EEN DOEL VOOR OGEN. Explorerend onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie

EEN DOEL VOOR OGEN Explorerend onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie

Robin Christiaan van Halderen Masterthesis Bestuurskunde, variant Besturen van Veiligheid Vrije Universiteit Amsterdam, januari 2010 Eerste begeleider Dr. Karin Lasthuizen Universitair Docent en Onderwijsmanager BWS Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur Afdeling Bestuurswetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam Tweede begeleider Dr. Gjalt de Graaf Universitair Hoofddocent Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur Afdeling Bestuurswetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam

EEN DOEL VOOR OGEN

Inhoudsopgave 1. Inleiding 5 1.1. Thematiek .................................................................................................................................... 5 1.2. Kennisprobleem ........................................................................................................................... 6 1.3. Kennisdoel ................................................................................................................................... 9 1.4. Probleemstelling .......................................................................................................................... 9 1.5. Deelvragen ................................................................................................................................. 10 1.6. Overzichtsmodel ........................................................................................................................ 12 1.7. Methodiek .................................................................................................................................. 14 1.8. Schrijfwijzer............................................................................................................................... 14 2. Theorie 15 2.1. Creatief gebruik van bevoegdheden........................................................................................... 15 2.1.1. Definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden .................................................... 15 2.1.2. Formele bevoegdheden van de politie ................................................................................ 18 2.2. Werkgerelateerde obstakels ....................................................................................................... 24 2.2.1. Definiëring van werkgerelateerde obstakels....................................................................... 24 2.2.2. Wijze waarop werkgerelateerde obstakels bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden ............................................................................................................................... 28 2.3. Organisatiecultuur...................................................................................................................... 29 2.3.1. Definiëring van organisatiecultuur ..................................................................................... 29 2.3.2. Wijze waarop de organisatiecultuur bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden ............................................................................................................................... 32 2.4. Cynisme ..................................................................................................................................... 42 2.4.1. Definiëring van cynisme..................................................................................................... 43 2.4.2. Wijze waarop cynisme bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden ................... 44 2.5. Utilitarisme ................................................................................................................................ 49 2.5.1. Definiëring van utilitaire denkpatronen.............................................................................. 49 2.5.2. Wijze waarop utilitaire denkpatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden ............................................................................................................................... 50 2.6. Gedeelde moraal ........................................................................................................................ 52 2.6.1. Definiëring van de gedeelde moraal ................................................................................... 52 2.6.2. Bevestiging van de gedeelde moraal .................................................................................. 54 2.6.3. De relatie tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden .............. 57 2.6.4. De relatie met werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire denkpatronen ................................................................................................................................ 58 2.7. Schematische samenvatting / Topic-lijst.................................................................................... 61 3. Methode 67 3.1. Onderzoeksdesign ...................................................................................................................... 67 3.1.1. Onderzoekscase .................................................................................................................. 67 3.1.2. Onderzoekstype .................................................................................................................. 69 3.1.3. Onderzoeksmethoden ......................................................................................................... 71 3.2. Analyse ...................................................................................................................................... 75 3.3. Betrouwbaarheid en geldigheid ................................................................................................. 77 4. Bevindingen 81 4.1. Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden................................................................. 82 4.1.1. Diversiteit in verschijningsvormen..................................................................................... 82 4.1.2. Verbanden in de diversiteit................................................................................................. 93 4.2. Werkgerelateerde obstakels ....................................................................................................... 98 4.2.1. Obstakel 1: papierwerk....................................................................................................... 98

3

EEN DOEL VOOR OGEN

4.2.2. Obstakel 2: capaciteitsgebrek ........................................................................................... 101 4.2.3. Obstakel 3: kennis en vaardigheid.................................................................................... 104 4.2.4. Obstakel 4: beperkt door weten regelgeving .................................................................. 108 4.3. Organisatiecultuur.................................................................................................................... 112 4.3.1. Subculturen....................................................................................................................... 113 4.3.2. Gedeelde assumpties......................................................................................................... 117 4.4. Cynisme ................................................................................................................................... 121 4.4.1. Diverse frustraties............................................................................................................. 122 4.4.2. Frustratie als verklaring voor het creatief gebruik van bevoegdheden ............................. 123 4.5. Utilitarisme .............................................................................................................................. 126 4.5.1. Wijze waarop utilitaire denkpatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden ............................................................................................................................. 126 4.6. Gedeelde moraal ...................................................................................................................... 129 4.6.1. Afwezigheid van overeenstemming omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden ..... 130 4.6.2. Persoonlijke moraal .......................................................................................................... 131 5. Conclusie 133 5.1. Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden............................................................... 133 5.2. Werkgerelateerde obstakels ..................................................................................................... 135 5.3. Organisatiecultuur.................................................................................................................... 136 5.4. Cynisme ................................................................................................................................... 140 5.5. Utilitarisme .............................................................................................................................. 141 5.6. Gedeelde politiemoraal ............................................................................................................ 142 5.7. Slot ........................................................................................................................................... 144 Literatuurlijst Bijlage

145 153

4

Robin Christiaan van Halderen

1. Inleiding 1.1. Thematiek Een veertienjarig meisje wordt gekidnapt door de moordlustige psychopaat Scorpio. Deze eist tweehonderdduizend dollar losgeld voor haar vrijlating. Hij heeft het meisje levend begraven met slechts voor enkele uren zuurstof. Inspecteur ‘Dirty’ Harry Callahan wordt op de zaak gezet, en is verantwoordelijk voor het afleveren van het losgeld. Bij de ontmoeting tussen Harry en Scorpio komt deze laatste terug op zijn afspraak, de kidnapper besluit Harry en het meisje te vermoorden. De ontmoeting eindigt in een vechtpartij waarbij Scorpio, ondanks een steekwond, weet te ontkomen. Harry komt er vervolgens achter waar Scorpio woont. Hij breekt in en vindt wapens en ander bewijs dat duidt op schuld. Bij een nieuwe ontmoeting slaat de kidnapper op de vlucht, maar wordt door Harry in zijn been geschoten. Harry wil weten waar het meisje ligt begraven, Scorpio weigert dit te vertellen en eist een advocaat. Harry gaat op het gehavende been staan en dwingt Scorpio de informatie te geven. Het meisje blijkt echter al gestorven te zijn en Scorpio dient vrijgelaten te worden op grond van onrechtmatig verkregen bewijs. Uiteindelijk ziet Harry zich genoodzaakt de maatschappij te beschermen tegen de psychopaat en schiet Scorpio eigenhandig dood (Klockars 1980: 34, 35; Crank e.a. 2007: 105). Het bovenstaande verhaal is onlosmakelijk verbonden met het onderwerp van dit onderzoek. Het is een beschrijving van de Warner Brothers film ‘Dirty Harry’ uit 1971. Klockars gebruikte deze film ter illustratie van een dilemma dat hij kenmerkend achtte voor het politiewerk (Klockars 1980: 37). De keus uit twee concurrerende waarden: het volgen van de regels, waardoor een crimineel mogelijk vrijuit gaat; of het gebruik van ethisch, politiek of juridisch gewaagde middelen om verder gevaar te voorkomen (Klockars 1983 in Crank e.a. 2007: 105; Klockars 1980: 34). Klockars noemt deze dilemma’s ‘Dirty Harry Problems’ (Klockars 1980: 34, 35). De literatuur rond politie ethiek kent verschillende benamingen voor het probleem. Voor de praktijken die de hoofdrolspeler in de film uitvoert, wordt eveneens veelal de term ‘noble cause corruption’ gehanteerd (Crank e.a. 2007: 105; Miller 1999: 2). Het gaat daarbij voornamelijk om illegale handelingen, zoals de schending van burgerrechten (Harrison 1999: 2, 4, 7; Crank e.a. 2007: 103). Het begrip kent ook minder zware en negatieve vormen en wordt dan vaak geschaard onder de noemer ‘employee deviance’ (Haarr 1997: 788; Punch 1985: 11, 12) of ‘normafwijkend gedrag’ (Van Laere 1980: 3, 4; Huberts & Naeyé 2005: 135). Ook een positieve variant is in omloop, door Crank e.a. simpelweg aangeduid als ‘noble cause’. Daarbij committeert men zich aan het goede doel zonder de wet te overtreden (Crank e.a. 2007: 103). De essentie van de verschillende varianten is echter de creativiteit waarmee vorm wordt gegeven aan het gebruik van bevoegdheden. In dit onderzoek wordt deze kern omarmd en wordt er gesproken over ‘het creatief gebruik van bevoegdheden’.

5

EEN DOEL VOOR OGEN

1.2. Kennisprobleem Na bestudering van de theorie is ervoor gekozen, en met terugwerkende kracht onttrokken uit paragraaf 2.1.1., het begrip ‘creatief gebruik van bevoegdheden’ te omschrijven als: de bijzondere toepassing van afgeleide macht, waarbij de grenzen van weten regelgeving doorgaans worden opgezocht of overtreden ten gunste van de organisatie of de maatschappij. In de wetenschappelijke literatuur wordt diep, vaak op filosofisch niveau, ingegaan op de gedragingen die het begrip omvat. Er zijn dan ook enkele opvallende kenmerken te verbinden aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Ten eerste zou het begrip een utilitaire grondslag kennen (Crank e.a. 2007: 104; Harrison 1999: 2). Het utilitarisme is een stroming in de ethiek die het nut van het resultaat van een handeling vooropstelt. Een goede handeling wordt gezien als een handeling die het meeste nut oplevert voor het grootste aantal personen (Gold 1998: 11, 14). Een agent hanteert bij zijn keuze uit tegengestelde waarden een dergelijke denkwijze (Harrison 1999: 2). Ten tweede zouden obstakels die het afleveren van goed werk bemoeilijken leiden tot de afwijkende omgang met bevoegdheden (Punch 1985: 3). Denk hierbij aan: een overvraging van de politieorganisatie; onduidelijke wetgeving die enkel algemene voorschriften biedt (Van Reenen 2002: 33); tegenstrijdige interne regelgeving (Van Laere 1980: 5); evenals een beperking in training, van middelen of bevoegdheden (Barker & Carter 1998: 95, 96). Specifieke methodes kunnen ontwikkeld worden om toch een gewenst resultaat te behalen (Punch 1985: 3). Ten derde wordt er gewezen op de grote invloed van de organisatiecultuur. Deze cultuur stelt in belangrijke mate de werkelijk gehanteerde normen vast, en ontwikkelt standaardoplossingen voor structurele problemen (Punch 1985: 2; Reiss 1977 in Punch 1985: 187; FitzPatrick 2006: 11, 12). Het behelst een bundeling van informele regels en normen, de zogenaamde ‘operational code’, welke kan afwijken van hetgeen formeel is vastgesteld (Van Laere 1980: 14, 26; Punch 1985: 41). Er zou binnen de organisatie een zekere mate van groepsdruk aanwezig zijn, waardoor de individuele politieagent zich uiteindelijk vereenzelvigt met het heersende patroon van normen (Van Laere 1980: 13, 14). Wanneer er een kloof bestaat tussen top en basis zal deze laatste zich pogen te onttrekken aan de interne controle. Zij ontwikkelt daarvoor een zwijgcode, de zogenaamde ‘code of silence’ (Huberts & Naeyé 2005: 34, 134; Lasthuizen e.a. 2005: 91; Lamboo 2005: 66; Van Laere 1980: 14; Skolnick 2002: 7). Deze is gebaseerd op solidariteit, welke voortkomt uit de gemeenschappelijke dreigingen vanuit de buitenwereld en het gevoel op elkaar aangewezen te zijn (Huberts & Naeyé 2005: 34, 35). Ten vierde kan de constante blootstelling aan al het slechte, de tegenstrijdige verwachtingen en veelvuldige kritiek, leiden tot frustratie en cynisme (Huberts & Naeyé 2005: 34; Punch 1985: 3, 205). Een mogelijk gevolg hiervan is dat de politieambtenaar een defensieve ideologie vol verbittering ontwikkelt, waarmee afwijkende gedragingen worden gerechtvaardigd (Punch 1985: 205; Van Laere 1980: 15). De spelregels worden niet meer zo nauw gevolgd (Huberts & Naeyé 2005: 34, 35). 1

Punch zet op de betreffende pagina een theorie, omtrent formele en informele standaarden, van Reisman (1979) uiteen (Punch 1985: 4).

6


Als laatste punt wordt gewezen op het aanwezige politiemoraal. Er zou sprake zijn van een gemeenschappelijk moraal, waarin opvattingen gedeeld worden over datgene wat gezien wordt als integer en niet-integer gedrag. Dit gedeelde politiemoraal zou niet worden beïnvloed door de omgeving en gelijk zijn ondanks diverse demografische verschillen (leeftijd, geslacht, opleidingsniveau, functie e.d.) (Lasthuizen e.a. 2005: 87, 88; Hunter 1999: 155, 165; Caldero & Larose 2001: 178). De specifieke waardeoriëntatie zou al aanwezig zijn in de persoon voordat deze begon aan een carrière binnen de politie (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106-108; Caldero & Larose 2001: 107, 178; Van Beers 2002: 31, 38).

Er zijn een viertal redenen waarom dit stuk met een doorklinkende onzekerheid is geschreven, uiteenlopend van theoretische tot empirische gebreken. Ten eerste valt op te merken dat het creatief gebruik van bevoegdheden, als losstaand fenomeen, zelden is bestudeerd. Een groot deel gaat enkel in op het negatieve ‘noble cause corruption’, wat zich meer lijkt te richten op illegale handelingen (Harrison 1999; Miller 1999; Klockars 1980; Crank e.a. 2007: 103, 105), of bestudeert fenomenen als corruptie en normafwijkend gedrag. In deze laatste begrippen vormt het creatief gebruik van bevoegdheden vaak niet meer dan een gering onderdeel en wordt niet, of slechts bondig, behandeld (Haarr 1997; Barker & Wells 1982; Van Laere 1980; Hunter 1999; Lasthuizen 2008; Huberts & Naeyé 2005; Punch 1985). Crank e.a. richten zich niettemin op een fenomeen wat nagenoeg gelijk is aan het creatief gebruik van bevoegdheden, ‘noble cause’, maar de auteurs gaan in hun onderzoek grotendeels voorbij aan onwettige handelingen (Crank e.a. 2007: 103, 111-115). Ten tweede valt op dat een groot deel van deze studies afkomstig is uit het buitenland, voornamelijk uit de Verenigde Staten. Dit maakt volgens Van Laere de opgestelde theorieën en onderzoeksresultaten niet direct onbruikbaar, er zouden immers genoeg overeenkomsten zijn (Van Laere 1980: 1). Hoewel een dergelijke bewering zeer aannemelijk lijkt, mag het geen vrijbrief zijn de verschillen te ontkennen. Lamboo, Huberts en Punch tonen dat de politiemoraal in Nederland veelal strikter is dan elders (Lamboo, Huberts & Punch 2003, 2004 in Lamboo & Huberts 2005: 62). Daarnaast hebben te verwachten contextuele verschillen, zoals: criminaliteitsniveau, wetgeving of rechtspraak, waarschijnlijk invloed op het handelen van agenten. FitzPatrick wijst tevens op de toegenomen invloed van terrorisme op het takenpakket van de politie in de Verenigde Staten (FitzPatrick 2006: 1). Generaliseerbaarheid van theorie en empirie ligt zodoende niet vast. Als derde punt, mogelijk samenhangend met de voorgaande leemte, is zichtbaar dat er geen consensus heerst over de op de vorige pagina genoemde kenmerken. Zo is een gedeelde politiemoraal, die niet beïnvloed wordt door zijn ‘omgeving’, moeilijk overeen te brengen met de invloeden van de organisatiecultuur of de mogelijke aanwezigheid van frustratie en cynisme. Er zijn dan ook auteurs die de aanwezigheid van een dergelijk moraal bestrijden (Haarr 1997: 805, 807; Punch 1985: 7; Crank e.a. 2007: 114). Evenals er auteurs zijn die de invloed van de organisatiecultuur (Caldero & Larose 2001:

7

EEN DOEL VOOR OGEN

178) of het werkveld betwisten (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 107; Crank e.a. 2007: 114). Van Laere geeft in haar literatuurstudie naar normafwijkend gedrag binnen de politie aan dat dit gedrag aan uiteenlopende factoren wordt toegeschreven en dat de afzonderlijke invloed, dan wel de onderlinge beïnvloeding van deze factoren, onbekend is (Van Laere 1980: 11). Ondanks dat het onderzoek van Van Laere op een ruimer spectrum van gedragingen en te verwachten determinanten ingaat dan dit onderzoek en daarbij een kleine 30 jaar geleden is uitgevoerd (Van Laere 1980: 4, 11), bestaat er nog steeds geen duidelijkheid omtrent welke factoren precies ten grondslag zouden liggen aan het creatief gebruik van bevoegdheden en welke invloed zij hebben. Ten vierde is er slechts zeer beperkt empirisch onderzoek gedaan naar het creatief gebruik van bevoegdheden. De wetenschappelijke literatuur baseert zich voornamelijk op anekdotische cases en verhalen (Crank e.a. 2007: 106). Neem de analyse van de film ‘Dirty Harry’ door Klockars, of onderzoek van Caldero en Crank wat men baseerde op krantenberichten omtrent een specifieke corruptiezaak in Los Angeles (Klockars 1980: 34, 35; Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106). Dit brengt het gevaar met zich mee dat men theorieën heeft ontwikkeld gebaseerd op anekdotes, in plaats van op werkelijk gemeten concepten (Crank e.a. 2007: 107). Crank e.a. geven een eerste aanzet tot empirische onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden. Rond 2007 hebben zij omtrent het begrip ‘noble cause’ een empirische analyse verricht bij een 200 medewerkers tellend politiebureau in de Verenigde Staten. Daarbij werd ingegaan op een viertal kwesties die speelden in de literatuur (Crank e.a. 2007: 106-109). Crank e.a. meldden dat hun onderzoek exploratief van aard was, en door het relatief kleine sample niet generaliseerbaar. Er wordt een oproep gedaan tot verder onderzoek, gericht op diepere specificatie van het concept (Crank e.a. 2007: 114). In andere studies wordt eveneens opgeroepen tot verder onderzoek, meer kennis is o.a. gewenst omtrent: de invloed van de organisatiecultuur (Huberts & Naeyé 2005: 134, 144, 147); de gedeelde politiemoraal of de aanwezige diversiteit (Haarr 1997: 807; Huberts & Naeyé 2005: 147); de perceptie van agenten op wangedrag (Hunter 1999: 167); de ‘operational code’ en aanwezige normen (Punch 1985: 187, 207; Van Laere 1980: 37). Aanvullend dient opgemerkt te worden dat het utilitaire gedachtepatroon wat ten grondslag zou liggen aan het creatief gebruik van bevoegdheden (Crank e.a. 2007: 104; Harrison 1999: 2), zover bekend, nooit op werkelijke aanwezigheid is getoetst. Verdere verdieping op dit vlak lijkt dan ook waardevol.

8


1.3. Kennisdoel Dit onderzoek kan worden gezien als een tweede stap, na de eerste van Crank e.a (Crank e.a. 2007: 106), richting een systematische empirische analyse van het creatief gebruik van bevoegdheden. Zoals uit de voorgaande paragraaf blijkt is er veel gespeculeerd over het onderwerp, maar is de hardheid door een tekort aan empirisch onderzoek gering. Er zijn lacunes en tegenstrijdigheden in theorie en empirie. Dit draagt de mogelijkheid met zich mee toetsend te werk te gaan. De Vries geeft aan dat toetsend onderzoek mogelijk is wanneer: er in de literatuur een theorie wordt voorgesteld; er sprake is van rivaliserende verklaringen; of een theorie slechts is getoetst in één enkel domein (De Vries 2007: 6). Ondanks dat er slechts eenmalig een explorerende casestudie is verricht (Crank e.a. 2007) zou dit een mogelijke insteek voor onderzoek kunnen zijn. De aard van dit onderzoek is echter explorerend. Het begrip ‘creatief gebruik van bevoegdheden’ blijft inhoudelijk vaag, o.a. doordat het is gevormd op basis van aanverwante concepten die niet volledig met het begrip overeenkomen en het tekort aan empirisch onderzoek. Deze studie richt zich met klem op deze inhoud, waarbij uitingsvormen en daarin zichtbare verbanden centraal staan. Het behelst een detaillering van het creatief gebruik van bevoegdheden, hiermee wordt gehoor gegeven aan de oproep van Crank e.a. tot verdere specificatie van het fenomeen (Crank e.a. 2007: 114). Ten gunste van de rijkheid wordt eveneens aandacht besteed aan de factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Met de, deels conflicterende, theoretische verklaringen in ogenschouw kan zo worden afgebakend wat werkelijk speelt (het scheiden van kaf en koren). Het onderzoek is theorievormend en resulteert in opgestelde proposities welke kunnen dienen als input voor vervolgonderzoek.

1.4. Probleemstelling Uit het voorgaande is een probleemstelling geformuleerd waar in dit onderzoek op is ingegaan. Ter verbreding, maar tevens om samenhang in het onderzoek aan te brengen en houvast te hebben bij de verzameling van data, is ervoor gekozen de in paragraaf 1.2. genoemde kenmerken nader te bestuderen. Omdat exploratie de kern vormt, zijn de ogen echter niet gesloten gehouden voor de relatie met op voorhand onbekende factoren. Er is gefocust op de elementen die in de perceptie van agenten bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Exacte toetsing van de in de literatuur genoemde factoren is gezien de nog onvolgroeide theoretische kennis slechts beperkt mogelijk en, eveneens beschreven in de vorige paragraaf, daardoor (nog) minder relevant. Tevens staat het ontdekken van de inhoud centraal, daarbij gaat het nauwgezet toetsen van bepaalde theoretische aspecten de reikwijdte van deze studie te buiten. Alles meenemend is de volgende probleemstelling geformuleerd: In welke vormen doet het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie zich voor, en welke redenen dragen medewerkers aan voor het bestaan van dit creatief gebruik van bevoegdheden?

9

EEN DOEL VOOR OGEN

1.5. Deelvragen Om het onderzoek vorm te geven en het antwoord op de probleemstelling logisch te laten volgen uit de gedane bevindingen, zijn er deelvragen geconstrueerd. Er wordt hier een onderscheid gemaakt tussen: conceptuele deelvragen, ter omschrijving van de centrale begrippen; theoretische deelvragen, ter omschrijving van theorieën en verwachtingen uit de literatuur; en empirische deelvragen, ter beschrijving van de in werkelijkheid gevonden verbanden (De Vries 2007: 13). Van belang is op te merken dat er bij de theoretische deelvragen wordt ingegaan op de formele bevoegdheden van de politie. Wanneer hier geen kennis van is, blijft het immers onduidelijk wanneer er creatief mee wordt omgesprongen. Bij de empirische deelvragen zijn, in het kader van de exploratie, twee vragen opgenomen welke ingaan op de mogelijke aanwezigheid van theoretisch onbekende factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden.

Conceptuele deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder het creatief gebruik van bevoegdheden? 2. Wat wordt er verstaan onder werkgerelateerde obstakels? 3. Wat wordt er verstaan onder de organisatiecultuur? 4. Wat wordt er verstaan onder cynisme? 5. Wat wordt er verstaan onder utilitaire denkpatronen? 6. Wat wordt er verstaan onder een gedeelde politiemoraal?

Theoretische deelvragen: 1.

Welke formele bevoegdheden kent de politie?

2.

Op welke wijze dragen volgens de literatuur werkgerelateerde obstakels bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

3.

Op welke wijze draagt volgens de literatuur de organisatiecultuur bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

4.

Op welke wijze draagt volgens de literatuur cynisme bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

5.

Op welke wijze dragen volgens de literatuur utilitaire denkpatronen bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

6.

Welke bevestiging is er binnen de literatuur te vinden voor de gedeelde politiemoraal?

7.

Welke relatie bestaat er volgens de literatuur tussen de gedeelde politiemoraal en het creatief gebruik van bevoegdheden?

8.

Welke relatie bestaat er volgens de literatuur tussen de gedeelde politiemoraal en werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire gedachtepatronen?

10


Empirische deelvragen: 1. Welke vormen worden binnen de politie gegeven aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 2. Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data werkgerelateerde obstakels bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 3. Op welke wijze draagt volgens de verzamelde data de organisatiecultuur bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 4. Op welke wijze draagt volgens de verzamelde data cynisme bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 5. Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data utilitaire denkpatronen bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 6. Duidt de verzamelde data op de aanwezigheid van nog onbekende factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 7. Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data de onbekende factoren bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? (te beantwoorden bij bevestiging van vraag 6) 8. Is er volgens de verzamelde data sprake van een gedeelde politiemoraal? 9. Welke relatie bestaat er volgens de verzamelde data tussen het creatief gebruik van bevoegdheden en de gedeelde politiemoraal? (te beantwoorden bij bevestiging van vraag 8)

11

EEN DOEL VOOR OGEN

1.6. Overzichtsmodel Om de structuur van dit onderzoek verder te verduidelijken is hieronder een overzichtsmodel weergegeven. Zoals in paragraaf 1.3. vermeld is dit onderzoek ontdekkend van aard, het model heeft dan ook een open karakter.

Figuur 1. Overzichtsmodel

utilitarisme

obstakels

creatief gebruik van bevoegdheden

organisatiecultuur

cynisme

gedeelde moraal

onbekende factoren

externe omgeving Binnen dit model zijn alle kernbegrippen en hun onderlinge relaties zichtbaar: de vier mogelijke determinanten voor het creatief gebruik van bevoegdheden, waarvan er drie beïnvloed worden door de externe omgeving; en de gedeelde politiemoraal, welke eveneens wordt beïnvloed door de externe omgeving. De invloed van deze omgeving is indirect aan bod gekomen in paragraaf 1.2. bij de bespreking van de kenmerken. Het betreft het milieu buiten de politieorganisatie, denk aan: de confrontatie met al het slechte in het werkveld; kritiek van de buitenwereld; bepaalde bedrijfsmatige standaarden die aan de politie worden opgelegd; of zelfs de toenemende multiculturaliteit (Huberts & Naeyé 2005: 34-36; Punch 1985: 207). Ook de informele netwerken, zoals vrienden en familie (Van Beers 2001: 31), kunnen logischerwijs tot de externe omgeving worden gerekend. Diepgaand onderzoek naar de beïnvloedende elementen binnen die omgeving is in deze studie niet ondernomen. Aangenomen wordt dat beïnvloeding plaatsvindt, waarbij het doel van dit onderzoek de verplichting met zich meedraagt de ogen er niet voor te sluiten. Een verplichting die eveneens geldt voor nog onbekende factoren die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Zoals in paragraaf 1.2. vermeld, is het onduidelijk op welke wijze de factoren elkaar onderling beïnvloeden (Van Laere 1980: 11). Het valt echter in een vroeg stadium al wel op te merken dat de verschillende elementen in het overzichtsmodel gedeeltelijk met elkaar samenvallen, hetgeen vooral lijkt te spelen voor de organisatiecultuur. In beginsel vallen de overige factoren hier stuk voor stuk onder, mogelijk zelfs een deel van de onbekende factoren. Zo is het aannemelijk te veronderstellen dat er een kans bestaat dat er organisatiebreed een waarden en normenpatroon van utilitaristisch aard heerst. Daarnaast wordt in de literatuur bijvoorbeeld aangegeven dat: cynisme de

12


vorm van informele normen kan beïnvloeden (Huberts & Naeyé 2005: 34, 35); de cultuur oplossingen aandraagt voor structurele obstakels (FitzPatrick 2006: 11, 12); en, hoewel hierover consensus ontbreekt, de gedeelde moraal direct verbonden is met elementen van de organisatiecultuur (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163). Ondanks dat het verleidelijk is alles onder de noemer organisatiecultuur te scharen, zijn de factoren in dit onderzoek als opzichzelfstaande verschijnselen beschouwd. De gedachte dat ieder element verbonden is met de cultuur, impliceert dat het creatief gebruik van bevoegdheden immer een collectief verschijnsel is. Dit laat geen ruimte voor de veronderstelling dat een individuele politieambtenaar afwijkend handelt zonder steun van de organisatie, of in ieder geval een deel van de organisatie. Daarmee zou direct de rug worden gekeerd naar een benadering op individueel niveau. De klassieke ‘rotte appel’ theorie, waarbij een over de schreef gaande agent wordt afgerekend op zijn persoonlijke ethiek (Van Laere 1980: 12), lijkt daarbij pertinent onjuist. Hoewel het afbakenen van onderzoek noodzakelijk mag worden geacht, is het onwenselijk de organisatiecultuur hier als omvattend geheel te beschouwen. Cynisme, utilitaire gedachtepatronen en werkgerelateerde obstakels spelen naar verwachting evengoed bij de individuele politieagent. Vermeldenswaardig is tevens dat binnen dit overzichtsmodel, en zodoende binnen dit onderzoek, de gedeelde moraal een enigszins bijzondere positie inneemt. Stilzwijgend kwam in paragraaf 1.2. naar voren dat het fenomeen geen direct oorzakelijk verband kent met het creatief gebruik van bevoegdheden. Eerder lijkt haar aanwezigheid de invloed van de bestudeerde determinanten te betwisten. De grondslag hiervan ligt in de veronderstelling dat de gedeelde politiemoraal niet door de werkomgeving beïnvloed zou worden (Huberts & Naeyé 2005: 142), maar tot op zekere hoogte al in de persoon zit voordat deze start met een loopbaan binnen de politie (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106, 107; Caldero & Larose 2001: 178). Hierbij worden o.a. eerdere socialisatieprocessen, informele netwerken en ingrijpende gebeurtenissen in de privésfeer als vormend voor de moraal aangewezen (Caldero & Larose 2001: 178; Van Beers 2001: 121, 125, 130, 134). De twijfel die een dergelijk moraal meebrengt zal voornamelijk gericht zijn op de werkgerelateerde obstakels, het cynisme en de organisatiecultuur. Dit zijn factoren die specifiek verbonden zijn met de politiefunctie. Voor utilitaire gedachtepatronen lijkt dat minder te gelden, logischerwijs zouden deze zelfs een belangrijk onderdeel van de persoonlijke moraal kunnen uitmaken al voordat een agent bij de politie komt te werken. De gestippelde pijlen die in het model van de gedeelde moraal naar de vier genoemde factoren lopen, en naar de onbekende factoren waarvoor het besprokene eveneens kan gelden, dienen als visuele weergave van de voorgaande opmerking. De stippellijn tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden is ter aanduiding van de onderlinge relatie. Er is gekozen voor een lijn, omdat de relatie tussen beide geen richting heeft. Het één draagt niet bij aan het bestaan van het ander.

13

EEN DOEL VOOR OGEN

1.7. Methodiek Voor het ontwerp van het empirische gedeelte van deze studie is de keus gevallen op een casestudie. De mogelijkheid diende zich aan het onderzoek uit te voeren bij twee politieteams in een enkel Nederlands district. Het ene team richt zich op het verlenen van noodhulp en houdt zich hoofdzakelijk bezig met prioriteitsmeldingen. Het andere team legt de focus op toezicht en handhaving, daarbij ontplooit het activiteiten die ingaan op gebiedsgebonden problemen. De teams zijn met elkaar verbonden door o.a. de uitwisseling van meldingen en personeel, dan wel door de omgeving en de daarin aanwezige problematiek. De mogelijkheid werd geboden om mee te lopen met deze teams, hetgeen een ongekende kans is om de aard en inhoud van het creatief gebruik van bevoegdheden helderder voor ogen te krijgen. Vanzelfsprekend biedt het de gelegenheid zicht te krijgen op aspecten als: het takenpakket; de specifieke problemen; de toegepaste oplossingen; de houding en het gedrag van agenten; en de aanwezige organisatiecultuur. Daarnaast biedt het de gelegenheid om een vertrouwensband met agenten op te bouwen, dit is zeer wenselijk gezien de gevoeligheid van het thema. Volgens Van Laere zal voor een dergelijke relatie geruime tijd moeten worden meegelopen (Van Laere 1980: 35, 36). In dit onderzoek is er zodoende gedurende acht maanden, gemiddeld een halve tot een hele dag per week, op het politiebureau van het team handhaving en toezicht gewerkt aan het onderzoek. Daarnaast is er zeventien maal met agenten uit één van beide eenheden meegelopen. De observaties die zijn gedaan, dienden als input voor diepte-interviews en waren dus in zekere zin leidend voor dit onderzoek. Met de interviews is gepoogd de percepties van de medewerkers boven water te krijgen, dit ter beantwoording van verschillende empirische deelvragen en uiteindelijk de probleemstelling. De Vries ondersteunt de keus voor dit type onderzoeksontwerp, door te melden dat een casestudie waarin een groot aantal factoren wordt betrokken, en naar een rijke beschrijving van het verschijnsel en zijn context wordt gestreefd, veelal een geschikt design is voor exploratief onderzoek (De Vries 2007: 5).

1.8. Schrijfwijzer De verdere opbouw van dit rapport volgt in grote lijn de deelvragen die in paragraaf 1.5. naar voren zijn gekomen. Zo zijn in hoofdstuk 2 de conceptuele en theoretische deelvragen beantwoord. In hoofdstuk 3 wordt uiteengezet welke onderzoeksmethoden in deze studie zijn gehanteerd. Daarnaast is het object van deze casestudie in het hoofdstuk beschreven. In het daaropvolgende hoofdstuk 4 heeft de beantwoording van de empirische deelvragen plaatsgevonden. In hoofdstuk 5, de conclusie, waarin proposities zijn gevormd uit de bevindingen van deze studie. Dit rapport eindigt met een literatuurlijst en als bijlage een aantal voorbeelden van het creatief gebruik van bevoegdheden die dienden als ondersteuning tijdens de diepte-interviews.

14


2. Theorie In dit hoofdstuk zijn antwoorden geformuleerd op de verschillende conceptuele en theoretische deelvragen. Iedere paragraaf gaat in op minimaal twee van dergelijke vragen. De afsluitende paragraaf van dit hoofdstuk betreft een schematische samenvatting.

2.1. Creatief gebruik van bevoegdheden Deze paragraaf bestaat uit een beschrijving van het creatief gebruik van bevoegdheden. Er wordt een voor deze studie specifieke definiëring van het begrip gegeven. Daarnaast is de aandacht gericht op de formele bevoegdheden van de Nederlandse politie. In het bijzonder is een antwoord geformuleerd op de volgende twee deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder het creatief gebruik van bevoegdheden? 2. Welke formele bevoegdheden kent de politie?

Het betreffen de eerste conceptuele en theoretische deelvragen. Kennis van de formele bevoegdheden is noodzakelijk voor het herkennen van een mogelijk creatieve omgang. Exacte uiteenzetting zou echter te ver gaan, een groot deel van de bevoegdheden is immers vastgelegd in wetgeving, daarom is deze vraag op hoofdlijnen behandeld. 2.1.1. Definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden In paragraaf 1.1. is het begrip kort uiteengezet en gekoppeld aan morele dilemma’s die agenten tijdens hun werk kunnen tegenkomen. Getoond is dat er in de literatuur geen eenduidige definiëring van het fenomeen bestaat. Er worden verschillende, inhoudelijk afwijkende, termen gehanteerd. Met het begrip ‘creatief gebruik van bevoegdheden’ is tot een nieuwe benaming gekomen, waarmee gepoogd wordt de hoofdzaken uit de verschillende omschrijvingen te bundelen.

In de literatuur wordt het sociale verschijnsel waar dit onderzoek zich op richt voornamelijk vanuit het negatieve beschreven (Crank e.a. 2007: 103). Er wordt veelvuldig gesproken over ‘noble cause corruption’, waarmee geduid wordt op de overtreding van wet- of regelgeving om een hoger doel te bereiken (Harrison 1999; Crank e.a. 2007; Miller 1999; Lasthuizen 2008; Huberts & Naeyé 2005). Crank en Caldero geven de volgende omschrijving van het fenomeen: ‘(…) the noble cause was corrupted when department policy was violated or the law was broken and in which the motive was conceived in terms of the good end.’ (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106) Sharpe spreekt over ‘police performance crime’ (Sharpe 1995 in Van Reenen 2002: 27), wat gelijk lijkt aan ‘noble cause corruption’. Van Reenen vertaalt deze ‘performance crime’ als taakgerelateerde criminaliteit van de politie (Van Reenen 2002: 27).

15

EEN DOEL VOOR OGEN

Naast deze zeer negatieve vorm is het verschijnsel ook te herkennen in omschrijvingen met een meer algemeen karakter. Neem ‘employee deviance’, waar Haarr (Haarr 1997: 788) en Punch (Punch 1985: 11,12) op ingaan. Uit de beschrijving van Punch is het verschil in zwaarte of impact van de bedoelde handelingen in vergelijk met ‘noble cause corruption’ zichtbaar. Specifiek spreekt Punch over ‘employee deviance for the organisation’ en zet dit uiteen als: ‘(…) activities [which] consist of the countless ways in which people try to get their jobs done, frequently with the intention of promoting organizational ends, but which deviate from normal rules and regulations. Often these deviations are seen as minor and unavoidable (…).’ (Punch 1985: 11,12) Van Laere, Huberts en Naeyé spreken over het soortgelijke ‘normafwijkend gedrag’ (Van Laere 1980: 3, 4; Huberts & Naeyé 2005: 135). Van Laere definieert dit als: ‘Het oneigenlijk gebruik van afgeleide macht ten behoeve van persoonlijke en organisatorische belangen.’ (Van Laere 1980: 4) Crank e.a. besteden meer aandacht aan de positieve variant van het onderzochte verschijnsel. Zij spreken over ‘noble cause’ als: ‘(…) decision-making that favors utilitarian ends in police activity.’ (Crank e.a. 2007: 106) Hoewel hier zowel legale als illegale handelingen onder vallen, leggen zij de nadruk op de eerste (Crank e.a. 2007: 111).2 Specifiek schrijven zij: ‘(…) one can view the noble cause as a commitment to achieve the good end and still act legally, using policy and law as resources in order to achieve a broader good. Conceived in this way, the noble cause may cover a fairly wide range of behavior.’ (Crank e.a. 2007: 103)

Binnen de verschillende varianten vallen twee zaken op die van belang zijn voor de definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden. Ten eerste wordt er gestreefd naar het behalen van een doel waarvan de individuele agent zelf niet direct profiteert (Van Reenen 2002: 27; Harrison 1999: 4).3 Dit onderscheidt het fenomeen van ‘normale’ corruptie, waarbij ongepast of onwettig gebruik wordt gemaakt van bevoegdheden voor persoonlijk gewin (Goldstein 1977: 188; Van Laere 1980: 4; Lasthuizen 2008: 21). De hier bestudeerde activiteiten worden gedaan in het belang van de organisatie, veelal met de intentie specifieke doelstellingen van de organisatie te behalen (Punch 1985: 11; Haarr 1997: 788; Lasthuizen 2008: 23). Dit hangt samen met het nastreven van ‘the good end’, zoals in de Engelstalige literatuur veelvuldig wordt aangehaald (Klockars 1980; Harrison 1999; Crank e.a. 2007).4 Hier wordt onder verstaan het beschermen van de maatschappij door navolging te geven

2

Om inzicht te krijgen in welke mate agenten positief tegenover de ‘noble cause’ staan, ontwikkelde Crank e.a. een meetinstrument bestaande uit twaalf items. Het betroffen voorbeelden van handelingen die onder het begrip zouden vallen. Van de items veronderstelden er twee een illegale handeling. Later zijn om de dimensionaliteit (de aanwezigheid van overkoepelende verschijningsvormen) van het begrip te toetsen, de uitslagen van de eerdere meting verder uitgediept. Hiervoor werd een statistische berekening gebruikt waarbij uiteindelijk drie van de twaalf items afvielen, waaronder de items die een illegale handelingen betroffen (Crank e.a. 2007: 111115). Overtreding van de wet had binnen het onderzoek zodoende een marginale rol. 3 In paragraaf 2.5.2. vindt hiervan enige nuancering plaats. 4 In de recente literatuur is dit begrip veelal vervangen door de term ‘noble cause’ (Crank e.a. 2007: 103).

16


aan het materieel strafrecht5 en het optreden tegen strafbaar gestelde gedragingen voortvloeiend uit het bestuursrecht6. Populair gezegd: het schoonvegen van de straat door op te treden tegen gevaarlijke criminelen en overtreders (Crank e.a. 2007: 103; Harrison 1999: 2). In veel gevallen is het aannemelijk dat dergelijk doelen door de maatschappij als zeer wenselijk worden beschouwd. Er kan zodoende naast organisatiedoelen eveneens gesproken worden over maatschappelijke doelen (Punch 1985: 13). Ten tweede wordt om aan de organisatie- of maatschappelijke doelen te kunnen voldoen, middelen en methoden gebruikt die afwijken van de norm (Lasthuizen 2008: 22; Punch 1985: 13; Van Laere 1980: 3, 4). Hierbij wordt een norm opgevat als een handelingsvoorschrift, welke aangeeft wat in specifieke omstandigheden wel en niet is toegestaan (Huberts & Naeyé 2005: 21). Dit onderzoek richt zich vooral op de formele handelingsvoorschriften (weten regelgeving), zoals de term creatief gebruik van bevoegdheden logischerwijs doet vermoeden.7 Bevoegdheden worden immers omschreven in de wet (Kronenberg & De Wilde 2005: 23) en zijn in zekere zin een hieraan ontleende, of afgeleide, vorm van macht.8 Afwijkingen van deze formele voorschriften kunnen directe schendingen van weten regelgeving inhouden, maar zoals eerder is gebleken hoeft dat niet het geval te zijn, en kan weten regelgeving juist ook gebruikt worden als middel om een gewenst doel te bereiken (Crank e.a. 2007: 103). Van belang is echter op te merken dat het hier, ondanks de legaliteit, gaat om gedragingen die geregeld de grenzen van het toelaatbare opzoeken. Naast strikte wetgeving spelen ook andere formele bronnen van sturing een rol, zoals de beroepscode van de politie, waarin kernwaarden rond integer handelen naar voren komen. Ook deze code is richtinggevend voor het handelen van agenten (Politie 2007: 9). Om het in dit onderzoek bestudeerde geheel aan handelingen te bundelen, zowel legaal als illegaal, wordt de term ‘creatief’ gehanteerd. Hiermee wordt duidelijk onderscheid aangebracht met deviant of afwijkend gedrag, waar vaak diverse schendingen onder worden verstaan die gericht

5

Het materieel strafrecht beschrijft welk gedrag verboden is, wie er voor dit gedrag gestraft kan worden en welke sancties er opgelegd kunnen worden. Veel van deze verboden gedragingen (zoals: doodslag, verkrachting of mishandeling) staan in het Wetboek van Strafrecht. Het materieel strafrecht dient onderscheiden te worden van het formeel strafrecht. Deze laatste gaat in op het strafproces en heeft niets van doen met de strafbaar gestelde gedragingen. Het formeel strafrecht stelt o.a. eisen aan de terechtzitting, het instellen van hoger beroep, en omschrijft de bevoegdheden van de politie. Het merendeel van deze wetgeving is te vinden in het Wetboek van Strafvordering (Kronenberg & De Wilde 2005: 22, 23, 25, 131, 146). 6 Naast strafbaar gestelde gedragingen in het wetboek van Strafrecht, zijn ook in het bestuursrecht strafbare feiten opgenomen. In de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) kan een gemeente, hoewel gebonden aan grenzen, de overtreding van specifieke verordeningen strafbaar stellen. De inhoud is veelal divers, denk aan overtredingen in de sfeer van: deelneming aan samenscholing, hinderlijk drankgebruik, de opslag van caravans of het optreden als straatartiest. Het geheel vloeit voort uit de Gemeentewet, welke de burgemeester eveneens buitengewone bevoegdheden geeft omtrent de omgang met ernstige wanordelijkheden. Zo kan deze noodbevelen of noodverordeningen uitvaardigen, dan wel de opdracht geven tot ‘bestuurlijke ophouding’ (Koopstra & Ende 2000: 7-9, 11, 14, 15; Brouwer & Schilder 2004: 45-51). 7 De informele handelingsvoorschriften, die in de cultuur mogelijk aanwezig zijn, worden in deze studie gezien als voortkomend uit de omgeving en als mogelijk bijdragend aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Zie paragraaf 2.3. voor een uiteenzetting. 8 Onttrokken uit Van Laeres omschrijving van ‘normafwijkend gedrag’ (Van Laere 1980: 4).

17

EEN DOEL VOOR OGEN

kunnen zijn op persoonlijk gewin (Barker & Wells 1982: 9; Van Laere 1980: 4). Gebaseerd op het voorgaande is het creatief gebruik van bevoegdheden dan ook omschreven als: de bijzondere toepassing van afgeleide macht, waarbij de grenzen van weten regelgeving doorgaans worden opgezocht of overtreden ten gunste van de organisatie of de maatschappij. In de beschrijving van de film ‘Dirty Harry’9 zijn reeds enkele illegale, filmisch weergegeven, vormen van dit fenomeen naar voren gekomen. Vanzelfsprekend worden in de literatuur nog diverse andere verschijningsvormen genoemd. Zo wordt er gesproken over de fabricage van bewijs, ‘fluff up the evidence’, om een arrest te kunnen maken of veroordeling te garanderen. Bijvoorbeeld: het opzettelijk ‘planten’ van bewijs, het ‘kloppend’ maken van documenten of het plegen van meineed (Punch 1985: 13, 46, 203; Barker & Carter 1998: 99; Lasthuizen 2008: 24; Harrison 1999: 5). Daarnaast komt het gebruik van geweld om een verdachte af te straffen geregeld terug, het zogenaamde ‘street justice’ (Lasthuizen 2008: 23, 24; Skolnick 2002: 15; Harrison 1999: 5), evenals het hanteren van illegale opsporingsmethoden (Punch 1985: 45, 46; Lasthuizen 2008. p.24; Huberts & Naeyé 2005: 29). Dit laatste was in Nederland terug te zien in de IRT affaire10 (Huberts & Naeyé 2005: 29, 31). Legale vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden, komen in de literatuur een stuk minder vaak voor. Crank e.a. gaan vooral in op legitieme vormen van misleiding (Crank e.a. 2007: 111, 114). In Amerika is het bijvoorbeeld voor agenten toegestaan om in specifieke situaties te liegen, zoals tijdens een verhoor (Crank e.a. 2007: 111, 114; Skolnick & Leo 1998: 111, 112, 116; zie: Klockars 1984). Ook spreken zij over het leveren van foutieve informatie aan de media om een verdachte uit de tent te lokken. Zij geven als voorbeeld het melden aan een journalist dat de identiteit van de dader bij de politie bekend is, terwijl dit in werkelijkheid niet het geval is (Crank e.a. 2007: 111, 114, 115). Een duidelijke, tot nu toe legale, vorm van het creatief gebruik van bevoegdheden in Nederland is het ‘weekend arrangement’. Een methode die o.a. in Amersfoort en Tilburg gehanteerd wordt, hierbij worden geweldplegers die vrijdagavond zijn opgepakt tot maandag vastgezet. Bij deze maatregel wordt maximaal gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de wet biedt (Politie 2008).11 2.1.2. Formele bevoegdheden van de politie In de voorgaande paragraaf zijn bevoegdheden verwoord als van de wet afgeleide vormen van macht. De politie ontleent er toestemming aan om in specifieke situaties op een bepaalde wijze te kunnen 9

Zie paragraaf 1.1. In de IRT affaire concludeerde de parlementaire commissie opsporingsmethode (commissie-Van Traa) dat de politie bij de bestrijding van de zware (drugs gerelateerde) criminaliteit, dezelfde activiteiten had ontplooid als de criminelen. Het openbaar ministerie had daarbij nauwelijks zicht gehad op het handelen van de politie (NRC 1996). 11 Het weekend wordt door de politie gebruik om indien mogelijk het strafrechtelijk onderzoek af te ronden. Met het project wordt echter voornamelijk een vergroting van de impact op de geweldspleger en het behalen van een preventief effect nagestreefd (Politie 2008). Het is echter niet onomstreden, zo is in april 2009 door de rechtbank in Breda strafvermindering toegekend aan een verdachte die het gehele weekend was opgesloten. De rechtbank achtte de opsluiting niet geoorloofd als middel om de verdachte van de straat te houden (Trouw 2009). De ministers van BZK en Justitie bekijken echter of een bredere inzet van de methode mogelijk is (DePers.nl 2009). 10

18


handelen. Het gaat te ver om een gedetailleerde uiteenzetting te geven van de diverse wetsartikelen die betrekking hebben op de bevoegdheden van de politie, er zou immers een evenzo dik rapport mee kunnen worden gevuld. Zodoende wordt er slechts op hoofdlijnen ingegaan op de belangrijkste wetgeving. In het formeel strafrecht, wat zich richt op het strafproces en niet op strafbaar gesteld gedrag, wordt ingegaan op de bevoegdheden van de politie (Kronenberg & De Wilde 2005: 22, 23). Er bestaan diverse wetten waarin deze bevoegdheden zijn terug te vinden. Nadrukkelijk van belang zijn: het Wetboek van Strafvordering (Sv), de Politiewet 1993 en de Ambtsinstructie12. Naast deze algemene regelingen is een deel van de bevoegdheden neergeschreven in bijzondere wetgeving, zoals: de Opiumwet (OW), de Wegenverkeerswet (WVW) of de Wet Wapens en Munitie (WWM). Vaak vormt dit een verdieping van de hier aangehaalde algemene wetgeving (Kronenberg & De Wilde 2005: 151, 166).13 Het wetboek van Strafvordering (Sv) biedt de meeste wettelijke bepalingen aangaande bevoegdheden. Het gaat daarbij om bevoegdheden die van belang zijn bij het opsporingsonderzoek. Dit onderzoek heeft tot doel: bekijken of er sprake is van een strafbaar feit; of er een verdachte kan worden gevonden; evenals het verzamelen van bewijsmateriaal. Het wordt gezien als voorbereidend onderzoek en vormt veelal de basis voor een dagvaarding of sepot door de officier van justitie (Kronenberg & De Wilde 2005: 151, 157-159). Gedacht kan hierbij worden aan opsporingsbevoegdheden als: aanhouding (bij of buiten heterdaad) (art. 53, 54 Sv), inverzekeringstelling (art. 57 Sv), fouillering (art. 56 Sv) en inbeslagneming (art. 95 Sv). In het algemeen geldt dat voor de uitoefening van deze bevoegdheden er vrijwel altijd sprake dient te zijn van verdenking.14 Dit geldt niet voor bijzondere bevoegdheden, zoals: infiltratie (art. 126h Sv) of stelselmatige observatie (art. 126g Sv). Deze bevoegdheden richten zich voornamelijk op de georganiseerde misdaad en kunnen ingezet worden voorafgaand aan verdenking.15 Ook controles, toezicht op de nakoming van wetgeving, zijn toepassingen van bevoegdheden waarbij geen sprake hoeft te zijn van verdenking. Veel bijzondere wetten bieden de mogelijkheid voor de uitvoering van bepaalde controles (Kronenberg & De Wilde 2005: 153, 159, 161). Naast het wetboek van Strafvordering gaat de Politiewet 1993 kort in op bevoegdheden. Er wordt o.a. ingegaan op: het gebied waar agenten hun taak mogen uitoefenen (art. 7 Politiewet 1993); het gebruik van geweld (art. 8 lid 1 Politiewet 1993); fouilleren (art. 8 lid 3 Politiewet 1993); en de inzage van identiteitsbewijzen (art. 8a lid 1 Politiewet 1993). De ambtsinstructie biedt de verdere 12

Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar. Zo kan fouillering behalve op grond van art. 56. Sv eveneens plaatsvinden omtrent verboden wapenbezit op grond van art. 52 lid 2 WWM, of m.b.t. Opiumwetdelicten op grond van art. 9 lid 2 OW. 14 Van een verdenking is sprake wanneer er op grond van feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden bestaat dat er een strafbaar feit is gepleegd (Kronenberg & De Wilde 2005: 159; vlg. art. 27 Sv). 15 Dit wordt proactief onderzoek genoemd, wat ingezet kan worden wanneer de politie over informatie beschikt (welke onvoldoende is voor een verdenking) omtrent het mogelijk plaatsvinden van criminele activiteiten (Kronenberg & De Wilde 2005: 159). 13

19

EEN DOEL VOOR OGEN

regels voor de uitoefening van de in de Politiewet 1993 omschreven bevoegdheden (art. 9 lid 3 Politiewet 1993).16 In deze ambtsinstructie staat beschreven hoe agenten bepaalde bevoegdheden dienen in te zetten. Er wordt daarbij ingegaan op het gebruik van geweld, bijvoorbeeld: wanneer het geoorloofd is een vuurwapen ter hand te nemen (art. 7, 10 Ambtsinstructie); en hoe peperspray gebruikt dient te worden (art. 12c Ambtsinstructie). Er zijn naast deze specifiek aan geweld gerelateerde bevoegdheden, nog andersoortige bevoegdheden in opgenomen. Zo wordt behandeld hoe er gefouilleerd dient te worden (art. 20 lid 1 Ambtsinstructie); wanneer het is toegestaan handboeien aan te leggen (art. 22 Ambtsinstructie); en met welke regelmaat ingeslotenen dienen te worden gecontroleerd (art. 34 lid 1 Ambtsinstructie). De meeste bevoegdheden die de politie kent zijn discretionair van aard, agenten beslissen zelf of zij de bevoegdheden wel of niet toepassen. Dit is wenselijk gezien de specifieke situaties die agenten tegen kunnen komen, en om het werk op een menselijke wijze te kunnen uitvoeren (Kronenberg & De Wilde 2005: 153; Van Beers 2001: 157). Daarbij opgemerkt, zoals impliciet naar voren is gekomen in het voorafgaande, dat bevoegdheden slechts onder zeer strikte voorwaarden toegepast kunnen worden. Wanneer een handeling ten gunste van de opsporing een persoon beperkt in de uitoefening van zijn/haar mensenrechten zal daar altijd een wettelijke grondslag voor dienen te zijn, een zogenaamde bevoegdheidsverlenende norm. Dit wordt in juridische termen het legaliteitsbeginsel genoemd (Kronenberg & De Wilde 2005: 150, 155). Er zijn vaak vele en complexe voorwaarden waaraan voldaan moet worden voordat een bevoegdheid kan worden toegepast, in de volgende paragraaf wordt dit gezien als een mogelijke oorzaak voor een creatieve omgang met bevoegdheden. Dat de politie niet voorbij mag gaan aan de wet blijkt uit de zinsnede ‘in overeenstemming met de geldende rechtsregels’ welke is opgenomen in de taakomschrijving zoals neergeschreven in de Politiewet 1993: ‘De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.’ (art. 2 Politiewet 1993) Wetgeving als de Grondwet, het Wetboek van Strafrecht en van Strafvordering of de Universele verklaring van de Rechten van de Mens zullen zodoende in acht moeten worden genomen. Het is in zekere zin een bescherming voor de burger. Denkers spreekt dan ook over gecodificeerde fatsoensnormen waaraan de politie zich heeft te houden (Van Beers 2001: 31, 155).

Evenals deze wettelijke plichten dient de politie navolging te geven aan de ‘beginselen van een behoorlijke procesorde’. Wanneer zij dit verzuimt kan het beletsel opleveren voor het vervolgingsrecht

16

Specifiek de bevoegdheden genoemd in de artikelen 7 en 8 van de Politiewet 1993 (art. 9 lid 3 Politiewet 1993).

20


van de officier van justitie.17 De beginselen zijn niet in wetten vastgelegd, maar komen terug in jurisprudentie (Kronenberg & De Wilde 2005: 153, 206). Hoewel het beginsel dat hier als laatste wordt besproken daarop een uitzonderling lijkt te zijn.18 Het eerste beginsel is die van een redelijke en billijke belangenafweging, dat ingaat op de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Subsidiariteit kan beschreven worden als het hanteren van de minst ingrijpende methode om een specifiek doel te bereiken. Proportionaliteit is het vereiste dat de gekozen methode in verhouding staat tot het te bereiken doel (Kronenberg & De Wilde 2005: 154; Van Beers 2001: 156). Ten tweede is er het beginsel van zuiverheid van oogmerk. Het behelst dat bevoegdheden niet mogen worden ingezet met een ander doel dan waarvoor deze zijn opgesteld. Wanneer dit wel het geval is spreekt men van ‘détournement de pouvoir’, vertaald: misbruik van bevoegdheid. Het derde beginsel is het vertrouwensbeginsel. Het houdt in dat wanneer een vertegenwoordiger van de overheid de burger iets toezegt dit dient te worden ingewilligd, tenzij er zwaarwegende belangen spelen om dit niet doen. In principe gaat het om het nakomen van beloften. Het vierde beginsel is het verbod op willekeur. Het beginsel vereist dat bevoegdheden, hoewel geregeld discretionair van aard, niet willekeurig mogen worden toegepast. De keus om een bevoegdheid in te zetten dient gebaseerd te zijn op een behoorlijke afweging. Het gelijkheidsbeginsel is het laatste beginsel en houdt in dat gelijke gevallen op dezelfde wijze dienen te worden behandeld (Kronenberg & De Wilde 2005: 154, 155). Het is terug te zien in artikel 1 van de grondwet: ‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.’ Het beginsel is een ‘structuurbepalende norm’ binnen het recht in Nederland, en is eveneens zichtbaar in Internationale verdragen zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het Internationaal Verdrag Inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) (Pennarts 2008: 75, 76).

Naast dit geheel van wetten en beginselen hebben agenten nog te maken met waarden die de basis vormen van de organisatiestructuur, de zogenaamde bureaucratische waarden. Denkers ziet de 17

Dit geldt voornamelijk voor het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (Kronenberg & De Wilde 2005: 206). 18 Kronenberg & De Wilde schrijven dat ieder beginsel van een behoorlijke procesorde onttrokken is uit jurisprudentie. Zij spreken over buitenwettelijke beginselen (Kronenberg & De Wilde 2005: 153, 206). Dit is merkwaardig gezien dat het gelijkheidsbeginsel eveneens naar voren lijkt te komen in wetgeving, zelfs als artikel 1 van de grondwet. Pennarts wijst op de verschillende locaties in de wet in zijn uiteenzetting van de ‘beginselen van een behoorlijk bestuur’, en duidt daarbij op de algemeenheid en wijdverspreidheid van het gelijkheidsbeginsel over de vele juridische terreinen (Pennarts 2008: 75, 76). Tevens is het van belang op te merken dat Kronenberg & De Wilde aangeven dat de ‘beginselen van een behoorlijke procesorde’ afstammen van het bestuursrecht (Kronenberg & De Wilde 2005: 206). Dit impliceert een sterke verbondenheid met de ‘beginselen van een behoorlijk bestuur’, een verwantschap welke duidelijk in beeld komt bij het vergelijken van de verschillende beginselen. Het tot in detail oplossen van deze kwestie gaat voor dit onderzoek te ver, het geheel wordt zodoende in het midden gelaten. Het zogenaamde buitenwettelijke gelijkheidsbeginsel van Kronenberg & De Wilde kent niettemin een zichtbaar verwantschap met bepaalde wetartikelen. In deze studie is er dan ook voor gekozen de relevante artikelen mee te nemen bij de uitleg van het beginsel.

21

EEN DOEL VOOR OGEN

politieorganisatie als een bureaucratische organisatie, daarbij geeft hij aan dat voor een dergelijke organisatie de volgende waarden centraal staan: gelijkheid, rechtvaardigheid en objectiviteit. Deze waarden zijn zichtbaar in de processen binnen, en structuren van, de organisatie. Denk aan de scheidingen tussen: bevoegdheden, verantwoordelijkheden, of uitvoering en controle. Er wordt daarbij gestreefd naar beheersbaarheid en controleerbaarheid, niemand zou in staat moeten zijn misbruik te maken van zijn/haar macht. Agenten dienen hun werkzaamheden transparant en wetmatig uit te voeren. Er heerst zodoende een permanente focus op het afleggen van verantwoording (Van Beers 2001: 156, 157). De zuiveringseed en ambtseed/belofte19 zijn belangrijke momenten waarop de bureaucratische waarden aan individuele agenten worden voorgehouden. Het belang van onafhankelijkheid, onpartijdigheid, transparantie en verantwoordelijkheid worden erin benadrukt (art. 9 lid 1 Besluit algemene rechtspositie politie; Van Beers 2001: 157).

Als laatste is vermeldenswaardig dat politieambtenaren zich nog dienen te houden aan bepaalde, door de organisatie, opgestelde richtlijnen. Geregeld zijn deze handelingsvoorschriften opgesteld in navolging van door de wetgever opgelegde vereisten. Twee richtlijnen zijn met het oog op deze studie nadrukkelijk van belang. De eerste is de brancherichtlijn omtrent het rijden met zwaailicht en sirene. Een dergelijke richtlijn is in 2009 verplicht gesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat. De Minister deed dit in de ‘Regeling optische en geluidssignalen 2009’ welke geldig is voor de verschillende hulpdiensten (art. 3 lid 1 Regeling optische en geluidssignalen 2009). De zogenoemde brancherichtlijn was vooruitlopend op deze wettelijk verplichting al door de Raad van Hoofdcommissarissen opgesteld en geïmplementeerd binnen de politie (Tweede Kamer 2004-2005: 4796; Staatscourant 2009: 5). Met de richtlijn beoogt men de verkeersveiligheid en de zorg voor werknemers te verbeteren (Tweede Kamer 2004-2005: 4796; Tweede Kamer 2008-2009: 2).20 De ‘Brancherichtlijn Verkeer’21 biedt een handreiking bij de toepassing van de regelgeving, Wegenverkeerswet 1994 (WVW) en het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV), rond het voeren van deze signalen (Tweede Kamer 2004-2005: 4796; Brancherichtlijn Verkeer 2005: 2, 3). In de richtlijn valt o.a. te lezen wanneer 19

In de zuiveringseed, of verklaring en belofte van zuivering, zweert een politieambtenaar dat hij/zij niemand enig geschenk heeft beloofd of heeft gegeven om benoemd te worden, en dat hij/zij van niemand enige geschenken of beloften zal aannemen om iets in zijn/haar ambt te doen of na te laten. In de ambtseed of ambtsbelofte wordt o.a. trouw aan de Koningin en wet gezworen, en dat men zich zal gedragen zoals ‘een goed ambtenaar betaamt’ (art. 9 lid 1 Besluit algemene rechtspositie politie). 20 Ingaande op de gegevens omtrent verkeersongevallen met politievoertuigen, schrijft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een brief aan de Tweede Kamer: ‘In de jaren 2005 t/m 2007 zijn door de korpsen jaarlijks gemiddeld 3000 meldingen van schade aan derden en 146 gewonde slachtoffers geregistreerd. In deze periode zijn één burger en tien politiefunctionarissen als dodelijk slachtoffer te betreuren. Het aantal geregistreerde gewonde politiefunctionarissen is circa 14 per jaar. (…) Het totaalbedrag van schade aan politievoertuigen bedraagt jaarlijks gemiddeld €13 miljoen (…).’ (Tweede Kamer 2008-2009: 1) 21 Bedoelt is de Brancherichtlijn Verkeer van november 2005, welke grotendeels gelijk is aan de Brancherichtlijn Optische en Geluidssignalen Politie versie maart 2005.

22


politiefunctionarissen met zwaailicht en sirene mogen rijden; de rol van de meldkamer bij het verlenen van toestemming; en de omgang met bepaalde verkeerssituaties (Brancherichtlijn Verkeer 2005: 4-7). Opvallender, en bij de bekendmaking van de richtlijn in 2005 al rede voor discussie (Tweede Kamer 2004-2005; Nieuwsbank 2005), is de snelheidsbeperking die wordt opgelegd aan politieambtenaren. Hoewel agenten hier in uitzonderlijke gevallen van mogen afwijken, is het bij gebruikmaking van optische en geluidsignalen bijvoorbeeld niet toegestaan de snelheid op lokale en provinciale wegen met meer dan 20 km per uur te overschrijden, en ook mogen rode stoplichten slechts stapvoets worden genegeerd (Brancherichtlijn Verkeer 2005: 7). De Minister heeft een snelheidsbeperking van dergelijke orde als uniforme eis gesteld voor brancherichtlijnen van de verschillende hulpdiensten (art. 3 lid 4 Regeling optische en geluidssignalen 2009; Staatscourant 2009: 5). De richtlijn is ‘verplichtend’, hetgeen niet hetzelfde lijkt te betekenen als ‘bindend’ in wettelijk zin. Gemeld wordt dat bij het voordoen van een verkeersongeval het Openbaar Ministerie bepaalt of, en tevens door wie, er een proces-verbaal wordt opgemaakt. Bij deze beslissing worden de punten in de brancherichtlijn meegewogen, evengoed wordt echter rekening gehouden met het feit dat een betrokken chauffeur de maatschappij ten dienste was als hulpverlener (Brancherichtlijn Verkeer 2005: 2). Een tweede relevante richtlijn kwam voort uit een wetwijziging in 2005. In de Politiewet 1993 werd een bepaling opgenomen die politiekorpsen verplicht een integriteitbeleid en een daarbij behorende gedragscode te implementeren. Het beleid dient mede aandacht te schenken aan het voorkomen van het misbruik van bevoegdheden (art. 50 lid 4a,c Politiewet 1993; Hoogdalem e.a. 2007: 2).22 In 2006 zijn door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en enkele overkoepelende en vertegenwoordigende organen, zoals de Raad van Hoofdcommissarissen en het Korpsbeheerdersberaad, normen geformuleerd waaraan integriteitbeleid dient te voldoen. Naast maatregelen gericht op informatiebescherming of de meldingsprocedure bij vermoedens van misstand, wordt ook hier melding gemaakt van een, voor dit onderzoek van belang zijnde, gedragscode (Min. BZK e.a. 2006: 5, 7, 11, 17; Hoogdalem e.a. 2007: 2, 8, 9). De politie heeft in dit laatste voorzien door het opstellen van een beroepscode die de ‘professionele waarden voor het politiewerk’ beschrijft, de zogenaamde ‘Code Blauw’ (Hoogdalem e.a. 2007: 2, 3).23 In deze beroepscode zijn de volgende zeven kernwaarden uiteengezet: respect, recht doen aan de overtuigingen van anderen (Politie 2007: 10, 11); transparantie, inzichtelijk maken van 22

Deze wijziging impliceert niet dat er voor 2005 niets aan integriteit is gedaan, iets dat wordt bevestigd in een inventariserend onderzoek uit 2004 dat is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Uit de bevindingen van dit onderzoek blijkt o.a. dat 93 procent van de korpsen destijds een integriteitbeleid voerde, hierbij had ongeveer 78 procent dit beleid schriftelijk vastgelegd (Van Wonderen 2004: 3, 7, 30, 33). 23 Dit is geen code die strikte gedragregels oplegt, de waarden worden in de code bij de beschrijving van hun kenmerken wel gekoppeld aan specifiek gedrag (Politie 2007:10-22). Dit verduidelijkt het begrip over, en de toepassing van, de kernwaarden.

23

EEN DOEL VOOR OGEN

handelingen en beweegredenen (Politie 2007: 12); verantwoordelijkheid, taakherkenning en openstaan voor beoordeling (Politie 2007: 14, 15); betrokkenheid, binding met de belangen van anderen (Politie 2007: 16, 17); betrouwbaarheid, te vertrouwen zijn (Politie 2007: 18); rechtvaardigheid, rechtmatig dan wel menselijk handelen (Politie 2007: 20); en balans, het afwegen van (conflicterende) waarden (Politie 2007: 22, 23). De waarden vormen de algemene beginselen van integriteit binnen de politie (Politie 2007: 8), en zijn een uitwerking van het centrale motto ‘Waakzaam en Dienstbaar’ (Hoogdalem e.a. 2007: 5). De beroepscode toont een overlap met de wettelijke en bureaucratische waarden, ‘Code Blauw’ lijkt voor de politie zodoende weinig nieuws in te houden. Het brengt datgene opnieuw onder de aandacht dat al bekend is of bekend hoort te zijn.

2.2. Werkgerelateerde obstakels In paragraaf 1.2. is aangegeven dat obstakels die het behalen van een gewenst resultaat in de weg staan mogelijk bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Hieronder wordt dieper ingegaan op deze obstakels, in dit rapport aangehaald als ‘werkgerelateerde obstakels’. In het bijzonder wordt er antwoord gegeven op de volgende conceptuele en theoretische deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder werkgerelateerde obstakels? 2. Op welke wijze dragen volgens de literatuur werkgerelateerde obstakels bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 2.2.1. Definiëring van werkgerelateerde obstakels In de literatuur worden diverse obstakels genoemd die agenten in het nastreven van organisatie- of maatschappelijke doelen kunnen tegenkomen. Deze hindernissen lijken veelal inherent te zijn aan de politieprofessie en zijn grofweg te verdelen in drie groepen: druk die op de politieorganisatie wordt uitgeoefend; druk op de individuele agent; en hinder veroorzaakt door formele wet- of regelgeving. Enige onderlinge overlap tussen de groepen is niet uit te sluiten, zoals uit de volgende uiteenzetting zal blijken.

Druk op de politieorganisatie Van deze druk is voornamelijk sprake wanneer er een sterke pressie op de organisatie wordt uitgeoefend om doelstellingen te behalen, maar de organisatie de gestelde doelen nauwelijks kan bereiken. Bijvoorbeeld omdat men over onvoldoende kennis, mankracht of bevoegdheden beschikt. Sharpe ziet dit als één van de drie voorwaarden voor het ontstaan van ‘police performance crime’24 (Sharpe 1995 in Van Reenen 2002: 27).

24

In paragraaf 2.1.1. is ‘police performance crime’ gelijkgesteld aan ‘noble cause corruption’.

24


Overheidsinstanties, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties waarmee de politie samenwerkt aan veiligheid (Van Noije & Wittebrood 2008: 37, 38)25, kunnen aannemelijk dwang op de organisatie uitoefenen. Dat geldt eveneens voor de politiek. Reenen noemt in zijn uiteenzetting van Sharpes theorie, het stellen van kamervragen als pressiemiddel (Van Reenen 2002: 27). Het is daarnaast bekend dat politici het thema veiligheid vaak gebruiken ter profilering, geregeld wordt er gepleit voor een harde en consequente aanpak van criminaliteit (Terpstra & Van der Vijver 2005: 143). De dwang zou zijn oorsprong kunnen vinden in de stijging van criminaliteit of uitdagingen uit het criminele milieu26 (Van Reenen 2002: 27; Wittebrood 2008: 10727). Het zijn vermoedelijk niet de enige veroorzakers van een ‘dringend appèl op de politie’ (Van Reenen 2002: 28). Dit kan verondersteld worden op basis van het feit dat de causale relatie tussen werkelijke onveiligheid en onveiligheidsgevoelens kleiner is dan men logischerwijs zou verwachten (Terpstra & Van der Vijver 2005: 136; Wittebrood 2008: 113). In de literatuur worden diverse sociaal-culturele veranderingen aangewezen die gevoelens van angst en onrust over criminaliteit als maatschappelijk probleem28 kunnen voeden, denk aan: ontzuiling, secularisatie, individualisering, anonimisering, informalisering, internationalisering, de invloed van de commerciële media en technologische vernieuwingen (Wittebrood 2008: 107-10929; Terpstra & Van der Vijver 2005: 136, 138). Volgens Terpstra en Van der Vijver kan de burger de hieruit voortkomende gevoelens van onzekerheid en onbehagen moeilijk plaatsen. In een voordurende zoektocht naar de oorzaak of veroorzaker, en om het gevoel van controle terug te krijgen, grijpt men de veiligheidsproblematiek aan. Met het gepercipieerde veiligheidsprobleem als aangewezen oorzaak, eist men een strikte en hardhandige bestrijding (Terpstra & Van der Vijver 2005: 138, 139). Boutellier schrijft in dit verband over veiligheid als ordenend principe, waarbij men tegenover de individuele zoektocht naar het ‘goede leven’ overeenstemming vindt in de afwijzing van het slachtofferschap. Deze afwijzing resulteert o.a. in een vergrote aandacht voor de politie en de vraag om hard optreden (Boutellier 2008: 154-156). 25

Deze samenwerking wordt voor het eerst verwoord in het beleidplan ‘Samenleving en criminaliteit’ uit 1985, en is nog immer zichtbaar in de veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ uit 2002 waar het beleid van het kabinet Balkende IV in grote lijn op voortborduurt (Van Noije & Wittebrood 2008: 36-38; Min. Justitie & Min. BZK 2002: 5). 26 Zoals nieuwe vormen van misdaad die noodzaken tot een gewijzigde politiële aanpak (Huberts & Naeyé 2005: 36; Punch 1985: 57, 192). 27 Wittebrood spreekt niet over criminaliteitcijfers, maar geeft aan dat onderzoek heeft aangetoond dat criminaliteit de angst voor criminaliteit beïnvloed. Hoewel zij niet duidelijk meld of er sprake is van een positieve beïnvloeding, lijkt dit wel te worden bedoeld (Wittebrood 2008: 107). 28 Er bestaat een onderscheid tussen gevoelens gericht op criminaliteit als algemeen maatschappelijk probleem of als een concreet individueel probleem (Terpstra & Van der Vijver 2005: 136; Wittebrood 2008: 94). Dit laatste, de vrees om zelf slachtoffer te worden (Terpstra & Van der Vijver 2005: 136), is hier niet aan de orde. 29 Wittebrood maakt in haar theoretische uiteenzetting geen onderscheid tussen gevoelens omtrent criminaliteit als individueel of als maatschappelijk probleem. Het is zodoende niet duidelijk of zij de genoemde ontwikkelingen ziet als oorzaak voor de perceptie op criminaliteit als maatschappelijk probleem. Omdat zij echter het onderscheid wel onderkent en de punten op gelijke lijn liggen met de door Terpstra en Van der Vijver genoemde ontwikkelingen, wordt verwacht dat Wittebrood eveneens duidt op de hier beschreven gevoelens (Wittebrood 2008: 94, 107; Terpstra & Van der Vijver 2005: 138).

25

EEN DOEL VOOR OGEN

De pressie die op de politieorganisatie wordt uitgeoefend is geen eenduidige, constante dan wel, zoals uit het bovenstaande blijkt, logische. De politie wordt blootgesteld aan diverse eisen en verwachtingen, welke geregeld conflicteren (FitzPatrick 2006: 1, 2, 23; Van Laere 1980: 24). Voor de druk op de organisatie lijken die tegenstrijdigheden, waarbij ambitieuze doelen tegenover beperkingen staan, het meest van belang. Het is de burger die veelal een ferm repressief optreden van een door de ‘ander’ veroorzaakt probleem eist, maar voor zichzelf echter een politieorganisatie wenst die ondersteund, aanwezig is en de vrijheden van het gezin respecteert (Terpstra & Van der Vijver 2005:140). De burger verwacht dat de politie alle wetten immer handhaaft, dat zij iedere crimineel oppakt en correct handelt in elke noodsituatie (Barker & Carter 1998: 95, 96). Daarbij mag de politie zijn boekje echter niet te buiten gaan (FitzPatrick 2006: 6). Ook de politiek formuleert forse doelstellingen, terwijl zij gelijktijdig op de politie bezuinigd (Min.BZK 2009; Elsevier 2009).30 Of beperkt bevoegdheden ten tijde van een snel stijgend criminaliteitsniveau (Punch 1985: 188).31 Ook de overige, eerder genoemde, partijen in het werkveld van de politie kunnen naar verwachting een veelvoud aan dergelijke tegenstrijdigheden uiten. Het is Punch die de essentie van de pressie op de organisatie weergeeft, en dit ziet als een van de meest wezenlijke problemen van de organisatie: ‘(…) the central issue of contemporary policing is that society expects the police to tackle the problem of crime while systematically restricting the means to achieve that end.’ (Punch 1985: 193)32

Druk op de politieagent Zeer aannemelijk is het dat de tegengestelde verwachtingen die drukken op de organisatie zich op kleinere schaal voordoen in het werkveld van de individuele agent. Het is dan niet de samenleving als geheel die dwang uitoefent, maar bijvoorbeeld een enkele burger. Beperkingen, zoals een gebrek aan training, ervaring33, bevoegdheden of middelen, zet de politieagent echter vaak buitenspel m.b.t. heersende verwachtingen (Barker & Carter 1998: 95; Goldstein 1977: 9; Van Laere 1980: 22; Klockars 1980: 41). De politieorganisatie is daarbij eveneens een partij die aanzienlijke pressie op de agent uitoefent. Een duidelijk voorbeeld hiervan is het beleid gericht op asociaal of hinderlijk gedrag, zoals dat sinds 1999 aan de orde is bij het politiekorps Amsterdam-Amstelland. Agenten dienen in het licht van het project ‘Streetwise’ consequent op te treden tegen (lichte) vergrijpen. Dit is niet 30

De politiek formuleerde in haar huidige programma de eis dat de onveiligheid, criminaliteit en verloedering tussen 2008 en 2010 met 20-25 procent moet zijn gedaald (Min. BZK 2009). Voor de periode 2008-2011 heeft zij o.a. resultaatafspraken gemaakt m.b.t.: wijkveiligheid, geweld en jeugdcriminaliteit. Zo dienen er jaarlijks 250.909 verdachten overgedragen te worden aan het Openbaar Ministerie; en stelt men een pakkans van minimaal 55 procent voor geweldsdelicten (Min BZK e.a. 2009: 6-13). Tussen 2010 en 2012 zal er echter tussen de 160 à 190 miljoen euro per jaar op de politie worden bezuinigd (Elsevier 2009). Daarbij opgemerkt dat in 2008 nog werd geconcludeerd dat de politie ernstige financiële problemen had (AD 2008). 31 Punch schrijft over de jaren ’60, waarbij de politie onder druk stond door: stijgende criminaliteitscijfers, toenemende kritiek, legitimiteitterugval bij bepaalde groepen uit de samenleving, evenals de inperking van hun bevoegdheden (Punch 1985: 188). 32 Naar Wilson (1975) en Manning (1977). 33 Klockars geeft aan hoe meer ervaren een agent is met het gebruik van legale middelen, hoe minder hij zal vervallen in het gebruik van ‘dirty alternatives’ (Klockars 1980: 41).

26


vrijblijvend, agenten zijn verplicht een bijdrage te leveren aan het project (Politie AmsterdamAmstelland 2009; zie: Van Beers 2001: 51, 140). Druk op de individuele agent zou eveneens voort kunnen komen uit gehanteerde managementmethoden. De politieorganisatie kent heden ten dage een bedrijfsmatige focus en legt de nadruk op efficiency en meetbare output. Agenten worden verantwoordelijk gehouden voor te boeken resultaten (Van Beers 2002: 37, 38). Naast de druk die andere partijen op de individuele agenten leggen, hebben zij volgens de literatuur een sterke morele drijfveer. Veel agenten hebben een sterk rechtvaardigheidsgevoel, wat hen motiveert de strijd aan te gaan met al het slechte (Van Reenen 2002: 27; Van Beers 2001: 107-110). Eveneens zien veel agenten zichzelf als ‘crime-fighter’34 (Brown 1981 in Crank e.a. 2007: 104; FitzPatrick 2006: 6, 7; Braswell 1998: 401, 402) en leiden beroepskenmerken, zoals de hoge mate van individualiteit en de toewijzing van een bepaald operationeel gebied, ertoe dat agenten zich persoonlijk verantwoordelijk gaan voelen voor de veiligheid in dat gebied (Bittner 1990 en Skolnick 1994 in Crank e.a. 2007: 104; Harrison 1999: 5, 6). Is het dus niet de burger of het korps welke verlangt dat de agent in kwestie optreedt, dan komt dit verlangen wel uit de agent zelf. Afgezien of de mogelijkheden tot verwezenlijking daartoe aanwezig zijn.

Formele weten regelgeving In de wetenschappelijke literatuur wordt veelvuldig melding gemaakt van weten regelgeving als obstakel in het streven naar maatschappelijke dan wel organisatiedoelen (Van Reenen 2002; Van Laere 1980; Punch 1985; Barker & Carter 1998; Haarr 1997). Punch spreekt in dat opzicht van bepaalde wettelijke instructies, evenals bureaucratische35 of universele standaarden, die veelal ongepast zijn voor de situatie (Punch 1985: 4, 207).36 Er wordt gewezen op het gebrek aan bevoegdheden (Goldstein 1977: 9, 72; Barker & Carter 1998: 95). Tevens is een deel van de wetgeving nauwelijks afdwingbaar (Van Laere 1980: 24) of is deze naast procedures en regelgeving onduidelijk. Van dit laatste worden diverse voorbeelden gegeven: de toelichting op opgelegde normen ontbreekt (Van Laere 1980: 23); wetgeving kan dubbelzinnig zijn (Punch 1985: 3); de wet geeft geen uitleg over de omgang met voorschriften in de praktijk (Van Reenen 2002: 33); of gerechtelijke uitspraken conflicteren (Harrisson 1999: 6). Daarnaast is er sprake van een toegenomen complexiteit door de groeiende hoeveelheid wetgeving (Van Beers 2001: 139, 140). Waarbij opgemerkt kan

34

Deze rolperceptie is diepgeworteld in de cultuur van de Amerikaanse politie, het wordt continu benadrukt in de training van agenten. De term ‘law enforcement officer’ is indicatief voor deze misplaatstheid. Rechtshandhaving vormt, naast o.a. de (sociale) hulpverleningstaak, immers niet meer dan een klein onderdeel van hun werkzaamheden (FitzPatrick 2006: 6, 7; Braswell 1998: 401, 402). 35 Zie paragraaf 2.1.2. m.b.t. bureaucratische waarden. 36 Aangaande de bureaucratische en universele standaarden is het waardevol op te merken dat Punch hier schrijft vanuit het perspectief van de politieambtenaar. Citerend: ‘The occupational reality of the policeman flitting between backstage behaviour and formal interaction in public is that of an unconsciously accomplished actor caught up in a schizophrenic, or even dialectical, relationship with a system that dictates bureaucratic, universal standards of conduct for him that are deemed situationally inappropriate.’ (Punch 1985: 207)

27

EEN DOEL VOOR OGEN

worden dat de wettelijke bepalingen zelf vaak ook niet het toonbeeld van eenvoud zijn.37 Dit alles speelt vanzelfsprekend bij het handhaven van de wet, dan wel het beschermen van de eigen positie tijdens ordeverstoringen.

Terugkijkend op de drie verschillende punten die in deze paragraaf naar voren zijn gekomen, worden ‘werkgerelateerde obstakels’ omschreven als: hindernissen die de politieorganisatie of individuele politieambtenaar ondervindt bij het nastreven van organisatie- of maatschappelijke doelen, welke voortkomen uit het brede spectrum aan, deels conflicterende, eisen in het werkveld. 2.2.2. Wijze waarop werkgerelateerde obstakels bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden In de literatuur wordt gemeld dat een deel van het politiewerk gezien kan worden als onuitvoerbaar wanneer agenten zich strikt aan de regels houden (Van Reenen 2002; Goldstein 1977; Van Laere 1980), ook veel politieagenten zien dit zo (Punch 1985: 202; Weisburd e.a. 2000: 2, 3).38 Goldstein haalt het voorbeeld aan van Amerikaanse agenten die personen, welke verdacht worden van criminele betrokkenheid, stoppen en bevragen. Een handeling die hij noodzakelijk acht voor de effectieve uitvoering van de politietaak. Agenten deden dit echter al voordat de wetgever hen daartoe de mogelijkheid bood. Zij arresteerden de verdachte dan op basis van een licht vergrijp, waar vaak gebrekkig bewijs voor was, om toch een schijnbaar legale grond tot aanhouding te hebben (Goldstein 1977: 72). Uit dit voorbeeld is direct de wijze te zien waarop opgelegde beperkingen leiden tot het creatief gebruik van bevoegdheden. Er worden nieuwe methodes gezocht om toch een bevredigend resultaat te bereiken. Deze kunnen vele vormen aannemen van leugens tot de intimidatie van verdachten of het vervalsen van bewijs (Punch 1985: 3). Het gevaar dat dit wordt gedaan ligt volgens Klockars overal waar restricties op de politie worden uitgeoefend, en vooral wanneer deze restricties door de politie worden gezien als onredelijk, onwenselijk of oneerlijk (Klockars 1980: 42).39 Dit geldt zeker niet alleen voor wettelijke restricties, maar bijvoorbeeld ook omdat men een oplossing wil bieden voor een probleem waar zij de middelen niet toe heeft (Barker & Carter 1998: 95, 96). Plausibel lijkt de situatie waarbij agenten ter plekke, om de orde te bewaken, dreigen met het oppakken van een grote groep onruststokers. Terwijl men weet dat de aanwezige hoeveelheid mankracht, vervoer of celcapaciteit daarvoor onttoereikend is. Naast dit, is het voor agenten ook niet ongewoon leugens te vertellen om bepaalde zaken af te doen die het doen van ‘echt’ politiewerk in de weg zouden staan. Zo vertellen agenten personen met een aanklacht of beschuldiging jegens een

37

Bijvoorbeeld art. 7 van de Ambtsinstructie over vuurwapengebruik. Uit onderzoek van Weisburd e.a., een telefonische enquête afgenomen bij meer dan 900 Amerikaanse agenten, blijkt dat 42,9 procent (39,1% mee eens, 3,8% zeer mee eens, n=919) het eens is met de stelling dat het altijd volgen van de regels niet overeen te brengen is met het ‘klaren van de klus’. De vraag werd gesteld in het licht van het gebruik van geweld door agenten (Weisburd e.a. 2000: 1-3). 39 Klockars geeft aan dat het aangehaalde voorbeeld van Goldstein (1977) hierop wijst (Klockars 1980: 41, 42). 38

28


derde, geregeld dat er van hun probleem werk zal worden gemaakt. Terwijl zij die intentie in werkelijk helemaal niet hebben (Barker & Carter 1998: 96). Niet alleen de agent op straat hanteert onder druk afwijkende methoden, ook het management maakt zich er direct of indirect schuldig aan.40 De druk om arresten te maken en de criminaliteit onder controle te houden, leidt er volgens Manning en Redlinger toe dat het management niet te kritisch is richting het gedrag van individuele agenten. Zij zijn geneigd de andere kant op te kijken wanneer agenten voor de organisatie goede resultaten boeken, ook al overtreden zij daarbij de wet (Manning 1978 en Manning & Redlinger 1977 in Crank e.a. 2007: 108). Dat het niet blijft bij oogluikend toestaan, maar dat leidinggevenden er zelf eveneens schuldig aan kunnen zijn, wordt aangegeven door Punch. Deze wijst ter illustratie op een Amsterdamse leidinggevende die blind declaraties voor overuren ondertekende, terwijl iedereen wist dat dit valse opgaven waren. Op de vraag waarom de leidinggevende dit deed, antwoordde deze dat hij de declaraties ondertekende omdat hij wist dat wanneer er zondag ’s middags crisis was, hij zijn mannen kon bellen en deze vrijwillig naar het bureau zouden komen (Punch 1985: 88, 89).41 Er kan geconcludeerd worden dat de wijze waarop werkgerelateerde obstakels resulteren in het creatief gebruik van bevoegdheden legio zijn. Er wordt naar methoden gegrepen waarmee de obstakels kunnen worden omzeild. De grenzen van moraliteit en legaliteit worden bij de inzet van deze methoden geregeld opgezocht. Het gezegde ‘vele wegen leiden naar Rome’ lijkt hier toepasselijk.

2.3. Organisatiecultuur Inleidend is in paragraaf 1.2. geschreven over de organisatiecultuur en daaraan verbonden kenmerken, zoals: de groepsdruk, de informele normen en de beroepscode. Deze paragraaf biedt een verdieping van het begrip en de invloed welke het uitoefent op het bestaan van het creatief gebruik van bevoegdheden. Er wordt een antwoord gezocht op de volgende twee deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder de organisatiecultuur? 2. Op welke wijze draagt volgens de literatuur de organisatiecultuur bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 2.3.1. Definiëring van organisatiecultuur Hoewel er in de literatuur omtrent politiële ethiek veelvuldig geschreven is over het begrip organisatiecultuur en de daaraan verbonden aspecten (Van Laere 1980; Punch 1985; Huberts & Naeyé 2005; Fitzpatrick 2006; Van Beers 2001), mist een exacte definiëring. Om desondanks helderheid te krijgen over wat het beschreven sociale verschijnsel precies inhoudt, is uitgeweken naar de 40

In de beroepscode van de politie, ‘Code Blauw’, is een apart deel gewijd aan de leidinggevende (Politie 2007: 7). 41 De opgave van uren gaat heden ten dage middels een computerprogramma. Een leidinggevende dient evenwel nog steeds akkoord te geven omtrent gemaakte overuren, controle op deze leidinggevende lijkt daarbij gering. Het systeem is zodoende ook tegenwoordig nog fraude gevoelig (naar navraag en bevinding binnen de onderzochte politieteams).

29

EEN DOEL VOOR OGEN

organisatiekunde. Binnen dit wetenschappelijk vakgebied is aan het thema overvloedig aandacht besteed (Denison 1996: 622, 623).42 Dat kennis over de organisatiecultuur niet voorbehouden is aan de wetenschap, blijkt uit de uitspraken die dagelijks in diverse bedrijven en instellingen hoorbaar zijn. Tekenende uitingen zijn die waarbij men refereert aan de wijze waarop binnen de organisatie bepaalde zaken worden aangepakt, of waaruit de stijl, dan wel het karakter, van de organisatie blijkt. Het geven van een exacte omschrijving van de organisatiecultuur en haar elementen blijft voor medewerkers echter vaak lastig. Volgens Bate komt dit omdat de cultuur geen opzichzelfstaand zichtbaar verschijnsel is. De elementen van de organisatiecultuur zijn sociaal geconstrueerd en door de medewerkers geïnternaliseerd. Men heeft zich geïdentificeerd met de wijze waarop binnen de organisatie bepaalde situaties worden gepercipieerd. De cultuur is zodoende impliciet in de hoofden van de medewerkers aanwezig (Bate 1984: 45). Hofstede ondersteunt dit in zijn definitie van het begrip organisatiecultuur: ‘(…) the collective programming of the mind which distinguishes the members of one organization from another.’ (Hofstede 1991 in Hofstede 1998: 478) Naast deze diepe inbedding, legt Bate ook een verband met de betekenisgevende functie van de cultuur. De cultuur maakt de organisatiewereld bevattelijk, begrijpelijk en zinvol voor de medewerkers. Wanneer dit bevraagd of bekritiseerd wordt, kan dit bedreigend zijn en frustratie opwekken (Bate 1984: 45). Tevens beschrijft Bate het gezamenlijke binnen de cultuur. Hoewel er wellicht meerdere onderlinge verschillen bestaan, benadrukt de cultuur het gedeelde binnen de organisatie. Het gaat bijvoorbeeld over waarden, ideeën of taboes die collectief worden onderschreven (Bate 1984: 45, 46). Binnen de wetenschap bestaat echter geen eenduidigheid over de exacte inhoud van datgene wat wordt gedeeld. Een tweesplitsing is zichtbaar. Daarbij legt één kant de nadruk op het delen van normen, morele handelingsvoorschriften die een grens stellen aan wat in een bepaalde situatie mag en moet, en de andere kant richt zich op waarden, morele principes of standaarden die gewicht dienen te krijgen bij bepaalde keuzes (Bate 1984: 46; Van den Heuvel e.a. 2002: 147). Bate ziet beide voortkomend uit één onderliggend fundament. Hij hangt de leer43 aan dat personen betekenis toeschrijven aan de wereld om hen heen, door een proces van observatie en interactie met anderen evenals zichzelf44. Zoals het handelen zou voortkomen uit deze betekenisgeving, zo komen daar volgens Bate ook de gehanteerde

42

Denison (1996) geeft op de betreffende pagina’s een bondig overzicht van de ontwikkeling in de literatuur rond organisatiecultuur. 43 Bate bekijkt het geheel vanuit een (symbolisch) interactionistisch onderzoeksperspectief (Bate 1984: 46). Meldingswaardig is dat Punch, die in dit onderzoek veelvuldig wordt aangehaald, zijn studie naar deviant gedrag onder politieambtenaren eveneens vorm heeft gegeven vanuit deze invalshoek (Punch 1985: 1, 2). 44 Het geven van betekenis komt volgens het symbolisch interactionisme voort uit de interactie die personen met elkaar hebben, desondanks is het geheel onlosmakelijk verbonden met een persoonlijk interpretatieproces. In dit laatst genoemde proces is sprake van interactie met de eigen persoon: iemand zal zichzelf bijvoorbeeld dienen te wijzen op zaken waaraan betekenis toegeschreven kan worden; eveneens is er een bepaalde omgang met deze betekenissen, afhankelijk van de situatie kan een persoon deze o.a. selecteren, controleren, hergroeperen of transformeren (Blumer 1986: 5).

30


waarden en normen uit voort. Datgene wat gedeeld wordt is zodoende divers van vorm, het kan o.a. betrekking hebben op: aannames over waardevolle aspecten voor de organisatie; veronderstellingen over wat mogelijk is; de gewoonten en regels binnen de organisatie; wat de basis is voor autoriteit en leiderschap; en ideeën over wat de traditionele of effectieve manier van werken is (Bate 1984: 46, 47). FitzPatrick gaat m.b.t. dit laatste in op de standaard oplossingen voor structurele problemen, welke hij van toepassing acht op het politievak. Volgens FitzPatrick zijn de besluiten die de politie neemt veelal routine, het zijn de oplossingen die in het verleden hebben gewerkt, uit de cultuur zijn voortgekomen en algemene goedkeuring genieten. Daarbij opgemerkt dat de brede acceptatie van deze ‘kant-en-klare’ oplossingen niet wil zeggen dat de handelingen in hun kern niet kunnen conflicteren met specifieke ethische principes. Volgens FitzPatrick vinden bijna alle significante wijzigingen die zijn doorgevoerd in de besluitvorming van de politie, hun oorspong in wijde acceptatie die verdween toen de ‘correctheid’ van de handelingen in twijfel werd getrokken (FitzPatrick 2006: 11, 13, 14). Een laatste kenmerk van het begrip organisatiecultuur is dat het gedeelde binnen de organisatie, ook doorgegeven dient te worden aan haar (nieuwe) medewerkers. Dit doorgeven gebeurt doormiddel van een socialisatieproces. Willen de leden binnen de organisatie geaccepteerd worden dan is het in zekere zin vereist om de wijze van denken en handelen, met een mogelijke historische grondslag, te erkennen. Medewerkers zullen zich er tot op een bepaald niveau aan moeten conformeren (Jaques 1952 in Bate 1984: 46; Bate 1984: 46). De definitie van organisatiecultuur die in dit onderzoek wordt gehanteerd is afgeleid van een bestaande. Eén die overlap vertoont met bovenstaande kenmerken, te weten de definitie van Schein: ‘(…) a pattern of basic assumptions - invented, discovered, or developed by a given group as it learns to cope with its problems of external adaptation and internal integration - that has worked well enough to be considered valid and, therefore, to be taught to new members as the correct way to perceive, think, and feel in relation to those problems.’ (Schein 1985: 9) Schein maakt net als Bate geen splitsing tussen het delen van waarden of normen, maar ziet deze als voortkomend uit dezelfde bron (Schein 1985: 6, 7; Schein 1992 in Denison 1996: 626; Bate 1984: 46). Hij spreekt, zoals te lezen viel, over assumpties als omvattend begrip. Daarbij is Schein duidelijker in zijn beschrijving dan Bate en legt, net als FitzPatrick (FitzPatrick 2006: 11, 13), de nadruk op problemen die de organisatie in het verleden is tegengekomen. Zoals zichtbaar noemt hij problemen rond interne eenwording en externe aanpassing (Schein 1985: 9). Externe aanpassing lijkt in het geval van de politie het meest van belang. De politieorganisatie heeft immers, zoals beschreven is in paragraaf 2.2.1., te maken met diverse belemmeringen en spanningen in het werkveld. Tussen deze werkgerelateerde obstakels dient zij een weg te vinden om aan haar doelstelling te kunnen voldoen. De organisatiecultuur valt dus te omschrijven als: een patroon van assumpties welke ontstaan is bij de omgang met problemen, en doormiddel van een socialisatieproces wordt overgebracht op haar medewerkers. De assumpties geven zin en betekenis aan de organisatiewereld en dienen erkend te worden wil een medewerker geaccepteerd worden binnen de organisatie.

31

EEN DOEL VOOR OGEN

2.3.2. Wijze waarop de organisatiecultuur bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden Hoewel organisaties, zeker van gering formaat, aannemelijk over een cultuur kunnen beschikken waaraan iedere medewerker zich conformeert. Wordt dit door meerdere auteurs, welke ingaan op het verband tussen de politiële organisatiecultuur en het creatief gebruik van bevoegden45, minder van toepassing geacht46 (Punch 1985; Van Laere 1980; Haarr 1997; Skolnick 2002). De politieorganisatie wordt eerder gezien als een versplinterde, één waarin verscheidene groepen agenten verschillende waarden, normen en werkmethodes kunnen aanhangen (Kappeler e.a. 1994 in Haarr 1997: 786, 787; Punch 1985: 2). Tussen deze groepen kan zelfs sprake zijn van: wedijver, jaloezie en vijandigheid. Dit geldt in het bijzonder voor de recherche of specialistische eenheden47 (Punch 1985: 202, 203; Skolnick 2002: 16), hetgeen volgens Wycoff lijkt te contrasteren met de saamhorige wereld van de geüniformeerde toezichthoudende agenten (Wycoff 1981 in Punch 1985: 46). In zekere zin kan er dus niet gesproken worden over één cultuur, maar over de aanwezigheid van meerdere subculturen (Haarr 1997: 790; Schein 1985: 7). Van Laere ondersteunt dit in haar uiteenzetting van de ‘subculturele benadering’, welke ingaat op het ontstaan van ‘normafwijkend gedrag’ (Van Laere 1980: 11). Zij schrijft daarbij specifiek over de ‘primaire groep’, dit zijn de collega’s waarmee een individuele agent het meest intensief samenwerkt. De mogelijkheid bestaat dat deze groep niet-officiële gedragsregels hanteert. De vereenzelviging van de agent met de groep en haar opvattingen zou leiden tot het normafwijkende gedrag (Van Laere 1980: 13, 26). De informele regels en gebruiken die de primaire groep kent, worden in de literatuur aangeduid als de beroepscode (Van Laere 1980: 14, 26) of ‘operational code’ (Punch 1985: 4, 187). Wanneer er een nieuweling aan de groep wordt toegevoegd, wordt deze door de groep zo spoedig mogelijk ingelijfd in hun manier van doen. Dit doet men door middel van een socialisatieproces (Van Laere 1980: 14). Dit proces is, zoals bleek uit de vorige paragraaf, een essentieel kenmerk van de cultuur (Bate 1984: 46). Hieronder zal een uiteenzetting worden gegeven van het socialisatieproces zoals de wetenschappelijke literatuur dat voor de politie omschrijft. Daaropvolgend wordt het aangeleerde patroon van assumpties beschreven, waarin aanvullend aandacht wordt besteed aan de ‘code of silence’. Afgesloten wordt met de beschrijving van een viertal tegenstrijdigheden die in de literatuur te zien zijn.

45

C.q. daarmee in relatie staande begrippen, zoals het normafwijkend gedrag wat Van Laere beschrijft (Van Laere 1980: 4). Zie paragraaf 2.1.1. voor een diepgaande beschrijving van de aanverwante begrippen die door verschillende auteurs worden gehanteerd. 46 Uitzonderingen daargelaten, uit paragraaf 1.2. en paragraaf 2.6.2. blijkt immers dat een deel van de literatuur aangeeft dat er binnen de politieorganisatie sprake is van een gedeelde moraal. Huberts en Naeyé wijzen hier nadrukkelijk op, desondanks onderkennen zij in hun onderzoek eveneens de invloed van de groepscultuur (Huberts & Naeyé 2005: 140-142, n.a.v. Lasthuizen e.a. 2005 en Naeyé e.a. 2005). Het valt evenwel op te merken dat de band tussen beide begrippen door hen niet wordt belicht. 47 Skolnick spreekt over speciale drugsteams in Amerika die onderling concurreren over wie het hardst is, of wie de meeste misdaadreductie bewerkstelligt (Skolnick 2002: 16).

32


Socialisatieproces Iedere nieuwkomer wordt binnen een organisatie onderworpen aan een socialisatieproces. Dit proces dient te bewerkstelligen dat de nieuweling het heersende assumptiepatroon overneemt (Sherman 1998: 50; Schein 1985: 9). Zoals eerder aangegeven is het mogelijk dat deze assumpties afwijken van hetgeen formeel van de medewerker wordt verwacht. Hoe de nieuwkomer hiermee omgaat wordt in de literatuur aangeduid met de term ‘morele loopbaan’ (Van Laere 1980: 15; Sherman 1998: 50, 58). Van Laere omschrijft dit als: ‘(…) een regelmatige serie veranderingen van het zelfconcept en van het kader om zichzelf en anderen te beoordelen.’ (Van Laere 1980: 15) Deze loopbaan is sterk verwikkeld met de ‘beroepsmatige loopbaan’, in dit geval het worden van een volwaardige politieagent. Sherman noemt vier aspecten van de morele loopbaan die voor de politie relevant zijn (Sherman 1998: 50, 58). Het eerste aspect betreft de onvoorziene gebeurtenissen en situaties waarmee een agent geconfronteerd kan worden. Specifiek van belang daarbij is de sociale druk die een agent ervaart om in een bepaalde richting te handelen (Sherman 1998: 59). Deze sociale druk is al in een vroeg stadium aanwezig. Neem bijvoorbeeld de politieacademie, daar worden de traditionele waarden en normen van de politie door de instructeurs overgedragen aan de hand van ‘war-stories’ of anekdotes over het ‘echte’ politiewerk. De verhalen maken het politiewerk voor de leerlingen minder abstract, en tonen de politiële moraal als een andere dan de gewone burger verwacht. Het laat hen zien hoe niet alles volgens het boekje kan. De ‘war-stories’ resulteren volgens Sherman in ‘bull sessions’ tussen leerlingen, waarbij zij de inhoud analyseren en van gedachten wisselen. Er wordt bijvoorbeeld ingegaan op hoe zij zouden reageren in bepaalde situaties. Meldingswaardig is dat de uitkomsten van deze informele debatten eerder te wijten zijn aan groepsdruk en de wens erbij te horen, dan dat het een serieuze poging is om op ethische principes te reflecteren (Sherman 1998: 52, 53). Wordt een leerling van de academie feitelijk actief in het werkveld, dan wordt deze begeleid door een ervaren agent48. Bij het observeren van deze ervaren collega komen de ‘war-stories’ tot leven, er wordt getoond hoe de politiefunctie werkelijk wordt uitgeoefend. De leerling kan tevens getest worden door de ervaren agent, daarbij is het doel veelal te achterhalen of deze zijn mond kan houden als hij de collega een overtreding ziet begaan (Sherman 1998: 53, 54). Ook andere leden uit de primaire groep kunnen de nieuweling testen. Waarbij de leerling al snel kan ontdekken dat afwijken van de formele norm, in sommige gevallen, de weg is van de minste weerstand (Van Laere 1980: 16). Een andere belangrijke ontnuchterende stap die een beginneling zet, is de confrontatie met de burger. Het dragen van een uniform kan sarcastische en kritische opmerkingen uitlokken. De leerling kan eveneens gemanipuleerd worden door personen die zijn bevoegdheden toe lijken te wenden voor persoonlijk gewin. Daarnaast zijn er, zoals beschreven in paragraaf 2.2.1., de onrealistische en tegenstrijdige eisen van de burger. De sociale druk die door dit alles op de beginnend politieambtenaar

48

In Amerika betreft dit een zogenaamde ‘Field Training Officer’ (Sherman 1998: 53), in Nederland spreekt men over een ‘Praktijkcoach’ (Politieacademie 2009).

33

EEN DOEL VOOR OGEN

wordt uitgeoefend, zal logischerwijs van invloed zijn op de belevingswereld en het gedrag van de nieuweling (Sherman 1998: 53, 54). Het onvoorziene in de beschreven situaties is dat het onduidelijk is of een beginnend agent dergelijke zaken daadwerkelijk meemaakt, en zo ja: in welke vorm en mate. Daarnaast is het geen uitputtende beschrijving. Er zijn ontelbare zaken die van invloed zijn op het aanpassingsproces, enkele aanvullende voorbeelden: of de nieuweling individueel dan wel collectief aan een primaire groep wordt toegevoegd; of er binnen de primaire groep conflicten bestaan over ethische kwesties; of agenten alleen of in koppels werken; welke ethische boodschap wordt uitgedragen door de leiding; de mate van openheid over regelovertredend gedrag, en in hoeverre dit nieuwelingen wordt aangeleerd (Van Laere 1980: 14; Sherman 1998: 59). Allen duwen de agent in een bepaalde richting (Sherman 1998: 59). Het tweede aspect dat door Sherman wordt genoemd is de ‘moral experience’, dit is het keerpunt in de morele carrière. Het is het moment waarop de agent zich werkelijk bewust wordt van de afwijkende normen, en tevens dat een besluit genomen dient te worden over welke waarden hij precies zal aanhangen. De reactie kan ontstaan bij het zien van bepaalde overtredingen, of wanneer het eigen gedrag door buitenstaanders wordt beoordeeld. Bij zijn beslissing heeft een agent kortweg vier opties: niets doen en handelen conform de afwijkende normen; vluchten voor het morele dilemma, bijvoorbeeld door overplaatsing; ontslag nemen bij de politie, de totale afkering; of ‘ten strijden trekken’ tegen de afwijkende assumpties. Het kan ook voorkomen dat een agent nooit een ‘moral experience’ krijgt, en zich onbewust laat meeslepen door heersende assumpties (Sherman 1998: 60). Het derde aspect betreft de aanvoer van excuses om het gedrag te rechtvaardigen (Sherman 1998: 61), een aspect dat terugkomt in meer wetenschappelijke publicaties (Van Reenen 2002: 27; Van Laere 1980: 16). De agenten die zich in hun loopbaan bewust worden van hun eigen fouten kunnen dit gaan ervaren als een last. Om het morele conflict tussen hoe men heeft gehandeld en hoe men had willen handelen te neutraliseren, komen agenten met allerlei creatieve verklaringen voor hun gedrag. Hiermee verloochenen ze de beginselen die ze eigenlijk als leidraad wenste te hanteren, of weten hun handelingen er alsnog mee in lijn te brengen. In principe ontkennen ze daarmee de incorrectheid van hun gedrag. Een voorbeeld hiervan is het in paragraaf 2.1.1. aangehaalde ‘street justice’. Het pak slaag dat een persoon krijgt wordt gezien als de vervangende straf voor wanneer justitie er geen kan opleggen, of als veiligstelling van de politiële autoriteit (Skolnick 2002: 15; Sherman 1998: 61). Het ‘aanvullen’ van de bewijslast of het kloppend maken van formele documenten, wordt gerationaliseerd als noodzaak ter voorkoming van vrijspraak op grond van enkele procesmatigheden (Barker & Carter 1998: 99). De mentale aanpassingswijze kan zeer verslavend werken, en de weg vrijmaken voor nieuwe vormen van afwijkend gedrag. De overgang van de ene mentale verontschuldiging naar de andere, vormen de stappen in het wijzigen van het zelfconcept en de veranderingen in het toetsingskader voor gedrag (Sherman 1998: 61; Van Laere 1980: 15).

34


Deze stappen behoren tot het laatste aspect wat Sherman noemt. Het is de voortschrijding in het normafwijkende, de verbeteringen die men op moreel vlak door kan maken, of de stagnatie bij de acceptatie van bepaalde assumpties (Sherman 1998: 62). Een voorbeeld van dit laatste zou zijn, ter vergaring van bewijsmateriaal, de bereidheid om een verklaring tot binnentreden te vervalsen, afgezet tegen de bereidloosheid om zelf in te breken. Men trekt een grens welke gedrag men voor zichzelf acceptabel acht, hetgeen mogelijk verband houdt met de mate waarin de eigen normen geweld aangedaan dienen te worden (Lasthuizen e.a. 2005: 86). Deze stagnatie geeft aan dat, ondanks het socialisatieproces welke de politieambtenaar in een bepaalde richting duwt, het de agent zelf blijft die bepaalt aan welke assumpties hij/zij zich uiteindelijk conformeert. Zoals Haarr aangeeft: ‘(…) despite the fact that the police are socialized into the occupational culture (…) [The] individual officers make their own adaptations and construct their own organizational reality based on their reading of social and political situations, their personal interests, and their varying experiences in the organization.’ (Haarr 1997: 78649)

Aangeleerde assumpties Een redelijk consistent patroon van assumpties ontstaat naar aanleiding van: de ‘war-stories’ die verteld worden op de politieacademie; de ‘bull-sessions’ die daarop volgen; de begeleiding in het werkveld; en het eerste contact als politieagent met de burger (Sherman 1998: 55). Hieronder een opsomming en uiteenzetting van de beschreven aangeleerde assumpties die verband houden met het thema van dit onderzoek:

1. Het besluit tot rechtshandhaving zou, in de minder serieuze en dringende gevallen, af moeten hangen van hetgeen de wet vermeld en het type verdachte. Met betrekking tot dit laatste hebben o.a. zaken als: houding, gedrag, afkomst, leeftijd en sociale status een belangrijke invloed op de wijze waarop iemand behandeld moet worden (Sherman 1998: 55; Skolnick 1966 in Caldero & Larose 2001: 162). 2. Een (dreigende) aantasting van de politiële autoriteit kan een agent niet over zijn kant laten gaan, het dient bestraft te worden doormiddel van wetstoepassing of geweld (Van Reenen 2002: 33, 34; Sherman 1998: 55). Zelfs wanneer er geen wettelijke overtreding heeft plaatsgevonden zal de agent een manier dienen te vinden om een straf op te leggen. Arrestatie op grond van een valse aantijging is één van deze manieren (Sherman 1998: 55). 3. Politieagenten zouden nooit moeten aarzelen m.b.t. de inzet van fysiek geweld tegen personen die het ‘verdienen’, of wanneer dit zou leiden tot het effectief oplossen van een misdaad. Enkel de straf die de leiding op kan leggen, de mogelijke klachten en juridische implicaties

49

Naar Fielding (1988) en Manning (1993, 1994).

35

EEN DOEL VOOR OGEN

zou de toepassing van geweld mogen beperken. Wanneer er schuldeloos mee kan worden weggekomen is geweldstoepassing gerechtvaardigd (Sherman 1998: 55, 56). 4. Een agent kan niet snel genoeg rijden bij het achtervolgen van een autodief of verkeersovertreder. Men veronderstelt dat wanneer iemand wegrijdt voor de politie hij/zij haar autoriteit schaadt, hoe klein de overtreding ook mag zijn. Meldingen gericht op sociale hulpverlening, zoals geluidsoverlast of een huiselijk geschil, hebben daarentegen geen prioriteit. Wanneer er geen meldingen zijn mag je, zolang je er mee weg kan komen, doen wat je wilt: slapen, vrienden bezoeken, studeren, etc. Dat sociale dienstverlening geen prioriteit heeft hangt samen met het volgende punt (Sherman 1998: 54, 56; Braswell 1998: 401). 5. De burgers, of in ieder geval de meeste van hen, zijn de vijand (Sherman 1998: 55; Harrison 1999: 5; Goldman 1963, Reiss & Bordua 1967 in Caldero & Larose: 162). De wijze waarop politieambtenaren door de burger worden behandeld en de conflicterende en onredelijke eisen die worden gesteld, veroorzaken onder agenten een aversie jegens de burger. Daar komt bij dat wanneer een nieuweling zich realiseert dat het leeuwendeel van zijn werk gericht is op sociale hulpverlening en niet op ‘crime-fighting’, hij de burger daar verantwoordelijk voor houdt. Vooral minder gefortuneerde personen, geteisterd door problemen, worden gezien als dom. Of juist als slim, omdat ze het sociale vangnet weten te misbruiken (Sherman 1998: 5355; Braswell 1998: 401, 402). 6. Het management is eveneens de vijand (Harrison 1999: 5; Sherman 1998: 55; Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 108). Caldero en Crank opperen een verklaring voor deze assumptie. Managers zouden zich beroepsmatig verbonden voelen met de regels en het beleid van de organisatie, wat veelal gebaseerd is op formele wetgeving. Uitvoerende agenten zouden meer belang hechten aan het nastreven van sociaal wenselijke doelen. In zekere zin leggen de managers de beperkingen op die de agent op straat soms moet doorbreken (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 108). 7. Loyaliteit aan collega’s is essentieel om te overleven (Sherman 1998; Van Laere 1980; Huberts & Naeyé 2005; Van Beers 2001; Goldstein 1977; Skolnick 2002). Agenten zijn volledig afhankelijk van elkaar in gevaarlijke situaties, loyaliteit komt dan ook duidelijk tot uiting bij het verlenen van assistentie bij een collega in nood (Sherman 1998: 54; Van Beers 2001: 106, 107; Goldstein 1977: 165). Naast gevaarlijke situaties zijn agenten onderling afhankelijk ter verweer van valse beschuldigingen, maar evenzogoed wat betreft het dekken van elkaars overtredingen. Wanneer een agent in nood wenst te vertrouwen op zijn collega’s kan hij het zich niet veroorloven bekend te staan als een verrader (Goldstein 1977: 165, 166). Dit alles komt tot uiting in de ‘code of silence’, de verplichting om voor elkaar op te komen en nooit een collega af te vallen (Huberts & Naeyé 2005: 34, Skolnick 2002: 7).

36


Aanvullend: De ‘code of silence’ is een strategie die bedoeld is om het handelen van de primaire groep aan de controle van het management, dan wel die van de burger, te onttrekken (Crank e.a. 2007: 10850, Van Laere 1980: 14). Volgens Skolnick is de code te zien als een uitdrukkelijk bevel, waarbij een schending zal leiden tot vergelding (Skolnick 2002: 7, 11, 12).51 Dit blijkt o.a. uit een citaat voortkomend uit een verklaring welke is gegeven voor een gerechtelijke onderzoekscommissie in New York. De betreffende agent had een verdachte op sadistische wijze mishandeld, op de vraag of hij bang was dat zijn collega’s hem zouden aangeven antwoordde deze: ‘(…) Never (…) Because it was the Blue Wall of Silence. Cops don’t tell on Cops. And if they did tell on them, just say if a cop decided to tell on me, his career’s ruined. He’s going to be labeled as a rat. So if he’s got fifteen more years to go on the job, he’s going to be miserable because it follows you wherever you go. And he could be in a precinct he’s going to have nobody to work with. And chances are if it comes down to it, they’re going to let him get hurt.’ (Mollen 1994 in Skolnick 2002: 11) Een aanvullende reden om je als agent aan de code te conformeren, en collegialiteit te verkiezen boven integriteit (Naeyé e.a. 2005: 128), is dat politieambtenaren veelal van elkaars overtredingen op de hoogte zijn. Het is zodoende mogelijk dat één melding kan leiden tot een stortvloed aan beschuldigingen (Skolnick 2002: 12). Het is een illusie te veronderstellen dat de ‘code of silence’ voorbehouden is aan Amerika. Ook in Nederland komt een dergelijke zwijgcode voor, er worden zelfs specifieke interventieprojecten opgezet om dit culturele element om te vormen. Dit was zichtbaar in de politieregio Zuid-HollandZuid. Uit onderzoek is daar naar voren gekomen dat er in het team in Dordrecht en omgeving sprake was van een ‘non-interventiecultuur’, anders verwoord: ‘Niet melden wat je te melden hebt op het moment dat je iets ziet of hoort.’ Iets wat voor de gehele Nederlandse politie zou opgaan (Van Beers 2001: 160). Deze discrepantie tussen zien en melden is eveneens iets wat Lamboo en Huberts bevestigen in hun beschouwing van eerdere op de politiële integriteit gerichte onderzoeken (Lamboo & Huberts 2005: 41, 42, 63, 67).

8. Formeel strafrecht is ter bescherming van de crimineel, en zou genegeerd moeten worden wanneer daar de mogelijkheid toe is. Het zijn de beperkingen die de politie worden opgelegd en staan de bestrijding van misdaad in de weg (Sherman 1998: 56; Punch 1985: 20352). 9. Liegen en deceptie zijn een essentieel onderdeel binnen het politiewerk. Daarbij is meineed toegestaan als daarmee de eigen persoon beschermd wordt, of een crimineel veroordeeld kan worden (Sherman 1998: 56). Terugblikkend op de ‘code of silence’ is het vertellen van leugens, incl. het afleggen van een valse getuigenis, soms eveneens noodzakelijk voor het 50

Naar Sherman (1972). Zie ook De Graaf, over het melden van integriteitsschendingen en de angst voor represailles (De Graaf 2007: 37, 38, 51). 52 Punch naar Mills (1973), Reisman (1979) en Shover (1980). 51

37

EEN DOEL VOOR OGEN

dekken van de overtredingen van collega’s (Mollen 1994 in Skolnick 2002: 8). Overtredingen van het formeel strafrecht kunnen niet bekendgemaakt worden, liegen is in dergelijke gevallen een goede oplossing. Het vertellen van een leugen tegen een verdachte om een overtreding of bekentenis uit te lokken, is vaak de enige methode om een crimineel veroordeeld te krijgen. Dit zou het eveneens rechtvaardigen (Sherman 1998: 56; Barker & Carter 1998; 94-99). 10. Iedere vorm van discrepantie tussen deze assumpties en die van vrienden of familie, wordt simpelweg veroorzaakt door de onwetendheid van degenen die nooit zelf in het politievak hebben gezeten (Sherman 1998: 55).

Kijkend naar het bovenstaande, dan is het geen loze veronderstelling dat succes binnen de politieorganisatie naar degene gaat die zaken voor elkaar krijgt, en dit doet door het breken, buigen en verdraaien van regels (Punch 1985: 20453). Het bovenstaande patroon van assumpties wordt echter minder strikt aangehangen dan voorheen (Sherman 1998: 57). Het heersen van een sterke machocultuur en het zien van het politiewerk als mannenbaan, lijken tanende (Naeyé e.a. 2005: 125; Caldero & Larose: 173, 17454). Dit zou mede veroorzaakt zijn door de toegenomen diversiteit binnen de politie. Zo zijn er meer vrouwen, meer medewerkers van verschillende afkomst, en zijn er meer hoger opgeleiden werkzaam binnen de politieorganisatie (Sherman 1998: 57: Naeyé e.a. 2005: 125, 128). Eveneens is de bescherming van individuele agenten verbeterd (Sherman 1998: 57)55 en de individuele verantwoordelijkheid, c.q. de kans op gerechtelijke sancties, gegroeid. Dit kan ervoor zorgen dat men eerder bereid is de ‘code of silence’ te verbreken (Pollock & Becker 1998: 135, 136). Een ander punt behelst de gestegen bewustwording rond integriteit, door o.a. de grotere onderzoeksrol van de media, parlementaire enquêtes56 en ministeriële uitingen57 (Sherman 1998: 57; Van den Heuvel e.a. 2002: 13, 14). Deze bewustwording is terug te zien in de toenemende stellingname van de politieleiding tegen bovenstaande assumpties, o.a. geuit in de diverse interventies die ter bestrijding in het leven zijn geroepen (Van Beers 2001: 160; Sherman 1998: 57). Ook de reorganisatie van het politiebestel in 1993 zou in Nederland voor een culturele omslag hebben gezorgd. De organisatie is overzichtelijker

53

Punch baseert zich op het werk van: Marx (1982), Dalton (1959), Crozier (1973), Kanter (1977), Pfeffer (1981) en Daley (1979). 54 Met betrekking tot een onderzoek uit 1992 uitgevoerd bij een politiekorps in Tacoma, Washington (Caldero & Larose 2001: 170, 173, 174). 55 Sherman heeft het over de politievakbonden in Amerika, welke opkomen voor agenten die in de problemen zijn geraakt. Bijvoorbeeld omdat zij de beschreven assumpties tarten (Sherman 1998: 57). Aannemelijk is dat de bescherming van agenten in Nederland eveneens is gegroeid, kijkend naar de toegenomen aandacht voor integriteit en klokkenluiders. 56 Bijvoorbeeld de IRT-affaire (zie: NRC 1996). 57 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mevr. Dales, waarschuwde in 1992 voor de gevaren die de bestuurlijke integriteit bedreigden en bracht dit in relatie met het voortbestaan van de politieke democratie. Haar uitingen waren naar aanleiding van diverse corruptiepraktijken binnen het lokaal bestuur en zij positioneerde integriteit hoog op de agenda. Niet alleen voor het overheidsbestuur, maar voor alle organisaties die belast waren met de uitoefening van de publieke taak (Van den Heuvel e.a. 2002: 13, 14).

38


en opener geworden, men werkt in minder hechte teams en kent een hogere mate van sociale controle (Naeyé e.a. 2005: 125, 128). In Amerika, waar vormen van corruptie zeer extreem lijken te zijn (Punch 1985: 16), wordt de zwijgcultuur door steeds meer agenten doorbroken (Sherman 1998: 58; Skolnick 2002: 1158). En hoewel ook in Nederland niet alles wordt gemeld, lijkt een groot deel bereid te zijn dit wel te doen bij als ernstig gepercipieerde misstanden59 (Punch, Huberts & Lamboo 2000, 2001 in Lamboo & Huberts: 62, 63, zie: De Graaf 2007: 35, 51). Ook het overdadig gebruik van geweld lijkt in Amerika tanende. De houding van agenten m.b.t. het gebruik van geweld lijkt daar, door diverse berechtingen, civiele schuldeisen en maatschappelijke woede, terughoudender dan voorheen. Waarbij sommige agenten aangeven nu te aarzelen bij het gebruik van geweld en zichzelf daardoor in gevaar zouden brengen (Sherman 1998: 58). De extremiteiten in Amerika lijken zich hier niet voor te doen. Verondersteld mag echter niet worden dat excessief geweld in Nederland niet zou voorkomen. Geregeld vinden er bij de politie interne onderzoeken naar het gebruik van geweld plaats. De onderzoeken richten zich daarbij voornamelijk op mishandelingen, in geringere mate lijkt vuurwapengebruik, geweld door een politiehond, of vernieling aan de orde te zijn (Lamboo & Huberts 2005: 50, 51).60 De perceptie van Nederlandse agenten is eveneens opvallend. Politieambtenaren plaatsen het met geweld afstraffen van een verdachte61 in een rangorde van 11 senario’s62 op positie 6. Zij vinden het type overtreding minder ernstig dan bijvoorbeeld diefstal of omkoping. Van de respondenten geeft 62,9 procent aan de overtreding te melden. Nederlandse agenten lijken hiermee in lijn te zitten met Amerikaanse agenten waarbij dezelfde enquête is afgenomen (Huberts, Lamboo en Punch 2000, 2001, 2003, 2004 in Lamboo & Huberts 2005: 62, 63). De genoemde meldingsbereidheid toont dat een ‘code of silence’ nog steeds aanwezig kan zijn. Dit vindt aansluiting bij de uiting van Sherman. Deze schrijft dat hoewel het belang dat wordt gehecht aan het beschreven patroon van assumpties minder is, het aanleren van de politiële waarden en normen nog immer plaatsvindt in een context waarin deze traditionele opvattingen nadrukkelijk worden gecommuniceerd (Sherman 1998: 58). 58

Skolnick wijst op een politieambtenaar in Amerika die, pas nadat gedreigd was zijn vrouw aan te klagen, de code had doorbroken. De verklaringen die de agent deed leidden tot de berechting van vijf collega’s, en het treffen van interne sancties tegen zeventig andere agenten. Diverse agenten hebben daarnaast ontslag genomen. Skolnick schreef evenwel op een moment dat het strafrechtelijk onderzoek nog niet was afgerond (Skolnick 2002: 11). 59 Het meest negatief zijn agenten over collega’s die plichtsverzuim combineren met onterechte persoonlijke verrijking, denk aan: diefstal, omkoping en dergelijke (Lamboo & Huberts 2005: 62). 60 Er zijn 341 geweldsschendingen onderzocht tussen 1999-2000. In hoeveel gevallen hier sprake was van een strafbaar feit is, o.a. door de registratiewijze, onduidelijk (Lamboo & Huberts 2005: 50, 52). 61 Het geweldscenario dat door de agenten beoordeeld diende te worden op ernst en meldingsbereidheid, was als volgt geformuleerd: ‘Twee agenten surveilleren te voet en verrassen een man die bezig is een auto open te breken. De man neemt de benen. Ze rennen door verschillende straten achter hem aan en houden hem aan in een worstelpartij waarbij de verdachte tegen de grond wordt gewerkt. Als ze de verdachte onder dwang hebben besluiten ze om hem een paar keer in zijn maag te stompen als “straf” voor zijn vlucht en verzet.’ (Lamboo & Huberts 2005: 61) 62 Positie 1 wordt gezien als de minst ernstige overtreding, positie 11 als de grootste misstand (Lamboo & Huberts 2005: 63).

39

EEN DOEL VOOR OGEN

Theoretische tegenstrijdigheden Over het voorgaande heerst binnen de literatuur geen volledige overeenstemming. Een viertal punten zijn opvallend. Ten eerste blijkt er onenigheid te zijn over het socialisatieproces. Er zijn auteurs die beweren dat de invloed van een dergelijk proces zeer gering is, en dat agenten al met een specifiek waardepatroon bij de politie komen (Caldero & Larose 2001: 162, 178; Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 107; Crank e.a.2007: 11463). Ook is de mogelijkheid geopperd dat het socialisatieproces zeer snel verloopt, dit omdat men geen verschil in waarden aantrof tussen ervaren en onervaren agenten (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163). Een duidelijke overlap is zichtbaar met de gedeelde moraal, welke in paragraaf 2.6. is uitgediept. Hierdoor is een verdere uitweiding in deze paragraaf overbodig en wordt zodoende achterwege gelaten. Een waardvolle kanttekening die hier echter nog wel geplaatst kan worden, behelst de conclusie die Haarr trok omtrent de aanpassing van agenten aan het assumptiepatroon. Zoals eerder geciteerd benadrukt Haarr dat de individuele agent uiteindelijk zelf bepaalt aan welke assumpties deze zich conformeert (Haarr 1997: 786). De auteur lijkt daarbij echter voorbij te gaan aan de niet geringe druk die collega’s op een agent kunnen uitoefenen. Functioneren in een primaire groep zonder acceptatie zal zeer lastig zijn. Een goed voorbeeld is de vergelding voor het doorbreken van de ‘code of silence’, zoals eerder werd aangegeven (zie: Skolnick 2002: 11, 12). Ook op de overtreding van andere informele normen staan mogelijk sancties, iets wat o.a. blijkt uit de beschrijving van de ‘operational code’ door Reiss: ‘(…) that unwritten set of rules and procedures that prescribe what can or must be done and which are enforced by informal peer sanctions and control.’ (Reiss 1977 in Punch 1985: 187) Als tweede kan opgemerkt worden dat Lasthuizen e.a. melden dat de organisatiecultuur niet van invloed is op de omvang van het misbruik van (gewelds-)bevoegdheden (Lasthuizen e.a. 2005: 86). Zij concluderen dit aan de hand van een secundaire analyse van bestaande onderzoeksdata. Specifiek zijn door Lasthuizen e.a. databestanden onderzocht die waren verzameld in enquêteonderzoek tussen 1996 en 1999. Het onderzochte totaalbestand betrof 3.125 Nederlandse politieambtenaren. In het onderzoek heeft men zich gericht op negen typen integriteitsschendingen64, en heeft men onderscheid gemaakt in acht dimensies van de organisatiecultuur65. De culturele dimensies hadden invloed op de gepercipieerde omvang van ieder type schendig, met uitzondering van 63

Caldero & Crank geven aan dat agenten voordat ze bij de politie komen al gericht zijn op misdaadbestrijding. Zij hangen het nastreven van de ‘noble cause’ aan, niet beïnvloed door beroepsmatige kernmerken of eisen (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 107). Hoewel de resultaten niet generaliseerbaar zijn, vinden Crank e.a. hier in hun onderzoek enige bewijs voor (Crank e.a 2007: 114). 64 Corruptie, fraude of diefstal, dubieuze giften en beloften, onverenigbare functies en activiteiten, misbruik van geweldsbevoegdheden, misbruik van andere bevoegdheden, misbruik van (de toegang tot) informatie, omgangsvormen en bejegening, verspilling en wanprestatie (Lasthuizen e.a. 2005: 73, 87; zie: Huberts & Naeyé 2005: 27-30). 65 Vertrouwen in collega’s; werksfeer in de unit; werkbeleving, met name plezier en trots; het overeind kunnen houden van eigen normen; het aanwezig zijn van uitvoerbare normen; duidelijkheid over omgang met elkaar en belangen van de organisatie; integriteitsnormen van collega’s; integriteitsreputatie van het korps (Lasthuizen e.a. 2005: 86).

40


de in deze alinea genoemde (Lasthuizen e.a. 2005: 69-71, 86). Het zou betekenen dat het creatief gebruik van bevoegdheden, of tenminste bepaalde facetten daarvan, niet beïnvloed wordt door de informele verhoudingen tussen medewerkers. Eén aspect tast de kracht van deze veronderstelling echter aan, de representativiteit van de secundaire analyse. Zoals Lasthuizen e.a. zelf aangeven is het niet zeker of het onderzoek de perceptie van de gehele Nederlandse politie weergeeft. Hoewel zij geen directe aanleiding tot vertekening zien blijft die mogelijkheid wel aanwezig, dit hangt samen met: de mate van er- en herkenning van morele problemen en niet integer gedrag; de kans op ‘sociaal wenselijke’ antwoorden; evenals de regionale ligging en grootte van de ondervraagde korpsen. Daarbij komt dat het onderzoek niet spreekt over de daadwerkelijke frequentie van schendingen, maar over de perceptie van agenten op de omvang van deze schendingen (Lasthuizen e.a. 2005: 70-72). Het onderzoek wijst dus in een bepaalde richting, het staat echter niet vast of dit ook de goede richting is. Voor het derde punt, m.b.t. de perceptie op het management, kan naar Naeyé e.a. worden verwezen. Zij hebben in hun onderzoek ervaren journalisten diepte-interviews laten houden met Nederlandse politieambtenaren (Naeyé e.a. 2005: 97). Uit deze gesprekken blijken de positieve veranderingen rond het thema integriteit binnen de organisatie. Jegens leidinggevenden zouden agenten geen negatieve gevoelens (meer) koesteren, zoals o.a. door Sherman (1998: 55) en Harrison (1999: 5) was aangeven. In sommige gevallen zou hun gedrag en integriteitsbeleid juist leiden tot bewondering (Naeyé e.a. 2005: 127, 128). Ook uit het onderzoek van Crank e.a. blijkt dat er geen negatieve relatie zou bestaan tussen uitvoerend en leidinggevend personeel. Zij hebben in hun onderzoek gekeken naar de relatie tussen deze band en steun voor de ‘noble cause’. Twee visies werden getoetst: er heerste een conflicterende relatie doordat beide verschillende belangen kende; of er was sprake van een positieve relatie, omdat men misdaadbestrijding als gezamenlijk doel had. Het onderzoek was consistent aan de laatste visie, een conflicterend verband tussen beide werd niet gevonden. Zelfs niet bij een stijging van het criminaliteitsniveau. Desondanks mag ook dit onderzoek, o.a. door de kleine onderzoekseenheid, niet als generaliseerbaar worden beschouwd (Crank e.a. 2007: 108, 113, 114). De overeenstemming met de bevindingen van Naeyé e.a. versterkt vanzelfsprekend wel het gevonden verband. Wanneer de uitvoerende medewerkers en de leiding werkelijk overeenstemmen in het nastreven van ‘the good end’ (Crank e.a. 2007: 103, 114), dan lijkt de noodzaak tot het hebben van een ‘code of silence’ voor agenten gering. De code wordt door Crank e.a. dan ook specifiek geassocieerd met de veronderstelling dat leiding en uitvoering aan verschillende zaken belang hechten, het bestrijden van misdaad en het handhaven van formele regelgeving (Crank e.a. 2007: 108). Wanneer het management de doelstellingen en werkwijze van de executieve agenten accepteert en goedkeurt, dan is er geen reden meer voor agenten om zichzelf af te schermen door het hanteren van een informele geheimhoudingsplicht. Bevestiging hiervan lijkt te kunnen worden gevonden in het feit dat leidinggevenden vaak opkomen voor hun ondergeschikten wanneer zij onder vuur liggen van de buitenwereld (Huberts & Naeyé 2005: 35). Van Laere geeft daarvoor de volgende verklaring:

41

EEN DOEL VOOR OGEN

‘Doordat mensen uit de leiding in een eerder stadium van hun loopbaan meestal ook tot het uitvoerende personeel hebben behoord zal de neiging sterk zijn om normen die uit de beroepscode voortvloeien te ondersteunen en/of het normafwijkend gedrag te dekken.’ (Van Laere 1980: 18) Ook vakorganisaties blijken, door hun hoge organisatiegraad, bij de Nederlandse politie een grote rol te spelen. Dit draagt eveneens bij aan de bescherming van individuele agenten (Huberts & Naeyé 2005: 35). Dit afdekken door leiding en vakbewegingen maakt om kort te zijn het hebben van een ‘code of silence’ overbodig. Punch meldt in zijn onderzoeksverslag dat hij een ‘code of silence’ bij de Nederlandse politie nooit heeft aangetroffen. Hij beschrijft zelfs het tegenovergestelde: een organisatie waarin personen elkaar aanwijzen als deviant, om de eigen reputatie zuiver te houden (Punch 1985: 7, 86, 87). Een kanttekening daarbij is dat Punch in zijn onderzoek focuste op de periode 1976-1980, en uitvoerde bij een politie-eenheid in Amsterdam waar diverse integriteitsschendingen aan het licht waren gekomen (Punch 1985: ix, 57). De dynamiek en omstandigheden van die tijd zullen waarschijnlijk invloed hebben op de openheid van de onderzochte agenten. Een sneeuwbaleffect van bekentenissen en beschuldigingen kan logischerwijs worden verwacht wanneer een klein aantal personen de code doorbreekt. Daarnaast bestaat er de mogelijkheid dat de code in een periode na de schandalen weer in ere is hersteld, of dat de code bij andere eenheden wel aanwezig was. Punch richtte zich namelijk wel op de politie, maar slechts op een enkele eenheid en dan nog voornamelijk op de recherche en het middenkader management66 (Punch 1985: 86-89). De veelal afwezige geüniformeerde agent in zijn rapportage is opvallend. Dit alles maakt dat de door hem getrokken conclusies niet representatief zijn voor de gehele Nederlandse politie, iets dat het bestaan van een code weer plausibeler maakt. In lijn daarmee, maar wel terugpakkend op de bescherming door leidinggevenden, ligt hetgeen uit een onderzoek van Barker en Wells is gebleken: de meeste leidinggevenden bij de politie handelen schendingen intern af. Het afdekken naar buiten, bijv. ter imagobescherming, kan dus evenwel gevolgd worden door interne sancties (Barker & Wells 1982: 16). Er zijn kortom aanwijzingen voor het bestaan, zoals ook bij de uitdieping van het socialisatieproces is gebleken, evenals het niet bestaan van een dergelijke code.

2.4. Cynisme In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan cynisme, dit is in paragraaf 1.2. naar voren gebracht als één van de oorzaken van het creatief gebruik van bevoegdheden. In het bijzonder wordt er op de komende pagina’s antwoord gegeven op de deelvragen:

1. Wat wordt er verstaan onder cynisme? 2. Op welke wijze draagt volgens de literatuur cynisme bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

66

Het zijn geen doelgroepen waar Punch zijn onderzoek duidelijk op afbakent. Punch spreekt, met betrekking tot Amsterdam, bijvoorbeeld nog over de PCS, een groep van oorsprong geüniformeerde agenten die zich in normale kledij bezighielden met drugsproblematiek (Punch 1985: 64, 65).

42


2.4.1. Definiëring van cynisme Het is geen eenvoudige opgave om binnen de literatuur omtrent politie ethiek een exacte beschrijving van het begrip ‘cynisme’ te vinden. Er wordt veelvuldig melding gemaakt van de invloed van cynisme op het gedrag van agenten (zie: Crank e.a. 2007; Kleinig 1996; Huberts & Naeyé 2005; Punch 1985; Van Laere 1980; Lamboo 2005), maar het leeuwendeel van de auteurs gaat er vanuit dat de lezer de precieze inhoud van het begrip kent. Kleinig gaat in zijn boek ‘The ethics of policing’ wel dieper in op het verschijnsel. Hij bouwt ter definiëring voort op het werk van Niederhoffer, welke als één van de eerste en weinige cynisme bij de politie bestudeerde (Kleinig 1996: 77; Niederhoffer 1967).67 Niederhoffer noemt vier potentiële oorzaken van cynisme, waarbij een beschrijving van cynisme als het resultaat van anomie68 de meest opvallende is (Niederhoffer 1967: 9). De nadruk ligt daarbij op de vervreemding welke een persoon kan ervaren wanneer de morele structuren of standaarden in zijn/haar sociale omgeving zijn geërodeerd en nog niet zijn vervangen. Agenten raken in essentie losgekoppeld van de wereld om hen heen, hun ervaringen binnen de organisatie en het sociale werkveld dragen daaraan bij. Zij worden cynisch, hier opgevat als: wantrouwend jegens de integriteit en motieven van anderen en algemeen sceptisch over de heersende morele orde (Kleinig 1996: 77; Niederhoffer 1967: 90-95).69 Volgens Kleinig is het echter van belang cynisme niet te verwarren met scepsis, of althans een gezonde vorm daarvan. Scepsis behelst, evenals cynisme, een vorm van ongeloof, maar is een stuk specifieker van aard. Iemand is bijvoorbeeld sceptisch over een bepaalde veronderstelling of redenatie. Cynisme is generaliserend van aard, iemand veroordeeld de gehele politieorganisatie, de gehele landspolitiek of zelfs de gehele mensheid. De cynicus heeft iedere vorm van hoop rond het object van cynisme opgegeven, iets wat bij een sceptische beoordeling niet het geval is. Waar scepsis gebaseerd is op een rationele twijfel, is cynisme gebaseerd op een morele twijfel. Het zijn de motieven voor gedrag die in twijfel worden getrokken. Vertrouwen, of vooral het gebrek daaraan, is dan ook het sleutelwoord bij cynisme. Is men sceptisch over bepaalde overtuigingen of veronderstellingen, cynisch is men over mensen en instituties (Kleinig 1996: 78, 79). In aansluiting op het voorgaande wordt cynisme in deze studie gezien als: een gegeneraliseerd wantrouwen jegens de motieven en integriteit (van delen) van de samenleving en/of haar instituties.

67

Ook Crank e.a. refereren in hun publicatie naar Niederhoffer, hetgeen impliceert dat zijn studie uit 1967 in recent onderzoek nog steeds van waarde kan zijn (Crank e.a. 2007: 106). 68 Niederhoffer ziet anomie als: ‘(…) a morbid condition of society characterized by the absence of standards, by apathy, confusion, frustration, alienation, and despair.’ (Niederhoffer 1967: 90) De socioloog Durkheim bracht het begrip eerder naar voren en beschreef het als een situatie waarin personen niet langer de collectieve waarden van de gemeenschap aanhangen, en zich niet meer laten leiden door maatschappelijke normen. Duidelijke richtlijnen gingen verloren, wat zou resulteren in morele ontreddering, agitatie en onvrede, hetgeen op zijn beurt het psychisch welbevinden zou aantasten (Roukens 2003: 143). 69 Niederhoffer draait zijn redenatie ook om en schrijft: ‘cynicism may be a by-product of anomie in the social structure; at the same time it may also prepare the way for personal anomie or anomia.’ (Niederhoffer 1967: 95). Voor de cynicus wordt het door zijn pessimisme steeds makkelijker afstand te nemen van het sociale system en haar waarden (Niederhoffer 1967: 95-98).

43

EEN DOEL VOOR OGEN

2.4.2. Wijze waarop cynisme bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden Uit de beschrijving van de aangeleerde assumpties in paragraaf 2.3.2. blijkt stilzwijgend de cynische grondslag in de organisatie- of groepscultuur. Men lijkt zich vooral te keren tegen de samenleving of gedeelten daarvan, het juridisch systeem en de politieorganisatie zelf (Harrison 1999: 5; Sherman 1998: 53-56). Een oorzaak voor het cynisme bij de individuele agent zou dan ook simpelweg kunnen zijn dat het hem/haar wordt aangeleerd. Niederhoffer ondersteunt deze redenatie en ziet eveneens de organisatiecultuur als oorzaak voor cynisme binnen de politie. Specifiek schrijft de auteur: ‘The young policeman may learn it as part of the socialization process, or absorb it through contact with an established police subculture.’ (Niederhoffer 1967: 9) Het biedt echter geen verklaring waarom een dergelijke denkwijze zich überhaupt heeft kunnen vormen binnen de cultuur. Daarnaast worden er in de literatuur diverse oorzaken aangedragen voor het ontstaan van cynisme bij agenten, en blijkt hierover geen onderlinge consensus te bestaan. Ook de verklaring van Niederhoffer aangaande anomie, zoals te lezen op de vorige pagina, lijkt geen stand te houden (Kleinig 1996: 77, 78).70 Hieronder zijn enkele oorzaken van cynisme uitgeschreven, aan de hand hiervan wordt duidelijk gemaakt wat een agent er vatbaar voor maakt. De uiteenzetting mag gezien worden als een aanvulling op verklaringen die al in paragraaf 2.3.2. zijn genoemd. Als laatste is beschreven hoe het cynisme het creatief gebruik van bevoegdheden kan verklaren.

Oorzaken van cynisme De diverse oorzaken van cynisme die in de literatuur zijn beschreven kunnen in twee groepen worden ingedeeld.

Ten eerste zijn er die factoren die met de positie van de agent in de maatschappij van doen hebben. Om Huberts en Naeyé te citeren: ‘Het valt niet mee om in moreel opzicht overeind te blijven, werkend aan de zelfkant van de samenleving, temidden van verloedering, geweld, hebzucht, ellende, afgunst en misdaad.’ (Huberts & Naeyé 2005: 24) Ook Niederhoffer wijst op de eroderende werking van deze kant van de samenleving (Niederhoffer 1967: 92, 94, 95). Hierbij kan opgemerkt worden dat de politie over de jaren sterk te maken heeft met een zogenaamde legitimiteitsterugval: het publiek aanvaardt steeds minder het gezag van de politie (Van Laere 1980: 20, 24; Van Beers 2001: 42).71 Aannemelijk is dat deze onmacht bij agenten het ontstaan van frustratie en cynisme versterkt.

70

Niederhoffer verrichtte onderzoek bij het ‘New York City Police Department’. In lijn met zijn verklaring omtrent anomie gaf hij aan dat agenten cynisch waren geworden door een loskoppeling met de wereld om hen heen, een wereld gekenmerkt door hypocrisie. Eveneens zou cynisme zijn ontstaan omdat agenten tussen twee werkgerelateerde benaderingen inzaten, dit zaaide verwarring over geldende waarden en gewenste resultaten (Niederhoffer 1967: 91, 92; Kleinig 1996: 77). 71 Van Laere ziet dit ook direct als een oorzaak voor ‘normafwijkend gedrag’. Ter compensatie van het verminderde gezag bij het publiek, zouden agenten meer gebruik gaan maken van hun macht en vooral van hun geweldsmonopolie (Van Laere 1980: 20).

44


Eveneens van groot belang is de hypocrisie die agenten in de maatschappij aantreffen. Agenten zijn vaak op de hoogte van overtredingen begaan door burgers. Niet alleen de duidelijk deviante burgers maken zich hier schuldig aan, ook op het oog keurige personen lijken misstappen te begaan. Dit toont hen het schijnheilige in de moraal van de samenleving, het is immers deze samenleving die van de politie hoge ethische standaarden verwacht en kritiek uit wanneer zij daaraan niet voldoet (Kleinig 1996: 79, 164; Punch 1985: 8, 205, 20772). Daarmee in lijn liggen de conflicterende eisen vanuit de samenleving. De in paragraaf 2.2.1. uiteengezette discrepanties tussen beperkingen en verwachtingen van burgers of politiek, lijkt eveneens niet vrij van hypocrisie. Zoals in paragraaf 2.3.2. beschreven zijn de vaak onredelijk eisen die worden geventileerd door burgers, één van de oorzaken voor de vijandelijke perceptie van politieagenten op deze burgers (Sherman 1998: 53).

Een tweede groep oorzaken ligt gelegen in de perceptie op het functioneren van het politiële en het juridische systeem. De hypocrisie die zichtbaar was in de brede samenleving vindt zijn weg eveneens in de politieorganisatie. Er zullen leidinggevenden zijn die zichzelf vrijheden gunnen die zij bij ondergeschikten zullen veroordelen (Kleinig 1996: 79, 250). In de organisatie zullen eveneens intriges en politieke worstelingen voorkomen, waarbij agenten van lagere rang zondebok worden gemaakt voor begane fouten hoger in de organisatie (Kleinig 1996: 79; Punch 1985: 7, 86)73; of politieambtenaren die het juiste willen doen, niet de steun van het management krijgen welke eigenlijk verwacht mocht worden (Kleinig 1996: 79). In uiterste gevallen is het zelfs mogelijk dat de divisies gericht op interne zaken de politiële integriteit eigenhandig schaden (Kleinig 1996: 79, 224, 319; Punch 1985: 200).74 Naast dit alles is de basis waarop sommige leidinggevenden bepaalde wettelijke overtredingen goedkeuren dan wel afkeuren, zeer context afhankelijk en subjectief. Dit zal vanzelfsprekend resulteren in hypocriete besluitvorming (Goldstein 1977: 163, 164).75 72

Zie Punch voor een uiteenzetting rond de gevoeligheid van de politie voor publieke kritiek (Punch 1985: 207). In verband hiermee is een onderzoek uit 1997 aangehaald door Hunter, uitgevoerd in de Verenigde Staten door de ‘Commission on Police Intergrity’. Uit het onderzoek blijkt dat agenten veelal het gevoel hebben dat hoe hoger de hiërarchische positie van iemand binnen de organisatie, hoe lager de sanctie die een persoon voor een integriteitsschending krijgt opgelegd (Hunter 1999: 158). Hunter lijkt dit zelf in eerder werk te bevestigen door te stellen dat inspanningen om wangedrag binnen de politieorganisatie tegen te gaan slechts gedeeltelijk succesvol waren, dit omdat er voornamelijk gefocust werd op het gedrag van ondergeschikten. Het handelen van leidinggevenden liet men over het algemeen buiten beschouwing (Hunter 1994 in Hunter 1999: 157). 74 Kleinig schrijft over de mogelijkheid van corruptie en het handelen naar eigenbelang binnen de afdeling Interne Zaken. De auteur haalt een case rond het ‘New York City Police Department’ aan waarbij Interne Zaken op de hoogte was van drugsgerelateerde misdaad binnen de organisatie, maar met het oog op imagoschade nooit actie had ondernomen. De criminele agenten werden uiteindelijk gearresteerd door een naastgelegen politieeenheid (Kleinig 1996: 224, 319). Punch geeft aan dat onderzoekers van corruptie mogelijk geneigd zijn zelf de regels te breken ter verzameling van bewijslast, hun inspanningen zouden dan immers niet aan te merken zijn als vruchteloos (Punch 1985: 200). 75 Goldstein spreekt over onwettelijke handelingen ten gunste van het publiekbelang. Hij haalt een voorbeeld aan omtrent de onduidelijkheid of een dronkaard oppakken voor zijn eigen veiligheid, in aard expliciet anders is dan het illegaal betreden van woningen in de zoektocht naar iemand die verantwoordelijk is voor de zware mishandeling van een kind. Beide handelingen zouden door de samenleving immers wenselijk kunnen worden geacht (Goldstein 1977: 164). 73

45

EEN DOEL VOOR OGEN

Goldstein gaat dieper in op het hypocrisie binnen de organisatie en wijst op de schijnheilige rol die het management binnen de politie geregeld moet spelen, dit hoofdzakelijk door het geringe verband tussen geformuleerd beleid en werkelijke uitvoer. Het zijn ook hier weer de tegengestelde verwachtingen uit paragraaf 2.2.1. die de boventoon voeren. Zoals neergeschreven is het de politie die verantwoordelijk gehouden wordt voor het tegengaan van een groot deel van de criminaliteit (Min. BZK 2009; Min BZK e.a. 2009: 6-13), maar haar capaciteit echter steeds verder ingeperkt ziet worden (Elsevier 2009). Goldstein vermeld dat agenten weten dat hun potentieel om een vuist te maken tegen de misdaad gering is (Goldstein 1977: 163, 164). Eveneens geeft de auteur het voorbeeld dat alle wetten in gelijke mate gehandhaafd dienen te worden, maar dat aan de andere kant juist een zeer selectieve wettelijke handhaving benadrukt wordt. Dit houdt impliciet in dat politieambtenaren hun bevoegdheden vooral naar eigen inzicht, discretionair, dienen in te zetten. Resulteert een door hen genomen beslissing in een klacht, dan zal de beoordeelding van hun besluit echter wel aan de geldende wettelijke standaarden worden getoetst (Goldstein 1977: 164). De vele tegenstrijdigheden brengen mee dat uitvoerend personeel het management veelal niet meer serieus neemt. Goldstein benadrukt dat dit op sommige bureaus zelfs zo ver gaat dat de leiding via informele kanalen dient door te geven dat het dit keer echt de bedoeling is dat agenten zich conformeren aan de officiële instructies (Goldstein 1977: 164). Kritiek of scepsis richting gevoerd beleid is onder politieambtenaren überhaupt niets uitzonderlijks. Denkers geeft aan dat agenten zeer zijn gehecht aan hun vrijheid, eigen verantwoordelijkheid en de inbreng van hun persoonlijkheid. Het korpsbeleid wordt niet immer breed gedragen, waarbij tevens de meer bedrijfsmatige methodes en het denken in cijfers wordt gehekeld (Van Beers 2001: 138-140). Ook de besluiten om bepaalde misstanden niet aan te pakken kan frustreren (Van Laere 1980: 15).76 Voor deze studie is eveneens de perceptie van agenten op de beroepscode van belang. Veel agenten lijken weinig met een dergelijke code op te hebben (Van Beers 2001: 141). De grondslag hiervan kan gelegen zijn in de inhoud, dit blijkt vooral het geval te zijn wanneer een integriteitcode zeer vergaande eisen stelt aan het gedrag van agenten en men de agent nadrukkelijk ziet als een maatschappelijk rolmodel. Codes die stellen dat iedere wet gehandhaafd dient te worden of pleiten voor een volledig vlekvrij privéleven, zijn onrealistisch en kunnen rekenen op weinig support (Kleinig 1996: 249, 250). De Nederlandse beroepscode, zoals beschreven in paragraaf 2.1.2., is echter algemeen van aard en zal aannemelijk naar inhoud weinig kritiek ontvangen (Politie 2007: 2). Dit voorkomt echter niet dat het toch een zekere mate van frustratie en cynisme bij agenten kan veroorzaken. De introductie van een dergelijke code is veelal top-down georganiseerd, zelden is het gecreëerd in een dialoog vanuit de organisatie. Ook in Nederland is de code door een wettelijke verplichting van hoger hand aan ieder korps opgelegd (Hoogdalem e.a. 2007: 2).77 Politieagenten kunnen dergelijke codes dan ook zien als: een politieke behoefte; een nieuw controlemiddel ter 76 77

Deze beslissingen zijn geregeld politiek of justitieel van aard (Van Laere 1980: 15). In paragraaf 2.1.2. nader toegelicht.

46


gehoorzaamheid; of als een vorm van arrogantie (Kleinig 1996: 250). In interviews die door Denkers zijn gehouden met Nederlandse agenten, werd gesproken over de kinderachtigheid, het gebrek aan vertrouwen en de verschuilmogelijkheden die een code leidinggevenden biedt (Van Beers 2001: 7, 141).78 Vanzelfsprekend kunnen agenten eenzelfde soort perceptie hebben op de, eveneens in paragraaf 2.1.2. aangehaalde, brancherichtlijn omtrent het rijden met optische en geluidsignalen. Ook het justitieel systeem en haar functioneren kan leiden tot een cynische houding bij politieambtenaren. Er kan weerstand zijn tegen de regelgeving die steeds verder lijkt toe te nemen (Van Beers 2001: 139), en wat vanzelfsprekend leidt tot extra papierwerk. Laat dit papierwerk nu net datgene zijn wat veel agenten zien als ‘shit’ werk (Manning 1980 in Punch 1985: 203).79 De regelgeving op zich kan eveneens een bron van frustratie zijn, zoals beschreven is in paragraaf 2.2.1. vormt de formele weten regelgeving immers vaak een obstakel bij het behalen van gewenste doelen. De procedurele beperkingen, het formeel strafrecht, lijken daarbij nog wel het meest te leiden tot cynisme (Punch 1985: 203; Sherman 1998: 53). Ook het vertrouwen in de rechtspraak kan onder agenten gering zijn, het is niet uitzonderlijk dat men het systeem te langzaam80, te soepel van oordeel of oneerlijk81 vindt. (Punch 1985: 202; Van Laere 1980: 6; Reiss & Bordua 1967 in Caldero & Larose 2001: 162; Barker & Carter 1998: 99). Daarbij opgemerkt dat er simpelweg strafrechtelijk procedures kunnen zijn die een agent niet geheel begrijpt, maar bij hem/haar wel frustratie opwekken (Barker & Carter 1998: 99). Barker en Carter zien dit zelfs als een oorzaak voor deviant gedrag82. Zij spreken over het ‘avenging angel syndrome’, waarbij de politieambtenaar poogt door het verdraaien van feiten en het plegen van meineed een verdachte veroordeeld te krijgen. Van Laere ziet daarmee in lijn normafwijkend gedrag als ‘semi-legaal middel’ bij een gebrek aan vertrouwen in de rechtspraak. Het is een manier om eigenhandig een verdachte tot de orde te roepen bij het vermoeden dat de persoon toch niet of nauwelijks wordt gestraft (Van Laere 1980: 6).

Cynisme als verklaring voor het creatief gebruik van bevoegdheden De manier waarop cynisme leidt tot het creatief gebruik van bevoegdheden is eenvoudig te bevatten. In paragraaf 2.3.2. is gesproken over de morele loopbaan en daarmee verbonden vier voor de politie relevante aspecten. Het cynisme is in te delen in het derde aspect, het aandragen van excuses om het 78

Met de kanttekening dat de interviews vielen in een periode waarin de huidige beroepscode nog niet van toepassing was. Er werd dan ook m.n. gesproken over een in 1997 opgesteld politieel integriteitstatuut (Van Beers 2001: 141, 159). Dat er niet specifiek over de huidige beroepscode wordt gesproken lijkt aan de aard van de kwestie echter niets af te doen. 79 Papierwerk kan naar verwachting evenzogoed volgen uit de meer bedrijfmatige methoden van de politieorganisatie, deze zijn immers gericht op meetbare output en de verantwoording voor resultaten (Van Beers 2001: 37). 80 Gewezen wordt op frustratie die kan ontstaan over het feit dat rechtbanken niet kunnen omgaan met grote hoeveelheden werk (Barker & Carter 1998: 99). 81 Barker en Carter gaan in op de oneerlijkheid die agenten menen te zien in het formeel strafrecht dat criminelen lijkt te beschermen (Barker & Carter 1998: 99). Dit is eerder in paragraaf 2.3.2. vermeld. 82 Zij spreken enkel over het vertellen van leugens voor een doel dat door de agent gezien wordt als oprecht (Barker & Carter 1998: 99).

47

EEN DOEL VOOR OGEN

gedrag te rechtvaardigen (Sherman 1998: 58, 61; Punch 1985: 205; Van Laere 1980: 15, 16). Voornamelijk om de last weg te nemen die agenten kunnen meedragen voortkomend uit spijt over incorrecte handelingen (Sherman 1998: 61). Kleinig ziet het zelfs als een overlevingstechniek, als een methode om met stress om te gaan. De auteur schrijft: ‘(…) cynicism is often adopted as a survival mechanism, a means whereby officers may distance themselves from the moral, psychological, and emotional stresses that accompany their work (…).’ (Kleinig 1996: 79) Het cynisme en haar neutraliserende vermogen mag echter niet gezien worden als iets dat de agent naar gelieve uit en aan kan zetten. Zoals ook uit paragraaf 2.3.2. blijkt, kunnen de aangedragen excuses voor gedrag worden gezien als de veranderingen in het beoordelingskader voor gedrag en de wijziging van het zelfconcept (Sherman 1998: 61; Van Laere 1980: 15). Denkers spreekt hieromtrent over de vergrote kans op moreelverval voor politieambtenaren werkzaam in binnenstadsdistricten.83 Hun taalgebruik wordt onbeschaafder, hun omgangsvormen verruwen en zij krijgen een inktzwart mensbeeld. Volgens Denkers valt het thuisfront dit verval al na zo’n zes weken op, waarna zij de betreffende persoon erop aanspreekt en aandringt op tijdige overplaatsing (Van Beers 2001: 32). Een agent verandert de ethische principes waarnaar hij leeft (Sherman 1998: 58), en kan een totaal vervormd beeld van zijn eigen rol krijgen. Punch geeft aan dat agenten zichzelf kunnen gaan zien als ‘dirty workers’, welke zijn verwikkeld in een potentieel besmettelijke relatie met de criminelen en verstotelingen van de samenleving. Zij zouden de vernederende en ondankbare taak hebben om de vieze nevenproducten, ‘messy by-products’, van de moderne maatschappij op te ruimen. Agenten kunnen zichzelf percipiëren als gefaald, als een minderheid zonder eer. Vanuit deze invalshoek zijn politieambtenaren dan ook gelijktijdig te beschouwen als ‘repressors’ en ‘underdogs’. Een wijze van omgang met dit in zekere zin zelf toegeschreven stigma is om het te omarmen en werkelijk ‘dirty’ te worden. Punch geeft aan dat dit proces mede versterkt kan worden door de vorming van een vererend beeld onder agenten van misdadigers.84 Zij kunnen daarbij de waardepatronen van criminelen kopiëren. Het lijkt erop dat dit voornamelijk zal leiden tot misdaden gericht op zelfverrijking of als wraak op het ‘systeem’ (Punch 1985: 205, 20685). Punch citerend: ‘(…) the complex of bitterness, cynicism and defensiveness noted among policemen can be converted into an offensive, adventurous, manipulative style that reverses connotations of respectability, virtue, and honour by embracing the deviant label and living out the deviant identity.’ (Punch 1985: 206) Uiteraard gaat dit verder dan het streven naar het ‘goede’ en de creatieve inzet van bevoegdheden. Er lijkt dan ook een maat te zitten aan cynisme. Een meer oppervlakkig en ingeperkte vorm kan dienen als mentale rechtvaardiging voor het creatief gebruik van bevoegdheden, bijvoorbeeld: druk opgelegd door burgers en/of politiek; dan wel een wantrouwen in de capaciteiten 83

Denkers noemt als voorbeeld de Amsterdamse Warmoesstraat en omgeving (Van Beers 2001: 32). Punch lijkt voornamelijk te schrijven, hoewel niet consequent, over rechercheurs (Punch 1985: 205). 85 Punch baseert zijn uiteenzetting op het werk van: Hughes (1963), Preiss & Ehrlich (1966), Cain (1973), Manning (1977), Fielding (1982), Marx (1982), Downes & Rock (1982), Ball, Chester & Perrot (1979), Bunyan (1977) en Harris (1973). 84

48


van het juridische systeem. Een zeer cynisch zelfbeeld, waarbij de samenleving als geheel en de positie van agenten daarbinnen wordt gehekeld, kan in combinatie met een zekere adoratie voor de onderwereld, leiden tot grove integriteitsschendingen of simpelweg misdaad. Deze studie richt zich op de eerste en lichtere vorm.

2.5. Utilitarisme In paragraaf 1.2. is gesproken over agenten met een utilitaire denkwijze, het zou de grondslag vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden. Crank e.a. verwerkten de term zelfs in hun uiteindelijk definitie van de ‘noble cause’: ‘(…) decisionmaking that favors utilitarian ends in police activity.’ (Crank e.a. 2007: 106) De inhoud van het begrip is reeds kort beschreven, op de komende pagina’s een grondigere uiteenzetting. Als leidraad diende de volgende twee deelvragen: 1. Wat wordt er verstaan onder utilitaire denkpatronen? 2. Op welke wijze dragen volgens de literatuur utilitaire denkpatronen bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden? 2.5.1. Definiëring van utilitaire denkpatronen De meest bekende versie van het utilitarisme, het zogenaamde hedonistisch utilitarisme, is in de 18e en 19e eeuw ontwikkeld door Jeremy Bentham (1970) en John Stuart Mill (1998). Het utilitarisme is een ethische stroming van normatieve aard. Het veronderstelt het fundamentele principe achter het ‘goede’ en het ‘foute’ uit te dragen, hetgeen de grondslag voor ieder ethisch georiënteerd besluit zou moeten zijn (Gold 1998: 12, 13, 15). De basis van een morele keus ligt binnen de stroming in de consequenties die een handeling met zich meebrengt. Een morele handeling bewerkstelligt iets positiefs, een immorele handeling gaat gepaard met een negatief resultaat (Mill 1979 in Gold 1998: 13; Gold 1998: 13, 14). Hieruit blijkt het streven naar nut, eveneens de vertaling van het Latijnse woord ‘utilis’. Om te bepalen of een resultaat als positief of negatief gezien kan worden, en dus als wel of niet nuttig, richt men zich op de mate van geluk die het voortbrengt (Bentham 1970: 38; Gold 1998: 13, 14). Volgens Mill het enige wat wordt nagestreefd: ‘(…) there is in reality nothing desired except happiness.’ (Mill 1979 in Gold 1998: 13) In de optiek van Mill zijn andere verlangens onderdeel, of ten gunste van dit geluk. Het geluk op zich valt te identificeren als welbehagen86 en de afwezigheid van pijn (Mill 1998: 55; Gold 1998: 13, 14). Maar over wiens geluk spreken we nu eigenlijk? Een overvaller of winkeldief zal naar alle waarschijnlijkheid gelukkig worden van een waardevolle buit, hetgeen de daad nog niet acceptabel maakt. Volgens het utilitarisme moet er rekening gehouden worden met alle partijen die een effect van de handeling ondervinden. Van eenieder zal de mate van welbehagen of pijn gecalculeerd moeten worden. De handeling die het meeste nut, c.q. geluk, oplevert voor het grootste aantal personen is de

86

Een vertaling van het Engelse woord ‘pleasure’ (Mill 1998: 55).

49

EEN DOEL VOOR OGEN

ethisch juiste handeling. Wanneer iedere handeling pijn oplevert, is de morele handeling degene die naar verhouding het minste pijn veroorzaakt (Gold 1998: 14, 15). Bij de berekening van de mate van welbehagen, dan wel pijn, spelen diverse factoren een rol. Door Bentham is het geheel geoperationaliseerd in een systeem bestaande uit diverse elementen, zoals: de intensiteit van het welbehagen of pijn; de duur ervan; de lange termijn effecten van een handeling; evenals de kans dat een activiteit zal resulteren in datgene wat men ermee voor ogen had (Bentham 1970: 38-41; Gold 1998: 15). Omdat er in dit onderzoek specifiek gesproken is over utilitaire denkpatronen en niet over de stroming als zodanig, is ervoor gekozen aan de hand van het bovenstaande een passende definitie te formuleren. In deze studie wordt onder een utilitaire denkpatroon verstaan: een denkwijze waarbij er vanuit wordt gegaan dat de ethisch juiste keus of handeling, degene is welke resulteert in het meeste geluk voor het grootste aantal betrokkenen. 2.5.2. Wijze waarop utilitaire denkpatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden Kleinig geeft aan dat utilitarisme de kern vormt van ‘noble cause corruption’87. De concrete verschijningsvormen van het fenomeen zijn divers, het gemeenschappelijke en kenmerkende element ligt volgens de auteur echter in het motief. In al zijn vormen is ‘noble cause corruption’ utilitair, namelijk: het bereiken van een doel welke meer nut oplevert dan een onwettelijke politiële handeling aan schade veroorzaakt. De diverse uitingsvormen zijn simpelweg verschillende versies van dit onderliggende concept (Kleinig 2002 in Crank e.a. 2007: 105, 107). Deze theoretische veronderstelling wordt door Caldero en Crank ondersteund (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106).88 Aannemelijk is dat dit niet alleen geldt voor ‘noble cause corruption’, maar ook voor het creatief gebruik van bevoegdheden. De diverse uitingsvormen van dit creatieve gebruik kunnen dan worden gezien als het gevolg van de weging van de positieve tegen de negatieve resultaten van een 87

Zie paragraaf 2.1.1. voor een beschrijving van het begrip ‘noble cause corruption’. Crank e.a. ondersteunen de stelling daarentegen niet, hetgeen echter meer van doen heeft met de voorwaarden voor empirisch onderzoek (Crank e.a. 2007: 105, 112). Zij geven aan dat Kleinig geen definitie aandroeg van het begrip ‘noble cause’, onduidelijk blijft dus waar de corruptie exact betrekking op had. Volgens Crank e.a. een verdedigbaar tekort gezien het feit dat Kleinig enkel streefde naar een versterking van de theorie, en niet bewust een basis voor empirisch onderzoek wenste te vormen. Voor een empirische analyse is een definiëring wel noodzakelijk, operationalisatie van het begrip is anders onmogelijk. Crank e.a. melden dat wanneer men een bruikbaar meetinstrument wenst voor bepaalde politiële gedragingen, de ‘noble cause’ verbonden dient te zijn met concrete handelingen (Crank e.a. 2007: 105). In het empirische gedeelte van hun onderzoek vinden zij ook een verband met drie verschillende handelingen, specifiek: deceptie, het misleiden van verdachten zodat zij hun schuld tonen; agent werkzaam binnen het crimineelcircuit, undercover politiewerk; en het gebruiken van journalisten, het verstrekken van valse informatie aan een verslaggever om een dader uit de tent te lokken. Op basis hiervan verwerpen zij het onderliggende utilitaire principe van Kleinig (Crank e.a. 2007: 107, 112, 114, 115). In deze studie is ervoor gekozen om deze bevinding te laten voor wat zij is. Crank e.a. scheppen te weinig duidelijkheid omtrent hetgeen zij statistisch gevonden lijken te hebben. Bij verdergaande bestudering zouden alle drie de factoren simpelweg onder deceptie kunnen vallen. Tevens wordt geen uitleg gegeven over de motieven die dan wel ten grondslag zouden liggen aan het nastreven van de ‘noble cause’. Eveneens vermeldenswaardig is dat zij verder onderzoek hieromtrent noodzakelijk achten (Crank e.a. 2007: 114), zekerheid rond het gevondenen is zodoende beperkt. 88

50


handeling (Gold 1998: 19). Logischerwijs aan de hand van een persoonlijke perceptie op datgene wat het beste zou zijn voor de meeste betrokkenen (Harrison 1999: 2). De manier waarop een dergelijke denkwijze bijdraagt aan het afwijkende gebruik van bevoegdheden lijkt tweevoudig. Het zou een directe sturing van gedrag kunnen inhouden, zoals Harrison aangeeft: ‘(…) officers commonly face the dilemma between following rules and enforcing the law. Often, the result constitutes an individual utilitarianism, a sense of electing a course of action based on a self-perception of what is good for the greatest number.’ (Harrison 1999: 2)89 Harrison geeft hier aan dat er duidelijk een wijze van handelen wordt geselecteerd. De auteur spreekt verder in zijn artikel over de utilitaire ideologie als een rechtvaardiging voor gedrag (Harrison 1999: 4). Daarbij is echter onduidelijk of deze rechtvaardiging enkel aan een handeling vooraf gaat, of dat dit ook achteraf het geval kan zijn. Dit laatste lijkt evenzo aannemelijk en past als het aanleveren van excuses voor gedrag binnen de morele loopbaan (Sherman 1998: 61).90 Deze verwachting keert zich echter wel tegen de veronderstelling van Kleinig, deze meende dat er immer een utilitaire basis ten grondslag ligt aan het door hem uitgediepte ‘noble cause corruption’ (Kleinig 2002 in Crank e.a. 2007: 105, 107). Een veronderstelling die in de voorgaande alinea is doorgetrokken naar het creatief gebruik van bevoegdheden. Het oorspronkelijke motief voor gedrag ligt bij het vormen van excuses achteraf, ter omgang met spijt (Sherman 1998: 61), uiteraard in iets anders dan in het nastreven van geluk voor het grootste aantal betrokkenen (Gold 1998: 14, 15). Gold benadrukt de essentie hiervan in zijn beschrijving van de deontologie91 en het perspectief van Kant92: het is de intentie achter het gedrag waar het utilitarisme aan voorbij gaat in haar resultaatoriëntatie (Gold 1998: 13, 16).93 De link tussen het utilitarisme en ‘noble cause corruption’ maakte al duidelijk dat er meer dan enkel het positieve door de ethische stroming kan worden gerechtvaardigd. De achilleshiel van het utilitarisme is haar omgang met bepaalde vormen van onrecht. De reden kan worden gezocht in het feit dat het belang van het individu nooit opweegt tegen het belang van de groep (Harrison 1999: 4; Gold 1998: 19, 20). De gedachte dat het geluk van de meerderheid zwaarder weegt dan de pijn van de enkeling biedt ruimte aan vormen van zware misdaad en schendingen van mensenrechten. Slavernij of groepsverkrachtingen zijn puur vanuit de wijze van afwegen binnen het utilitarisme te zien als moreel aanvaardbaar. Op het onderwerp van deze studie gericht kan als voorbeeld worden genomen de excessieve toepassing van geweld door politieagenten.94 Wanneer agenten ter bewaring van orde in de gemeenschap een paar burgers publiekelijk afranselen voor begane misstanden. Dan zou deze 89

Harrison schrijft over ‘noble cause corruption’ (Harrison 1999: 2). Zoals omschreven in paragraaf 2.3.2. 91 Een ethische stroming welke zich richt op plichten (Gold 1998: 16, 17). Deze stroming wordt in dit onderzoek niet vergaand uitgediept. 92 Een beroemde Duitse filosoof uit de 18e eeuw en een aanhanger van de deontologie (Gold 1998: 16). 93 Kant beweerde dat het utilitarisme, wat zich zuiver richt op consequenties, iemands goede wil of de intentie het goede te doen negeert. De kern van ethisch handelen lag volgens Kant in de menselijke wil of intentie, niet in het resultaat van een handeling (Gold 1998: 16; Kant 1964 in Gold 1998: 16). 94 Overlappend met het begrip ‘street justice’, zoals in paragraaf 2.1.1. en paragraaf 2.3.2. aan de orde is gekomen. 90

51

EEN DOEL VOOR OGEN

afranseling toekomstige criminelen kunnen afschrikken en de reductie in misdaad zou op zijn beurt bijdragen aan het algemeen geluk, hetgeen het buitensporige geweld deugdzaam doet lijken (Gold 1998: 19, 20). Dit kan worden doorgetrokken naar een veelvoud aan schendingen van individuele rechten (Harrison 1999: 4). Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat veel gedrag te rechtvaardigen is zolang het resultaat bijdraagt aan het algemeen goed. Het kan de grondslag vormen voor een bepaalde handeling (Kleinig 2002 in Crank e.a. 2007: 105). Daarbij komt dat de intentie achter het gedrag er niet zo zeer toe doet (Gold 1998: 16).95 Rechtvaardiging van gedrag achteraf, gedrag wat van origine puur gebaseerd zou kunnen zijn op loyaliteit of eigenbelang, lijkt hierdoor eveneens voor de handliggend. Ter afsluiting kan nog worden gewezen op een opmerking gemaakt door Van Reenen in zijn beschrijving van een schema met oorzaken achter het door hem besproken ‘police perfomance crime’96. De auteur wijst erop dat de intentie achter een bepaalde handeling na verloop van tijd kan veranderen, specifiek schrijft hij: ‘In de praktijk is het niet altijd zo dat eigen voordeel afwezig is (…) In mijn schema is dat ook geen dwingende voorwaarde. Soms start occupational crime97 als noodoplossing voor de goede zaak maar sluipen er elementen van eigen voordeel en corruptie in.’ (Van Reenen 2002: 28)

2.6. Gedeelde moraal De gedeelde politiemoraal is het laatste element dat in dit hoofdstuk is beschreven. In paragraaf 1.2. is kort gewezen op de inhoud van het begrip. Het verschijnsel zaait twijfel over de invloed van de andere factoren die in deze studie verbonden zijn aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Op de komende pagina’s is de gedeelde moraal verder uitgewerkt. Deze uitwerking is gebaseerd op de onderstaande vragen: 1. Wat wordt er verstaan onder een gedeelde politiemoraal? 2. Welke bevestiging is er binnen de literatuur te vinden voor de gedeelde politiemoraal? 3. Welke relatie bestaat er volgens de literatuur tussen de gedeelde politiemoraal en het creatief gebruik van bevoegdheden? 4. Welke relatie bestaat er volgens de literatuur tussen de gedeelde politiemoraal en werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire gedachtepatronen? 2.6.1. Definiëring van de gedeelde moraal Kijkend naar de betekenis van het begrip ‘moraal’, datgene wat wordt gedeeld, dan kan worden vermeld dat in de literatuur is aangegeven dat het morele verwijst naar de goede en zuivere handelwijze, naar wat hoort en niet hoort. Het begrip heeft een sociaal karakter, het richt zich op mensen en hun onderlinge relaties. Morele voorschriften hebben daarbij een aanzienlijke 95

Schrijvend naar de perceptie van Kant (Gold 1998: 16). In paragraaf 2.1.1. is ‘police performance crime’ gelijkgesteld aan ‘noble cause corruption’. 97 Van Reenen is inconsequent in de benaming van het door hem beschreven fenomeen, met de term ‘occupational crime’ duidt de auteur op ‘police performance crime’ (Van Reenen 2002: 27, 28). 96

52


bindingskracht, het zijn strikte gedragseisen (Van Willigenburg e.a.1999 in Huberts & Naeyé 2005: 20). Deze bindingskracht is direct de meest kenmerkende eigenschap. Op te merken valt eveneens dat het morele niet onveranderlijk is, wat als goed en slecht wordt gezien kan verschillen naar plaats en tijd (Huberts & Naeyé 2005: 20, 21). En zoals zichtbaar is gemaakt in paragraaf 2.3.2., welke o.a. inging op subculturen binnen een organisatie die er niet-officiële gedragsregels en gebruiken op nahouden, kunnen de verschillen naar plaats en tijd zich al op relatief kleine schaal en in informele verbanden voordoen. De bindingskracht van morele voorschriften komt in dit geval voort uit de sterke onderlinge controle en sanctionering (Reiss 1977 in Punch 1985: 187; Van Laere 1980: 13, 14). De term gedeeld, duidt op het gemeenschappelijke karakter van de moraal. Het is afgeleid van een conclusie die Lasthuizen e.a. uit hun secundaire analyse98 trekken (Lasthuizen e.a. 2005: 69, 87). Zij schrijven: ‘Er blijkt sprake van een gemeenschappelijke politiemoraal met gedeelde opvattingen over integer en niet-integer gedrag. Men denkt vergaand gelijkluidend over de aanvaardbaarheid en onaanvaardbaarheid van integriteitsschendingen.’ (Lasthuizen e.a. 2005: 87) Het is geen bewuste keus geweest om de term ‘gedeeld’ te hanteren in plaats van het begrip ‘gemeenschappelijk’. De termen lijken uitwisselbaar, beide duiden immers op het gezamenlijke karakter van de moraal. Het voorgaande citaat vormt in zekere zin al een heldere omschrijving van de gedeelde moraal. Integriteit kan daarbij opgevat worden als de mate waarin gedrag overeenstemt met de van kracht zijnde morele waarden en normen99 (Van den Heuvel e.a. 2002: 146, 147100). Hieruit blijkt dat geldende waarden en normen te zien zijn als de toetssteen voor het handelen (Van den Heuvel e.a. 2002: 146), zij geven aan wat correct is en hoe men zich behoort te gedragen. Vanuit die gedachte is er dan ook voor gekozen om te spreken over het delen van morele waarden en normen, in plaats van te spreken over gelijke opvattingen over integer of niet-integer gedrag. Hierop voortbordurend is tot de volgende bondige definitie gekomen. De gedeelde moraal valt te zien als: de aanwezigheid van gemeenschappelijke morele waarden en normen.

98

Zie paragraaf 2.3.2., pagina’s 40 en 41, voor een omschrijving van de door hen uitgevoerde analyse. In paragraaf 2.3.1. zijn waarden omschreven als morele principes of standaarden die gewicht dienen te krijgen bij bepaalde keuzen. Normen werden in de betreffende paragraaf omschreven als morele handelingsvoorschriften die een grens stellen aan wat in een bepaalde situatie mag en moet (Van den Heuvel e.a. 2002: 147). 100 Van den Heuvel e.a. spreken over de integriteit van het openbaar bestuur (Van den Heuvel e.a. 2002: 28, 146, 147), dus van een bestuursstelsel in plaats van een persoon. Het is aannemelijk dat op het niveau van de individuele politieambtenaar eenzelfde definiëring geldt. Logisch is immers dat in beide situaties het goede centraal staat en dat deze wordt afgeleid van de op dat moment geldende morele waarden en normen. Van den Heuvel e.a. spreken naast waarden en normen nog over de daarmee samenhangende (spel)regels (Van den Heuvel e.a. 2002: 146, 147). Deze (spel)regels hebben in dit geval betrekking op de regels van: de rechtsstaat (legaliteit en rechtsgelijkheid), de democratie (procedures, loyaliteit en het primaat van de politiek) en de eigen organisatie (effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid) (Van den Heuvel e.a. 2002: 28, 29). Eerder gaven zij aan dat geldende waarden en normen te zien zijn als toetssteen, en dat deze eveneens zijn neergelegd in de plichten en spelregels (Van den Heuvel e.a. 2002: 146). In dit onderzoek wordt het geheel dan ook gezien als samenvallend, zodoende wordt er enkel gesproken over morele waarden en normen. 99

53

EEN DOEL VOOR OGEN

2.6.2. Bevestiging van de gedeelde moraal Het doel van deze bespreking is om aan te geven in hoeverre een gedeelde politiemoraal wetenschappelijk wordt gedragen. In deze paragraaf is eerst verslag gedaan van de bevindingen die wijzen op een gedeelde moraal, vervolgens is gefocust op veronderstelde oorzaken.

Affirmatie in onderzoeksresultaten Zoals het citaat van Lasthuizen e.a. in de voorgaande paragraaf toont, blijkt uit hun in Nederland uitgevoerde onderzoek dat er in grote mate sprake zou zijn van een gemeenschappelijke politiemoraal. Op enkele uitzonderingen na, waarin geen patronen herkenbaar zouden zijn, wordt er door wijkagenten, rechercheurs, door leidinggevenden en uitvoerend personeel, evenals door beide seksen, gelijkluidend gedacht over integriteitsschendingen. Daarnaast komt in het onderzoek naar voren dat de perceptie op organisatiekenmerken geen invloed heeft op de aanvaardbaarheid van integriteitsschendingen. Specifiek zouden, met minimale uitzondering, opvattingen van politieambtenaren over de leiding, het beleid, de organisatiecultuur en organisatiestructuur geen verband houden met opvattingen over de aanvaardbaarheid van niet-integer gedrag. Beide bevindingen leidden tot de conclusie dat politiemensen een stevige morele grondhouding kennen welke niet verbonden is met de omgeving (Lasthuizen e.a. 2005: 69, 70, 78-88). Andere auteurs onderstrepen deze conclusie, hoewel veelal niet in directe bewoordingen. Zo geven Lamboo en Huberts aan dat uit onderzoek van Punch, Huberts en Lamboo (2000, 2001, 2003, 2004) blijkt dat wanneer agenten uit verschillende landen101 gevraagd wordt bepaalde type laakbaar gedrag te ordenen, zij grosso modo tot eenzelfde indeling komen. Dit zou duiden op de grensoverschrijdendheid van de gedeelde moraal. Een verschil was echter dat Nederlandse agenten over de gehele rangorde strenger oordeelde, hetgeen wijst op een aanzienlijke morele striktheid (Lambo & Huberts 2005: 60-62). Ingaand op waardepatronen bij de Amerikaanse politie, en in navolging van een eerder onderzoek door Rokeach e.a. (1971)102, concluderen Caldero en Larose dat deze gelijk zijn ondanks verschillen in: leeftijd, geslacht, afkomst, educatie of ervaring (Caldero & Larose 2001: 162, 173178).103 De resultaten van hun onderzoek104 komen overeen met die van het twintig jaar eerder door

101

Duidend op de Verenigde Staten, Slovenië, Kroatië en Polen (Punch, Huberts & Lamboo 2001 in Huberts & Naeyé 2005: 31; Lamboo & Huberts: 62). 102 Rokeach, Miller en Snyder publiceerde in 1971 als één van de eerste een empirisch onderzoek omtrent waardepatronen van politieagenten in de Verenigde Staten. Deze waardepatronen werden vergeleken met die van Amerikaanse burgers. Vooral de waarde ‘gelijkheid’ werd door agenten aanzienlijk lager gerangschikt dan door burgers. Deze waarde werd vertaald naar het hebben van een politiek conservatieve inslag en een waardesysteem welke zich keert tegen de belangen van etnische en financieel economische minderheden in de samenleving. De agenten zouden parallel lopen met een politicus die destijds streed tegen de stroming voor gelijke rechten en tegen gemengde scholen. De studie van Rockeach e.a. heeft over de jaren in diverse onderzoeken navolging gekregen (Caldero & Larose 2001: 162, 169, 171; He e.a. 2002: 220-221; Huberts & Naeyé 2005: 26). 103 Behoudens enkele minimale uitzonderingen (Caldero & Larose 2001: 173-177). 104 Caldero & Larose rapporteren over een onderzoek uit 1992 (Caldero & Larose 2001: 162).

54


Rokeach e.a. uitgevoerde onderzoek. Zo waarderen agenten consequent de waarde ‘gelijkheid’ laag en de waarde ‘vrijheid’ hoog (Caldero & Larose 2001: 171, 178; He e.a. 2002: 220). In algemene zin is kijkend naar waardepatronen en de verschillen tussen politieagenten en burgers te zien dat agenten op het individu gerichte waarden105 hoger inschalen en sociaal georiënteerde waarden106 van minder belang achten (He e.a. 2002: 221-223). Het verschil lijkt een wijdverspreid fenomeen te zijn, in Engeland was het gat tussen burgers en politie zelfs groter dan in de Verenigde Staten (He e.a. 2002: 221107). Ook andere auteurs vonden, ondanks vele demografische verschillen, eenduidige waardepatronen bij politieambtenaren uit de Verenigde Staten. Zo zien Griffeth en Cafferty geen verschil in jaren van ervaring (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163). Zhao e.a. vonden een eenduidig perspectief op waarden ondanks educatie, ervaring en geslacht (Zhao e.a. 1998 in Caldero & Larose 2001: 163; Zhao e.a. 1998, 1999 in He e.a. 2002: 221). Hunter hield agenten een aanzienlijke hoeveelheid stellingen voor omtrent politieel wangedrag en strategieën om dit tegen te gaan. De auteur meldt dat 270 pagina’s aan kruistabellen geen duidelijke verschillen in opvattingen aantoont tussen: rang, taak, ervaring, opleiding, leeftijd, afkomst, geslacht, hoeveelheid training, type eenheid108 en de grote van de eenheid (Hunter 1999: 155, 163, 165).

De bovenstaande onderzoeksresultaten wijzen op een gedeelde politiemoraal, welke niet beïnvloed wordt door demografische verschillen of omgevingfactoren, grensoverschrijdend is en afwijkt van de waardepatronen van burgers.

Veronderstelde oorzaken Binnen de literatuur welke een gedeelde moraal bevestigd, is eveneens gezocht naar oorzaken. Caldero en Larose lijken de eenduidigheid te verklaren door te wijzen op de invloed van eerdere socialisatieprocessen, ‘pre-employment socialisation’, en persoonlijke vooroordelen, in tegenstelling tot de invloed van de organisatiecultuur en de daarmee samenhangende beroepsmatige socialisatie (Caldero & Larose 2001: 162, 178). Uit de onderzoeksbevindingen van Griffeth en Cafferty, aangaande het afwezige verschil omtrent waardeoriëntatie tussen nieuwe en ervaren agenten109, concludeert men dat er ofwel geen socialisatie binnen de organisatie plaatsvindt of dat dit proces vrijwel direct plaatsvindt (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163).

105

Denk aan: zelfrespect, veiligheid van het gezin, persoonlijke veiligheid ‘salvation’, en het hebben van een spannend leven (He e.a. 2002: 221, 223). 106 Bijvoorbeeld: nationale veiligheid of wereldvrede (He e.a. 2002: 222). 107 He e.a. onttrekken dit uit onderzoek door Cochrane en Butler uit 1980, evenals door Das en Marenin uit 2000 (He e.a. 2002: 221). 108 Vertaling van het Engelse woord ‘agency’ (Hunter 1999: 163). 109 Uiteenlopend van minder dan één jaar tot meer dan vijf jaar werkzaam binnen de politie (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163).

55

EEN DOEL VOOR OGEN

In de literatuur wordt tevens gewezen op de selectieprocedure, hetgeen mede samenhangt met de afwezigheid van een socialisatieproces. Amerikaanse agenten zouden geselecteerd worden uit het politiek conservatieve deel van de bevolking welke genoegen schept uit het politievak. Ook zelfselectie zou voorkomen in dit specifieke bevolkingsdeel (H.e. e.a. 2002: 227110). In Nederland is het evenzo aannemelijk dat de selectie of zelfselectie plaatsvindt vanuit een bevolkingsgroep met specifieke kenmerken. Door Caldero en Crank lijkt de voorgaande uitleg te worden ondersteund. Door hen wordt het nastreven van het grote goed beschouwd als een algemene eigenschap van de politie. Deze eensgezindheid is volgens hen geen product van het werkveld, maar de auteurs veronderstellen dat het al aanwezig is bij de persoon die een carrière binnen de politie ambieert. Het nastreven van de ‘noble cause’, zou zelfs een belangrijke reden zijn om juist bij de politie te komen werken (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106).111 Lasthuizen e.a. zien het resultaat van hun onderzoek als ondersteuning voor het ‘moreel kompas’ van Denkers (Lasthuizen e.a. 2005: 88). Denkers deed onderzoek naar de persoonlijke moraal en de waarden die het handelen van agenten stuurt. Hij noemde dit het ‘moreel kompas’ en trof daarin, hoewel iedere agent een ander verhaal heeft, enkele gemeenschappelijk waarden aan (Van Beers 2001: 31, 38, 39, 103). Denkers noemt: vergeving, respect, zelfrespect, authenticiteit112, verantwoordelijkheid, solidariteit, veiligheid113, integriteit, compassionele rechtvaardigheid114 en harde barmhartigheid115 (Van Beers 2001: 104-110). Het moreel kompas zou in belangrijke mate gevormd zijn door: informele netwerken, zoals vrienden, familie en gezin; activiteiten, zoals vrijetijdsbesteding en studies; ingrijpende gebeurtenissen in het privé- of beroepsleven; en door de mentor116 die de betreffende agent als eerste begeleidt in het politievak (Van Beers 2001: 111, 112, 121-135). Uit dit alles is af te leiden dat de persoonlijke moraal van agenten voornamelijk tot stand komt buiten de 110

Onttrokken uit onderzoek van Chwast (1965), Skolnick (1966), Bayley en Mendelsohn (1969), Lipset (1969), Stratton (1984), More (1988) en Caldero (1993). 111 Volgens Crank e.a. is één van de zwakheden van de studie van Crank en Caldero dat het zich baseert op, het eerder beschreven, onderzoek van Rokeach e.a. uit 1971. Uit deze laatste blijkt dat de politie gemeenschappelijke waardeclusters aanhangt, maar in het onderzoek is echter nooit specifiek getoetst op de gemeenschappelijke aanwezigheid van de ‘noble cause’. Een sterke basis voor de veronderstelling dat dit een algemene eigenschap van de politie is zou dan ook niet aanwezig zijn (Crank e.a. 2007: 106). In hun artikel vinden zij echter wel een gedeeltelijke bevestiging van de stelling van Caldero en Crank. Uit hun onderzoek blijkt dat er geen relatie bestaat tussen een stijging van de criminaliteit en handelingen ten gunste van de ‘noble cause’. Stijgt de eerste dan stijgt de tweede niet mee. Door de beperkte schaal van het onderzoek mag deze bevinding echter niet te zwaar wegen (Crank e.a. 2007: 112-114). 112 Verwant met zelfrespect en verwoord in termen als: ‘jezelf zijn’, ‘trouw aan de eigen persoon’ of ‘onafhankelijkheid van geest’. In lijn liggen de waarden: eerlijkheid, openheid en oprechtheid (Van Beers 2001: 105, 106). 113 Uiteenlopend van een gevoel van geborgenheid tot het niet in gevaar brengen van collega’s (Van Beers 2001: 107). 114 Tonen van begrip en medeleven jegens, evenals het opkomen voor, burgers en collega’s. Diverse groepen worden gezien als burgers: slachtoffers, hulpbehoevende, demonstranten, verdachten, daders, et cetera (Van Beers 2001: 107). 115 Niet enkel vergeving of compassie is aan de orde, ook iemand stevig aanpakken en een les leren speelt een belangrijke rol. Dit laatste wordt verstaan onder harde barmhartigheid (Van Beers 2001: 110). 116 De invloed van deze eerste begeleider in het werkveld is in paragraaf 2.3.2. naar voren gekomen.

56


politie. Sommige elementen in het werk zijn vormend of kunnen reeds aanwezige waarden versterken (Van Beers 2001: 112, 135). Denkers wees er echter nadrukkelijk op dat het moreel kompas de politieambtenaar meer sturing biedt dan de instructies, wetgeving, beroeps- en integriteitcodes, beleidsplannen, opleidingen evenals de uitgeoefende interne en externe controles (Van Beers 2001: 31, 38, 143-153). De invloed van het werkveld kan daarom gezien worden als klein. Agenten ontwikkelen op andere wijzen hun persoonlijke moraal, waarbij dit naar verwachting kan geschieden voordat men zich aansluit bij de politie.117

Resumé: De gedeelde moraal geeft sturing aan gedrag, is niet verbonden met demografische kenmerken, en staat grotendeels los van invloeden uit de werkomgeving. De persoonlijke moraal van agenten zou daarbij voornamelijk gevormd worden door eerdere socialisatieprocessen of door situaties en netwerken buiten de organisatie. 2.6.3. De relatie tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden De gedeelde politiemoraal behelst een opzichzelfstaand verschijnsel welke, zoals beschreven in paragraaf 1.6., in tegenstelling tot de overige bestudeerde factoren geen causaal verband kent met het creatief gebruik van bevoegdheden. De gedeelde moraal is geen voorwaarde voor, of behelst geen oorzaak te zijn van, het creatief gebruik van bevoegdheden. Een dergelijk moraal is in deze studie betrokken met de rede dat haar aanwezigheid de invloed van de overige factoren in twijfel trekt. Dit wil echter niet zeggen dat er geen verband is tussen de gedeelde moraal en de creatieve inzet van bevoegdheden. Een relatie is er wel degelijk, hoewel relatief zwak. In paragraaf 2.6.1. viel het citaat van Lasthuizen e.a. te lezen, waarin de nadruk lag op een gelijkluidende waardering rond de aanvaardbaarheid van integriteitsschendingen (Lasthuizen e.a. 2005: 87). Zoals tot nu toe geregeld in deze studie is aangekaart houdt het creatief gebruik van bevoegdheden zeker niet altijd een wettelijke overtreding in, een dergelijke inzet kan zich evenzeer binnen de kaders van de wet manifesteren.118 Desondanks kan het creatief gebruik in sommige gevallen worden gezien als een integriteitsschending, denk aan: ‘noble cause corruption’, waarbij men gebruik maakt van illegale middelen (Harrison 1999: 2, 4); en overlappend ‘street justice’, waarbij agenten hun geweldsbevoegdheden misbruiken ter afstraffing (Harrison 1999: 5; Skolnick 2002: 15).119 Zowel het misbruik van geweldsbevoegdheden als van andersoortige bevoegdheden, wordt door Lasthuizen e.a. gerekend tot een schending van de

117

De wijze waarop het ‘moreel kompas’ exact gerelateerd is aan het gedrag van politieambtenaren blijft volgens Van Reenen echter onduidelijk. Denkers zou er nooit aan zijn toegekomen om het te achterhalen. Dit brengt met zich mee dat de feitelijke invloed van het moreel kompas in de praktijk mogelijk aanzienlijk kleiner is dan Denkers veronderstelt (Van Reenen 2002: 35). 118 Zoals in paragraaf 2.1.1. is neergeschreven en is terug te zien in de definitie van het creatief gebruik van bevoegdheden. 119 In paragraaf 2.1.1. zijn beide begrippen in meer detail omschreven.

57

EEN DOEL VOOR OGEN

integriteit (Lasthuizen e.a. 2005: 73, 87; Huberts & Naeyé 2005: 28, 29120). Hieruit blijkt direct de relatie tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden. Het maakt onderdeel uit van datgene waarover binnen de politieorganisatie gemeenschappelijke opvattingen heersen. Deelt men opvattingen over integer en niet integer gedrag, c.q. integriteitsschendingen, dan omvat dit eveneens de waardering van de creatieve inzet van bevoegdheden. Deze kunnen immers deels tot dezelfde categorie worden gerekend. De illusie mag echter niet gewekt zijn dat het nu plots specifieke handelingen betreft waarover men opvattingen deelt. Zoals gedefinieerd en verduidelijkt in paragraaf 2.6.1. heeft de gedeelde moraal immers betrekking op gemeenschappelijke waarden en normen. Hoewel opvattingen over schendingen logischerwijs iets zeggen over de waarden en normen die worden aangehangen, kwam de relatie tussen de gedeelde moraal en het creatief gebruik van bevoegdheden met het oog op waarden in paragraaf 2.6.2. reeds impliciet naar voren. De relatie was bijvoorbeeld zichtbaar in een veronderstelling van Caldero en Crank. De auteurs wezen op de morele binding die agenten hebben met het grote goed, het sociaal wenselijke, en het nastreven hiervan. Caldero en Crank zagen deze band zelfs als een generale eigenschap van de politie. Het principe dat een handeling moest bijdragen aan een ‘social good’ was een waarde die door iedere agent zou worden gedeeld (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106). Een claim welke een belangrijke link toont tussen de gedeelde moraal en een grondwaarde achter het creatieve gebruik van bevoegdheden. Ook de compassionele rechtvaardigheid die volgens Denkers gedeeld wordt en waarbij het actief opkomen voor de burger centraal staat, is een waarde die in lijn te trekken is met een creatieve inzet van bevoegdheden (Van Beers 2001: 107-110). 2.6.4. De relatie met werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire denkpatronen Op de ‘utilitaire denkpatronen’ na veroorzaakt de gedeelde politiemoraal twijfel over de in dit onderzoek bestudeerde factoren. De rede dat de factor ‘utilitaire denkpatronen’ positioneel onaangetast blijft bij een aanwezige gedeelde moraal is het feit dat ze er simpelweg onderdeel van uit kan maken. Zoals beschreven in paragraaf 2.5.2. ziet Kleinig het utilitarisme als de grondslag voor ‘noble cause corruption’ (Kleinig 2002 in Crank e.a. 2007: 105, 107), en geven Caldero en Crank aan dat de hang naar de ‘noble cause’ al aanwezig is in de persoon voordat deze bij de politie komt (Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106). Het principe van ‘het meeste geluk voor de meeste personen’ kan dan evengoed een waarde zijn die gezamenlijk wordt gedragen binnen de politie (Gold 1998: 13-16). Het element ‘organisatiecultuur’ verliest echter wel aan kracht. De in paragraaf 2.3.2. besproken subculturen, groepsdruk, socialisatieprocessen en morele loopbaan, zouden er bij een

120

Huberts en Naeyé geven op de betreffende pagina’s een omschrijving van de genoemde integriteitsschendingen, het betreffen dezelfde schendingen als door Lasthuizen e.a. zijn gehanteerd. Zie ter volledigheid eveneens de pagina’s 27 en 30.

58


verwaarloosbare invloed van de werkomgeving op de moraal nauwelijks meer toe doen. De volgende veronderstelling van Punch zou in twijfel getrokken dienen te worden, ondanks de bevestiging die de auteur aantreft in Amsterdam: ‘(…) the police organization is not a harmonious, integrated entity with a comforting consensus but is rather characterized by a deeply divided pattern of semi-autonomous and often conflicting units.’ (Punch 1985: 3, 7) Hetzelfde geldt voor de ondersteunende argumentatie die hieromtrent door andere auteurs wordt aangedragen (Haarr 1997; Skolnick 2002; Van Laere 1980; Crank e.a. 2007121). Ook Sherman loopt vast wanneer hij benadrukt dat een agent ethische besluitvorming aanleert tijdens het werk, waarbij groepsdruk, eigenbelang en emoties een aanzienlijke invloed hebben (Sherman 1998: 49, 58-62). Dergelijke beroepsmatige socialisatieprocessen spelen, mede door (zelf)selectie uit een bevolkingsdeel met dezelfde waardeoriëntatie, nauwelijks nog een rol (zie: H.e. e.a. 2002). De druk die de groep op een individu uitoefent om op een specifieke wijze te handelen, zou bij gelijkluidendheid over te volgen principes totaal niet aan de orde zijn. Gericht op de factor ‘cynisme’ zou geopperd kunnen worden dat wanneer er een dergelijke grondhouding zou bestaan, deze gefundeerd is op ervaringen of contacten buiten de politieorganisatie. Wanneer het werkveld geringe invloed heeft, gaat het niet op dat cynisme, zoals beschreven in paragraaf 2.4.2., zou voortkomen uit: de positie van agenten in de maatschappij; de perceptie op de werking van het politiële of juridische systeem; en de hypocrisie waarmee agenten van doen hebben. Ook de factor ‘werkgerelateerde obstakels’ lijkt te worden beïnvloed door de aanwezigheid van een gedeelde politiemoraal. Dit komt mede door de verbanden die het kent met twee andere factoren. De werkgerelateerde obstakels hebben een vormende werking, zoals neergeschreven in paragraaf 2.3.1. is de organisatiecultuur mede gevormd rond de veelvuldige omgang met problemen. Daarnaast is in paragraaf 2.4.2. te lezen hoe bepaalde werkgerelateerde obstakels kunnen bijdragen aan het ontstaan van een cynische grondhouding bij agenten. Wanneer de invloed van de organisatiecultuur en het cynisme gering is, spelen ook de werkgerelateerde obstakels een kleinere rol.

De werkelijkheid zou evenzogoed in het midden kunnen liggen. Bijvoorbeeld dat het werkveld en de organisatie van invloed kunnen zijn, evenals de factoren die ten grondslag liggen aan een gedeelde moraal. In zekere zin wordt dat ook ondersteund in de literatuur. Zoals aangegeven in paragraaf 2.6.2., geeft Denkers aan dat het persoonlijk kompas ook vorm krijgt door gebeurtenissen tijdens het werk en de invloed van de begeleiding in het politievak (Van Beers 2001: 129, 130, 135). Reeds aanwezige waarden kunnen door ervaringen in het beroep worden versterkt (Van Beers 2001: 112). Denkers achtte de normerende werking van politieorganisatie echter ondergeschikt aan die van informele netwerken en gebeurtenissen daarbuiten (Van Beers 2001: 31, 38, 143-153). He e.a. geven eveneens aan dat er een onderlinge relatie bestaat tussen persoonlijke waarden en waarden 121

Crank e.a. vinden in hun onderzoek een contextueel afhankelijke houding bij agenten ten opzichte van handelingen ten gunste van de goede zaak. Zij verwachten hierdoor dat er een wijde variatie omtrent de hang naar deze handelingen zal zijn binnen en tussen eenheden (Crank e.a. 2007: 114).

59

EEN DOEL VOOR OGEN

aangehangen door de organisatie. Zij spreken over wederzijdse beïnvloeding en geven aan dat voor het slagen van bepaald beleid agenten hun persoonlijke waardeoriëntatie dienen te wijzigen (He e.a. 2002: 227). Punch duidt ook op een verband tussen beïnvloedende factoren omtrent de moraal, de auteur richt zich op een combinatie tussen selectie en beroepsmatige socialisatie: ‘(…) the policeman is an example of an extreme and unusual occupation that either selectivity recruits deviants or socializes them into deviance.’ (Punch 1985: 206)122 Deze gulden middenweg biedt echter geen helderheid omtrent de aan- of afwezigheid van een gedeelde moraal dan wel van een versplinterde organisatie. Het maakt de relatie tussen ogenschijnlijk invloedrijke factoren er niet veel duidelijker op. Het toont echter wel de complexiteit en onderlinge verbondenheid van de factoren. Deze studie heeft niet tot doel deze onduidelijkheid weg te nemen. Het in eerste instantie beschrijven van de elementen die verbonden zijn met het creatief gebruik van bevoegdheden kan niettemin enige duidelijkheid verschaffen in het complexe web van factoren die van invloed zijn op het handelen van agenten. Een bijdrage ter verheldering volgt dan ook uit dit onderzoek.

122

Punch oppert dit als een negatieve conclusie die uit zijn onderzoek valt te onttrekken. Zelf ondersteunt hij deze stelling echter niet door er o.a. op te wijzen dat het verdraaien van regels in de meeste beroepen en organisaties voorkomt. De politie is echter zeer gevoelig voor publieke kritiek en het opgeplakt krijgen van een etiket (Manning & Redlinger 1977 en Bryant 1974 in Punch 1985: 207; Punch 1985: 207). Dit doet echter niets af aan de combinatie van selectie en socialisatie welke wordt genoemd in het citaat.

60


2.7. Schematische samenvatting / Topic-lijst Deze afsluitende paragraaf omvat een bondig overzicht van de voorgaande paragrafen. Opsommend, met definities en in steekwoorden, is de kern van het hoofdstuk weergegeven. Deze schematische samenvatting vormt direct de topic-lijst aan de hand waarvan de diepte-interviews zijn gehouden. In hoofdstuk 3 Methode is nader uitleg gegeven over het gebruik van deze topic-lijst.

Creatief gebruik van bevoegdheden: de bijzondere toepassing van afgeleide macht, waarbij de grenzen van weten regelgeving doorgaans worden opgezocht of overtreden ten gunste van de organisatie of de maatschappij.

Formele bevoegdheden van de politie

•

•

Belangrijke wetgeving Wetboek v. Strafvordering

Bijzondere wetgeving (OW, WVW, WWM)

Politiewet 1993

Ambtsinstructie

o

Merendeel discretionaire bevoegdheden

o

Wettelijke voorwaarden m.b.t. toepassing

Beginselen van een behoorlijke procesorde

o

•

Beginsel van redelijke en billijke belangenafweging

Beginsel van zuiverheid van oogmerk

Vertrouwensbeginsel

Verbod op willekeur

Gelijkheidsbeginsel

Neergeschreven in jurisprudentie

Bureaucratische waarden

Gelijkheid

Rechtvaardigheid

Objectiviteit

o

Zichtbaar in organisatieprocessen en structuren

o

Terugkomend in zuiveringseed en ambtseed / belofte

61

EEN DOEL VOOR OGEN

•

Organisatorische richtlijnen

o

Brancherichtlijn Verkeer

Code Blauw

Wettelijke verplicht

Werkgerelateerde obstakels: hindernissen die de politieorganisatie of individuele politieambtenaar ondervindt bij het nastreven van organisatie- of maatschappelijke doelen, welke voortkomen uit het brede spectrum aan, deels conflicterende, eisen in het werkveld.

•

•

•

Druk op de politieorganisatie o

Diverse (conflicterende) eisen

o

Doelen versus beperkingen

o

Door politiek, overheidsinstanties, burgers, bedrijven, etc.

Druk op de politieagent o

Diverse (conflicterende) eisen op kleinere schaal

o

Doelen versus beperkingen

o

Mede vanuit de organisatie

o

Persoonlijke morele drive

Formele weten regelgeving o

Sterk toegenomen

o

Onafdwingbaar

o

Onduidelijk

o

Situatie ongepast

Wijze van bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden •

Hanteren van alternatieve methoden

•

Door uitvoerende agent

•

Door management

Organisatiecultuur: een patroon van assumpties welke ontstaan is bij de omgang met problemen, en doormiddel van een socialisatieproces wordt overgebracht op haar medewerkers. De assumpties geven zin en betekenis aan de organisatiewereld en dienen erkend te worden wil een medewerker geaccepteerd worden binnen de organisatie.

62



Versplinterde organisatie

•

Subculturen met eigen beroepscode – ‘operational code’

•

Socialisatieproces o

Ter overname heersende assumptiepatroon van organisatie / subcultuur

o

Morele loopbaan

Onvoorziene situaties – sociale druk m.b.t. handelwijze

Keerpunt carrière – ‘moral expercience’

Aanvoer excuses / rechtvaardiging voor gedrag, ter neutralisatie moreel conflict

Wijziging zelfconcept en toetsingskader voor gedrag – voortschrijding in het normafwijkende / morele verbetering / morele stagnatie

•

Aangeleerde assumpties o

Besluit rechtshandhaving afhankelijk van wet en verdachte

o

Aantasting autoriteit onacceptabel

o

Inzet fysiekgeweld wanneer mogelijk

o

Achtervolging altijd hoge prioriteit i.t.t. sociale hulpverlening, geen melding is vrije invulling van tijd

•

o

Burger is de vijand

o

Management is de vijand

o

Loyaliteit is essentieel – ‘code of silence’

o

Formeel strafrecht wanneer mogelijk negeren

o

Liegen en deceptie essentieel onderdeel politiewerk

o

Niet politieagenten zijn onwetend

o

Assumpties minder strikt aangehangen dan voorheen

o

Aanleren van politiële waarden en normen nog immer beïnvloed door assumpties

Theoretische tegenstrijdigheden o

Beperkte invloed socialisatieproces

o

Organisatiecultuur geen invloed op misbruik van (gewelds-)bevoegdheden

o

Positieve band tussen uitvoerende agenten en management

o

Afwezigheid zwijgcultuur – ‘code of silence’

63

EEN DOEL VOOR OGEN

Cynisme: een gegeneraliseerd wantrouwen jegens de motieven en integriteit (van delen) van de samenleving en/of haar instituties.


Oorzaken van cynisme o

Organisatie- / groepscultuur

o

o

o

•

Aangeleerd

Maatschappelijke positie

Functioneren aan de onderkant van de maatschappij

Legitimiteitsterugval

Hypocrisie burger / politiek

Perceptie op / functioneren van politieorganisatie

Hypocrisie binnen politieorganisatie

Gevoerd beleid – managementmethode – extra papierwerk

Perceptie op / functioneren van justitieel systeem

Toenemende regelgeving – extra papierwerk

Procedurele beperkingen – formeel strafrecht

Vertrouwen rechtspraak

Complexiteit rechtspraak

Ter verklaring voor het creatief gebruik van bevoegdheden o

Excuses / rechtvaardiging voor gedrag

Wegnemen spijt en stress

Wijziging beoordelingskader – zelfconcept

Vervormd beeld op eigen rol

Maat aan cynisme – oppervlakkige vorm als rechtvaardiging voor het creatief gebruik van bevoegdheden

Utilitarisme: een denkwijze waarbij er vanuit wordt gegaan dat de ethisch juiste keus of handeling, degene is welke resulteert in het meeste geluk voor het grootste aantal betrokkenen.


Directe sturing gedrag

•

Rechtvaardiging / excuses voor gedrag

•

Zwakte – rechtvaardiging onrecht

•

Resultaatgericht – intentie niet van belang

64


Gedeelde politiemoraal: de aanwezigheid van gemeenschappelijke morele waarden en normen.

Bevestiging van de gedeelde moraal •

•

Affirmatie in onderzoeksresultaten o

Niet beïnvloed door demografische kenmerken

o

Nauwelijks beïnvloed door de werkomgeving

o

Grensoverschrijdend

o

Afwijkend van waardepatronen burger

Veronderstelde oorzaken o

Eerdere socialisatieprocessen

o

Zeer snelle socialisatie

o

Zelfselectie / selectieprocedure

o

Invloeden van buiten de werkomgeving - moreel kompas

De relatie met het creatief gebruik van bevoegdheden •

Mogelijk gedeelde opvattingen over handeling / waarden en normen m.b.t. creatief gebruik van bevoegdheden

De relatie met werkgerelateerde obstakels, organisatiecultuur, cynisme en utilitaire gedachtepatronen

•

Complexe overlappende relatie

•

Utilistische waarden kunnen worden gedeeld

•

Aantasting invloed organisatiecultuur

•

Aantasting invloed werkgerelateerde obstakels

•

Oorzaken cynisme betwist

65

EEN DOEL VOOR OGEN

3. Methode In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de manier waarop het empirisch gedeelte van deze studie is uitgevoerd. Het behelst een beschrijving van de wijze waarop de antwoorden van de empirische deelvragen zijn verkregen. In paragraaf 1.7. is dit reeds inleidend aan bod gekomen, op de volgende pagina’s zal het echter met meer diepgang uiteen worden gezet. In het bijzonder, en in gelijke volgorde, zal er aandacht worden besteed aan: het onderzoeksdesign, de analyse, en de betrouwbaarheid en geldigheid.

Gezien de gevoeligheid van het thema is er nadrukkelijk voor gekozen de politieteams en geïnterviewde agenten anoniem te houden. Informatie waarmee de teams of medewerkers traceerbaar zouden zijn wordt zodoende achterwege gelaten, hetgeen als verklaring gezien moet worden voor een enigszins oppervlakkige beschrijving van de onderzoekscase.123

3.1. Onderzoeksdesign Binnen deze paragraaf is achtereenvolgens ingegaan op de onderzoekscase, het onderzoekstype en de onderzoeksmethoden. Betreffende de onderzoeksmethoden is bij het diepte-interview aanvullend aandacht geschonken aan de respondentkeus en de interviewstructuur. 3.1.1. Onderzoekscase Er is meegelopen met twee politieteams binnen een district in Nederland: een team noodhulp en een team gericht op toezicht en handhaving. De teams hebben een onderlinge verbondenheid voortkomend uit diverse aspecten: beide vullen elkaars taken en activiteiten aan; delen meldingen, informatie en personeel; vallen onder dezelfde districtleiding en functioneren in hetzelfde geografische gebied. Beide teams zijn gelegen in een plaats waar sprake is van een forse jeugd- en drugsproblematiek. Opvallend is het onevenredig grote aandeel allochtonen dat betrokken is bij deze problematiek. De eenheid welke focust op handhaving en toezicht kent een ruim pakket aan taken. In een beleidsnota omtrent de structuur van het team staat hun taak omschreven als: ‘het leveren van producten en diensten die bijdragen aan veiligheid en leefbaarheid, voornamelijk in het publieke domein.’ Het gaat daarbij bijvoorbeeld om: het bevorderen van rust en orde; het signaleren van ontwikkelingen aangaande de criminaliteit of de openbare orde; het treffen van maatregelen daar tegen; het creëren van informatieposities ten gunste van bepaalde wijkproblematiek, of ten gunste van overige politieprocessen; het verlenen en controleren van vergunningen; en het op kleine schaal deelnemen aan de bestuurlijke besluitvorming, waarbij integrale samenwerking centraal staat. Minder abstract, en zodoende iets korter door de bocht, kan gesteld worden dat het team zich toelegt op het 123 Dit is ook de reden dat in de betreffende beschrijving geen documenten worden vermeld waaruit de informatie over structuren en processen is onttrokken. Deze documenten zijn specifiek voor de teams, hun identiteit zou hier eenvoudig van zijn af te leiden.

67

EEN DOEL VOOR OGEN

handhaven van de openbare orde en het tegengaan van criminaliteit. Zij surveilleert, maakt contact met burgers, bekeurt, is aanwezig op evenementen, en richt zich op specifieke veiligheidskwesties. Zo heeft het team strategieën en projecten ontwikkeld, veelal in samenspraak met partners124, om bepaalde gebiedsgebonden problemen het hoofd te kunnen bieden. Gericht op drugs- en jeugdproblematiek hanteert men in sommige situaties een ‘zero tolerance’ beleid. Tevens zijn er tactieken gevormd rond het voorkomen van auto-inbraken en het tegengaan van fietsendiefstallen. Het team handhaving en toezicht heeft zodoende een breed takenpakket, waarin ruimte genoeg lijkt voor de creatieve inzet van bevoegdheden. Het team dat zich bezighoudt met het verlenen van noodhulp, richt zich op meldingen van een hogere prioriteit. Voornamelijk wordt er door het team aangereden op meldingen waar een reactietijd van 15 of 60 minuten voor staat, in uitzonderlijke gevallen worden er met burgers afspraken gepland voor later contact. De meldingen van hoge urgentie zijn in de regel meldingen die binnenkomen via het alarmnummer 112, deze meldingen zijn divers van aard: aanrijdingen met letstel, gewapende overvallen, onwelwordingen, etc. Het zijn de meldingen die er toe kunnen leiden dat er gereden wordt met optische en geluidsignalen. De meldingen met een lagere prioriteit kunnen gezien worden als degene waar een noodzaak tot aanwezigheid is, maar deze noodzaak is niet van dringende orde (Brancherichtlijn Verkeer 2005: 5). Denk hierbij aan een woninginbraak die bij thuiskomst wordt ontdekt, overlast door baldadige jeugd, of een alarminstallatie die al geruime tijd afgaat. Politieambtenaren werkzaam bij dit team komen in diverse, op voorhand vaak onbekende of onduidelijke, situaties terecht. Het is een eenheid waarbij door de taak dagelijks veel gebeurt.

De keus om de zojuist beschreven politieteams te bestuderen is niet het resultaat van theoretische selectie.125 In zekere zin is er zelfs sprake van zelfselectie. Het politiedistrict waartoe beide teams behoren toonde, nadat het overkoepelende politiekorps was benaderd, interesse in het onderzoek. In overleg met de plaatsvervangend districtchef is gekozen voor het team handhaving en toezicht als onderzoekscase, mede met het oog op de specifieke jeugd- en drugsproblematiek binnen hun operationeel gebied. Gezien het onderwerp van deze studie is het interessant om te zien op welke wijze de problemen door de agenten worden aangepakt en hoe ver zij gaan met deze aanpak. Het team noodhulp is later aan dit onderzoek toegevoegd. Na enkele malen de kans te hebben gekregen om mee te lopen met het team en de verbondenheid te zien met het team handhaving en toezicht, is besloten het team onderdeel te laten uitmaken van dit onderzoek. Daarbij meewegend dat door de specifieke taak meer zicht kwam op de verschillende situaties waarmee een agent kan worden

124

Gemeente, Openbaar Ministerie, bewoners, bedrijven, sociale hulpverleningsinstellingen, etc. De selectie van cases, in onderzoek wat zich middels een casestudie richt op de vorming van proposities, gaat op basis van theoretische argumenten. Cases worden niet zozeer op statistische grond gekozen, maar worden bijvoorbeeld geselecteerd op: de mate waarin het fenomeen zich binnen de case lijkt voor te doen; onderlinge tegenstellingen; of in hoeverre de cases binnen een specifieke theoretische categorie vallen (Eisenhardt 1989: 533, 537, 545; Glaser & Strauss 1967 en Pettigrew 1988 in Eisenhardt 1989: 537). 125

68


geconfronteerd; en dat er binnen het team personen werkte waarmee een goede verstandhouding was opgebouwd, die tevens openlijk over het onderwerp wilden spreken. Aanvullend dient nog vermeld te worden dat er binnen de teams voornamelijk is gefocust op de uitvoerend medewerkers, de agent op straat. Hier lagen twee redenen aan ten grondslag. Ten eerste vormen deze agenten de ruggengraat van de politieorganisatie (Cox 1995 in Haarr 1997: 792126). Ten tweede geven Huberts en Naeyé aan dat agenten voornamelijk de aanwezigheid van morele dilemma’s opmerken in de eerste jaren bij de politie, bij het werk op straat, in de basispolitiezorg. Zij stellen dat deze jaren erg vormend werken voor het normen- en waardenpatroon welke richtinggevend is in de rest van de politieloopbaan (Huberts & Naeyé 2005: 134). Zoals al impliciet uit voorgaande delen van deze studie blijkt wordt er zodoende, hoewel enige overlap niet is uit te sluiten, geen aandacht besteed aan meer afwijkende politieonderdelen, zoals service & intake127 of de recherche. Ook leidinggevenden van hoger niveau, vanaf de rang hoofdinspecteur, vormden geen bijzonder punt van aandacht in dit onderzoek. Gezien het ontdekkende karakter van dit onderzoek zijn de ogen echter niet gesloten gehouden voor hun kennis en ervaring binnen de organisatie. Veel leidinggevenden hebben een rijke geschiedenis binnen de politie, waar het werken op straat een belangrijk onderdeel van uitmaakt (Van Laere 1980: 18). 3.1.2. Onderzoekstype Zoals reeds duidelijk zal zijn is dit onderzoek een casestudie, volgens de Vries een geschikte vorm voor exploratief onderzoek (De Vries 2007: 5). Babbie geeft een definitie van het begrip casestudie: ‘The in-depth examination of a single [or a few] instance[s] of some social phenomenon, such as a village, a family, or a juvinale gang.’ (Babbie 2007: 298)128 Het gaat bij een casestudie zodoende over de intensieve bestudering van één of enkele voorvallen van een bepaald sociaal verschijnsel. De auteur meldt in navolging van Ragin en Becker (1992) dat over de exacte inhoud van het begrip ‘case’, c.q. voorvallen, geen consensus heerst. Hoewel de auteur in zijn definitie voorbeelden geeft van groepen personen, kan het bijvoorbeeld eveneens een tijdsperiode betreffen waarbinnen een bepaald verschijnsel wordt bestudeerd (Babbie 2007: 298). Deze studie is wel gericht op groepen personen, de onderzoekscase omvat immers de beide politieteams. In deze teams is het creatief gebruik van bevoegdheden diepgaand onder de loep genomen. Casestudies kunnen worden gehanteerd om een beschrijving te geven van een bepaald fenomeen, om er verklaringen voor te vinden, en als basis voor de vorming van theorie (Babbie 2007: 298; Van Beers 2001: 40; Eisenhardt 1989: 532). Een aanvulling daarop is de ‘extended case method’, hierbij worden casestudies gebruikt om fouten in bestaande sociale theorieën te vinden en deze theorieën daarop te verbeteren. Bij de ‘extended case method’ is het noodzakelijk de literatuur bij 126

Spreekt over de toezichthoudende agent, de ‘patrol officer’ (Cox 1995 in Haarr 1997: 792). Dit organisatieonderdeel houdt zich o.a. bezig met baliewerk en het opnemen van aangiften. 128 Babbie heeft het op een ander moment in zijn beschrijving over één of enkele voorvallen (Babbie 2007: 298), dit ter verklaring van de redactionele toevoegingen. 127

69

EEN DOEL VOOR OGEN

voorbaat goed te begrijpen. Het gaat erom te herkennen wanneer bevindingen conflicteren met, of afwijken van, de geldende wetenschappelijke kennis. Bij de vorming van nieuwe theorie, wordt in de regel juist verondersteld dat het op voorhand kennen van de conclusies van anderen de eigen observaties en theorieën kunnen vervormen (Babbie 2007: 298, 300129; Eisenhardt 1989: 532, 536). Eisenhardt schrijft: ‘(…) most importantly, theory-building research is begun as close as possible to the ideal of no theory under consideration and no hypotheses to test. (…) attempting to approach this ideal is important because preordained theoretical perspectives or propositions may bias and limit the findings.’ (Eisenhardt 1989: 536) Dit onderzoek richt zich, zoals in paragraaf 1.3. naar voren is gebracht, op de inhoudelijke preciseren het creatief gebruik van bevoegdheden. Het accent ligt op de verschijningsvormen en kenmerkende verbanden daarin, maar ook de redenen voor het bestaan van het creatief gebruik van bevoegdheden worden bestudeerd. Proposities worden gevormd ter opvullen van theoretische lacunes, en het wegnemen van tegenstrijdigheden. Vanuit deze invalshoek lijkt dit onderzoek te voldoen aan meerdere functies van een casestudie: het is beschrijvend; het is theorievormend in dat er nieuwe verbanden worden getrokken aangaande een relatief nieuw fenomeen; en het ligt in lijn met de ‘extended case method’, het verbeteren van bestaande theorieën, door de focus op factoren die volgens de theorie een bijdrage leveren aan het creatief gebruik van bevoegdheden (Babbie 2007: 298, 300; Eisenhardt 1989: 532, 548). Dit laatste noodzaakt tot het hebben van uitvoerige kennis van de bestaande literatuur. De vraag kan spelen dat wanneer er gekeken wordt naar twee politieteams of er nog wel sprake is van één casestudie. Wellicht is het beter te spreken van een ‘comparative’ casestudie, waarin aparte onderzoekseenheden worden vergeleken (Babbie 2007: 300, 338, 343). Gezien de fase waarin het onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden zich bevindt, lijkt het nog niet noodzakelijk een dergelijk vergelijkend onderzoek te verrichten.130 Beschrijven van de vormen en het aandragen van verklaringen voor het creatief gebruik van bevoegdheden vormt an sich al een rijke aanvulling. Men kan zich evenzogoed afvragen of een vergelijk tussen twee cases voldoende is om de representativiteit van de onderzoeksresultaten te versterken, hetgeen met een ‘comparative’ casestudie veelal wordt nagestreefd (Babbie 2007: 300; Van Beers 2001: 40131). Daarnaast lijkt het gezien de sterke onderlinge verbondenheid tussen beide teams, zie de voorgaande paragraaf, wijs beide eenheden simpelweg als één case te beschouwen. In deze case worden vanzelfsprekend verschillende eenheden bestudeerd (Baarda e.a. 2001: 83): beide teams, verschillende afdelingen, individuele leden, etc.

129

Babbie baseert zijn uiteenzetting van de ‘extendes case method’ op het werk van Burawoy e.a. (1991). In paragraaf 1.2. is aan bod gekomen welke tegenstrijdigheden en lacunes er op dit moment in de wetenschappelijke kennis rond het creatief gebruik van bevoegdheden bestaan. In 2007 is pas een eerste empirische analyse naar het verschijnsel verricht (Crank e.a. 2007). 131 Denkers spreekt over analytische generalisatie (Van Beers 2001: 40). 130

70


Er kan nog worden opgemerkt dat veel auteurs die gepubliceerd hebben over politiële ethiek gebruik maken van casestudies (Crank e.a. 2007; Skolnick 2002; Van Beers 2001; Punch 1985; Caldero & Larose 2001; Haarr 1997). Punch spreekt in zijn onderzoek zelfs duidelijk zijn voorkeur uit voor onderzoek op kleine en gedetailleerde schaal, de auteur schrijft: ‘My own preference is clearly for a micro level of analysis, of policing “on the ground”, and I support low-level, concrete studies of institutional life where vital issues, of great importance for society, (…), can be illuminated by scrutinizing the interaction between organizational constraints and dilemmas faced in work.’ (Punch 1985: 187) Een duidelijke ondersteuning voor de wijze waarop dit onderzoek is uitgevoerd. 3.1.3. Onderzoeksmethoden In dit onderzoek zijn twee kwalitatieve methoden gehanteerd, zoals beschreven in paragraaf 1.7. is er specifiek gebruik gemaakt van veldobservaties en diepte-interviews. Het zijn twee onderzoeksmethoden die veelvuldig worden gehanteerd bij studies m.b.t. het politievak.132 Met het gebruik wordt tevens gehoor gegeven aan een traditie binnen de sociale wetenschap welke benadrukt dat het handelen binnen een organisatie enkel kan worden begrepen door direct contact met de leden van de organisatie.133 Met name is dit gewenst gezien de gevoeligheid van het onderwerp134 en de heimelijkheid135 eromheen (Haarr 1997: 790, 791). Het is immers een deel van de ‘operational code’136 welke zal dienen te worden begrepen (zie: Punch 1985). Hieronder volgt een uiteenzetting van beide methoden. Er is beschreven met welk doel de methoden zijn gehanteerd en op welke wijze de informatie is verzameld. Bij de omschrijving van de diepte-interviews is met meer nadruk stilgestaan bij: de respondentkeus en de interviewstructuur.

Veldobservaties Alvorens in te gaan op de exacte observatiewijze kan worden vermeld dat er in dit onderzoek 16 keer is meegelopen met politieagenten van beide teams, observaties zijn o.a. gedaan tijdens de volgende werkzaamheden: surveillances; het in diverse situaties verlenen van (spoedeisende) hulp; het geven van waarschuwingen en uitschrijven van bekeuringen; het brengen van slecht nieuws; het opnemen van aangiften; de administratieve afhandeling van werkzaamheden; het aanhouden, vervoeren, horen, voorleiden evenals het in verzekering stellen van verdachten; het zoeken van personen; het begeleiden van grote en kleine evenementen, waaronder voetbalwedstrijden; het optreden tegen verstoringen van 132

Haarr maakt gebruik van deze methoden en noemt auteurs die dat eveneens hebben gedaan: Ericson (1982), Fielding (1988), Manning (1977), Rubenstein (1972) en Van Maanen (1978) (Haarr 1997: 790). Ook Naeyé e.a. gebruiken een dergelijke methodiek bij hun onderzoek omtrent de politiële integriteit, hoewel slechts bij één van de door hen onderzochte korpsen (Naeyé e.a. 2005: 97). 133 Haarr schrijft in navolging van Ericson (1982) en verwijst naar Glaser en Strauss (1967), Goldstein (1960), Lincoln en Guber (1985), Manning (1977) en Rubenstein (1972) (Haarr 1997: 791). 134 Haarr spreek hieromtrent over het meer algemene ‘occupational deviance’ (Haarr 1997: 790). Het creatief gebruik van bevoegdheden vormt een onderdeel van dit gedrag (Haarr 1997: 787, 788). Zie ook paragraaf 2.1.1. 135 Zie o.a. paragraaf 2.3.2. aangaande de ‘code of silence’. 136 Zie paragraaf 1.2. en paragraaf 2.3.2. voor een beschrijving.

71

EEN DOEL VOOR OGEN

de openbare orde; gerichte acties tegen drugs- en jeugdoverlast op straat; en het binnenvallen en ruimen van hennepkwekerijen. Er is meegedraaid met agenten van diverse rangen: studenten, surveillanten, agenten, hoofdagenten, brigadiers en inspecteurs. Ook de functies waren uiteenlopend van wijkagent, motoragent, hondengeleider tot officier van dienst. Naast het meelopen met de politieambtenaren is er gemiddeld, tussen 1 mei 2009 en 1 januari 2010, een hele dan wel een halve dag per week aan het onderzoek gewerkt op het bureau van het team handhaving en toezicht. Dit voornamelijk om het contact te onderhouden en op de hoogte te blijven van datgene wat de agenten bezighoudt. De werkplek, gelegen naast een drukke inloop, leende zich daar uitstekend voor. Los van deze activiteiten is er eenmalig meegelopen met de ME bij de begeleiding van een voetbalwedstrijd. 137 Specifiek is er meegekeken met de pelotonscommandant, de wijze van aansturing en omgang met orders van hogerhand was hierbij nadrukkelijk zichtbaar. De observaties stonden in dienst van de interviews die met de politieagenten zijn gehouden. In die zin mogen ze dan ook niet worden gezien als een zuivere vorm van participerende observatie, hetgeen onder andere tot uiting komt in het feit dat de gedane observaties niet levensecht en tot in detail zijn beschreven, zoals normaliter gebruikelijk is bij een dergelijke methodiek (Baarda e.a. 2001: 105). Van iedere meegedraaide dienst is een kort en puntsgewijs verslag gemaakt, waarbij nadrukkelijk aandacht is besteed aan opvallendheden omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden en de daaraan gekoppelde factoren. Deze verslagen zijn echter niet direct verwerkt in dit onderzoek, ze diende als geheugensteun bij de voorbereiding van de interviews. Het niet direct verwerken van de observaties valt tevens te verdedigen gezien de probleemstelling die deels is gericht op de perceptie van politieambtenaren.138 De kennis opgedaan in het meelopen met de politieagenten is gebruikt om zoveel mogelijk op gelijk niveau met de respondenten te kunnen spreken, om hun redenatie te kunnen volgen, de kern uit hun verhaal te halen, en hen situaties voor te leggen aangaande de creatieve inzet van bevoegdheden. Een ander doel van het meelopen in het werkveld, en het werken op het teambureau, was het creëren van een vertrouwensband. De gevoeligheid van het thema zorgt ervoor dat personen niet snel geneigd zullen zijn erover te spreken, laat staan dat men het achterste van de tong laat zien. Sociaal wenselijke antwoorden, waarbij een te rooskleurige voorstelling van zaken wordt gegeven, lijken aannemelijk aan de orde in een interview omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden (zie: Baarda e.a. 2001; Van Laere 1980; Naeyé e.a. 2005; Lasthuizen e.a. 2005). Het meelopen en werken tussen de agenten had zodoende eveneens als doel, wellicht zelfs een belangrijker doel dan het vergaren van kennis, het winnen van het vertrouwen van de agenten. Mede gezien dit doel, en in lijn met de methodische voorschriften rond kwalitatief onderzoek (zie: Baarda e.a. 2001), is ervoor gekozen binnen het werkveld niet te veel de opstelling van een onderzoeker in te nemen. Hoewel het vanzelfsprekend niet mogelijk is in de rol van politieagent te 137 138

Het meedraaien met de ME is niet opgeteld bij de 16 keer die is meegelopen. Zie paragraaf 1.4. voor de volledige probleemstelling.

72


kruipen139, dit gezien de vereiste scholing en capaciteiten, is er nadrukkelijk voor gekozen een neutrale houding aan te nemen. Gepoogd is de agenten zich zo snel mogelijk op hun gemak te laten voelen, dit ter voorkoming van onnatuurlijk of sociaal wenselijk gedrag, steeds is vermeld wat het doel was van de aanwezigheid.140 Daarbij is zoveel mogelijk een niet beoordelende positie ingenomen. De focus lag op het waarnemen en begrijpen van het creatief gebruik van bevoegdheden, niet om bepaald gedrag af of goed te keuren. Vaak is begrip en tolerantie voor bepaalde situaties getoond, hetgeen gezien de context van afhandeling veelal wenselijk was. Zo min mogelijk is geprobeerd de bestaande situatie te verstoren, dit is één van de redenen waarom naast de absentie van kritiek er eveneens voor is gekozen niet zichtbaar aantekeningen te maken. Constant een blocnote en pen in de hand veroorzaakt aannemelijk ongemak en achterdocht. Waar mogelijk werd eerder een helpende hand verleend. Gezien de op te bouwen vertrouwensband is dit goed verdedigbaar.

Diepte-interviews Baarda e.a. geven de volgende omschrijving van een diepte-interview: ‘In een meer formele interview setting wordt een aantal al dan niet door de onderzoeker aangereikte gespreksonderwerpen nauwkeurig – vaak ook langdurig – uitgediept, waarin ook persoonlijke en emotionele aspecten aan bod komen.’ (Baarda e.a. 2001: 133) De keus voor dit type interview is gemaakt op basis van het explorerende motief van dit onderzoek. Een diepte-interview is zelf als het ware een ontdekkingstocht.141 De geïnterviewde schijnt licht op de theoretische veronderstellingen en in hoeverre dit speelt, maar biedt daarnaast ook nieuwe inzichten. Personen geven hun visie op het geheel en wijzen op vormen en oorzaken van het onderzoeksthema. Daarbij leggen zij logischerwijs verbanden en domeinen bloot welke zo mogelijk nog onbekend waren; waaraan slechts beperkt aandacht is besteed; of waarvan de invloed op een andere wijze of mate werd verondersteld. Vanzelfsprekend wordt er gekeken of de theorie in werkelijkheid speelt, echter voornamelijk als houvast in het onderzoek en ter schetsing van een meer genuanceerd beeld van het creatief gebruik van bevoegdheden. Dit onderzoek is geen representatieve toetsing. Hiervoor lijkt survey-onderzoek, waarbij via enquêtering data wordt verzameld bij een aanzienlijke hoeveelheid geselecteerde personen en verbanden worden verduidelijkt d.m.v. statistische analysetechnieken, meer toepasselijk (Babbie 2007: 244-246, 280; Baarda & De Goede 2001: 138).

139

In de onderzoeksmethodiek wordt dit ‘rolovername’ genoemd. Baarda e.a. halen het voorbeeld aan dat wanneer onderzoek wordt gedaan naar de woonbeleving in de stad, de onderzoeker tijdelijk gaat werken als baliemedewerker bij een instelling gericht op huisvesting. Rolovername betekent eveneens het zien van de situatie vanuit het gezichtpunt van de betrokkenen (Baarda e.a. 2001: 106). 140 Voornamelijk in algemene bewoordingen medegedeeld. 141 Babbie gaat in op het open interview en beschrijft dat Kvale (1996) de interviewer o.a. zag als een reiziger (Babbie 2007:306). Door Babbie wordt het volgende citaat aangehaald: ‘[The interviewer] wanders through the landscape and enters into conversations with the people encountered. The traveler explores the many domains of the country, as unknown territory or with maps, roaming freely around the territory. (…) The interviewer wanders along with the local inhabitants, asks questions that lead the subject to tell their own stories of their lived world.’ (Kvale 1996 in Babbie 2007: 306)

73

EEN DOEL VOOR OGEN

In totaal zijn er in dit onderzoek 14 diepte-interviews gehouden, met een duur van gemiddeld anderhalf uur. In drie gevallen is na het interview nog contact met de betreffende respondent opgenomen ter verduidelijking van in het interview aangehaalde zaken. In één geval gebeurde dit in een kort gesprek aan de vergadertafel, in één geval in een kort telefoongesprek, en in het laatste geval via een mailwisseling.

Naast de interviews zijn er in het belang van dit onderzoek nog een aantal gesprekken gevoerd die het vermelden waard zijn. Eén gesprek was ter inhoudelijke verdieping. Alvorens met de interviews aan te vangen is er een bezoek gebracht aan de Unit Veiligheid en Integriteit. Enkele van haar reguliere werkzaamheden zijn de coördinatie van klachtenonderzoeken, en de coördinatie en uitvoer van interne onderzoeken. Er is een diepgaand gesprek gevoerd met de coördinator van de unit. Het gesprek was gericht op de mate waarin de unit te maken krijgt met integriteitsschendingen, c.q. schendingen van weten regelgeving, die gepleegd zijn bij het nastreven van maatschappelijke of organisatiedoelen. Tevens om helder te krijgen om wat voor vormen het gaat. Ook dit diende, net als de observaties, als input voor de interviews. Daarnaast is er gesproken met een juridisch deskundige aan de VU. Dit gesprek werd gehouden ten gunste van de analyse. In de interviews werden diverse cases verteld waarvan de juridische implicaties niet meteen helder waren. Er is gesproken over hoe deze cases het beste konden worden geïnterpreteerd. Hieromtrent zijn eveneens herhaaldelijk gesprekken gevoerd met een drietal hulpofficieren van justitie binnen de teams. Eenmaal is er, aangaande een specifieke regeling, geadviseerd door een deskundige van het Openbaar Ministerie.

Respondentkeus Zoals in paragraaf 3.1.1. reeds is vermeld richt dit onderzoek zich bewust op het uitvoerend niveau, de agenten die op straat werken. Bij de selectie van respondenten was dit een specifiek uitgangspunt. Er is desalniettemin één politieambtenaar geïnterviewd die door zijn hogere functie slechts nog in zeer geringe mate op straat werkzaam is. De mate van ervaring die deze persoon had met het straatwerk, wetgeving, en het opereren van de teams was echter waardevol voor dit onderzoek. In paragraaf 1.3. is duidelijk aangegeven dat deze studie niet toetsend, maar explorerend is van aard. Er wordt dan ook geen representatief beeld van de Nederlandse politieambtenaar nagestreefd, dan wel van het korps of de beide teams die zich voor dit onderzoek hebben opengesteld. Het uitdiepen en detailleren van het begrip ‘creatief gebruik van bevoegdheden’ staat voorop. De respondenten zijn dan ook niet geselecteerd volgens criteria waarop zij een nauwkeurige afspiegeling van de politieorganisatie zouden vormen. De selectie is gebaseerd op de geschatte mate van ervaring, verbondenheid met het onderzoeksthema en de bereidheid hier open over te spreken. Tijdens de observaties is een beeld ontstaan van de politieagenten die op deze punten voldeden. Agenten waarvan op voorhand verwacht

74


werd dat ze weinig over het onderwerp zouden vertellen zijn niet bevraagd. Op een enkele respondent na, die toch terughoudend leek, kan de gemaakte selectie als een goede worden beschouwd. De respondenten die zijn benaderd liepen uiteen in rang en functie, specifiek zijn bevraagd: vier wijkagenten; drie officieren van dienst, c.q. hulpofficieren van justitie; twee hondengeleiders; één student; één biker; één motoragent; één basis politie functionaris; en één hoger gepositioneerde leidinggevende.

Interviewstructuur In een diepte-interview zijn geen standaard vragen geformuleerd. De structuur van het gesprek ligt, zoals in het voorgaande aan bod is gekomen, slechts in geringe mate vast. Er wordt één meer vaste openingsvraag gesteld, vervolgens wordt via doorvragen verdere informatie verzameld en nadere sturing gegeven aan het gesprek. De flexibiliteit die dit doorvragen met zich meedraagt is direct de kracht van het diepte-interview (Babbie 2007: 306; Baarda e.a. 2001: 132, 133). De eerste vraag die aan de respondenten is gesteld, hoewel niet consequent op dezelfde wijze geformuleerd, luidde: ‘Hoe zie jij het creatief gebruik van bevoegdheden?’ Deze vraag werd gesteld nadat met de respondent een ‘goed weer’ gesprekje was gehouden en hem/haar (nogmaals) verteld was waar het onderzoek precies over ging. De daarop volgende vragen waren afhankelijk van de richting die door de respondent werd ingeslagen. Ter houvast en sturing, bijvoorbeeld wanneer een respondent over een bepaald onderwerp was uitgesproken, is gebruik gemaakt van een topic-lijst. Deze lijst is in paragraaf 2.7. weergegeven en is gelijk aan de samenvatting van het theoretisch hoofdstuk. De betekenissen en algemene kenmerken van de verschillende factoren komen hierin terug. Gezien de veelheid is niet elk onderwerp op deze lijst met iedere respondent behandeld, wat aan de orde kwam was afhankelijk van de koers van het gesprek. Naast deze lijst werd er nog gebruik gemaakt van een lijst met enkele voorbeelden van het creatief gebruik van bevoegdheden (zie bijlage). Het betreft cases die tijdens de observaties waren aanschouwd of ten gehore waren gekomen in informele gesprekken met agenten, dan wel in het gesprek met de coördinator van de Unit Veiligheid en Integriteit. Ook deze lijst vormde een handvat in de interviews, en vereenvoudigde het aanhalen van specifieke gebeurtenissen.

3.2. Analyse Van de gedane observaties zijn, zoals in paragraaf 3.1.3. is beschreven, korte puntsgewijze verslagen gemaakt. De verslagen zijn vervaardigd in relatief korte tijd nadat was meegelopen, dit varieerde van een vervaardiging op dezelfde dag, de dag erna (in de meeste gevallen) of in een uitzonderlijk geval enkele dagen later. Een enkele keer zijn aan het einde van de meegelopen dienst, wanneer er veel was gebeurt of agenten veel hadden verteld, samenvattende aantekeningen gemaakt. Deze aantekeningen dienden als geheugensteun bij het uitwerken van de verslagen. Reeds is vermeld hoe de observaties in dienst stonden van de interviews, als voorbereiding op de diepte-interviews zijn de verslagen dan ook

75

EEN DOEL VOOR OGEN

doorgenomen. De lijst met voorbeelden van het creatief gebruik van bevoegdheden die is gehanteerd bij de interviews is merendeels onttrokken uit deze verslagen.

Bij de diepte-interviews is ter registratie gebruik gemaakt van een digitale ‘voice recorder’. Aan iedere respondent is toestemming gevraagd om opnames te mogen maken. Eén respondent wenste uit privacy overwegingen dat het gesprek niet werd opgenomen. Tijdens het interview met deze politieambtenaar zijn wel schriftelijke aantekeningen gemaakt. Gezien de anonimiteit van de respondenten is ervoor gekozen geen interviewverslagen als bijlage in dit rapport op te nemen. In dit onderzoek is er dan ook niet van ieder afzonderlijk gesprek een samenvattend verslag gemaakt. Uiteraard zijn de interviews uitgewerkt, maar dit is gedaan in een samenhangend overzicht waar de uitlatingen van respondenten direct zijn gecategoriseerd. De topiclijst vormde hiervan het raamwerk. Iedere uitlating die betrekking had op het creatief gebruik van bevoegdheden, vanzelfsprekend het leeuwendeel, is genoteerd onder het aspect waar toe het viel te rekenen. In de lijst is onder het betreffende aspect de schuilnaam van de respondent gezet, het tijdstip waarop de respondent in de opname over het aspect spreekt, en een korte samenvatting van wat deze vertelt. In de topic-lijst zijn wel enkele wijzingen aangebracht ter volledige afdekking van hetgeen de respondenten naar boven brachten, denk hierbij aan de toevoeging van: een categorie ‘overige’ onder iedere bestudeerde factor, dit voor verbonden zaken die niet vielen onder een specifiek element van de factor; de categorie/factor ‘onbekende oorzaken’, deze staat immers niet vermeld in de topic-lijst; en een categorie ‘volledig andere opmerkingen’ voor zaken die niet in de lijst waren in te delen, maar desondanks in verband konden worden gebracht met het creatief gebruik van bevoegdheden. Middels deze wijze van uitwerken werden de verbanden tussen, en de betekenis van, bepaalde elementen eenvoudiger zichtbaar. De uitwerking van de interviews en de analyse van de data waren hierdoor verweven. Niet alles was echter direct gecategoriseerd en klaar voor verwerking in dit eindrapport. In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 4. Bevindingen, zijn verbanden getrokken die niet zijn terug te zien in de uitwerking van de interviews. Dit geldt bijvoorbeeld voor de type werkgerelateerde obstakels, of de subculturen die zijn aangetroffen. De verzamelde data stond in de lijst onder het juiste element vermeld, maar verdiende nog verdere detaillering. Het duidelijkst is dit zichtbaar voor de categorisering van de cases. In hoofdstuk 4 komen een groot aantal casussen van het creatief gebruik naar voren, die verdeeld zijn over 11 categorieën en waarin 3 globale verbanden/hoofdvormen zijn aangetroffen. De cases zijn geselecteerd middels de beschrijving en definiëring van het creatief gebruik van bevoegdheden zoals die in paragraaf 2.1.1. is gegeven. De categorieën zijn gevormd rond datgene wat de kern van de casussen leek uit te maken. Het is voortgekomen uit een inschatting, de categorieën waren immers nog niet eerder gevormd en specifieke kenmerken waaraan cases zouden moeten voldoen om onder een bepaalde noemer te vallen ontbraken. In hoofdstuk 4 is duidelijk gemaakt op welke gronden de cases zijn ingedeeld. Het aanbrengen van deze categorisering en het

76


abstraheren van de werkelijkheid ten gunste van de bevattelijkheid is, naast het bieden van een rijke beschrijving, eveneens een kernfunctie van deze studie.

3.3. Betrouwbaarheid en geldigheid Deze twee begrippen zijn van groot belang wanneer er aangetoond dient te worden dat de verzamelde gegevens een correcte weergave zijn van de onderzochte praktijksituatie (Baarda e.a. 2001: 97). Beide zijn hieronder, met het oog op de relevantie voor deze studie, uiteengezet. Er is uitdrukkelijk aandacht besteed aan de waarborging van de twee begrippen binnen dit onderzoek, evenals de daarmee verbonden beperkingen.

Betrouwbaarheid Door Babbie wordt dit begrip treffend omschreven als: ‘That quality of measurement method that suggests that the same data would have been collected each time in repeated observations of the same phenomenon.’ (Babbie 2007: 143) Het begrip zegt zodoende niets over de mate waarin het juiste wordt gemeten, maar geeft slechts aan dat men bij herhaling van het onderzoek tot dezelfde uitkomsten dient te komen. Anders geformuleerd gaat het om de mate waarin een onderzoek onafhankelijk is van toeval (Baarda e.a. 2001: 237; Baarda & De Goede 2001: 195, 357; Babbie 2007: 143). Het is aannemelijk dat een kwalitatief type onderzoek, zoals deze, bij herhaling nooit tot exact dezelfde resultaten zal komen. Er zouden andere situaties geobserveerd worden en ook het aanbrengen van categorieën, zoals in de vorige paragraaf vermeld, is deels op basis van een inschatting. De mogelijkheid bestaat dan ook dat in een ander onderzoek een afwijkende categorisering wordt gemaakt. De subjectiviteit van de onderzoeker zal altijd doorwerken in de onderzoeksgegevens, dit geldt eveneens voor de persoonlijke opvattingen van de onderzoeker rond het onderzoeksthema. Hoe bewust ook met deze subjectiviteit wordt omgegaan, complete uitsluiting is hiervan nooit te bewerkstellingen. Baarda e.a. merken treffend op: ‘De onderzoeker is dus wel een onderzoeksinstrument maar geen robot.’(Baarda e.a. 2001: 98). Evenwel is het noodzakelijk deze subjectiviteit in methodisch opzicht goed te bewaken (Baard e.a. 2001: 99). De gebreken in betrouwbaarheid betreffen echter slechts details. Bij vervolgonderzoek zal men mogelijk, naast dezelfde, andere cases treffen of komt men wellicht tot een afwijkende verdeling van elementen. De hoofdlijnen die in dit onderzoek zijn blootgelegd zal men, in zo gelijk mogelijke omstandigheden, opnieuw aantreffen. De abstractie die is gemaakt van de onderzoekspraktijk zal zodoende wederom herkenbaar zijn. De diepte-interviews zijn een belangrijk aspect aangaande deze betrouwbaarheid. Het zeer uitputtende karakter van de interviews, en de opvallende overeenkomsten tussen hetgeen gemeld wordt door respondenten, houdt naar verwachting een verkleining in van de kans dat de bevindingen op toeval zijn gebaseerd.

77

EEN DOEL VOOR OGEN

Baarda e.a. duiden op enkele belangrijke aspecten waardoor de betrouwbaarheid van kwalitatief onderzoek is te verbeteren, het zijn aspecten die eveneens terugkomen in dit onderzoek. In het bijzonder spreken de auteurs over: een nauwkeurige beschrijving van de gehanteerde onderzoeksmethoden en de wijze van toepassing, dan wel de genomen methodische stappen; het werken middels een adequaat registratiesysteem, waarbij met voorkeur gebruik wordt gemaakt van opnameapparatuur, om verlate en indirecte registratie te voorkomen; en het gebruik van triangulatie, het in één onderzoek combineren van verschillende invalshoeken (Baarda e.a. 2001: 98, 99, 247). Met betrekking tot deze triangulatie wordt er in dit onderzoek gebruik gemaakt van methodische triangulatie, er worden twee onderzoeksmethoden toegepast. Wanneer er middels meerdere methoden data wordt verzameld kan er een betrouwbaarder, consequenter, beeld worden gevormd van de onderzoekspraktijk. In zekere zin is er sprake van een herhaalde meting (Baarda e.a. 2001: 96). Er is in deze studie, zoals bekend, gebruik gemaakt van veldobservaties en diepteinterviews. Niettemin dient te worden opgemerkt dat de observaties, zoals in paragraaf 3.1.3. vermeld, niet de vorm kende van zuivere veldobservaties. In dat opzicht mag er niet teveel nadruk op de observaties worden gelegd. Desondanks is er weldegelijk relevante informatie verzameld en heeft het een bijdrage geleverd aan de kijk op de creativiteit binnen het politiewerk.

Geldigheid De betrouwbaarheid van een onderzoek is geen garantie voor de geldigheid van het onderzoek (Baarda & De Goede 2001: 195; Baarda e.a. 2001: 99). Geldigheid, of validiteit, wordt door Baarda e.a. gedefinieerd als: ‘de mate waarin onderzoeksgegevens een werkelijkheid representeren.’ (Baarda e.a. 2001: 239) Het begrip wordt ook wel omschreven als de mate waarin gemeten wordt wat men beoogt te meten (Baarda & De Goede 2001: 195; Babbie 2007: 146). Het gaat erom in hoeverre de observaties en de diepte-interviews het mogelijk maken de probleemstelling te beantwoorden. In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen de interne en externe geldigheid. De eerste vorm behelst in hoeverre de conclusies van een onderzoek correct zijn, de mate waarin sprake is van een juiste afspiegeling van de onderzoekssituatie. De tweede vorm gaat in op de reikwijdte van de conclusies en in hoeverre het generaliseerbaar is naar andere situaties, populaties of algemenere begrippen (Baarda e.a 2001: 99, 100; Baarda & De Goede 2001: 361, 363; Babbie 2007: 230, 233). Gezien het beschrijvende en explorerende karakter van dit onderzoek, en het vroege stadium waarin het empirisch onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden zich bevindt, is het vooral de interne geldigheid die er toe doet. Deze studie heeft niet tot doel een representatief beeld te vormen van het denken en handelen van de gemiddelde agent binnen de teams, laat staan buiten de teams. Het doel is een verdere detaillering van het creatief gebruik van bevoegdheden, waarbij door het opstellen van proposities richting wordt gegeven aan vervolgonderzoek. Deze proposities mogen daarbij niet worden verward met een generaliseerbare theorie. Case-studies zoals deze zijn omtrent de externe

78


geldigheid altijd enigszins problematisch, omdat er slechts wordt gefocust op één geval (Babbie 2007: 300). Het is de interne geldigheid waar kwalitatief onderzoek nadrukkelijk, in tegenstelling tot de betrouwbaarheid, in uitblinkt (Baarda e.a. 2001: 99; Babbie 2007: 149). De bestaande situatie staat centraal en de onderzoeksmethoden zijn erop gericht die zo goed mogelijk weer te geven. Het feit dat de gehanteerde methoden zo worden gevormd dat zij de onderzoekssituatie zo min mogelijk verstoren wijst hier in het bijzonder op. Hetzelfde geldt voor de keus om te komen tot een rijke beschrijving van de onderzoekssituatie en daarbij oog te hebben voor het gezichtspunt van de betrokkenen. Tevens draagt het gegeven dat het onderzoeksthema beschouwd wordt als bestaand uit vele onderling samenhangende elementen, waarbij de context een belangrijke rol speelt, bij aan deze interne geldigheid. Als laatste kan nog gewezen worden op de eerder beschreven methodische triangulatie die, naast een verhoogde betrouwbaarheid, zorgt voor een nauwkeurigere weergave van de praktijksituatie. Naast een herhaalde meting kan er namelijk ook gesproken worden over een overlappende of opeenstapelende meting (Baarda e.a. 2001: 19, 20, 96, 99, 100).

Enkele beperkingen met betrekking tot deze studie zijn desondanks op te merken. Bij de observaties is gepoogd, zoals vermeld in paragraaf 3.1.3, de bestaande situatie zo min mogelijk te verstoren. Het is echter een illusie te veronderstellen dat er totaal geen verstoring is opgetreden. Er treedt altijd enige mate van verstoring op als een nieuweling in een bestaande groep komt (Baarda e.a. 2001: 90). Het is in dit onderzoek voornamelijk de duur van de aanwezigheid waardoor het lijkt dat er bij de agenten gewenning is opgetreden. De aanwezigheid van de onderzoeker leek, kijkend naar gedrag en informele uitingen, hun handelen niet enorm te veranderen. De kans bestaat echter dat politieambtenaren zich toch niet helemaal vrij hebben gedragen en terughoudend zijn geweest in het creatief handelen. Ook aangaande de diepte-interviews is het in principe mogelijk dat er geen volledig beeld is ontstaan van wat er in de perceptie van de respondenten werkelijk speelt. Dit ondanks dat in het oog is gehouden dat: het besprokene ook daadwerkelijk relevant is voor het onderzoeksthema; het geldig is, dus dat de geïnterviewde consistent is in zijn antwoorden en zich op zeker moment niet tegenspreekt; de antwoorden helder zijn, duidelijk moet zijn waarover de geïnterviewde exact spreekt; en dat de antwoorden volledig zijn. Niettemin kunnen er tot op zekere hoogte toch verkeerde of irrelevante gegevens zijn verzameld (Baarda e.a. 2001: 99, 132, 133). Een gevoelig onderwerp als het creatief gebruik van bevoegdheden draagt, zoals eerder deels aangegeven, de mogelijkheid met zich mee dat: respondenten niet het achterste van hun tong laten zien; er sociaal wenselijke antwoorden worden gegeven; bepaalde, als minder ernstig gepercipieerde, handelingen eerder worden toegegeven dan andere; en dat het erkennen en herkennen van creatieve handelingen bij zichzelf, evenals bij collega’s, beperkt is (zie: Baarda e.a. 2001; Van Laere 1980; Naeyé e.a. 2005; Lasthuizen e.a. 2005). De verwachting is echter dat dit alles slechts geldt voor een enkeling. Hoewel het laatste punt uit de voorgaande opsomming moeilijk te controleren is, lijkt de overgrote meerderheid zich niet te hebben

79

EEN DOEL VOOR OGEN

ingehouden. De respondentkeus, vertrouwensband, anonimiteit en manier van interviewen zullen hier aannemelijk een rol in hebben gespeeld. De aanzienlijke hoeveelheid casussen van het creatief gebruik van bevoegdheden welke door de respondenten zijn aangedragen, in de meeste gevallen overtredingen van weten regelgeving, lijken een bevestiging van de openheid.

80


4. Bevindingen Dit hoofdstuk richt zich op de beantwoording van de verschillende empirische deelvragen, zoals die in paragraaf 1.5. naar voren zijn gebracht. Op de volgende pagina’s is gepoogd het verzamelde onderzoeksmateriaal op een heldere wijze weer te geven en te analyseren. Voordat echter met deze uiteenzetting wordt aangevangen is een belangrijke nuancering op zijn plaats. Zoals beschreven ligt de focus van dit onderzoek op het creatief gebruik van bevoegdheden en niet op het gedrag van de doorsnee politieambtenaar. Aangezien een aanzienlijk deel van dit creatieve gebruik zich positioneert op de grenzen, dan wel over de grenzen, van weten regelgeving, zou in de komende paragrafen een grauw beeld van de politieorganisatie kunnen ontstaan. Een beeld waarin de politieagent mogelijk minder integer lijkt dan in werkelijkheid het geval is. Een zoektocht naar grensgevallen of overtredingen wordt vaak beloond. De politie lijkt hierbij geen uitzonderling te zijn op andere organisaties, hetgeen door Punch tekenend naar voren wordt gebracht: ‘(…) delving into police deviance may seem to dredge up an unpleasant and unwholesome world (…) One could argue strongly, however, that the police are not at all extraordinary, that most occupations and organizations (including the professions) are characterized by routine and systematic rule bending, but that police are simply more vulnerable to public scrutiny and successful labelling.’ (Punch 1985: 207142) Vanuit dit oogpunt is het haast een plicht erop te wijzen dat de politieorganisatie, en haar medewerkers, in brede zin keurig navolging geven aan weten regelgeving. Er zijn agenten die zelden tot nooit de grens van hun bevoegdheden opzoeken. Evenwel zijn dit niet de agenten waar deze studie zich op heeft gericht, tot op zekere hoogte is deze groep zelfs vermeden. De politieorganisatie is niet onkreukbaar, maar is wel een organisatie die veel waarde hecht aan integriteit. Het feit dat men zich volledig heeft opengesteld voor dit onderzoek, is hiervan een treffende indicatie.

Ingaande op de opbouw van dit hoofdstuk dan is te melden dat, net als in hoofdstuk 2. Theorie, de volgorde van de deelvragen wordt gevolgd. De eerste paragraaf heeft dan ook betrekking op de verschijningsvormen van het creatief gebruik van bevoegdheden. Er is in deze paragraaf, om het overzicht te bewaren, echter geen uitputtende beschrijving gegeven van alle casussen die in de interviews naar voren zijn gekomen. In het overige deel van het hoofdstuk is er aandacht besteed aan de verklarende factoren, specifiek: de werkgerelateerde obstakels, de organisatiecultuur, het cynisme en de utilitaire denkpatronen. Afgesloten wordt met een blik op de gedeelde moraal. Ook bij de uiteenzetting van al deze factoren zijn ter illustratie casussen aangehaald. In paragraaf 1.5. en paragraaf 1.6. is verduidelijkt dat de ogen niet zijn gesloten voor mogelijk onbekende factoren die aan het creatief gebruik van bevoegdheden ten grondslag zouden

142

Punch baseert dit mede op het werk van Manning, Redlinger (1977) en Bryant (1974).

81

EEN DOEL VOOR OGEN

liggen. Er zijn echter geen onbekende factoren aangetroffen. De deelvragen die betrekking hadden op deze factoren komen in dit hoofdstuk dan ook niet aan de orde. Als laatste dient te worden vermeld dat om de anonimiteit te garanderen er in dit hoofdstuk niet meer dan algemene kenmerken van respondenten zijn neergeschreven. De gevoelige casussen die in de interviews zijn aangehaald zijn zo verwoord dat deze niet herleidbaarheid zijn tot de teams of specifieke politieambtenaren. Ook in de citaten zijn aanpassingen getroffen om de anonimiteit te garanderen.143

4.1. Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden In deze paragraaf is er een antwoord geformuleerd op de eerste empirische deelvraag: - Welke vormen worden binnen de politie gegeven aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

Bij deze inhoudelijke beschrijving staan de verschijningsvormen en de hierin herkenbare verbanden centraal. In deze paragraaf is een opsplitsing aangebracht: eerst is er een meer algemene schets gegeven van de verschillende uitingsvormen, waarbij elf categorieën zijn opgesteld; als tweede is er aandacht besteed aan drie opvallende verbanden die zichtbaar zijn in de diverse handelingen. 4.1.1. Diversiteit in verschijningsvormen Eén van de respondenten droeg tijdens het interview het volgende aan omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden en de bijbehorende uitingsvormen: ‘Ik denk dat wij als politie zijnde onze bevoegdheden in negen van de tien gevallen creatief gebruiken. (…) Het is bijna bij alles wat wij doen. (…) Als je alles volgens het boekje zou doen, zou je niet buiten komen.’ Hoewel dit een ferme stelling is en enigszins zwaar aangezet, de verzamelde informatie strookt hier niet volledig mee, bevat het wel een zekere kern van waarheid. Het creatief gebruik zit hem in zeer veel verschillende handelingen, hetgeen nadrukkelijk zichtbaar werd bij het analyseren van de diepte-interviews. Aan de hand van de beschrijving en de definitie van het creatief gebruik van bevoegdheden, zoals neergeschreven in paragraaf 2.1.1., vielen er veel verschillende vormen van het fenomeen te onderscheiden. Zo waren er respondenten die het creatief gebruik van bevoegdheden zagen als: het kiezen van de beste juridische invalshoek, bijvoorbeeld de keus om een situatie te benaderen vanuit het bestuurs- dan wel strafrecht; de ruime interpretatie van bepaalde weten regelgeving; maar ook duidelijke wetsovertredingen rekende men tot het creatief gebruik van bevoegdheden. Het gaat te ver om in deze paragraaf ieder specifiek praktijkvoorbeeld dat is gegeven apart en uitputtend te behandelen. Een dergelijke beschrijving zou leiden tot een onoverzichtelijke hoeveelheid

143

Eveneens zijn de citaten aangepast aan de schrijftaal, verbeteringen zijn doorgevoerd voor: incorrecte woorden en woordvolgordes; aarzelingen; verdraaiingen van enkelvoud en meervoud; en verdraaiingen van tijdsvolgordes. Dit om de leesbaarheid en begrijpelijkheid te garanderen. De citaten zijn niettemin zo dicht mogelijk bij het origineel gehouden, nimmer is afgedaan aan de inhoudelijke boodschap of betekenis.

82


cases waarbij veel onderlinge overlap aan de orde zou zijn, eveneens met de rest van dit hoofdstuk. Er is zodoende voor gekozen om in deze paragraaf de meest genoemde, opvallende en relevante vormen aan bod te laten komen. Uiteenlopend in zwaarte, c.q. mate van afwijking, en context. Het maakt het mogelijk een meer algemeen beeld te creëren van de handelingen waar het in de perceptie van de politieambtenaren om draait. Op de volgende pagina’s is een 35 cases tellende categorisering neergeschreven. Sommige van deze casussen vallen gedeeltelijk samen en zouden bijvoorbeeld onder meerdere categorieën kunnen terugkomen. Om overzicht te houden komt iedere case slechts eenmaal aan bod, en wel onder de op het oog meest relevante vorm. Er zijn 11 categorieën opgesteld, achtereenvolgens: (1) keuze van juridische invalshoek; (2) correctie door de eigen achterban; (3) afwijkende bekeuring; (4) niet optreden uit veiligheidsoverwegingen; (5) dreigen met sanctionering; (6) mogelijkheden zoeken tot sanctionering; (7) delen van privacy gevoelige informatie; (8) incorrecte opmaak van een procesverbaal; (9) onrechtmatig doorzoeken van een woning; (10) toepassen van onnodig of teveel geweld; en (11) oneigenlijk gebruik van bevoegdheden. De 35 casussen zijn relatief bondige samengevat, niettemin is waar dit van waarde werd geacht aanvullend aandacht besteed aan de achterliggende context. Dit is nadrukkelijk gedaan omdat in deze studie wordt gestreefd naar het bieden van een rijke en volledige beschrijving van het onderzoeksthema. Een te bondige en korte beschrijving, waarin geen oog is voor detail, zou dit in de weg staan.

83

EEN DOEL VOOR OGEN

De eerste categorie behelst een vorm van creatief gebruik waarbij men zoekt naar de meest geschikte wettelijke insteek. Het is een legale manier van handelen, maar het is niet uitgesloten dat grenzen in weten regelgeving worden opgezocht. 1. Keuze van juridische invalshoek: De vele wetsartikelen met daarbij nadrukkelijk in ogenschouw het onderscheid tussen bestuurs- en strafrecht, zorgt ervoor dat agenten verschillende legale wegen kunnen bewandelen in het behalen van hun doel. Daarbij levert de APV144 een rijke aanvulling als het gaat om strafbaar gestelde gedragingen. Grenzen kunnen niettemin worden opgezocht. In de eerste case is bijvoorbeeld de omgang met iemand die aangifte wil doen twijfelachtig, agenten zijn verplicht een aangifte te ontvangen (art. 163 lid 5 Sv). Gaat de agent in de tweede case te ver, dan neigt het al snel naar het misbruik maken van bevoegdheden. Case 1 - Twee vechten op straat:145 Een agent treft tijdens een openbare orde dienst146 twee personen die aan het vechten zijn op straat. Hij kan deze situatie benaderen vanuit het strafrecht, art. 300 mishandeling, of kan de kwestie benaderen vanuit de APV, vechten aan de openbare weg. Deze laatste benadering levert de agent aanzienlijk minder werk op, het zal resulteren in het uitschrijven van een bekeuring. De strafrechtelijke benadering kost hem daarentegen acht à negen uur per aangever: wanneer beide aangiften tegen elkaar doen dient de agent deze op te nemen; wanneer er getuigen zijn wordt er van hen eveneens een verklaring opgenomen; vervolgens worden beide aangehouden en worden er op het politiebureau verdachtenverklaringen opgenomen; waarna de agent twee dossier opstelt en naar het Openbaar Ministerie stuurt. In vele gevallen zal het geheel, door meerdere agenten opgemerkt, resulteren in een sepot. Wil de agent de strafrechtelijke benadering ontlopen dan zal hij daar wel in moeten sturen. Hij kan een aangever bijvoorbeeld vertellen de volgende dag op het bureau maar aangifte te komen doen. Tevens kan hij naast de bekeuring beide vorderen het gebied te verlaten, en wanneer daaraan niet wordt voldaan ze aanhouden op het niet voldoen aan een ambtelijk bevel. Case 2 - Overstappen op de WED: Een agent merkt dat, door iemands financiële situatie, boetes geen effect hebben. In plaats van te blijven bekeuren besluit hij over te stappen op de Wet op de Economische Delicten (WED). Eén van de respondenten geeft aan dat agenten ver mogen gaan in het zoeken naar passende wetgeving welke het gewenste effect sorteert.

144

Uiteengezet in noot 6, pagina 17. Opgesteld aan de hand van interviews met twee respondenten. 146 Openbare orde diensten betreffen horecadiensten of diensten die gedraaid worden i.v.m. een evenement. Het gaat om het bijeenzijn van veel personen (naar eigen observaties). 145

84


De tweede categorie lijkt zich voornamelijk binnen de kaders van het toelaatbare te bevinden. Uit latere cases147 in dit hoofdstuk zal blijken dat dit echter niet altijd het geval is. 2. Correctie door de eigen achterban: De dader voor de groep in verlegenheid brengen of de achterban aansporen tot het in toom houden van personen. De essentie zit hem in het laten corrigeren door deze achterban. Case 3 - Baldadig meisje: Agent treft een groep jeugdigen, waarvan een meisje tegen een bord staat te schoppen. De politieambtenaar spreekt haar aan op haar gedrag. Hierbij wijst de agent erop dat deze het meisje dit eerder in de middag ook al heeft zien doen; dat ze het gedrag van een 3 jarig kind vertoont; en ze haar groep ten schande maakt. De groep keerde zich vervolgens tegen het meisje en corrigeerde haar. Case 4 - Ruziënde kampbewoners: Een agent komt bij een aantal voor hem bekende kampbewoners welke ruzie hebben. Hij zet zijn bevoegdheden niet in, maar sust de ruzie simpelweg door de raddraaiers bij de naam te noemen en aan hun vrienden te vragen of zij ze willen meenemen. Case 5 - Bellen van grootvader: Een agent stuit op een gedraging waarvoor hij normaliter een bekeuring zou uitschrijven. Nu heeft hij de personen in kwestie daar al meerdere malen voor bekeurd, maar door de financiële situatie van de personen richtte dit zelden iets uit. Het bellen van de grootvader, en diens optreden daarop, blijkt effectiever en wordt door de agent dan ook gedaan.

In de derde verschijningsvorm neemt de agent plaats op een hem niet toebedeelde positie, de stoel van de wetgevende macht. Er is een sterke overlap zichtbaar met het discretionair gebruik van bevoegdheden. 3. Afwijkende bekeuring: Het voldoen aan een zelfbedachte sanctie als voorwaarde voor het achterwege laten van een officiële bekeuring, hetgeen voornamelijk aan de orde lijkt bij het handhaven van de Wegenverkeerswet (WVW). Case 6 - Carkit: Een agent houdt een automobilist staande voor het niet handsfree bellen. Naar aanleiding van de oprechte reactie van de bestuurder geeft hij deze de mogelijkheid voor minimaal het boetebedrag een carkit aan te schaffen, een bekeuring blijft dan achterwege. De bestuurder diende het aankoopbewijs binnen 2 weken op het politiebureau aan de agent te tonen. Binnen één week stond de automobilist al met de aankoopbon op het politiebureau. 147

Zie casussen: 48 (beledigd vanuit een groep) en 49 (bespuugde motor).

85

EEN DOEL VOOR OGEN

Case 7 - Haar door de war: Het staande houden van een bromfietser voor rijden zonder helm. De bestuurder geeft als reden het haar netjes te willen houden, want hij is op weg naar zijn vriendin. De keus werd hem gegeven een bon te krijgen en de helm te dragen, dan wel het haar door de war te brengen en eveneens de helm te dragen. Bij deze laatste was het haar door de war de sanctie. Vanzelfsprekend ging het haar uit model.

De casussen in de vierde categorie leggen de nadruk op het creatieve in de beslissingsruimte van agenten. 4. Niet optreden uit veiligheidsoverwegingen: Als agenten met het inzetten van hun bevoegdheden de persoonlijke en publieke veiligheid in gevaar zouden brengen. Case 8 - Staken van achtervolging: Agenten staken een achtervolging omdat het een te groot veiligheidsrisico zou inhouden als zij dat niet zouden doen. Case 9 - Raddraaiers op een evenement: Agenten treden bij een grootschalig evenement niet op tegen twee raddraaiers om de openbare orde te bewaren. Zij zijn met een te klein aantal en er bestaat een kans dat een groep personen zich tegen hen zal keren. Daarbij wordt wel gekeken of de identiteit van de personen achterhaald kan worden, op een later moment kan dan alsnog worden opgetreden.

Kijkend naar de vijfde vorm wordt duidelijk dat agenten dreigementen gebruiken om bepaalde zaken voor elkaar te krijgen. De uitingen van deze dreigementen zijn niet altijd legaal. 5. Dreigen met sanctionering: Dreigen met aanhouding, dreigen met geweld, dreigen met verdere sancties. Vaak terwijl men geenszins van plan is het dreigement waar te maken. Case 10 - Aanspreken lastige dronkaard: Een politieambtenaar zegt tegen een lastige dronkaard dat hij moet ‘opdonderen’, en wanneer deze dat niet doet dat hij hem anders van de markt ‘schopt’. De respondent geeft aan dat een persoon in deze gesteldheid weinig anders begrijpt. Case 11 - Werkbelemmering bij een aanrijding: Een agent is bezig met de afhandeling van een grote aanrijding en verzoekt een persoon welke het werk belemmert te vertrekken. De persoon geeft hieraan geen gehoor waarop de agent dreigt met aanhouding. In werkelijkheid heeft de agent de handen vol aan het ongeval en heeft hij geen tijd de persoon op te pakken.

86


Case 12 - Onder druk bij verhoor: Het onder druk zetten van een verdachte tijdens een verhoor, waarbij wordt aangedrongen op een bekentenis door te melden dat de persoon er anders over zes uur nog zit of de nacht in de cel mag doorbrengen. Dit aangaande lichte vergrijpen waarbij de agent het voorval heeft zien gebeuren, en het in zijn ogen duidelijk is dat de verdachte ook werkelijk de dader is. Case 13 - Vernielende jeugd: Er is een vernieling gepleegd door een groep jeugdigen, niemand binnen de groep komt ervoor uit dit te hebben gedaan. Een agent dreigt met het oppakken van de gehele groep voor openlijke geweldpleging. De dader komt er vervolgens zelf voor uit of wordt aangewezen door een persoon uit de groep.

Categorie zes is eveneens een vorm van creatief gebruik van bevoegdheden waar de grenzen van het wenselijke niet immer worden erkend. 6. Mogelijkheden zoeken tot sanctionering: Afwachten tot iemand een overtreding begaat, dan wel het zoeken naar een overtreding; het uitlokken van een overtreding; het bekeuren op een artikel waar normaliter geen bon voor wordt uitgeschreven; of het uitschrijven van een bekeuring terwijl dit niet de oorspronkelijke intentie was. Dit deels omdat een persoon iets doet wat de agent als zeer vervelend ervaart, maar op zichzelf geen strafbaar feit behelst. Case 14 - Afwachten overtreding APV: Een agent vindt tijdens de horecadienst iemand lastig. Hij wacht tot deze een APV artikel overschrijdt en bekeurt. Case 15 - Uitschrijven triviale bekeuring: Een agent irriteert zich aan op straat hangende jongeren welke op zich geen strafbaar feit begaan. De agent bekeurt vervolgens voor het fietsen op de stoep, terwijl hij dit normaliter nooit zou doen. Case 16 - Provoceren van een dronkaard: Een agent spreekt bewust een dronkaard aan en verteld dat hij hem in de gaten houdt, omdat hij al een paar keer last van hem heeft gehad. Had de agent de persoon met rust gelaten of op een andere wijze aangesproken dan was het uiteindelijk aanhouden van deze persoon overbodig geweest. Ook de houding en presentatie is hierbij van belang, zoals het aanhebben van handschoenen en het zichtbaar dragen van de wapenstok. Case 17 - Afzien van waarschuwen: Een politieambtenaar stopt een automobilist voor het rijden zonder gordel, waarbij de agent de intentie heeft de persoon hiervoor slechts een waarschuwing te geven. Wanneer de persoon brutaal reageert op de agent schrijft deze laatste alsnog een bekeuring.

87

EEN DOEL VOOR OGEN

De zevende vorm omvat het schenden van de privacy voor een door agenten gepercipieerd goed doel. 7. Delen van privacy gevoelige informatie: Vooral wijkagenten lijken hiermee van doen te hebben. Tijdens overlegmomenten met netwerkpartners, zoals een woningbouwcoöperatie of het Bureau Jeugdzorg, kan om de situatie werkbaar te houden informatie worden uitgewisseld die wettelijk gezien niet mag worden gedeeld. De informatie-uitwisseling kan eveneens geschieden vanuit een veiligheidsperspectief. Case 18 - Agressief tegen vrouwen: Een vertegenwoordigster van de woningbouwcoöperatie moet op bezoek bij een bewoner die zeer agressief reageert op vrouwen. Een agent deelt haar dit mede en stelt voor een mannelijke medewerker van de coöperatie op bezoek te laten gaan. Case 19 - Uithuiszetting: Het ter kennis geven van specifieke informatie over de bewoner aan een woningbouwcorporatie welke een uithuiszetting poogt rond te krijgen. Wanneer men deze informatie formeel wenst te gebruiken zal men echter nog wel een officieel verzoek bij de politie moeten indienen. Men weet dan echter vooraf al hoe de vork in de steel steekt.

De achtste categorie gaat in op de incorrecte schriftelijke weergave van gebeurtenissen. 8. Incorrecte opmaak van een proces-verbaal: Het liegen, aandikken, bewust vaag houden, of het bewust weglaten van feiten om het procesverbaal ‘kloppend’ te maken. Case 20 - Terugkeer na vordering: Een persoon wordt gevorderd een bepaalde locatie te verlaten. De persoon komt na een half uur weer terug en wordt vervolgens aangehouden op het niet voldoen aan een ambtelijk bevel. Op papier wordt daarbij niet duidelijk vermeld hoeveel tijd er zat tussen het moment van vorderen en terugkeer. De persoon is in wezen onterecht aangehouden, deze had immers gehoor gegeven aan de vordering. Case 21 - Teruggave tankdop: Een agent komt ter plaatse bij een benzinediefstal waarbij deze een verdachte aanhoudt en door collega’s laat afvoeren. De agent doorzoekt de auto van de verdachte en vindt tussen meerdere tankdoppen de tankdop van het slachtoffer. Samen met het slachtoffer wordt gecontroleerd of de autosleutel erop past en de dop zodoende aan het slachtoffer toebehoord. Dit blijkt het geval. De agent legt vervolgens de tankdop weer terug in de auto van de verdachte, en belt zijn collega’s om aan deze verdachte te vragen of de dop aan het slachtoffer mag worden teruggeven. Deze geeft toestemming. In het proces-verbaal schrijft de agent echter niet dat hij de auto van de verdachte heeft doorzocht en de tankdop heeft gecontroleerd met de autosleutel van het slachtoffer, alvorens

88


aan de verdachte toestemming te vragen. Hij schrijft neer dat hij de tankdop heeft zien liggen in de auto en aan het slachtoffer heeft gevraagd of het zijn tankdop was, waarna aan de verdachte gevraagd is hier vrijwillig afstand van te doen. Na toestemming is de dop uit de auto gepakt en de autosleutel gepast, waaruit bleek dat het de tankdop van het slachtoffer was. De volgorde van gebeurtenissen is in dit geval omgedraaid. Case 22 - Vluchtende scooter: Een agent achtervolgt een zeer snelle scooter die voor hem op de vlucht is geslagen. Het voertuig is duidelijk opgevoerd en de bestuurder heeft ervoor gekozen de verkeersregels aan zijn laars te lappen. Er is sprake van zeer roekeloos rijgedrag, waarbij stoplichten worden genegeerd en voetgangers rakelings worden gemist. Op het moment dat de agent de bestuurder bijna te pakken heeft, rijdt deze laatste een groep vrienden in, springt van de scooter en zet het op een lopen. De groep gaat opzettelijk voor de agent staan waardoor de bestuurder kan ontkomen. In het procesverbaal schrijft de agent de gebeurtenissen anders op dan hij in werkelijkheid heeft gezien. Door hem worden een aantal verkeersovertredingen toegevoegd die hij niet werkelijk heeft zien gebeuren, ook de geschatte snelheid is door de agent bewust naar boven afgerond. De agent redeneerde dat de bestuurder aanzienlijk meer overtredingen gemaakt moet hebben dan hij heeft kunnen waarnemen. Case 23 - Poging lichte mishandeling: Politieambtenaren gaan richting een melding m.b.t. een dronken persoon welke stennis schopt. Aangekomen maakt de persoon een slaande beweging richting de agenten waarvoor zij hem aanhouden. Eenmaal op het bureau aangekomen wordt duidelijk dat deze ‘poging tot mishandeling’ niet strafbaar is, op die grond is een aanhouding dan ook onterecht. De man wordt echter niet in vrijheid gesteld, maar de grond van de aanhouding wordt veranderd. De persoon is niet aangehouden voor poging mishandeling, maar voor openbare dronkenschap. Dit mede vanuit de gedachte dat het onwenselijk zou zijn de persoon, in de staat van dronkenschap waarin deze verkeerde, weer de straat op te sturen. Een dergelijke notering in een proces-verbaal is evenwel geen correcte beschrijving van het verloop van gebeurtenissen.

De negende categorie behelst het illegaal zoeken in een woning. 9. Onrechtmatig doorzoeken van een woning: Het doorzoeken van een woning wanneer daar geen toestemming voor is. Waarbij in sommige gevallen het geheel zo wordt neergezet dat hetgeen wordt gevonden toch op een rechtmatige wijze lijkt te zijn verkregen. Case 24 - Gevonden vuurwapen: Een agent is in een woning voor het ruimen van een wietkwekerij, hoewel het niet de bedoeling is dat er dan gezocht wordt in de woning. Vindt de agent in een hoek achter een stoel een

89

EEN DOEL VOOR OGEN

vuurwapen, er was echter eerder sprake van zoeken dan dat het wapen openlijk in het zicht lag. De agent in kwestie geeft aan het verloop van zaken eerlijk op papier te hebben gezet. Case 25 - Groen uitgeslagen keukenmachine: Politieambtenaren houden een persoon aan op drugsbezit. Ze hebben sterk het vermoeden dat deze persoon thuis ook drugs heeft liggen. De persoon geeft hen toestemming in de woning te gaan kijken en ook de officier van justitie geeft toestemming. Er mag echter niet meer gedaan worden dan kijken, het doorzoeken van de woning, waarbij kasten en laden worden geopend, is dan ook niet aan de orde. Wanneer de agenten in de woning zijn openen zij desondanks een lade waarin drugs ligt. Verder speurend in de woning zien ze op de kast, in het zicht, een groen uitgeslagen keukenmachine met wietresten. Bij de officier van justitie wordt vervolgens een verzoek ingediend om op basis van de aangetroffen keukenmachine het huis te mogen doorzoeken. In aanwezigheid van de officier van justitie en de rechter commissaris wordt het huis op een later moment doorzocht, waarbij de agenten hebben afgesproken pas na twintig minuten zoeken de lade met drugs te openen. Op deze wijze pogen de agenten te maskeren dat men reeds had gezocht in de woning en lijkt het of de drugs op een rechtmatige wijze is gevonden. De officier van justitie vond het geheel erg toevallig.

Categorie tien gaat in op het overtreden van belangrijke juridische vereisten bij de inzet van geweld. 10. Toepassen van onnodig of teveel geweld: Niet voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit m.b.t. het toepassen van geweld.148 De onnodige inzet van geweld, dan wel het gebruiken van teveel geweld. Case 26 - Fiets als geweldsmiddel: Politieagenten op de mountainbike, de zogenaamde ‘bikers’, schermen collega’s af die een persoon aanhouden om te voorkomen dat ze in de verdrukking raken. Dit afschermen doen de agenten door hun fiets schuin voor het publiek te zetten zodat deze op afstand blijft. Wanneer een persoon toch te dichterbij komt tilt de agent het achterwiel van de fiets op, laat het wiel draaien en raakt met de trapper of tandwiel, welke betrekkelijk scherp zijn, het scheenbeen van de betreffende persoon. Een handeling die relatief onopvallend wordt uitgevoerd. Case 27 - Onrechtmatige inzet van een politiehond: Een aantal agenten houden een persoon aan. Ze doen echter alsof ze deze persoon niet aankunnen, waarop een politiehond wordt ingezet om de persoon onder bedwang te krijgen. Een in scene gezette handeling om de hond voor een eerste keer in zijn loopbaan te laten bijten.

148

In paragraaf 2.1.2. is ingegaan op de begrippen subsidiariteit en proportionaliteit.

90


Case 28 - Hard optreden tegen huiselijk geweld:149 Politieambtenaren gaan naar een melding van huiselijke geweld. Men kent de persoon in kwestie en ook hoe deze reageert op de politie. Aangekomen wordt hem eenmalig de kans gegund om mee te werken, wanneer daaraan geen gehoor wordt gegeven is hij, om verdere escalatie te voorkomen, hardhandig tegen de grond gewerkt en in de bus geplaatst. Aangekomen op het politiebureau houdt de man zich slapende en wordt hem opnieuw de kans geboden mee te werken. De persoon gaat hier niet op in en wordt vervolgens aan zijn riem de diverse steile en bochtige betonnen trappen van het politiebureau opgesleurd richting de cel. Case 29 - Draai om de oren: Een agent geeft een waarschuwing aan een Nederlandse jongen op een ‘mini bike’, tegen de vader van de jongen wordt verteld het apparaat binnen te houden en niet op straat te gebruiken. Vervolgens wordt de agent lastig gevallen door een jonge Marrokaanse jongen, welke stoer en vervelend doet. Hij beschuldigt de agent onder andere van discriminatie en is van mening dat de politieagent de ‘mini bike’ had moeten afpakken. De agent wijst erop, dat wanneer hij op alles moet schrijven, hij de Marrokaanse jongen ook zal moeten bekeuren op het feit dat hij papierenzakdoekjes op straat gooit. De jongen reageert daar met veel branie op door te zeggen dat hij dat van Allah mag. De agent pakt vervolgens de jongen bij het oor, trekt hem naar de grond en spreekt: ‘Ik heb Allah net gehoord, en Allah is op vakantie, en Allah heeft tegen mij gezegd dat jij die rotzooi op moet ruimen!’ De Marokkaanse jongen wordt net zolang met zijn oor naar de grond gedrukt tot hij al de papiertjes heeft opgeraapt.

De laatste categorie toont de overschrijding van een wettelijk beginsel. 11. Oneigenlijk gebruik van bevoegdheden: Het inzetten van een bevoegdheid met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid aan de politieambtenaar is toegekend. Het zijn handelingen die, met nadrukkelijke voorzichtigheid, gerekend kunnen worden tot het in paragraaf 2.1.2. beschreven beginsel van zuiverheid van oogmerk. Case 30 - Aanbellen op sociale problematiek: Een agent belt bij een woning aan voor een goed weer praatje, dan wel om het over specifieke sociale problemen te hebben, het eigenlijk doel is echter het controleren van de woning op de aanwezigheid van een wietkwekerij. Case 31 - Innen van boetes: Een politieagent wil graag de thuissituatie van een bepaald persoon zien, omdat hij er eigenlijk de kinderbescherming heen wil sturen. De bewoner heeft een aantal boetes openstaan en, i.p.v. de

149

De casus is een minder recente gebeurtenis.

91

EEN DOEL VOOR OGEN

persoon op het bureau uit te nodigen, gaat de agent de boetes bij de bewoner innen om zo een kijkje in de woning te kunnen nemen.150 Case 32 - Doorzoeken van een voertuig: Een persoon wordt aangehouden op het niet kunnen tonen van een legitimatiebewijs. De auto van deze persoon, een kostbaar model met Marokkaanse kentekenplaten, wordt daarbij in beslag genomen. Op het politiebureau wordt het voertuig, zonder sterke grond, doorzocht op drugs. Case 33 - Inbreker zonder identiteitsbewijs: Een agent heeft het gevoel te maken te hebben met een auto-inbreker. Hij heeft echter onvoldoende grond de man hierop aan te houden, er wordt niet voldaan aan de definitie van verdachte (art. 27 Sv), desalniettemin constateert de agent dat de persoon geen identiteitsbewijs bij zich heeft. De persoon wordt hiervoor aangehouden en op het politiebureau gehoord over de mogelijke inbraak. Case 34 - Geslagen agent: Een agent wordt in zijn vrije tijd geslagen in een winkel. Na ruim een week ziet de agent de dader en belt zijn collega’s. Ter plaatse vragen zij de persoon naar zijn identiteitsbewijs, een aanhouding volgt wanneer blijkt dat deze geen legitimatie kan tonen. Op het bureau wordt de persoon gehoord over de mishandeling en bekend.151 Case 35 - Overdadig bekeuren van drugstoeristen:152 Het ‘platschrijven’ van drugstoeristen door politieambtenaren om hen af te schrikken en hen geld afhandig te maken, dit laatste zodat zij bij aankomst geen geld meer hebben om drugs te kopen.

Naast de casussen die in de interviews naar voren zijn gebracht, blijkt de creatieve omgang met bevoegdheden ook afhankelijk te zijn van de wetsartikelen die in bepaalde situaties een rol spelen. Hoewel respondenten erop wijzen dat de wet redelijk duidelijk en rechtlijnig is, brengen zij ook wetsartikelen naar voren die uit zichzelf ruimte geven voor een bredere interpretatie. Niet uitputtend, maar ter illustratie, enkele artikelen die zijn aangehaald: •

APV - Openbare orde/bestrijding van ongeregeldheden. Het verstoren van de openbare orde is ruim te interpreteren. De bepaling wordt gezien als een ‘kapstokartikel’, waar zeer veel onder valt.153

150

De respondent spreekt hier over praktisch politieoptreden en zou de situatie niet onder het oneigenlijk gebruik van een bevoegdheid, c.q. détournement de pouvoir, rekenen. Het is echter een grijs vlak omdat wanneer de bevoegdheid zuiver wordt ingezet om binnen te kijken, waarbij het innen van boetes in werkelijkheid bijzaak is, gesteld mag worden dat de bevoegdheid daarvoor niet is bedoelt. In lijn met dit punt geeft een andere respondent aan dat hij het aanhouden op openstaande boetes gebruikt als middel om iemand weg te halen uit een vervelende situatie. De agent geeft aan de bevoegdheid dan met een ander doel in te zetten. Dit bevestigt direct dat de bevoegdheden die de politie kent rond openstaande boetes wel oneigenlijk worden toegepast. 151 De bevoegdheid van het aanhouden voor het niet kunnen tonen van een identiteitsbewijs wordt misbruikt omdat politieagenten niet zonder meer bevoegd zijn iemand buiten heterdaad aan te houden (art. 54 Sv). 152 Deze case zal in de volgende paragraaf verdere uitweiding genieten. 153 Artikel niet genoemd i.v.m. de anonimiteit.

92


•

Art. 27 Sv - Definitie verdachte. De term ‘een redelijk vermoeden van schuld’ is weinig concreet.

•

Art. 53 Sv - Aanhouding bij heterdaad. Er heerst geregeld onduidelijkheid over hoe lang iets als heterdaad is aan te merken.154

•

Art. 2 Politiewet - Taak politie. De term hulpverlening valt ruim uit te leggen.

•

Art. 1 lid. 3 Ambtsinstructie155 - Begripsbepaling geweld. Het is onduidelijk wanneer er sprake is van dwangmatige kracht ‘van meer dan geringe betekenis’.

4.1.2. Verbanden in de diversiteit Terugblikkend op paragraaf 4.1.1. kan het creatief gebruik worden beschouwd als zeer context afhankelijk. Of er afwijkend met bevoegdheden wordt omgesprongen en op welke wijze dit gebeurt, hangt af van de situatie, de wet en tevens van de agent156. Eveneens is er geen duidelijk onderscheid te zien of de creatieve inzet ten gunste is van een maatschappelijk of organisatiedoel, geregeld heerst er een overlap. Ondanks dit alles zijn er wel patronen in het creatief gebruik van bevoegdheden te herkennen, op de voorgaande pagina’s blijkt dat alleen al uit de schikking van de casussen onder de verschillende categorieën. In de categorisering is tevens zichtbaar dat het merendeel van de casussen een overschrijding inhoudt van wet- of regelgeving. Een korte berekening toont dat dit opgaat voor circa 2/3 van de creatieve handelingen.157 Als aanvulling op dit laatste is het waardevol te vermelden dat het kleine deel van de casussen dat zich bevindt binnen de kaders van weten regelgeving, echter wel van een beduidende betekenis is. In paragraaf 2.1.1. is beschreven dat het creatief gebruik van bevoegdheden zich af kan spelen binnen het formeel toegestane, maar dat voorbeelden hiervan in de literatuur schaars zijn. In deze studie zijn vooral, enkele uitzonderingen daargelaten, de casussen in categorieën: 1 (keuze van juridische invalshoek), 2 (correctie door de eigen achterban), 4 (niet optreden uit veiligheidsoverwegingen), en 5 (dreigen met sanctionering) hiervan relevante voorbeelden.

Naast de verschijningsvormen, en de constatering dat het merendeel een overtreding behelst, zijn er nog een drietal globale verbanden te herkennen in het creatief gebruik van bevoegdheden. Er mag, met klem opgemerkt dat niet iedere vorm van creatief handelen eronder in te delen valt, gesproken worden over drie hoofdvormen van het creatief gebruik van bevoegdheden. In dit onderzoek komt naar voren dat veel creatieve handelingen van doen hebben met het bewust niet inzetten van bevoegdheden, het misbruik maken van bevoegdheden en de selectieve inzet van bevoegdheden. Waarbij deze laatste 154

De geïnterviewde refereert naar een in jurisprudentie gegeven tijdsindicatie, maar vaak blijft het een ontwerp van discussie. 155 Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar. 156 Zie de paragrafen 4.2.2. en 4.6. ter verdieping. 157 Dit is een schatting, in een enkel geval is het gezien de context niet duidelijk of er sprake is van een overtreding. Het percentage is desalniettemin terug te zien wanneer gefocust wordt op de 35 cases in paragraaf 4.1.1., evenals over het totale aantal casussen in dit onderzoek.

93

EEN DOEL VOOR OGEN

twee in paragraaf 2.1.2. zijn terug te vinden onder de beginselen van een behoorlijke procesorde. De drie hoofdvormen zijn hieronder verder uitgediept. De selectieve inzet van bevoegdheden is in samenhang met het misbruik maken van bevoegdheden beschreven, omdat er geen aanwijzingen zijn gevonden dat deze eerste wat betreft de creatieve inzet losstaand voorkomt.

Niet inzetten van bevoegdheden Zoals in paragraaf 2.1.2. beschreven kunnen agenten hun bevoegdheden veelal discretionair inzetten, in grote mate bepalen zij zodoende zelf of zij hun bevoegdheden wel of niet inzetten (Kronenberg & De Wilde 2005: 153). Uit de interviews komt naar voren dat deze persoonlijke beslissingsvrijheid een aanzienlijke rol speelt in het creatief gebruik van bevoegdheden. Het gaat daarbij vooral om het niet inzetten van bevoegdheden, of van bepaalde bevoegdheden, om een specifiek doel te bereiken. Wat betreft de categorisering uit de voorgaande paragraaf dan is dit in het bijzonder op te merken bij de eerste vier (keuze van juridische invalshoek; correctie door de eigen achterban; afwijkende bekeuring; niet optreden uit veiligheidsoverwegingen), en in beperktere mate bij de vijfde categorie (dreigen met sanctionering). Aangaande deze vijfde categorie spelen case 11 (werkbelemmering bij een aanrijding) en case 13 (vernielende jeugd) voornamelijk een rol. Bij de eerste categorie kiest de agent bewust voor het handhaven van een bepaald wetsartikel. In de eerste case (twee vechten op straat) omdat het hem minder werk oplevert en het resultaat veelal net zo bevredigend is. In case 2 (overstappen op de WED) omdat het handhaven van andere artikelen geen gewenst resultaat oplevert. Bij de categorieën 2 tot en met 5 maakt de agent de keus om zijn/haar bestuurs- dan wel strafrechtelijke bevoegdheden niet in te zetten en de situatie op een andere, veelal mildere, wijze aan te pakken. In de illustrerende cases gaat men niet over tot aanhouden of bekeuren, maar wordt de situatie opgelost met praten, dreigen of het aandragen van een alternatieve straf. Bij het aandragen van een alternatieve straf begeeft de agent zich op glad ijs, het zijn immers sancties die niet in de wet staan vermeld. Eveneens bij het dreigen dient de agent niet te vervallen in uitspraken zoals het geval is in case 10 (aanspreken lastige dronkaard). Aanvullend opgemerkt dat omtrent het afzien van optreden ten gunste van de publieke veiligheid, een overtreding wordt geaccepteerd of op een later moment wordt aangepakt. Omtrent deze laatste vorm is noemenswaardig dat dit een gewaardeerde manier van handelen lijkt binnen de politie. Dit wordt door één van de politieambtenaren opgemerkt in zijn uiteenzetting van de doelen die de politie volgens hem nastreeft: ‘Mensen helpen en boeven pakken, dat zijn de twee hoge doelen. De reanimatie die is gelukt. Summum. De zware jongen die er vandoor ging en na een achtervolging toch nog in zijn kraag is gepakt. Summum. (…) Wij zijn er voor de veiligheid. Het helpen weer. Zorgen dat de mensen veilig zijn. Het is goed als wij de juiste afweging maken op veiligheidsniveau en daarom een achtervolging staken. (...) Dat is knap.’

94


Misbruik van bevoegdheden en selectieve inzet van bevoegdheden Hoewel in deze sociaalwetenschappelijke studie een juridisch betoog wordt vermeden zijn er op dit vlak wel enige hoofdlijnen zichtbaar. In paragraaf 2.1.2. zijn de beginselen van een behoorlijke procesorde aangehaald. Bepaald creatief gebruik speelt zich steevast af op twee van deze beginselen: het beginsel van zuiverheid van oogmerk (détournement de pouvoir) en het gelijkheidsbeginsel. Hierbij is een gecombineerde overtreding van deze beginselen geregeld aan de orde. Losstaande overschrijdingen van het gelijkheidsbeginsel zijn in dit onderzoek niet duidelijk zichtbaar geworden, laat staan dat de betwijfelbare situaties/cases een hoofdlijn vormen. Détournement de pouvoir komt daarentegen wel veelvuldig voor als opzichzelfstaand verschijnsel, en neemt kijkend naar het creatief gebruik van bevoegdheden een bijzondere positie in. Nu is het echter niet eenvoudig, zelfs zeer complex, om van bepaalde handelingen uitsluitsel te geven of er sprake is van een werkelijke overtreding en van welk beginsel.158 Het zijn zaken waar een rechter of een officier van justitie over oordeelt, en met alleen al de uiteenzetting van de exacte inhoud van deze beginselen kan een boek worden gevuld. Ook kennis over de precieze context waarin bepaalde gebeurtenissen zich afspelen is cruciaal. In deze analyse wordt er dan ook een slag om de arm gehouden als het gaat om het met zekerheid vaststellen van een schending. De complexiteit is echter geen rechtvaardiging om de cases die zo mogelijk onder een dergelijke noemer zijn in te delen links te laten liggen. Dit zeker gezien de veelvoud waarin zij terug lijken te komen en de uitspraken die door de respondenten zijn gedaan. Veel handelingen zijn simpelweg onder deze schendingen in te delen.

Waar gaat het nu precies om? Het gaat met grote nadruk om het misbruik van bevoegdheden, détournement de pouvoir, waarbij een bevoegdheid met een ander doel wordt ingezet dan waarvoor deze door de wetgever is opgesteld (Kronenberg & De Wilde 2005: 154). Veel agenten zien dit als een creatieve inzet van bevoegdheden. In het schema komen diverse cases aan de orde. Case 15 (uitschrijven triviale bekeuring) is hiervan een voorbeeld wanneer de agent de bekeuring gebruikt als afschrikmiddel tegen de jeugd. Het afschrikken is niet de oorspronkelijke opzet achter het strafbaar stellen van het fietsen op de stoep. Hetzelfde zou kunnen gelden voor case 14 (afwachten overtreding APV). In case 2 (overstappen op de WED) ligt détournement de pouvoir op de loer wanneer de agent te ver gaat bij het zoeken in wetgeving om een gewenst resultaat te bereiken. De overtreding van het beginsel is echter het duidelijkst te zien in de casussen 30 t/m 35 onder de 11e categorie (oneigenlijk gebruik van bevoegdheden). Hoewel détournement de pouvoir op allerlei bevoegdheden betrekking kan hebben, komen er in het onderzoeksmateriaal relatief veel voorbeelden van het misbruiken van de identificatieplicht voor. Niet in alle gevallen lijkt een aanhouding op de identificatieplicht één die wordt gedaan om 158

Dit bleek eveneens uit de gesprekken met deskundigen binnen de politie, evenals binnen de Vrije Universiteit Amsterdam.

95

EEN DOEL VOOR OGEN

werkelijk de persoonsgegevens te achterhalen, hetgeen blijkt uit wat een respondent omtrent case 33 (inbreker zonder identiteitsbewijs) verteld: ‘Je houdt hem aan voor iets anders, met als doel hem bij de zaak te krijgen. (…) Twee weken geleden heb ik het nog zo’n situatie gehad. Hij moet het zijn geweest, maar waar nemen we hem voor mee? Oké, hij heeft zijn identiteitskaart niet bij. Wat vervelend voor die man. Ik ken hem door en door, maar zijn identiteitskaart heeft hij niet bij. Je bent aangehouden. Uiteraard krijgt hij ook een mini’tje159 mee voor zijn identiteitsbewijs, maar we trekken hem binnen en gaan hem verhoren over de auto-inbraak.’ Zit je dan niet op détournement de pouvoir? ‘Ja, klopt. Dat is dan toch een andere bewoording voor het creatief omgaan met bevoegdheden?’ In case 32 (doorzoeken van een voertuig) speelt iets soortgelijks. De case is, mede op basis van eigen observatie, met één respondent besproken die op de hoogte was van de gebeurtenis. De persoon vatte het geheel treffend samen: ‘We willen eigenlijk in de auto kijken of er drugs in ligt, want dat zegt ons buikgevoel. Volgens mij is het een dealer, dus we willen eigenlijk weten of er drugs in de auto ligt. Wacht eens even… we zijn op zoek naar zijn identiteitsbewijs. Ja, we gaan zijn identiteitsbewijs zoeken in de auto! Dat is détournement de pouvoir. (…) Als ze iets hadden gevonden had je onrechtmatig verkregen bewijs.’ Een nog grotere rol, en wellicht de rede dat veel agenten een verband leggen tussen het creatief gebruik van bevoegdheden en het misbruik maken van bevoegdheden, zijn de activiteiten die de teams ontplooien tegen drugstoeristen. Case 35 (overdadig bekeuren van drugstoeristen) is daarvan een goed voorbeeld. De volgende, uit één interview onttrokken, citaten zijn tekenend voor deze manier van werken: ‘Dat zijn dingen die zeg je nooit hard op natuurlijk. Uiteraard ik bekeur die mensen om de verkeersveiligheid te verhogen, en daar sta ik 100 procent achter. De onderliggende gedachte daar heb je helemaal gelijk in hoor. Je bent zeker bezig om die gasten te demotiveren en ze geld afhandig te maken, zodat ze geen geld meer hebben om drugs te kopen en rechtstreeks terug naar X moeten.’ Korte tijd later in het interview: ‘Maar goed daar heb je wel gelijk in, je bent eigenlijk bezig met een heel ander doel. Want een Nederlander die zonder rijbewijs rijdt zou je er misschien op bekeuren, die zou je niet aanhouden. (…) Het is voor mij ook de mentaliteit. Waarom moeten die gasten uit X zonder legitimatiebewijzen ook nog eens 140 rijden waar je 100 mag, zonder gordel en alle auto’s links en rechts inhalen. Met dat opvallende gedrag vragen ze er gewoon om. Die naai ik zoveel ik ze naaien kan.’ Ingaand op een specifieke situatie waarbij de agent personen uit X een boete teveel en een ongeldige boete had opgelegd: ‘Ik had ze aangehouden op de wet ID, daar had ik ze dan eigenlijk ook geen bekeuring meer voor mogen geven. Aanhouden is de straf. Ik heb iemand vanuit X met hun identiteitsbewijzen naar [het bureau] laten rijden. Zoveel moeite laten doen en desondanks toch een bekeuring gegeven. Ik heb gewoon een bekeuring uitgeschreven en die hebben ze betaald. Als ze die niet hadden betaald dan had ik de auto hier gehouden. (…) Dus ik heb een bekeuring uitgeschreven

159

Een mini-proces verbaal, in dit geval betreft het een kennisgeving van bekeuring (navraag binnen het team handhaving en toezicht; Servicecentrum Handhaving 2008).

96


die ik niet kon uitschrijven, ik heb 4 bekeuringen uitgeschreven terwijl ik er maar 3160 uit kon schrijven en toch doe ik het. Ik denk dat het wel vaker gebeurt. (…) Dat gebeurt bij meer collega’s. Het is gewoon helemaal de doelgroep die je wilt hebben, daar doe je ook je stinkende best voor. Dat het niet kan dat weet ik. Wat er hooguit kan gebeuren als bekend wordt dat ik 4 in plaats van 3 bekeuringen heb uitgeschreven, is dat ik zeg: “Oh sorry dat is waar, was ik gewoon vergeten.” Het is een voorbeeld waaruit eveneens de selectiviteit van het handelen blijkt. Het verschil in behandeling tussen Nederlanders en personen uit X rechtvaardigt de vraag of hier sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel.

Deze overlap tussen het misbruik van bevoegdheden en het selectief handelen is beter zichtbaar bij de verkeerscontroles die het team handhaving en toezicht geregeld houdt. Met de controles lijkt men naast de Wegenverkeerswet ook de Opiumwet te willen handhaven. Veel respondenten kaarten tijdens de interviews de controles aan en zien het opsporen van drugs, dan wel het verjagen van de drugstoeristen, als de ware intentie van deze verkeerscontroles. Er wordt gewezen op de selectiviteit en hoe er, om de officier van justitie te overtuigen van een reguliere verkeerscontrole, naast de drugstoeristen bewust een aantal Nederlanders worden gepakt. Hieronder volgt ter afsluiting een citaat van een geïnterviewde agent die dieper op de materie inging: ‘Ik vind dat een hele slechte zaak. Zeker in deze stad is het een hot issue. Er worden allemaal acties opgezet om de drugsoverlast tegen te gaan. Heel nobel doel. Er worden allemaal auto’s stoptekens geven, waarvan er 80 procent X en 20 procent Nederlander is. Je weet gewoon al die X’en, en dan pakken we ook gewoon die jonge X’en in die krakkemikkige auto’s, voeren drugs uit. Heel bewust ben je aan het kiezen: jij wel en jij niet. Ongelofelijk, terwijl dat helemaal niet mag. Er zijn ook een heleboel collega’s die ik regelmatig hoor zeggen: “Als hier ooit eens een advocaat zijn pijlen op gaat mikken.” (…) Allemaal sepot. En dat zijn er honderden per week. (…) De selectie bij verkeerscontroles moet compleet willekeurig zijn: het moeten ouderen mensen zijn in brommobielen, het moet jeugd op scootertjes zijn zonder helm, er moet blind gekozen worden. Als je dat niet doet, dan ben je eigenlijk een stopteken aan het geven voor de Opiumwet en dat mag gewoon niet. Doen we wel. Dan zeggen we “We zitten op de wegenverkeerswet” en dan verzin je er iets bij van dat zijn bumper een beetje los hing, of ik zag op 15 meter afstand dat het profiel op zijn linker voorwiel wat weinig was. Je komt er altijd wel, maar je bent niet echt meer integer bezig. (…) De officier van justitie vindt het allemaal prima. Die ziet alleen maar OM verdachten, en die weet gewoon 99 van de 100 keer betalen die X’en gewoon. Die ziet alleen maar cijfertjes binnenkomen. (…) Hij zal steevast ontkennen dat hij het weet. (…) Nee hoor, dat kan hij mij niet wijsmaken.’

160

In de ‘Richtlijn voor strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv, wet Mulder)’ is neergeschreven dat voor ten hoogste drie overtredingen de betrokkene een transactie of administratieve sanctie kan worden aangeboden.

97

EEN DOEL VOOR OGEN

4.2. Werkgerelateerde obstakels In paragraaf 2.2. is ingegaan op de werkgerelateerde obstakels binnen de politiewereld. Het begrip is gedefinieerd als: hindernissen die de politieorganisatie of individuele politieambtenaar ondervindt bij het nastreven van organisatie- of maatschappelijke doelen, welke voortkomen uit het brede spectrum aan, deels conflicterende, eisen in het werkveld. Middels deze definitie en de verdere uiteenzetting in de betreffende paragraaf is de verzamelde onderzoeksdata geanalyseerd. Specifiek is een antwoord gezocht op de volgende empirische deelvraag: - Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data werkgerelateerde obstakels bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

Uit de onderzoeksgegevens blijkt dat deze factor de grootste mate van invloed heeft op het creatief gebruik van bevoegdheden. De meeste cases lijken in verband te kunnen worden gebracht met dit verklarende element, in het bijzonder met vier categorieën obstakels: papierwerk, capaciteitsgebrek, een tekort aan kennis en vaardigheden, evenals beperkingen meegebracht door weten regelgeving. In deze paragraaf is per type obstakel een uiteenzetting gegeven, daarbij is nadrukkelijk getoond in wat voor soort creatief gebruik het resulteert. Alvorens met deze uiteenzetting aan te vangen verdient het een korte vermelding dat conflicterende belangen die burgers rechtstreeks uitoefenen op de agenten van minder grote orde lijken te zijn dan de theorie, beschreven in paragraaf 2.2.1., verondersteld. Geen enkele geïnterviewde politieambtenaar bracht het zelf naar boven, en bij navragen gaf het leeuwendeel aan zich er niet door te laten beïnvloeden. Eén respondent gaf aan dat tegenstrijdige eisen en belangen van burgers kunnen bijdragen aan de verwarring die agenten wellicht op straat ervaren. De agent sprak hier voornamelijk over de spanning tussen de hulpverleningsrol, de opvang van het slachtoffer, en de rol als handhaver, het grijpen van de boef. Uit de overige interviews leek het conflict in deze rollen niet sterk naar voren te komen, zodoende kan het geheel niet als een breed gedragen obstakel worden gezien. De directe druk die de burger op een agent kan leggen door conflicterende eisen lijkt kortom van geringe invloed. 4.2.1. Obstakel 1: papierwerk Eén van de duidelijkste obstakels binnen de politieteams is in de perceptie van de agenten het schriftelijk werk. Wanneer er in de interviews gesproken wordt over werkgerelateerde obstakels is het een onderwerp wat geregeld naar voren wordt gebracht. De agenten kunnen door de tijd die zij kwijt zijn aan het papierwerk minder aanwezig zijn op straat, de aanpak van nieuwe zaken wordt er dan ook door beperkt. Daarbij speelt dat de politieorganisatie recent een nieuwe computersysteem heeft ingevoerd waar de agenten hun administratie in dienen te verwerken. Agenten ervaren het bedienen van dit programma echter als zeer lastig en merken op dat het de duur van hun schriftelijk werk

98


aanzienlijk verlengt. Velen frustreren zich er duidelijk over.161 Om een beeld te geven van het perspectief van agenten op het papierwerk als obstakel volgen hieronder twee daarvoor tekende citaten:

‘Het grootste obstakel is een hele legitieme, dat is de transparantie van de politieorganisatie. Alles wat we doen moet controleerbaar zijn. Dat brengt een heleboel bureaucratie met zich mee, papierwerk. Belemmert gewoon in het werk. Het is een hele legitieme die transparantie, want ik vind het ontzettend belangrijk om heel transparant te zijn. (…) Dat belemmert. Alles moet helemaal volledig op papier. Het zou handig zijn als je gewoon de korte weg kan nemen. Maar nee, het moet altijd via de wettelijke kaders. (…) Controleerbaar alles netjes op papier.’

‘Ik heb ook een keer samengewerkt met de gemeente voor een drugsactie. Dan ga je met iemand van de gemeente de stad in. Mensen aanspreken als ze drugsgebruiken en verbaliseren, dus gewoon een bekeuring geven. Als je dan ziet wat ik moet doen om een jointje in beslag te nemen en wat iemand van de gemeente moet doen om een jointje in beslag te nemen. Dat is een wereld van verschil. Ik ben daar een uur mee bezig, papierwerk. En ik ben er echt handig in dus ik doe het snel, de meeste collega’s zullen er echt anderhalf à twee uur over doen. Terwijl iemand van de gemeente vijf minuten aan het schrijven is en die doet hetzelfde. Die schrijft een bekeuring, wiet eraan, en de rest gaat bij hun in de bak. Dat is alles. Wij moeten op het bureau komen en dan moet ik de wiet officieel in beslag nemen, de op straat opgenomen verklaring uittypen, ik moet een afstandverklaring maken, (…) en een mandaatsepot voor gering feit opstellen. Dat moet ik aan elkaar nieten en dat moet naar justitie. (…) Dit is één van de dingen, maar het zijn er echt veel.’

De wijze waarop met dit obstakel wordt omgegaan is om het papierwerk simpelweg te mijden. Dit kan geschieden door bepaalde schriftelijke handelingen te verzuimen. Enkele respondenten geven bijvoorbeeld aan dat niet alle handelingen in het nieuwe computersysteem worden gezet. Ook zijn er situaties waarbij een andere oplossing wordt bedacht om het papierwerk te ontlopen, de grenzen van de wet worden daarbij niet altijd in acht genomen. In de ordening uit paragraaf 4.1.1. is slechts een enkele casus, case 1 (twee vechten op straat), weergegeven waarin het schriftelijk werk zorgt voor een alternatieve manier van handelen. Omdat de categorisering niet uitputtend van aard is, zijn ter aanvulling in het komende deel van deze paragraaf vijf cases naar voren gebracht waarin schriftelijk werk het struikelblok vormt. Op deze wijze is gepoogd verdere duidelijkheid te bieden aangaande de creatieve omgang. Zoals in de categorisering zichtbaar was, en in paragraaf 4.1.2. is verduidelijkt, speelt ook hier de context een aanzienlijke rol.

161

Zie paragraaf 4.4.

99

EEN DOEL VOOR OGEN

Case 36 - Geen geweldsrapportage: Wanneer een agent zijn meerdere meldt geweld te hebben gebruikt, of met geweld te hebben gedreigd, maakt deze laatste hiervan geen geweldsrapportage. De meerdere dient volgens artikel 17 van de ambtsinstructie162 dit wel te doen. De motivatie die wordt gegeven om van de wetsbepaling af te wijken is dat het vervaardigen van deze rapportages bijna een dagtaak zou inhouden. Het zou ermee van doen hebben dat dreigen met geweld ook als geweld wordt gezien.163 Aangegeven wordt dat dit dreigen met grote regelmaat gebeurt. Voor de zwaardere vormen van geweld wordt in de regel wel een rapportage opgesteld. Case 37 - Verkeerd wegen van wiet: Een agent weegt opzettelijk hoeveelheden wiet verkeerd. Houdt de agent een persoon staande met 7 gram dan maakt hij hiervan 5 gram. Ook voor automobilisten en inzittende die gezamenlijk meer dan 5 gram aan wiet bij zich hebben weegt de agent erg gunstig. Formeel wordt de hoeveelheid van de inzittende bij elkaar opgeteld en wordt eenieder beboet voor deze totale hoeveelheid. In een specifiek geval beboette de agent twee personen niet voor 6 gram, maar voor 3 gram. Hij sloot daarbij de ogen voor het feit dat ze in hetzelfde voertuig zaten. Voor hoeveelheden t/m 5 gram kan door de politie sneller en makkelijk worden opgetreden, het afstand doen van de wiet is dan de straf. Desondanks komt ook daar nog papierwerk bij kijken.164 Boven de 5 gram zal veelal resulteren in een aanhouding met als sanctie een OM-transactie165. Dit levert de agent meer werk op, waarvoor hij eveneens direct naar binnen moet. De persoon wordt in die gevallen ingesloten, voorgeleid, gehoord, etc. Dit alles zal eveneens op papier moeten worden gezet. Om snelheid in een drugsactie te houden wordt dat extra (papier)werk vermeden. Case 38 - Weggooien van wiet: Een agent heeft enkele grammen wiet in beslag genomen. Gezien de hoeveelheid schriftelijk werk wat hem dit oplevert besluit hij op de snelweg zijn raam omlaag te draaien en het zakje wiet leeg te schudden. Case 39 - Vluchtende winkeldief: Een winkeldief is in een auto op de vlucht voor de politie, waarbij de agenten met twee auto’s achtervolgen. De winkeldief vertoont zeer gevaarlijk rijgedrag en wordt uiteindelijk klemgereden. De agenten hebben de mogelijkheid het rijbewijs voor het rijgedrag in te nemen, besloten wordt om dit echter niet te doen. Daarentegen schrijven de agenten 5 bekeuringen uit, verdeeld over 2 koppels. De winkeldief heeft op een dergelijke wijze een boete van 750 euro en de agenten een half uur werk. Het innemen van het rijbewijs zou de agenten aanzienlijk meer werk opleveren. Het

162

Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar. Case 10 (aanspreken lastige dronkaard) is hiervan een voorbeeld. 164 Zie het citaat op de vorige pagina. 165 Het Openbaar Ministerie kan voor betrekkelijk zware overtredingen een transactie/schikking aanbieden. De transactie is voornamelijk in de vorm van een geldboete. Wordt aan deze boete voldaan dan blijft een dagvaarding achterwege (Openbaar Ministerie 2009). 163

100


proces-verbaal is in dergelijke gevallen niet gering en dient binnen enkele dagen bij justitie te liggen. Tevens zou de winkeldief het rijbewijs weer terugkrijgen omdat het de eerste keer zou zijn geweest dat het rijbewijs wordt afgenomen. Justitie zou dan niet meer doen dan een boete opleggen, hetgeen de agenten met een dergelijke handelwijze zelf verzorgen. Case 40 - Afpakken verboden wapen: Een politieambtenaar komt bij een huiselijk geschil. In het pand treft de agent een verboden mes aan. De agent zegt tegen de man des huizes dat het niet mag, en dat hij het mes meeneemt en weggooit. Aangekomen op het politiebureau gooit hij het in de vuilnisbak. De agent handelt hier illegaal. Officieel had hij het mes in beslag moeten nemen, een verklaring op moeten nemen en een proces-verbaal moeten opstellen. Het geheel zou hebben geresulteerd in een boete. Daarbij was aanhouding zelfs mogelijk geweest. De agent heeft het niet op deze wijze afgehandeld omdat het veel werk kost. Wel is er kort melding van gemaakt in het computersysteem van de politie. 4.2.2. Obstakel 2: capaciteitsgebrek Capaciteitsgebrek heeft in dit geval betrekking op de schaarste in personeel en middelen. Nadrukkelijk is het personeelstekort een probleem binnen beide teams. Zo is het team noodhulp slechts met een gering aantal eenheden in het gebied aanwezig, en wordt er personeel van handhaving en toezicht aangeleverd om de hoeveelheid medewerkers op peil te houden. Het personeelstekort bij het team handhaving en toezicht uit zich, kijkend naar de onderzoeksdata, onder andere in: de horecadiensten, het tekort heeft effect op de groepsamenstelling; de aanwezigheid van wijkagenten in hun wijk, naast hun functie worden zij veelvuldig ingezet voor andere activiteiten; en in de moeilijkheden die heersen bij het opstarten en onderhouden van diverse projecten. Bij dit alles speelt eveneens dat medewerkers van beide teams ter bezuiniging geen overuren meer mogen maken. Het is niet ondenkbaar dat dit tekort aan financiële middelen ook zijn doorwerking zal hebben op het voorhanden zijnde materieel. Aangaande materiële gebreken valt echter te melden dat de respondenten hier beduidend minder op wijzen. Problemen hieromtrent lijken dan ook van geringe orde. Enkele citaten ter verduidelijking, waarbij het tweede citaat een wijze van handelen omvat welke tegengesteld is aan het derde citaat.

‘We hebben mensen tekort, dat blijkt ook, we zitten overal met te weinig mensen. Merk je wel, want er zijn nu mensen van ons die bij de noodhulp moeten gaan werken, omdat ze daar te weinig mensen hebben; omdat daar de capaciteit moet blijven; omdat daar de zaak moet blijven draaien. (...) Die tak is al gevuld met te weinig mensen. (…) Ze werken daar op crepeersterkte166. (…) Maar dan mag er niets gebeuren. Dan mag er geen grieppandemie komen waarbij vijftien of twintig procent van de mensen ziek thuis is, want dan zitten ze op hun gat. (…) Dat betekent dus dat er bij ons mensen weggetrokken worden, en dat bij ons het werk weer gedaan moet worden met minder mensen. Het houdt ook in dat de wijkagenten uit de wijk worden getrokken om in de binnenstad te gaan lopen. Met 166

De respondent duidt op het minimum aantal personen wat vereist is om het werk te verrichten.

101

EEN DOEL VOOR OGEN

als gevolg dat het werk daar ook weer blijft liggen, en dat je aan je wijkbewoners moet verkopen dat je nog niets aan het werk hebt kunnen doen omdat je andere diensten hebt.’

‘Er zijn openbare orde diensten bij, het valt nu gelukkig mee de laatste tijd, waarbij van te voren wordt gekeken wie zijn er in dienst. En als er 8 collega’s in dienst zijn waarvan er 5 bij zijn waarbij we denken…[zucht]. Met alle respect een oude wijkagent die wel wil, maar niet meer kan. Of een collega waarvan wij denken: die is gewoon bang op straat. Als je daar de straat mee op gaat en er is een flinke knokpartij dan wacht ik eerst af tot er andere collega’s bij zijn tot ik erin duik. (…) Er zijn collega’s bij die rijden een blokje om. Daar ontkom je ook niet aan want als je ook ziet dat er collega’s van tegen de 60 gewoon nog op straat zitten en eigenlijk zelf niet meer willen, maar door personeelsgebrek gedwongen worden om toch die openbare orde weer in te gaan. Dan kan ik me voorstellen dat hij zegt:“Luister, er staat daar een kerel van 30 jaar tegen me en ik ben 54. Dat gaat mij niet meer lukken hoor.” Daar kan ik nog inkomen ook, dat ze dat zeggen. En wat je nu ook heel veel ziet zijn jonge collega’s die net bij de baas komen, die dan eindelijk de straat op mogen en die dan gelijk in zulke situaties komen. Kan ik me ook bij indenken dat ze denken van: wow hoe moet ik hiermee omgaan. Als ze dan een club om zich heen hebben waar ze op kunnen bouwen, die stevig is, dan voelen ze zich wel zeker. Maar als je dan net een clubje hebt met mensen waarvan je denkt… Met alle respect 4 à 5 vrouwelijke collega’s van 1 meter 50, dan kan ik me voorstellen dat iemand denkt: moet ik hier een oorlog mee gaan winnen.’

‘Je hebt ook weleens samenstellingen waarbij je denkt: nou er moet niet veel gebeuren, want dat wordt helemaal niets. Ik heb ook mijn voorkeur met wie ik een gewelddadig iemand wil aanhouden. En ga je dan met iemand de straat op waarvan je denkt: dit wordt een beetje kiele kiele. Dan zal ik bij een aanhouding eerder geneigd zijn om een grens te overschrijden. Door een klap teveel uit te delen. (…) Door eerder, en meer geweld te gebruiken. Ik wil gelijk een korte klap maken. Je weet gewoon als iemand bij positieven is en die gaat nadenken, die ziet van: Hé hij is in zijn eentje. Ja, hij heeft wel een collega bij, maar daar heb ik niets van te vrezen. Dan gaat hij er tegenin. Dus je moet gewoon gebruik maken van korte klapjes. Hup in één keer overrulen. Gebruik maken van de schrikreactie, in de boeien en wegwezen. (…) Wat er tegenwoordig wordt binnengetrokken bij de politie heeft effect op het handelen van alle collega’s op straat.’

In het tweede en derde citaat zijn tegengestelde handelingen zichtbaar. Het wachten op versterking, dan wel het niet handelen, tegenover het direct en met meer geweld ingrijpen. Deze twee tegengestelde handelwijzen tonen direct dat politieambtenaren verschillende oplossingen hanteren voor obstakels op personeelsgebied. Een constatering welke erop wijst dat de manier waarop bevoegdheden worden toegepast evenzogoed afhankelijk is van de persoon. Daarnaast lijkt het creatief gebruik van bevoegdheden ook hier weer afhankelijk te zijn van de verdere context. Het is afhankelijk

102


van de situatie en de bevoegdheid zelf hoe deze, creatief, wordt ingezet. Desalniettemin is er wel een patroon te herkennen in de wijze waarop agenten omgaan met het middelen- en personeelsgebrek, in het leeuwendeel van de situaties worden bevoegdheden niet ingezet. Dit bleek al uit het tweede citaat van deze paragraaf, en is in paragraaf 4.1.2. als een hoofdvorm van het creatief gebruik van bevoegdheden aan bod gekomen. In de categorisering uit paragraaf 4.1.1. is case 9 (raddraaiers op een evenement), waarbij bepaalde bevoegdheden niet worden ingezet mede voortkomend uit een tekort aan agenten, hiervan een illustratie. Het is echter niet het meest duidelijke voorbeeld, zodoende ter afsluiting een aantal verdiepende casussen. Case 44 is hierbij afwijkend en gaat niet in op de inzet van bevoegdheden, maar toont een organisatorische oplossing omtrent een specifiek probleem dat voortkomt uit het personeelstekort.

Case 41 - Bijvoorkeur vorderen: Politieambtenaren kiezen er tijdens een horecadienst bewust voor eerder personen te vorderen om te vertrekken dan aan te houden. Een aanhouding brengt een hoeveelheid werk met zich mee wat, gezien het personeelstekort en het feit dat er geen overuren meer mogen worden gemaakt, als een te grote last wordt ervaren. Case 42 - Hogere tolerantiegrens: In een erg druk weekend waarbij er nog slechts twee lege cellen zijn. Besluiten agenten met een openbare orde dienst de tolerantiegrens hoger te leggen dan normaal. Er wordt bewust soepeler gehandeld. Zo wordt er eerder gewaarschuwd dan aangehouden en is men in sommige gevallen sneller geneigd de andere kant op te kijken. Wanneer er meer dan twee personen worden aangehouden dienen de agenten namelijk een aanzienlijk stuk te reizen om deze te kunnen insluiten. Daarbij komt dat er in die tijd een koppel agenten minder is op straat. Case 43 - Geen arrestantenvoertuig: Team handhaving en toezicht heeft bijna een jaar gezeten zonder arrestantenvoertuig.167 Tijdens de openbare orde diensten had dit invloed op de wijze van optreden. Wanneer er personen aangehouden dienden te worden waarbij een aanzienlijk risico bestond dat een groep zich tegen de agenten zou keren. Liet men deze lopen en pakten de personen op een later, rustiger, moment op.168 Case 44 - Twee agenten op een bus: Formeel mogen er bij het team noodhulp niet enkel twee politieambtenaren met de rang ‘agent’ worden ingedeeld op één dienstvoertuig. Een politieambtenaar met meer ervaring behoort aanwezig te zijn ter begeleiding. Door het capaciteitstekort komt dit echter weleens voor.

167

Dit werd o.a. veroorzaakt door een ontbrekend certificaat bij de onderneming die de opbouw van de auto verzorgde (naar navraag binnen het team handhaving en toezicht). 168 Uit navraag binnen het team blijkt dat men ook weleens een arrestantenvoertuig leende van het team noodhulp, of hen werd bij een lastige aanhouding om assistentie gevraagd.

103

EEN DOEL VOOR OGEN

Case 45 - Negeren artikel 8 Wegenverkeerswet: Agenten van de noodhulp treffen een onder invloed zijnde bestuurder, maar zijn nog de enige vrije auto in het gebied. Ze besluiten de persoon te laten rijden anders is er geen politie meer beschikbaar. Case 46 - Negeren protocol huiselijk geweld: De laatste beschikbare agent van de noodhulp komt bij een melding van huiselijk geweld. Volgens het landelijk protocol is aanhouden van de agressor, in dit geval de man, de norm. Daarvoor hoeft geen aangiften te worden gedaan. De agent week hier echter bewust van af en heeft de aangifte, de verklaring van de verdachte en een getuigenverklaring op enkele kladpapiertjes neergeschreven. Vervolgens is de agent weer vertrokken. De handgeschreven verklaringen zijn later door hem op het bureau uitgewerkt. De politieambtenaar was met dit uitwerken meer tijd kwijt dan wanneer hij de onruststoker had opgepakt, en het geheel de volgende dag had laten afronden door de recherche. Het aanhouden zou echter betekenen dat er op dat moment geen politie meer in het gebied zou zijn voor zwaardere problematiek. Bij het oppakken van de man had de agent naar binnen gemoeten voor een proces-verbaal aanhouding en had de agressor moeten worden getransporteerd en ingesloten. Daarnaast waren er geen collega’s aanwezig die de agent hadden kunnen assisteren bij de aanhouding. 4.2.3. Obstakel 3: kennis en vaardigheid Uit de verzamelde onderzoeksdata blijkt dat een gebrek aan wettelijke kennis of kennis omtrent de wijze waarop specifieke situaties het beste kunnen worden afgehandeld, voor sommige politieambtenaren een duidelijk obstakel vormen. In paragraaf 2.2.1. kwam naar voren dat dit, geuit als een gebrek aan training en ervaring, in de theorie eveneens is aangemerkt als een belangrijk obstakel. Een treffende overlap is zodoende zichtbaar. Hoewel er in dit onderzoek niet letterlijk getoetst is op de kennis en vaardigheden van politieambtenaren, zijn uit de uitspraken van respondenten wel enkele opvallende punten te onttrekken. Er is in deze paragraaf een splitsing aangebracht tussen de wettelijke kennis en de vaardigheden, dan wel kunde, van agenten.

Kennis van weten regelgeving Tijdens het analyseren van de interviews kwamen een drietal punten naar voren die betrekking hadden op het kennisobstakel dat bij sommige politieambtenaren speelt.

Ten eerste blijkt dat veel politieambtenaren geregeld handelen vanuit een onderbuikgevoel, en daar op een later tijdstip de juiste juridische grond bij zoeken. Deze handelwijze kwam bij één respondent zelfs als eerste naar boven toen de vraag werd gesteld wat hij zag als het creatief gebruik van bevoegdheden: ‘Ik denk dan al snel aan het willen aanhouden op straat door collega’s. En eigenlijk niet weten waarom of waarvoor het binnen de wet zou kunnen, dus maar gewoon aanhouden en op het

104


bureau maar eventjes kijken hoe we het recht kunnen praten. (…) Eigenlijk de wettelijke basis niet weten. Meer zoiets van het voelt niet goed, dus we pakken maar door. We gebruiken bevoegdheden op basis van een onderbuikgevoel. Hartstikke goed. In de meeste gevallen. Je kan maar beter een keer iemand teveel hebben aangehouden, en achteraf dingen uitleggen, en waarom je het hebt gedaan, en een keer je excuses aanbieden, dan mis zitten. Vaak zit dat onderbuikgevoel ook goed.’ Een andere respondent geeft aan: ‘De politie die heeft veel bevoegdheden, echt wel. Dat zijn er zelfs zoveel dat ze zeker niet voor iedereen helder zijn, voor mijn persoon ook nog niet eens. Ik weet bijvoorbeeld de wet identificatieplicht, die is zo uitgebreid. We mogen eigenlijk zoveel. Dat is mij nog niet eens bekend. Vaak wordt er op straat gehandeld uit intuïtie, uit instinct, en wordt er later gekeken: oké, waar kan ik dat terugvinden; wat heb ik gedaan; en waar staat dat omschreven. We draaien het vaak om.’ Tijdens de interviews wordt aangegeven dat achteraf het goede artikel zoeken niet per definitie slecht is. Het kan bijvoorbeeld zo zijn dat tijdens het opsporingsonderzoek naar voren komt dat de verdachte geen diefstal heeft gepleegd, maar zich schuldig heeft gemaakt aan heling. Bijstelling is dan aan de orde. Ook kan zich de situatie voordoen dat een agent in eerste instantie een specifiek artikel voor ogen heeft, maar dat deze niet toepasbaar blijkt en in overleg met de hulpofficier van justitie tot een andere wetsbepaling wordt gekomen. Of, zoals uit het citaat blijkt, dat de politieambtenaar wel een sterk gevoel heeft dat er een overtreding is begaan, maar niet op voorhand weet van welk wetsartikel. Het achteraf zoeken lijkt in deze gevallen gerechtvaardigd, mits de grond of intentie van de aanhouding niet wordt veranderd. Dit laatste is wel het geval in case 23 (poging lichte mishandeling). Deze case toont direct aan dat deze manier van handelen, waarbij achteraf naar een zaak wordt geredeneerd, voorkomt. Ook bij case 32 (doorzoeken van een voertuig), wordt aangegeven dat wanneer er wel iets gevonden zou zijn, alsnog gezocht zal worden naar een oplossing om de handeling legaal te doen lijken. Desalniettemin lijkt uit de interviews naar voren te komen dat het geen breed gedragen werkwijze is. Doch geeft één van de respondenten aan dat de goede leidinggevende, dan wel hulpofficier van justitie, vanuit de werkvloer wordt gezien als die persoon die het zoeken niet in de weg staat: ‘Wat vanuit de werkvloer wordt gezien als de goede leidinggevenden. Dat zijn de leidinggevenden die niet al te moeilijk doen over die grijsgebied aanhoudingen. We lullen het wel recht en het is goed. (…) De leidinggevende die heel erg op de regeltjes zit, zo van: “Hebben jullie hem al medegedeeld waarvoor die is aangehouden?”, “Ja, we hebben gezegd dat hij is aangehouden. Op het bureau gingen we het uitzoeken.” De leidinggevende die dan gaat zeggen: “Het is een onterechte aanhouding (…), want jij wist het op dat moment niet. En dan kun je nu wel iets bedacht hebben, maar het feest gaat niet door. Hup gewoon op straat zetten.” Ja, zo’n leidinggevende die heeft het zwaar te voorduren. Die is niet geliefd. Je frustreert dan een systeem wat je behoort te stimuleren. Maar de waarheid ligt natuurlijk in het midden, de goede manier.’

105

EEN DOEL VOOR OGEN

Ten tweede, hoewel niet iedere geïnterviewde agent zich achter deze conclusie zal scharen, lijkt een groot deel van de wettelijke onwetendheid zich bij agenten te bevinden op het vlak van de APV. Dit geldt voor beide teams. Eén van de respondenten geeft aan dat veel politieambtenaren beperkt en veelal in vaste patronen denken. Er wordt snel gegrepen naar voor de handliggende artikelen, de APV behoort hier niet toe. ‘De APV kennen we niet uit ons hoofd. (…) Het gros van de collega’s weet niet wat voor artikeltjes er allemaal zijn. Dat moet je door ervaring volgens mij ook wel [leren]. (…) In de openbare orde169 wordt het veel gebruikt, maar gebruiken ze het nu ook overdag als er iemand lastig loopt te zijn ergens? Nee. Het is een patroon waar je in zit.’ Noemenswaardig is dat het team wat zich bezighoudt met het verlenen van noodhulp, door hun inzet in het gehele district, te maken heeft met meerdere APV’s. Deze verordeningen kunnen op detail verschillen. Eén agent geeft aan hoe hij hier meer omgaat: ‘Je hebt zes verschillende APV’s. Nou goed, het meeste dat is wel hetzelfde, maar het zal maar net gebeuren dat in vier APV’s wildplassen strafbaar is gesteld en in de vijfde niet. Ja goed, daar ga ik geen rekening mee houden. Dus het kan gerust zijn dat ik iemand in een plaats een bekeuring geef voor wildplassen, wat helemaal niet in de APV staat. (…) Dan denk ik dat die meneer ook een geeltje meekrijgt van mij, maar nooit een bekeuring zal ontvangen. Waarschijnlijk.’ Ook uit dit citaat is af te leiden dat de agent waarschijnlijk achteraf zal opzoeken of hij de persoon had mogen bekeuren op het wildplassen. Vindt de agent hier uiteindelijk toch geen juridische grond voor dan zal hij de bekeuring niet doorzetten.

Als derde punt, waarover consensus heerst onder de geïnterviewde politieambtenaren, is dat de kennis rond wetgeving bij de jongere agenten van mindere kwaliteit is dan van de oudere agenten. Eén respondent zegt hierover: ‘Dat is dus waar we af en toe tegenaan lopen met nieuwe studenten, de oudere collega’s hebben van alles uit hun hoofd moeten leren. Het letterlijk opdreunen van artikeltjes. (…) Ik heb echt artikelen voor staan dragen. Dat is ook niet nodig, maar voor bevoegdheden is het wel lekker dat je weet wat je mag en wat je niet mag. Een andere agent spreekt over zijn vroegere schoolcarrière: ‘Gewoon stampwerk. Wij moesten alles weten. Punt. Alles uit het hoofd. Tot en met de komma. En of er het woordje “en” stond of “of”, want dat is een verschrikkelijk groot verschil. Als je de woorden “ten hoogste” vergeet bij een inverzekeringstelling was je totaal gezakt, had je een nul. (…) Het is ondenkbaar dat de jongere collega’s een artikel uit hun hoofd weten, die moeten alles opzoeken. En zo zijn ze ook groot geworden, daar kunnen die mensen niets aan doen. Artikel 310 zullen de meeste net weten, diefstal.’ In het algemeen is men echter niet negatief over de studenten, hoewel de kennis van wetgeving een geziene tekortkoming is, wordt eveneens gewezen op de toegenomen zelfstandigheid en mondigheid.

169

De respondent wijst op openbare orde diensten. Zie noot 146 op pagina 84 voor een omschrijving van deze diensten.

106


Tijdens de interviews kwam nog één zeer typerende case omtrent het kennisgebrek naar voren. Een case welke in de categorisering uit paragraaf 4.1.1. is in te delen onder categorie 9 (onrechtmatig doorzoeken van een woning).

Case 47 - Zoeken na woningbrand: Een agent is in een woning waar brand heeft gewoed. De politieambtenaar vertrouwt de situatie niet en begint te zoeken naar zaken die zijn onderbuikgevoel kunnen bevestigen. Al zoekende opent hij een kast en vindt een grote hoeveelheid verdovende middelen. Dit is vervolgens aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs, omdat de agent de woning niet had mogen doorzoeken. De agent wist niet dat hij dit niet mocht.

Vaardigheden Kijkend naar de vaardigheden van agenten dan lijkt ook dit voor sommige een blokkade op te leveren. Er zijn agenten die op enkele vlakken onkundig zijn. Bepaalde sociale, maar ook fysieke, vaardigheden schieten tekort waardoor zij soms de grip op een situatie verliezen, hetgeen kan resulteren in disproportioneel geweld of een overbodige aanhouding. Dit laatste is zichtbaar in case 16 (provoceren van een dronkaard), waarbij sprake was van het uitlokken van ongeoorloofd gedrag. Respondenten geven aan dat het gaat om houding, uitstraling en de manier van bejegenen. Machogedrag of een uit balans zijnde verdediging van de autoritaire positie, speelt daarbij in de ogen van de geïnterviewden een belangrijke rol. Dit lijkt voornamelijk bij jonge deels onervaren mannelijke politieagenten te spelen. Het gaat om medewerkers die veelal onzeker zijn over hun eigen capaciteiten. Neemt echter de leeftijd en ervaring toe, dan verbetert ook de wijze waarop er wordt omgegaan met moeilijke situaties of lastige personen. Vanuit deze invalshoek gezien komt de (sociale) kundigheid dan ook met de jaren. Een aanvulling is evengoed op zijn plaats. Een belangrijke oorzaak voor het gebrek aan vaardigheden, dan wel zelfvertrouwen, ligt evenzo aannemelijk bij de Integrale Beroepsvaardigheid Training (IBT)170. Het aantal trainingen zou te weinig zijn en zou tevens gebreken vertonen. ‘Vier keer per jaar moet je een uurtje schieten. (…) Als je kijkt naar een hobbyschieter die twee wapens heeft, zeg maar een revolver en een geweer, die moet per wapen twaalf keer schieten. Dus één keer in de maand moet hij verplicht schieten. (…) Dat is beheersing plus zijn vergunning. (…) En wij die maar vier keer per jaar schieten. Als je blij bent, want als je nog eens een keer een dagje mist schiet je maar drie keer. Moeten dan ook nog van die vier keer, twee keer een toets doen. Dan mag je blij zijn als iedereen het haalt, dat je dan een keertje extra mag schieten voor een leuke oefening, want als dat niet zo is dan gaat die tijd eraf. Want dan moeten sommige weer herexamen doen. En je draagt je wapen op je heup. En je moet een beslissing nemen. Ja of nee. Schiet ik wel of schiet ik niet, en dan wel of 170

Deze training richt zich op de inzet van specifieke bevoegdheden, het gebruik van wapens, geweldsbeheersing, evenals aanhoudings- en zelfverdedigingstechnieken (Nieuwsbank 2004).

107

EEN DOEL VOOR OGEN

niet raak. Daarnaast krijg je een stuk geweld. (…) Een beetje stoten, eigenlijk mogen we helemaal niet slaan. (…) Doordat je niet weet hoe je moet handelen ga je terug naar vuisten maken.’ De respondent vertelt hoe er in het verleden nog weleens geslagen werd met handboeien. Men hanteerde bij het aanhouden dan een verkeerde volgorde: eerst dient iemand onder controle te zijn voor er handboeien kunnen worden gepakt en aangelegd. ‘Waarom zakken er zoveel op een toets? Gewoon omdat er te weinig training is. Vroeger kon je gewoon elke dinsdag schieten. Elke dinsdag of woensdag kon je gaan sporten. (…) Door al die bezuinigingen gaat er steeds meer af. (…) Klemmen moeten ze aanleggen, drie keer per jaar want de vierde keer moeten ze examen doen. (…) En dan leren ze nog het meest simpele, maar er zit er ook één bij en daar breek je compleet iemands pols mee.’ Op de vraag of de geïnterviewde veel last had van onkundige collega’s, antwoordde deze: ‘Nee, maar wel collega’s die zich schuilen achter hun eigen handen. (…) Je mag wel slaan, proportioneel, maar je mag niet iemand met een vuist vol in het gezicht slaan. (…) De districtchef zegt: “Ik heb liever dat je een wapenstok pakt, dan dat je iemand met een vuist vol op zijn gezicht slaat.” (…) Is het proportioneel? Nee. Ik kan me het wel voorstellen, als je niet getraind bent.’ Daarbij wijst een andere agent erop dat in de IBT aangeleerde geweldshandelingen in de praktijk bijna nooit kunnen. De agent had dan ook iemand met de vuist op het gezicht geslagen toen deze hem van dichtbij aanviel. Ter afsluiting is nog op te merken dat het als zeer lastig wordt ervaren, gezien de minimale personeelsbezetting, als een agent zijn wapen in moet leveren wanneer hij een schiettoets niet haalt. Een agent is dan al gauw enkele werkdagen niet inzetbaar op straat. 4.2.4. Obstakel 4: beperkt door weten regelgeving Het laatste obstakel zijn de beperkingen die de weten regelgeving agenten oplegt. Geïnterviewden wezen geregeld op de ontoereikendheid van weten regelgeving. In paragraaf 2.2.1. is gesproken over deze situationele ongepastheid, evenals beperkingen door een gebrek aan bevoegdheden. De theorie en praktijk komen op dit vlak dan ook overeen. Het is echter lastig om te bepalen wanneer er sprake is van ontoereikende regelgeving. Dat o.a. de wet door de strikte omschrijving van een te volgen procedure daarvan afwijkende handelingen niet toelaat, wil niet direct zeggen dat de regeling tekortschiet. De wetgever kan immers sterke beweegredenen hebben gehad om de politieambtenaar de strikte voorschriften op te leggen en niets anders toe te laten, hetgeen door de agent zeker als tekortschietende wetgeving kan worden ervaren. Niettemin is het voorstelbaar dat de wet op bepaalde vlakken werkelijk ontoereikend is, en zodoende situatie ongepast. Om het dilemma of de weten regelgeving wel of niet toereikend is het hoofd te bieden, wordt er hier uitsluitend geschreven over beperkingen. Het obstakel wat de agent tegenkomt is immers de wet die hem verbiedt om op een bepaalde wijze te handelen. Anders verwoord: de wet beperkt de agent in zijn ambtelijke handelingsvrijheid. De beperking die ontstaat door weten regelgeving is van de 4 beschreven obstakels de belangrijkste, in de zin dat het met de meeste casussen verband houdt. Respondenten geven

108


voorbeelden van beperkingen in de wet, en hoe er alternatieve oplossingen worden gezocht. Eén respondent geeft zelfs nadrukkelijk aan dat de regelgeving het grootste obstakel is bij de uitvoer van de politietaak. In de categorieën uit paragraaf 4.1.1. zijn diverse cases op te merken die in lijn te brengen zijn met dit obstakel, te weten: categorie 5 (dreigen met sanctionering), casussen 10, 12; categorie 6 (mogelijkheden zoeken tot sanctionering), casussen 14, 15; categorie 7 (delen van privacy gevoelige informatie), casussen 18, 19; categorie 8 (incorrecte opmaak van een proces-verbaal), casussen 20, 21 en 23; categorie 9 (onrechtmatig doorzoeken van een woning), casussen 24, 25; categorie 10 (toepassen van onnodig of teveel geweld), casussen 26 t/m 29; en categorie 11 (oneigenlijk gebruik van bevoegdheden), casussen 30 t/m 35. In deze diversiteit valt op dat het in alle gevallen om, hoewel voorzichtigheid op zijn plaats is, een wettelijke overtreding gaat. Daarbij is nadrukkelijk het misbruik van bevoegdheden, soms in combinatie met de selectieve inzet van bevoegdheden, op te merken. De cases 14 (afwachten overtreding APV), 15 (uitschrijven triviale bekeuring), 30 (aanbellen op sociale problematiek), 31 (innen van boetes), 32 (doorzoeken van een voertuig), 33 (inbreker zonder identiteitsbewijs), 34 (geslagen agent) en 35 (overdadig bekeuren van drugstoeristen), die grondiger naar voren zijn gebracht in paragraaf 4.1.2., zijn deels te wijten aan de wettelijke beperkingen. Deze cases tonen duidelijk dat de wet agenten beperkt als zij te weinig grond hebben om op te treden. Wanneer er voor het oorspronkelijke vergrijp niet voldaan kan worden aan de definitie van verdachte (art. 27 Sv), wordt er bijvoorbeeld aangehouden op het niet kunnen tonen van het identiteitsbewijs. Deze handelwijze is duidelijk zichtbaar in case 33 en case 34. Een bevoegdheid die wel is toegestaan wordt daarbij misbruikt om het uiteindelijke doel te bereiken. Ook case 35 en de twijfelachtige verkeerscontroles, zoals beschreven in paragraaf 4.1.2., zijn vormgegeven naar aanleiding van een wettelijke beperking. ‘En allemaal maar om het doel te behalen, want het heeft een doel. Kijk in dat wordt je gewoon tegengehouden door de wet, want het mag niet onder die controle heten. Dus we noemen het verkeerscontrole, maar we plukken er wel selectief het volkje uit wat wij zoeken. Als nou gewoon de wet toestaat dat wij gewoon alle X’en eventjes aan de kant zetten vanwege de Opiumwet, vanwege de wetenschap die we hebben in de loop der jaren, dan is er gewoon niets aan de hand. Maar de wet zegt dat het niet mag. Flauw. Terwijl de wet er toch ook is om de orde en rust te behouden. En toch houden ze ons daarmee tegen, dat klopt.’

Naast deze eerder beschreven gevallen zijn er in de interviews nog een aantal opmerkelijke cases naar voren gekomen. Een opsomming:

Case 48 - Beledigd vanuit een groep: Een agent heeft van doen met een erg vervelende man die de agent bijna op aanhouden toe beledigt. De persoon is chagrijnig, denigrerend en maakt de agent belachelijk voor zijn vrienden. De man loopt uiteindelijk naar zijn twee vrienden, waarna vanuit de groep een scheldwoord wordt geroepen. De agent gaat richting de groep en houdt de vervelende man, waar hij eerder mee te

109

EEN DOEL VOOR OGEN

maken had, aan voor de specifieke belediging. De agent is echter niet volledig zeker of dat de persoon die hij aanhoudt hem ook daadwerkelijk heeft uitgescholden, hetgeen voor de aanhouding wel juridisch is vereist. De persoon ontkent eveneens te hebben gescholden. De agent redeneert echter dat de man het later met zijn vrienden mag gaan uitpraten, maar dat hij een proces-verbaal en een boete krijgt. Tegen de leiding vertelt de agent dat hij heeft gezien en gehoord dat de man hem heeft uitgescholden. De aangehouden persoon blijft evenwel ontkennen. Wegrijden zonder optreden vond de agent echter geen optie. Case 49 - Bespuugde motor: Een motoragent krijgt een overlastmelding aangaande het gebruik van scooters. Hij treft de scooters in een groep Marokkaanse jongeren. De agent rijdt de groep in om de scooters en berijders te controleren. Wanneer de agent dit doet wordt hij direct belaagd, waarbij de jongeren zich erg minachtend jegens hem opstellen. Terwijl enkele jongens de agent aan de praat houden, spugen anderen de achterkant van de politiemotor onder. Eenmaal de groep verlaten merkt de agent pas op dat zijn motor is bespuugd. Onder assistentie van enkele collega’s wordt de groep weer opgezocht. De motoragent laat de brutaalste raddraaier, onder het motto van een fouillering, zijn kostbare merkvest uittrekken. Wanneer de agent het vest in handen heeft wendt hij zich tot zijn motorfiets en poetst met het kledingstuk demonstratief de bespuugde achterkant schoon, zijn collega’s houden de groep daarbij op afstand. De agent handelt o.a. op een dergelijke wijze omdat hij niet exact weet wie zijn motor heeft bespuugd, en hij zodoende de werkelijke daders niet kan aanhouden. Zou hij iedereen oppakken dan eindigt het in een sepot, omdat justitie dient te weten wie er heeft gespuugd. Daarbij komt dat de groep bestond uit dertig à veertig personen, waar eveneens geen capaciteit voor is om die mee te nemen. De respondent geeft aan via zijn handelwijze het probleem terug te leggen in de groep. De brutaalste persoon zit met een vies vest en kan verhaal geen halen bij zijn vrienden. Case 50 - Pesten van buurtbewoners: Een wijkagent die te weinig middelen heeft om vervelende bewoners in zijn buurt aan te pakken zet, wanneer hij de wijk in gaat, zijn dienstauto structureel bij deze personen voor de deur. Waarbij de agent ook de verantwoordelijkheid voor het voertuig bij deze bewoners neerlegt. Wanneer er iets met de auto gebeurt, ontstaat er voor hen een probleem. De reguliere wetgeving biedt, volgens de respondent, geen effectieve middelen om de vervelende personen aan te pakken. Een bekeuring uitschrijven of proces-verbaal opmaken heeft geen effect, en zodoende pakt de wijkagent het op zijn eigen manier aan. Waarbij het in contact komen met de lastige bewoners, om afspraken te maken ter verbetering van gedrag, voorop staat. Het is een dwingende manier om dat te bereiken. Case 51 - Overschrijding Brancherichtlijn Verkeer: Bij een melding dat er een woninginbraak wordt gepleegd overschrijdt een politieagent de brancherichtlijn. De opgelegde snelheid wordt overschreden en waar nodig worden optische- en geluidsignalen gevoerd. Voor dit laatste geeft de meldkamer in deze situatie geen toestemming.

110


Case 52 - Fraude Arbeidstijdenwet: Een politieambtenaar geeft in het urenregistratiesysteem aan dat hij de volgende dag op een bepaald tijdstip begint en eindigt. In werkelijkheid werkt hij deze uren niet, maar begint hij vroeger en keert zodoende ook eerder huiswaarts. De agent overschrijdt met deze handeling echter de Arbeidstijdenwet (ATW) die hem verplicht een minimaal aantal uren rust te houden tussen twee diensten.

In de cases 48 (beledigd vanuit een groep) en 49 (bespuugde motor) heeft de betreffende politieambtenaar geen mogelijkheid om legaal in te grijpen. In beide gevallen kan de agent geen verdachte(n) aanwijzen, hetgeen voor een aanhouding, zoals in case 48, vanzelfsprekend is vereist. In case 49 lost de agent dit op door simpelweg een eigen sanctie op te leggen. Beide casussen kunnen eveneens tot categorie 2 (correctie door de eigen achterban) uit paragraaf 4.1.1. worden gerekend, het probleem wordt in beide gevallen teruggelegd in de groep. In elk van de twee is het laten corrigeren van de dader(s) binnen de groep een punt wat wordt meegewogen. Desalniettemin zou dit punt ook een rechtvaardiging voor een vergeldingsactie kunnen zijn die pas achteraf is bedacht, een eigenschap welke eerder in paragraaf 2.3.2. is beschreven. In case 50 (pesten van buurtbewoners) beperkt de wet de politieambtenaar door hem geringe middelen te bieden om op te treden tegen vervelende bewoners. Om meer effect te sorteren kiest de wijkagent zodoende een afwijkende oplossing en ‘pest’ de bewoners om met ze in contact te komen en afspraken te maken over hoe zij zich zouden moeten gedragen. Ook de ambtsrichtlijn is een beperking, zoals zichtbaar is in case 51 (overschrijding Brancherichtlijn Verkeer). Er was één respondent die aangaf zelf te bepalen of hij met optische- en geluidssignalen rijdt. De politieagent vindt het zelfstandig bepalen veiliger, dan wanneer iemand uit de meldkamer het voor hem beslist. Daarnaast acht hij het voor de burger een stuk duidelijker wanneer zij hem een verkeersovertreding zien begaan met zwaailicht en sirene, dan wanneer hij dit doet zonder deze signalen. Verreweg de meeste respondenten die over de richtlijn ter sprake kwamen gaven aan er geen gehoor aan te geven. Het is nadrukkelijk de snelheidbeperking die daarbij wordt genegeerd, er wordt niet zozeer zonder toestemming met optische- en geluidsignalen gereden. De gedachte achter de overtreding is dat men het bieden van hulp van groter belang acht dan het zich houden aan de snelheid. Ingaand op case 52 (fraude Arbeidstijdenwet) en de Arbeidstijdenwet, wordt aangegeven dat met deze laatste geregeld wordt gefraudeerd. Het houden van een bepaald aantal uren rust tussen diensten wordt als onpraktisch ervaren, vanuit de organisatie denkende: wanneer een agent een bepaalde training dient bij te wonen waarvoor hij eerder dan toegestaan aanwezig dient te zijn, of wanneer een medewerker in moet vallen voor een zieke collega. Niettemin wordt door respondenten aangeven dat een overtreding uit dienstbelang is toegestaan, hoewel het korps bij teveel overtredingen wordt gesanctioneerd. Desondanks wordt er door respondenten verteld dat zij fouten uren opgeven,

111

EEN DOEL VOOR OGEN

zoals in case 52, of schuiven met (over)uren tussen diensten. Op papier klopt het, maar in werkelijkheid houdt men zich dan niet aan de wet.

Ter afsluiting kan nog een aanvullend obstakel worden opgemerkt. De geïnterviewde wijkagenten wijzen erop dat het lastig is specifieke persoonsgegevens van iemand te verkrijgen. In vele gevallen dienen er diverse juridische stappen te worden doorlopen, en is geregeld een vorderingsformulier nodig ter vergaring van informatie. Denk aan het verkrijgen van: adressen, pasfoto’s, telefoonnummers, bankrekeningnummers, rijbewijsnummers, et cetera. Erg veel alternatieve methoden lijken echter niet te worden gehanteerd bij het bemachtigen van deze informatie. Er worden wel enkele, wat zwakke, voorbeelden aangehaald. Zo wordt er gesproken over het traceren van een telefoonnummer door navraag binnen de kring van bekenden. Tevens wordt aangegeven dat bij een aanrijding verstrekte gegevens ten behoeve van de registratieset, welke de politie doorstuurt naar de verzekeraar, worden verwerkt in de database van de politie. Middels deze verwerking is het verkrijgen van bijvoorbeeld een telefoonnummer veel eenvoudiger.

4.3. Organisatiecultuur In deze paragraaf is de bijdrage van de organisatiecultuur aan het creatief gebruik van bevoegdheden nader beschreven. Er is gepoogd een antwoord te formuleren op de derde empirische deelvraag: - Op welke wijze draagt volgens de verzamelde data de organisatiecultuur bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

Weinig tot geen van de respondenten droeg de organisatiecultuur, of daarmee verbonden elementen, aan als een reden voor het creatief gebruik van bevoegdheden. Pas wanneer er bewust vragen werden gesteld over de cultuur werden er met de theorie relateerbare aspecten aangedragen. Met deze aspecten in ogenschouw speelt, hoewel met terughoudendheid gesteld, de organisatiecultuur een kleinere rol dan aanvankelijk kon worden verwacht. In de interviews werd de aanwezigheid van subculturen en van enkele gedeelde assumpties zichtbaar. Deze paragraaf is opgesplitst naar deze twee elementen. Hoewel het verloop van het gehele socialisatieproces, de exacte stappen in de ‘morele loopbaan’, niet kan worden verduidelijkt, heerst er, zoals uit paragraaf 2.3. duidelijk mag zijn geworden, wel een sterke verbondenheid van dit proces met de subculturen en de gedeelde assumpties. De subculturen lijken relevant te zijn voor bepaalde type handelingen. Creatieve oplossingen die worden gedeeld door de gehele teams zijn nauwelijks naar voren gekomen, desondanks bestaan er aanwijzingen dat cases 36 (geen geweldsrapportage) en 37 (verkeerd wegen van wiet) breder draagvlak hebben binnen de teams. Deze creatieve handelingen werden door agenten genoemd in informele gesprekken tijdens de observaties, ook in de interviews werden zij meer dan eens aangehaald.

112


Alvorens in te gaan op de subculturen en de gedeelde assumpties is een waardevolle aanvulling op zijn plaat. Hoewel de morele loopbaan171 niet in zijn geheel kan worden verduidelijkt, brengt één respondent het derde aspect, het aandragen van excuses ter rechtvaardiging van gedrag, in verband met het creatief gebruik van bevoegdheden. De geïnterviewde agent gaat in op ‘détournement de pouvoir’, en hoe over de oorspronkelijke intentie achter het inzetten van een bevoegdheid wordt gelogen om het verhaal ‘kloppend’ te maken. De respondent wijst erop dat politieambtenaren dit misbruik voor zichzelf wegredeneren door bijvoorbeeld aan te geven dat het te verwachten viel dat een bepaald persoon verdovende middelen bij zich zou dragen, en dat men gewoon een aanleiding nodig had om de persoon daarop aan te houden. Onduidelijk blijft hierbij echter in hoeverre dit gedaan wordt ter omgang met spijt. In enkele gevallen is het aandragen van excuses zichtbaar in de uitspraken van agenten, neem het citaat uit paragraaf 4.1.2. op de pagina’s 96 en 97. In dit citaat rechtvaardigt de respondent zijn gedrag o.a. door te wijzen op de mentaliteit en overtredingen van de X’en. Ook in dit geval is het niet volledig te verklaren waarom dit wordt gedaan. Het derde aspect kan niettemin worden beschouwd als relateerbaar aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Aanvullend is op te merken dat één respondent aangeeft dat hij denkt dat de mate van overschrijding van weten regelgeving bij de creatieve inzet van bevoegdheden wordt bepaald door de mate waarin agenten het voor zichzelf kunnen rechtvaardigen. Hoewel dit deels afwijkt van de derde stap van de morele loopbaan, komt het wel overeen met het rechtvaardigen van gedrag. Het rechtvaardigen zit niet per definitie achteraf, maar kan zo mogelijk ook aan een handeling voorafgaan.

Hieronder een uiteenzetting van de subculturen en gedeelde assumpties, ter volledigheid zijn ook tegenstrijdigheden aan de orde gebracht. 4.3.1. Subculturen Iedere geïnterviewde politieambtenaar die over dit onderwerp te spreken komt geeft hetzelfde aan: er bestaan subculturen. De teams zelf kunnen worden gezien als conflicterende groepen, en ook binnen het team handhaving en toezicht zijn verschillende culturen op te merken. Enige rivaliteit tussen deze subculturen is zichtbaar. Binnen het team noodhulp lijken subculturen minder aan de orde te zijn: er is een sterke roulatie van medewerkers; er zijn wisselend studenten werkzaam; en men werkt slechts in geringe mate in vaste groepen. Eveneens is het een relatief jong team, welke is opgebouwd uit medewerkers die van oorspong op diverse plekken binnen het district werkzaam waren. De medewerkers kennen elkaar zodoende nog niet zo lang. Tevens wordt aangegeven dat de politieambtenaren, vooral motoragenten en hondengeleiders, zeer autonoom functioneren. Men rijdt zelfstandig meldingen in

171

Zie paragraaf 2.3.2. voor een beschrijving.

113

EEN DOEL VOOR OGEN

een bepaald gebied, en keert vaak pas aan het einde van de dienst terug op het bureau. Het onderling contact is zodoende minder dan op het team handhaving en toezicht.

Subculturen binnen het team handhaving en toezicht Aangaande de subculturen binnen het team handhaving en toezicht lijken de groepen agenten zich op een relatief simpel fenomeen van elkaar te onderscheiden. De respondenten die hierover spraken gaven aan dat verschillende werkwijzen de kern vormen van de te onderscheiden subculturen. Daaromtrent zijn twee hoofdgroepen binnen het team aan te wijzen: politieambtenaren die een strakke, ferme en repressieve manier van handelen hanteren, waarbij men weinig tolereert en minder negatief tegenover de toepassing van geweld staat; en agenten die socialer zijn ingesteld, eerder kiezen voor praten en passiever omgaan met hun bevoegdheden. Het is een onderscheid, zoals één respondent treffend aangeeft, tussen ‘haviken’ en ‘vredesduiven’. Het verschil tussen deze groepen oogt op dit moment kleiner dan vroeger het geval was. De groep van harde agenten had enkele jaren geleden een sterkere positie. Eén respondent geeft aan dat agenten destijds een gat in tekortschietend beleid vulden. Er waren veel problemen tijdens de horecadiensten, daarbij was eveneens sprake van gebrekkige leiding. In een poging de problemen tijdens de uitgaansavonden het hoofd te kunnen bieden is een deel van de uitvoerende agenten op eigen initiatief harder gaan optreden. Dit leidde tot onwenselijk situaties: agenten hadden een laag tolerantieniveau; gebruikten snel geweld; hielden op minimale gronden aan; en vertoonden haantjesgedrag waarbij men zich onderling wilde bewijzen. De agenten met de repressieve werkwijze kregen de overhand en gingen min of meer bepalen hoe er gewerkt diende te worden. Door een nieuwe leiding met duidelijkere eisen en een directere sturing, met daarbij de recentste reorganisatie waarbij een nieuwe korpsstructuur de groep uit elkaar trok, was er echter een sterke afzwakking van deze groepscultuur. Naast dit specifieke voorbeeld wordt opgemerkt dat subculturen überhaupt minder voorkomen. Aangegeven wordt dat er in vergelijking met het verleden: er niet meer in vaste groepen wordt gewerkt; het onderwijs individueler functionerende agenten voortbrengt; agenten niet meer in dezelfde woonplaats wonen, en elkaar zodoende buiten het werk minder vaak treffen; en het gat tussen leiding en uitvoerende medewerkers is verkleind. Een deel van deze facetten komt voort uit de landelijke reorganisatie van 1993. Niettemin zijn de subculturen niet verdwenen, hoofdzakelijk bestaan zij nog op basis van de beide werkwijzen. Eén respondent zegt hierover: ‘Hier is wel een subcultuurtje van de flinke jongens en de leuke meiden bij elkaar. (…) Er is een club die met elkaar gaat stappen, die bij elkaar op de verjaardagen komt en zo. Waar op zich niet iedereen bij hoort of bij wil horen. Die hebben een bepaald beeld en een bepaalde norm over hoe het werk zal moeten worden uitgevoerd. (…) Boevenvangen, dat is in die groep de cultuur. Daar zit lang niet altijd nuance in. (…) Het is niet zo dat het onwenselijk is, maar het zou ook niet mijn keuze zijn om daar bij te horen.’ Gesteld kan worden

114


dat beide vormen door het gehele team voorkomen, maar dat gelijkdenkende personen naar elkaar toetrekken, zoals blijkt uit het bovenstaande citaat. Er lijkt daarbij eveneens onderscheid te zijn tussen oudere en jongere agenten, evenals dat de werkwijzen verbonden lijken te zijn met bepaalde functies. De wijkagent is bijvoorbeeld veelal de zachtaardige handhaver en het ‘biketeam’172 bestaat uit agenten met een fermere werkwijze. Dit laatste zou eveneens gelden voor agenten die graag openbare orde diensten draaien. Bij dit onderscheid dient nadrukkelijk te worden gerealiseerd dat dit niet voor iedere agent met één van deze functies opgaat. Respondenten geven aan dat er een milde rivaliteit tussen deze groepen heerst, waarbij de wijkagent nog weleens kan worden gezien als de ‘stoffige’ agent die weinig concreets doet. Een enkele keer is er een conflict tussen de groepen. Zoals de rivaliteit aanwezig is, maar niet van zeer grote orde, wordt door respondenten eveneens gesteld dat politieambtenaren die compleet afwijkend gedrag vertonen binnen het team niet voorkomen of worden geaccepteerd. ‘Ze zitten allemaal binnen de bandbreedte. Een gast die echt teveel geweld gebruikt die wordt door iedereen op een gegeven moment beetgepakt, zo van: “Vriend, dat gaat de verkeerde kant op met jou. Dat kan niet.” Bevestiging hiervan is gevonden in de mate van meldingsbereidheid die agenten richting regelovertredende collega’s hebben, hierop wordt in het tweede gedeelte van deze paragraaf dieper ingegaan. De subculturen hebben invloed op de teamleden en voornamelijk op de jongere agenten. Ze worden er door aangetrokken of niet geaccepteerd wanneer ze normen niet delen. Dit laatste gold voornamelijk in de tijd dat de problemen tijdens de horecadiensten slechts beperkt onder controle waren. Degene die zich niet conformeerde aan het harde optreden kon op weinig begrip rekenen. Desondanks lijkt dat ook nu nog, wellicht in mildere vorm, mogelijk. Eén respondent schijnt licht op de vorming van de subcultuur met de repressieve werkwijze: ‘Ik denk dat wij hier wel een basis hebben van een aantal collega’s die heel veel invloed kunnen hebben, en hebben, op de rest van het team. Ik denk dat ik daar zelf ook onderdeel van uitmaak. (…) Waar de rest naartoe trekt. Die eigenlijk, en zeker de jonge collega’s, tegen je op kijken van: hé verdomme, daar moet ik bij wezen want daar is altijd wat te doen. Er is altijd wat te doen en als er niets te doen is dan zoeken we wel wat op.’ Binnen deze groep wordt er negatief naar de politieambtenaar gekeken die weinig concreets zou doen. Naast dat agenten elkaar aantrekken speelt ook de selectie vanuit de organisatie logischerwijs een rol bij de vorming van groepen. De organisatie zal niet snel een harde en strikte handhaver aanstellen op een netwerkfunctie zoals wijkagent. Niettemin is het aannemelijk dat de organisatie dit type handhaver wel waardevol acht voor diverse andere werkzaamheden. Hiermee in lijn wordt

172

Agenten op de mountainbike.

115

EEN DOEL VOOR OGEN

aangegeven dat de laatste reorganisatie, waarbij men overging op een splitsing en bundeling van specifieke taken173, c.q. processen, eveneens bepaalde groepsvorming in de hand heeft gewerkt.

Resumerend kan worden gesteld dat er twee hoofdgroepen bestaan met onderling afwijkende normen over wat wordt gezien als de gewenste manier van werken. Nieuwe leden dienen ter acceptatie in één van deze groepen dezelfde normen te hebben of over te nemen. Een socialisatieproces, waarbij zoals in paragraaf 2.3.2. een assumptiepatroon wordt overgenomen, is zodoende zichtbaar. Naast dat gelijkdenkende agenten naar elkaar toetrekken, zich verzamelen rond invloedrijke collega’s en agenten met een ferme werkwijze in de periode van de problematische horecadiensten weinig begrip toonde voor collega’s met een andere werkwijze, is er niet veel meer duidelijkheid te geven over de werking van dit socialisatieproces.

De verbondenheid van de subculturen met het creatief gebruik van bevoegdheden is iets helderder. Tijdens de interviews en observaties is duidelijk geworden dat de agenten met de repressieve werkwijze, of met een mildere werkwijze die er desondanks raakvlakken mee heeft, minder negatief en bereidwilliger tegenover handelingen staan waarbij de grenzen van weten regelgeving worden opgezocht of overtreden. Agenten die socialer zijn ingesteld en passiever omgaan met hun bevoegdheden keuren dit beduidend sneller af. Opmerkelijk was dat door de wijkagenten die in dit onderzoek zijn geïnterviewd, één politieambtenaar uitgezonderd die in vergelijking een fermere manier van optreden hanteert, slechts één à twee cases zijn aangehaald waarbij over enige schending voor de goede zaak zou kunnen worden gesproken. Leeftijd kan daarbij als een minder relevante factor worden beschouwd, gezien de diversiteit hiervan onder de respondenten. De verklaring voor deze bevinding is lastig te bepalen. Het zou simpelweg op toeval gebaseerd kunnen zijn. De observaties evenals de inhoud van de overige interviews wijzen niettemin in de richting van een gedeeld assumptiepatroon onder wijkagenten waarbinnen normafwijkend gedrag geen rol speelt, of als negatief wordt beschouwd.

Teams als subculturen Ook de teams zelf kunnen worden gezien als subculturen die enigszins conflicteren. Zoals aangegeven bij de uiteenzetting van de subculturen binnen het team handhaving en toezicht, is de opsplitsing van de organisatie in processen er één geweest die groepsvorming in de hand heeft gewerkt. De vorming van beide teams is een direct gevolg van deze reorganisatie. De oorspronkelijke structuur van het district is gewijzigd en medewerkers zijn verschoven over verschillende teams, hetgeen duidelijk zichtbaar is bij het team van de noodhulpverlening. De agenten die zich in dat team samenvoegden 173

Er is een procesmatige verdeling aangebracht in de organisatie. Dit is goed zichtbaar in de taakverdeling van beide teams, maar is eveneens geldig voor de recherche of de afdeling service & intake. Het komt zodoende ook terug binnen de teams.

116


zijn over het algemeen medewerkers met een repressieve werkwijze. Het verschil in werkwijze lijkt hier dan ook wederom een belangrijke reden te zijn van de onderlinge verschillen: ‘De noodhulp is het type mens dat zichzelf altijd wat flinker vindt. (…) Dat was ook al toen ze op het team [team centrum voor de reorganisatie] zaten. Het zijn meestal wel de jongens die willen gaan. Goede mentaliteit, prima, hartstikke goed. Alleen het mag niet doorslaan in een cultuurtje van: wij zijn de jongens die het kunnen, en die wel even de boel aanpakken, en de rest zijn sukkels. Dat had je vroeger dus op het centrum team hè. Dat waren de grote jongens.’ De rivaliteit tussen beide teams oogt desalniettemin mild van aard. De verwijten die worden gemaakt kunnen niet worden gezien als zware aantijgingen, desondanks is hun aanwezigheid wel tekenend. Respondenten geven aan dat het beeld van de noodhulp op het team handhaving en toezicht is dat zij weinig doen, andersom wordt de noodhulp gezien als het team wat enkel de pleister plakt en het vuile werk laat liggen. Andere verwijten: het team handhaving en toezicht zou zich nooit laat zien, maar wel de leuke meldingen van de noodhulp afpakken; en de noodhulp zou altijd zo hard rijden. Enkele respondenten wijzen erop dat zij steeds meer het gevoel krijgen of zien dat de teams onafhankelijker worden van elkaar, dit wordt volgens hen bewerkstelligd door organisatorische visies en besluiten vanuit het management. ‘Ik heb iedere keer het idee dat er weer een steen gelegd wordt op het muurtje tussen toezicht en handhaving en noodhulp.’ Eén respondent wijst erop dat er te weinig met elkaar wordt gecommuniceerd, hetgeen de respondent wel noodzakelijk acht om haat en nijd te voorkomen. Een verdere scheiding tussen de teams op cultureel niveau is zodoende niet uitgesloten. 4.3.2. Gedeelde assumpties In paragraaf 2.3.2. is een aantal assumpties beschreven die binnen de politieorganisatie zouden voorkomen. Voorheen zouden deze aspecten zwaarder hebben gewogen, maar ook tegenwoordig worden zij nog van waarde geacht (zie: Sherman 1998; Skolnick 2002; Van Reenen 2002; Van Beers 2001; Harrison 1999). Bij het verzamelen en analyseren van de onderzoeksdata zijn enkele van deze assumpties zichtbaar geworden. Desondanks heeft geen van de respondenten bij een bepaalde assumptie aangegeven dat deze hem of haar in een vroeg stadium in de informele sfeer is aangeleerd. Gezien het brede draagvlak onder de agenten voor sommige assumpties is culturele inbedding niettemin aannemelijk. Hieronder volgt een beschrijving van de assumpties die naar voren zijn gekomen. De overeenkomsten en verschillen met de theorie zijn hierbij uitgediept.

1. Het besluit tot rechtshandhaving zou in minder serieuze of dringende gevallen af moeten hangen van de wet of de verdachte Agenten kijken bij het inzetten van hun bevoegdheden duidelijk naar datgene wat de wet vermeldt, evenals het type overtreder. Voorbeelden hiervan zijn reeds impliciet in dit hoofdstuk aan de orde gekomen. Neem, zoals weergegeven in paragraaf 4.1.2., de selectiviteit in de verkeerscontroles of de agent die een bepaalde ‘doelgroep’ beduidend harder aanpakt. Door respondenten wordt aangegeven

117

EEN DOEL VOOR OGEN

dat personen, of groepen, die vaak met de politie in aanraking komen anders worden benaderd. Eén respondent zegt het volgende over dit verschijnsel: ‘Ik loop op straat en ik zie een boef, die is voor mij. Ook al heeft hij nog niets gedaan, hij is voor mij. Dat is een heel verkeerd vertrekpunt natuurlijk hè, maar dat is ook iets heel natuurlijks. Als je werkt en je komt tien keer dezelfde verdachte tegen in een strafbare situatie. De elfde keer dat je hem ziet heeft hij eigenlijk al iets gepleegd voordat je hebt gezien wat hij aan het doen is. Ja, die conclusie trek je. (…) Een heel natuurlijk proces is dat. Dat geldt ook voor groepen. Dat is natuurlijk wel heel gevaarlijk, want dan kom je al heel snel richting discriminatie.’ Evenwel geeft één respondent aan dat het verstandig is notoire veelplegers in de gaten te houden. Dat zij eerder dan een ander onderzoek tegen zich krijgen of worden gesanctioneerd, kan dan gezien worden als een tactisch middel dat zelfs beleidsmatig kan worden vormgegeven. Dat houding en gedrag van de overtreder een rol speelt bij de rechtshandhaving blijkt uit case 17 (afzien van waarschuwen), waar een agent een bekeuring uitschrijft omdat iemand zich brutaal opstelt. Binnen de politie wordt dit straffen voor gedrag genoemd. Agenten krijgen aangeleerd om vooraf te bepalen of zij een specifieke verkeersovertreder bekeuren dan wel waarschuwen. Enkele respondenten zijn trouw aan dit principe, maar er zijn ook politieambtenaren die zich er minder strikt aan conformeren: ‘Ik ben voor straffen op gedrag. (…) Als ik een verkeerscontrole heb, ik schrijf niet snel voor rijden zonder gordel, maar ik zet een auto aan de kant en die begint gelijk van “En ga wat beters doen!”, op zo’n toer. Die krijgt van mij steevast een bekeuring. En iemand die netjes zegt: “Sorry, kom net van boodschappen, ik ben hem vergeten.” Die gaat van mij die bekeuring echt niet krijgen. Je krijgt wat je verdient.’ De wet speelt, zoals zichtbaar in het citaat, eveneens een rol. Veel agenten geven aan slechts te bekeuren op die overtredingen die naar hun oordeel werkelijk niet door de beugel kunnen. Een enkeling geeft aan dat het controleren op de APV slechts een geringe prioriteit heeft. In paragraaf 4.2.3. is beschreven dat de kennis rond deze verordening eveneens beperkter is.

2. Aantasting van de politiële autoriteit is onacceptabel en dient te worden bestraft Uit de observaties en de interviews is duidelijk geworden dat agenten niet tegen iedere vorm van autoritaire aantasting optreden. Tegen een directe belediging wordt in de regel opgetreden, maar gedragingen die slechts deels als een belediging zijn aan te merken worden door agenten vaak geaccepteerd.174 Wat dat betreft is op te merken dat veel agenten een relatief hoge tolerantiegrens hebben. Case 42 (hogere tolerantiegrens) toont zelfs dat agenten bereid zijn om deze grens, hoewel in de case vooral gesproken wordt over andersoortige overtredingen, bewust omhoog bij te stellen. Er zijn echter respondenten die er nadrukkelijk op wijzen weinig te accepteren. Dit niet alleen wat betreft beledigingen, maar ook wanneer bevelen worden genegeerd. ‘Respect hebben voor een agent vind ik ver te zoeken momenteel. Ik probeer dat voor mezelf terug te winnen. Dat gaat me echt

174

Mede naar gedane observaties tijdens een grootschalig evenement.

118


niet lukken in mijn eentje, dat weet ik ook wel. Dus ik hoop dat er nog meer collega’s zijn die ook streng zijn. Maar ik kan, later als ik met pensioen ga, in ieder geval niet zeggen: “Het heeft mede aan mij gelegen dat de maatschappij is afgedwarreld.” Ik heb mijn stinkende best gedaan. Maar daar loop je dus ook weer tegen muren aan, heel veel collega’s die bijvoorbeeld alleen maar zullen praten. (…) Sorry, ik niet. Ik heb nooit zoveel zin om te praten. Ik vind als een politieagent zegt “Joh, ga die kant op”, dan moet je gewoon gaan. Dat is mijn beleving.’ In enkele cases komt het middels creatieve wegen optreden tegen respectloos gedrag onmiskenbaar naar voren, zie onder andere de casussen: 17 (afzien van waarschuwen), 28 (hard optreden tegen huiselijk geweld), 29 (draai om de oren), 48 (beledigd vanuit een groep) en 49 (bespuugde motor). Zoals reeds aangegeven bij de beschrijving van de aanwezige subculturen, paragraaf 4.3.1., zijn het met name de agenten met een hardere werkwijze welke minder tolereren en zodoende in dergelijke gevallen sneller zullen optreden, dit is eveneens terug te zien in het vorige citaat. Aangezien dit een werkwijze is die subcultureel wordt onderschreven zou de norm om op te treden tegen autoritaire aantasting onderling kunnen worden overgedragen. Concrete aanwijzingen zijn hiervoor echter niet gevonden. Wellicht zijn de subculturen hiervoor te mild.

3. De burger is de vijand Dit lijkt een assumptie te zijn die niet wordt gedragen door de respondenten. Twee respondenten schijnen hier hun licht op en geven aan er te zijn voor de burger, of de meerderheid van de agenten er hetzelfde over denkt is moeilijk te zeggen. Er is echter geen aanleiding om te veronderstellen dat dit niet het geval zou zijn.

4. Het management is de vijand Eén respondent gaat direct op deze assumptie in. De agent geeft aan dat dit beeld van het management vroeger sterker was. Een dergelijke perceptie is er tegenwoordig nog wel, maar van een minder grote orde. De respondent wijdt het aan een cultuurwisseling. Tegenwoordig is de leiding meer betrokken en beter benaderbaar. Voorheen distantieerde de leiding zich bewust van de werkvloer, men droeg bijvoorbeeld geen uniform en had een eigen ingang en kantine. De respondent geeft aan dat de leiding er was ter handhaving van regels en het straffen bij een overschrijding. Wat de respondent beschrijft komt overeen met de theorie als het gaat om de afzwakkende invloed van de assumpties. Het huidige beeld op het management is bij de respondenten op sommige punten negatief. Opvallend is wel dat de respondenten van het team handhaving en toezicht, de geïnterviewde agenten van de noodhulp hebben niet direct gesproken over hun leidinggevenden, in het algemeen positief staan tegenover de teamleiding. Een enkeling is negatief over de districtleiding en hoger, dit komt veelal naar voren als het gaat over frustraties m.b.t. de organisatie. De respondenten lijken voornamelijk onvrede te hebben met bepaalde beleidsmatige beslissingen evenals de personeelszorg. Eén respondent geeft aan wantrouwend te zijn richting de districtleiding.

119

EEN DOEL VOOR OGEN

Op de vraag of er sprake is van een vijandig beeld van de leiding, kan geen eenduidig antwoord worden gegeven. Dat er enige negatieve kijk op de leiding bestaat, en dan voornamelijk die op hoger niveau, staat evenwel vast.

5. Loyaliteit is essentieel Loyaliteit binnen de organisatie wordt als belangrijk beschouwd. Gewezen wordt op de onderlinge afhankelijkheid van elkaar in gevaarlijke situaties, en hoe agenten door collega’s op hun plek worden gezet wanneer zij niet assisteren. Ook al hebben medewerkers een enigszins conflicterende relatie met elkaar, op straat opereert men als een team. Er zijn in de interviews echter enkele aspecten naar voren gebracht welke erop duiden dat deze loyaliteit minder zwaar weegt dan verwacht. Zo weigert één agent nog samen te werken met een bepaalde collega, en meldt een andere agent dat sommige van zijn collega’s binnen het team handhaving en toezicht niet klaarstaan om assistentie te verlenen. ‘De reden trouwens dat ik nu gewoon mijn oortje in heb is: stel dat hier een collega uit [locatie] dadelijk op de markt in elkaar geslagen wordt, dat ik daar wel gewoon gauw naartoe kan. (…) Er zijn teveel mensen hier in het bureau die zonder portofoon lopen, ik vind dat niet kunnen. Als politie ben je juist sterk door samen te zijn. En als er dadelijk een student, ik noem maar wat, die wordt in de passage in elkaar gebeukt, en er is een melding, dan moet de meldkamer iemand verbinden en dan kan ik al op mijn fiets springen en er naartoe. Dat is de reden. (…) Er lopen er genoeg hierbinnen waarvan je bij jezelf denkt: waarom heb jij geen portofoon, ben jij geen collega.’

Binnen dit onderzoek is eveneens een korte blik geworpen op de zwijgcultuur of ‘code of silence’. Deze code is tot op zekere hoogte aanwezig, maar omtrent de naleving geldt eveneens dat loyaliteit niet boven alles staat. Het melden van overtredingen van collega’s hangt voornamelijk af van de zwaarte van de begane misstap. Het zijn de ernstigere overtredingen die worden gemeld. Daarbij geeft één respondent aan dat het belangrijk is of het niet melden overeen te brengen is met het geweten, ‘de eigen integriteit’. Dit vormt logischerwijs de kern van het wel of niet melden. Het is niet zozeer de zwaarte van de overtreding die bepaald of er wel of niet wordt gemeld, maar het is de mate waarin men deze overtreding kan overeenstemmen met het eigen geweten. De mate waarin de eigen morele waarden en normen dienen te worden geschaad. Het is de hoogte van deze ethische lat die bepaalt of er melding wordt gemaakt. De scheidslijn tussen melden en niet melden ligt niet overal binnen de teams op hetzelfde niveau. Een klein deel van de respondenten geeft aan niet snel een collega te dekken. ‘Mijn hand gaat alleen voor mezelf in het vuur en voor de rest voor geen enkele collega, weet je dat? Voor geen enkele. (…) Ik zeg niet dat ik alles meld, maar ik ga het nooit voor anderen opnemen over iets wat ik niet weet of wat ik niet heb gezien.’ Eén geïnterviewde agent wijst er daarbij op dat de scheidslijn tussen zien en melden, o.a. door de nieuw geschoolde studenten, aan het verschuiven is van loyaliteit naar integriteit.

120


Evenzogoed meldt deze agent dat er bepaalde groepen zijn waar deze loyaliteit nog een belangrijke positie inneemt. De respondent spreekt over hechte clubjes die veelal in dezelfde samenstelling opereren op een specifiek werkgebied, zoals het biketeam of het drugsteam. In het onderzoek zijn geen groepen, of subculturen, gevonden waarbij loyaliteit de absolute overhand heeft. Zoals in paragraaf 4.3.1. beschreven zitten de agenten binnen de bandbreedte. Dit wil niet zeggen dat er geen hand kan worden uitgestoken naar over de schreef gaande collega’s. Een goede illustratie hiervan is de gebeurtenis dat een politieambtenaar die zich in zijn vrije tijd in het centrum misdraagt voor het oog van het volk wordt aangehouden, maar enkele straten verderop weer uit de bus wordt gezet. Hoewel niet iedere respondent de aanwezigheid van een code opmerkt of sociale druk voelt om niet te melden, zegt één geïnterviewde hierover: ‘Je moet ook niet vergeten als jij een collega aanhoudt, of wat dan ook, die dan eens een keer wat verkeerds doet. En op het team is het van: “Ja, hij heeft hem aangehouden.” Dan is het niet eens meer belangrijk waarvoor die is aangehouden, maar het feit dat jij een collega hebt aangehouden… dat kan wel eens vervelend zijn. (…) Je zult niet snel een melding over een collega doen. (…) Ik denk dat je op het team geen werkbare situatie meer krijgt, voor die persoon dan.’ Op de vraag of de melder wordt weggepest? ‘Dat denk ik wel ja, ik heb het niet meegemaakt gelukkig, maar ik denk dat zo iemand toch wel een zware tijd tegemoet zal kunnen gaan zien.’ De agent geeft hierbij aan dat medewerkers het wel zullen begrijpen als ze bekend zijn met de overtredingen van de gemelde politieambtenaar, en wanneer deze hier al meerdere malen voor is gewaarschuwd. Ook geeft de respondent aan dat de meldende agent op straat niet zal worden afgevallen. Het melden gebeurt dus voornamelijk bij zwaardere overtredingen. Waarbij de perceptie op wanneer iets als ernstig wordt gezien per agent of per groep verschilt. Het al dan niet melden heeft te maken met in hoeverre het eigen geweten, of de eigen morele waarden en normen, aangetast wordt. In groepen kunnen de waarden en normen vanzelfsprekend op elkaar zijn overgebracht en, zoals vermeld in paragraaf 2.3.1., eigen zijn gemaakt.

4.4. Cynisme Deze paragraaf is gericht op de beantwoording van de volgende empirische deelvraag: - Op welke wijze draagt volgens de verzamelde data cynisme bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

Deze vraag kan snel en kort worden beantwoord: de verzamelde data biedt geen verder inzicht in de wijze waarop cynisme bijdraagt aan het ontstaan van het creatief gebruik van bevoegdheden. De kenmerken van cynisme, zoals die in paragraaf 2.4. zijn beschreven, zijn niet zichtbaar bij de respondenten. Frustratie lijkt bij hen wel een rol te spelen. In deze paragraaf is kort stilgestaan bij deze frustratie. Met de uiteenzetting wordt echter voorbijgegaan aan de gestelde deelvraag, de volgende redenen dienen als verklaring: het komt de rijkheid van de beschrijving ten goede wanneer verder

121

EEN DOEL VOOR OGEN

wordt gekeken dan de exacte vraagstelling; frustratie en cynisme hebben onderlinge raakvlakken; en een bepaalde vorm van frustratie draagt bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden. In deze paragraaf is eerst aandacht besteed aan de verschillende frustratiepunten, alvorens in te gaan op de wijze waarop deze frustratie bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden. 4.4.1. Diverse frustraties De uitdieping in deze paragraaf is er één van complexe verbanden. Frustratie is in deze studie eerder genoemd, maar niet expliciet omschreven. Het fenomeen vertoont een duidelijke overlap met de in paragraaf 2.4.1. beschreven begrippen cynisme en scepsis. Met het oog op de verzamelde onderzoeksdata lijkt deze frustratie op sommige punten overeen te stemmen met cynisme, denk aan een vorm van ongeloof en in beperktere mate aan wantrouwen. Overeenstemming met scepsis, welke gebaseerd is op een rationele twijfel over een specifiek aspect, is eveneens zichtbaar (zie: Kleinig 1996). Irritatie kan daarbij worden gezien als een aanvullend element wat onderdeel uitmaakt van deze frustratie. In de interviews kwamen veel frustraties naar voren, deze waren voornamelijk gericht op de politieorganisatie en het justitieel systeem. In paragraaf 2.4.2. is de perceptie op het functioneren van beide aangewezen als belangrijke oorzaak van cynisme. De overige veroorzakers van cynisme die zijn beschreven kunnen m.b.t. frustratie als minder relevant worden beschouwd. Zoals zichtbaar in paragraaf 4.3.2. is frustratie geen cultureel overgebracht fenomeen. Tevens lijkt de maatschappelijke positie van agenten er weinig toe te doen. Op een enkeling na frustreert bijvoorbeeld geen van de respondenten zich over de tegengestelde eisen en gepaard gaande kritiek van burgers. Wel zijn er politieagenten die zich uitdrukkelijk verzetten175 tegen de legitimiteitsterugval, en hun ongenoegen uitspreken over de veroorzakers hiervan. De respondenten frustreren, of zijn in ieder geval sceptisch, over een veelvoud aan organisatorische aspecten. Ter illustratie enkele punten: de werkdruk, de Integrale Beroepsvaardigheid Training (IBT)176, het computersysteem BVH, de interne communicatie en afstemming, de herschikking van prioriteiten, de bezuinigingen ofwel het capaciteitsgebrek, de planning, de overurenregeling en Arbeidstijdenwet (ATW), de Brancherichtlijn Verkeer, de selectie van agenten, en de recentste reorganisatie met als resultaat gescheiden werkprocessen. Het gaat te ver iedere frustratie op dit vlak uit te diepen, er zou een klein hoofdstuk mee kunnen worden gevuld. De frustraties omtrent het justitieel systeem zijn eveneens legio, respondenten spreken o.a. over: het papierwerk177; de toenemende weten regelgeving; de tegengestelde weten regelgeving, zoals het gedoogbeleid m.b.t. softdrugs; de vormfouten die justitie maakt; de oneerlijke verdeling van 175

Zie paragraaf 4.3.2., pagina’s 118 en 119, voor een citaat. Uit citaat op de pagina’s 107 en 108 van paragraaf 4.2.3 is deze frustratie duidelijk af te leiden. 177 Hoewel dit ook als een organisatorisch aspect kan worden beschouwd, is het ingedeeld onder de frustraties omtrent het justitieel systeem. Het papierwerk is in de regel namelijk verbonden met het opsporingsonderzoek. Agenten verzenden naar justitie door hen vervaardigde dossiers, welke bestaan uit: processen-verbaal, aangiften, verhoren, et cetera. 176

122


straffen; de context die uit het oog wordt verloren, omdat een officier van justitie o.a. niet met een aangever of verdachte spreekt; het gegeven dat de rechter bepaalt wanneer een agent is beledigd; het gebrek aan anonimiteit bij het doen van aangiften; het verlof van TBS-patiënten; de sanctionering van agenten die geweld toepassen; het gevangenisklimaat; en de strafmaat. Deze laatste is door de respondenten een veel geuite frustratie, om één agent te citeren: ‘De strafmaat, nee dat slaat helemaal nergens op in Nederland, dat is diep en diep triest. Ik heb in de beginperiode toen ik bij de politie kwam altijd een formulier bij mijn dossiers gevoegd dat ik wilde weten wat de straf was, maar daar raakte ik zo door gedemotiveerd. (…) Allerlei verdachten heb je aangeleverd en wat je dan terugkrijgt… dan vraag ik me weleens af waar ze die rechters vandaan halen. (…) Iemand die een beetje een zielig verhaal ophangt bij een rechtbank, daarbij wordt totaal voorbijgegaan aan het gevoel dat een slachtoffer aan zoiets heeft overgehouden. Als verdachte heb je gewoon meer rechten dan een slachtoffer, dat vind ik echt te gek voor woorden.’ 4.4.2. Frustratie als verklaring voor het creatief gebruik van bevoegdheden In paragraaf 2.4.2. is uiteengezet dat cynisme bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden door te dienen als mechanisme ter neutralisatie van spijt en stress. Cynisme zou in te delen zijn in de derde stap van de morele loopbaan, de rechtvaardiging voor gedrag (Sherman 1998: 61; Van Laere 1980: 15; Kleinig 1996: 79). Vanuit de verzamelde onderzoeksdata beschouwt, geldt dit niet voor frustratie. Zeer opvallend is hoe het grootste gedeelte van de frustratie heeft geleid tot, dan wel plaats heeft gemaakt voor, een zekere mate van gelatenheid. De vele punten van scepsis en frustratie hebben agenten in zekere zin gedemotiveerd. Agenten tonen geen vastberadenheid in het veranderen van de zaken waarmee zij het oneens zijn. Er wordt gewezen op de beperkte ‘cirkel van invloed’ en men spreekt over het ‘vechten tegen de bierkaai’. Deze onmacht zou als verklaring kunnen worden gezien voor de gelatenheid. De snelheid waarmee als frustrerend ervaren ontwikkelingen elkaar opvolgen zou eveneens een bijdrage kunnen leveren, denk o.a. aan de volgende betrekkelijk recente veranderingen: de reorganisatie, de invoering van de brancherichtlijn, de bezuinigingen, en het nieuwe computersysteem. Het plezier in het werk is volgens de respondenten verminderd en zelfs het doel om boeven te vangen is aangetast. Veel respondenten spreken hier treffend over. Eén agent verteld hoe hij omgaat met de brancherichtlijn: ‘Kijk bij prio 1, en er zijn levens op het spel, dan ga ik over de brancherichtlijn hoor, maar als dat niet zo is dan rij ik precies volgens het boekje. (…) En dan kom ik maar vet te laat. (…) Een heterdaad woninginbraak, dan ben ik geneigd om lekker op me gemakje aan te rijden. (…) Rood verkeerslicht, ja helaas, stop ik eventjes. Hé want op het moment dat ik door rood rijd en er gebeurt wat, dan ben ik zwaar de pisang. En ik vind het allemaal leuk en aardig, maar daar doe ik het allemaal niet voor. En zo’n inbrekertje als je die oppakt, wat krijgt die voor straf? (…) Die loopt weer buiten voordat ik dat dossier klaar heb.’ Een andere respondent ziet een groei in de mate van berusting: ‘Als de hoge heren het zo geregeld willen zien, dan krijgen ze het zo. Die gelatenheid komt

123

EEN DOEL VOOR OGEN

er ook steeds meer in. We krijgen een nieuw computersysteem wat mij veel meer tijd kost. Dus ze willen dat ik van straat af ga, en binnen ga zitten om te typen omdat het gewoon uren langer duurt? Doen we dat toch, is goed. (…) Die gelatenheid zie ik wel meer.’ Het is een opmerkelijk verschijnsel, in het bijzonder met het oog op de tegenstrijdige positie welke het inneemt in relatie tot de, in paragraaf 4.2. omschreven, werkgerelateerde obstakels. Punten van frustratie, of berusting, overlappen geregeld met de werkgerelateerde obstakels. Er lijkt zodoende een grens te zitten aan de mate waarin agenten obstakels, waarover zij zich eveneens frustreren, omzeilen. De mate van gedemotiveerdheid speelt hier wellicht een rol bij. Hoe meer een agent het gevoel heeft dat er niet naar hem wordt geluisterd en dat hij wordt tegengewerkt, hoe groter de kans dat zijn werkvreugde en de motivatie tot het nastreven van ‘the good end’178 zal dalen of verdwijnen. De vraag blijft dan echter of deze demotivatie uiteindelijk zal leiden tot cynisme, en of de berusting gezien kan worden als een daaraan voorafgaande fase. Aan de kenmerken van cynisme werd, zoals reeds vermeld, echter (nog) niet voldaan. Het blijft zodoende een onduidelijk punt, waar slechts over kan worden gespeculeerd.

Ondanks de gelatenheid is het opvallend hoe enkele frustraties weldegelijk tot het creatief gebruik van bevoegdheden kunnen leiden. In de onderzoeksdata zijn sterke aanwijzingen te vinden dat vooral de frustraties welke zich richten op het juridisch systeem leiden tot het creatief gebruik van bevoegdheden. Een relatie met de werkgerelateerde obstakels is hierbij eveneens zichtbaar, maar onduidelijk blijft in hoeverre een agent een alternatieve route bewandelt vanuit frustratie of vanuit een rationele overweging. De frustraties welke zich richten op de organisatie leiden ogenschijnlijk niet tot het creatief gebruik van bevoegdheden, enkele respondenten geven dit zelfs nadrukkelijk aan. Met betrekking tot de frustraties over het justitieel systeem meldt een enkeling zijn bevoegdheden creatief in te zetten, en harder op te treden, omdat de maatschappij steeds ‘softer’ wordt. Als de politiek en justitie het laten afweten, o.a. door bezuinigingen, een lage strafmaat en een comfortabel gevangenisklimaat, moet in de ogen van de respondent de politie het gat vullen door personen die systematisch de maatschappij verzieken hard aan te pakken. Wanneer de politie daarbij te ver gaat, zo redeneert deze, wordt zij vanzelf teruggefloten. Meer gehoord dan ferm optreden is echter de keus van agenten om zaken bewust buiten het justitieel traject, of strafrechtelijk traject, te houden. Citerend: ‘Ik probeer zoveel mogelijk zaken buiten justitie te houden.’ Geen hoge pet op van justitie? ‘Nee. (…) Ik probeer zoveel mogelijk gewoon lekker zelf op te lossen. Zo vaak dat je hoort van… Dat er echt gewoon camerabeelden zijn van een vent die je gewoon elf keer ziet schoppen op het hoofd van een andere vent. Terwijl die vent op de grond ligt, helemaal klaar. Die doet helemaal niets meer. Bewusteloos. Een andere vent staat er elf keer op te schoppen. Dat de verdachte dan gewoon een minimale straf krijgt en die loopt nu gewoon

178

In paragraaf 2.1.1. nader omschreven.

124


weer los. (…) Dan wordt er een paar maanden voorwaardelijk geëist. Dan denk ik van: voorwaardelijk! Hij staat die vent gewoon dood te trappen. Daar zijn gewoon camerabeelden van, maar daar wil die officier gewoon niets mee. (…) Luister, dan zitten wij allemaal proces-verbaal op te maken (…) Dan doe je al die moeite. Dan denk je nu gaat het gebeuren, nu gaat hij misschien een half jaar minimaal de cel in, en dan gebeurt er gewoon geen flikker mee.’ De zaken die agenten buiten een zwaarder justitieel traject pogen te houden zijn in de regel lichtere vergrijpen. Het zijn zaken waar een bekeuring voor uitgeschreven kan worden, hetgeen dan ook verkozen wordt boven het opstellen van een proces-verbaal, c.q. het opstellen van een dossier. Vaak is het een samenhang met het in paragraaf 4.2.1. beschreven obstakel papierwerk, typerende casussen hiervan zijn case 1 (twee vechten op straat) en case 39 (vluchtende winkeldief). In case 1 wordt het mede gedaan met het oog op een waarschijnlijk sepot. In case 39 zal justitie slechts een boete opleggen, hetgeen in de betreffende case door de agenten zelf is gedaan. Naast het bekeuren is er één respondent die aangeeft dat justitie zijn ambtelijke beslissingsvrijheid aantast als het gaat om de inzet van bevoegdheden. De agent haalt een gebeurtenis aan waarbij een bezorgde moeder de agent vroeg het illegale, realistisch uitziende, speelgoedpistool van haar kind af te nemen. De agent doet dit en verteld de vrouw voor een sanctieloze afhandeling te zorgen. Op het bureau maakt hij geen proces-verbaal op, maar vermeld de gebeurtenis en wijze van afhandelen wel in het computersysteem. Later wordt de politieambtenaar gebeld door justitie en opgedragen alsnog een proces-verbaal op te maken, hetgeen vanzelfsprekend zal resulteren in een sanctie. De agent heeft geweigerd dit te doen. De onderstaande case behelst een soortgelijke situatie waarin de respondent terecht kwam, waarbij de bovenstaande gebeurtenis en frustratie daarover heeft geleid tot een afwijkende handelwijze. De case vormt direct de afsluiting van deze paragraaf.

Case 53 - Meisje met peperspray: De politieambtenaar treft een meisje die peperspray bij zich draagt. De agent neemt de peperspray niet officieel in beslag, maar laat het meisje de spuitbus in de prullenbak deponeren. Later haalt de agent de peperspray uit de prullenbak en gooit het op het politiebureau weg. Gezien de context en de ernst die de agent in het voorval zag, besloot hij geen proces-verbaal op te maken. De politieagent maakte van de gebeurtenis eveneens geen melding in het computersysteem, dit om te voorkomen dat justitie hem alsnog op zou dragen een proces-verbaal te vervaardigen.

125

EEN DOEL VOOR OGEN

4.5. Utilitarisme Deze paragraaf richt zich op de empirische deelvraag: - Op welke wijze dragen volgens de verzamelde data utilitaire denkpatronen bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden?

Hieronder wordt ingegaan op deze vraag, daarbij zijn enkele nieuwe cases ter illustratie van de aanwezigheid van utilitaire gedachtepatronen aangehaald. 4.5.1. Wijze waarop utilitaire denkpatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden In paragraaf 2.5.2. is verduidelijkt dat de utilitaire ideologie directe sturing van gedrag kan inhouden, eveneens maakt haar zuivere resultaatgerichtheid het mogelijk handelingen er achteraf mee te rechtvaardigen (zie: Harrison 1999; Sherman 1998). Het is echter complex dit onderscheid, waarbij de intentie er toe doet, te onttrekken uit de verzamelde onderzoeksdata. Met de cases in ogenschouw blijft het veelal onduidelijk of respondenten deze achteraf rechtvaardigen of dat zij werkelijk de intentie hadden dat te doen wat het meeste geluk voor de meeste personen opleverde. Directe sturing van gedrag, omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden, is niettemin zichtbaar. Er zijn handelingen die gedaan worden in het algemeen belang. Eén respondent geeft dit aan wanneer deze te spreken komt over de beslissing om iemand wel of niet in verzekering te stellen: ‘(…) in verzekering (…) stellen, dat betekent dat hij ten hoogste drie dagen mag blijven, of moet blijven. Dat kan maar op één grond en die grond is: het belang van het onderzoek. Dat kan je natuurlijk heel eng uitleggen, maar ook heel ruim uitleggen. (…) Dan kijk je ruimer dan wat er in de wet staat, en met name ook bijvoorbeeld het algemeen belang gaat voor individueel belang. (…) Als je natuurlijk één of andere grote schoft, om maar even in dit soort babytermen te blijven praten of Jip en Janneke taal, ergens in de straat weghaalt. En dan heb je misschien net wel niet genoeg om hem toch maar even een dag te bewaren of een dag binnen te houden, maar als je hem nu terug zou sturen wat voor een schade dat aanricht in die buurt, qua vertrouwen in de politie of in het justitieel apparaat. (…) Dan denk je: weet je wat, we zullen hem wel eens een nachtje laten slapen. Ook voor de rust in de buurt, voor het vertrouwen in de organisaties die ik net noem. Ik denk dat het zeker weleens een keer gebeurt. En dan is die bevoegdheid er wel, maar dan zou je het misschien ook wel eerder af kunnen doen. Zo van weet je wat: afhoren klaar. Nee niet afhoren klaar. Laat hem maar even een nachtje slapen en dan gaan we er morgen mee verder. Even de zaak tot rust en dat dient meerdere doelen, en dan gaat het algemeen belang even voor het individuele belang.’

126


Naast het voorbeeld uit het citaat zijn er nog aanvullend cases aan te dragen. Het zijn cases die ogenschijnlijk utilistisch zijn van aard.

Case 54 - Registratieset Een agent helpt personen die betrokken zijn bij een verkeersongeval met het invullen van het schadeformulier. Eveneens wordt de door hem opgestelde registratieset opgestuurd naar de betrokkenen, hetgeen strijdig is met de regelgeving. Betrokkenen hebben zo direct de gegevens van de andere partij(en) mochten zij deze in de vaart der dingen niet compleet hebben gekregen. De betrokkenen kunnen dit volgens doorspelen aan hun verzekeraar. Officieel dienen verzekeraars de registratieset op te vragen bij een specifieke instelling die er kosten voor in rekening brengt. Case 55 - Scooter op de rollerbank Een politieambtenaar test een opgevoerde scooter op de rollerbank. Het is een enigszins dubieus voertuig, de scooter is kromgetrokken en het framenummer is verwijderd. De scooter loopt met de agent erop, deze zit half op de scooter om hem op de rollerbank te houden, net niet hard genoeg voor inbeslagname. Een collega tilt echter de achterkant van de scooter een beetje omhoog waardoor deze sneller begint te lopen en kan worden ingenomen. Case 56 - Nepbon Bij een voetbalwedstrijd staat naast het stadion een kostbare auto geparkeerd. De auto staat haast voor de ingang van het stadion, maar op een plek waarvoor niet staat aangegeven dat het verboden is er te parkeren. De verkeersbegeleiders/stewards klagen over de positie van de auto, in hun perceptie staat de auto foutgeparkeerd. Zij verwijzen andere bestuurders naar een parkeerterrein en het is de enige auto die zo is neergezet. De agent ter plaatse, hoewel zonder bonnenboekje, schrijft publiekelijk het kenteken op en meldt dat de bestuurder een bon kan verwachten. In werkelijkheid weet de agent dat de auto niet foutgeparkeerd staat en hij zal dan ook geen bekeuring uitschrijven. Hij was echter van mening dat de wijze van optreden, ‘window-dressing’, ten gunste kwam aan het rechtvaardigheidsgevoel en de motivatie van burgers om zich aan de regels te houden. Een leugen was zodoende op zijn plaats.

Naast deze cases zijn er in dit hoofdstuk diverse casussen naar voren gekomen welke duidelijk in relatie te brengen zijn met de aanwezigheid van utilitaire gedachtepatronen. Wanneer de diverse cases worden bestudeerd op de verbondenheid met de utilitaire ideologie, zoals die in paragraaf 2.5. is uitgediept, valt op dat bijna iedere case ermee in verband staat. Tot op zekere hoogte is dit logisch gezien de definitie van het creatief gebruik welke deels is gebaseerd op het utilitarisme.179 Het is

179

In paragraaf 2.1.1. is aangegeven dat het creatief gebruik van bevoegdheden mede is gebaseerd op het begrip ‘noble cause’, door Crank e.a. omschreven als: ‘(…) decision-making that favors utilitarian ends in police activity.’ (Crank e.a. 2007: 106)

127

EEN DOEL VOOR OGEN

zodoende overzichtelijker om aan te geven welke casussen, van de tot nu toe behandelde gebeurtenissen, er van afwijken. Casussen 16 (provoceren van een dronkaard) en 27 (onrechtmatige inzet van een politiehond) zijn aan te merken als niet van utilitaire aard. In case 16 zou de betreffende agent, zoals in paragraaf 4.2.3. uiteengezet, last ondervinden van een gebrek aan vaardigheden, hetgeen resulteert in een onnodige aanhouding. Het resultaat is zodoende niet direct nuttig in utilitaire zin, daarbij lijkt machogedrag eveneens een rol te spelen.180 Aangaande case 27 kan worden betwist hoeveel personen er baat bij hebben wanneer de politiehond een keer echt heeft gebeten. Wellicht draagt het bij aan de ontwikkeling van de hond, logischer lijkt echter te veronderstellen dat de pijn die de handeling veroorzaakt, meewegend de sanctionering van de betrokken agenten die volgde, van groter orde is. Het is nauwelijks voorstelbaar dat de politieambtenaren een dergelijke afweging op voorhand niet konden maken en handelden vanuit de intentie het meeste geluk na te streven.

Op de uitzonderingen na lijkt een utilitair gedachtepatroon zodoende bij een overgrote meerderheid van creatieve handelingen aanwezig te zijn. Soms zal dit de kern van de handeling vormen, zoals in het citaat is aangetoond. In het leeuwendeel van de gevallen is echter niet helder of het daadwerkelijk de grondslag van de handeling vormt, de oorzaak is vaak net zo goed in één van de andere onderzochte factoren te vinden.

Opmerkelijk is, ondanks de verbondenheid van de cases met het utilitarisme, de mate waarin utilitaire denkpatronen absent zijn bij politieambtenaren. Respondenten wijzen in de interviews bijvoorbeeld relatief weinig op het algemeen belang. Een enkeling meldt er voor de burger te zijn of een harde aanpak te hanteren om te voorkomen dat de maatschappij afglijdt. Niettemin is dit laatste eveneens in verband gebracht met een subcultureel overdraagbare assumptie181 of een frustratie richting het justitieel systeem182. Op enkele deels indirecte uitzonderingen na, meldt geen enkele respondent concreet dat hij/zij op creatieve wijze handelt omdat hier meer personen van profiteren. Eén respondent antwoord op de vraag wat er volgens hem het meest ten grondslag ligt aan de creatieve inzet van bevoegdheden: ‘Of het belang van een individu, of het belang van een gezin, of het belang van een straat, of het algemeen belang. Dat is in ieder geval weer verschillend. De ene keer doe je het voor het individu, de andere keer doe je het voor heel de straat, de andere keer doe je het voor de kinderen. Dat is per geval verschillend.’ Het algemeen belang gaat niet per definitie voor het persoonlijke belang. Een aantal respondenten gaf aan niets te doen waardoor zij hun baan konden kwijtraken of hen andere sancties zouden opleveren. Een enkeling gaf zelfs aan nog geen overtreding te begaan in een situatie van leven 180

Ondanks het machogedrag, is het niet uit te sluiten dat de agent daarbij best de intentie zou kunnen hebben de dronkaard te waarschuwen om een verstoring van de openbare orde te voorkomen. 181 Zie paragraaf 4.3.2. 182 Zie paragraaf 4.4.2.

128


of dood. Eén respondent bracht het geheel in verband met de gelatenheid, waarover te lezen viel in paragraaf 4.4.2., en dat het zodoende niet van toepassing was eigen rechter te spelen en daarmee de baan op het spel te zetten.183 Eén respondent, die wel veelvuldig creatief handelde, gaf aan dat het niet verstandig was bij grote zaken over de grenzen heen te gaan, de advocatuur gaat daar volgens de respondent snel op in. Ook de van hogerhand gewenste integriteit en de voorbeeldfunctie die een agent kent is volgens één agent de reden om binnen de wet te blijven. De afwezigheid van utilitaire denkpatronen blijkt in zekere zin eveneens uit het feit dat vele melden het politievak gewoon als baan te zien, en niet 24 uur per dag agent te zijn. Er wordt veelal gestreefd naar een balans tussen het privéleven en het politiewerk. Voornamelijk wat betreft het optreden als politiefunctionaris in de vrije tijd.

Kortom: Agenten sturen hun handelen niet immer op een utilitaire grond, ook het individueel belang speelt gewichtige een rol. Het besluit tot creatief handelen heeft diverse oorzaken, waar utilistische gedachtepatronen vaak wel indirect of zelfs direct in verband mee kunnen worden gebracht. Hoewel het niet altijd de kern van het creatief gebruik van bevoegdheden vormt is de verbondenheid ermee weliswaar groot. Onduidelijk blijft echter in hoeverre utilitaire gedachtepatronen het gedrag direct sturen of achteraf worden gehanteerd ter excuses van gedrag.

4.6. Gedeelde moraal In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan de aanwezigheid van een gedeelde politiemoraal. In het bijzonder is dit stuk gericht op de volgende twee empirische deelvragen: 1. Is er volgens de verzamelde data sprake van een gedeelde politiemoraal? 2. Welke relatie bestaat er volgens de verzamelde data tussen het creatief gebruik van bevoegdheden en de gedeelde politiemoraal? (te beantwoorden bij bevestiging van de voorgaande vraag)

De laatste van deze twee deelvragen is niet beantwoord, omdat er in dit onderzoek geen aanwijzingen zijn gevonden van een gedeelde moraal welke is verbonden met het creatief gebruik van bevoegdheden. Wel blijkt uit de onderzoeksdata dat agenten sturing ondervinden van een persoonlijke moraal welke wordt beïnvloed door sociale netwerken en gebeurtenissen buiten het politiewerk. Op dit persoonlijke moraal kan echter slecht zeer beperkt zicht worden gegeven, maar met het oog op een rijke beschrijving is er niettemin voor gekozen het element niet onbenoemd te laten. De persoonlijke moraal wordt in deze paragraaf behandeld omdat het een helder verwantschap vertoont met de theorie rond de gedeelde moraal. Deze paragraaf is opgesplitst naar het bovenstaande: eerst is een uiteenzetting gegeven omtrent de afwezigheid van een gedeelde politiemoraal welke relateerbaar is aan het creatief gebruik van bevoegdheden; om alvorens kort licht te werpen op de invloed van de persoonlijke moraal. 183

In paragraaf 4.4.2. is dit ook zichtbaar in het citaat m.b.t. de brancherichtlijn op pagina 123.

129

EEN DOEL VOOR OGEN

4.6.1. Afwezigheid van overeenstemming omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden In paragraaf 2.6.1. is de gedeelde politiemoraal omschreven als het hebben van gemeenschappelijke morele waarden en normen. Er zijn gemeenschappelijke waarden en normen te vinden onder de politieagenten, maar niet betreffende het creatief gebruik van bevoegdheden. Over dit creatief gebruik wordt onder de agenten verschillend gedacht. Ingaand op de gelijkluidendheid onder agenten geven meerdere respondenten aan dat er onderling veelal dezelfde waarden en normen heersen. Eén respondent wijst op de waarden die staan vermeld in de beroepscode van de politie, Code Blauw184, en dat iedere agent zich hiermee kan identificeren. Er zou tevens overeenstemmend worden gedacht over door agenten begane integriteitsschendingen die men percipieert als onacceptabel, hetgeen in het onderzoek van Lasthuizen e.a. eveneens naar voren is gekomen (Lasthuizen e.a. 2005: 87).185 Eén agent geeft aan dat het daarbij voornamelijk gaat om duidelijke wetsovertredingen, zoals diefstallen of zedenmisdrijven. Een andere respondent wijst eveneens op zaken die agenten afkeuren. De politieambtenaar heeft het daarbij niet specifiek over misstappen begaan door agenten, maar handelingen die over het algemeen als onacceptabel worden beschouwd. Er zou hierbij weinig verschil zitten tussen opvattingen van agenten en burgers, wel zouden agenten een sterk rechtvaardigheidsgevoel hebben ontwikkeld. Agenten spreken over een brandbreedte en dat, ondanks het bestaan van onderlinge verschillen en subculturen, eenieder binnen deze brandbreedte valt.186 De selectiemethode van de politie, en het specifieke slag volk wat daardoor toegelaten wordt, is enkele keren genoemd als oorzaak voor de eenstemmigheid. Gebaseerd op deze opmerkingen kan, met nadrukkelijk voorzichtigheid, worden gesteld dat er tussen agenten overeenstemming heerst over bepaalde waarden en normen. Opvallend is echter dat in de interviews ook een ander beeld naar voren komt. In paragraaf 4.3.1. is gewezen op subculturen met als onderscheidend element hun werkwijze. Er is in de betreffende paragraaf beschreven hoe de agenten met een ferme werkwijze positiever en bereidwilliger tegenover de creatieve inzet van bevoegdheden staan dan de agenten met een sociaal georiënteerde werkwijze. Nadrukkelijk viel op hoe de wijkagenten het creatief gebruik, dat zich op of over de grens van weten regelgeving bevindt, afkeurden. Opvallend, deels in samenhang met het voorgaande, was tevens de afwezigheid van utilitaire gedachtepatronen en hoe enkele respondenten aangaven niets te doen wat een sanctie kan opleveren of hen hun baan kan kosten.187 Hiertegenover staan, mede te zien aan de vele cases, agenten die in sommige situaties dit risico bewust nemen. Met deze bevindingen is aangetoond dat er over het creatief gebruik van bevoegdheden geen overeenstemming heerst. De diverse politieambtenaren kunnen binnen de bandbreedte vallen aangaande te hanteren waarden en normen, maar divergeren daarbinnen over de acceptatie van het creatief gebruik van bevoegdheden.

184

Zie paragraaf 2.1.2. voor een omschrijving van deze beroepscode. Zie paragraaf 2.6.1. 186 In paragraaf 4.3.1. op pagina 115 is hiervan een treffend citaat te lezen. 187 Zie paragraaf 4.5.1. 185

130


4.6.2. Persoonlijke moraal In de theoretische uitdieping van de gedeelde politiemoraal, zie paragraaf 2.6.2., is beschreven hoe deze los zou staan van de werkomgeving. Lasthuizen e.a. zagen hierin een ondersteuning voor het ‘moreel kompas’188 van Denkers (Lasthuizen e.a. 2005: 88). Hoewel een gedeelde moraal omtrent de creatieve inzet van bevoegdheden niet is bevestigd, biedt de onderzoeksdata wel aanleiding te veronderstellen dat agenten een persoonlijke waardeoriëntatie hebben welke sturing geeft aan gedrag. Er is niet helder geworden of de waarden die Denkers in dit ‘moreel kompas’ heeft ontdekt, bij de politieambtenaren in dit onderzoek eveneens aan de orde zijn. Tevens is onduidelijk of het kompas van grotere invloed is op het handelen, dan de normerende werking die het werkveld met zich meedraagt. Uit de onderzoeksdata blijkt wel dat de persoonlijke moraal wordt beïnvloed door informele netwerken en gebeurtenissen in de privésfeer. Eén respondent geeft bijvoorbeeld een criterium waaraan hij zijn handelen toetst: ‘Ik heb weleens een collega gehad, dat gaat dan over integriteit, die zei: “Kan ik het op een verjaardag me vader vertellen?” (…) Als je dat zo als hulpmiddel in het achterhoofd houdt. Het zijn misschien simpele dingen, maar daar ligt wel heel veel waarde.’ Een andere geïnterviewde agent wijst op een vervelende gebeurtenis uit zijn verleden. Als kind werd er vuurwerk naar hem gegooid wat ontplofte in zijn kleren en veel pijn veroorzaakte. Deze ervaring beïnvloedde zijn handelen als agent op het moment dat eenzelfde soort situatie zich voordeed. Zie de onderstaande, deze paragraaf afsluitende, case.

Case 57 - Vuurwerk De agent, welke motoragent is, wordt al rijdend op zijn dienstmotor bekogeld met zwaar vuurwerk. De daders schieten op de vlucht. Tien minuten later komt de agent, op dezelfde locatie, twee personen tegen waarvan hij direct vermoedt dat één van deze twee de dader is. Wanneer de twee de agent opmerken fietsen zij hard weg. Daarop rijdt de agent ze klem. Meerdere malen moet de motoragent de waarschijnlijke dader vragen om een legitimatiebewijs, en als hij verteld waarom hij ze staande heeft gehouden ontkent de persoon vuurwerk te hebben gegooid. In de veronderstelling dat de persoon werkelijk de dader is zegt de agent tegen hem dat hij liegt en slaat hem met zijn platte hand in het gezicht. Wanneer de persoon hier ophef over begint te maken, slaat de agent hem nog een keer. De agent had de daders in eerste instantie zien vluchten met een plastic tas. Een zoektocht naar deze tas volgde, maar de tas bleek niet te vinden. De agent besluit het erbij te laten. Ondanks dat hij sterk het vermoeden heeft dat de persoon echt de dader is, geeft hij aan dit niet geheel zeker te weten. Hij heeft direct zijn excuses aangeboden en het voorval aan zijn meerdere gemeld. De persoon diende later alsnog een klacht in tegen de agent.

188

Zie voor een beschrijving van het moreel kompas paragraaf 2.6.2. of Van Beers (2001).

131

EEN DOEL VOOR OGEN

5. Conclusie De probleemstelling is in paragraaf 1.4. geformuleerd als: In welke vormen doet het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie zich voor, en welke redenen dragen medewerkers aan voor het bestaan van dit creatief gebruik van bevoegdheden? Op de komende pagina’s wordt aan de hand van de voorgaande hoofdstukken een antwoord geformuleerd op deze probleemstelling. De beantwoording zal geschieden middels het aandragen van proposities die ten gunste komen van de verdere verfijning van het begrip ‘creatief gebruik van bevoegdheden’, en dienen als suggesties voor vervolgonderzoek. Zij wijzen op een bevestiging, verwerping of de wijziging van bepaalde theoretische aspecten. Het zijn dan ook de theoretische implicaties van de bevindingen die expliciet aandacht genieten in dit hoofdstuk. Er wordt gesproken over proposities omdat in deze studie van een nauwgezette toetsing geen sprake was, zoals in hoofdstuk 3 Methode is aangegeven vormde exploratie de kern. Representativiteit van de bevindingen is niet nagestreefd. Voorzichtigheid bij het doen van concrete beweringen is dan ook geboden. Deze studie vormt in zekere zin niet meer dan een opzet voor verder onderzoek.

De opbouw van dit hoofdstuk volgt globaal die van het voorgaande hoofdstuk. Eerst is een bondige samenvattende schets gegeven van de vormen creatief gebruik die in dit onderzoek zijn gevonden. Daaropvolgend wordt stilgestaan bij: de werkgerelateerde obstakels, de organisatiecultuur, het cynisme, de utilitaire gedachtepatronen en de gedeelde moraal. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een kort slotwoord.

5.1. Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden Het creatief gebruik van bevoegdheden is in paragraaf 2.1.1. gedefinieerd als: de bijzondere toepassing van afgeleide macht, waarbij de grenzen van weten regelgeving doorgaans worden opgezocht of overtreden ten gunste van de organisatie of de maatschappij. In paragraaf 4.1. zijn 35 verschillende casussen, die in lijn lagen met de definiëring, onttrokken uit de empirische onderzoeksdata. De cases zijn onderverdeeld in 11 categorieën. Ondanks dat het creatief gebruik viel aan te merken als afhankelijk van de situatie, de wetsbepaling en de politieambtenaar waren drie onderliggende hoofdvormen herkenbaar. De hoofdvormen zijn niet uitputtend van aard, opvallend was echter de grote hoeveelheid cases die er onder te schikken waren en de verschillende categorieën waaruit zij kwamen. Op de volgende pagina is een tabel weergegeven waarin de categorieën en hoofdvormen zijn gepresenteerd, daaropvolgend zijn twee opvallende punten aangehaald. Vervolgonderzoek wat zich richt op de verdieping van de categorieën en de hoofdvormen wordt aangemoedigd.

133

EEN DOEL VOOR OGEN

Figuur 2. Vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden Categorieën:

Hoofdvormen:

1. Keuze van juridische invalshoek

1. Niet inzetten van bevoegdheden

2. Correctie door de eigen achterban

2. Misbruik van bevoegdheden

3. Afwijkende bekeuring

3. Misbruik van bevoegdheden gecombineerd

4. Niet optreden uit veiligheidsoverwegingen

met de selectieve inzet van bevoegdheden

5. Dreigen met sanctionering 6. Mogelijkheden zoeken tot sanctionering 7. Delen van privacy gevoelige informatie 8. Incorrecte opmaak van een proces-verbaal 9. Onrechtmatig doorzoeken van een woning 10. Toepassen van onnodig of teveel geweld 11. Oneigenlijk gebruik van bevoegdheden De derde hoofdvorm is in dit geheel van categorieën en hoofdvormen een bijzondere. Het betreft een gecombineerde schending van twee ‘beginselen van een behoorlijke procesorde’: het misbruiken maken van een bevoegdheid, c.q. détournement de pouvoir, wanneer een bevoegdheid wordt ingezet met een ander doel dan waarvoor deze is opgesteld; en de selectieve inzet van bevoegdheden, een schending van het gelijkheidsbeginsel (Kronenberg & De Wilde 2005: 154, 155). In deze studie kwam dit op een heel specifiek terrein aan het licht: de aanpak van drugstoeristen. Opvallend was hoe de selectieve inzet an sich, los van het misbruik van bevoegdheden, in de casussen nauwelijks zichtbaar was. Hoewel het opstellen van een specifieke propositie voor dit punt de andere vormen van het creatief gebruik van bevoegdheden minder belangrijk doet lijken, maakt de specifieke samenstelling van de hoofdvorm verdere uitdieping wenselijk. Meer begrip van de uitingsvormen waarin de hoofdvorm zich voordoet levert een waardevolle bijdrage aan de huidige wetenschappelijke kennis. Eveneens noemenswaardig is dat ondanks circa 2/3 van de cases in dit onderzoek een overtreding van wet- of regelgeving inhoudt, er meer zicht is gekomen op het creatief handelen binnen het formeel toegestane. De categorieën 1, 2, 4 en in minder mate categorie 5, welke behoren tot de eerste hoofdvorm, zijn hiervan illustrerend. In de theorie, zie paragraaf 2.1.1., waren creatieve handelingen die zich binnen weten regelgeving afspeelde, en eveneens van toepassing waren op de Nederlandse situatie, slechts in zeer geringe mate zichtbaar. De bevindingen gelden op dat vlak dan ook als een welkome aanvulling.

134


5.2. Werkgerelateerde obstakels In paragraaf 2.2. is ingegaan op de werkgerelateerde obstakels, het begrip is gedefinieerd als: hindernissen die de politieorganisatie of individuele politieambtenaar ondervindt bij het nastreven van organisatie- of maatschappelijke doelen, welke voortkomen uit het brede spectrum aan, deels conflicterende, eisen in het werkveld. De wijze waarop dit bijdraagt aan het creatief gebruik van bevoegdheden lag volgens de literatuur in de alternatieve methoden die door politieambtenaren worden gezocht ter omgang met deze obstakels (Punch 1985: 3, 88, 89; Goldstein 1977: 9, 72; Klockars 1980: 41, 42; Barker & Carter 1998: 94, 95). Een veronderstelling die met het oog op de bevindingen in dit onderzoek kan worden onderstreept. De meeste casussen die deze studie heeft blootgelegd kunnen in verband worden gebracht met dit verklarende element. De werkgerelateerde obstakels leveren van de verschillende bestudeerde factoren dan ook de grootste bijdrage aan het bestaan van het creatief gebruik van bevoegdheden. Vier typen obstakels kwamen daar nadrukkelijk bij naar voren: papierwerk, het schriftelijk werk waardoor agenten minder op straat aanwezig zijn; capaciteitsgebrek, het tekort aan personeel en middelen; gebrek aan kennis & vaardigheid, de kennis over weten regelgeving en de sociale evenals fysieke kundigheid; en beperkingen door wet- & regelgeving, hetgeen begrepen kan worden als een begrenzing van de ambtelijke handelsvrijheid. Het laatste obstakel is eveneens het grootste obstakel, van de vier is het degene waaraan de meeste casussen zijn te relateren. Het is een obstakel welke in de literatuur eveneens expliciet naar voren kwam, auteurs schreven over het gebrek aan bevoegdheden (Goldstein 1977: 9, 72; Barker & Carter 1998: 95) en de situationele ongepastheid van weten regelgeving (Punch 1985: 4, 207). Het is niettemin lastig om te bepalen of weten regelgeving werkelijk ontoereikend is, dan wel dat er sprake is van een weldoordachte afbakening. Bestudering van de toepasselijkheid van bepaalde weten regelgeving zou welkom zijn, denk aan de Brancherichtlijn Verkeer of de Opiumwet (OW). Dergelijk onderzoek zou praktische implicaties kunnen hebben: wanneer blijkt dat bevoegdheden gebrekkig zijn, kan men bijvoorbeeld besluiten tot een uitbreiding van de weten regelgeving; wanneer bevoegdheden voldoende ruim zijn, zou kunnen worden gepleit voor een striktere controle. Kortom, er komt meer zicht op de wijze waarop het creatief gebruik van bevoegdheden valt te reduceren. Er zijn patronen herkenbaar over hoe er in grote lijn door politieambtenaren met de vier obstakels wordt omgegaan. In zekere zin hebben de obstakels een specifieke invloed op het creatief gebruik van bevoegdheden. Het papierwerk wordt ontlopen door het eenvoudigweg na te laten, of op een alternatieve wijze te handelen welke resulteert in minder schriftelijk werk. Het capaciteitsgebrek, en dan voornamelijk het personeelstekort, leidt in de meerderheid van de situaties tot het niet inzetten van bevoegdheden. Gebrek aan kennis van weten regeling leidt er veelal toe dat achteraf de juridische grond bij de handeling wordt gezocht, of in een enkel geval naar een zaak wordt geredeneerd door het wijzigen van de grond van optreden. Het gebrek aan vaardigheden leidt tot

135

EEN DOEL VOOR OGEN

disproportioneel geweld of het uitlokken van onwettig gedrag bij burgers. Beperkingen door weten regelgeving resulteren veelal in een overtreding van deze weten regelgeving, waarbij misbruik van bevoegdheid, wel of niet gecombineerd met een selectieve inzet, een belangrijke rol speelt.

Hoewel in het bovenstaande conflicterende eisen vanuit de maatschappij of werkveld doorschemeren, bijvoorbeeld een beperking door de wet tegenover het ontmoedigen van drugtoeristen, is opvallend hoe de tegengestelde eisen die burgers rechtstreeks op agenten kunnen uitoefen, uiteengezet in paragraaf 2.2.1., in deze studie niet als obstakel zijn aangemerkt. De empirische data die in dit onderzoek is verzameld wijst op geen tot een verwaarloosbare invloed van de tegengestelde eisen op het creatief gebruik van bevoegdheden.

Uit het bovenstaande zijn een negental proposities onttrokken: 1. Het creatief gebruik van bevoegdheden komt in de meeste gevallen voort uit werkgerelateerde obstakels. 2. Er zijn vier typen werkgerelateerde obstakels die bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden: papierwerk, capaciteitsgebrek, gebrek aan kennis & vaardigheid, en de beperking door wet- & regelgeving. 3. De beperking door weten regelgeving levert van de vier type obstakels de grootste bijdrage aan het creatief gebruik van bevoegdheden. 4. Het papierwerk leidt tot schriftelijk verzuim of het hanteren van alternatieve handelwijzen welke resulteren in minder schriftelijk werk. 5. Het capaciteitsgebrek leidt veelal tot het niet inzetten van bevoegdheden. 6. Het gebrek aan kennis van weten regelgeving leidt tot het achteraf zoeken naar de correcte juridische grond en in een enkel geval tot het wijzigen van de grond waarop werd opgetreden. 7. Het gebrek aan sociale en fysieke vaardigheden leidt tot de disproportionele toepassing van geweld of het uitlokken van burgers tot onwettig handelen. 8. De beperkingen door wet- & regelgeving leiden tot het misbruik van bevoegdheden, wel of niet gecombineerd met een selectieve inzet. 9. De directe druk die burgers middels conflicterende eisen uitoefenen op agenten draagt niet bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden.

5.3. Organisatiecultuur De organisatiecultuur is in paragraaf 2.3.1. gedefinieerd als: een patroon van assumpties welke ontstaan is bij de omgang met problemen, en doormiddel van een socialisatieproces wordt overgebracht op haar medewerkers. De assumpties geven zin en betekenis aan de organisatiewereld en dienen erkend te worden wil een medewerker geaccepteerd worden binnen de organisatie. Daarbij wordt in de literatuur geschreven over de mogelijke aanwezigheid van subculturen binnen de politie

136


met eigen waarden, normen en werkwijzen, waarbij onderlinge wedijver en vijandigheid niet is uitgesloten (Kappeler e.a. 1994 in Haarr 1997: 786, 787; Punch 1985: 2, 202, 203; Van Laere 1980: 13, 14). In paragraaf 2.3.2., waarin dit is beschreven, is eveneens aandacht besteed aan het socialisatieproces en de omgang hiermee in de vorm van een ‘morele loopbaan’ welke verbonden is met de ‘beroepsmatige loopbaan’ (Van Laere 1980: 15; Sherman 1998: 50). Ook zijn er assumpties genoemd die onderling worden overgedragen (zie: Sherman 1998). Gezien de aandacht die in de literatuur wordt besteed aan de organisatiecultuur en haar invloed op het gedrag van agenten, is opmerkelijk dat deze studie lijkt te wijzen op een beperkte invloed van de organisatiecultuur op het creatief gebruik van bevoegdheden. Creatieve handelingen die breed in de teams worden gedragen zijn, op een tweetal mogelijke uitzonderingen na, niet aan de orde. Aangaande de fasen in de morele loopbaan is in deze studie enkel de verbondenheid van het creatief handelen met de derde stap, het aandragen van excuses ter rechtvaardiging van gedrag (Sherman 1998: 61; Van Laere 1980: 16), kenbaar geworden. Volgens Sherman draagt men achteraf excuses aan om gevoelens van spijt te neutraliseren (Sherman 1998: 61). Uit de verzamelde onderzoeksdata is echter niet duidelijk geworden met welke reden agenten dit doen. Een bescheiden aanwijzing dat een rechtvaardiging vooraf van belang is voor de creatieve inzet van bevoegdheden is wel naar voren gekomen. De meest waardevolle bevindingen die in dit onderzoek zijn gedaan omtrent de organisatiecultuur betreffen de aanwezigheid van subculturen en overdraagbare assumpties.

Subculturen bestaan binnen het team handhaving en toezicht, en tussen dit team en het team gericht op noodhulpverlening. Er is sprake van twee groepen die zich onderscheiden door hun werkwijze, specifiek zijn er: agenten met een ferme repressieve werkwijze, die weinig tolereren en minder negatief staan tegenover het toepassen van geweld; en politieambtenaren met een sociale insteek, die passiever omgaan met de inzet van bevoegdheden. Evengoed zijn er grenzen aan wat politieambtenaren binnen de teams zien als tolereerbaar gedrag, van deze grenzen wordt niet tot nauwelijks afgeweken. Het onderscheid tussen de groepen lijkt vroeger sterker te zijn geweest dan tegenwoordig, hetgeen veelal te danken is aan organisatorische aanpassingen. Een bevinding welke deels samenvalt met het punt van Naeyé e.a. wanneer zij spreken over een culturele omslag naar aanleiding van de landelijke reorganisatie in 1993 (Naeyé e.a. 2005: 125, 128). Een milde rivaliteit tussen de subculturen, zodoende ook tussen de teams, is wel aan de orde. Een opsplitsing is daarbij zichtbaar in leeftijd, maar voornamelijk in functie. De wijkagenten behoren veelal tot de agenten met een sociale insteek, de bikers en politieambtenaren met een voorkeur voor openbare orde diensten hangen vooral een ferme manier van werken aan. Het team noodhulp bestaat over het algemeen ook uit agenten met deze laatste werkwijze. Hoewel dit onderzoek de werking van het socialisatieproces niet volledig in kaart heeft gebracht, valt op dat de subculturen worden gevormd door leden die: gelijkdenkend zijn en naar elkaar

137

EEN DOEL VOOR OGEN

toetrekken; zich verzamelen rond invloedrijke collega’s; en ter acceptatie de normen van één groep over dienen te nemen. Ook de organisatie draagt, middels de selectie van agenten voor specifieke functies en de opsplitsing in werkprocessen, bij aan de vorming van subculturen, waarbij er aanwijzingen zijn dat de scheiding tussen beide teams eveneens wordt vergroot door organisatorische visies en beslissingen vanuit het management. Met het oog op het creatief gebruik van bevoegdheden is opvallend hoe agenten met een ferme repressieve werkwijze positiever en bereidwilliger staan tegenover het creatief gebruik van bevoegdheden waarbij grenzen worden opgezocht of overtreden, dan agenten die een mildere en meer sociale werkmethode hanteren. De aanwijzing bestaat dat met name onder wijkagenten een assumptiepatroon wordt gedeeld waarin normafwijkend gedrag als negatief wordt gezien, of in ieder geval geen rol speelt.

In dit onderzoek is de aanwezigheid van een aantal deels gedeelde assumpties aan de orde gekomen, zoals die in paragraaf 2.3.2. vanuit de theorie zijn beschreven.189 De eerste betrof de mate waarin rechtshandhaving in minder serieuze of dringende gevallen afhangt van de wet of de verdachte. Een assumptie die door de agenten breed wordt gedragen. Een veelpleger of brutale verkeersovertreder wordt anders behandeld dan iemand die zich net gedraagt, tevens speelt de zwaarte van de overtreding een rol. De tweede assumptie, welke betrekking had op het niet accepteren en het bestraffen van een aantasting van de autoriteit, lijkt minder strikt te worden aangehangen. Agenten treden niet op tegen iedere aantasting, daarbij opgemerkt dat agenten met een ferme werkwijze minder tolereren en eerder optreden, o.a. creatief, tegen een schending van de autoriteit. De derde assumptie duidde op de burger als vijand. Een afkeer jegens de burger zou volgens Sherman mede voortkomen uit de onredelijke eisen die burgers stellen en de wijze waarop zij agenten behandelen (Sherman 1998: 53). Draagvlak voor deze assumptie lijkt echter te ontbreken, de burger is niet de vijand. De vraag of het management wel de vijand is, de vierde assumptie, valt niet eenduidig te beantwoorden. Negatief zijn enkele agenten desalniettemin over de districtleiding en de sturende niveaus daarboven. De vijfde assumptie ging in op de noodzaak van onderlinge loyaliteit. Loyaliteit wordt belangrijk geacht, maar minder belangrijk dan met de theorie in ogenschouw kon worden aangenomen. Agenten staan niet altijd voor elkaar klaar en onderlinge samenwerking verloopt niet immer soepel. In lijn met de loyaliteit ligt de ‘code of silence’ of zwijgcultuur, een strategie die agenten hanteren om zich aan de controle van het management, of die van burgers, te onttrekken (Crank e.a. 2007: 108190; Van Laere 1980: 14). Ten aanzien van deze ‘code of silence’ valt eveneens te melden dat loyaliteit niet boven alles gaat. Omtrent als ernstig gepercipieerde overtredingen wordt loyaliteit door agenten lager gerangschikt dan integriteit. De mate waarin de eigen morele waarden en normen dienen te worden aangetast vormt daarbij de scheidslijn voor het wel of niet melden van overtredingen begaan 189 190

Zie de pagina’s 35 t/m 38. Naar Sherman (1972).

138


door collega’s, deze scheidslijn verschilt in zekere zin per agent en per groep. In groepen kan dit onderling worden overgebracht. De grens tussen het wel of niet melden ligt zodoende binnen de teams niet op hetzelfde niveau, eveneens is het niet vreemd wanneer een over de schreef gaande collega een gunst wordt verleend om deze tegen sancties te beschermen. Ook het onderling afstraffen van de melder is een gehoord argument om van melden af te zien. In zekere zin bestaat er in de teams een zwijgcultuur als het gaat om als minder ernstig beschouwde overtredingen. De bevindingen bevestigen de literatuur welke wijst op: een verschil tussen zien en melden, tevens dat als zwaarder geziene overtredingen eerder worden gemeld (Van Beers 2001: 160; Huberts, Lamboo en Punch 2000, 2001, 2003, 2004 in Lamboo & Huberts 2005: 62, 63; zie: De Graaf 2007); en de kans op onderlinge vergelding wanneer de code wordt doorbroken (Skolnick 2002: 11, 12; zie: De Graaf 2007).

De gedeelde assumpties zijn mild van aard. Onduidelijk blijft hoe sterk deze assumpties voorheen waren en of er vroeger meer assumpties binnen de teams werden gedeeld. De in paragraaf 2.3.2. beschreven oorzaken voor het zwakker worden van de assumpties kunnen derhalve nauwelijks worden verhelderd. Enige overeenstemming met Sherman, dat het aanleren van politiële waarden en normen plaatsvindt in een context waarin traditionele opvattingen, c.q. assumpties, nog immer worden gecommuniceerd (Sherman 1998: 58), bestaat wel. Is het niet dat het slechts om een klein aantal assumpties gaat.

Het voorgaande heeft geleid tot opstellen van tien proposities. Deze gaan in op de aspecten van de organisatiecultuur die in deze studie sterk naar voren zijn gekomen, waar met andere woorden het minste twijfel over bestaat. Achtereenvolgens de proposities in doorlopende nummering met de voorgaande paragraaf: 10. Agenten die hun bevoegdheden creatief gebruiken rechtvaardigen dit, vooraf dan wel achteraf, voor zichzelf. 11. Binnen de politieorganisatie bestaan twee subculturen die zich onderscheiden door hun werkwijze: een subcultuur bestaande uit agenten met een ferme repressieve werkwijze; en een subcultuur bestaande uit agenten met een milde sociaal georiënteerde werkwijze. 12. De agenten met een ferme werkwijze staan positiever en bereidwilliger tegenover het creatief gebruik van bevoegdheden dat grenzen van weten regelgeving opzoekt en overschrijdt, dan agenten met een mildere werkwijze. 13. Bikers en agenten met een voorkeur voor openbare orde diensten behoren in de regel tot agenten met een ferme werkwijze, daarentegen behoren wijkagenten in de regel tot de subcultuur met de mildere werkwijze. 14. De subculturen worden gevormd door: agenten die elkaar onderling aantrekken; de aantrekkingskracht van invloedrijke collega’s; de noodzaak tot normovername ter acceptatie; en de selectie en indeling van medewerkers vanuit de organisatie.

139

EEN DOEL VOOR OGEN

15. De kans op rechtshandhaving hangt in minder serieuze of dringende gevallen af van de wet of de verdachte. 16. Dat de aantasting van de politiële autoriteit onacceptabel is en dient te worden bestraft, wordt voornamelijk aangehangen door agenten met een ferme werkwijze. 17. De burger wordt binnen de politie niet gezien als de vijand. 18. Aan loyaliteit zit een grens, agenten staan niet altijd voor elkaar klaar en samenwerking verloopt niet altijd soepel. 19. Agenten melden als ernstig gepercipieerde overtredingen eerder dan als de minder ernstig beschouwde overtredingen.

5.4. Cynisme In de literatuur wordt cynisme aangemerkt als een houding welke door politieambtenaren kan worden aangenomen ter neutralisatie van stress en spijt. Het valt in de derde categorie van de morele loopbaan, het aandragen van excuses voor gedrag, en kan derhalve worden gezien als een wijze waarop normafwijkend gedrag wordt gerechtvaardigd (Kleinig 1996: 79; Van Laere 1980: 15; Punch 1985: 205; Sherman 1998: 58, 61). In deze studie is het begrip gedefinieerd als: een gegeneraliseerd wantrouwen jegens de motieven en integriteit (van delen) van de samenleving en/of haar instituties. De empirische onderzoeksdata gaf evenwel geen aanleiding te veronderstellen dat cynisme onder de agenten leefde, frustratie bleek daarentegen wel aan de orde. Een begrip dat, vanuit de verzamelde data gezien, diverse raakvlakken kent met cynisme en scepsis (zie: Kleinig 1996), waarbij irritatie als aanvullend element kan worden beschouwd. De frustraties richten zich voornamelijk op de politieorganisatie en het justitieel systeem. De perceptie van agenten op deze twee elementen is in dit onderzoek, zie paragraaf 2.4.2., tevens aangehaald als een oorzaak van cynisme. Vermeldenswaardig is hoe de frustratie ook hier, net als bij de werkgerelateerde obstakels, zich nauwelijks richt op de hypocrisie in de samenleving en de daarmee gepaard gaande tegengestelde eisen en kritiek van burgers. Een aspect dat eveneens werd gerelateerd aan het ontstaan van cynisme (Kleinig 1996: 79, 164; Punch 1985: 205, 207; Sherman 1998: 53). De punten van frustratie met betrekking tot de organisatie en justitie zijn divers. Opvallend is hoe het grootste gedeelte van de frustraties leidt tot een zekere mate van berusting of gelatenheid. Het werkgenot en de motivatie tot het nastreven van de goede zaak is bij veel van de gesproken politieambtenaren aangetast. Aangezien de frustraties, of gelatenheid, deels samenvallen met de werkgerelateerde obstakels waarmee politieambtenaren van doen hebben, lijkt er een grens te zitten aan de mate waarin creatief gebruik wordt gemaakt van bevoegdheden om deze obstakels te omzeilen. Naast de gelatenheid is duidelijk geworden dat frustraties omtrent het justitieel systeem evenzogoed kunnen tot leiden het creatief gebruik van bevoegdheden. Een relatie met bepaalde werkgerelateerde obstakels, zoals het papierwerk, is daarbij zichtbaar. Met name de strafmaat leidt er

140


toe dat agenten harder optreden of, zoals in de meeste gevallen, zaken buiten het strafrecht houden, door het afdoen met een bekeuring of het verzuimen van registratie. Het zijn de lichte vergrijpen waar dit voornamelijk voor geldt.

De bevindingen die in dit onderzoek zijn gedaan betreffende de frustraties leiden tot de volgende vier propositie: 20. De frustraties onder politieambtenaren richten zich voornamelijk op de politieorganisatie en het justitieel systeem. 21. Frustraties onder agenten komen nauwelijks voort uit de directe kritiek of de conflicterende eisen van burgers. 22. De frustraties leiden, door aantasting van de motivatie en het werkgenot, tot een zekere mate van gelatenheid. 23. Frustraties gericht op het juridische systeem kunnen er, naast de gelatenheid, toe leiden dat: politieambtenaren onwettig gedrag buiten het strafrechtelijk traject om afhandelen; en dat agenten, hoewel in mindere mate aan de orde, een verharde werkwijze ontwikkelen.

5.5. Utilitarisme Het utilitarisme is een ethische stroming van normatieve aard, het veronderstelt de fundamentele principes achter ‘goed’ en ‘fout’ uit te dragen. De stroming richt zich zuiver op de consequenties van een handeling. In het utilitarisme is een ethisch juiste handeling degene die het meeste geluk oplevert. Er moet daarbij rekening worden gehouden met alle partijen die door de handeling worden beïnvloed. Uiteindelijk dient te worden gestreefd naar het meeste geluk voor de meeste betrokken (Gold 1998: 12-16; Mill 1998: 55). Dit onderzoek richt zich op de aanwezigheid van utilitaire denkpatronen onder politieambtenaren. In paragraaf 2.5.1. is een utilitair denkpatroon gedefinieerd als: een denkwijze waarbij er vanuit wordt gegaan dat de ethisch juiste keus of handeling, degene is welke resulteert in het meeste geluk voor het grootste aantal betrokkenen. Een dergelijk denkpatroon zou directe sturing van gedrag kunnen bewerkstelligen (Harrison 1999: 2). In deze studie is het eveneens tot het derde aspect van de morele loopbaan gerekend, het aanleveren van excuses voor gedrag (Sherman 1998: 58, 61). Het oorspronkelijke motief voor het handelen kan bij deze rechtvaardiging achteraf divers zijn van aard (zie: Gold 1998). Bij de analyse van de empirische onderzoeksdata bleek het complex om een onderscheid te zien tussen directe sturing of een mentale rechtvaardiging achteraf. De overgrote meerderheid van de in deze studie aangedragen creatieve handelingen kunnen desalniettemin op enigerlei wijze worden gerelateerd aan het bestaan van utilitaire gedachtepatronen, directe sturing van gedrag was daarbij aan de orde. Onscherp blijft echter in hoeverre utilitaire denkpatronen het gedrag direct sturen of achteraf worden gehanteerd ter rechtvaardiging van het creatief gebruik van bevoegdheden.

141

EEN DOEL VOOR OGEN

Daarnaast toont deze studie dat utilitaire gedachtepatronen in een bepaalde mate toch afwezig zijn bij politieambtenaren. Het algemeen belang wordt door agenten niet bij voorbaat van hogere waarde geacht dan het individueel belang. Bij de creatieve inzet van bevoegdheden wordt het eigenbelang en dat van de diverse betrokkenen gewogen. Agenten zien daarbij over het algemeen het politievak gewoon als baan, maar wel als een baan die zij niet snel op het spel zetten. Utilitaire denkpatronen zijn zodoende niet immer aanwezig, ook de gelatenheid onder agenten, in paragraaf 4.2.2. uiteengezet als het resultaat van frustraties, is hiermee in verband te brengen.

Hieronder een tweetal proposities die ingaan op de aanwezigheid van utilitaire denkpatronen. Vervolgonderzoek wat meer helderheid biedt omtrent de mate waarop deze gedachtepatronen bijdragen aan het creatief gebruik van bevoegdheden is zeer gewenst. 24. Utilitaire denkpatronen bieden politieambtenaren directe mentale sturing omtrent het creatief gebruiken van bevoegdheden. 25. Utilitaire denkpatronen worden door politieambtenaren achteraf gehanteerd als rechtvaardiging voor het creatief gebruik van bevoegdheden.

5.6. Gedeelde politiemoraal In paragraaf 2.6.1. is de gedeelde moraal omschreven als: de aanwezigheid van gemeenschappelijke morele waarden en normen. In een deel van de wetenschappelijk literatuur wordt aangegeven dat er binnen de politie sprake is van een gedeelde moraal. De politiemoraal zou: nauwelijks beïnvloed worden door factoren uit de werkomgeving; afwijken van de waardeoriëntatie van burgers; landsgrenzen overschrijden; en gelijk zijn ondanks de demografische verscheidenheid onder politieagenten (Lasthuizen e.a. 2005: 87, 88; Lamboo & Huberts 2005: 62191; Van Beers 2001: 31, 38; Caldero & Crank 2004 in Crank e.a. 2007: 106; Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163; Caldero & Larose 2001: 173-178; Zhao e.a. 1998, 1999 in He e.a. 2002: 221; He e.a. 2002: 217, 225; Hunter 1999: 155, 165). Oorzaken zijn gezocht in: eerdere socialisatieprocessen (Caldero & Larose 2001: 178); organisatieculturele socialisatieprocessen die zich zeer snel voltrekken (Griffeth & Cafferty 1977 in Caldero & Larose 2001: 163); de selectie en zelfselectie uit een specifieke deel van de bevolking (He e.a. 2002: 227192); en in sociale netwerken en situaties buiten de werkomgeving (Van Beers 2001: 121-135). Aan de gedeelde politiemoraal werd in dit onderzoek een bijzondere rol toegekend: het werd niet gezien als verklaring voor het creatief gebruik van bevoegdheden, maar als een element dat twijfel veroorzaakt omtrent de invloed van de overige bestudeerde factoren. In paragraaf 2.6.3. is uiteengezet dat waarden en normen omtrent het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de politie zouden

191

Schrijvend over onderzoek van Punch, Huberts en Lamboo (2000, 2001). Onttrokken uit onderzoek van Chwast (1965), Skolnick (1966), Bayley en Mendelsohn (1969), Lipset (1969), Stratton (1984), More (1988) en Caldero (1993). 192

142


kunnen worden gedeeld. In paragraaf 2.6.4. is de complexe relatie met de overige factoren uitgediept, daarbij is verhelderd dat bij de aanwezigheid van een gedeelde politiemoraal: utilitaire waarden eveneens gemeenschappelijk van aard kunnen zijn; de oorzaken achter cynisme betwistbaar zijn; en de invloed van de organisatiecultuur en de werkgerelateerde obstakels wordt aangetast.

Dit onderzoek wijst, met terughoudendheid, op het bestaan van bepaalde morele waarden en normen die door agenten worden gedeeld. Het betreft vooral een gelijke opvatting over afkeurenswaardig gedrag, zowel omtrent de handelingen van agenten als, maar met meer voorzichtigheid gesteld, van burgers. Lasthuizen e.a. wezen in hun onderzoek eveneens op de gemeenschappelijke perceptie van agenten op de aanvaardbaarheid van integriteitsschendingen binnen de politieorganisatie (Lasthuizen e.a. 2005: 87, 88). Er is derhalve een zekere bandbreedte waarbinnen de agenten vallen, dit ondanks hun onderlinge verschillen. De selectiemethode van de organisatie kan daar wellicht aan ten grondslag liggen. De verschillende werkwijzen van de subculturen en de tot op zekere hoogte afwezige utilitaire denkpatronen wijzen echter op een wisselende houding onder agenten ten opzichte van het creatief gebruik van bevoegdheden. De bereidwilligheid tot de creatieve inzet van bevoegdheden is niet voor iedere politieagent gelijk. Er zijn agenten die enkel legitiem handelen en de creatieve inzet van bevoegdheden waarbij grenzen worden opgezocht of overschreden afkeuren, evenals er politieambtenaren zijn die hier beduidend minder negatief tegenoverstaan. Er zijn grenzen aan wat agenten acceptabel gedrag achten, binnen deze grenzen lopen zij evenwel uiteen omtrent de acceptatie van het creatief gebruik van bevoegdheden.

In deze studie is tevens aanleiding gevonden om te veronderstellen dat agenten beschikken over een persoonlijke moraal welke beïnvloed wordt door sociale netwerken en gebeurtenissen buiten het politiewerk. Hiermee wordt aangesloten bij het ‘moreel kompas’ van Denkers (zie: Van Beers 2001), hetgeen door Lasthuizen e.a. gerelateerd is aan de gedeelde politiemoraal (Lasthuizen e.a. 2005: 88).193 Het ‘moreel kompas’ is te omschrijven als een persoonlijke waardeoriëntatie die voornamelijk is gevormd door informele netwerken, activiteiten en gebeurtenissen buiten de politie (Van Beers: 31, 121-135). Het persoonlijke moraal stuurt het gedrag van agenten en draagt in een enkel geval bij aan het creatief gebruik van bevoegdheden. Gezien het feit dat deze studie slechts in beperkte mate inzicht heeft kunnen geven in dit persoonlijke moraal is een verdere detaillering in vervolgonderzoek, waarbij in het bijzonder aandacht wordt besteed aan de werking van, en de verbondenheid met, het creatief gebruik van bevoegdheden, zeer wenselijk.

193

Zie paragraaf 2.6.2.

143

EEN DOEL VOOR OGEN

Ter afsluiting de volgende drie proposities: 26. Er is tot op zekere hoogte sprake van een gedeelde moraal, waarbij voornamelijk opvattingen worden gedeeld over afkeurenswaardig gedrag van agenten en burgers. 27. Tussen politieambtenaren heerst geen overeenstemming over het creatief gebruik van bevoegdheden waarbij grenzen van weten regelgeving worden opgezocht of overtreden. 28. Een persoonlijke moraal is van invloed op het creatief gebruik van bevoegdheden.

5.7. Slot Deze studie toont dat politieambtenaren hun bevoegdheden op diverse manieren creatief inzetten. Het merendeel van het creatief gebruik van bevoegdheden betreft een schending van wet- of regelgeving, en kan veelal worden beschouwd als een omzeiling van specifieke werkgerelateerde obstakels. Een onmiskenbaar spanningsveld is daarbij op te merken tussen na te streven doelen en beperkingen voortkomend uit weten regelgeving. Deze explorerende studie verrijkt met haar bevindingen en de daaruit gevormde theorie de huidige wetenschappelijke kennis. Het onderzoek heeft geresulteerd in een verdere precisering van een relatief onbekend fenomeen. Hopelijk komt het als een vroege empirische analyses onderop een steeds groter wordende stapel vervolgstudies te liggen. Het creatief gebruik van bevoegdheden verdient, gezien de nog bestaande onduidelijkheden, deze verdere bestudering. Naast de wetenschappelijke relevantie dienen maatschappelijke implicaties van het fenomeen, hoewel geen thema in dit onderzoek, niet uit het oog te worden verloren. Het blijft bijvoorbeeld de vraag wat voor effect het creatief gebruik van bevoegdheden heeft op de burger, wat het doet met hun vertrouwen in de politieorganisatie en het landsbestuur, en in hoeverre het creatief gebruik afgestoten dan wel omarmd dient te worden. Het is voer voor de wetenschap, maar leent zich evengoed voor een openlijke discussie. Voor de politieorganisatie is het belangrijk om zich bewust te zijn van de handelwijzen van haar medewerkers en te bepalen op welke manier zij hiermee omgaat, ook daaraan kan deze studie een waardevolle bijdrage leveren.

144


Literatuurlijst AD (2008) ‘Grote geldnood bij politiekorpsen’, url: http://www.ad.nl/binnenland/2716508/Grote_geldnood_bij_politiekorpsen.html (20-6-2009).

Baarda, D.B. & M.P.M. de Goede (2001) Basisboek Methoden en Technieken. Houten: WoltersNoordhoff bv Groningen.

Baarda, D.B., M.P.M. de Goede & J. Teunissen (2001) Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Houten: Wolters-Noordhoff bv Groningen.

Babbie, E. (2007) The Practice of Social Research. Belmont: Thomson Wadsworth.

Barker, T. & D.L. Carter (1998) [1994] ‘Police Lies and Perjury: A Motivation-Based Taxonomy’, in: M.C. Braswell, B.R. McCarthy & B.J. McCarthy (red.) Justice, Crime and Ethics. Third Edition. Cincinnati: Anderson Publishing Co., p. 91-102 (herdruk).

Barker, T. & Wells, R.O. (1982) ‘Police Administrators Attitudes Toward the Definition and Control of Police Deviance’, FBI Law Enforcement Bulletin, jrg. 51, nr. 3, p. 8-16.

Bate, P. (1984) ‘The Impact of Organizational Culture on Approaches to Organizational ProblemSolving’, Organization Studies, jrg. 5, nr. 1, p. 43-66.

Beers, P. van (red.) (2001) Frans Denkers’ Moreel kompas van de politie. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Politia Nova, nr. 1.

Bentham, J., (red.:) J.H. Burns & H.L.A. Hart (1970) Collected works of Jeremy Bentham. An introduction to the principles of morals and legislation. London: The Athlone Press, University of London.

Blumer, H. (1986) Symbolic interactionism. Perspective and method. Berkeley: University of California Press.

Boutellier, J.C.J. (2008) ‘Nodale orde. Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving’, in: J.C.J. Boutellier & R. van Steden (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p. 151-173.

145

EEN DOEL VOOR OGEN

Brancherichtlijn Verkeer (11-2005), Politie Nederland. Zie: Brancherichtlijn Optische en Geluidssignalen Politie, versie maart 2005, url: http://www.tmcs.nl/producten/downloads/voorschriften-signalering/npi-brancherichtlijnpdf.pdf (26-1-2010).

Braswell, M.C. (1998) ‘Criminal Justice: An Ethic for the Future’, in: M.C. Braswell, B.R. McCarthy & B.J. McCarthy (red.) Justice, Crime and Ethics. Third Edition. Cincinnati: Anderson Publishing Co., p. 395-406.

Brouwer, J.G. & A.E. Schilder (2004) Staats- en bestuursrecht. Deel 1. Gemeentelijke verordeningen. 3e druk. Nijmegen: Ars Aequi Libri.

Caldero, M.A. & A.P. Larose (2001) ‘Value consistency within the police: the lack of a gap’, Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, jrg. 24, nr. 2, p. 162-180.

Crank, J., D. Flaherty & A. Giacomazzi (2007) ‘The noble cause: An empirical assessment’, Journal of Criminal Justice, jrg. 35, nr. 1, p. 103-116.

DePers.nl (2009) ‘Ter Horst: vaker “weekendarrangement” na geweld’, url: http://www.depers.nl/binnenland/310021/Vaker-weekendarrangement.html (29-5-2009).

Denison, D.R. (1996) ‘What is the Difference between Organizational Culture and Organizational Climate? A Native’s Point of View on a Decade of Paradigm Wars’, The Academy of Management Review, jrg. 21, nr. 3, p. 619-654.

Elsevier (2009) ‘Plan Ter Horst: minder agenten op straat’, url: http://www.elsevier.nl/web/10233749/Nieuws/Nederland/Plan-Ter-Horst-minder-agenten-opstraat.htm (20-6-2009).

Eisenhardt, K.M. (1989) ‘Building Theories from Case Study Research’, The Academy of Management Review, jrg. 14, nr. 4, p. 532-550.

FitzPatrick, D.P. (2006) ‘Moving Beyond the Noble Cause Paradigm: Providing a Unified Theory of Ethics for 21st Century American Policing’, Forum on Public Policy: A Journal of the Oxford Round Table, p. 1-25, url: http://www.forumonpublicpolicy.com/archive06/Fitzpatrick.pdf (26-1-2010).

146


Gold, J. (1998) ‘Utilitarian and Deontological Approaches to Criminal Justice Ethics’, in: M.C. Braswell, B.R. McCarthy & B.J. McCarthy (red.) Justice, Crime and Ethics. Third Edition. Cincinnati: Anderson Publishing Co., p. 11-22.

Goldstein, H. (1977) Policing in a Free Society. Cambridge, Massachusetts: Ballinger Publishing Company.

Graaf, G. de (2007) Wat valt er over melden te melden? Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam.

Haarr, R.N. (1997) ‘They’re making a bad name for the department. Exploring the link between organizational commitment and police occupational deviance in a police patrol bureau’, Policing: An International Journal of Police Strategy and Management, jrg. 20, nr. 4, p. 786-812.

Harrison, B. (1999) ‘Noble Cause Corruption and the Police Ethic’, FBI Law Enforcement Bulletin, jrg. 68, nr. 8, p. 1-7.

He, N., J. Zhao & N.P. Lovrich (2002) ‘Police and the Policed: A Comparison of Value Orientations and Ideological Perspectives’, Police Practice and Research, jrg. 3, nr. 3, p. 217-229.

Heuvel, J.H.J. van den, L.W.J.C. Huberts & S. Verberk (2002) Het morele gezicht van de overheid. Waarden, normen en beleid. Utrecht: Uitgeverij Lemma bv.

Hofstede, G. (1998) ‘Attitudes, Values and Organizational Culture: Disentangling the Concepts’, Organization Studies, jrg. 19, nr. 3, p. 477-492.

Hoogdalem, G. van, L. Knulst & M. Visser (2007) Code Blauw. Context Code Blauw. Politie Nederland.

Huberts, L.W.J.C. & J. Naeyé (red.) (2005) Integriteit van de politie. Wat we weten op basis van Nederlands onderzoek. Zeist: Uitgeverij Kerckebosch bv.

Hunter, R.D. (1999) ‘Officer Opinions on Police Misconduct’, Journal of Contemporary Criminal Justice, jrg. 15, nr. 2, p. 155-170.

Kleinig, J. (1996) The ethics of Policing. Cambridge: Cambridge University Press.

147

EEN DOEL VOOR OGEN

Klockars, C.B. (1980) ‘The Dirty Harry Problem’, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, jrg. 452, nr. 1, p. 33-47.

Klockars, C.B. (1984) ‘Blue Lies and Police Placebos. The Moralities of Police Lying’, American Behavioral Scientist, jrg. 27, nr. 4, p. 529-544.

Koopstra, W. & P. Ende (2000) Zakboek bestrijding openbare ordeverstoringen. Lelystad: Koninklijke Vermande.

Kronenberg, M.J. & B. de Wilde (2005) Grondtrekken van het Nederlandse strafrecht. Deventer: Kluwer.

Laere, E.M.P. van (1980) Oorzaken van normafwijkend gedrag binnen de politie-organisatie. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Politie, Afdeling Onderzoek en Ontwikkeling.

Lamboo, M.E.D. (2005) Integriteitsbeleid van de Nederlandse politie. Delft: Uitgeverij Eburon.

Lamboo, M.E.D. & L.W.J.C. Huberts (2005) ‘Integriteitsonderzoek in vogelvlucht’, in: L.W.J.C. Huberts & J. Naeyé (red.) Integriteit van de politie. Wat we weten op basis van Nederlands onderzoek. Zeist: Uitgeverij Kerckebosch bv, p. 41-67.

Lasthuizen, K., L.W.J.C. Huberts & M. Kapitein (2005) ‘Analyse van integriteitsopvattingen’, in: L.W.J.C. Huberts & J. Naeyé (red.) Integriteit van de politie. Wat we weten op basis van Nederlands onderzoek. Zeist: Uitgeverij Kerckebosch bv, p. 69-93.

Lasthuizen, K. (2008) Leading to integrity. Empirical Research into the Effects of Leadership on Ethics and Integrity. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam (dissertatie).

Mill, J.S., (red.:) R. Crips (1998) Utilitarianism. Oxford/New York: Oxford University Press.

Miller, S. (1999) ‘Noble cause corruption in policing’, African Security Review, jrg. 8, nr. 3, p. 1-10, url: http://www.iss.co.za/Pubs/ASR/8No3/NobleCauseCorruption.html (26-1-2010).

Min. BZK e.a. (2006) Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

148


Min. BZK, Min. Justitie & Politie Nederland (2009) Jaarverslag Kerngegevens Nederlandse Politie. Nederlandse Politie 2008. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Min. BZK (2009) ‘Veilige Samenleving’, url: http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/veilige-samenleving (20-6-2009).

Min. Justitie & Min. BZK (2002) Naar een veiliger samenleving. Den Haag: Ministerie van Justitie, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Naeyé, J. e.a. (2005) ‘Integriteit in het dagelijks politiewerk’, in: L.W.J.C. Huberts & J. Naeyé (red.) Integriteit van de politie. Wat we weten op basis van Nederlands onderzoek. Zeist: Uitgeverij Kerckebosch bv, p. 95-129.

Niederhoffer, A. (1967) Behind the Shield. The Police in Urban Society. New York: Doubleday & Company, Inc.

Nieuwsbank (2004) ‘1e paal nieuw IBT-centrum politie in de grond’, url: http://www.nieuwsbank.nl/inp/2004/10/21/F086.htm (20-10-2009).

Nieuwsbank (2005) ‘ACP standpunt brancherichtlijn optische- en geluidssignalen’, url: http://www.nieuwsbank.nl/inp/2005/07/08/R214.htm (1-9-2009).

Nojie, L. van & K. Wittebroord (2008) Sociale veiligheid ontsleuteld. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau.

NRC Handelsblad (1996) ‘Inleiding Dossier IRT-affaire’, url: http://www.nrc.nl/redactie/W2/Lab/IRTvervolg/haenen.html (30-5-2009).

Openbaar Ministerie (2009) ‘Wat is een OM-transactie?’, url: http://www.om.nl/vast_menu_blok/contact/publieksvragen/u_heeft_een_boete/@109248/wat_is_een_ 0/ (30-12-2009).

Pennarts, H.F.T. (2008) Beginselen van behoorlijk bestuur. Apeldoorn-Antwerpen: Maklu-Uitgevers.

Politieacademie (2009) ‘Praktijkcoach’, url: http://www.politieacademie.nl/Opleidingen/Maatwerk/Maatwerkopleidingen/Pages/Praktijkcoach.asp x (29-11-2009).

149

EEN DOEL VOOR OGEN

Politie (2007) Code Blauw. Beroepscode Politie Nederland. Politie Nederland.

Politie (2008) ‘Voortzetting succesvol weekendarrangement’, url: http://www.politie.nl/Utrecht/projecten/weekendarrangementinamersfoort.asp (29-5-2009).

Politie Amterdam-Amstelland (2009) ‘Streetwise’, url: http://www.politie-amsterdam-amstelland.nl/get.cfm?id=944 (22-6-2009).

Pollock, J. & R. Becker (1998) ‘Ethical Dilemmas in Police Work’, in: M.C. Braswell, B.R. McCarthy & B.J. McCarthy (red.) Justice, Crime and Ethics. Third Edition. Cincinnati: Anderson Publishing Co., p. 125-141.

Punch, M. (1985) Conduct unbecoming. The social construction of police deviance and control. London/New York: Tavistock publications.

Reenen, P. van (2002) ‘Mensenrechten en gewoon politiewerk: Het beleid en de straat’, in: C.D. van der Vijver, L.G.H. Gunther Moor & E.M.P. van Laere (red.) Politiewerk in (buiten)gewone omstandigheden. Normen, moraal en grenzen van politiewerk. Dordrecht: Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie, p. 25-37.

Roukens, K. (2003) ‘Affectieve bindingen’, in: N. Wilterdink & B. van Heerikhuizen (red.) Samenlevingen. Een verkenning van het terrein van de sociologie. Houten: Wolters-Noordhoff bv Groningen, p. 119-148.

Schein, E.H. (1985) Organizational Culture and Leaderschip. San Francisco: Jossey-Bass Publishers.

Servicecentrum Handhaving (2008) ‘Mini-pv’, url: http://www.wikihandhaving.nl/index.php/Mini-pv (30-12-2009).

Sherman, L. (1998) [1982] ‘Learning Police Ethics’, in: M.C. Braswell, B.R. McCarthy & B.J. McCarthy (red.) Justice, Crime and Ethics. Third Edition. Cincinnati: Anderson Publishing Co., p. 4963 (herdruk).

Skolnick, J.H. & R.A. Leo (1998) [1992] ‘The Ethics of Deceptive Interrogation’, in: M.C. Braswell, B.R. McCarthy & B.J. McCarthy (red.) Justice, Crime and Ethics. Third Edition. Cincinnati: Anderson Publishing Co., p. 109-123 (herdruk).

150


Skolnick, J.H. (2002) ‘Corruption and the blue code of silence’, Police Practice and Research, jrg. 3, nr. 1, p. 7-19.

Staatscourant (2009) ‘Regeling houdende aanwijzing hulpverleningsdiensten, omschrijving werkzaamheden en omstandigheden, en vaststelling van optische en geluidssignalen (Regeling optische en geluidssignalen 2009)’, 25 februari, nr. 38, p.1-8.

Terpstra, J. & K. van der Vijver (2005) ‘De veiligheid in Nederland: het onveiligheidscomplex’, in: M Arentsen & W. Trommel (red.) Moderniteit en overheidsbeleid. Hardnekkige beleidsproblemen en hun oorzaken. Bussum: Uitgeverij Coutinho, p. 133-153.

Trouw (2009) ‘Strafvermindering na “weekendarrangement” politie’, url: http://www.trouw.nl/nieuws/nederland/article2727340.ece/Strafvermindering_na__weekendarrangeme nt__politie.html (29-05-2009).

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden, Tweede Kamer, 2004-2005, 2384.

Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Tweede Kamer, 2008-2009, 29628-123.

Vries, P.J. de (2007) Handleiding masterthesis bestuurskunde. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam.

Weisburd, D. e.a. (2000) ‘Police Attitudes Toward Abuse of Authority: Findings From a National Study’ in: National Institute of Justice. Research in Brief. NCJ 181312, p. 1-15, url: http://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/181312.pdf (26-1-2010).

Wittebrood, K (2008) ‘Angstige burgers. De beleving van onveiligheid’, in: J.C.J. Boutellier & R. van Steden (red.) Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, p. 93-113.

Wonderen, R. van (2004) Inventarisatie integriteitbeleid openbaar bestuur en politie. Eindrapport. Leiden: Research voor Beleid bv.

151

EEN DOEL VOOR OGEN

Bijlage Voorbeelden van het creatief gebruik van bevoegdheden welke zijn onttrokken uit: observaties en informele gesprekken met politieagenten, evenals een gesprek dat is gevoerd met de coördinator van de Unit Veiligheid en Integriteit. De voorbeelden zijn in steekwoorden neergeschreven en dienden, naast de topic-lijst, als geheugensteun bij de afname van de diepte-interviews. • • • • • • • • • • • • • • •

Op een andere wijze bevragen: vragen naar de gevarendriehoek om in de kofferbak te kunnen kijken; en ‘Maak je zakken eens leeg.’ Geweld om te straffen: hond aanzetten, verdachte slaan. Informatie doorgeven aan derden ter preventie. Delictsvorm aanpassen: minder dan 5 gram wiet. Op andere grond bekeuren: op de APV i.p.v. de Opiumwet. Afschrikken door op alles te bekeuren. Liegen: tegen vragende burger zeggen dat je iets regelt terwijl je die mogelijkheid niet hebt; ongeldige bekeuring uitschrijven; het uitschrijven van een rijverbod. Overschrijding Brancherichtlijn Verkeer. Afspraak maken met een burger: ik bekeur niet als je een carkit koopt. Preventief geweld: preventieve inzet van peperspray. GGZ patiënten kwaad maken zodat je ze toch kan oppakken en laten behandelen. Overschrijding Arbeidstijdenwet: andere uren draaien dan je opgeeft. Innemen wapens zonder bewijs van inbeslagname of proces-verbaal. Iemands bezittingen innemen en zolang in je eigen kluis leggen. Bewust bevoegdheden niet inzetten: ruziënde personen niet oppakken, werd juridisch toch niets en/of de bus bleef beschikbaar.

153

EEN DOEL VOOR OGEN. Explorerend onderzoek naar het creatief gebruik van bevoegdheden binnen de Nederlandse politie

Recommend Documents