Gebruik informatie meetsysteem

Figuur 1: het ontwikkelingsproces voor een monitoringsysteem

1.3 Focus van het onderzoek Het accent bij dit onderzoek werd gelegd op de inhoudelijke uitwerking van de monitor en heeft dus betrekking op de designfase. Daarbij staan 2 vragen centraal: o

Welke aspecten van lokaal bestuur meten we? Dit is de vraag naar welke dimensies worden opgenomen in het monitoringsysteem.

o

Vanuit welke invalshoek(en) meten we? Dit is de vraag naar de types van indicatoren die deel uitmaken van het monitoringsysteem.

Aan de beantwoording van deze vragen, en bijgevolg de inhoudelijke bepaling van de monitor, lagen weliswaar

enkele

principiële


beleidskeuzes

met

betrekking

tot

de

doelstellingen

van

het

17


monitoringsysteem ten grondslag. Dit gaf van bij aanvang een perspectief zowel wat de mee te nemen dimensies als de typologie van indicatoren betreft. Anderzijds werden op basis daarvan enkele randvoorwaarden met betrekking tot de andere onderdelen van het monitoringsysteem gedestilleerd. Meerbepaald is de gewenste generieke opzet van het monitoringsysteem gericht op het verschaffen van een beter inzicht in wat algemeen wordt aangegeven met ‘de bestuurskracht van de gemeenten’. Naar gebruiksfunctionaliteit werd een beleidsondersteunend instrument vooropgesteld dat zowel voor de Vlaamse overheid als voor de gemeenten zelf een meerwaarde kan bieden. In volgende secties komen we uitgebreider terug op deze uitgangspunten en randvoorwaarden. Naast maar tegelijk vertrekkende vanuit de inhoudelijke uitwerking werden in het onderzoek ook aanzetten gegeven om andere onderdelen van het monitoringsysteem gestalte te geven. Meer bepaald werd gezocht naar technieken voor het vergelijken en analyseren van meetgegevens over bestuurskracht, de voorstelling daarvan en de rapportering en terugkoppeling daarover, telkens in een gemeentevergelijkend perspectief. Het onderzoek werd tevens aangewend om bijkomend het meer technische luik van het meetsysteem uit te werken, waarbij de methodiek voor de aanlevering en het beheer van meetgegevens centraal staan. Op deze wijze worden verschillende aspecten van het monitoringsysteem gelijktijdig ontwikkeld, wat bevorderlijk is voor de interne samenhang tussen de diverse onderdelen.

18


2. Methodologie

2. Methodologie 2.1 Algemene benadering Wanneer we het algemene ontwikkelingsproces bekijken, concentreerden de werkzaamheden zich op de designfase. In de praktijk werd echter de volgorde bij de uitwerking van de verschillende onderdelen van het monitoringsysteem (d.i. binnen de designfase) niet heel rigide toegepast. Bovendien werd de designfase aangevuld met een testfase: via enkele pilootgemeenten werd de inhoudelijke uitwerking van de monitor afgetoetst en verfijnd. Het pilootproject wordt verderop toegelicht. Binnen de designfase kregen het uitklaren van de opzet en de invulling van de inhoud van het monitoringsysteem de meeste aandacht. Er werd echter niet gewacht tot de inhoudelijke uitwerking helemaal afgerond was, om te starten met het vormgeven van de andere onderdelen van het monitoringsysteem. Daaraan liggen zowel pragmatische als meer fundamentele redenen ten grondslag. Bij een rigide opsplitsing bij het uitwerken van de verschillende onderdelen is immers het gevaar niet denkbeeldig dat de onderdelen onvoldoende op elkaar afgestemd zouden worden. Zo zou het bijvoorbeeld kunnen dat bepaalde keuzes omtrent de inhoud van de monitor geen of onvoldoende rekening zouden houden met de (financiële of administratieve) kost van dataverzameling, wat een belangrijk element is in het kader van concrete implementatie. Tevens is het denkbaar dat een bepaald inhoudelijk concept van de monitor problemen schept voor het analyseren of vergelijken van data, bijgevolg voor de zeggingskracht van datgene wat gemeten wordt, waardoor uiteindelijk de gebruikswaarde van het hele monitoringsysteem suboptimaal wordt. Anderzijds leert het verkennend internationaal vergelijkend onderzoek dat het inhoudelijk ontwerp van een monitor voor het lokaal bestuur geen eenmalige inspanning is, maar wel een continu en dynamische proces gericht op verbetering: het vinden van adequate indicatoren die functioneel, technisch valide en legitiem zijn, vergt inderdaad een periodieke evaluatie en bijsturing. Een meer pragmatische reden ligt in het feit dat, binnen de initieel voorziene tijdsduur voor het onderzoeksproject, het moeilijk was geweest om pilootgemeenten te engageren wanneer het vooropgestelde eindresultaat zich beperkte tot een op papier uitgewerkte monitor. Daarom werd geopteerd voor een aanpak op meerdere sporen, dit wil zeggen verschillende onderdelen werden gelijktijdig uitgewerkt, zij het met het accent op en vertrekkende vanuit de bepaling en operationalisering van de inhoud van de monitor. Een expliciete keuze hierbij was het inbouwen van een forum met vertegenwoordigers vanuit de lokale besturen waarbinnen ideeën en voorstellen getoetst en uitgetest konden worden, met het oog op een maximale praktische beleidsrelevantie. Dit kreeg gestalte via het pilootproject met gemeenten uit de Westhoek (cf. infra).


19


2.2 Ontwikkelen binnen randvoorwaarden van een draft indicatorenset Er werd geopteerd om te starten met het opstellen van een zogenaamd expertmodel van indicatorenset, d.w.z. een set indicatoren die enerzijds qua inhoudelijke hoofdlijnen gestructureerd is op basis van een verdere operationalisering van het concept ‘bestuurskracht’, en anderzijds rekening houdt met de leerpunten en cases uit het verkennend internationaal vergelijkend onderzoek (PBO-studie 2001-2002, cf. supra). Daarnaast gebeurde de ontwikkeling van deze draft set binnen de krijtlijnen van een aantal randvoorwaarden, zijnde voor een deel beleidskeuzes, met name: - de generieke mogelijkheden en beperkingen van een monitoringsysteem dat gecoördineerd wordt door centrale overheid; - een monitoringsysteem dat functioneel kan zijn voor centraal én lokaal bestuur; - de gebruiksfunctionaliteit van de monitor is gericht op een beleidsondersteunend en sturingsinstrument. We gaan hier even verder in op deze randvoorwaarden.

2.2.1 Generieke mogelijkheden en beperkingen van een gecoördineerd monitoringsysteem voor het lokale bestuur Van belang is ten eerste dat de coördinatie van het monitoringsysteem zal gebeuren door de centrale overheid. Dergelijke coördinatie heeft immers een aantal niet onbelangrijke voordelen. Een gecoördineerd monitoringsysteem voor het lokale bestuur zal toelaten om het lokaal bestuurlijk landschap in Vlaanderen op een systematische manier op te volgen. Afhankelijk van welke aspecten worden opgevolgd, zal informatie bijeengebracht kunnen worden die nu nog ofwel erg fragmentair is en verspreid zit over verschillende instanties, ofwel nog niet voorhanden is maar waarnaar wel vraag is. Deze informatie zal gemeten zijn, dit wil zeggen, volgens een geijkte procedure en vooraf welomschreven definities geregistreerd en opgetekend. Daarmee wordt objectiviteit en vergelijkbaarheid tussen gemeenten beoogd. Monitoring impliceert dan het op een regelmatige basis vaststellen, verzamelen en verwerken van de meetwaarden. Meetwaarden vormen telkens een statische momentopname. Door metingen te herhalen ontstaat een dynamische en geactualiseerde kijk op datgene wat men opvolgt, waardoor men beter zicht kan krijgen op evoluties en de vinger aan de pols kan houden qua trends. Het samenbrengen van een waaier van meetgegevens over lokale besturen en het in een comparatief en tijdsperspectief plaatsten, zal niet enkel een overzichtelijk helikopterbeeld opleveren. Daarnaast kan dergelijke informatie ook bijdragen aan een beter inzicht in datgene wat men meet, i.c. gemeentelijke bestuurskracht, dus in de verschillende factoren en criteria die in het bestuurlijke of bestuurskundige debat gelinkt worden aan lokale bestuurskracht. Door een nadere analyse van meetgegevens kunnen verbanden nagegaan worden. Dergelijke analyse kan op haar beurt bijdragen aan het vinden van

20


2. Methodologie

objectieve verklaringsgronden voor bepaalde vaststellingen. Bij deze analyse kan bovendien de realiteit van bestaande differentiatie tussen lokale besturen in rekening gebracht worden. Op deze wijze kan de problematiek omtrent bestuurskracht meer grijpbaar en transparanter worden. Het aangehaalde tegensprekelijke debat kan zo gestructureerd en ondersteund worden. Het aanhalen van de analysestap geeft meteen ook aan waar de beperkingen liggen van dergelijk monitoringsysteem. De indicatoren zullen immers letterlijk indicaties geven van wat men opvolgt. Indicatoren meten vaak (noodzakelijk) op een indirecte wijze. De stroom aan meetgegevens die zo gegenereerd wordt zal steeds nog geïnterpreteerd moeten worden. Er is dus nood aan een referentiekader om meetgegevens, via analyse en vergelijking, in de juiste context te plaatsen. Het monitoringsysteem zelf zal echter nog geen oplossingen voor de gedetecteerde knelpunten of problemen kunnen aanreiken. Met andere woorden, de indicatoren vervullen de functie van knipperlichten die aangeven waar de aandacht van het beleid op gevestigd moet worden.

2.2.2 Functioneel voor het centraal (Vlaams) én lokale bestuur Een andere randvoorwaarde bij de uitwerking van het monitoringsysteem is dat het functioneel dient te zijn zowel voor de Vlaamse overheid, die het monitoringsysteem zal coördineren, als voor de lokale besturen zelf die voor een deel de meetgegevens zullen aanleveren. Met de centrale overheid als coördinerende instantie wordt concreet de Administratie Binnenlandse Aangelegenheden (ABA) bedoeld, tenzij anders aangegeven. Zoals in de inleiding reeds aangehaald, wil de Vlaamse overheid met dit monitoringsysteem de voorbereiding, bepaling en evaluatie van het Vlaams gemeentebeleid ondersteunen. Zo kunnen gerichter knelpunten met betrekking tot de lokale bestuurskracht in kaart gebracht, prioriteiten adequater gedefinieerd, werkingsmiddelen beter afgestemd, en effecten van maatregels en initiatieven nauwkeuriger opgevolgd worden. Voor de lokale besturen kan de ontsluiting van de meetgegevens in een vergelijkend perspectief (tussen besturen en in de tijd) valabele informatie opleveren als insteek voor hun plannings- en evaluatieprocessen op het gebied van lokaal beheer en beleid. Zij zullen zichzelf beter kunnen situeren ten aanzien van andere lokale besturen, vergelijkbare besturen identificeren, waardoor wederzijds beleidsleren tussen gemeenten ondersteund kan worden. De voorwaarde van een meetinstrument dat functioneel is voor zowel centraal als lokaal bestuur, impliceert echter wel een zeker spanningsveld op vlak van vraag en aanbod aan meetgegevens. Dit spanningsveld kan betrekking hebben op de beschikbaarheid en aanlevering van data, maar ook op de inhoud van het monitoringsysteem zelf (wat wordt gemeten?), of op het niveau van meetgegevens. Zo kan de centrale overheid eerder interesse hebben voor meetgegevens op een meer strategisch niveau, terwijl er bij de lokale besturen vraag kan zijn naar zowel strategische als operationele gegevens, of vice


21


versa. Een strakke scheidingslijn tussen beide niveaus is echter in deze context niet zonder meer zinvol. Bestuurskracht is immers ook geen louter strategische of louter operationele aangelegenheid, maar ligt in de combinatie en onderlinge afstemming van beide componenten. De uitdaging ligt er voornamelijk in om, in de uitwerking van het monitoringsysteem, overeenstemming tussen beide invalshoeken te brengen, rekening houdend met het gegeven dat zowel centrale als lokale overheid zowel afnemer als leverancier van meetgegevens zullen zijn. In deze sectie gaan we even dieper in op het tweeledige afstemmingsvraagstuk tussen vraag en aanbod en tussen lokale en centrale overheid. Volgende figuur geeft weer wat op basis hiervan de mogelijke posities kunnen zijn.

Gemeenten

Vraag

Vlaamse overheid

I

IX V

X XIII

VI

XII

XI Aanbod

II

VII

VIII III

IV

Figuur 2: Afstemmingsdiagram: vraag en aanbod van meetinformatie op lokaal en Vlaams vlak De verklaring van de velden in het diagram staat in volgende tabel.

22


2. Methodologie

Veld

I

Positie

Gevolg

V Gemeenten ≠ A Gemeenten

II

≠ V of A Vlaamse overheid

Eenzijdige hiaten in meetinformatie

V Vlaamse overheid

(vraag zonder aanbod)

≠ A Vlaamse overheid ≠ V of A gemeenten III

A Gemeenten ≠ V Gemeenten

IV

≠ V of A Vlaamse overheid

Overbodige informatie

A Vlaamse overheid

(aanbod zonder vraag)

≠ V Vlaamse overheid ≠ V of A Gemeenten V

V Gemeenten = A Gemeenten ≠ V of A Vlaamse overheid

VI

V Vlaamse overheid = A Vlaamse overheid

Intrabestuurlijk te beantwoorden eenzijdige informatiebehoefte

≠ V of A Gemeenten VII

V Gemeenten = V Vlaamse overheid ≠ A Gemeenten ≠ A Vlaamse overheid

VIII

Parallelle hiaten in meetinformatie (op centraal en lokaal niveau beschikbaar)

A Gemeenten = A Vlaamse overheid ≠ V Gemeenten

Overbodige informatie

≠ V Vlaamse overheid IX

V Gemeenten = V Vlaamse overheid = A Gemeenten

X

V Vlaamse overheid = V Gemeenten

Interbestuurlijk te beantwoorden parallelle informatiebehoefte (via gegevensuitwisseling)

= A Vlaamse overheid XI

A Gemeenten = A Vlaamse overheid = V Gemeenten

XII

A Vlaamse overheid = A Gemeenten = V Vlaamse overheid

XIII

V Gemeenten = A Gemeenten = V Vlaamse overheid = A Vlaamse overheid

Overaanbod voor lokale informatiebehoefte

Overaanbod voor centrale informatiebehoefte

Overaanbod voor parallelle informatiebehoefte

Tabel 1: Verklaring van de velden in het afstemmingsdiagram De afstemming kan vanuit 2 richtingen nagestreefd worden: vanaf de vraagzijde en vanaf de aanbodzijde. Essentieel is dat een optimale functionaliteit van het monitoringsysteem (als beleidsrelevant instrument) enkel kan bereikt worden vanuit de vraaggerichte benadering.


23


Belangrijk voor de verdere uiteenzetting is dat in het afstemmingsdiagram twee belangrijke condities werden verbonden aan de vraag naar meetgegevens, ongeacht het bestuursniveau. Ten eerste wordt verondersteld dat de vraag past in de vooropgestelde functionaliteit van het monitoringsysteem, dus de vraag naar meetgegevens wordt gesteld in het kader van het meten van de lokale bestuurskracht. Bijgevolg worden andere informatiebehoeften a-priori buiten beschouwing gelaten. De afbakening van de vraag naar meetgegevens, d.w.z. de bepaling wat relevant en interessant is in het kader van bestuurskracht- is een conceptueel vraagstuk omtrent de inhoud van het monitoringsysteem (cf. infra). Ten tweede wordt de vraag naar meetgegevens gesteld in de context dat het monitoringsysteem gecoördineerd wordt door de centrale overheid. Met andere woorden, de vraag vanwege de gemeenten is een vraag naar meetgegevens in comparatief perspectief, d.i. om tussen gemeenten te kunnen vergelijken. Het monitoringsysteem dient niet alle velden uit het diagram af te dekken voor een maximale afstemming tussen (intra- en interbestuurlijk) vraag en aanbod. Wanneer men immers vertrekt vanuit de vraaggerichte benadering, betekent dit dat men de velden III, IV en VIII van het diagram buiten beschouwing kan laten. Het gaat namelijk om gegevens die lokaal en/of centraal beschikbaar zijn, maar die noch aan een lokale noch aan een centrale informatiebehoefte (in de context van het monitoringsysteem) beantwoorden. Deze deelverzameling van gegevens zal dus ook geen antwoord bieden op een vraag naar meetgegevens op lokaal en/of centraal niveau die weergegeven wordt met de velden I, II en VII. Welke deelverzameling van gegevens vanuit de vraagzijde is gemeenschappelijk voor de lokale en centrale overheid? Vanuit het perspectief van de Vlaamse overheid zijn de volgende velden van belang: II, VI, VII, IX, X, XII en XIII. Vanuit het perspectief van de lokale overheid zijn dat de velden I, V, VII, IX, X, XI, en XIII. De deelverzameling gevormd door de velden VII, IX, X en XIII is dus de gemeenschappelijke vraag. Het gemeenschappelijke karakter is niet zonder belang: wanneer immers voor een deel van deze vraag de gegevens moeten aangeleverd worden van de lokale naar de coördinerende centrale overheid, kan het drempelverlagend werken dat ook de lokale overheden zelf vragende partij zijn voor een comparatieve terugkoppeling. Dit geldt voor velden VII en IX in het diagram. Echter voor veld IX is deze informatie lokaal al voorhanden. Voor veld VII is de informatie noch lokaal, noch centraal beschikbaar. Om de vraag te beantwoorden dient dus gestart met lokale gegevensverzameling en aanlevering naar de centrale Vlaamse overheid (die coördineert), tenzij derde instanties (bv. de federale overheid) de betrokken gegevens kunnen aanleveren. Velden X en XIII maken ook deel uit van een gemeenschappelijke vraag naar gegevens, maar de centrale overheid kan hieraan tegemoet komen met haar eigen aanbod aan informatie. Velden VI en XII vormen de deelverzameling aan informatie die enkel relevant is voor de Vlaamse overheid in de context van het monitoringsysteem en die bovendien bij de Vlaamse overheid, bijvoorbeeld bij de administratie Binnenlandse Aangelegenheden (ABA) zelf, al beschikbaar is.

24


2. Methodologie

Veld II vertegenwoordigt de informatie die enkel vanwege de centrale overheid gevraagd wordt, maar die niet voorhanden is. Bijgevolg zal zij daarvoor beroep moeten doen op hetzij de gemeenten, hetzij derde instanties. Het verschil met veld VII is dat de drempel voor het engagement bij gemeenten hoger ligt vermits zij zelf geen vragende partij zijn voor de betrokken informatie. Indien lokaal engagement noodzakelijk is, kan de centrale overheid ofwel afspraken maken met de lokale besturen, bestaande verplichte rapporteringmomenten aanpassen zodat de gevraagde informatie wel (in het gewenste ‘format’) aangeleverd wordt, ofwel bijkomende rapporteringsmomenten instellen. De keuze tussen deze opties zal onder meer afhangen van de concrete informatiebehoefte en interbestuurlijke relatiecultuur. De velden die overblijven zijn I, V en XI. Samen vormen ze de deelverzameling die de exclusief lokale vraag naar meetgegevens voorstelt. Veld V bevat daarbij informatie die lokale besturen reeds voor zichzelf beschikbaar hebben. Echter, een meerwaarde kan liggen in het vergelijkbaar maken van deze informatie over gemeenten heen. Dat kan via het gecoördineerde monitoringsysteem wanneer het centrale bestuursniveau de betrokken gemeentelijke informatie inzamelt, vergelijkende overzichten opstelt en vervolgens terugkoppelt. Veld XI stelt een gelijkaardige situatie voor, behalve dat deze informatie voor alle gemeenten ook al op centraal niveau voorhanden is. Ze dient dus niet extra te worden aangeleverd en kan in principe dan ook door de centrale overheid in vergelijkend perspectief teruggekoppeld worden naar de gemeenten die vragende partij zijn. Voor de informatie die onder veld I valt, ontbreekt ook op lokaal niveau het aanbod van gegevens. Een oplossing bestaat er hier in dat gemeenten een onderlinge consensus trachten te bereiken over de relevantie en de modaliteiten van lokale gegevensverzameling, waarna ze de medewerking vragen van de centrale overheid om als coördinerende instantie op te treden. Afhankelijk van de concrete gevraagde informatie is het ook mogelijk dat derde instanties aangesproken kunnen worden. Uit dit overzicht blijkt dat het afstemmen van vraag en aanbod aan meetgegevens over de twee bestuursniveaus –lokaal en centraal- heen, tamelijk complex zal zijn. Verschillende situaties zijn mogelijk. Welke velden preferentieel zijn, hangt mede af van keuzes over de implementatiemethodiek die de Vlaamse overheid –als initiatiefnemer en beherende instantie van het monitoringsysteem- maakt. De centrale overheid kan bijvoorbeeld haar eigen vraag vooropstellen en ernaar streven om deze zoveel mogelijk te beantwoorden met gegevens zonder afhankelijk te zijn van de lokale besturen. Voor gegevens die lokaal dienen aangeleverd te worden, kunnen mogelijk bestaande rapporteringsmomenten aangewend worden. Indien niet, is er een keuze tussen een (nieuwe) wettelijke verplichting of een regeling via wederzijdse afspraken. In elk geval dient steeds de inhoud van het monitoringsysteem te prevaleren en is de problematiek van afstemming tussen vraag en aanbod een afgeleide daarvan. Wanneer men daadwerkelijk een monitoringsysteem beoogt dat zowel voor de lokale als centrale overheid functioneel is, zal de consensus tussen beide bestuursniveaus over de inhoud aan belang winnen en bijgevolg ook de nood aan interbestuurlijk overleg.


25


2.2.3 Een beleidsondersteunend en aansturingsinstrument als gebruiksopzet De finaliteit van het monitoringsysteem ligt in het beleidsondersteunende karakter. Als leerinstrument zal het valabele informatie aanreiken ten behoeve van de beleidscyclus van de Vlaamse overheid met betrekking tot haar gemeentebeleid. Ook voor de lokale besturen kan het instrument helpen om relatieve sterktes en zwaktes ten aanzien van hun beheer en beleid duidelijker te zien, om op basis daarvan lokale beleidsaccenten te leggen en lokale initiatieven te evalueren op effectiviteit. De optimalisering van het monitoringsysteem als beleidsondersteunend instrument dient nagestreefd te worden tijdens een continu traject van verfijning en verbetering van de diverse onderdelen (indicatoren, analysetechnieken, rapportering, enz.) Dit vergt een leerproces voor alle betrokken actoren wat ook in buitenlandse praktijkvoorbeelden een terugkerende vaststelling is. Een afgeleide finaliteit is de inzet van het monitoringsysteem als aansturingsinstrument. De (her)allocatie van middelen –zowel op Vlaams als lokaal niveau- kan ondersteund worden door het monitoringsysteem, maar zal voornamelijk de doorwerking zijn van (veranderde) beleidskeuzes op basis van wat het monitoringsysteem aan geanalyseerde meetgegevens genereert. Het aspect van aansturing in de interbestuurlijke context kan weliswaar in een volgende fase meer verankerd worden. Zo kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een formele koppeling tussen het monitoringsysteem en de lokale strategische en financiële meerjarenplanning (en de rapportering hierover). Verschillende variaties zijn hier denkbaar, bijvoorbeeld op het vlak van streefwaarden of normen: deze kunnen centraal of lokaal gezet worden, of onderling afgesproken worden, al dan niet op maat van de afzonderlijke gemeente enz. Een andere mogelijke functionaliteit beoogt een formele koppeling tussen het monitoringsysteem en de allocatie van financiële middelen vanuit de centrale overheid naar een individuele gemeente, lijkt echter niet aangewezen in een eerste fase. In dergelijk scenario wordt het monitoringsysteem immers ingeschakeld in een mechanisme van ‘afrekening’, waartegen toch enkele fundamentele bezwaren opgeworpen kunnen worden. Ten eerste laat lokale bestuurskracht zich niet zo maar herleiden naar eenduidige causale verbanden tussen middelen en overheidsoptreden of tussen overheidsoptreden en (maatschappelijke) effecten die beoogd worden. Deze ‘transfers’ gebeuren in een complexe bestuurlijke en maatschappelijke omgeving waarin zowel beïnvloedbare als externe factoren een rol spelen en waarin de overheid, in casu de gemeente, vaak onderdeel vormt van een ruimere bestuurlijke keten die verantwoordelijk is voor een bepaald beleidsprogramma of type dienstverlening. Ten tweede stelt zich de vraag naar de redenering achter dergelijk afrekeningsmechanisme. Zo is het niet vanzelfsprekend dat een overheidsorganisatie die de vooropgestelde doelstellingen niet of onvoldoende haalt, daartoe wel in staat zal zijn in de toekomst indien op basis van de evaluatie d’office een financiële sanctie volgt. Het is bijvoorbeeld best mogelijk dat een tekort aan werkingsmiddelen net de verklaring vormt voor de mindere prestaties. Dit sluit aan bij de eerdere bemerking dat meetgegevens altijd nog geïnterpreteerd zullen moeten worden. Ten derde zal een meetsysteem dat als afrekeningsinstrument opgevat wordt, bijzondere problemen scheppen naar draagvlak en implementatie. Bovendien zal de audit van meetgegevens (betrouwbaarheid, validiteit) dan ook een primordiale rol moeten krijgen. Uit verschillende

26


2. Methodologie

onderzoeken naar praktijkvoorbeelden van monitoring in het buitenland, zowel binnen de sfeer van de centrale overheid als in een interbestuurlijke context, blijkt dat het realiseren van een adequate audit op meetgegevens een terugkerend probleempunt is. Wanneer het meetsysteem onderdeel vormt van een directe koppeling tussen de evaluatie van “prestaties” en de toekenning van financiële middelen, zal deze problematiek zich des te scherper stellen. In elk geval zou dergelijke gebruikswijze gericht op afrekening andere potentieel valabele functies (beleidsondersteuning, aansturing, beleidsleren) van het monitoringsysteem quasi volledig teniet doen. Bij de ontwikkeling van het monitoringsysteem werden dan ook deze laatste functies als randvoorwaarden vooropgesteld.

2.3 Pilootproject met gemeenten van het Westhoekoverleg Een pilootproject werd van meet af aan als een essentieel onderdeel voorzien in het onderzoek, en dit met een meervoudig doel: - inbreng van lokale aandachtspunten en expertise bij de inhoudelijke operationalisering en aftoetsing van het monitoringsysteem; - bewerkstellingen van een draagvlak voor de idee van een monitoringsysteem voor het lokaal bestuur; -

uittesten

van

de

invoering

van

het

monitoringsysteem

en

meer

bepaald

de

gegevensverzameling op een selectie van indicatoren. Voor medewerking in het pilootproject werden de gemeenten van het Westhoekoverleg bereid gevonden. Het betreft een 18-tal lokale besturen die in een feitelijke vereniging samenwerken. Uit enkele voorbereidende gesprekken met de coördinator van het Westhoekoverleg, bleek dat de verwachtingen voldoende gelijklopend waren om samen te werken binnen een pilootproject. Tevens werd een screening gedaan van gelijkaardige (piloot-)oefeningen op hun methodiek, onder meer de regiodoorlichting in Nederlands Limburg. Daarop gebaseerd werd een stappenplan voor het pilootproject opgesteld met 3 fases: 1) Voorstelling van de doelstellingen van het pilootproject met de vraag tot engagement aan de politieke mandatarissen van de Westhoekgemeenten. 2) Inhoudelijke introductie voor de secretarissen van de pilootgemeenten en afspraken voor het verdere verloop;


27


3) Verdere samenwerking met de groep van de opgegeven contactpersonen per gemeente (meestal de secretaris) in samenspraak met de coördinator van het Westhoekoverleg voor de praktische organisatie Fase 3 bestond uit enkele workshops waarbij de draft set van indicatoren werd besproken en geëvalueerd

op

een

reeks

van

criteria,

onder

meer

relevantie,

inhoudelijke

duidelijkheid,

berekeningswijze, haalbaarheid voor het verzamelen en aanleveren van meetgegevens enz. Uit de workshops kwamen ook verschillende voorstellen en ideeën voor bijsturingen en aanvullingen van de concrete indicatorenset. Verder werden in de workshops ook op deductieve wijze bijkomende aandachtspunten

voor

de

monitor

geformuleerd,

in

het

bijzonder

voor

diverse

sectorale

4

beleidsdomeinen.

4

Omtrent het verloop en de resultaten van het pilootproject werden afzonderlijke rapportages opgesteld.

28


3. Inhoud en structurering van de monitor

3. Inhoud en structurering van de monitor 3.1 Algemeen vertrekpunt: het concept bestuurskracht 3.1.1 Hoofdlijn van het Vlaamse gemeentebeleid Bestuurskracht van gemeenten ondersteunen en versterken is een hoofdlijn van het Vlaamse gemeentebeleid. In de inleiding werd reeds verwezen naar twee belangrijke documenten in dit verband, namelijk het Pact van 1999 dat werd afgesloten tussen de lokale en centrale overheden in Vlaanderen en naar de beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden (2000-2004)5. Beide documenten vermelden het verbeteren van de bestuurskracht van gemeenten als hoofddoelstelling. In deze optiek is het een pertinente keuze om bestuurskracht als vertrekpunt te nemen voor de inhoudsbepaling van een monitor ter opvolging van de gemeenten.

3.1.2 Een moeilijk te definiëren begrip… De term (gemeentelijke) ‘bestuurskracht’ wordt in menig bestuurlijk en bestuurskundig debat aangehaald maar zelden echt geëxpliciteerd. Het verwijst dan ook naar een complex gegeven van elementen en factoren waartussen ongetwijfeld bepaalde verbanden en relaties bestaan maar waarvan het causale karakter slechts gedeeltelijk of niet is uitgerafeld. Ook in de academische literatuur vinden we uiteenlopende omschrijvingen van het begrip terug. We geven enkele voorbeelden van pogingen om de (gemeentelijke) bestuurskracht te definiëren. “Bestuurskracht is de mate waarin het bestuur succesvol is in het oplossen, c.q. tegengaan van maatschappelijke en bestuurlijke problemen”. (Nelissen, 2000). “ Een bestuurskrachtige gemeente is een gemeente die het vermogen heeft haar taken te behartigen, die derhalve in staat is wettelijke taken uit te voeren en optimaal in staat is de lokale problemen op te lossen en in lokale behoeften te voorzien. (Derksen, 1987). “ Bestuurskracht kan worden omschreven als het vermogen om een aan de hedendaagse behoeften aangepaste belangbehartiging of overheidszorg te verzekeren, ten behoeve van de burgers: dit vermogen verwijst zowel naar de daarvoor noodzakelijk geachte middelen (financiën, personeel,

5

Dit was de meest recente beleidsnota bij het afsluiten van deze studie. Ook in de Beleidsnota Binnenlands Bestuur 2004-2009 is de lokale bestuurskracht een van de strategische doelstellingen en prioriteiten van het Vlaamse beleid inzake de lokale en provinciale overheden.


29


oppervlakte), en afdoende bestuurlijke mogelijkheden (zelfstandigheid, doelmatigheid en bevoegdheden), als naar de vereisten voor een open en democratische organisatie en werking (democratische inrichting en werking).” (Maes, 1985). “Bestuurskracht kan in het algemeen worden beschreven als de capaciteit om als bestuur de eigen organisatie zo uit te bouwen, dat een beleid kan gevoerd worden dat aan de verwachtingen van de burgers tegemoet kan komen en dat het bestuur de mogelijkheid geeft om een zelfstandige politieke rol te spelen ten aanzien van de gemeenschap waardoor het bestuur wordt verkozen.” (Commissie Bestuurlijke Organisatie, 1997). Samenvattend valt uit deze bepalingen af te leiden dat bestuurskracht vaak gelieerd wordt met een zekere taakstelling voor het lokale bestuur en de manier waarop het bestuur die taakstelling vervult. Daarvoor wordt verwezen naar het oplossende vermogen van de lokale overheid, het beantwoorden van behoeften en verwachtingen van burgers (responsiviteit). Dit sluit aan bij het begrip ‘governance’ dat de laatste tijd opgang maakt in het bestuurskundig en politiek begrippenapparaat. Governance duidt op het mechanisme hoe de maatschappij collectieve vraagstukken aanpakt en zichzelf richting geeft, waarbij de overheid slechts één van de actoren is; weliswaar met een sturende rol in een breed netwerk van actoren. In de definities van bestuurskracht wordt ook verwezen naar bestuurlijke autonomie, doelmatigheid en democratische besluitvorming. Daarmee is meteen een heel arsenaal aan uiteenlopende randvoorwaarden, factoren en criteria vermeld. Soms worden ook meer concrete aspecten aangehaald zoals financiën, personeel en zelfstandigheid, wat erop wijst dat bestuurskracht wellicht niet afhangt van één enkele factor, zoals bevolkingsaantal of oppervlakte, hoewel ook dergelijke eenzijdige opvattingen over bestuurskracht soms opgetekend worden.

3.1.3 Gevolgen voor de inhoudelijke uitwerking van een monitor lokale bestuurskracht Die veelheid aan relevant geachte factoren gecombineerd met het gegeven dat de onderlinge verbanden daartussen verre van uitgeklaard zijn, maakt het er niet eenvoudiger op om een monitoringsysteem uit te werken, gericht op het opvolgen van lokale bestuurskracht. De betrachting noch opzet van dit onderzoek was een diepgaande theoretische synthese te maken van de diverse bepalingen van bestuurskracht, om tot een meer afgebakende, nadere definitie en hypothesen te komen en deze nadien empirisch te gaan aftoetsen. Die sequens werd in dit onderzoek veeleer omgedraaid, vanuit het vertrekpunt dat een monitoringsysteem met als algemene invalshoek de gemeentelijke bestuurskracht, op termijn kan bijdragen aan een beter inzicht in de factoren en criteria die van tel zijn voor het al dan niet bestuurskrachtig zijn van gemeenten. Inzicht verwerven in bestuurskracht is immers een continu leerproces dat gebaseerd moet worden op concrete informatie over de lokale besturen. Monitoring kan dergelijke noodzakelijke gegevensstromen aanleveren. De opzet van dit onderzoek beoogt dus veeleer

30



het ontwikkelen van een beleidsrelevant instrument dat op langere termijn ook het theoretische kader rond bestuurskracht kan voeden. Voor de inhoudelijke uitwerking van een monitoringsysteem om de bestuurskracht te gaan meten, is dan vooral een werkbare, dit wil zeggen operationaliseerbare definitie van bestuurskracht nodig. De vermelde moeilijkheden met de bestaande vaagheid van het concept zijn zonder twijfel een hindernis. Dat betekent echter niet dat de inhoudelijke modellering van een monitor bestuurskracht van nul dient te beginnen. Zowel in de literatuur als in de bestaande praktijkvoorbeelden zijn er terugkerende elementen, factoren en criteria die in verband worden gebracht met de mate van bestuurskracht van gemeenten.

3.1.4 Naar een werkbare definitie… Een definitie van bestuurskracht die als vertrekpunt kan genomen worden voor de inhoudelijke afbakening van een monitoringsysteem ter opvolging van het lokaal bestuur dient aan een aantal randvoorwaarden te voldoen: - Meetbaar: de definitie moet termen hanteren die geoperationaliseerd kunnen worden naar meer grijpbare, meetbare factoren, waarmee ook de indicatoren voor de monitor gestructureerd kunnen worden. - Specifiek: de definitie moet aangeven wat bestuurskracht concreet betekent in het kader van het monitoringsysteem, dus hoe bestuurskracht hier benaderd wordt en ‘gemeten’ zal worden. - Genuanceerd: de definitie dient rekening te houden met het belang van nuancering en differentiatie, dat kennelijk inherent verbonden is aan de bestuurskrachtproblematiek en aan bestuurskracht als kenmerk van een overheidsorganisatie. Voor de ontwikkeling van de monitor werd onderstaande definitie van bestuurskracht gehanteerd. Bestuurskracht is het hebben en aanwenden van capaciteit door een overheidsorganisatie (i.c. een gemeente), ten behoeve van de bestuurlijke keten, in relatie tot een bepaalde opdracht volgens bepaalde criteria. We lichten de componenten van deze bepaling even toe. o

Capaciteit: de term heeft een tweeledige betekenis en verwijst zowel naar ‘potentie’ als ‘act’, naar vermogen en inspanning: het hebben van middelen en het aanwenden van die middelen. Beiden zijn noodzakelijk voor het bestuurskrachtig zijn. Capaciteit laat zich ook makkelijker dan het begrip bestuurskracht differentiëren naar meetbare aspecten (cf. infra).

o

De bestuurlijke keten: dit concept verwijst naar het gegeven dat een (lokaal) bestuur niet in een luchtledige, afgescheiden wereld opereert als het op beleid aankomt. Gemeenten zijn


31


ingeschakeld als gedecentraliseerd bestuur in een ruimere bestuurlijke constellatie met verschillende niveaus (Europees, federaal, gewest en gemeenschap, provinciaal). Ze opereren bovendien in het lokale actieveld dat gekenmerkt is door netwerkstructuren met actoren van diverse pluimage. Vaak vormen de verschillende bestuursniveaus een keten waarlangs beleid tot stand komt en uitgevoerd wordt, waarbij elk niveau een specifieke taak heeft en dus op een welbepaald moment van het beleidsproces een bijdrage levert. Op die manier wordt ook de beleidscyclus (voorbereiding, bepaling, uitvoering, evaluatie) ontkoppeld en ‘verspreid’ over meerdere bestuurslagen. o

In relatie tot een bepaalde opdracht: bestuurskracht wordt hiermee een gerelateerd kenmerk, namelijk gerelateerd aan bepaalde doelstellingen. Bestuurskracht wordt dus niet als een absolute of statische eigenschap beschouwd, maar als een kenmerk dat relatief en veranderlijk is. Het al dan niet bestuurskrachtig zijn kan slechts beoordeeld worden ten aanzien van een centraal referentiepunt, in het bijzonder de opdracht. Daarmee wordt het contingent karakter van bestuurskracht in de betekenis van taakgebonden –waarnaar in de literatuur vaak verwezen wordt- in rekening gebracht.

o

Volgens bepaalde criteria: terwijl de opdracht de generieke toetssteen voor bestuurskracht zal zijn, worden in het bestuurlijke en bestuurskundige discours over bestuurskracht ook eisen en randvoorwaarden gesteld aan hoe de relatie tussen capaciteit en opdracht wordt gelegd. Zuinigheid, efficiëntie, effectiviteit, doelmatigheid, kwaliteit, democratisch, pro-actief, enz. zijn voorbeelden van dergelijke voorwaarden, waarmee telkens vanuit een meer specifieke invalshoek de organisatie en werking van de overheid tegen het licht wordt gehouden. Deze deelperspectieven dienen dan ook meegenomen worden bij het meten van bestuurskracht (cf. infra).

Synthese: bestuurskracht als de verhouding tussen capaciteit en opdracht

Capaciteit Bestuurskracht = Opdracht De voornaamste afleiding van de gehanteerde definitie is het benaderen van bestuurskracht als een relatief kenmerk, waarbij capaciteit en opdracht tot elkaar in verhouding worden gesteld. Deze twee componenten vormen de belangrijkste te operationaliseren termen. Het meten van bestuurskracht vergt dan ook dat zowel boven als onder de breukstreep wordt gemeten. In de volgende secties wordt, met deze breuk als vertrekbasis, de grondstructuur van de monitor verder uitgetekend. Daarbij zullen ook de inhoudelijke hoofdlijnen of dimensies van de monitor duidelijk worden. Bij de inhoudelijke operationalisering staan twee vragen centraal:

32



-

Welke aspecten van lokaal bestuur meten we?

-

Vanuit welke invalshoek(en) meten we?

Beide vragen zullen beantwoord worden vanuit de definitie van bestuurskracht.

3.2 Operationalisering en de vraag “Welke aspecten van lokaal bestuur meten we?” 3.2.1 Selectiecriteria De eerste vraag voor de inhoudsbepaling van een monitoringsysteem ter opvolging van het lokaal bestuur is deze naar welke aspecten van lokaal bestuur worden gemeten. De selectie van deze aspecten kan gebeuren aan de hand van uiteenlopende criteria. Men kan bijvoorbeeld ervoor opteren enkel die aspecten te gaan meten, die zich het makkelijkst laten vertalen in meetbare factoren, d.w.z. het meest tastbaar of grijpbaar zijn. Door louter meetbaarheid als keuzecriterium te nemen, heeft men echter nog geen garantie dat ook vanuit inhoudelijk oogpunt een relevant meetobject wordt geselecteerd. Meetbaarheid is wel een belangrijke randvoorwaarde.

De keuze kan zich ook richten tot aspecten

waarbij men een groot verbeteringspotentieel verwacht. Dit kan natuurlijk slechts wanneer men al aanwijzingen heeft over het bestaan van zulk potentieel. Men kan zich ook concentreren op die aspecten die het merendeel van de middelen in beslag nemen. Men kan er dan van uit gaan dat men de belangrijkste aspecten van de organisatie meeneemt. Men kan tevens vertrekken van een bepaald inhoudelijk concept dat verder wordt vertaald in deelaspecten waarop men gaat meten. Het is deze laatste werkwijze die hier toegepast werd. We vertrekken daarbij van bestuurskracht als de verhouding tussen capaciteit en opdracht. Uit deze twee componenten worden eerst enkele generieke aspecten van lokaal bestuur afgeleid en vervolgens de dimensies die de hoofdassen van de monitor zullen vormen.

3.2.2 Capaciteit: aspecten van interne organisatie De term capaciteit verwijst naar de middelen van een organisatie: in de ruime betekenis van het woord, als het ware de productiefactoren die ingezet worden. Personele en financiële ressources horen vanzelfsprekend bij de belangrijkste elementen, maar zijn niet de enige. Er is bijvoorbeeld ook capaciteit nodig om deze middelen te beheren en de aanwending ervan te optimaliseren. Er is met andere woorden nood aan capaciteit voor het voeren van een personeelsbeleid en een gezond financieel beleid en management. Daarnaast dient men ook te beschikken over capaciteit om de doelstellingen van de organisatie te bepalen. Dit verwijst naar strategische plancapaciteit. Om vervolgens de werking van de organisatie af te stemmen op haar doelstellingen is coördinatie- en leiderschapscapaciteit vereist. Verder heeft elke organisatie nood aan informele en formele informatie- en communicatielijnen. Capaciteit refereert dus in de eerste plaats naar aspecten van interne organisatie.


33


3.2.3 Geconsolideerde capaciteit Ten tweede kan capaciteit ook gebundeld worden, over organisaties of actoren heen. Bundeling gebeurt via samenwerking. Samenwerkingsverbanden zijn zeer divers en kunnen verschillen op diverse modaliteiten. Onderstaande tabel geeft een niet exhaustief overzicht van enkele modaliteiten van samenwerkingsvormen waarin gemeenten betrokken kunnen zijn. Modaliteit

Mogelijke waarden (generiek)

Selectiecriterium voor actoren

Duurtijd

Publiek / privaat karakter, erkenning (kwaliteitsnorm, burgerschap), onbepaald Bepaald / onbepaald, kort / lang, éénmalig / recurrent Formeel (wet, reglement, contract, statuut) / informeel (mondelinge

Graad van formaliteit

overeenkomst, afspraken)

Voorwerp

Thematisch, gebiedsgericht Beleidsvoorbereiding

Doelstelling

beleidsevaluatie,

(planning),

beheer,

beleidsbepaling,

logistieke

beleidsuitvoering,

ondersteuning,

financiering,

kennisoverdracht,…

Tabel 2: Modaliteiten van samenwerkingsverbanden Met betrekking tot gemeentelijke overheden bestaan er geijkte, d.w.z. organisatorisch en procedureel in wet- en regelgeving vastgelegde formules tot intergemeentelijke samenwerking (cf. Decreet van 6 juli 2001

houdende

de

Intergemeentelijke

Samenwerking).

Niet

zelden

wordt

intergemeentelijke

samenwerking ook als remedie voor bestuurskrachtproblemen gesuggereerd, in het bijzonder als mechanisme voor een doelgerichte schaalvergroting en als alternatief voor meer ingrijpende operaties tot een algemene schaalvergroting, zoals fusies. Ook verticale samenwerkingsverbanden met andere overheidsniveaus zijn denkbaar, bv. via het convenantinstrumentarium. Verder zijn ook publiekprivate partnerschappen mogelijk wanneer publieke en commerciële belangen verenigbaar en complementair zijn in een bepaald project. Ten slotte kan de overheid ook intralokale samenwerkingsrelaties aangaan met de georganiseerde burger (‘het middenveld’) en met de niet-georganiseerde burger. Gemeenten kunnen hun beperkte eigen capaciteit overstijgen door het opbouwen van een geconsolideerde capaciteit. De inbreng van de deelnemende gemeenten kan daarbij van verschillende aard zijn. Bovendien kan de resulterende capaciteit groter zijn dan de loutere optelsom van de afzonderlijke deelcapaciteiten (schaalvoordelen). Voor een volledig beeld op de capaciteit die gemeenten zelf hebben en ontwikkelen, dient dan ook aandacht besteed te worden aan deze geconsolideerde capaciteit en dus aan het netwerk van samenwerkingsrelaties waarin de gemeente betrokken partij is.

34



3.2.4 Opdracht: sectorale beleidsdomeinen en -velden De opdracht van gemeenten verwijst naar de maatschappelijke rol die gemeenten te vervullen hebben. Dit gebeurt op diverse inhoudelijke terreinen. De opdracht van gemeenten is daarom te situeren in en te structureren langs de verschillende sectorale beleidsdomeinen en -velden waarin ze als bestuur optreden. Deze beleidsdomeinen dienen uiteraard inhoudelijk concreet afgebakend te worden (cf. infra).

3.2.5 De dimensies van de monitor Uit het voorgaande hebben we 3 generieke aspecten van lokaal bestuur afgeleid die gemeten zullen worden in het monitoringsysteem: - aspecten van interne organisatie; - geconsolideerde capaciteit; - sectorale beleidsdomeinen (met verdere onderverdeling in beleidsvelden). Deze generieke aspecten kunnen vervolgens vertaald worden naar een reeks dimensies. Deze dimensies zullen de inhoudelijke hoofdlijnen of thema’s vormen van de monitor. Uit de ‘aspecten van interne organisatie’ wordt een viertal dimensies afgeleid. Het betreft capaciteitscomponenten die nodig zijn voor de werking van elke organisatie. o

Dimensie 1: Planning & coördinatie

o

Dimensie 2: Personeel

o

Dimensie 3: Financiën

o

Dimensie 4: Informatie en communicatie

De labels van de dimensies verwijzen daarbij zowel naar de middelen als naar het beleid en beheer dat ten aanzien van deze middelen van de gemeentelijke organisatie gevoerd wordt. Bijvoorbeeld: onder de dimensie ‘personeel’ valt de verzameling van personeelsleden als humane ressources van de organisatie, maar ook het personeelsbeleid en personeelsmanagement. Bovenstaande dimensies verwijzen dus niet enkel naar statische capaciteitscomponenten maar zijn veeleer op te vatten als dimensies van bestuurlijk beleid (cf. infra: 3.4). Uit het aspect van ‘geconsolideerde capaciteit’ wordt vervolgens één dimensie afgeleid: o

Dimensie 5: Samenwerkingsverbanden, inclusief inspraak en participatie


35


Zoals hoger uiteengezet, schuilt achter deze dimensie een ruime interpretatie van het begrip samenwerkingsverband. Het dekt niet enkel de samenwerkingsverbanden tussen openbare besturen af, maar ook publiekprivate constructies en verder ook relaties tussen bestuur en burger. Met dat laatste wordt verwezen naar de ‘subdimensie’ van ‘inspraak en participatie’. Immers, ook deze laatste mechanismen kunnen beschouwd worden als samenwerkingsverbanden waarmee een lokaal bestuur zijn capaciteit kan verbreden en/of versterken. Zo kan een gemeente haar beleidsbepalende capaciteit verbreden via adviesraden of een volksraadpleging: op die manier worden meer mensen betrokken bij een bepaalde beslissing of althans bij de voorbereiding van een beslissing die uiteindelijk formeel door de bestuursorganen van de gemeente genomen wordt. Aan de hand van een doorlopend operationeel klachtenregistratiesysteem kan een gemeente haar beleidsevaluerende capaciteit uitbreiden. De gemeente gaat op die manier een flexibel samenwerkingverband aan met de burger als afnemer van een bepaalde dienstverlening, waardoor eventuele tekortkomingen van de beleidsuitvoering op het veld sneller gecapteerd kunnen worden en een permanent evaluatie-instrument operationeel is. Doordat de dimensies afgeleid uit de ‘capaciteit’ component van bestuurskracht ook verwijzen naar bestuurlijk beleid en de uitbreidingsmogelijkheden van de eigen capaciteit omvatten, beoogt het monitoringsysteem niet enkel statische capaciteit te gaan meten, maar ook de dynamiek rond de capaciteitselementen in kaart te brengen. Daarmee vertoont de monitor qua methodiek parallellen met enkele internationale standaardmodellen die als evaluatietoetssteen kunnen genomen worden voor het doorlichten van de eigen interne organisatie. Voorbeelden van dergelijk modellen zijn het Common Assessment Framework (CAF), het European Foundation for Quality Model (EFQM), en het Public Sector Excellence Model (PSEM). De modellen geven aan welke componenten van belang zijn bij een goede werking en organisatie en peilen bij de deelnemende organisaties naar de aanpak en initiatieven omtrent deze componenten. Het derde generiek aspect van lokaal bestuur, sectorale beleidsdomeinen, afgeleid uit de ‘opdracht’ component van bestuurskracht, valt uiteraard uiteen in een reeks dimensies die overeenstemmen met de verschillende beleidsdomeinen waarin lokale besturen een taakstelling hebben:

36

o

Dimensie 6: Ruimtelijke ordeningsbeleid

o

Dimensie 7: Cultuurbeleid

o

Dimensie 8: Milieubeleid

o

Dimensie 9: Mobiliteitsbeleid

o

Dimensie 10: Woonbeleid

o

Dimensie (…): (…)



De keuze van bovenstaande beleidsdomeinen is hier richtinggevend en niet exhaustief bedoeld. Welke wel of niet weerhouden worden voor opname in de monitor is een beleidskeuze. Dit geldt evenzeer voor de volgorde van operationalisering. Vanuit de filosofie dat de lokale bestuurskrachtproblematiek niet enkel kan verschillen tussen gemeenten, maar zich ook anders kan stellen van beleidsdomein tot beleidsdomein, is aan te bevelen om op termijn te streven naar een hoge dekkingsgraad van sectorale beleidsdomeinen (-en velden) waarin lokale besturen actief zijn. Vaststellingen over bestuurskracht in één beleidsdomein zijn daarom nog niet geldig voor een ander beleidsdomein. Belangrijk is wel om, met het oog op de vergelijking en analyse van meetgegevens, gewerkt wordt met sectorale beleidsdomeinen die goed afgebakend worden. Dit is van belang wanneer men gemeenten wil gaan vergelijken. De bestaande functie-indeling van de gemeentebegroting kan hierbij als vertrekbasis genomen worden, maar dient allicht verder verfijnd. De afleiding van de dimensies uit de operationalisering van het bestuurskrachtbegrip wordt schematisch weergeven in onderstaande figuur. Definitie van bestuurskracht

Generieke aspecten van lokaal bestuur

Aspecten van interne organisatie CAPACITEIT

Geconsolideerde capaciteit

Dimensies van de monitor lokaal bestuur

Planning & Coördinatie

(D1)

Personeel

(D2)

Financiën

(D3)

Informatie en communicatie

(D4)

Samenwerkingsverbanden (incl. inspraak en participatie)

(D5)

Ruimtelijke ordeningsbeleid

(D6)

Cultuurbeleid

(D7)

Milieubeleid

(D8)

Mobiliteitsbeleid

(D9)

BESTUURSKRACHT =

OPDRACHT

Sectorale Beleidsdomeinen

Woonbeleid

(...)

(D10) (D (...))

Figuur 3: Afleiding van de inhoudelijke dimensies van de monitor uit het bestuurskrachtconcept De dimensies vormen de ruwe grondstructuur van de monitor. Het zijn nog vrij brede categorieën die gemeten zullen worden. Ze dienen nog verder vertaald te worden naar indicatoren die de elementaire deeltjes van het monitoringsysteem vormen. Hoe de omzetting van dimensies naar indicatoren gebeurt,


37


komt aan bod in sectie 3.5. Eerst beantwoorden we de tweede centrale vraag voor de inhoudelijke afbakening van de monitor: “Vanuit welke invalshoeken meten we?”.

3.3 Operationalisering en de vraag “Vanuit welke invalshoeken meten we?” 3.3.1 Selectiecriteria De modellering van de inhoud van het monitoringsysteem wordt niet enkel bepaald door de aspecten van lokaal bestuur die opgevolgd worden. Ook het perspectief van waaruit deze aspecten benaderd worden, draagt daartoe bij. Het perspectief zal weerspiegeld worden in bepaalde types van indicatoren die men gebruikt om gemeenten op te volgen. Er zijn verschillende typologieën mogelijk. Kwantitatief vs. kwalitatief? Men kan het meetobject kwantitatief of kwalitatief benaderen. Binnen een kwantitatieve benadering kan men dan bijvoorbeeld enkel financiële gegevens hanteren. Echter, parameters die passen in een kwalitatieve benadering kunnen achteraf nog steeds omgezet worden in kwantitatieve meeteenheden, en ook omgekeerd kunnen kwantitatieve gegevens een kwalitatieve appreciatie krijgen, na vergelijking met een bepaalde norm. Ook het meten van ‘kwaliteit’ wordt geenszins uitgesloten in een kwantitatieve benadering: kwaliteit kan zowel in kwantitatieve als kwalitatieve termen uitgedrukt worden. Bij een kwalitatieve

benadering

besteedt

men

meer

aandacht

aan

perceptie

(bv.

klantervaringen),

(self)assessment en attitudes, terwijl men in een kwantitatieve benadering de werkelijkheid in meer objectieve termen tracht te vatten. Het concrete meetobject zal echter medebepalend zijn voor de meest adequate benadering. De keuze voor een kwantitatieve of kwalitatieve invalshoek valt dus niet noodzakelijk samen met het gebruik van indicatoren met een kwantitatieve dan wel kwalitatieve meeteenheid. Dergelijk onderscheid tussen indicatoren is van secondair belang. Kengetallen Een andere typologie van indicatoren maakt een onderscheid tussen kengetallen en prestatieindicatoren. De eerste meten dan statische kenmerken van het meetobject en de tweede categorie meet voornamelijk het verloop en de uitkomst van processen. De term prestatie-indicatoren (vertaling van het Engelse ‘performance indicators’) fungeert hierbij veeleer als een ‘catch-all’ begrip en zorgt niet zelden voor een semantische verwarring wanneer men vergelijkt met andere indelingen van indicatoren. Systeembenadering Het bepalen van de invalshoek kan ook vanuit een systeembenadering. Dergelijk systeemmodel is het inputoutput model. Uit dit model leiden we een algemene indicatorentypologie af. Vervolgens gaan we na

38



welke types van indicatoren dienen meegenomen te worden in de monitor lokale besturen, door het bestuurskrachtconcept te operationaliseren. Het inputoutput schema structureert de werking van de organisatie en situeert deze in haar werkingsomgeving en leent zich om die reden voor toepassing op de overheid. Het schema brengt de beleids- en beheerscycli van de overheid in beeld. beleidscyclus

financiële ruimte

maatschappelijke behoeften

strategische doelstellingen

doel bereiking? operationele doelstellingen

effectiviteit beheerscyclus

middelen

activiteiten

prestaties

impact

LT effecten

omgeving

efficiëntie kosteneffectiviteit

Figuur 4: De beleids- en beheerscyclus in een inputoutput systeemmodel Binnen een beperkte financiële ruimte en vanuit maatschappelijke behoeften worden strategische doelstellingen ontwikkeld die doorvertaald worden in operationele doelstellingen. Daarna komt een procesmatige ketting op gang, waarbij middelen worden ingezet bij activiteiten, die resulteren in bepaalde prestaties. Die prestaties genereren bepaalde effecten. Er kan daarbij onderscheid gemaakt worden tussen effecten op korte termijn (impact) en gevolgen op langere termijn. De effecten worden echter ook beïnvloed door omgevingsfactoren. Wanneer de bereikte effecten afgetoetst worden tegenover de initiële doelstellingen en het beleid wordt geëvalueerd op effectiviteit, is de beleidscyclus een eerste keer helemaal doorlopen. In de praktijk zullen beleidscycli elkaar opvolgen en ook minder mechanistisch verlopen en eerder in elkaar vloeien. De schematische voorstelling helpt wel om de verschillende stappen in het proces te duiden. De schakels van de procesmatige ketting (MAPE) kunnen vervolgens gemeten worden via overeenstemmende indicatoren. Op die wijze onderscheiden we onderstaande types van indicatoren. Tussen haakjes zetten we de Engelstalige vertaling. Om voldoende nuance te bewaren en taalverwarring te voorkomen, is het verkieslijk om met name de termen proces- en outputindicatoren te hanteren in plaats van de Nederlandstalige termen.


39


-

Middelenindicatoren

(input)

-

Activiteitenindicatoren (proces)

-

prestatie-indicatoren

(output)

-

effectindicatoren

(outcome)

-

omgevingsindicatoren (environment)

De onderlinge afstemming van middelen, activiteiten en prestaties –de operationele werking van de organisatie- is onderdeel van de beheerscyclus. Hierin zal aandacht worden gegeven aan de zuinige inzet van middelen en aan de efficiënte inzet van middelen. Dit kan voorgesteld worden via ratio’s. Binnen de beleidscyclus wordt aandacht besteed aan doelbereiking, en het aandeel daarin van effectiviteit of de mate waarin de effecten worden bereikt door toedoen van het overheidsoptreden. Een andere link tussen beheer en beleid wordt gelegd via kosteneffectiviteit of de afweging van input en effect. Ook deze relaties binnen de MAPE ketting kunnen gemeten worden. -

efficiëntie-indicatoren (input/output)

-

effectiviteitsindicatoren (effect/output)

-

kosteneffectiviteitsindicatoren (input/effect)

In de volgende stap gaan we na welke van bovenstaande types indicatoren deel moeten uitmaken van de monitor vanuit het centraal concept van bestuurskracht als de verhouding tussen capaciteit en opdracht.

3.3.2 Capaciteit: het hebben en aanwenden van middelen Capaciteit verwijst naar de tweeledigheid van enerzijds het hebben van middelen en anderzijds het aanwenden van deze middelen. Het hebben van middelen is een conditio sine qua non voor de werking van een organisatie. Belangrijke voorafgaandelijke stap daarbij is de verwerving van middelen. Het louter bezit van middelen bepaalt nog niet de volledige capaciteit van een organisatie: middelen dienen ook adequaat aangewend te worden. Ook de wijze waarop middelen toegewezen worden aan activiteiten en of de middelen afgestemd zijn op de aard van de processen waarin ze ingeschakeld worden, is van belang bij de beoordeling van capaciteit. Een concreet voorbeeld kan dit duidelijk maken. Wanneer een gemeente beslist om de beleidsuitvoering uit te besteden en bijgevolg eerder een regiefunctie wil opnemen heeft dit gevolgen de hoeveelheid en aanwending van capaciteit. De capaciteit van deze gemeente zal niet enkel afhangen van de mate waarin ze personeel heeft om tijd te besteden aan de opvolging van contracten met derden, maar ook van de mate waarin het beschikbare personeel over de nodige kennis en scholingsgraad beschikt (inzicht in marktwerking, kwaliteitsnormen) voor deze opvolgingstaak. Ook de spreiding van middelen over de verschillende processen is van belang (cf. infra).

40



3.3.3 Opdracht: specifieke kenmerken van de gemeente, taken in opdracht of medebewind, regionale vraagstukken en lokale ambities De opdracht van gemeenten kan gezien worden als een pakket van taken die in een viertal categorieën zijn in te delen, naargelang hun oorsprong (van Eck, 2001). Ten eerste worden een aantal opgaven ontleend aan de specifieke kenmerken van de gemeente. Deze kenmerken kunnen van fysieke (landschappelijk of ontworpen door de mens), sociale of economische aard zijn. Dergelijke kenmerken zorgen ex ante voor differentiëring tussen gemeenten. Het zijn immers niet zelden gegevenheden: factoren waarvan men als lokaal bestuur de aan- of afwezigheid of de mate daarvan relatief moeilijker of zelfs helemaal niet kan beïnvloeden, maar die zelf wel medebepalend zijn voor de opdracht van de gemeente. De aan- of afwezigheid van een specifiek kenmerk kan, naargelang het concreet geval leiden tot taakverzwaring of taakverlichting (omvang van de taak), taakverbreding of taakversmalling (complexiteit van de taak), of nog tot het ontstaan van extra taken. Uiteraard zal dit ook gevolgen hebben voor de capaciteit van de gemeente. In onderstaande tabel staan enkele voorbeelden van kenmerken opgesomd en enkele sectorale beleidsdomeinen. voorbeeld kust Fysieke kenmerken

Economische kenmerken

Sociale kenmerken

Spoorlijn (+ station) groenareaal Hoge verstedelijkingsgraad Aantal woonkernen Hoge vergrijzing in bevolking Hoog aandeel jeugd in bevolking

Geaffecteerde beleidsdomeinen Toerisme, Cultuur, Ruimtelijke ordening, Politie, Groendienst Verkeersbeleid, ruimtelijke ordening Fiscaal beleid, milieubeleid, groendienst Woonbeleid, verkeersbeleid, economisch beleid Ruimtelijke ordening, verkeersbeleid, woonbeleid Financieel beleid, sociaal beleid Jeugdbeleid, onderwijs

Tabel 3: Categorieën en voorbeelden van specifieke kenmerken eigen aan de gemeente die de gemeentelijke opdracht mee bepalen Van belang is wel dat bepaalde van dergelijke externe factoren slechts een invloed op de opdracht van gemeenten krijgen, wanneer dit ook daadwerkelijk als een opdrachtvormende factor erkend wordt, d.w.z. wanneer deze factor zijn weerslag heeft in de doelstellingen van de gemeentelijke overheid. Voor fysieke kenmerken, bijvoorbeeld de aanwezigheid van een rivier op het grondgebied, zal deze erkenning misschien eerder vanzelfsprekend zijn dan voor sociale of economische kenmerken. Een hoog aandeel van ouderen in de bevolking zal pas consequenties hebben voor de opdracht van de gemeente wanneer dit als zodanig door de lokale beleidsverantwoordelijke als specifiek aandachtspunt (h)erkend wordt. In bepaalde gevallen zal deze erkenning verplicht zijn via het wettelijke kader. Maar ook net de afwezigheid van bepaalde kenmerken kan van belang zijn. Vervoersarmoede, d.i. het ontbreken van een fijnmazig openbaar vervoersnetwerk op het grondgebied van de gemeente, zal pas een weerslag hebben op de opdracht van de gemeente als dit expliciet onderkend wordt en in de doelstellingen van het (verkeers)beleid wordt opgenomen. Wanneer dit niet gebeurt, kan men spreken van een ‘verdoken opdracht’.


41


Ten tweede ontlenen gemeenten heel wat taken in hun hoedanigheid van gedecentraliseerd bestuur, waarbij ze taken vervullen als onderdeel van het ruimer interbestuurlijk bestel. Een aan de praktijk aangepaste indeling van gemeentelijke taken beperkt zich niet meer tot de categorie van zogenaamde taken in medebewind (als tegengesteld tot de taken die behoren tot de gemeentelijke autonomie) (Maes & Boes, 2001: 30-31). Veeleer is binnen deze categorie nog een gradatie te onderkennen naargelang de overblijvende beleidsvrijheid voor gemeenten binnen het door de hogere overheid in wet- en regelgeving afgebakend taakstellende kader. Het gaat dan om enerzijds loutere uitvoeringsopdrachten en anderzijds om taken van gemengd belang waarbij de realisatiemodaliteiten minder rigide voorgeschreven zijn. Het merendeel van dergelijke uitvoeringsopdrachten en taken zijn van gemengd belang. Ten derde kunnen taken voor gemeenten ook ontstaan vanuit regionale issues. Voor zaken van supralokaal belang is dan thematische of gebiedsgerichte afstemming en samenwerking tussen gemeenten verlangd, in combinatie met andere regionale instanties en/of hogere bestuursniveaus. De regionale problematiek zal niet noodzakelijk voor elke gemeente tot dezelfde taken leiden. De zogenaamde waterschappen zijn een voorbeeld van dergelijke regionale dimensie in het gemeentelijke takenpakket. Ten vierde hebben gemeenten ook een zelfstandige bevoegdheidskring als autonome besturen. Grondwettelijke bepalingen geven gemeenten de bevoegdheid om alles te regelen wat van gemeentelijk belang is. Voor deze taken beschikken gemeenten over volledige beleidsvrijheid. Ze kunnen daarbij beslissen of en in welke mate zij een bepaalde taak inhoudelijk en organisatorisch op zich nemen. Dit uit zich in lokale ambities en doelstellingen. Gemeenten zullen dus ook verschillen vertonen op basis van deze lokale invulling van hun takenpakket.

3.3.4 Indicatorentypologie van de monitor Uit bovenstaande indelingen gebaseerd op het bestuurskrachtconcept, kan afgeleid worden welke types van indicatoren van belang zijn voor opname in de monitor, en dus vanuit welke invalshoeken gemeten wordt. De opdeling van de capaciteitscomponent in het hebben en aanwenden van middelen richt de aandacht respectievelijk op middelen (input) en activiteiten (proces). Dit zijn de eerste twee schakels in de procesmatige ketting MAPE in het schema van de beleidscyclus (cf. supra). Om capaciteit van gemeenten te meten, zal de monitor dus inputindicatoren en procesindicatoren moeten bevatten. De opdracht van de gemeente bestaat uit een reeks van taken en doelstellingen van diverse aard naargelang hun oorsprong. Deze doelstellingen hebben wel als gemeenschappelijke kenmerk dat ze bepaalde prestaties en effecten beogen in de maatschappij door toedoen van de werking van het gemeentelijk politiek en ambtelijk apparaat. Gemeentelijke prestaties dienen opgevat in de ruime betekenis van het woord; het betreft niet enkel grijpbare ‘producten’ (bv. het afleveren van een

42



identiteitskaart), maar ook het verzorgen van een bepaalde dienstverlening. Toegepast op de typologie van indicatoren betekent dit dat zowel outputindicatoren als effectindicatoren noodzakelijk zijn om de opdracht van gemeenten, en bijgevolg de bestuurskracht, in kaart te brengen. Het relatief belang van het meten van output dan wel van effect hangt mee af van de concrete taak van de gemeente. Voor bepaalde taken zal het meer aangewezen zijn vooral output te meten. Dit is het geval wanneer gemeenten optreden in de bestuurlijke keten waarbij zij een functie en verantwoordelijkheid hebben die zich beperkt tot de fase van beleidsuitvoering, en waarbij de centrale overheid bepaalde effecten (doelstellingen) nastreeft en de modaliteiten voor de lokale beleidsimplementatie heeft vastgelegd. Een voorbeeld is de aflevering van identiteitsbewijzen. Het creëren van een administratieve identiteit voor elke burger is een doelstelling van de centrale overheid. De lokale overheid wordt enkel ingeschakeld bij de beleidsuitvoering, namelijk het afgeven van een document aan elke burger (leveren van een output), volgens een bepaalde procedure met bijhorende controlevereisten. De effecten van deze output vallen buiten de verantwoordelijkheid en doelstellingen van de lokale overheid. De lokale overheid is anderzijds wel verantwoordelijk voor de kwaliteit van de output, bv. in termen van zorgvuldigheid (nagaan van persoonskenmerken, gebruik van correcte informatie in een dossier, enz.) Effecten dienen gemeten te worden wanneer deze aansluiten bij doelstellingen waarvoor de lokale overheid zelf of mede verantwoordelijk is. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verkeersveiligheid op gemeentewegen. In dergelijk geval dienen niet enkel de inspanningen of output van gemeenten gemeten te worden (controles, wegbeheer), maar ook de effecten daarvan, bv. in termen van het aantal ongevallen op lokale wegen. Verantwoordelijkheden staan vaak verankerd in regelgeving (cf. infra). Verder van belang is dat de opdracht van gemeenten mee wordt bepaald door specifieke kenmerken of externe factoren en dat zo ex ante verschillen ontstaan tussen gemeenten. Het is dan ook belangrijk om dergelijke externe factoren die een invloed hebben op de opdracht van gemeenten, eveneens te meten. Een alternatieve benaming in dit verband is ‘intake’, of datgene wat opgenomen wordt. Het verwijst naar de omvang van de opdracht waarvoor de gemeente staat en bijgevolg naar de omvang van de ermee corresponderende output. Het aantal aanvragen voor bouwvergunningen is moeilijk beïnvloedbaar door de lokale overheid en hangt af van het aantal inwoners, het aandeel van woongebied in de gemeente enz. Het aantal inkomende dossiers is wel meebepalend voor de omvang van het takenpakket voor de gemeentelijke dienst ruimtelijke ordening en dus ook voor de benodigde capaciteit van de dienst. De ‘intake’ wordt in dit voorbeeld tamelijk direct gemeten, via het aantal aanvraagdossiers. In andere gevallen zal men de intake slechts onrechtstreeks, via omgevingsindicatoren kunnen meten (bv. het aantal bebouwbare percelen). Men spreekt dan van een ‘proxy’ of benadering van de opdrachtomvang. Het aantal inwoners wordt vaak als proxy genomen. Dergelijke proxy kan tevens aangewend worden om een gelijke basis te creëren waardoor gemeenten onderling vergeleken kunnen worden (bv. (…) per capita, per 1000 inwoners, etc.).


43


Het opvolgen van externe factoren aan de hand van omgevingsindicatoren heeft daarnaast nog een andere functie. Effecten kunnen immers zowel bewerkstelligd worden door het optreden (prestaties, output) van de gemeentelijke overheid, maar ook mede beïnvloed worden door andere factoren waarop het lokale bestuur minder of geen vat heeft. De samenhang tussen het overheidsoptreden enerzijds en externaliteiten anderzijds ten aanzien van het beoogde effect kan divers zijn. Beide kunnen elkaar versterken, ten gunste van het beoogde effect. Beide kunnen ook een tegengestelde invloed uitoefenen, waarbij de uitkomst zal afhangen van de onderlinge sterkte van beide. Ten derde kunnen ook neveneffecten ontstaan die al dan niet gewenst zijn. Effect (aantal ongevallen)

Ez I

Eb Ee

t1

t2

Figuur 5: Effectmeting: verwacht effect, beleidseffect en effect zonder beleid Bovenstaande figuur geeft mogelijke posities aan, vertrekkende van een initiële toestand (I) op tijdstip 1, af te lezen aan een bepaald aantal ongevallen (bv. tijdens de voorbije maand in de gemeente op lokale wegen). De lokale overheid beslist tot het instellen van een strenger handhavingsbeleid, en men zal na een periode (op tijdstip 2, bv. 1 maand later) een balans opmaken om het effect van het beleid te evalueren. Bij de start van het nieuwe beleid stelt men zich een bepaald doel in termen van een daling van het aantal ongevallen. Dit wordt weergegeven door punt Ee (verwacht of ‘expected’ effect). Bij de evaluatie van het beleid op t2 stelt men vast dat het aantal ongevallen tijdens de voorbije maand lager ligt ten opzichte van het aantal in de maand vóór het verstrengde handhavingsbeleid. Dit is dus een positieve ontwikkeling. Men kan dus spreken van doelbereiking, al bedraagt deze geen 100%, vermits het aantal ongevallen nog hoger is dan de verwachte (tot doel gestelde) waarde. De vraag kan nu gesteld worden in welke mate de daling een rechtstreeks gevolg is van het strenger handhavingsbeleid, m.a.w. in welke mate kan men hier spreken van beleidseffectiviteit? Daarvoor dient men zicht te hebben op wat er was gebeurd indien er geen beleidswijziging was geweest. Dit kan men bijvoorbeeld nagaan door de verkeersdrukte -een externe factor- op te volgen. Indien men daar gedurende enkele maanden voor t1 een continue stijging kon optekenen, mocht men ervan uitgaan dat de

44



kans op ongevallen ook geleidelijk steeg. Het punt Ez geeft het aantal ongevallen aan zonder beleidsverandering. Het is een verwachtingswaarde bepaald op basis van een aantal externe ontwikkelingen die men mee opvolgde. In feite gaat het dus om controlevariabelen die men bijkomend gaat opvolgen. In het kader van verkeersveiligheid kan de gemeentelijke output gemeten worden op vlak van handhaving en infrastructuurwerken (samen met de kwaliteit van de weginrichting) en het effect in termen van verkeersongevallen (evolutie in de tijd). Stel dat na verloop van tijd een plotse stijging van het aantal ongevallen wordt vastgesteld, ondanks een intensiever handhavingsbeleid. Dit ongewenste effect kan het resultaat zijn van een externe factor, bv. een omleidingstraject door wegenwerken in een naburige gemeente, waardoor de verkeersstroom tijdelijk hoger ligt en de kans op ongevallen stijgt. Het verschil tussen bruto en netto effectiviteit –ofwel het verschil tussen de mate van doelbereiking en het aandeel van beleidseffectiviteit daarin- zal in de praktijk niet steeds gemakkelijk te bepalen zijn. Het tegendeel veronderstellen, getuigt van een te mechanistische visie op het functioneren van de overheid en de maakbaarheid van de context waarin die overheid functioneert. Wel is het opvolgen van omgevingsfactoren noodzakelijk om de analyse, die essentieel is in het kader van beleidsleren en strategische planning, te maken. Definitie van bestuurskracht

Componenten van capaciteit en opdracht

Typologie van indicatoren in de monitor

Het hebben van capaciteit of middelen

Middelen (Input)

Het aanwenden van capaciteit of middelen

Activiteiten (Proces)

CAPACITEIT

BESTUURSKRACHT =

Specifieke kenmerken van de gemeente

Prestaties (Output)

OPDRACHT

Taken in opdracht of in medebewind (centrale overheid)

Effecten (Outcome) Rol gemeente in regionale vraagstukken

Omgevingsfactoren (Intake)

(Environment)

Lokale ambities en doelstellingen

Figuur 6: Afleiding van een indicatorentypologie voor de monitor uit het bestuurskrachtconcept De figuur 6 geeft aan wat de relevante types indicatoren zijn die afgeleid werden van het geoperationaliseerd bestuurskrachtconcept. Het komt er dus op neer om doorheen de ganse procesketting van de gemeentelijke werking (MAPE) te gaan meten, aangevuld met externe factoren.


45


3.3.5 Meten op bepaalde criteria De gehanteerde definitie van bestuurskracht geeft aan dat de aanwending van capaciteit in relatie tot de opdracht dient te gebeuren “volgens bepaalde criteria” (cf. supra). Om zicht te krijgen op bestuurskracht dienen dus niet enkel de capaciteit en opdracht gemeten te worden, maar zullen ook deze criteria in het monitoringsysteem geïntegreerd moeten worden. De vraag stelt zich dan welke criteria van belang zijn als bijkomende invalshoek van de monitor? Ze kunnen benaderd worden als bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven. Kwaliteit is uiteraard een vlag die vele ladingen dekt en kan uitgesplitst worden in meerdere dimensies. In de bestuurskundeliteratuur bestaan uiteenlopende schema’s of indelingen van dergelijke maatstaven.6 Vaak worden in deze context 2 categorieën van kwaliteitsmaatstaven onderscheiden: democratische maatstaven en doelmatigheidsmaatstaven. Vanuit bestuurskundig oogpunt wordt het optreden van een overheidsorganisatie kwalitatief als ‘goed’ beoordeeld, indien het op een doelmatige wijze gebeurt en op een democratische manier gelegitimeerd wordt. Waarden als transparantie, openheid, inspraak, klantgerichtheid en belangenbescherming (van burgers) enz. behoren dan tot de groep van democratische maatstaven. Deze criteria kunnen met indicatoren opgevolgd worden als invalshoeken om bestuurskracht te meten. Echter, in de context van bestuurskracht gedefinieerd als de relatie tussen capaciteit en opdracht, zijn doelmatigheidsmaatstaven of –criteria wellicht nog het meest van belang. Deze hebben immers terug betrekking op het de procesmatige ketting die het ‘productieproces’ bij de overheidsorganisatie (i.c. de gemeente) voorstelt. De criteria die hieronder vallen kunnen voorgesteld worden via ratio’s van de componenten van deze procesmatige ketting (middelen, activiteiten, prestaties, effecten). Het gaat dan om zuinigheid (input/input), efficiëntie (input/output), effectiviteit (effect/output) en kosteneffectiviteit (input/effect). Efficiëntie, als de technische verhouding van het aantal middelen dat wordt ingezet per eenheid gegenereerde output, kan daarbij ook een tijdsaspect bevatten (bv. het afhandelen van dossiers binnen een termijn van orde).

6

Volgende auteurs hanteren bijvoorbeeld de zogenaamde JEP-driehoek met een juridische, economischbedrijfsmatige en een politiek-maatschappelijke benadering om het bestuurlijk vermogen te beoordelen. Gestel N., Goverde H. & Nelissen N., “Nieuw vormen van besturen en bestuurlijk vermogen”. In: Gestel N., Goverde H. & Nelissen N., Bestuurlijk vermogen. Analyse en beoordeling van nieuwe vormen van besturen., Bossum, Uitgeverij Couthinho, 2000, p. 24.

46



Verder kan ook het criterium ‘integratie’ aangehaald worden: het verwijst naar de onderlinge afstemming en coördinatie van verschillende organisaties (Maes en van Hamme, 1996: 181). Het is immers denkbaar dat gemeenten elk op zichzelf wel efficiënt werken en beleid ontwikkelen, terwijl door gebrek aan afstemming en coördinatie in een samenwerkingsverband de beoogde effecten niet gehaald worden. Voor elk van deze doelmatigheidsmaatstaven of criteria kunnen dus (ratio-)indicatoren in het monitoringsysteem opgenomen worden, om –naast capaciteit en opdracht- deze bijkomende invalshoeken te meten. Het kwaliteitsniveau –of de mate waarin aan de gemeten criteria is voldaan- kan uiteindelijk slechts beoordeeld worden aan de hand van een referentiekader dat een bepaalde normering hanteert . Normering kan in het monitoringsysteem ingebracht worden in het onderdeel ‘vergelijking en analyse’. Men kan dan gemeenten vergelijken zowel onderling als ten opzichte van de norm, en op die manier de lokale bestuurlijke ontwikkelingen in hun geheel beoordelen. Normen zijn verschillend naar aard en herkomst (Bouckaert, De Peuter en van Dooren, 2003).

3.4 Fine-tuning van de modellering: de samenhang tussen de dimensies en types indicatoren in de monitor In voorgaande secties werden achtereenvolgens de inhoudelijke dimensies en relevante types van indicatoren voor de monitor afgeleid uit de definitie van bestuurskracht als de verhouding tussen capaciteit en opdracht. Van belang is nu op welke types van indicatoren gemeten moet worden in de respectieve dimensies.

3.4.1 Een eerste model: capaciteit versus opdracht Een eerste mogelijkheid bestaat erin dat men het onderscheid tussen capaciteit en opdracht doortrekt door de dimensies en soorten indicatoren heen. Dit wil zeggen dat men capaciteit gaat meten in de dimensies die afgeleid werden uit de capaciteitscomponent, en dat men enkel opdracht gaat meten in de dimensies afgeleid uit de opdrachtcomponent van bestuurskracht. In deze optiek zullen input- en procesindicatoren ontwikkeld worden om te meten binnen de dimensies van interne organisatie (planning en

coördinatie,

personeel,

financiën,

informatie

en

communicatie)

en

binnen

de

dimensie

samenwerkingsverbanden. Verder zullen output- en effectindicatoren, ontwikkeld worden om de sectorale beleidsdomeinen in de monitor op te volgen. Binnen de sectorale beleidsdomeinen zullen ook omgevingsindicatoren uitgewerkt moeten worden: enerzijds in de betekenis van ‘intake’ of ‘proxy’, d.w.z. verwijzend naar de omvang van de opdracht, anderzijds voor de opvolging van een aantal externe factoren die mede de nagestreefde effecten kunnen beïnvloeden (controlevariabelen). Onderstaande matrix geeft deze verdeling aan.


47


capaciteit Dimensies afgeleid uit:

capaciteit

opdracht

Omgeving

Output

Effect

Omgeving (intake)

(extern)

D6 Sectoraal beleidsdomein 1

X

X

X

X

D7 Sectoraal beleidsdomein 2

X

X

X

X

Input

Proces

D1 Planning en coördinatie

X

X

D2 Personeel

X

X

D3 Financiën

X

X

D4 Informatie en communicatie

X

X

D5 Samenwerking

X

X

incl. inspraak en participatie

opdracht

M Dn Sectoraal beleidsdomein n

M

M

M

M

X

X

X

X

Tabel 4: Samenhang tussen dimensies en indicatorentypologie in een model gebaseerd op een strikt onderscheid tussen capaciteit en opdracht In bovenstaand model voor de monitor worden zowel de capaciteit als de opdracht van de gemeentelijke organisatie gemeten. Daarmee lijkt het model op het eerst zicht te beantwoorden aan hetgeen theoretisch werd uitgewerkt aan de hand van het bestuurskrachtconcept. Laten we even van nabij bekijken waarover welke soort informatie beschikbaar zal zijn, als we dit model toepassen als monitoringsysteem. Het model benadert capaciteit aan de hand van input- en procesindicatoren. De inputindicatoren zullen op een descriptieve wijze informatie verschaffen over de hoeveelheid capaciteit die in de gemeentelijke organisatie aanwezig is. Procesindicatoren kunnen eventueel ook de verdeling van deze capaciteit over een reeks van activiteiten of processen weergeven. Het accent wordt daarmee gelegd op beschrijvende kengetallen op het vlak van personele en financiële input binnen de dimensies planning en coördinatie, personeel, financiën, informatie en communicatie, en samenwerkingsverbanden. Voor elk van deze aspecten van de gemeentelijke werking worden op deze wijze de middelen in beeld gebracht, voornamelijk in termen van personeel en budget. De opdracht van de gemeentelijke werking wordt afgelezen aan de hand van output- en effectindicatoren, aangevuld met relevante omgevingsindicatoren. De informatie over ‘resultaten’ wordt daarbij functioneel opgesplitst: output en effect worden opgevolgd voor elk van de verschillende sectorale beleidsdomeinen die in de monitor vervat zitten. Toch vertoont deze modellering een aantal tekortkomingen, in het bijzonder met betrekking tot de mogelijkheden voor vergelijking en analyse op basis van de meetgegevens en dit op meerdere vlakken. Het theoretische concept achter het monitoringsysteem beoogt immers het opvolgen van de gemeentelijke capaciteit en opdracht en, daarop gebaseerd, het beoordelen van de ‘match’ of de mate van onderlinge overeenstemming tussen gemeentelijke capaciteit en opdracht. De inhoudelijke dimensies die werden afgeleid uit capaciteit vormen in die optiek hefbomen voor de gemeentelijke bestuurskracht. Theoretisch wordt er immers van uit gegaan dat een degelijke planning en coördinatie, een goede informatie en communicatie, het aangaan van samenwerkingsverbanden en daarnaast het hebben van

48



voldoende personeel en financiële middelen kunnen bijdragen tot het bestuurskrachtig zijn van gemeenten. Het zijn noodzakelijke (maar daarom nog niet voldoende) voorwaarden voor bestuurskracht. Daarmee worden de thans gangbare algemene bestuurskundige visies onderschreven. Een gebrek aan bestuurskracht impliceert in dezelfde optiek dat deze hefbomen hetzij niet voldoende, hetzij niet optimaal in beweging werden gezet of konden gezet worden (cf. externaliteiten) om de gemeentelijke opdracht te vervullen. Met andere woorden, een gebrek aan bestuurskracht wijst op een tekort aan middelen of een suboptimale aanwending van middelen in functie van de opdracht. De bovenstaande modellering stelt ten eerste een probleem bij het vergelijken van gemeenten op het vlak van capaciteit. Met betrekking tot de ‘hefbomen voor bestuurskracht’ – de dimensies afgeleid uit ‘capaciteit’- wordt enkel gemeten op de input die voorhanden is en de activiteiten die gebeuren binnen deze dimensies. Strikt genomen wordt met bovenstaand model zelfs niet eens het totale personeelsaantal en budget van de gemeente gemeten: onder de input bij de dimensies ‘personeel’ en ‘financiën’ wordt in feite enkel het personeel en werkingsbudget van de personeelsdienst en van de financiële dienst verstaan. Respectievelijk het totale personeelsaantal en totale budget van de gemeente kunnen immers beschouwd worden als de ‘intake’ of opdrachtomvang voor deze twee diensten en vallen dus onder de groep van omgevingsindicatoren. Het bovenstaande model voorziet echter deze soort indicatoren niet voor de dimensies ‘personeel’ en ‘financiën’. Er wordt niet gemeten op de resultaten binnen de dimensies afgeleid uit capaciteit. Gemeenten kunnen dus enkel aan de startlijn gemeten en vergeleken worden, d.w.z. enkel op de omvang van middelen die ze hebben voor planning, personeelsbeleid, financieel beleid, informatie, communicatie en samenwerking en dan hoofdzakelijk in termen van inzetbaar personeel en werkingsbudget van de verantwoordelijke diensten. Dit is een vrij enge benadering van ‘capaciteit’. Ten tweede stelt zich een probleem bij het vergelijken van gemeenten op het vlak van opdracht. Het model levert weliswaar informatie over de output en de effecten per beleidsdomein, per gemeente. Gemeenten kunnen zo enkel aan de finish, op verschillen in output en effecten binnen eenzelfde beleidsdomein gemeten en vergeleken worden. Immers, voor verder onderzoek van deze verschillen, hebben we informatie nodig over de gemeentelijke capaciteit. Echter, het bovenstaande model bevat geen input- en procesindicatoren concreet gerelateerd aan het betrokken beleidsdomein. Nochtans is de differentiatie naar beleidsdomeinen noodzakelijk: een gemeente kan immers tegelijk erg bestuurskrachtig zijn in één beleidsdomein en weinig bestuurskrachtig in een ander beleidsdomein. Het model vertrekt van een inputoutput model waarbij de globale input op het vlak van planning, personeel, financiën, samenwerking e.d. resulteert in output (en effecten) binnen specifieke beleidsdomeinen. Deze te maken causale sprong is echter te groot om conclusies te trekken omtrent de bestuurskracht van een gemeente en evenzeer om vergelijkingen tussen gemeenten te maken (figuur 7).


49


OUTPUT OP VLAK VAN ruimtelijke ordeningsbeleid

INPUT TEN BEHOEVE VAN:

OUTPUT OP VLAK VAN cultuurbeleid

planning en coördinatie personeelsbeleid

OUTPUT OP VLAK VAN milieubeleid

?

financieel beleid

OUTPUT OP VLAK VAN mobiliteitsbeleid

informatie en communicatie

OUTPUT OP VLAK VAN woonbeleid

samenwerkingsverbanden

OUTPUT OP VLAK VAN (...)beleid

meetpunten van het monitoringsysteem

Figuur 7: Problematische causale sprong bij de analyse van meetgegevens in een inputoutput model gebaseerd op een strikt onderscheid tussen capaciteit en opdracht De fundamentele tekortkoming van het model uitgewerkt in voorgaande sectie is de strakke opdeling tussen capaciteit en opdracht als de twee componenten van bestuurskracht bij het verbinden van de dimensies en types indicatoren die vanuit deze componenten werden afgeleid. Deze opdeling wordt weergegeven in de volgende figuur (figuur 8). Noot: In de context van het ‘inputoutput model’ worden input en output als verzameltermen gebruikt. In feite duidt input hier op hetgeen met input- en procesindicatoren kan worden gemeten, output duidt op ‘resultaten’ die met output-, effecten omgevingsindicatoren (‘intake’) kunnen worden gemeten.

50



OPDRACHT

CAPACITEIT

input

X

output effect

proces Planning & Coördinatie

Ruimtelijke ordeningsbeleid

omgeving Personeel

Financiën

Cultuurbeleid

X Milieubeleid


Mobiliteitsbeleid


Woonbeleid

X

(...)

Figuur 8: Foute weergave van de samenhang tussen de dimensies en indicatorentypologie afgeleid uit capaciteit en opdracht Het creëert een te eenzijdig en ruw vergelijkingskader voor de onderlinge afweging van de gemeentelijke capaciteit en opdracht waartussen in feite (conceptueel) een onoverbrugbare barrière wordt opgetrokken.

3.4.2 Naar een aangepast model: de opdeling in macro- en microniveau Voortgaande op de nadelen van het model zoals uitgewerkt in voorgaande sectie, zal een aangepaste modellering van het monitoringsysteem moeten rekening houden met volgende randvoorwaarden: - De gemeente heeft ten eerste ook opdrachten die zich niet situeren op maatschappelijk vlak, maar wel op het vlak van de interne organisatie en werking, met name met betrekking tot planning, financiën, personeel, enz. Concrete voorbeelden zijn de wettelijke verplichting om een begrotingsevenwicht te realiseren of de opmaak van de personeelsformatie. Dit wil zeggen dat wat deze hefbomen voor bestuurskracht (dimensies afgeleid uit de component ‘capaciteit’) betreft, een lokaal beleid en beheer noodzakelijk is om deze soort opdrachten te realiseren. - Ten tweede is het noodzakelijk dat het monitoringsysteem op een dergelijke wijze informatie genereert, zodat de ‘match’ tussen capaciteit en opdracht gerelateerd aan een specifiek beleidsdomein adequaat beoordeeld kan worden. Met name de beleidsspecifieke capaciteit ontbreekt nog in het bovenstaande model.


51


Samengevat kan hieruit het volgende worden afgeleid wat de samenhang tussen dimensies en indicatoren betreft: 1) Het monitoringsysteem moet voor de dimensies afgeleid uit de capaciteitscomponent van bestuurskracht eveneens output- en effectindicatoren bevatten, om de opdrachten binnen deze aspecten van bestuurlijk beleid te meten. Hetzelfde geldt bijgevolg voor externe verklarende factoren die dus ook in de context van capaciteitsgerelateerde aspecten van belang zijn. (Zo zal bijvoorbeeld bij het verwerven en dus hebben van een adequate personeelscapaciteit het aantal geschikte kandidaten voor een vacature een rol spelen. Hoe meer kandidaten, des te meer mogelijkheden voor de gemeente-werkgever om gericht te selecteren. Het aantal kandidaten zal onder meer beïnvloed worden door de algemene economische conjunctuur en het aanbod op de arbeidsmarkt. Bij hoogconjunctuur zal het aanbodsoverschot krapper worden en de concurrentie met alternatieve werkgevers sterker.) 2) Het monitoringsysteem moet ook input- en procesindicatoren bevatten voor elk van de dimensies die

een

sectoraal

beleidsdomein

opvolgen,

namelijk

de

dimensies

afgeleid

uit

de

opdrachtcomponent van bestuurskracht.

52



Meten op macro- en microniveau Voor de aanpassing voor het model worden de inhoudelijke dimensies van de monitor heringedeeld, met name in een macro- en microniveau. Het macroniveau verwijst daarbij naar de gemeentelijke organisatie in haar geheel, terwijl het microniveau verwijst naar het sectorale beleid dat ontwikkeld wordt door de gemeente. De dimensies die vanuit de capaciteitscomponent van bestuurskracht werden afgeleid, behoren tot het macroniveau, terwijl de dimensies afgeleid uit de opdrachtcomponent het microniveau vormen. De volgende figuur geeft dit weer.

Planning & Coördinatie

Personeel

Aspecten van interne organisatie

Financiën

MACRO-niveau: de gehele gemeentelijke organisatie


Geconsolideerde capaciteit


Ruimtelijke ordeningsbeleid Sectorale Beleidsdomeinen Cultuurbeleid

Milieubeleid

MICRO-niveau: sectoraal beleid Mobiliteitsbeleid

Woonbeleid

(...)

Figuur 9: Opdeling van de dimensies in een macro- en microniveau Voor de dimensies op macroniveau zullen meetgegevens worden verzameld die betrekking hebben op de gehele gemeentelijke organisatie. Voor elk van de dimensies op microniveau zullen meetgegevens worden verzameld die betrekking hebben op het respectieve sectoraal beleidsdomein. Uit de hoger vermelde randvoorwaarden blijkt de noodzaak om binnen elke dimensie van de monitor zowel capaciteit als opdracht te gaan meten. Onderstaand schema (figuur 10) toont de aangepaste en correcte samenhang tussen enerzijds de inhoudelijke dimensies van de monitor, en anderzijds de indicatorentypologie.


53


CAPACITEIT


OPDRACHT

input

output

proces

effect

omgeving


MICRO-niveau: sectoraal beleid


Figuur 10: Correcte weergave van de samenhang tussen de dimensies en indicatorentypologie afgeleid uit capaciteit en opdracht De dimensies afgeleid uit de capaciteitscomponent van bestuurskracht behoren tot het macroniveau, de dimensies afgeleid uit de opdrachtcomponent van bestuurskracht behoren het microniveau. Met de types indicatoren die respectievelijk uit capaciteit en opdracht werden afgeleid, wordt echter zowel op macroals microniveau gemeten. Daarmee wordt de conceptuele barrière tussen capaciteit en opdracht doorbroken, wat beantwoordt aan de realiteit dat gemeenten ook opdrachten hebben met betrekking tot de interne organisatie (cf. macroniveau) en dat voor (de beoordeling van) bestuurskracht in een beleidsdomein nood is aan (gegevens over) beleidsspecifieke capaciteit (cf. microniveau).

3.4.3 Het verband tussen macro- en microniveau Door de bijstelling van de inhoudelijke modellering van de monitor zoals beschreven in voorgaande sectie, is het meetsysteem beter afgestemd op het meetobject. Binnen elke dimensie zal zowel op capaciteit als opdracht worden gemeten, terwijl bepaalde dimensies betrekking hebben op de gehele gemeentelijke organisatie (macro) en andere dimensies inzoomen op een sectoraal beleidsdomein waarin de gemeente functioneert (micro). Dit creëert meer en betere vergelijkingsmogelijkheden, zowel wat de ‘match’ tussen capaciteit en opdracht voor een gemeente betreft, als het vergelijken van meerdere gemeenten op hun capaciteit of opdracht. Dit betekent echter niet dat de dimensies op macro- en microniveau totaal los van elkaar staan. Wanneer de dimensies op macroniveau beschouwd worden als hefbomen voor de bestuurskracht van de gemeentelijke organisatie in haar geheel, bevatten deze dimensies ongetwijfeld elementen die ook medebepalend zullen zijn voor de lokale bestuurskracht in een specifiek sectoraal beleidsdomein. Deze hypothese kan zowel procesmatig als structureel benaderd worden. Een procesmatige benadering gaat ervan uit dat de bestuurskracht binnen een sectoraal beleidsdomein (microniveau) mede afhangt en beïnvloed wordt door de resultaten op vlak van de interne werking van de

54



gemeentelijke organisatie als geheel (macroniveau). Bijvoorbeeld: de effecten van het lokale personeelsbeleid –van toepassing op het hele gemeentelijke administratief apparaat- zullen medebepalend zijn voor de motivatie van het personeel dat instaat voor de beleidsbepaling en beleidsuitvoering op het vlak van ruimtelijke ordening en bijgevolg voor de kwaliteit waarmee de lokale opdracht inzake ruimtelijke ordening zal worden vervuld. Deze procesbenadering zat reeds gedeeltelijk vervat in het oorspronkelijk model, maar werd nog onvoldoende geoperationaliseerd (cf. supra: de causale sprong). MACRONIVEAU INPUT TEN BEHOEVE VAN:

MICRONIVEAU INPUT TEN BEHOEVE VAN:

OUTPUT OP VLAK VAN:

OUTPUT OP VLAK VAN:

ruimtelijke ordeningsbeleid planning en coördinatie cultuurbeleid

personeelsbeleid financieel beleid

milieubeleid

informatie en communicatie mobiliteitsbeleid samenwerkingsverbanden woonbeleid

(...)beleid

meetpunten van het monitoringsysteem

Figuur 11: Genuanceerder inputoutput model in een macro- en microcontext Daarmee neemt ook het aantal meetpunten van het monitoringsysteem toe. Er wordt nu gemeten zowel op input als output op macroniveau, en zowel op input als output op microniveau. In de structurele benadering kan men de elementen waarvan men stelt dat ze evenzeer van belang zijn voor de bestuurskracht van de gehele organisatie als in de context van een welbepaald sectoraal beleidsdomein, beschouwen als terugkerende of deelbare aspecten. Voor deze elementen kunnen de dimensies op macroniveau dus hetzij herhaald, hetzij uitgesplitst worden in de dimensies op microniveau. Vice versa zullen vanuit de dimensies op microniveau deze elementen geconsolideerd, geaggregeerd of opgeteld kunnen worden tot op het niveau van de totale gemeentelijke organisatie, dus tot op macroniveau. Onderstaande figuur stelt dit schematisch voor.


55



Optellen, aggregeren, consolideren

Herhalen, uitsplitsen

x( Dmacro ) = ∑ x( Dmicroi )


∀i

Figuur 12: Het verband tussen macro- en microniveau: herhaling, uitsplitsing en aggregatie Het macroniveau is opgedeeld in een aantal schillen. Elke schil stelt daarbij één van volgende dimensies voor:

planning

en

coördinatie,

personeel,

financiën,

informatie

en

communicatie

en

samenwerkingsverbanden. Bepaalde aspecten van elke macrodimensie die gemeten worden, kunnen nu ofwel herhaald worden ofwel uitgesplitst worden naar de verschillende microdimensies (de sectorale beleidsdomeinen) en daar gemeten worden. Dergelijke aspecten waarmee het structurele verband gelegd wordt tussen macro- en microniveau hebben in hoofdzaak betrekking op capaciteitselementen: middelen (input) en processen. Dat ze eerder verwijzen naar capaciteit (en niet naar opdracht) is logisch, gezien de hypothese stelt dat het om structurele elementen gaat die medebepalend zijn voor de bestuurskracht van de gemeente als geheel als voor de bestuurskracht in een specifieke beleidscontext. De opdracht van de gemeente is namelijk te verschillend tussen macro- en microniveau om dergelijke structurele verbanden te vertonen tussen beide niveaus. Concrete voorbeelden van structurele elementen zijn de beschikbare personeelseenheden (input), het budget dat voorhanden is (input), het strategisch plannen van doelstellingen (proces). Het meten van dergelijke structurele elementen zal dus voornamelijk gebeuren met input- en procesindicatoren. Daarnet werd gesteld dat dergelijke elementen hetzij herhaald hetzij uitgesplitst worden op microniveau en daar gemeten worden. Het herhalen dan wel uitsplitsen (en aggregeren) hangt af van de meeteenheid. Door de band lenen inputindicatoren zich tot uitsplitsing en aggregatie, terwijl processen eerder parallel te meten zijn, d.w.z. herhaald en toegepast op het specifiek sectoraal beleidsdomein. Aan de hand van zogenaamde aggregeerbare en parallelle indicatoren kan op deze wijze een vaste deelset van indicatoren samengesteld worden om capaciteit te meten met betrekking tot de respectieve sectorale beleidsdomeinen. Deze vaste deelset van (input- en proces)indicatoren kan dus toegepast worden in elke dimensie van het microniveau. De meetgegevens op deze indicatoren laten toe om ook overzichten op macroniveau op te maken. Met aggregeerbare (input)indicatoren kan dat mathematisch

56



rechtstreeks gebeuren. Bij de parallelle (proces)indicatoren zal voor dergelijk totaalbeeld dan gewerkt moeten worden met een systeem van (gewogen) indexen. De opdeling in macro- en microniveau van de inhoudelijke dimensies en het leggen van verbanden over de opdeling heen leidt ook tot een bijkomende indeling of typologie van de indicatoren. De nieuwe typologie is gebaseerd op het feit of een indicator al dan niet ingeschakeld kan worden voor het leggen van macromicro verbanden en vervolgens op welke wijze dat kan. -

Dimensiespecifiek: de indicator is relevant met betrekking tot het meten van een deelaspect binnen één van de dimensies van de monitor;

-

Aggregeerbaar: de indicator meet een zelfde deelaspect binnen meerdere dimensies van de monitor en de meetgegevens op deze indicator kunnen over de verschillende dimensies heen opgeteld of geaggregeerd worden;

-

Geaggregeerd: de indicator meet een bepaald deelaspect met betrekking tot een dimensie op macroniveau. De meetwaarde is de optelsom of het aggregaat van de meetwaarden van overeenkomstige indicatoren in de dimensies op microniveau;

-

Parallel: de indicator meet een zelfde deelaspect binnen meerdere dimensies, maar aangepast aan elke dimensie. In tegenstelling tot aggregeerbare indicatoren kunnen de meetwaarden niet louter mathematisch opgeteld of geaggregeerd worden. Wel kan een index opgebouwd worden.

-

Samengesteld (index): de indicator meet een globale waarde voor hetzij een aspect dat terugkeert binnen meerdere dimensies doordat parallelle indicatoren worden gecombineerd, hetzij een aspect binnen eenzelfde dimensie doordat meerdere indicatoren van eenzelfde dimensie worden gecombineerd. Deze laatste toepassing laat toe om een index voor de gemeentelijke opdracht binnen een bepaald sectoraal beleidsdomein te construeren op basis van meerdere indicatoren.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de types indicatoren en geeft voor elk type aan welke invalshoeken (volgens het MAPE-schema) ermee gemeten kunnen worden. De initiële typologie van indicatoren afgeleid uit het bestuurskrachtconcept blijft echter even relevant. Deze laatste is immers medebepalend voor de inhoud van het monitoringsysteem, terwijl de zonet beschreven typologie eerder technisch van aard is.


57


Meest geschikt voor het meten van: Capaciteit TYPE Dimensiespecifieke indicator

Opdracht

Extern

Input

Proces

Output

Effect

‘intake’

omgeving

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Parallelle indicator Aggregeerbare indicator

X

Geaggregeerde indicator

X

Samengestelde indicator (index)

X

X

X

X

X

Tabel 5: Technische indicatorentypologie en meetmogelijkheden volgens de inhoudelijke indicatorentypologie Dimensiespecifieke indicatoren kunnen zowel capaciteit als opdracht en externe factoren meten. Parallelle indicatoren zijn vooral geschikt voor het meten van processen en output. Zo kan men in elk sectoraal beleidsdomein de voortgang van het planningsproces gaan meten. Ook de ‘intake’ kan met parallelle indicatoren gemeten worden (bv. het aantal binnenkomende aanvragen) als benadering voor de opdrachtomvang en bijgevolg de verwachte output (te verwerken dossiers). De relevantie van aggregeerbare indicatoren beperkt zich tot het meten van capaciteit en meer bepaald input; bijgevolg geldt dit ook voor geaggregeerde indicatoren. Samengestelde indicatoren of indexen zijn dan weer inzetbaar om zowel capaciteit, opdracht als externe factoren te meten.

3.4.4 Overzichtschema: de inhoudelijke modellering van de monitor In voorgaande secties werd de inhoudelijke modellering van het monitoringsysteem verder verfijnd. Volgende figuur geeft de inhoud en structuur van de monitor in hoofdlijnen weer. De monitor zal zowel capaciteit (input, proces) als opdracht (output, effect, omgeving) meten. Dit gebeurt binnen een reeks van inhoudelijke dimensies afgeleid vanuit het bestuurskrachtconcept en ingedeeld in een macroniveau en een microniveau. Het macroniveau heeft betrekking op de gemeentelijke organisatie als geheel, terwijl het microniveau inzoomt om specifieke sectorale beleidsdomeinen. De indicatoren vormen de elementaire deeltjes van de monitor en meten aspecten die relevant zijn hetzij voor één welbepaalde dimensie (dimensiespecifiek), hetzij van belang zijn binnen meerdere dimensies (parallel of aggregeerbaar). Parallelle en aggregeerbare indicatoren stellen in staat in meetgegevens te combineren ofwel binnen één dimensie, ofwel over dimensies heen. Op deze wijze kan bijvoorbeeld voor een dimensie op microniveau een index geconstrueerd worden als indicatie voor de globale opdracht binnen een sectoraal beleidsdomein. Daarnaast kan op macroniveau geaggregeerd worden wat in elke dimensie op microniveau wordt gemeten, in het bijzonder op vlak van capaciteit (inkomsten, uitgaven, personeel,…).

58



CAPACITEIT

OPDRACHT

D1: Planning en coördinatie

D2: Personeel M A C R O

D3: Financiën

D4: Informatie en communicatie

D5: Samenwerkingsverbanden

D6: Ruimtelijke ordeningsbeleid

D7: Cultuurbeleid M I C R O

D8: Milieubeleid

D9: Mobiliteitsbeleid

D10: (...)beleid

Symbool

Type indicator Dimensie-specifieke indicator Parallelle indicator

Figuur 13: Inhoud en structuur van de monitor: het meten van capaciteit en opdracht op macro- én microniveau, via dimensiespecifieke, parallelle en aggregeerbare indicatoren

Aggregeerbare indicator Geaggregeerde indicator Samengestelde indicator (index)

Uit bovenstaand overzichtsschema kan ook de locatie in de hoofdstructuur van de technische types indicatoren worden afgeleid. Een dimensiespecifieke indicator behoort vanzelfsprekend tot slechts één dimensie en dit kan zowel een dimensie van macroals microniveau zijn. Een parallelle indicator keert per definitie terug in meerdere dimensies van macro- en/of microniveau. Hetzelfde geldt voor aggregeerbare indicatoren. Een geaggregeerde indicator behoort steeds tot een dimensie van het macroniveau. Een samengestelde indicator of index behoort meestal tot één dimensie, hetzij van


59


macroniveau, hetzij van microniveau. In principe kan een index over meerdere dimensies opgebouwd worden. Wanneer men via parallelle indicatoren de voortgang van de verschillende sectorale beleidsplanprocessen opvolgt, zou men hieruit een algemene index voor de voortgang van strategische planprocessen in de gemeente kunnen opbouwen. Deze index zou inhoudelijk dan onder de dimensie ‘planning en coördinatie’ vallen. Op gelijkaardige wijze zou men ook een index voor de globale opdracht van gemeenten, d.i. over de verschillende sectorale beleidsdomeinen heen kunnen opstellen.

3.4.5 Generieke mogelijkheden voor vergelijking en analyse vanuit het model Het verfijnde model biedt nu een ruime waaier aan vergelijkingsmogelijkheden. Ook de analyse van meetgegevens zal kunnen gebeuren in verschillende richtingen:

Gemeenten vergelijken op globale capaciteitskenmerken

Gemeenten vergelijken op capaciteit in 1 beleidsdomein

Gemeenten vergelijken op opdracht in 1 beleidsdomein

Capaciteit en opdracht op ‘matching’ vergelijken voor 1 gemeente in 1 beleidsdomein

Capaciteit en opdracht op ‘matching’ vergelijken voor 1 gemeente over meerdere beleidsdomeinen

Capaciteit en opdracht op ‘matching’ vergelijken voor meerdere gemeenten in 1 beleidsdomein

Capaciteit en opdracht op ‘matching’ vergelijken voor meerdere gemeenten over meerdere beleidsdomeinen

De analyse en vergelijking van de ‘match’ tussen capaciteit en opdracht kan gebeuren met behulp van niet-parametrische technieken, bv. Free Disposal Hull. Deze technieken vertrekken van de beschikbare gegevens zelf en niet van een vooraf te kennen verband tussen capaciteit en opdracht. (Bouckaert, De Peuter en van Dooren, 2003: 60-61).

3.4.6 Structurerende principes voor verdere invulling van de monitor Doorheen de volgende paragrafen zal de monitor verder ingevuld worden met het bepalen van concrete indicatoren voor elk van de dimensies. Er bestaat echter geen optimum voor de aard, het aantal of de verdeling van de indicatoren over de verschillende dimensies. We geven hier eerst enkele bijkomende principes aan die ten grondslag liggen aan de wijze waarop de monitor ingevuld werd.

60



o

1 kernset voor 308 gemeenten

Er wordt gestreefd naar éénzelfde kernset van indicatoren die op termijn ingezet kan worden om alle 308 Vlaamse gemeenten op te volgen. Daarmee wordt aangesloten bij het merendeel van de buitenlandse voorbeelden van door de centrale overheid gecoördineerde monitoringsystemen voor het lokale bestuur. Het is immers niet evident om ex ante al een opdeling te maken tussen categorieën van gemeenten die over de hele lijn zodanig verschillen dat een apart monitoringsysteem noodzakelijk is. Dat neemt niet weg dat men aandacht moet besteden aan differentiatie tussen gemeenten. Dit kan echter opgevangen worden in het onderdeel vergelijking en analyse van het monitoringsysteem. Ex ante clustering of ex post clustering van gemeenten bij welbepaalde indicatoren kan noodzakelijk zijn voor een adequate interpretatie van de meetgegevens. o

Modulaire opbouw

De monitor is modulair opgebouwd via de dimensies die de inhoudelijke assen van het monitoringsysteem zijn. Dit schept voordelen naar gebruik, implementatie en ontwikkeling van het monitoringsysteem. Omdat een deel van de analyse en vergelijking zich kan beperken tot eenzelfde dimensie (cf. supra: 3.4.5), dient niet eerst het hele monitoringsysteem inhoudelijk uitgewerkt te zijn. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld onderling vergeleken worden in het ene sectoraal beleidsdomein zonder dat daartoe ook voor de andere beleidsdomeinen al indicatoren of meetgegevens voorhanden moeten zijn. Daarom kan men ook met een graduele implementatie werken, waarbij het monitoringsysteem op enkele dimensies operationeel wordt en in een volgende fase andere dimensies toegevoegd worden. Het operationeel zijn van alle dimensies is dus geen voorwaarde voor de invoering van het monitoringsysteem. Ook naar implementatiemethodiek is de modulaire opbouw van de monitor relevant: wanneer men ervoor zou opteren om gemeenten vrijwillig te laten instappen in het monitoringsysteem, kan een keuzemogelijkheid tussen dimensies voorzien worden. De beleidskeuze omtrent de implementatiemethode zal echter primair van andere factoren afhangen, zoals bv. de taakverdeling bij de aanlevering van meetgegevens, het belang dat wordt gehecht om een totaalbeeld te krijgen van het ganse lokaal bestuurlijk landschap, enz. Tot slot biedt de modulaire samenstelling

ook

mogelijkheden

op

een

graduele

ontwikkeling

en

verfijning

van

het

monitoringsysteem zelf. Dit geldt zowel voor de uitbreiding van het aantal modules (dimensies), als voor de verdieping van bestaande modules. Men kan prioriteit geven aan een selectie van bepaalde dimensies. Hiervoor kan men teruggrijpen naar criteria zoals de financiële dekkingsgraad van een beleidsdomein of bestaande aanwijzingen over een verbeteringspotentieel of een acute en wijdverspreide kritische situatie (cf. supra: 3.2.1). o

Kwantitatief en kwalitatief

Reeds eerder werd gesteld zowel een kwantitatieve als kwalitatieve benadering van het meetobject mogelijk is, terwijl een onderscheid tussen kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren (naargelang de


61


meeteenheid) niet echt relevant is. Bij de uitwerking van het monitoringsysteem werd geopteerd voor een combinatie van de twee benaderingen vanuit de stelling dat lokale bestuurskracht niet totaal in objectieve en dus onafhankelijk controleerbare termen te vatten is. Bepaalde aspecten zullen eerder kwalitatief gemeten moeten worden door bijvoorbeeld te steunen op inschattingen van lokale beleidsverantwoordelijken.

Dergelijke

kwalitatieve

benadering

wordt

als

het

noodzakelijke

complement beschouwd om de lokale bestuurspraktijk in beeld te brengen. Anderzijds ligt het zwaartepunt van het monitoringsysteem wel bij objectief vaststelbare meetgegevens. o

Basismeetgegevens en afgeleiden

Bepaalde meetgegevens zijn slechts waardevol wanneer ze gecombineerd kunnen worden met andere meetgegevens, bv. in ratio’s. Belangrijk is dus het onderscheid in enerzijds de indicatoren die relevant zijn, en anderzijds de basismeetgegevens die nodig zijn om deze indicatoren in te vullen. Uit een beperkte set aan basisgegevens kunnen vaak andere meetgegevens afgeleid worden. Dit is vooral van belang met het oog op efficiëntie in dataverzameling en –beheer.

3.5 Een verfijningstraject langs dimensies, aandachtspunten en indicatoren 3.5.1 Aandachtspunten als tussenstap Indicatoren vormen de elementaire deeltjes van het monitoringsysteem en bepalen concreet welke informatie er over het meetobject (de gemeenten) verzameld wordt. In wat vooraf ging hebben we een model uitgewerkt om de indicatoren enigszins te structuren. De dimensies en de typologie van indicatoren vormen het raamwerk van de monitor. Het komt er nu op aan om de vertaalslag te maken van dimensies naar concrete indicatoren. De dimensies zijn nog tamelijk brede inhoudelijke categorieën. De typologie van indicatoren afgeleid uit het concept bestuurskracht, vormt een eerste aanknopingspunt voor concrete indicatoren. Toch is inhoudelijke verfijning noodzakelijk. Vandaar dat gewerkt wordt met een tussenstap: het bepalen van aandachtspunten per dimensie en vervolgens het omzetten van elk aandachtspunt naar indicatoren. Aandachtspunten vormen daarbij een belangrijke schakel omdat ze concreet aangeven welke deelsaspecten binnen elke dimensie relevant zijn in het kader van het meten van bestuurskracht. Ze fungeren daarbij als kapstokken om verschillende perspectieven te bundelen en op een geordende manier mee te betrekken in het monitoringsysteem en bijgevolg in de analyse van de meetgegevens. De selectie van aandachtspunten is dus een cruciale stap in de inhoudelijke uitwerking van de monitor.

3.5.2 Selectie van aandachtspunten: via welke criteria? Méér dan bij de bepaling van de dimensies zal bij de selectie van aandachtspunten (en in een volgende fase van de individuele indicatoren) de beleidsmatige en bestuurskundige visies op bestuurskracht van

62



gemeenten meespelen. Voor een meetinstrument dat wordt ingezet in de context van interbestuurlijke relaties zal tevens het spanningsveld opduiken tussen wat in deze context als relevant wordt geacht vanuit het oogpunt van respectievelijk de centrale en de lokale overheid. Dit geldt des te meer wanneer een beleidsondersteunend instrument wordt beoogd dat zowel voor de centrale als lokale overheid functioneel is. Deze stap heeft dus ontegensprekelijk een normatief aspect. Afstemming en het zoeken van consensus is dus de boodschap wanneer het op de selectie van aandachtspunten (en indicatoren) aankomt. In deze sectie geven we aan hoe deze selectie van aandachtspunten kan gebeuren in het kader van een bestuurskrachtmonitor die gemeentelijke capaciteit en opdracht wil meten. Daarbij wordt gestreefd naar een hoge inhoudelijke dekkingsgraad per dimensie en naar zoveel mogelijk objectieve aangrijpingspunten van waaruit de keuze van de aandachtspunten kan verantwoord worden. We zetten hier eerst de generieke aangrijpingspunten en criteria op een rij. De concrete toepassing per dimensie komt in een volgende paragraaf (3.7) aan bod. •

De vigerende (en geplande) wetgeving en regelgeving

De opzet van het monitoringsysteem is om een beter inzicht te verschaffen in de bestaande capaciteit en de bestaande opdracht van gemeenten, en in hoeverre deze op elkaar afgestemd zijn. Een eerste essentieel aangrijpingspunt voor de selectie van aandachtspunten vormt het wettelijke en reglementaire kader. Niet enkel de institutionele vormgeving van het lokale bestuur (lokale instellingen en besluitvormingsproces) is verregaand wettelijk verankerd. De vigerende wetgeving bepaalt verder ook de bevoegdheidsverdeling tussen verschillende bestuursniveaus en de afbakening van taken voor de bestuursniveaus, waaronder het gemeentelijke bestuursniveau. Vaak bepaalt centrale regelgeving ook de modaliteiten over de taakuitvoering door de lokale overheid, hetzij beleidsmatig hetzij beheersmatig. De wetgeving bevat ook een hele reeks van juridische bepalingen en procedurele modaliteiten met betrekking tot de mogelijkheden voor lokale besturen om capaciteit te verwerven, te bundelen, en aan te wenden. Het geheel van wettelijke en reglementaire bepalingen bevat bijgevolg een arsenaal aan elementen die de aandachtspunten voor diverse dimensies van de monitor mee zullen afbakenen. •

Interbestuurlijke arrangementen met wettelijk kader

De interbestuurlijke relaties worden niet uitsluitend of exhaustief geregeld via wetgeving. De wetgeving fungeert vaak wel als een raamwerk in deze context. Het creëert een bepaald beleidsinstrumentarium of regelt algemene modaliteiten van een interbestuurlijk arrangement dat toegepast kan worden. Voorbeeld van dergelijk interbestuurlijk arrangement is het convenant, dat op verschillende beleidsdomeinen wordt ingezet om de centrale-lokale relaties vorm te geven. Deze convenantbepalingen bevatten vaak ook informatie over concrete takenpakketten die ten laste van gemeenten komen.


63

Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen •

Interbestuurlijke afspraken: Pact en resultaten kerntakendebat

Naast wetgeving en interbestuurlijke arrangementen die een wettelijk kader hebben, dient ook aandacht te gaan naar minder reglementair vastgelegde afspraken tussen centrale en lokale overheid in verband met hun interbestuurlijke relaties. Als voorbeeld kan hier het Pact tussen gemeenten en OCMW’s en de Vlaamse overheid worden vermeld. Het Pact bevat een actualisering en afstemming van de bestaande visies op de ruimere interbestuurlijke verhoudingen. Verder dienen ook doorlichtingen van de taakverdeling tussen bestuursniveaus mee in rekening genomen te worden om de lokale opdracht in kaart te brengen. Daarom zijn de resultaten van het recente kerntakendebat (2003) een aangrijpingspunt bij het bepalen van de aandachtspunten voor de monitor. In het kerntakendebat werd immers voor verschillende beleidsdomeinen en -velden de oefening gemaakt om de verdeling van taakpakketten tussen de centrale en lokale overheden in kaart te brengen en te evalueren. •

Bestuurskundige inzichten

Naast resultaten van politieke besluitvormings- en wetgevende processen ten aanzien van de lokale besturen als aangrijpingspunt, kan de inhoud van het monitoringsysteem mede ingevuld worden aan de hand van bestuurskundige inzichten. Zoals hoger vermeld heeft het monitoringsysteem als beleidsondersteunend instrument ook een functie als permanent leerinstrument ten aanzien van de bestuurskracht van gemeenten. In het bijzonder kan de monitor op termijn bijdragen aan een beter inzicht in de facetten en elementen die medebepalend zijn voor de bestuurskracht van gemeenten, geformuleerd als de onderlinge afstemming tussen capaciteit en opdracht, en bijgevolg in de kritische factoren ter versterking van de lokale bestuurskracht. Resultaten van wetenschappelijk onderzoek over deelaspecten van het lokale bestuur kunnen dan ook richtinggevend zijn bij de selectie van aandachtspunten in het monitoringsysteem. Eerder al werd gewezen op bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven die van belang zijn bij de relatie tussen capaciteit en opdracht en die in het monitoringsysteem geïntegreerd kunnen worden (als terugkerend aandachtspunt en ratioindicatoren). •

Taakclusters en doelgroepen

Specifiek wat de dimensies gericht op een sectoraal beleidsdomein betreft, is het van belang dat de monitor een hoge representativiteit (dekkingsgraad) heeft in het meten van de opdracht van gemeenten. Daarvoor dient men zoveel mogelijk de verschillende taakclusters te identificeren die onder het beleidsdomein vallen. Een andere ‘ingang’ is het werken via doelgroepen waarop het betrokken lokale beleid zich richt. Aan de hand van deze taakclusters of doelgroepen kunnen dan de aandachtspunten voor het opdrachtgedeelte in de betrokken dimensie ingevuld worden.

64


3. Inhoud en structurering van de monitor •

Centrale aandachtspunten: beoogde effecten van beleidsinitiatieven op de capaciteit van gemeenten

In haar ondersteunende rol ten aanzien van de lokale besturen zal de centrale overheid beleidsinitiatieven ontwikkelen. Sommige daarvan zullen hun neerslag vinden in wetgeving, andere zullen ontstaan binnen het bestaand wettelijk kader dat geen ingrijpende veranderingen ondergaat door het nieuwe initiatief. Dergelijke centrale beleidslijnen kunnen eveneens van nabij opgevolgd worden via aandachtspunten in het monitoringsysteem. Op die manier kan de centrale overheid het monitoringsysteem aanwenden voor gerichte evaluatie van haar gemeentebeleid. •

Lokale aandachtspunten: knelpunten ervaren in de praktijk

Met het oog op voldoende draagvlak en functionaliteit van het monitoringsysteem voor zowel centrale als lokale overheid, dient gestreefd naar consensus omtrent de bepaling van aandachtspunten (en indicatoren). Lokale beleidsverantwoordelijken of vertegenwoordigers kunnen daarbij een belangrijke rol spelen om probleemgebieden en knelpunten die zij in de praktijk ervaren te signaleren als potentieel aandachtspunt. Ook in buitenlandse praktijkvoorbeelden is het betrekken van de lokale overheden bij het ontwerp en nadien bij de periodieke evaluaties van het monitoringsysteem een terugkerend proceskenmerk.

3.5.3 Aandachtspunten als flexibele schakels van een veranderlijk meetinstrument Het belang van een meetinstrument dat aanpasbaar is aan veranderingen bij het meetobject en de invalshoeken van waaruit men wil meten is evident. Het meetinstrument is immers de vinger aan de pols van de lokale bestuurlijke ontwikkelingen. Veranderingen in de context waarin deze ontwikkelingen plaats hebben, kunnen gevolgen hebben voor de inhoud van de monitor die te allen tijde representatief moet zijn voor datgene wat men wil meten. Wanneer we de structuur van de monitor bekijken, zijn aanpassingen in principe mogelijk op drie niveaus: op het vlak van dimensies, aandachtspunten en indicatoren. Dimensies vormen de stabiele en min of meer vaste grondstructuur van de monitor. Veranderingen in de context van interbestuurlijke relaties of de organisatie en werking van lokale besturen, zullen niet meteen een impact hebben op de dimensies van het monitoringsysteem ter opvolging van deze lokale besturen. Enkel indien aan de lokale besturen opdrachten in een nieuw sectoraal beleidsdomein zouden toegekend worden, zou dit leiden tot een uitbreiding van de monitor met een nieuwe dimensie. Een eventuele aanpassing van het monitoringsysteem op vlak van dimensies zal dan ook eerder op langere termijn gebeuren. Aandachtspunten zijn in dit opzicht sneller inwisselbaar in vergelijking met de dimensies. In die zin kan via de wijziging van aandachtspunten de monitor inhoudelijk aangepast worden wanneer dit noodzakelijk is, bv. ten gevolge van veranderingen in het wetgevende kader die bijkomende takenclusters


65


in een beleidsdomein of -veld toekennen aan de lokale besturen. Op deze wijze is het meetsysteem flexibel om in te spelen op korte termijn veranderingen die betrekking hebben op het meetinstrument. Aanpassingen die enkel op het vlak van indicatoren gebeuren zijn het minst ingrijpend voor de inhoud van het monitoringsysteem. Periodieke evaluaties van het monitoringsysteem zullen zich dus in hoofdzaak richten op de indicatoren en in tweede instantie op de aandachtspunten. Onderstaande figuur geeft de aanpasbaarheid van de drie niveaus weer in een tijdsperspectief. graad van aanpasbaarheid

periodieke evaluaties

Indicatoren

fundamentele aanpassingen Aandachtspunten

Dimensies

tijd

Figuur 14: Tijdpad en sequens bij aanpassingen van het monitoringsysteem Een verandering op een relatief minder flexibel niveau kan wel een cascade-effect veroorzaken (cf. de opwaartse pijlen in de figuur). Zo zal een aanpassing op het vlak van aandachtspunten meestal tot gevolg hebben dat ook de corresponderende indicatoren moeten worden geschrapt, vervangen of toegevoegd. Met aanpassingen op vlak van de dimensies wordt de grondstructuur van het meetsysteem fundamenteel veranderd, wat gevolgen heeft voor de gerelateerde aandachtspunten en indicatoren.

3.6 Selectie van indicatoren 3.6.1 Selectiecriteria Wat is een goede indicator? In de literatuur bestaan er diverse samengestelde checklists met criteria als antwoord op deze vraag. Bij het naast elkaar leggen van dergelijke lijsten blijkt al snel de variëteit in het aantal voorgestelde criteria, en in de gehanteerde invalshoeken (academisch/algemeen vs. praktijkgeoriënteerd/specifiek). Een meetsysteem waarvan elke individuele indicator aan elk van deze criteria voldoet, zal echter eerder zeldzaam zijn, omdat niet al deze criteria in de praktijk steeds verzoenbaar zijn. Daarnaast dient gelet op

66



mogelijke ongewenste neveneffecten door het meten zelf. Zo kan de aandacht bij het meetobject (de organisatie die opgevolgd wordt) onevenredig verschuiven naar datgene wat gemeten wordt ten koste van andere aspecten die in mindere mate opgevolgd worden. Zo kan er bijvoorbeeld een trade-off of ruil bestaan tussen kwantiteit en kwaliteit. Wanneer beide aspecten belangrijk worden geacht, zal men beide moeten meten. Voor het definiëren van maatstaven waaraan individuele indicatoren moeten beantwoorden, kan men vertrekken van kwaliteitsaspecten die men vooropstelt voor de indicatorenset en dus het meetsysteem in zijn geheel. In deze optiek kan men uitgaan van een drietal kwaliteitsdimensies: technische validiteit en betrouwbaarheid, legitimiteit en functionaliteit. o

Technische validiteit en betrouwbaarheid

Validiteit bestaat wanneer met de indicatoren datgene gemeten wordt wat men wenst te meten. Dit wordt bewerkstelligd door een accurate conceptuele afbakening en technische definiëring van het te meten aspect en de gerelateerde indicatoren. Stel dat men de lokale uitgaven voor een bepaald beleidsdomein wil meten bij meerdere gemeenten. Indien men onvoldoende definieert welke uitgaven begrotingstechnisch daaronder vallen en welke buiten beschouwing worden gelaten, riskeert men uiteenlopende interpretaties en bijgevolg onvergelijkbare meetwaarden. De betrouwbaarheid van een meetsysteem hangt af van toevalsfouten bij het meten. Een hoge betrouwbaarheid impliceert een minimaal aantal toevalsfouten. Herhaalde metingen van hetzelfde aspect leveren dan gelijke meetwaarden op. Wanneer een individuele indicator in te vullen is met objectief vaststelbare gegevens, kan gesproken worden van een betrouwbare indicator. o

Legitimiteit

In de context van een centraal gecoördineerd monitoringsysteem ter opvolging van het lokale bestuursniveau heeft de legitimiteitsvereiste een interbestuurlijk karakter. Een gebrek aan legitimiteit en dus draagvlak bij het lokale bestuursniveau kan de operationele werking van het meetsysteem en de gebruikswaarde in het gedrang brengen. Dit geldt des te meer wanneer de lokale overheid een belangrijke rol speelt in de aanlevering van meetgegevens. Indien het gebruik van het meetsysteem gericht is op het beoordelen van gemeenten met daaraan de koppeling van individuele betoelaging (‘afrekening’), wordt het behalen van een voldoende legitimiteitsgraad een moeilijke opgave. Eerder al wezen we erop dat dergelijke doelstelling ook een omvattende audit op de meetgegevens zou vergen.

Echter,

de

vooropgestelde

opzet

van

het

monitoringsysteem,

namelijk

een

beleidsondersteunend instrument, biedt grotere kansen op het behalen van voldoende mate van legitimiteit.


67


o

Functionaliteit

Vanzelfsprekend dient de indicatorenset als geheel functioneel te zijn. Dit verwijst naar de noodzakelijke coherentie tussen de opzet, de inhoud en het gebruik van het monitoringsysteem. Een bij de betrokken actoren aanvaard en bovendien technisch valide en betrouwbaar meetsysteem is daarom nog geen meerwaarde. De gegevensstroom die het genereert moet relevant zijn in het licht van vooraf bepaalde doelstellingen. Concreet dient dus een set van indicatoren samengesteld die een evenwichtig beeld oplevert van de gemeentelijke bestuurskracht. Onderstaande figuur stelt deze trits van kwaliteitsdimensies van het monitoringsysteem als geheel grafisch voor. Verschillende tussenposities zijn mogelijk, afhankelijk van de mate waarin aan elk van de drie vereisten is voldaan (een waarde tussen 0 en 1 langs elk van de 3 assen). Het blok A in de figuur stelt een meetsysteem voor dat erg functioneel is en dat een brede legitimiteit heeft, maar waarvan de technische validiteit en betrouwbaarheid van de meetgegevens eerder gering is. Dit belemmert bijgevolg de gebruikswaarde van de informatie die het meetsysteem oplevert. Blok B is de weergave van een meetsysteem dat op de drie kwaliteitsdimensies laag scoort. Blok C ten slotte is het voorbeeld van een meetsysteem dat weliswaar aanvaard is (hoge legitimiteit) en bovendien betrouwbare gegevens oplevert. Deze meetgegevens zijn echter irrelevant in het licht van wat men wil meten en dus niet compatibel met de doelstellingen van het meetsysteem (lage functionaliteit). Ook het optimum voor een meetsysteem kan ruimtelijk voorgesteld worden (F, L en T = 1).

1

Functionaliteit

A optimum B 1

0

C

Technische validiteit en betrouwbaarheid

1 Legitimiteit

Figuur 15: Kwaliteitsdimensies voor de indicatorenset als geheel De criteria die men hanteert als kwaliteitsmaatstaven voor individuele indicatoren kan men dan doorgaans onder één van bovenstaande dimensies onderbrengen. Het SMART-principe, dat doorgaans als checklist voor doelstellingen wordt gebruikt, kan mits enige aanpassing aan de eerder uitgewerkte modellering van de monitor ook als leidraad voor de indicatorenselectie gelden.

68



Specifiek

De indicator heeft een 1op1-relatie met datgene wat gemeten wordt. Een indicator mag slechts één aspect (aandachtspunt) meten. Anderzijds kan het meetsysteem wel meerdere indicatoren bevatten om eenzelfde aspect in beeld te brengen. (Dat neemt niet weg dat het altijd even eenvoudig is om eenduidig af te bakenen wat veranderingen in de waarde van de indicator veroorzaakt. Dit kan ondervangen worden door omgevingsfactoren mee op te volgen.)

Meetbaar

De indicator is opgesteld in meetbare eenheden of hanteerbare categorieën. Het criterium verwijst niet naar de beschikbaarheid van meetgegevens maar verwijst naar de technische haalbaarheid om de meetgegevens vast te stellen en te verzamelen. Het ontbreken van meetgegevens voor een geselecteerde indicator mag dus niet betekenen dat de indicator niet geschikt is. De opname van bepaalde indicatoren in de set kan impliceren dat gestart moet worden met het vaststellen en verzamelen van meetgegevens waarvoor dat voorheen nog niet gebeurde.

Afgesproken

De indicator draagt een zo breed mogelijke consensus weg van alle betrokken actoren. In het kader van de monitor lokaal bestuur strekt het tot aanbeveling dat indicatoren worden ontwikkeld en geconcretiseerd in samenspraak met de lokale overheidssector. Voor een deel van de indicatoren kan een consultatieronde voor feedback volstaan. Dergelijk feedbackproces kan onderdeel vormen van een periodieke evaluatie van de indicatorenset.

Relevant

De indicator weerspiegelt de relevantie voor het op te volgen aandachtspunt waarop hij betrekking heeft. Dit lijkt een vanzelfsprekende voorwaarde, maar een wijziging bij de aandachtspunten (of in de dimensies) van de monitor kan gevolgen hebben voor de afbakening, berekening enz. van individuele indicatoren. Essentieel is ook rekening te houden met het feit dat vaak slechts de combinatie van meerdere indicatoren een relevant en evenwichtig beeld zal opleveren van datgene wat men wil meten. Dit is een bijkomend argument voor een regelmatige evaluatie van de indicatorenset als geheel.

Tijdsgebonden

De indicator vormt een actuele referentie van het te meten aspect of aandachtspunt. De relevantie van een indicator ten overstaan van het aspect dat gemeten wordt, is geen vaststaande zekerheid. Veranderingen met een impact op het meetobject (bv. wetgeving) kunnen tot gevolg hebben dat andere indicatoren relevanter worden om hetzelfde op te volgen. Bijvoorbeeld: het al dan niet bezitten van een auto kon in de jaren ‘50 als indicator van rijkdom genomen worden, maar is daar nu geen actuele referentie (indicatie) meer voor.

Tabel 6: Het aangepast SMART-principe als maatstaf voor de selectie van een indicator De SMART-elementen kunnen eveneens ondergebracht worden in de drie algemene kwaliteitsdimensies. De criteria ‘specifiek’ en ‘meetbaar’ vallen onder de technische validiteit en betrouwbaarheid. Het criterium ‘afgesproken’ verwijst naar het kwaliteitsaspect legitimiteit. De criteria ‘relevant’ en ‘tijdsgebonden behoren bij tot de categorie functionaliteit. Voor de selectie van aparte indicatoren zijn nog bijkomende criteria van belang. In het licht van de praktische toepassing van het monitoringsysteem dient een kosten-batenanalyse gemaakt met betrekking tot de gegevensverzameling voor elke indicator. Telkens dienen enerzijds de meerwaarde van de informatie die de indicator oplevert en anderzijds de investering in tijd en geld voor de registratie van de meetgegevens tegenover elkaar afgewogen te worden. Tegenover het criterium van tijdsgebondenheid staat de vereiste van continuïteit. Dit geldt zowel voor individuele indicatoren als voor de indicatorenset als geheel: een te sterk verloop van indicatoren belemmert het opbouwen van tijdreeksen waardoor evoluties in de tijd niet opgevolgd kunnen worden. Men dient dus tijdens de periodieke evaluatie van de indicatorenset een evenwicht te vinden tussen noodzakelijke aanpassingen en het bewaren van continuïteit in de meetpunten.


69


Verder kan als randvoorwaarde voor indicatoren nog de begrijpbaarheid worden vermeld. De indicator dient eenduidig gedefinieerd te worden en verder moet nauwkeurig bepaald worden hoe de berekening van de meetwaarde moet gebeuren. Dit is essentieel met het oog op een accurate vergelijking van meetgegevens tussen gemeenten. Het meten van taken (opdracht) Specifiek met betrekking tot de opvolging van uit te voeren taken (processen en output) kan onder meer de mate van routine of ambiguïteit als leidraad worden genomen bij de selectie van geschikte indicatoren. Taken met een hoog routinegehalte en een lage ambiguïteit kunnen met tijdsindicatoren (bv. uitvoeringssnelheid) worden gemeten. Bij taken met een laag routinegehalte maar een hoge ambiguïteit is het meer aangewezen om de voortgang te meten. Voor taken met een gemiddelde routine en ambiguïteit kan de indicator het best de verantwoordelijke organisatieafdeling als meetbasis nemen. Dergelijke taakkarakteristieken zijn van belang bij het vaststellen van meetwaarden op indicatoren. Huisvuilophaling bijvoorbeeld heeft een beduidend hoger routinegehalte dan het geven van beleidsadviezen aan het college van burgemeester en schepenen of het opstellen van een sectoraal beleidsplan. Voor het vaststellen van de mate van routine en ambiguïteit kan gewerkt worden met 11 criteria gebaseerd op 5 taakattributen uit de theorie van Hackman en Oldham: jobvariëteit, autonomie, interactie, kennis en vaardigheden en verantwoordelijkheid. Taakattribuut

Jobvariëteit

Autonomie

Interactie Kennis en vaardigheden

Verantwoordelijkheid

Criterium

Continuüm

Wijzigingen in het werkritme

nooit

constant

Wijzigingen in de fysieke locatie

nooit

constant

Wijzigingen in de vereiste fysische handelingen

nooit

constant

Keuze van de taakopeenvolging

geen

volledig

Keuze van het werkritme

geen

volledig

Keuze van de middelen

geen

volledig

dringend

geen

Leertijd

kort

lang

Kans op ernstige fouten

hoog

geen

gemiddeld

afwezig

onmiddellijk

afwezig

Noodzaak om afwezigheden op te vangen

Kennis van oorzaak-gevolg relaties Zichtbaarheid van het resultaat

Tabel 7: Criteria voor het meten van taakroutine / taakambiguïteit In de context van het meten van gemeentelijke opdrachten kan het dus belangrijk zijn om voor bepaalde taken de oefening te maken en het gehalte aan routine en ambiguïteit na te gaan, met het oog op het hanteren van de meest gepaste invalshoeken en indicatoren (tijd, voortgang, of afdeling als meetbasis).

70



3.6.2 Een permanent zoeken selectieproces Het vinden van een set accurate indicatoren is niet vanzelfsprekend. In veel gevallen is wel een of ander voorbehoud te maken. De moeilijkheidsgraad zal ook variëren tussen de verschillende dimensies en aandachtspunten van de monitor. De zoektocht naar geschikte indicatoren is dan ook op te vatten als een permanent leerproces. Gradueel zal men komen tot een meer geavanceerde set in termen van de hoger beschreven selectiecriteria en kwaliteitsdimensies. Het inlassen van een periodieke (bv. jaarlijkse) evaluatie van de indicatorenset waarbij een consultatie- en feedbackmoment met de lokale sector wordt georganiseerd, kan de kwaliteit van de indicatorenset waarborgen en verbeteren. In een volgende paragraaf vullen we de monitor ter opvolging van de lokale besturen verder in. Daarbij zij opgemerkt dat nog niet alle dimensies in gelijke mate geoperationaliseerd werden. Wel werd het merendeel van de voorgestelde indicatoren ontwikkeld en afgetoetst in samenspraak met lokale besturen, via workshops met de gemeenten in het pilootproject en via contacten met lokale ambtenaren uit deze gemeenten werkzaam in een betrokken sectoraal beleidsdomein. De in dit rapport gepresenteerde indicatorenset is dus op te vatten als een tussentijds resultaat met gradaties in operationalisering.

3.6.3 Een laatste maar belangrijke stap: de metagegevens van indicatoren Het selecteren van indicatoren is nog geen eindpunt in de operationalisering van het monitoringsysteem. Voor alle geselecteerde indicatoren dienen immers nog een reeks van kenmerken en eigenschappen nader bepaald te worden. Deze metagegevens zijn een essentieel aspect van het meetsysteem en leggen als het ware de regels voor het meten vast. Per indicator kan dergelijke metafiche opgesteld worden. Metagegevens zijn een onmisbaar ‘tool’ bij het beheer van het meetsysteem en hebben een belangrijke waarde voor de kwaliteit van het meetsysteem. Volgende tabel geeft een overzicht van en toelichting bij de relevante metagegevens. Het gaat meer bepaald om volgende elementen: code, benaming, definitie, relevantie, type, berekeningswijze, meetniveau, meeteenheid of categorieën, bron, leverancier, meetfrequentie, aanleveringsfrequentie, clustering, tijdreeks, normering, beïnvloedende factoren, audit, presentatie, constructie en deductie, opmerkingen, datum opname in set, wijzigingen, databankreferentie.


71

72

Meer omstandige omschrijving en/of concretere afbakening van het meetobject. De betekenis van de indicator, hoe men de indicator dient te begrijpen, wordt hier uitgelegd.

Motivering waarom de indicator deel uitmaakt van de set, met name: - het belang van de indicator voor het gemeten aandachtspunt, en bijgevolg voor de gemeten dimensie; - de veronderstelde indicatie of informatie die de indicator geeft.

Defintie

Relevantie

Tabel 8: Metagegevens van een indicator

Naam van de indicator in een kernachtige formulering.

Noot: Deze codering zal wellicht geen 1op1-relatie vormen met de variabelen in de centrale databank waarin de meetgegevens worden opgeslagen. De databank kan immers meerdere voorbeelden of toepassingen bevatten met betrekking tot een meetobject als achtergrondinformatie. (Bv. de concrete namen van de toepassingen van eenzelfde type van intergemeentelijke samenwerking waaraan een gemeente participeert). Bovendien zal de indicatorenset in de tijd wijzigingen ondergaan, terwijl gegevens op oude indicatoren mogelijk wel bewaard blijven in de databank. Deze codering kan wel gehanteerd worden in handleidingen en rapporteringsdocumenten in het kader van het gebruik van de monitor. De letters verwijzen niet naar het specifieke aandachtspunt dat onder de betrokken dimensie ressorteert. Reden hiervoor is dat, aandachtspunten in de monitor flexibeler opgevat zijn in tegenstelling tot de dimensies. Bij evaluaties van de monitor zullen aandachtspunten sneller aangepast, geschrapt of toegevoegd worden. Hierbij wordt vermeden dat telkens ook de codering van de indicatoren zou moeten wijzigen. Om de eenvoud in nummering te bewaren, dienen bij veranderingen in de set van indicatoren (nl. aanpassing, schrapping, toevoeging van indicatoren) vrijgekomen nummers opnieuw gebruikt te worden. Het zijn immers enkel volgnummers, zonder achterliggende gradatie in belangrijkheid, enz. Eventueel kunnen aggregeerbare of parallelle indicatoren eenzelfde volgnummer toegekend worden.

- Beginletter(s) van de dimensie van de monitor waaronder de indicator valt - Volgnummer (binnen de dimensie)

Lettercijfercombinatie die bestaat uit:

Toelichting:

Benaming

Code / nummering

Kenmerk van de indicator:




Vervolg tabel 8

Meetniveau

De manier waarop de waarde van de indicator bepaald wordt, d.w.z. hier wordt aangegeven welke informatie in aanmerking komt en welke niet. Deze rubriek vormt aldus een aanvulling op de definitie van de indicator voor de eenduidige afbakening en interpretatie van het meetobject, zowel inhoudelijk als in een tijdsperspectief.

Berekeningswijze en criteria

De aard van het meetniveau heeft consequenties voor de mogelijkheden voor statistische bewerkingen bij de analyse van de verzamelde meetgegevens, en bijgevolg voor de (grafische) voorstellingswijze van de meetresultaten.

- metrisch Æ de meetgegevens of de waarden op basis van de indicator duiden op een rangschikking met vaste afstanden (intervallen).

- ordinaal Æ de meetgegevens of de waarden op basis de indicator duiden op een rangschikking (orderelatie tussen gemeenten als eenheden)

- nominaal of categorisch Æ de meetgegevens of waarden op basis van de indicator geven een eigenschap van het meetobject aan (identiteitsrelatie tussen gemeenten als eenheden)

Er zijn 3 meetniveaus:

Voor financiële gegevens op basis van de begroting(srekening): Æ welke functionele en welke economische code(s)?

indicator ‘personeelsbestand gemeente’ Æ “exclusief politie-, brandweer- en onderwijspersoneel”, “effectief bestand” en “stand van zaken op ”.

Voorbeeld:

Classificatie van de indicator binnen de typologie van indicatoren, geënt op de beleidscyclus: Input; Proces; Output; Effect; Omgeving; Intake In het geval van ratio-indicatoren: efficiëntie; effectiviteit; kosteneffectiviteit Eventuele bijkomende classificaties kunnen zijn: - capaciteits- vs. opdrachtindicatoren - financiële vs. niet-financiële indicatoren - dimensiespecifieke vs. aggregeerbare vs. parallelle indicatoren

Type

Kenmerk van de indicator: Toelichting:


73

74

De databron is tweeledig:

Bron

Frequentie waarmee meetwaarden op de indicator opnieuw vastgesteld worden.

Frequentie waarmee nieuwe meetwaarden op de indicator ingevoerd worden in de centrale databank, met andere woorden het ritme van updating van de gegevens in de centrale databank. De aanleveringsfrequentie kan lager zijn dan de meetfrequentie (en maximaal eraan gelijk zijn). Bv. meetwaarden worden maandelijks opnieuw vastgesteld, maar slechts jaarlijks doorgegeven naar de centrale databank. Het tijdstip van aanlevering van (nieuwe) meetgegevens op de indicator dient zoveel voor alle gemeenten hetzelfde te zijn, om reden van vergelijkbaarheid van meetgegevens.

Meetfrequentie

Aanleveringsfrequentie

Vervolg tabel 8

De actor die instaat voor het doorgeven van de meetwaarden naar de centrale databank van het monitoringsysteem. Dit is niet noodzakelijk dezelfde actor die de meting uitvoert. De gemeente kan de meting uitvoeren en de gegevens doorgeven aan een bepaalde instantie van de hogere overheid, waarbij deze laatste instaat voor de transmissie van de meetgegevens naar de centrale databank van de monitor. De leverancier is in dit geval noch de gemeente, noch de beherende instantie van de centrale databank (ABA). Het in kaart brengen van de bestaande dergelijk trapsgewijze dataaanlevering is belangrijk om dubbelwerk (voor gemeenten en centrale administraties) te vermijden. Mogelijk dienen dus afspraken gemaakt met leveranciers rond gedeeld eigenaarschap van meetgegevens.

Leverancier

- Het gegevensbestand of document waarin de officiële meetwaarden vastgelegd worden. Bv. gemeentelijke begrotingsrekening, databestand Vlaamse administratie.

- De actor die primair de meetgegevens, d.w.z. de waarden op de indicator, vaststelt, registreert, die de meting uitvoert. Dit kan de gemeente zelf zijn, een instantie die behoort tot de centrale overheid, of een derde partij.

Bij indicatoren met een metrisch meetniveau: de maat of grootheid waarin de meetgegevens worden uitgedrukt. Bij indicatoren met een nominaal of ordinaal meetniveau kunnen hier de categorieën opgesomd worden, indien men beschikt over een vooraf gekende, exhaustieve lijst van mogelijkheden.

Toelichting:

Meeteenheid of – categorieën

Kenmerk van de indicator:



4. Tussentijds resultaat: een indicatorenset ‘à géométrie variable’

4. Tussentijds resultaat: een indicatorenset ‘à géométrie variable’ 4.1 “Géométrie variable” Het hoofddoel van deze studie was het ontwikkelen van een kader voor de inhoudelijke uitwerking van een centraal gecoördineerd monitoringsysteem ter opvolging van het lokale bestuur in Vlaanderen, gericht op bestuurskracht. Binnen de contouren van het in voorgaande paragrafen ontwikkelde model kan men de operationalisering van het meetsysteem bekijken op een aantal niveaus. Zo zijn er vijf niveaus of gradaties te onderkennen: 1) Dimensies: de inhoudelijke hoofdlijnen die de grondstructuur van de monitor bepalen; 2) Aandachtspunten: de concrete deelaspecten waarop het monitoringsysteem zich richt; 3) Indicatoren: de elementaire deeltjes van het monitoringsysteem; 4) Metagegevens per indicator: een reeks kenmerken die de (technische) modaliteiten voor de gegevensverzameling vormen; 5) Meetgegevens per indicator: de informatie die het monitoringsysteem genereert. Deze niveaus zijn tegelijk de opeenvolgende stappen die men moet zetten om het monitoringsysteem helemaal te operationaliseren. Het in de voorgaande paragrafen uitgewerkte kader voor de monitor hanteert een tamelijk brede ‘scope’ ten aanzien van het meetobject –de gemeenten. Het monitoringsysteem richt zich zowel naar de interne organisatie van de lokale besturen als naar sectorale beleidsdomeinen waarin lokale besturen actief zijn. Dit resulteert in een reeks dimensies waarvan het uiteindelijke aantal afhankelijk zal zijn van het aantal sectorale beleidsdomeinen dat men met het monitoringsysteem wil afdekken. Binnen het bestek van deze studie en rekening houdend met de voorgestelde methodiek voor het selecteren van aandachtspunten en indicatoren, was het ontwikkelen van een 100% operationeel monitoringsysteem onmogelijk. Wat volgt is dus een tussentijds resultaat met een trechtervormige structuur, gebaseerd op onderstaand schema (figuur 16). Voor een aantal van de dimensies werden alle stappen van het operationaliseringsproces doorlopen, dit wil zeggen tot en met het verzamelen van meetgegevens op de indicatoren, waarbij de indicatoren voorafgaandelijk met de lokale sector werden afgetoetst. Dit laatste gebeurde in het pilootproject met de Westhoekgemeenten. Bij andere dimensies werden reeds aandachtspunten en indicatoren bepaald, deels met inbegrip van relevante metagegevens per indicator. Nog andere dimensies werden uitgewerkt tot op het niveau van voorbeeldindicatoren die nog niet werden afgetoetst met de lokale sector en waarvan (alle) metagegevens nog niet werden ingevuld. Voor resterende dimensies (m.n. sectorale beleidsdomeinen) wordt slechts een richtinggevende set van aandachtspunten weergegeven.


75


DIMENSIES AANDACHTSPUNTEN INDICATOREN INDICATOREN met META-GEGEVENS INDICATOREN met MEETGEGEVENS (pilootproject)

operationalisering

Figuur 16: Trechterstructuur van het tussentijdse resultaat van inhoudelijke operationalisering Onderstaande matrix biedt een overzicht van de status van het monitoringsysteem, naargelang de gradatie van operationalisering. Wanneer een bepaalde gradatie aangevinkt is, betekent dit niet noodzakelijk dat deze mate van operationalisering geldt voor de gehele dimensie. Mogelijk zijn bijvoorbeeld nog niet alle geselecteerde aandachtspunten van een bepaalde dimensie vertaald naar indicatoren maar wel het merendeel, of werden nog niet voor alle geselecteerde indicatoren van een dimensie meetgegevens verzameld. Dimensie

Aandachtspunten

Indicatoren

Indicatoren met metagegevens

Indicatoren met meetgegevens

D1: Planning en coördinatie

√

√

√

√

D2: Personeel

√

√

√

√

D3: Financiën

√

√

√

√

D4: Informatie en communicatie

√

√

D5: Samenwerking incl. inspraak en participatie

√

√

√

√

D6: Beleidsdomein Ruimtelijke ordening

√

√

√

√

D7: Beleidsdomein Cultuur

√

√

√

√

D8: Beleidsdomein Milieu

√

√

Tabel 9: Status van de operationalisering van het meetsysteem

76



Noot: overzicht van indicatoren In de volgende secties worden de dimensies één voor één toegelicht, naargelang en in de mate dat ze reeds werden geoperationaliseerd. Wat de individuele indicatoren betreft, dienen heel wat kenmerken nog nader gespecificeerd te worden. Om het overzicht te bewaren leggen we in deze nota bij het voorstellen van indicatoren het accent op de inhoudelijke duiding van elke indicator. In de tabellen beperken we ons daarom tot het vermelden van volgende kenmerken per indicator: volgnummer, de benaming, de uitgebreidere definitie, de relevantie of motivering, en het type van indicator.

4.2 Dimensie ‘Planning en coördinatie’ 4.2.1 Opvolging met het meetsysteem De eerste dimensie van de monitor richt de aandacht op planning en coördinatie in de gemeentelijke organisatie als geheel, d.w.z. op macroniveau. Het eerste deel van de dimensie, verwijst daarbij naar strategische planning waarbij men een overkoepelende en geïntegreerde visie op de doelstellingen van de gemeentelijke overheid nastreeft, over sectoren heen en doorgaans in een meerjarig perspectief. Lokale beleidsverantwoordelijken zijn weliswaar vandaag de dag verregaand vertrouwd met planning dat ingang vond in heel wat sectorale beleidsdomeinen. Soms zijn dergelijke sectorale planprocessen decretaal verplicht, andere maken deel uit van een convenantovereenkomst tussen de centrale en lokale overheden. Het belang van planning in de context van bestuurskracht wordt zowel in de literatuur als in de praktijk herhaaldelijk beklemtoond. Planning vormt in die optiek het onontbeerlijke vertrekpunt voor de beleids- en beheerscycli van de lokale overheid. Anderzijds wordt niet zelden de brede waaier van lokale planverplichtingen als knelpunt aangewezen waarbij in het bijzonder wordt geduid op de problematiek van onvoldoende onderlinge afstemming. Dat laatste schrijven is voor een groot deel toe te schrijven aan de zogenaamde verkokering van beleidsdomeinen binnen de Vlaamse overheid. Gemeenten hebben het moeilijk om de vele maar weinig gecoördineerde opdrachten van andere overheden te combineren met de eigen doelstellingen en dat alles ook nog in een samenhangend beleidspakket vorm te geven. De algemene geïntegreerde kijk op het lokale beleid, een belangrijke kracht van gemeenten, dreigt verloren te gaan (Brans, Maes en Wayenberg, 2000: 35-37). Dit stelt uitdagingen aan strategische planning, in de ruime betekenis van het woord. Anderzijds vraagt de groeiende complexiteit en verwevenheid van beleidsdomeinen en -velden op lokaal vlak meer en meer coördinatie op diverse vlakken, ook voor een aantal beheersmatige taken. Ook dit aspect van het lokale


77


bestuur wordt afgedekt met deze dimensie met opnieuw de gemeentelijke organisatie als geheel als meetobject. Planning en coördinatie behoren wellicht tot de minst ‘tastbare’ aspecten van het lokale bestuur. Welke zijn dan de voornaamste aangrijpingspunten voor het selecteren van aandachtspunten? De vigerende centrale regelgeving ten aanzien van lokale besturen bevat nauwelijks expliciete bepalingen over lokale strategische beleidsplanning die de gehele organisatie overspant. Met het thans voorliggend ontwerp van gemeentedecreet wordt op dit vlak echter een omslag beoogd door het introduceren van een richtinggevend kader voor meerjarige lokale beleidsplanning. In eerste instantie kan het monitoringsysteem dus een beter inzicht verschaffen in kenmerken van de lokale praktijk, die naar verwachting zeer divers zal zijn. Hetzelfde geldt voor de bestaande coördinatiemechanismen in gemeenten. Als aangrijpingspunt voor het selecteren van aandachtspunten kunnen daarbij bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven worden gehanteerd. Er kan daarbij op de verschillende fasen van de generieke plancyclus gemeten worden. Op termijn kan daarnaast gemeten worden op specifieke aspecten met betrekking tot de toepassing van de centrale regelgeving (gemeentedecreet). Deels op basis van de indicatoren bij deze dimensie zal een aantal parallelle indicatoren worden afgeleid die toegepast kunnen worden in de dimensies van de respectieve sectorale beleidsdomeinen (terugkerend aandachtspunt ‘planning’ binnen de dimensies op microniveau).

4.2.2 Geselecteerde aandachtspunten De aangrijpingspunten voor het selecteren van aandachtpunten in deze dimensie worden dus ontleend aan de fasen uit een standaard plancyclus, gecombineerd met bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven die gerelateerd zijn aan strategische planning. Daarbij staat een standaardpakket van taken binnen de beleids- en beheerscyclus van de gemeente centraal. Het gaat om volgende deels wettelijk verplichte, deels facultatieve activiteiten:

78

-

opstellen van het algemeen beleidsprogramma (voor de bestuursperiode van 6 jaar);

-

opstellen van het meerjarig financieel beleidsplan;

-

opstellen van de begroting;

-

opstellen van de jaarrekening;

-

opstellen van de personeelsformatie;

-

voorbereiden van CBS-vergaderingen;

-

opvolgen van de uitvoering van CBS-beslissingen;

-

opvolgen van de uitvoering van de begroting;

-

begrotingswijzigingen;

-

regelen van aangelegenheden die meerdere diensten aanbelangen.



o

Capaciteit voor planning en coördinatie

Over welke capaciteit beschikt de gemeente voor coördinatie en overleg? Hoe lopen de voornaamste politiekambtelijke coördinatielijnen in de gemeentelijke organisatie? Welke facultatieve taken uit het standaardpakket worden opgenomen, welke niet?

o

Verloop planprocessen

Wat is de inhoudelijke betrokkenheid van gemeente-actoren bij de uitvoering van de reeks planmatige taken in de beleids- en beheerscycli? Wat is het belang dat gehecht wordt aan de uitvoering van deze taken? Daarnaast kan verder worden ingegaan op de totstandkoming van het algemeen beleidsprogramma vanuit het oogpunt van interactiviteit tussen de gemeentelijke beslissingsorganen en tussen bestuur en burger. Ook de onderlinge verhouding van planningscycli met een jaarlijkse respectievelijk meerjarige tijdshorizon valt onder dit aandachtspunt.

o

Resultaat van het planproces

Wat is de kwaliteit (indien van toepassing) van een algemeen (d.i. strategisch of overkoepelend) beleidsplan of –programma als resultaat van het planproces?

o

Gebruik van het plandocument als beleids- en evaluatie-instrument

Een laatste invalshoek kan men omschrijven als effectmeting waarbij men focust op het daadwerkelijke gebruik van het document als resultaat van strategische beleidsplanning. In welke mate wordt strategische planning aangevuld met en gekoppeld aan evaluatie?


79

80

betrokkenheid reeks gemeente-actoren bij uitvoering standaardpakket beheersmatige taken

Dekkingsgraad standaardtakenpakket

Overlegfrequentie bij opvolging uitvoering CBS-beslissingen

Overlegfrequentie bij algemene beleidslijnen

Overlegfrequentie bij uitvoering begroting

Tijdsbesteding opmaak beleidsprogramma

Tijdsbesteding begroting

Tijdsbesteding opmaak en meerjarig financieel beleidsplan

Tijdsbesteding opmaak jaarrekening

S-02

S-03

S-04

S-05

S-06

S-07

S-08

S-09

S-10

opmaak

Formele ambtelijke overlegstructuur: STAFprofiel

S-01

en

van

van

opvolging

opvolging

algemeen

opvolging

opvolging

van

uitvoering

Benaming

Code

4.2.3 Selectievoorstel indicatoren

Tijdsbesteding bij uitvoering deze taak uit standaardpakket door meest betrokken actor(en)




Optelsom van informele en formele overlegmomenten in het kader van deze taak uit standaardpakket



Aandeel van een standaardpakket beheersmatige taken dat wordt uitgevoerd. Standaardtakenpakket: 1) opstellen algemeen beleidsprogramma; 2) opstellen meerjarig financieel beleidsplan; 3) opstellen begroting; 4) opstellen jaarrekening; 5) opstellen personeelsformatie; 6) voorbereiden CBS-vergaderingen; 7) opvolgen uitvoering CBSbeslissingen; 8) opvolgen uitvoering begroting; 9) begrotingswijzigingen; 10) regelen van aangelegenheden die meerdere diensten aanbelangen

Mate van inhoudelijke betrokkenheid bij reeks van taken, per actor (schaling over standaardpakket van taken) Standaardtakenpakket: 1) opstellen algemeen beleidsprogramma (=verplicht); 2) opstellen meerjarig financieel beleidsplan (=verplicht); 3) opstellen begroting (=verplicht); 4) opstellen jaarrekening (=verplicht); 5) opstellen personeelsformatie (=verplicht); 6) voorbereiden CBS-vergaderingen (optioneel); 7) opvolgen uitvoering CBS-beslissingen (optioneel); 8) opvolgen uitvoering begroting (optioneel); 9) begrotingswijzigingen (optioneel); 10) regelen van aangelegenheden die meerdere diensten aanbelangen (optioneel)

S = samenstelling; T = werkterrein; A = aantal structuren; F = vergaderfrequentie

Definitie

Output

Proces Proces Proces Proces

Geeft aan in welke mate de facultatieve taken uit standaardpakket daadwerkelijk worden uitgevoerd

Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket en diepgang van taakuitvoering Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket en diepgang van taakuitvoering Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket en diepgang van taakuitvoering Graadmeter voor het gewicht van deze taak uit het standaardpakket en diepgang van taakuitvoering

Proces

Proces

Proces

Proces

Input

Type

Inzicht in feitelijke coördinatie en specialisatie bij uitvoering taakstelling van algemeen gemeentelijk beheer en planning

Inzicht in coördinatielijnen voor taakstelling van algemeen gemeentelijk beheer en planning

Relevantie




Status algemene meerjarenplanning

Evaluatiegehalte meerjarenplanning

Dekkingsgraad indicatoren meerjarenplanning

Typologie indicatoren meerjarenplanning

Wijzigingen algemene meerjarenplanning

Betrokkenheid personeel beleidsbepaling

Betrokkenheid gemeenteraad bij algemene beleidsbepaling

Betrokkenheid inwoners beleidsbepaling

Jaarplan

Constellatie jaarverslag

Inwonersversie jaarverslag

Actieve openbaarheid jaarverslaggeving

S-13

S-14

S-15

S-16

S-17

S-18

S-19

S-20

S-21

S-22

S-23

S-24

bij

bij

in

Functionele overlappingen topkader

S-12

algemene

algemene

algemene

algemene

algemene

Tijdsbesteding opmaak personeelsformatie

S-11

van

Benaming

Code

Mate van gebruik van algemeen beleidsplan als werkinstrument Inzicht in het politiekambtelijk (on)evenwicht bij de bepaling van het algemene beleid Graadmeter voor de interactie met de gemeenteraad bij de bepaling van het algemene beleid Graadmeter voor inspraak- en participatiemogelijkheden voor inwoners in het kader van het bepalen van het algemene beleid In welke mate werkt de gemeente met een jaarlijkse planningscyclus? Welke methode gebruikt men voor consolidatie: structureel (organogram) of inhoudelijk (beleid) Communicatie naar inwoners rond gevoerde beleid Communicatie naar inwoners rond gevoerde beleid

Hoeveel keer werd het algemeen beleidsprogramma bijgestuurd sinds de eerste goedkeuring door GR? Typering van de rol van diensthoofden en medewerkers bij de totstandkoming van beslissingen over beleidsdoelstellingen

Wordt op basis van de verslaggeving conform art. 96 NGW een specifieke versie van jaarverslag voor inwoners opgesteld? Wordt het jaarverslag van de gemeente onder alle inwoners verspreid?

Het bestaan van jaarlijkse beleidsplannen (bv. in combinatie met de verslaggeving ihkv art. 96 NGW) Wijze waarop het jaarverslag (verslag bij de begroting conform art. 96 NGW) opgesteld is

Typering van de mate van betrokkenheid van inwoners bij de bepaling van het algemene beleid

Typering van de mate waarin gemeenteraadsleden betrokken worden bij de bepaling van het algemene beleid

Focus op prestaties (output) of op effecten (outcome)

Proces

Graadmeter voor het gewicht van deze taak het standaardpakket en diepgang van taakuitvoering Nuancering bij meetgegevens omtrent politieke en ambtelijke actorbetrokkenheid bij standaardtakenpakket (cf. S-2 en S-3) Graadmeter voor de kwaliteit van de meerjarenplanning in termen van diepgang Graadmeter voor functie van (opstellen van) algemeen beleidsplan als evaluatie-instrument (-moment) Mate van gebruik van parameters voor evaluatie op algemeen beleid

Output

Output

Proces

Output

Proces

Proces

Proces

Output

Effect

Output

Output

Effect

Input

Type

Relevantie

Welke type(s) van indicatoren worden gehanteerd in het algemeen beleidsprogramma voor evaluatie van de doelstellingen?

De mate waarin de doelstellingen in het algemeen beleidsprogramma afgedekt worden met indicatoren voor ex post evaluatie

Welke standaardcomponenten ter evaluatie ex ante of ex post (bv. sterktezwakteanalyse, omgevingsanalyse, indicatoren) bevat het algemeen beleidsplan?

Typering van het algemeen beleidsprogramma in een standaardtypologie

Welke functionele overlappingen bestaan er bij CBS-leden en ambtelijke top?


Definitie


81

82 Wat is de volgorde bij het opstellen van de (aangepaste) financiële nota en het jaarlijks budget?

Wat is de volgorde bij het opstellen van de jaarlijkse beleidsnota en de aangepaste strategische nota (meerjarig)? Wat is de volgorde bij het opstellen van de (aangepaste) strategische nota en de (aangepaste) financiële nota?

Wat is de volgorde bij het opstellen van de jaarlijkse beleidsnota en het jaarlijks budget?

Financiële plancyclus

Beleidsplancyclus

Meerjarenplancyclus

Jaarplancyclus

S-26 (bis)

(S-27)

(S-28)

(S-29)

Indicator meet of de meerjarige financiële planning een afgeleide is van de meerjarige beleidsplanning, of omgekeerd Indicator meet of de jaarlijkse financiële planning een afgeleide is van de jaarlijkse beleidsplanning, of omgekeerd

Proces

Proces

Proces

Proces

Proces

onafhankelijk vaststelbare feiten. Bijvoorbeeld kan een 2-jaarlijkse enquête worden gehouden onder de gemeentesecretarissen.

besturen ingevuld dienen te worden. Ze peilen immers naar de lokale praktijk en processen van planning en coördinatie. Dit zijn minder tastbare of

De verzameling van meetgegevens op de indicatoren onder deze dimensie zijn grotendeels van die aard dat ze via een enquête onder de lokale

De indicatoren waarvan het nummer tussen haakjes staat, lopen vooruit op het nieuwe gemeentedecreet. Indicator 26bis vervangt dan indicator 26.

Opmerking:

Wat is de volgorde bij het jaarlijks opstellen van de begroting en het meerjarig financieel beleidsplan?

Financiële plancyclus

Output

S-26

Type

Relevantie Graadmeter voor functie van (opstellen van) jaarplan als evaluatieinstrument (-moment) Indicator meet of de begroting een afgeleide is van het meerjarig financieel plan of omgekeerd Indicator meet jaarljkse financiële planning een afgeleide is van de meerjarige financiële planning, of omgekeerd Indicator meet of de beleidsnota een afgeleide is van de strategische nota of omgekeerd

Definitie

Evaluatiegehalte van jaarverslaggeving

S-25

Welke standaardcomponenten ter evaluatie ex-post bevat het jaarverslag?

Benaming

Code




4.3 Dimensie ‘personeel’ 4.3.1 Opvolging met het meetsysteem Ook deze dimensie richt zich op de gemeentelijke organisatie als geheel. Dat wil zeggen dat zowel de capaciteit als opdracht op het vlak van de verschillende facetten van het lokale personeelsbeleid worden opgevolgd. Het hebben van degelijk personeel wordt algemeen beschouwd als een essentiële factor voor de slagkracht van elke organisatie, dus ook bij een lokaal bestuur. Het beleid en beheer ten aanzien van dat personeel is dan een belangrijke hefboom voor het bestuurskrachtig zijn van de lokale overheid. De laatste jaren is ook in gemeenten een geleidelijke evolutie merkbaar, zij het met variabele snelheid, van een klassiek personeelsbeheer naar een meer beleidsmatige en managementgerichte benadering van de ‘humane ressources’. De krachtlijnen Kelchtermans vormen daarin een belangrijke mijlpaal. Anderzijds slaat deze dimensie op één van de belangrijkste capaciteitsfactoren van de gemeentelijke organisatie, het personeelsbestand zelf, dat niet alleen op macroniveau, maar ook op microniveau voor de verschillende sectorale beleidsdomeinen medebepalend is voor het bestuurskrachtig zijn van een gemeente. Voor deze dimensie kunnen dus een reeks van indicatoren worden ontwikkeld die aggregeerbaar zijn over de verschillende beleidsdomeinen heen tot op het niveau van de gehele gemeentelijke organisatie. Aangrijpingspunten voor het selecteren van aandachtspunten onder deze dimensie zijn het centrale wettelijke kader voor diverse aspecten van het lokale personeelsbeleid, de sectorale akkoorden die zijn afgesloten en beleidsinitiatieven vanuit de centrale overheid die al dan niet gekoppeld worden aan administratief toezicht op gemeenten.

4.3.2 Geselecteerde aandachtspunten De belangrijkste aandachtspunten onder deze dimensie liggen voor de hand; het zijn de verschillende facetten van wat als een omvattend personeelsbeleid wordt beschouwd. Verder wordt het personeelsbestand van de gehele gemeentelijke organisatie onder de loep genomen.

o

Kengetallen effectief personeelsbestand

Wat is de omvang van het personeelsbestand? Wat is het aandeel van de verschillende niveaus in het gemeentelijke personeelsbestand? Wat is de leeftijdstructuur en de verdeling volgens opleidingsniveau? Wat is de onderlinge verhouding van verschillende tewerkstellingsverbanden? In welke mate komt deeltijdse arbeid voor bij lokale besturen? Wat is de verdeling van de personeelscapaciteit over de verschillende organisatievormen die de gemeente hanteert?


83


o

Personeelsplanning

Opvolging van de personeelsformaties en personeelsbehoeftenplannen en hun wijzigingen.

o

Fasen van het personeelsverloop: instroom, doorstroom en uitstroom

Hoe sterk is het personeelsverloop in de gemeente? Zijn er verschillen per niveau? In welke mate doen gemeenten beroep op tijdelijke extra personeelscapaciteit om piekmomenten in hun opdrachtomvang op te vangen? Wat is de inzetbaarheid van het personeel? Wat is de wervingskracht van een gemeente als werkgever? Wat is de potentiële en effectieve doorstroming van personeel in het kader van de functionele loopbaan? In welke mate is er sprake van verticale doorstroming van personeel doorheen de organisatie, al dan niet tussen niveaus?

o

Vorming, training en opleiding

In welke mate worden middelen uitgetrokken voor vorming en opleiding van het personeel? Bestaan er op lokaal vlak een planning en richtlijnen omtrent individuele vormingstrajecten? In welke mate volgt het personeel vorming?

o

Evaluatie

In welke mate worden beoordelingsgesprekken en functioneringsgesprekken gevoerd? Welke criteria werden –binnen het kader van de krachtlijnen- ter evaluatie vastgesteld door de gemeenteraad?

o

Invoering sectorale akkoorden

Wat is de status van de invoering van de verschillende onderdelen van recente sectorale akkoorden? Hier kan onderscheid gemaakt worden tussen verplichte en facultatieve onderdelen.

84



Effectief personeelsbestand in vte

Ratio personeelsbestand

Functieverdeling personeelsbestand

Genderverdeling personeel

Nationaliteitsverdeling personeel

Aandeel mindervaliden

Aandeel stagiaires

Voltijds-deeltijdsverdeling

Leeftijdstructuur

Scholingsgraad

Contractstructuur

Piekcapaciteit

Schaalanciënniteit

Instroom(ratio)

Potentiële loopbaan

P-02

P-03

P-04

P-05

P-06

P-07

P-08

P-09

P-10

P-11

P-12

P-13

P-14

P-15

P-16

functionele

Effectief personeelsbestand

P-01

doorstroom(ratio)

Benaming

Code


Verhouding van groepen van betrekkingen volgens generieke taakstelling in de administratie Kengetal voor gelijkekansenbeleid, representativiteit Kengetal voor gelijkekansenbeleid, representativiteit Kengetal voor gelijkekansenbeleid, representativiteit Effectiviteit wettelijke verplichting Maatstaf voor deeltijdse arbeid Kengetal representativiteit Kengetal representativiteit Inzicht in dienstverband Inzicht in gebruik van alternatieve contracttypes Graadmeter voor ervaring in de gemeentelijke administratie Maatstaf voor vernieuwing personeelsbestand Indicator meet hoeveel personeelsleden voldoen aan de formele vereisten in het kader van de functionele loopbaan (vormingspakket + schaalanciënniteit)

Het aantal personeelsleden in dienst bij de gemeentelijke overheid: subtotalen per niveau en algemeen totaal Het aantal personeelsleden in dienst bij de gemeentelijke overheid: subtotalen per niveau en algemeen totaal Verhouding van het effectief personeelsbestand in VTE en absoluut aantal Verdeling van expertfuncties, staf- en directiefuncties, leidinggevende functies en uitvoerende functies in effectief personeelsbestand

Voltijds/deeltijds verdeling in effectief personeelsbestand Verdeling leeftijdscategorieën in effectief personeelsbestand Verdeling opleidingsniveaus in effectief personeelsbestand Verdeling contracttypes in effectief personeelsbestand In welke mate verwerft de gemeente tijdelijk extra personeelscapaciteit via reeks van kanalen? Wat is de schaalanciënniteit van het personeelsbestand?

Aantal medewerkers dat in aanmerking kwam voor doorstroming in de functionele loopbaan (op personeelsbestand)

Aantal medewerkers nieuw in dienst getreden (op personeelsbestand)

Inschakeling van jongeren (stages) in arbeidsproces

Validen/mindervaliden verdeling in effectief personeelsbestand

Belg/niet-Belg verdeling in effectief personeelsbestand

Man-vrouw verdeling in effectief personeelsbestand

Relevantie Omvang van het gemeentelijk apparaat Omvang van het gemeentelijk apparaat Maatstaf voor deeltijdse arbeid

Definitie

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Input

Input

Type


85

86

Uitstroom(ratio)

Vacature(ratio)

Wervingsratio

Vacaturedoorlooptijd

Inzetbaarheid(sratio)

Vormingsbereik

Vormingsinspanning

Vormingsbudget

Vormingsplan

P-20

P-21

P-22

P-23

P-24

P-25

P-26

P-27

P-28

Update personeelsformatie

Verticale doorstroom(ratio) tussen niveaus

P-19

P-30

Verticale doorstroom(ratio) binnen niveau

P-18

Vormingsreglement

Horizontale doorstroom(ratio)

P-17

P-29

Benaming

Code

Effect

Maatstaf voor personeelsverloop (pensioen + ontslag) Samenvattende graadmeter voor verloop in personeelsbestand Graadmeter voor arbeidsmarktsituatie en aantrekkelijkheid lokaal bestuur als werkgever Cf. P-22 en efficiëntie van de aanwervingsprocedure

Mate van vorming Financiële marge voor vormingsinspanningen Maatstaf voor ontwikkeling van geïntegreerd personeelsbeleid (cf. Krachtlijnen) Maatstaf voor uitvoering van geïntegreerd personeelsbeleid (cf. Krachtlijnen) Indicatie van de mate waarin personeelsformatie en -behoefte op gehele administratie actueel zijn

Aantal uren gevolgde vorming Bedrag inzetbaar voor financiering vorming en opleiding van personeel in het kader van de functionele loopbaan Heeft de gemeente een vormingsplan opgesteld?

Tijdstip laatste dossier omtrent de (quasi) gehele personeelsformatie

Heeft de gemeente een vormingsregelement opgesteld?

Aantal medewerkers dat vorming volgde

Meet de personeelscapaciteit Mate van vorming

Aantal werkdagen werkverzuim ten gevolge van standaardredenen

Gemiddeld aantal dagen tussen openstelling vacature en indiensttreding personeelslid

Aantal geschikte kandidaten per vacature

Aantal vacant verklaarde betrekkingen tijdens jaar (op personeelsbestand)

effectieve

Effect

Maatstaf voor interne doorstroming

Aantal medewerkers dat verticaal doorstroomde naar ander niveau via bevordering (op personeelsbestand) Aantal medewerkers dat uit dienst getreden (op personeelsbestand)

Aantal medewerkers dat verticaal doorstroomde naar andere graad via bevordering

Output

Output

Input

Output

Output

Effect

Efficiën tie

Effect

Effect

Effect

Effect

Indicator meet hoeveel personeelsleden voldoen aan de kwalitatieve vereiste in het kader van de functionele loopbaan (gunstige evaluatie) Maatstaf voor interne doorstroming

Aantal medewerkers dat horizontaal doorstroomde naar nieuwe schaal in de functionele loopbaan (op personeelsbestand)

Type

Relevantie

Definitie




4.4 Dimensie ‘financiën’ 4.4.1 Opvolging met het meetsysteem Analoog met deze dimensie komt hier enerzijds het beleid omtrent de lokale financiën aan bod dat betrekking heeft op de gemeentelijke organisatie als geheel, en anderzijds de financiën zelf als belangrijke middelenbron waarmee het lokaal beleid in diverse sectoren gestalte wordt gegeven. Dit is voornamelijk relevant in het licht van talrijke (externe) evoluties (bv. de liberalisering van de energiemarkt) die zich voordoen en een impact hebben op de lokale ontvangsten- en uitgavenpatronen, het debat omtrent verschuivingen in de taakverdeling tussen overheidsniveaus en omtrent de gepaste financiële consequenties en de tendens bij alle overheden naar een grotere vervlechting tussen beleid en financiën en toetsing aan maatstaven zoals transparantie. Zo staat ook het financiële instrumentarium aan de vooravond van hervormingen. Dat laatste is een complexe opdracht, gezien de algemene evolutie van de uitwaaiering van lokale overheidsorganisaties, en de proliferatie van niet compatibele financiële systemen. Toch is het kunnen opbouwen van geconsolideerde overzichten over de financiële middelen die een lokaal bestuur kan inzetten van essentieel belang om een doordacht financieel beleid en beheer te kunnen voeren op lokaal vlak en om een gericht ondersteunend beleid te voeren vanuit de centrale overheid. Aangrijpingspunten voor het selecteren van de aandachtspunten in deze dimensie zijn deels het wettelijke kader met betrekking tot de financiële meerjarenplanning, in combinatie met bestuurskundige en

economische

kwaliteitsmaatstaven.

Verder

zijn

structurele

kenmerken

van

de

lokale

overheidsfinanciën van belang. Net als binnen de dimensie personeel, kan voor financiën met aggregeerbare indicatoren worden gewerkt waardoor vergelijkingen tussen macro- en microniveau mogelijk zijn.

4.4.2 Geselecteerde aandachtspunten o

Kengetallen financiën (ontvangsten en uitgaven)

Vanzelfsprekend gaat hier de aandacht naar de samenstelling van de lokale ontvangsten en uitgaven, zowel in functionele als economische categorieën. Daarbij is, net als bij personeel, de spreiding over de diverse organisatievormen van dienstverlening relevant.

o

Financiële (meerjaren)planning


87


Wat is de onderlinge verhouding tussen de planningscycli met een éénjarige en meerjarige focus? Wat is de kwaliteit van de financiële meerjarenplanning? In welke mate wordt dit instrument op lokaal vlak actief gehanteerd in de koppeling met de beleidsplanning?

o

Structureel financieel evenwicht

In welke mate is sprake van een structureel evenwicht in de lokale financiën, afgezien van de wettelijke verplichting van het begrotingsevenwicht?

o

Fiscaliteit

In welke mate kan de gemeente in de eigen inkomsten voorzien via belastingen? Hoe groot is de fiscale draagkracht van de gemeente? o

Financiële autonomie

Wat is het aandeel van eigen inkomsten in het totaal van de ontvangsten van de gemeente? In welke mate kunnen de beschikbare middelen autonoom worden aangewend?

88



Samenstelling lokale uitgaven

Functionele spreiding lokale ontvangsten

Functionele spreiding lokale uitgaven

Gewone en buitengewone dienst

Structurele spreiding lokale ontvangsten

Structurele spreiding lokale uitgaven

Middelenvrijheid

Bestedingsvrijheid

Nettowerkkapitaal

Ratio financiële nettowerkkapitaal

Optimalisatiepotentieel schuldafbouw

Autofinancieringsgroeipotentieel

Finapsis

F-01

F-02

F-03

F-04

F-05

F-06

F-07

F-08

F-09

F-10

F-11

F-12

F-13

F-14

rekeningen

Benaming

Samenstelling lokale ontvangsten

Code


/

Input

Graadmeter evenwicht

structureel

Input

Opportuniteit van externe financiering voor

Input

Haalbare besparing (minder debetinteresten) indien schuldafbouw via thesaurie. Het verschil tussen de besparing op verschuldigde interesten op vreemd vermogen en de gederfde inkomsten van creditinteresten en opbrengsten van beleggingen. Haalbaar surplus aan zelffinanciering van de buitengewone dienst indien schuldafbouw via thesaurie (F-12) maar bij gelijkblijvende investeringen Verhouding van de periodieke leningsuitgaven op leningen ten laste van de gemeente en het financieel draagvlak (courant resultaat van de resultatenrekening verhoogd met periodieke leningsuitgaven minus elementen aangeduid als uitzonderlijk)

Het aandeel van de inkomstencomponenten die door de gemeente autonoom aangepast kunnen worden Het aandeel van de inkomstencomponenten die door de gemeente naar eigen inzicht besteed kunnen worden Hoeveelheid aan liquide middelen indien afhandeling van alle korte termijn vorderingen en schulden Verhouding tussen enerzijds het verschil tussen het nettowerkkapitaal (F-10) en de behoefte aan werkkapitaal (= de relatie tussen vorderingen en schulden) en anderzijds het nettowerkkapitaal.

Spreiding totale uitgaven over organisatieformules

Spreiding totale ontvangsten over organisatieformules

Omvang en aandeel van gewone en buitengewone dienst in uitgaven

Spreiding totale uitgaven over functies (cf. functionele indeling)

Spreiding totale ontvangsten over functies (cf. functionele indeling)

Effect

Effect

Effect

Effect

Input

Input

Input

Input

Input

Input

Input

Uitsplitsing totale uitgaven per economische groep

Type

Relevantie Inzicht in structuur van de lokale financiën Inzicht in structuur van de lokale financiën Inzicht in functionele herkomst van de lokale financiën Inzicht in de functionele bestemming van de lokale financiën Inzicht in de omvang en onderlinge verhouding van de gewone en buitengewone financiën Inzicht in de organisationele herkomst van de lokale financiën Inzicht in de organisationele bestemming van de lokale financiën Graadmeter voor de financiële autonomie van gemeenten Graadmeter voor de financiële autonomie van gemeenten Graadmeter voor het financieel evenwicht Dit geeft aan hoe het nettowerkkapitaal zich manifesteert onder de vorm van liquide middelen. Een waarde >1 betekent dat de uitstaande vorderingen groter zijn dan de uitstaande schulden, en omgekeerd Opportuniteit van externe financiering

Definitie Uitsplitsing totale ontvangsten per economische groep


89

90

Invorderingsratio

Aanslagvoet APB

Waarde 1% APB per inwoner

Aanslagvoet OOV

Waarde 100 opcentiemen OV per inwoner

Objectief belastingsvermogen

Verschillenratio financiële meerjarenplanning

F-15

F-16

F-17

F-18

F-19

F-20

F-21

Effect Effect

Graadmeter voor fiscale draagkracht Graadmeter voor lokale fiscale druk Graadmeter voor fiscale draagkracht Graadmeter voor fiscale draagkracht Graadmeter voor kwaliteit van de planning

Opbrengst lokale fiscaliteit - aanvullende personenbelasting Hoogte lokale fiscaliteit - opcentiemen op de onroerende voorheffing Opbrengst lokale fiscaliteit - opcentiemen op de onroerende voorheffing Combinatie van F-17 en F-19 Kwantitatieve verschillenanalyse op een selectie van begrotingsposten

Leuven: SBOV.

Andriessens E. en Bouckaert G. (2002). Financiële meerjarenplanning in gemeenten.

Effect

Effect

Effect

Effect

Effect

Graadmeter voor de omvang van onverhaalbare posten en oninvorderbare ontvangsten Graadmeter voor lokale fiscale druk

Verhouding van de netto vastgestelde rechten en de vastgestelde rechten

Hoogte lokale fiscaliteit - aanvullende personenbelasting

Type

Relevantie

Definitie

Opmerking bij F-21: voor voorbeelden van kwantitatieve verschillenanalyse: zie:

Benaming

Code




4.5 Dimensie ‘informatie en communicatie’ 4.5.1 Opvolging met het meetsysteem Een degelijke informatie en communicatie vormen een rode draad doorheen een slagkrachtige organisatie. Beide zijn echter zowel intern als extern van belang. Voor de interne werking is een goede doorstroming van informatie tussen diensten nodig, of tussen het politieke en ambtelijke niveau. Anderzijds dient het lokaal bestuur ook ten aanzien van de burgers en andere belanghebbenden te informeren over de verschillende facetten van het beleid en de dienstverlening. Communicatie veronderstelt daarentegen een 2-richtingsverkeer van informatie. Bij de aangrijpingspunten voor het selecteren van aandachtspunten in deze dimensie kan gewezen worden op het wettelijke kader omtrent openbaarheid van bestuur waaraan gemeenten moeten voldoen. Verder bestaan specifieke bepalingen omtrent bepaalde interne rapporteringsmomenten die betrekking hebben op de gehele gemeentelijke organisatie (bv. verslag bij de begroting aan de gemeenteraad). Naar het gebruik van bepaalde informatie- en communicatiekanalen bestaat er echter geen richtinggevend kader van de centrale overheid. Een inzicht in de verschillende kanalen die gemeenten aanwenden in hun interne en externe communicatie, en in het bijzonder het opvolgen de ontwikkelingen op het vlak van ICT-capaciteit kan zowel van belang zijn voor de lokale overheden, als voor de centrale overheid wanneer deze een ondersteuningsbeleid rond lokaal ‘e-government’ wil opstarten. Gebruiksgegevens over verschillende interne en externe kanalen kunnen eveneens aan de hand van parallelle indicatoren gekoppeld worden aan de sectorale beleidsdomeinen.


Inzet van instrumenten

Welke media en tools worden ingezet in het interne en externe informatie- en communicatiebeleid? Welke soort informatie wordt actief meegedeeld naar de burger? Welke soort informatie is beschikbaar langs welke kanalen?

o

Capaciteit op het vlak van ICT

In hoeverre speelt de gemeente in op ontwikkelingen op het vlak van (digitaal) informatiebeheer? In welke mate wordt ICT ingezet in de interne (bv. intranet, GIS) en externe (website, e-mail) communicatie en in het informatiebeheer? Wat is de functiebreedte van gemeentelijke websites (informatie, communicatie, interactieve modules)?


91

92

Communicatieplan

Frequentie gemeentelijk informatieblad

Omvang gemeentelijk informatieblad

Functiebreedte gemeentelijke website

Intranet

ICT-uitgaven per PC

Personeel ICT

Personeel GIS

IC-01

IC-02

IC-03

IC-04

IC-05

IC-06

IC-07

IC-08

Over hoeveel personeel enkel belast met GIS-opdrachten beschikt de gemeente?

Over hoeveel personeel enkel belast met ICT-opdrachten beschikt de gemeente?

Beschikt de gemeente over een intern informatienetwerk voor het delen van informatie, toegang tot applicaties en processen

Aan- of afwezigheid van reeks items m.b.t. gemeentelijk administratieve informatie, on-line dienstverlening, inbreng lokale gemeenschap, graad van democratie en graad van interactiviteit op de gemeentelijke website

naar de ICT-capaciteit in gemeenten. www.v-ict-or.be

Graadmeter voor belang van ICT in de organisatie Graadmeter voor belang van GIStoepassingen in de organisatie

Mate van elektronische ondersteuning voor interne werking administratie

Input

Input

Input

Output

Output

Output

Output

Mate van planning van communicatieprocessen Mate van gebruik van dit communicatiekanaal Mate van gebruik van dit communicatiekanaal Inhoudsanalyse website als digitaal platform voor externe communicatie

Beschikt de gemeente over een plan voor interne en externe communicatie? Hoe vaak wordt een algemeen informatieblad vanuit het lokaal bestuur verspreid onder de inwoners? Aantal pagina’s A4-equivalent per uitgave van het gemeentelijk informatieblad?

Type

Relevantie

Definitie

Verder kan verwezen worden naar de V-ICT-OR studie die peilt

Benaming

Code





4.6 Dimensie ‘samenwerkingsverbanden, incl. inspraak en participatie’ 4.6.1 Opvolging met het meetsysteem Deze dimensie richt zich op het netwerk van samenwerkingsverbanden waarin de gemeente participeert. Daarbij wordt in de eerste plaats gekeken naar de vormen van intergemeentelijke samenwerking en publiekprivate samenwerking als mogelijke lokale organisatiestructuren en instrumenten om capaciteit te bundelen. Verder vallen ook de instrumenten voor een interactieve beleidsvoering met de al dan niet georganiseerde burger onder deze dimensie. Ook hier gaat de aandacht uit naar een reeks kenmerken van de samenwerkingsverbanden die de gemeente aangaat. Bijgevolg kan ook in deze context gebruik gemaakt worden van aggregeerbare of parallelle indicatoren binnen de dimensies ter opvolging van de sectorale beleidsdomeinen, om daarmee binnen deze dimensie overzichten op te bouwen.


Mate van aanwending van de respectieve samenwerkingsverbanden voorzien in de centrale regelgeving

Wat is de spreiding van de types van intergemeentelijke samenwerking die in de centrale regelgeving worden voorzien? In welke mate worden publiekprivate samenwerkingsverbanden opgezet? o

Kenmerken van toegepaste samenwerkingsverbanden

Wat is het profiel van de participerende gemeenten? Welke inbreng hebben deze gemeenten? Wat zijn de doeleinden van de verschillende samenwerkingsverbanden?

o

Mate van aanwending van kanalen voor interactief beleid

Welke kanalen hanteren gemeenten voor samenwerking in de voorbereiding, totstandkoming, uitvoering en evaluatie van het beleid? In welke context wordt aan de niet-georganiseerde burger inspraak en/of participatie verleend?


93

94

Aantal participaties verenigingen

Aantal participaties in projectverenigingen

Aantal participaties verenigingen

Aantal gemeentelijke VZW’s

Aantal convenanten / samenwerkingsovereenkomsten met hogere overheden

Klachtenregistratiesysteem

Ombudsfunctie

Aantal burgerpeilingen

Aantal volksraadplegingen

Aantal hoorzittingen

Aantal adviesraden

Sw-02

Sw-03

Sw-04

Sw-05

Sw-06

Sw-07

Sw-08

Sw-09

Sw-10

Sw-11

Sw-12

in

interlokale

dienstverlenende

Aantal participaties in opdrachthoudende verenigingen

Sw-01

in

Benaming

Code


Input

Output Output

Belang gehecht aan tevredenheid burger-klant Belang gehecht aan inspraak burgers Belang gehecht aan inspraak burgers Belang gehecht aan inspraak burgers Belang gehecht aan inspraak burgers en middenveld

Beschikt de gemeente over een ombudsdienst?

(Conform wettelijk kader) Geaggregeerd over alle sectorale beleidsvelden Geaggregeerd over alle sectorale beleidsvelden

(Geen wettelijk kader)

Output

Output

Output

Antennefunctie

Beschikt de gemeente over gestandaardiseerde procedure voor melding van klachten?

Geaggregeerd over alle sectorale beleidsvelden

Proces

Graadmeter voor geconsolideerde capaciteit Graadmeter voor interbestuurlijke samenwerking


Proces Proces

geconsolideerde geconsolideerde

voor

voor

Graadmeter capaciteit Graadmeter capaciteit

Geaggregeerd over alle sectorale beleidsvelden Geaggregeerd over alle sectorale beleidsvelden

voor

Graadmeter capaciteit


Proces

Proces

geconsolideerde

Type geconsolideerde

voor

Relevantie Graadmeter capaciteit

Definitie Geaggregeerd over alle sectorale beleidsvelden




4.7 Gemeenschappelijke capaciteitsmeting in de dimensies ter opvolging van sectorale beleidsdomeinen 4.7.1 Opvolging met het meetsysteem Reeds hoger werd gesteld dat via de technische indeling van indicatoren een vaste deelset van aggregeerbare en parallelle indicatoren kan gespecificeerd worden die inzetbaar is voor het meten van capaciteit (input en proces) binnen elk van de dimensies op microniveau die de sectorale beleidsdomeinen

opvolgen.

Door

middel

van

aggregeren

en

combineren

(index)

van

de

corresponderende meetgegevens kunnen dan overzichten worden opgebouwd op het macroniveau van de gehele gemeentelijke organisatie. Deze overzichten gebeuren dus binnen de dimensies planning en coördinatie, personeel, financiën, informatie en communicatie, en samenwerkingsverbanden. Daarna zijn ook vergelijkingen tussen macro- en microniveau mogelijk. De vaste deelset van capaciteitsindicatoren per beleidsdomein neemt niet weg dat voor een gegeven beleidsdomein aanvullend nog andere (dimensiespecifieke) indicatoren relevant kunnen zijn voor het meten van input en proces. Deze komen in volgende secties aan bod.


Input

Over hoeveel personeel beschikt de gemeente met betrekking tot de taken die onder het sectorale beleidsdomein vallen? Wat is de verdeling naar niveaus? Wat zijn de ontvangsten en uitgaven gerelateerd aan het beleidsdomein? Wat is de structuur van de ontvangsten? Wat is de spreiding van de ontvangsten en uitgaven over de verschillende organisatievormen die gehanteerd worden in de dienstverlening gekoppeld aan het beleidsdomein?

o

Proces

Wat is de status van het sectorale planproces? In welke mate werd beroep gedaan op externe ondersteuning voor beleidsplanning? Wat is de kostprijs van deze ondersteuning? Hoe is het loketbeheer georganiseerd (fysieke spreiding en toegankelijkheid in de tijd)? Welke kanalen worden ingezet voor interne en externe informatie en communicatie? Ook

de

wijze

waarop

dienstverlening

wordt

georganiseerd,

kan

tot

de

categorie

van

procesindicatoren worden gerekend. In deze context werd een typologie van 10 organisatievormen opgesteld, die per gemeente en per sectoraal beleidsdomein kan worden toegepast om het organisatieprofiel van de gemeente per beleidsdomein in kaart te brengen en in een volgende stap de spreiding van capaciteit over de verschillende gehanteerde organisatievormen. Ook kan nagegaan


95


worden welke organisatievormen meer of minder een taakstelling hebben in de fasen van de standaard beleidscyclus. Door het consolideren over de 308 gemeenten kan bijgevolg per beleidsdomein een organisatieprofiel worden opgemaakt en nagegaan waar bijvoorbeeld het zwaartepunt van de voorbereidende of uitvoerende beleidscapaciteit bij de Vlaamse gemeenten ligt. Onderstaande tabel geeft de organisatievormen weer. o

Gemeentelijke dienst

o

Interne verzelfstandiging – het gewoon gemeentebedrijf

o

Externe verzelfstandiging – het autonome gemeentebedrijf

o

Publiekprivate samenwerking (PPS) – de concessie van openbare dienst

o

Publiekprivate samenwerking (PPS) – de concessie van openbare werken

o

Intergemeentelijke samenwerking – de interlokale vereniging

o

Intergemeentelijke samenwerking – de projectvereniging

o

Intergemeentelijke samenwerking – de dienstverlenende vereniging

o

Intergemeentelijke samenwerking – de opdrachthoudende vereniging

o

Externe dienst opgericht door gemeente met gemeentelijke betrokkenheid via lidmaatschap, tussenkomst, toelage,… (cf. de gemeentelijke VZW)

Tabel 10: Types van organisatievormen voor gemeentelijke dienstverlening

96



Totale ontvangsten beleidsveld

Totale uitgaven beleidsveld

Spreiding totale organisatieprofiel

Spreiding totale organisatieprofiel

Voortgang sectoraal planproces

Mate van uitbesteding planproces

Kostprijs uitbesteding planproces

Aantal burgerpeilingen

Aantal volksraadplegingen

Aantal hoorzittingen

Aantal adviezen adviesraad met betrekking tot beleid en dienstverlening

Loket - aantal locaties

Loket - openingsuren

Loket - openingsuren buiten kantooruren

x-03

x-04

x-05

x-06

x-07

x-08

x-09

x-10

x-11

x-12

x-13

x-14

x-15

x-16

van

de

Output

Belang gehecht aan inspraak burgers en middenveld

Gerelateerd aan het sectoraal beleidsveld; aggregeerbaar naar SW-13

Aantal uren opening van loketten buiten de kantooruren per week

Aantal uren opening van loketten per week

Aantal fysieke locaties voor loketdiensten gerelateerd aan het sectoraal beleidsveld

Output

Belang gehecht aan inspraak burgers


Output

Belang gehecht aan inspraak burgers

Output

Input



Totale uitgaven voor uitbesteding van de opmaak van het sectoraal beleidsplan

Input

Proces

Opvolging lokale sectorale beleidsplanning Graadmeter voor beroep op externe capaciteit voor planning Graadmeter voor beroep op externe capaciteit voor planning Belang gehecht aan inspraak burgers

Fase bereikt in de opmaak van een sectoraal beleidsplan In welke mate wordt de opmaak van het sectoraal beleidsplan uitbesteed?

Input

Inzicht in structurele spreiding lokale financiën

Input

Input

Input

Input

Proces

Type

Totale uitgaven per gehanteerde organisatieformule gerelateerd aan het sectoraal beleidsveld

Totale ontvangsten per gehanteerde organisatieformule gerelateerd aan het sectoraal beleidsveld

Aggregeerbaar naar F-04

Aggregeerbaar naar F-03

Inzicht in structuur dienstverlening

Welke (en hoeveel toepassingen van) van een reeks standaard organisatievormen hanteert de gemeente met betrekking tot het sectorale beleidsveld? Zie tabel 10. Aggregeerbaar naar SW-01 tot en met SW-05 Aantal (absoluut en VTE) personeel ten laste van gemeente, gerelateerd aan sectoraal beleidsveld; per niveau, en per organisatieformule

Inzicht in inzet personeelscapaciteit over de verschillende organisatievormen Inzicht in functionele spreiding lokale financiën Inzicht in functionele spreiding lokale financiën Inzicht in structurele spreiding lokale financiën

Relevantie

Definitie

terugkerende (capaciteits)indicatoren, maar beperken we ons tot de indicatoren die de opdracht van gemeenten meten.

elke dimensie op microniveau. In de selectievoorstellen van indicatoren voor deze sectorale beleidsdomeinen (cf. infra) herhalen we niet telkens deze set van

(*) x = verwijst naar de afkorting van het sectorale beleidsdomein. Deze indicatoren zijn dus toe te passen voor elk sectoraal beleidsdomein en keren dus terug in

uitgaven

over

Personeelsprofiel

x-02

over

Organisatieprofiel

x-01

ontvangsten

Benaming

Code (*)



97


4.8 Sectoraal beleidsdomein ruimtelijke ordening 4.8.1 Opvolging met het meetsysteem In deze dimensie worden zowel de gemeentelijke capaciteit als opdracht toegespitst op het beleidsdomein ruimtelijke ordening gemeten. Voor capaciteit wordt enerzijds beroep gedaan op de vaste deelset van indicatoren (cf. supra), anderzijds zijn ook enkele specifieke indicatoren relevant in deze context. Aangrijpingspunten voor de selectie van aandachtpunten worden in de eerste plaats aangereikt vanuit het wettelijke kader inzake lokaal ruimtelijk ordeningsbeleid dat vrij omvangrijk is. Daaruit kunnen een aantal taakclusters gedestilleerd worden. Daarnaast bepalen ook externe factoren deels de opdracht van gemeenten in dit beleidsdomein.


Organisatieprofiel en lokaal planproces

Onder dit aandachtspunt valt de gemeenschappelijke deelset van capaciteitsindicatoren, toegepast op het beleidsdomein ruimtelijke ordening. Het gaat hierbij om de toepassing van de verschillende types van organisatie en de verdeling van personeel en van ontvangsten en uitgaven over de gehanteerde organisatievormen. Daarnaast komt ook het lokaal planproces aan bod. Gemeenten zijn decretaal verplicht om een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan op te stellen binnen de contouren van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het resultaat van het provinciale planproces. Andere aandachtspunten verwijzen naar taakclusters binnen de ruimere opdracht die gemeenten in dit beleidsdomein hebben.

o

Inventarisatie- en registratietaken

Gemeenten dienen een aantal registers en inventarissen op te stellen, bv. inventaris onbebouwde percelen.

o

Vergunningenbeleid

Gemeenten hebben bevoegdheden op het vlak van vergunningenbeleid. Anderzijds is de uitbreiding of inkrimping van deze bevoegdheid decretaal afhankelijk gemaakt van een aantal voorwaarden.

o

Handhavingsbeleid

Gemeenten hebben bevoegdheden op het vlak van controle op bouwovertredingen. Zij kunnen deze controle zelf organiseren of hierover een samenwerkingsovereenkomst met de lokale politie afsluiten.

98



o

Omgevingsfactoren (intake)

Een aantal factoren, zoals geografische kenmerken en de verdeling van ruimtelijke functies op het grondgebied zijn medebepalend voor de opdracht van gemeenten binnen ruimtelijke ordening.


99

100

Status plannenregister

Format plannenregister

Omvang plannenregister

Omvang / raming input vergunningenregister

Status inventaris onbebouwde percelen

Format inventaris onbebouwde percelen

Dossiers aanvraag vergunning

Afgewerkte dossiers stedenbouwkundige vergunning

Aantal afgeleverde vergunningen

Handhaving termijn van orde

Aantal betwiste dossiers stedenbouwkundige vergunning

Aantal ingewilligde beroepen bij betwisting

Aantal afgeleverde attesten

Aantal nieuwe bouwverordeningen

RO-01

RO-02

RO-03

RO-04

RO-05

RO-06

RO-07

RO-08

RO-09

RO-10

RO-11

RO-12

RO-13

RO-14

stedenbouwkundige

stedenbouwkundige

aanvraag

stedenbouwkundige

Benaming

Code


Efficiëntie

Stelt in staat (regie-)efficiëntie van verwerkingsproces in eerste aanleg te meten Zie RO-12 + graadmeter voor aantal potentieel langdurige dossiers die opvolging vergen Stelt in staat, gecombineerd met RO11, om de inwilligingsratio te berekenen als graadmeter voor de kwaliteit van lokale dossierbehandeling Omvang taak Mate van lokale regulering inzake RO

Aantal dossiers met CBS beslissing binnen de termijn van orde (75 dagen) tijdens jaar

Op jaarbasis

Op jaarbasis

Aantal dossiers met ingewilligd beroep tegen CBS beslissing

Output

Output

Effect

Effect

Output

Stelt in staat goedkeuringsratio te berekenen

Op jaarbasis

Aantal dossiers met beroep tegen CBS beslissing in eerste aanleg

Output

Stelt in staat verwerkingsratio te berekenen

Intake (opdracht)

Op jaarbasis

Aantal inkomende dossiers

Proces

Proces

Decretaal verplichte taak en voorwaarde voor autonoom vergunningenbeleid Mate van digitalisering, effectiviteit aangeboden subsidievariatie Taakstelling (omvang) naar verwerking (cf. ‘intake’)

Voortgang opmaak en actualisering inventaris onbebouwde percelen

Wijze waarop inventaris is / zal worden opgesteld: analoog of digitaal

Output

Output

Omvang decretaal verplichte taak

Aantal handelingen opgenomen / op te nemen in register

Aantal plannen en planwijzigingen opgenomen / op te nemen in register

Proces

Proces

Decretaal verplichte taak en voorwaarde voor autonoom vergunningenbeleid Mate van digitalisering, effectiviteit aangeboden subsidievariatie Omvang taak

Voortgang opmaak plannenregister

Wijze waarop plannenregister is / zal worden opgesteld: analoog of digitaal

Type

Relevantie

Definitie



Benaming

Aantal dorpskernen

Typologie kernen

Typologie gemeente

Stedelijkheid

Aantal controles op bouwovertredingen

Aantal bouwovertredingen

Code

RO-15

RO-16

RO-17

RO-18

RO-19

RO-20

Aantal vastgestelde bouwovertredingen tijdens controles

Oppervlakte stedelijk gebied op gemeentelijk grondgebied (in verhouding te stellen tot totale oppervlakte gemeentelijk grondgebied) Aantal gecontroleerde inrichtingen of bouwwerken tijdens jaar

Typologie zoals bepaald in RSV en provinciaal structuurplan

Gevolgen voor globale taakstelling, ook in andere beleidsvelden Specifieke taakstellingen, ook in andere beleidsvelden Mate van taakuitvoering handhaving RO Effectiviteit van handhavingsbeleid RO

Effect

Output

Omgeving

Omgeving

Omgeving

Omgeving

Aantal knooppunten van functieverweving en bijgevolg van planningscomplexiteit Als differentiëring van RO-15

Aantal kernen in de gemeente

Diversiteit en voorkomen van types van kernen in gemeente

Type

Relevantie

Definitie



101


4.9 Sectoraal beleidsdomein cultuur 4.9.1 Opvolging met het meetsysteem In deze dimensie worden zowel de gemeentelijke capaciteit als opdracht toegespitst op het beleidsdomein cultuur gemeten. Voor capaciteit wordt opnieuw beroep gedaan op de vaste deelset van indicatoren (cf. supra), anderzijds zijn ook hier enkele dimensiespecifieke indicatoren relevant in deze context. Aangrijpingspunten voor de selectie van aandachtspunten zijn enerzijds de wetgeving waarin een aantal subsidiearrangementen zijn uitgewerkt. In tegenstelling tot ruimtelijke ordening is het gemeentelijke takenpakket in het beleidsdomein cultuur minder sterk vastgelegd in centrale regelgeving. Voor de inhoudelijke afbakening van het cultuurbeleid kan verder gegaan worden op de omschrijving in het decreet houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid. Daarin wordt een indeling gemaakt in drie deelgebieden: - het culturele erfgoed: de musea, de archieven, de volkscultuur, het verspreid immaterieel en roerend erfgoed; - het sociaal-culturele werk: de amateur-kunsten, het verenigingsleven en de niet-formele volwassenenvorming, de bibliotheken en de cultuurcentra; - de kunsten: de podiumkunsten, de letteren, de muziek, de beeldende kunst en nieuwe media, de architectuur, de vormgeving en de toegepaste kunst.



Cf. supra. Wat planning betreft komt de status van het lokale cultuurbeleidsplan aan bod.

o

Ondersteuningsbeleid ten aanzien van lokale verenigingen

Ondersteuning van lokale verenigingen in de culturele sector vormt voor het merendeel van de Vlaamse gemeenten het belangrijkste taakcluster in het cultuurbeleid. Binnen ondersteuning kan de aandacht gaan naar het voorzien van infrastructurele en materiële capaciteit en het ondersteunen op het vlak van promotie. Grotere gemeenten kunnen daarnaast ook via programmering in culturele instellingen in een eigen cultuuraanbod voorzien.

102



o

Gemeentelijke culturele instellingen

De aanwezigheid van culturele instellingen in de gemeente en hun categorisering is medebepalend voor de opdracht van gemeenten. Hier gaat de aandacht uit naar de openbare bibliotheek, gemeenschapscentra, cultuurcentrum en eventuele musea die onder gemeentelijk beheer staan.


103

104

Subsidiespreiding

Instellingen en categorisering

Infrastructuur voor cultuurgebruik

Activiteiten Cultuurcentrum

Bezoekers Cultuurcentrum

Aantal leners openbare bibliotheek

Leenfrequentie openbare bibliotheek

Bezitscoëfficiënt openbare bibliotheek

C-02

C-03

C-04

C-05

C-06

C-07

C-08

C-09

Gebruikscoëfficiënt openbare bibliotheek

Instrumentarium voor ondersteuning

C-01

C-10

Benaming

Code


gemeenschapscentra,

musea,

Aantal uitleningen in verhouding tot de collectieomvang

Collectieomvang in verhouding tot het aantal leners

Effect

Effect

Effect

Effect

Bereik van bibliotheekwerking (kan per capita uitgedrukt worden) Graadmeter voor inhoudelijk afstemming tussen vraag en aanbod (ter vergelijking met bibliotheken met gelijkaardig lenersaantal) Numerieke afweging tussen vraag en aanbod (ter vergelijking met bibliotheken me kwantitatief gelijkaardige vraag of aanbod) Rotatie van collectie-items

Aantal geregistreerde leners Aantal uitleningen in verhouding tot het aantal leners

Effect

Bereik programmering CC

Output

Input

Omgev ing

Effect

Proces

Type

Aantal deelnemers aan activiteiten

Aantal activiteiten doorheen het jaar

Aantal (en omvang) van soorten geschikte ruimtes in gemeentelijk beheer voor podiumkunsten, tentoonstellingen en cultureel gebruik

Culturele instellingen (bibliotheek, academie beheerd door gemeente)

cultuurcentrum,

Mate van diversiteit in gehanteerde lokale ondersteuningsinstrumenten nagaan Graadmeter voor het bereik van het erkennings- en subsidiereglement, in relatie te stellen tot subsidiebedrag en aantal inwoners Aan- of afwezigheid is medebepalend voor invulling, afstemming en scope van het lokaal cultuurbeleid Ruimtelijke capaciteit die gemeente kan inschakelen en ter beschikking stellen voor een deel van het sociaalcultureel werk en de kunsten Mate van programmering CC

Welke instrumenten of formules gebruikt de gemeente ter ondersteuning van lokale cultuuractiviteiten? Aantal verenigingen die gemeentelijke subsidies ontvangen

Relevantie

Definitie




4.10 Sectoraal beleidsdomein milieu 4.10.1 Opvolging met het meetsysteem Het lokaal milieubeleid is een erg veelzijdig beleidsdomein dat nog verder opsplitsbaar is in een reeks taakclusters die dan ook de aandachtspunten zijn voor de opdrachten van gemeenten in deze context. Anderzijds wordt ook voor dit beleidsdomein gebruik gemaakt van de vaste deelset van capaciteitsindicatoren. De verschillende deelgebieden komen ook aan bod in de verschillende clusters als onderdeel van de samenwerkingsovereenkomst die gemeenten kunnen afsluiten met de Vlaamse overheid.



Cf. supra. Het lokale planproces wordt hier gekaderd in de samenwerkingsovereenkomst die gemeenten

kunnen

afsluiten

met

de

Vlaamse

overheid

en

de

planningsverplichting

(milieubeleidsplan, milieujaarprogramma) die daar bij hoort. o

Waterbeleid

Gemeenten hebben een reeks van taken met betrekking tot waterbeleid en -beheer. Zo zijn ze verantwoordelijk voor de gewone en buitengewone werken in het kader van onderhoud, ruiming en herstelling met betrekking tot de onbevaarbare waterlopen van categorie 3. Ook rattenbestrijding vormt een taak van de gemeenten. Verder staan ze in voor de fijnmazige inzameling van afvalwater (riolering). Ook kunnen ze initiatieven nemen op het vlak van kleinschalige collectering en zuivering (KWZI). Tevens kunnen ze een erosiebestrijdingsplan opstellen. Het lokale waterbeleid is recent voorwerp van hervorming en meer bepaald wat de organisatie van de beleidsstructuren

betreft.

Concreet

zullen

gemeenten

deelnemen

in

het

zogenaamde

deelbekkenbeheer. Het waterbeleid kan men ook als apart beleidsdomein beschouwen en als aparte dimensie in het monitoringsysteem opvolgen. o

Natuurlijke entiteiten (natuur, landschap, groen en bos)

Gemeenten worden betrokken bij natuurinrichtingsprojecten en kunnen bossen en groen in eigen beheer hebben. Onder de samenwerkingsovereenkomst zijn projecten subsidiabel die kaderen in


105


o

Afvalstoffen

Gemeenten staan in voor de gescheiden inzameling van vaste afvalstoffen. Daarnaast kunnen ze lokaal beleid ontwikkelen gericht op preventie en sensibiliseren. o

Groenbeheer en parken

Parken kunnen eigendom zijn van de gemeente. Onder dit aandachtspunt valt ook het groen in de bebouwde kom en het zogenaamde infrastructuurgroen: aanplantingen langs lokale wegen. o

Vergunningen en attesten

Gemeenten spelen een rol in het afleveren van milieuvergunningen en natuurvergunningen (bv. boskap). o

Registratie en inventarisatietaken

Momenteel bestaan er in het kader van het milieu management informatiesysteem (MMIS) een viertal databanken met een taak voor gemeenten op het vlak van gegevensinvoer: milieuloket (milieuvergunningen),

MKROS

(klachtendossiers),

het

natuurvergunningenloket

en

de

rioleringsdatabank. o

Handhaving

Gemeenten hebben de taak om controles op milieuovertredingen te doen. Dat kan via een gekwalificeerde gemeentelijke toezichtambtenaar of door middel van een samenwerkingsprotocol met de lokale politiezone.

106



Aantal m waterlopen van 3de categorie op grondgebied

Aantal km riolering in gemeentelijk beheer

Aantal overstromingen in woonzones per jaar

Erosiebestrijdingsplan

Aantal ha bossen in gemeentelijk beheer

Aantal ha groen in gemeentelijk beheer

Aantal ha natuurgebied in gemeentelijk beheer

Handhavingsverantwoordelijkheid

Aantal dossiers aanvraag milieuvergunning

Afgewerkte dossiers milieuvergunning

Aantal afgeleverde milieuvergunningen

Ingezameld huisvuil per capita

M-01

M-02

M-03

M-04

M-05

M-06

M-07

M-08

M-09

M-10

M-11

M-12

M-13

aanvraag

Benaming

Niveau van de samenwerkingsovereenkomst

Code


Gemeenten zijn (vrijblijvende) initiatiefnemers tot opmaak dergelijk plan Beheer impliceert onderhoudstaken

Heeft de gemeente een erosiebestrijdingsplan?

Type

Output Output

Stelt in staat verwerkingsratio te berekenen Stelt in staat goedkeuringsratio te berekenen Graadmeter voor effectiviteit preventie- en sensibiliseringsbeleid

Op jaarbasis Op jaarbasis Aantal kg ingezameld huisvuil per inwoner

Effect

Intake (opdracht)

Proces

Gemeenten kunnen kiezen tussen eigen personeel of samenwerking lokale politie Taakstelling (omvang) naar verwerking (cf. ‘intake’)

Hoe is de lokale controle op de naleving van milieuwetgeving georganiseerd?

Aantal inkomende dossiers

Intake (opdracht)

Beheer impliceert onderhoudstaken

Oppervlakte van natuurterreinen in gemeentelijk beheer

Intake (opdracht)

Beheer impliceert onderhoudstaken

Intake (opdracht)

Output

Effect

Intake (opdracht)

Intake (opdracht)

Output

Oppervlakte van types groen in eigendom van de gemeente: parken, groen in de bebouwde kom en infrastructuurgroen

Oppervlakte bossen in eigendom van de gemeente

Op jaarbasis. Inventarisatie via verslagen van brandweerinterventies

Afbakening wordt bepaald via zgn. omslagpunten tussen lokaal en bovenlokaal stelsel

Relevantie Hoger ambitieniveau betekent ruimere taakstelling Gemeente staat in voor onderhoud, ruimings- en herstellingswerken en de buitengewone werken van verbetering, en de rattenbestrijding Gemeenten zijn verantwoordelijk voor aanleg en onderhoud van rioleringen bestemd voor de inzameling van afvalwater Graadmeter voor knelpunten lokale waterbeheersing en drainage

Definitie Op welk ambitieniveau (1, 2 of 3) heeft de gemeente de samenwerkingsovereenkomst getekend? Categorisering volgens de wet van 28 december 1967 betreffende de onbevaarbare waterlopen


107

Bronnen

BRONNEN

Administratie Binnenlandse Aangelegenheden (2002). De Gemeentefinanciën 2002. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. AMINAL (2003). Gecoördineerde teksten van de milieuvergunningendecreet en VLAREM. www.mina.be Andriessens. E. & Bouckaert, G. (2003). Financiële meerjarenplanning in de gemeente: een evaluatiestudie. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Bauwens, M. (1999). De gemeente in het nieuwe decreet ruimtelijke ordening - Stedenbouwkundige ambtenaar wordt spilfiguur. In: De Gemeente. Brussel: VVSG. Beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden 2000-2004 Beleidsnota Monumenten, Landschappen en Archeologie 2000-2004 Besluit van de Vlaamse Regering van 11 januari 2002 ter uitvoering van het decreet van 13 juli 2001 houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid. Besluit van de Vlaamse Regering van 13 december 2002 tot bepaling van de nadere regels inzake het planologisch attest. Besluit van de Vlaamse Regering van 20 december1996 tot erkenning en subsidiëring van musea. Besluit van de Vlaamse Regering van 22 juni 2001 tot bepaling van de voorwaarden voor de toekenning van subsidies aan gemeenten voor de opmaak van het eerste vergunningenregister en het eerste plannenregister. Besluit van de Vlaamse Regering van 24 juli 1996 houdende de tegemoetkoming van het Vlaams Gewest voor maatregelen in het kader van het grond- en pandenbeleid, gewijzigd bij besluit van de Vlaamse regering van 14 december 2001. Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen, gewijzigd bij besluite van de Vlaamse Regering van 30 maart 2001 en 8 maart 2002. Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 tot bepaling van de voorwaarden voor de opmaak en de actualisering van het plannenregister. Bestuursakkoord tussen het Vlaams, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau omtrent een effectief en burgergericht overheidsbestuur in Vlaanderen. - Protocol, Algemeen luik en thematisch luik. 2003. Bouckaert, G. e.a. (2002). De kerntaken van de verschillende overheden. Een studie in opdracht van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. Bouckaert, G., De Peuter, B. & van Dooren, W. (2003). Meten en vergelijken van lokale bestuurlijke ontwikkeling: een monitoringsysteem voor het lokaal bestuur in Vlaanderen. Overheidsmanagement nr. 16, Brugge: Die Keure Brans, M., Maes, R. en Wayenberg, E. (2000). Strategische beleidsvoering op gemeentelijk vlak in: De Rynck, F. en Bouckaert, G. (red)., Praktisch handboek voor gemeentebeleid, Die Keure. Commissie Bestuurlijke Organisatie (1997). De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen – Advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Decreet houdende de organisatie van de Ruimtelijke Ordening van 5 mei 1999. Decreet van 13 juli 2001 houdende het stimuleren van een kwalitatief en integraal lokaal cultuurbeleid.


109


Decreet van 18 juli 2003 betreffende het integraal waterbeleid. Decreet van 20 december 1996 tot erkenning en subsidiëring van musea. Decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten. Decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning. Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. Dexia (2002). De financiën van de lokale overheden 2002. Brussel: Dexia. Dexia (2002). Local finance. In the fifteen countries of the European Union. Paris: Dexia Gestel, N., Goverde H. & Nelissen N. (2000). Nieuwe vormen van besturen en bestuurlijk vermogen. In: Gestel N., Goverde H. & Nelissen N., Bestuurlijk vermogen. Analyse en beoordeling van nieuwe vormen van besturen., Bossum: Uitgeverij Couthinho. Koninklijk Besluit tot wijziging van het Koninklijk Besluit van 5 februari 1997 houdende maatregelen met het oog op de bevordering van de tewerkstelling in de non-profit sector Maes, R. & E. Van Hamme (1996). De relaties tussen de centrale en de territoriaal gedecentraliseerde besturen. In: Maes, R. & K. Jochmans (eds.), Inleiding tot de bestuurskunde – deel 3: Actoren op het veld van het overheidsbeleid en van het openbaar bestuur (pp. 108-136). Brussel: Studiecentrum Open Hoger Onderwijs. Maes, R. & M. Boes (red.) (2001). Proeve van Vlaams gemeentedecreet. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. MVG (1993). Omzendbrief BA 93/07 betreffende de algemene weddenschaalherziening en gemeenschappelijk krachtlijnen voor een samenhangend personeelsbeleid in de lokale in regionale besturen. Brussel: MVG Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. MVG (1996). Omzendbrief BA 96/03 betreffende de adviezen die door de gemeente bij bouwen verkavelingsvergunningen en stedenbouwkundige attesten ingewonnen worden. Brussel: MVG - Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen. MVG (1997). Omzendbrief BA 96/07 in verband met de inventarissen van onbebouwde percelen. Brussel: MVG Administratie Ruimtelijke Ordening, Huisvesting en Monumenten en Landschappen. MVG (1997). Omzendbrief BA 97/08 Overname van activiteiten van VZW’s door de gemeentelijke of provinciale organisatie - Gevolgen voor het personeel. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. MVG (2002). Omzendbrief BA 2002/01De toepassing van het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. MVG (2002). Omzendbrief BA 2002/16 Decreet van 5 juli 2002 tot vaststelling van de regels inzake de dotatie en de verdeling van het Vlaams Gemeentefonds: krachtlijnen en overgangsbepalingen.. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. MVG (2003). Omzendbrief BA 2003/07 Instructies voor het opstellen van de begrotingen, budgetten en meerjarenplannen voor 2004 van de gemeenten en de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn van het Vlaams Gewest. Brussel: MVG - Administratie Binnenlandse Aangelegenheden. MVG, Afdeling Volksontwikkeling en Bibliotheekwerk. Jaarverslag 2001. Brussel: MVG. Nationale Arbeidsraad (2001). Vademecum van de maatregelen voor de tewerkstelling van gehandicapte werknemers. Brussel. Pact tussen de Vlaamse Regering en de Vlaamse gemeenten en OCMW’s, 8 maart 1999.

110


Bronnen

Samenwerkingsovereenkomst Vlaams Gewest - gemeenten, provincies - Milieu als opstap naar duurzame ontwikkeling. Brochure bij de Samenwerkingsovereenkomst. www.samenwerkingsovereenkomst.be Samenwerkingsovereenkomst Vlaams Gewest - gemeenten, provincies - Milieu als opstap naar duurzame ontwikkeling. Toelichting bij de Samenwerkingsovereenkomst. Contracttekst 2002-2004.

www.samenwerkingsovereenkomst.be Stad Ieper (2003). Cultuurbeleidsplan stad Ieper 2004-2007. Technische richtlijnen betreffende de organisatie van het vergunningenregister. www.ruimtelijkeordening.be Van Eck, M. (2001). Gemeenten gewogen. Monitor voor het meten van bestuurskracht, Openbaar bestuur, (4), pp. 20-24. Vlaamse Regering (2000). Beleidsnota Binnenlandse Aangelegenheden, 2000-2004. Voorontwerp van decreet houdende de organisatie en subsidiëring van een cultureel-erfgoedbeleid. VVSG (2002). Handboek verzelfstandiging en samenwerking gemeentelijke activiteiten. Brussel: Politeia. VVSG, Gevolgen van het decreet integraal waterbeleid voor steden en gemeenten. www.vvsg.be. Wet van 22 december 1986, betreffende de intercommunales. Wet van 27 juni 1921, gewijzigd door de wet van 2 mei 2002 - Verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen. Wet van 28 december 1967, betreffende de onbevaarbare waterlopen. X. (1992). Loopbaanplanning, loopbaanmanagement en loopbaanontwikkeling in de lokale besturen. In: Praktijkgids management lokale besturen, afl. 6, pp. 3-47. X. (1994). Een peiling naar het vormingsbeleid in gemeenten en OCMW’s. In: Praktijkgids management lokale besturen, afl. 14, pp. 81-89. X. (1994). Vorming. In: Praktijkgids management lokale besturen, afl. 14, pp. 59-79.


111

Een monitoringsysteem voor lokale bestuurskracht: naar de modellering van een Vlaams design INHOUDSOPGAVE. Inleiding...7

Recommend Documents